Alcance de La Administracion Publica en Guatemala

ALCANCE DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN GUATEMALA

INTRODUCCION

La Reforma del Estado se ha convertido en uno de los temas prioritarios en la agenda política

mundial. Las medidas consistentes en la simple reducción del tamaño del Estado y el

predominio total del mercado, nos han llevado a entender que la solución no consiste en el

desmantelamiento del aparato estatal, sino en su reconstrucción. Las políticas mal diseñadas y

encaminadas, han provocado condiciones de estancamiento y altas tasas inflacionarias. En

este informe se puede evidenciar desde un punto de vista profesional como la administración

pública adquiere el poder político y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses

generales. En el mismo hacemos un análisis de los diferentes puntos de vista de diferentes

autores con relación a la Admiración pública. Así como un breve análisis histórico de la

administración pública, donde podemos dar a conocer a través de la historia la administración

pública, que se ha interesado en cómo aplicar o cumplir el derecho en forma honrada,

económica y eficaz y como dar a conocer que la Administración Publica es tan antigua como

el gobierno. Tan pronto se produce la evolución y la diferenciación institucional suficiente

como para que se pueda hablar de gobierno en una sociedad, nos hallamos en presencia de

acciones mediante las que se elabora la ley con expresión normativa de la distribución de

bienes llevada a cabo por el gobierno y de acciones mediante las que se intenta aplicar la ley.

En el desarrollo de este informe se refleja la necesidad, para una buena función de la

administración pública, es necesario crear múltiples órganos que se caracterizan por esferas

especiales de competencia, y por otra parte, por requerir personas física que ejerciten esa

competencia. Además el órgano constituye una unidad abstracta de carácter permanente, a

pesar de los cambios que haya en los individuos que son titulares de él. Consideramos como

uno de los elementos de la personalidad del Estado requiere personas físicas que formen y


exterioricen la voluntad de éste. Convienen precisar el carácter que tienen los titulares de los

órganos de la administración pues la terminología legal usa de las expresiones servidores,

funcionarios y empleados públicos.

En este informe además, se toma en consideración que la administración pública debe

de tener una visión gerencial, sin embargo, para impulsar las reformas al Estado deberá

considerarse sus características específicas como lo son la amplitud de recursos naturales, su

diversidad étnica, pluricultural y multilingüe. Se cuenta con fundamentos constitucionales y la

promulgación de nuevas leyes que pueden garantizar la marcha efectiva de cambios

sustanciales y que la administración publica seguir un modelo descentralizado,

estableciéndose regiones de desarrollo en base a criterios económicos, sociales y culturales,

pudiendo modificarse tal división administrativa sin menoscabo de la autonomía municipal.

En Guatemala a través de la Ley de Descentralización y la Ley de Consejos de Desarrollo

Urbano y Rural, pueden ser fundamento válido a medida que se consolide el proceso

democrático y se adecuen medios reales para su funcionamiento y aplicación. Queremos

también hacer referencia de la reforma gerencial humana en el Estado Guatemalteco, como la

Modernización de la Administración Pública; no es solamente una necesidad para responder

como país a los retos que nos presenta la convulsión internacional; más bien, corresponde a

una demanda por enfrentar nuestra realidad nacional, una demanda y exigencia de la misma

población por contar con un Estado y por lo tanto un Organismo Ejecutivo que

verdaderamente responda a sus necesidades, porque con las características del Estado con el

que actualmente contamos será disfuncional en el proceso de la reforma gerencial que

necesitamos. A la vez hacemos referencia que es indispensable la reforma y modernización en

el estado ya que esto implica fundamentalmente cambiar su función, lo que hace y la forma de


hacerlo. Es el proceso que transforma un Estado burocrático en un Estado moderno. Esto

significa pasar de un Estado centralizado, benefactor y paternalista a un Estado subsidiario:

que apoya al individuo, garantiza la libertad individual, protege el derecho de propiedad y

promueve el ejercicio de los derechos ciudadanos. Toda esta modernización nos ha llevado a

incluir en esta investigación lo referente a la Gestión por Resultados (GpR) es una orientación

de la administración pública, que propone que todos los recursos y esfuerzos del Estado estén

dirigidos al logro de resultados, para el bien de la población. Está diseñado para lograr un

equilibrio entre las actividades de cada una de las instituciones públicas y los resultados

buscados para el desarrollo del país. La cual sirve de guía o ruta esencial para cualquier

persona, empresa o entidad pública. Sin un destino o resultado por conseguir, somos como un

barco sin timón. En el Sector Público, la GpR busca que las instituciones públicas aumenten el

valor que aportan a la ciudadanía por medio de ofrecer cada vez mejores servicios a la

población y que siempre haya cambios positivos en las condiciones de vida del ciudadano.


DEFINICION

La administración pública debe entenderse desde el punto de vista formal como: “el

organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios

para la satisfacción de los intereses generales” y desde el punto de vista material es “la

actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia

tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para

asegurar la ejecución de su misión.”1

Para algunos autores la administración pública es el ejecutivo en acción, los

organismos prestando servicios públicos, “para Marienhoff, citado por Prat, la define como la

actividad práctica, permanente y concreta del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de

las necesidades de grupo social y de los individuos que lo integran.”

Luther Gulick dice que la administración pública es aquella parte de la ciencia de la

administración que concierne al gobierno, fundamentalmente al poder ejecutivo que es el

encargado de llevar a cabo las tareas gubernamentales. Gulick reconoce que existen problemas

administrativos en los poderes legislativo y judicial; sólo porque, por definición, es el poder

ejecutivo o administrativo el encargado de realizar la política gubernamental, considerando el

poder público en conjunto.

Una constante en la comprensión de la Administración Pública es el reconocimiento de

su carácter disímbolo ciencia, disciplina, práctica o conjunto de destrezas que deben ejecutarse

e incluso como institución fundamental, cuyo propósito es impulsar el desarrollo de la

1 (CALDERON MORALES, Hugo Haroldo. Derecho administrativo. 2t.; 4ª ed.; Guatemala: Ed. Fénix, 2003)


sociedad. Otra constante dice que cumple con tareas extensivas a todos los ciudadanos, que es

el gobierno en acción y que constituye la actividad organizadora del Estado en la sociedad.

Sin embargo no tiene un denominador común que permita categorizarla de manera

universal tanto por su objeto de estudio como por su método de investigación. Es aquí cuando

empiezan a formularse planteamientos no siempre convergentes sino diversos e incluso

encontrados. Si se alude al pensamiento europeo del siglo XIX, es en Francia donde tiene

lugar la formación de la ciencia de la administración pública. Su autor pionero es Juan Carlos

Bonnin quien en 1808 escribe Principios de administración.

Aquí la administración pública se plantea como una ciencia social, ya que los

argumentos que la sustentan dan cuenta de su identidad autónoma, su objeto de estudio y su

método de investigación. La influencia de Bonnin llega a España y en 1842 Alejandro Oliván

escribe Idea general de la administración. También fueron importantes las contribuciones del

pensamiento alemán. Lorenzo Von Stein escribe La teoría de la administración pública. En

México, en 1852 Luis de la Rosa escribe De la administración pública en México y medios

para mejorarla. En esa obra ya se enuncia la dicotomía política- administración. 2

En el ámbito de las ciencias sociales, la administración pública es motivo de

interpretaciones que generan polémica. A veces se la considera desde una visión introspectiva

que resalta la importancia de los procedimientos, las estructuras y los procesos. También se

resalta la importancia que tiene en y para la toma de decisiones. Otra interpretación asegura

que la administración pública es un mero instrumento de la política con lo cual se desconoce

su autonomía funcional para orientar, ejecutar y condicionar las políticas y los planes de

2 GUERRERO OROZCO, Omar. Introducción a la administración pública. México: Ed. Harla, S.A., 1985.


gobierno. Sin embargo, en una visión más acotada hacia el ámbito jurídico-institucional

pueden encontrarse las siguientes interpretaciones.

a) Administración como actividad equivalente a la de gobierno: Históricamente, gobierno

comprendía toda actividad del Estado. Al irse separando las funciones (judicial y

legislativa), lo que quedó distinto de lo separado se comenzó a llamar administración.

Por lo tanto, el gobierno es la alta dirección, la impulsión política que tiene en miras el

interés general”. Pero, hoy por hoy el gobierno se halla ínsito en tres ramas

simultáneas, por lo que sería incorrecto asimilarlo a administración.3

b) Administración como actividad subordinada a la de gobierno: Esta tesis supone que la

actividad gubernativa consiste en fijar las grandes directrices de la orientación política,

mediante la gestión de asuntos que afectan los intereses vitales de la comunidad. La

función gubernativa tiene directa inmediatez constitucional, con rango supremo de

jerarquía y no mediatizada como la función administrativa que supone actos

subordinados o derivados. Este enfoque, según la ficha de cátedra, no basta para

caracterizar acabadamente a la administración, distinguir entre administración y

gobierno ni deslindar entre la actividad administrativa, legislativa y jurisdiccional.

c) Administración como actividad del Poder Ejecutivo. Esta noción no es aceptable por

tomar un criterio orgánico (sin perjuicio de la crítica más detallada que se hará infra, su

defecto residen en que no sólo administra el órgano ejecutivo.).

d) Administración como actividad Estatal que tiene en miras el funcionamiento de los

servicios públicos. Esta tesis falla por reduccionista: el servicio público no es la única

3 (Raúl Antonio. APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO. GUATEMALA. ED. COLECCIÓN TEXTOS JURÍDICOS,

DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES, FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS DE LA, USAC, 1994)


actividad de la administración pública, y fuera del mismo hay un amplio margen para

el desarrollo de la actividad administrativa.

e) Administración como actividad del Estado que no es legislación ni justicia. Este

criterio residual es engañosamente atractivo, pero su inconsecuencia lógica reside en

que antes es preciso determinar qué es legislación y justicia. 4

f) Administración según el contenido de los actos de la actividad del Estado. Esta tesis

sostiene que las funciones Estatales deben diferenciarse por el contenido de los actos

con prescindencia de los órganos que emanan. En este caso, integran la función

administrativa todos los actos que no sean “actos- reglas”, propios de la función

legislativa. Se critica este razonamiento por partir de la idea de deberes jurídicos sin

considerar los derechos, y por colocar la potestad reglamentaria en el campo de la

legislación.5

g) Administración como actividad de órganos ejecutivos dependientes. Se entiende por

administración a las funciones de aquel complejo orgánico regido por relaciones de

dependencia que se revelan en el derecho del superior de dar órdenes y en el deber del

inferior de obedecerlas. Esta concepción presenta varias debilidades: no alcanza a los

órganos superiores que no se subordinan y además se calificaría de legislativos a actos

administrativos.

h) Administración como actividad del Estado que debe ejercerse dentro del orden jurídico

y de acuerdo con los fines de la ley. Ricardo Uballe Berrones enfatiza en el hecho de

4 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario enciclopédico de derecho usual. 14ª ed.; Buenos Aires, Argentina: Ed. Heliasta, 1979.

5 VELASCO CALVO, Recaredo. Resumen de derecho administrativo y ciencias de la administración. México: Ed. Bosch, 1931. 100


que el coqueteo metodológico de la administración pública con la gerencia privada "es

algo que definitivamente no la ha favorecido ni la favorece, dado que las propuestas

esencialmente pragmáticas de aquélla se apoyan en los valores de eficiencia y

productividad".

La administración pública es una institución de la cual la sociedad no puede prescindir.

Sin embargo, cuando se analiza como objeto de estudio, se evapora generalmente su esencia

social para dar paso a las explicaciones sustentadas en "racionalizaciones" seudocientíficas,

afirmaciones imprecisas y prenociones intermitentes. En su nivel más general, para estos

autores, “...administración es gobierno, ya se trate de una nación, de una organización mafiosa

o de una colectividad de autoayuda”6

En cuanto a la administración pública en particular afirman lo siguiente: “No obstante

la administración pública es la vida misma de la sociedad, todavía se encuentra inmersa en un

ambiente de incomprensión académica y debilidad conceptual. Se reconoce como la actividad

inherente a la vida del Estado, pero en ocasiones se omite que es a la vez una institución

pública. Sin desconocer su misión como actividad del Estado, también es responsable de

salvaguardar, impulsar y desarrollar la vida pública de la cual la última forma parte. Es

frecuente que no se analicen los fundamentos sociales, políticos y públicos para entenderla en

toda su complejidad institucional; esto es, como instrumento común, lo cual significa que

atiende y da respuesta a problemas públicos y necesidades sociales”.

BREVE ANÁLISIS HISTÓRICAMENTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

6 AZPURU DE CUESTAS, Dinorah. Estudio de la realidad de Guatemala, aspecto político. Guatemala: Ed. Universidad Rafael Landivar, Facultad de ciencias económicas, 1994.


La administración pública se ha interesado por el problema de cómo aplicar o cumplir

el derecho en forma honrada, económica y eficaz. En los últimos tiempos se ha centrado

también en los procesos mediante los cuales participa en la creación e interpretación de la ley

en la forma en que las mismas son llevadas de manera correcta y favorable al interés público.

En cuanto al proceso, la administración pública es tan antigua como el gobierno. Tan

pronto se produce la evolución y la diferenciación institucional suficiente como para que se

pueda hablar de gobierno en una sociedad, nos hallamos en presencia de acciones mediante las

que se elabora la ley con expresión normativa de la distribución de bienes llevada a cabo por

el gobierno y de acciones mediante las que se intenta aplicar la ley.

“Un modo de definir la función de la administración pública, es enunciar el objetivo

que se espera alcanzar con la acción administrativa. Así se afirma que la función

administrativa es realizar, ejecutar o instrumentar el programa político o bien coordinar la

actividad para alcanzar algún objetivo común o simplemente hacer posible la cooperación para

conseguir una meta colectiva”

El primer objetivo de toda administración es la eficiencia, los ciudadanos reclaman no

solo una administración legal si no también eficiente, que tenga el mejor aprovechamiento de

los recursos de que dispone para alcanzar sus objetivos. En un país como el nuestro la tarea de

la administración pública es determinante pues el desperdicio o desaprovechamiento de los

escasos recursos del pueblo no solo por corrupción si no aún por ineficiencia, debe ser

equiparado a otros actos que dañan a la colectividad y que son sancionados por las leyes.

“Actualmente la actividad de la administración pública, se encuentra en una fase de

desarrollo, y requiere para alcanzar sus objetivos, la eficaz utilización de los recursos para


cumplir sus distintas actividades que algunos autores han jerarquizado por sectores de la

manera siguiente:”

La actividad encaminada al cumplimiento de los fines del Estado;

La relativa a la conservación de la entidad misma del Estado y su soberanía;

La acción del poder público en sus relaciones con otras entidades públicas, ya sean

internacionales o de derecho interno;

La actividad encaminada a mantener el orden jurídico y la seguridad interna e internacional;

La función relativa a dar orientación filosófica política a la administración;

La gestión económica relativa a promover en todas la esferas de la economía el crecimiento a

un ritmo adecuado, incluyendo su planeación;

Los servicios necesarios para la ejecución de las leyes del Congreso, salvo las relativas a la

función jurisdiccional;

La relativa a la recaudación, concentración y distribución posterior de los ingresos públicos,

incluyendo en este aspecto toda la gestión tributaria y financiera;

La disposición, destino y manejo de los bienes que integran el patrimonio del Estado;

La actividad de las entidades o corporaciones que cumplen fines de carácter e interés público

(sector descentralizado y empresas del Estado);

Las relaciones con sus funcionarios, empleados y trabajadores, desde su selección,

entrenamiento, funciones, hasta la terminación de esa relación); y


La actividad relacionada con los particulares en todos los ámbitos. Nos interesa para el

desarrollo del presente trabajo la relación del Estado con sus funcionarios y empleados, debido

a que el recurso humano de los órganos administrativos es un elemento de suma importancia

para el eficaz funcionamiento de la administración pública.

ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La amplitud de la función administrativa impone por una parte la necesidad de crear

múltiples órganos que se caracterizan por esferas especiales de competencia, y por otra parte,

por requerir personas física que ejerciten esa competencia. No es posible confundir el órgano

con su titular, porque siendo este último una persona física, tiene, junto con la necesidad de

satisfacer sus intereses particulares, una actividad que se realiza en interés del Estado, y

solamente desde ese último punto de vista se le puede considerar con la categoría de titular

encargado de las funciones que al órgano corresponden. Además el órgano constituye una

unidad abstracta de carácter permanente, a pesar de los cambios que haya en los individuos

que son titulares de él.

Entre el Estado y sus órganos no puede existir una relación de carácter jurídico, pues sería

necesario que los dos elementos tuviesen personalidad jurídica, lo que no ocurre con los

órganos puesto que solo constituyen una parte de la personalidad jurídica del Estado. 7

TITULARES DE LOS ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Como se manifiesta anteriormente la administración pública considerada como uno de los

elementos de la personalidad del Estado requiere personas físicas que formen y exterioricen la

7 (AZPURU DE CUESTAS, Dinorah. Estudio de la realidad de Guatemala, aspecto político. Guatemala: Ed. Universidad Rafael Landivar,

Facultad de Ciencias Económicas, 1994)


voluntad de éste. Convienen precisar el carácter que tienen los titulares de los órganos de la

administración pues la terminología legal usa de las expresiones servidores, funcionarios y

empleados públicos. Para determinar las diferencias cabe mencionar que la Ley del Servicio

Civil en el Artículo cuatro establece: …se considera servidor público, la persona individual

que ocupe un puesto en la administración pública en virtud de nombramiento, contrato o

cualquier otro vínculo legalmente establecido, mediante el cual queda obligada a prestarle sus

servicios o a ejecutarle una obra personalmente a cambio de un salario bajo la dependencia

continuada y dirección inmediata de la propia administración pública.

Conforme al Artículo 1 del Reglamento de la Ley del Servicio Civil el funcionario

público es la persona individual que ocupa un puesto en virtud de elección popular o

nombramiento conforme a las leyes correspondientes, por el cual ejerce mando, autoridad,

competencia legal y representación de carácter oficial de la dependencia o entidad estatal

correspondiente; y empleado público es la persona individual que ocupa un puesto al servicio

del Estado en las entidades o dependencias regidas por la Ley del Servicio Civil, en virtud de

nombramiento o contrato expedidos de conformidad con las disposiciones legales, por el cual

queda obligada a prestar sus servicios o a ejecutar una obra personalmente a cambio de un

salario, bajo la dirección continuada del representante de la dependencia, entidad o institución

donde presta sus servicios y bajo la subordinación inmediata del funcionario o sus

representantes.

Respecto a los funcionarios y empleados públicos, es una cuestión muy debatida en la

doctrina señalar cuales son los caracteres que los separan. Entre las opiniones que se han

expresado para hacer la distinción podemos señalar las siguientes:


Se ha considerado que el criterio que distingue a los funcionarios de los empleados

públicos es relativo a la duración del empleo, mientras que los funcionarios tienen un cargo

designado por un tiempo determinado los empleados tienen un carácter permanente. Sin

embargo este criterio no es aplicable a nuestra realidad pues bien podemos encontrar

empleados con contratos por tiempo determinado como es el caso del magisterio nacional.

También se señala el criterio de la retribución para fijar la distinción, considerando que

los funcionarios pueden ser honoríficos en tanto que los empleados son remunerados. Este

criterio podría apegarse a nuestra legislación puesto que establece que los empleados reciben

a cambio un salario, mientras que de los funcionarios no hace mención de la retribución.

Se recurre al criterio de distinguir a los funcionarios de los empleados públicos por la

naturaleza de la relación jurídica que los vincula con el Estado. Si la relación es de derecho

público entonces se tiene al funcionario; si es de derecho privado, al empleado. Este criterio es

atacado ya que la relación de la función pública de los servidores públicos es por su naturaleza

de derecho público, por lo tanto no se puede hacer esa distinción. 8

Se ha dicho que los funcionarios públicos son los que tienen poder de decidir y

ordenar, en tanto que los empleados son únicamente ejecutores. Esta distinción se confunde

con la de autoridades y de auxiliares, se debe tener claro que mientras que todos los

funcionarios son autoridades no todas la autoridades son funcionarios, sin embargo como ya se

mencionó antes el Acuerdo Gubernativo 18-98 (Reglamento de la Ley del Servicio Civil)

establece que el funcionario público ejerce mando y autoridad mientras que el empleado

8 Raúl Antonio. APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO. GUATEMALA. ED. COLECCIÓN TEXTOS JURÍDICOS,

DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES, FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS DE LA, USAC, 1994.


público presta sus servicios bajo la dirección continuada del representante de la dependencia y

bajo la subordinación inmediata del funcionario o su representante.

Por último se ha señalado como una distinción entre el concepto de funcionario y el de

empleado la de que el primero supone un encargo especial transmitido en principio por la ley,

que crea una relación externa que da al titular un carácter representativo, mientras que el

segundo solo supone una vinculación interna que hace que su titular sólo concurra a la

formación de la función pública. Este criterio es el más aceptado ya que se considera que es el

más apegado a las actividades realizadas por los servidores y funcionarios públicos.

EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CON VISIÓN GERENCIAL

Guatemala con su historia propia presenta un contexto enmarcado dentro de las

características generales latinoamericanas. Sin embargo, para impulsar reformas al Estado

deberá considerarse sus características específicas como lo son la amplitud de recursos

naturales, su diversidad étnica, pluricultural y multilingüe. Se cuenta con fundamentos

constitucionales y la promulgación de nuevas leyes que pueden garantizar la marcha efectiva

de cambios sustanciales. Señala el texto constitucional que el régimen administrativo debe

seguir un modelo descentralizado, estableciéndose regiones de desarrollo en base a criterios

económicos, sociales y culturales, pudiendo modificarse tal división administrativa sin

menoscabo de la autonomía municipal.9

La Ley de Descentralización y la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,

pueden por su parte llegar a ser fundamento válido a medida que se consolide el proceso

democrático y se adecuen medios reales para su funcionamiento y aplicación.

9 (Salguero Rodas Carmen. “Reforma Gerencial humana de la Administración Pública en Guatemala” Universidad Rafael Landívar, Marzo de 2003, Pag. 15)


Por ello, será indispensable abordar el tema de las estructuras intermedias, tal como el

departamento y la región. En este sentido, no existe actualmente claridad en cuanto a las

funciones de las Gobernaciones departamentales, y a esto se une la designación política de su

representante. Por otra parte, la regionalización se sitúa hasta el momento en intereses de

diversa índole que no siempre se corresponden con aspectos económicos, sociales y culturales,

y que las hacen en muchos casos no coincidentes a la realidad endógena regional.

La posibilidad de constitución de mancomunidades de municipios, abierta por el recién

reformado Código Municipal, puede abrir un nuevo marco territorial intermedio para la

formulación y ejecución de políticas públicas municipales. Esta figura puede llegar a

garantizar eficacia y efectividad en las acciones, al estar basada en la libertad de su creación en

base a intereses comunes a varios municipios. Sin embargo, no hay definido un mecanismo

para la presupuestación de planes mancomunados, para darle al sistema un funcionamiento

real.

El sistema de gobierno nacional considera diferentes ministerios, secretarías,

comisiones, fondos sociales y otras entidades para su funcionamiento. Estos entes aún actúan

desde estructuras regionales y departamentales que por último se manifiestan en la población

local y municipal. Tal situación no termina de esclarecer la forma más idónea para la

formulación de verdaderas políticas públicas. De esta cuenta se tiene que actúan meramente

por demanda y en activismo constante en la ejecución de proyectos, principalmente de

infraestructura. Algunos intentos de descentralización se han logrado, especialmente en lo

referente a educación y salud, sin embargo; hasta el momento no han alcanzado resultados de

verdadero impacto. 10



Los Acuerdos de Paz, han permitido importantes avances, especialmente con la

aprobación de un nuevo marco jurídico, que debe ser aprovechado por entidades del sector

público y privado, especialmente por la sociedad civil, para apropiarse de nuevos espacios

para incidir en la formulación y ejecución de políticas públicas. 11

RECONSTRUYENDO EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CON

VISIÓN GERENCIAL

La reconstrucción de la capacidad estatal es una condición esencial para que los países

enfrenten en forma más exitosa los problemas de la consolidación de la democracia, del

desarrollo económico y de la distribución de la riqueza. En este sentido las medidas

gerenciales son un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así

como para aumentar la gobernabilidad democrática. La reforma gerencial está teniendo lugar

en la administración pública de varios países como lo muestran distintos estudios

comparativos.

Sin embargo, a pesar de las similitudes de las características en las experiencias de

reforma, no existen fórmulas únicas, ni existe un único paradigma organizacional. El modelo

gerencial tiene su inspiración en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector

privado, las cuáles modificaron la forma burocrático-piramidal de la administración,

flexibilizando la gestión, disminuyendo los niveles jerárquicos y por consiguiente,

aumentando la autonomía de decisión de los gerentes de hoy el nombre de gerencial. Con

estos cambios, se pasó de una estructura basada en normas centralizadas a otras sustentada en



la responsabilidad de los administradores avalados por los resultados efectivamente

producidos.

A pesar de que estos cambios se hayan inspirado en la iniciativa privada, el modelo

gerencial puede adecuarse al contexto político democrático en el cual se encuentra inserto el

sector público. Es cierto que los políticos se orientan por el deseo de ser reelectos y los

burócratas pueden ser capturados por intereses económicos. Tal situación puede tener control

público, basado en el escrutinio democrático, y su control estar presente en los arreglos de la

democracia representativa, en los mecanismos de la democracia directa o como sucede ahora

en la participación de los ciudadanos en la evaluación de las políticas públicas.

Este tipo de control democrático no tiene similares en las organizaciones privadas. En

el caso de Guatemala, este proceso debe ser de sustancial importancia de conformidad con lo

establecido en la trilogía de leyes que fortalecen el proceso de descentralización- Ley de

Consejos de Desarrollo, Ley de Descentralización y Código Municipal. En el proceso

decisorio se encuentra otra diferencia entre el sector público y el sector privado.

En este último, el número de participantes es restringido y la capacidad para tomar

decisiones más rápidas es mayor. El gobierno por su parte, supone la toma de decisiones con

procedimiento democráticos, que involucran un número mayor de actores y una mayor demora

en el proceso decisorio, porque tal sistema presupone el control mutuo entre los poderes y la

fiscalización de la oposición.

De manera que la “legitimidad” de una empresa resulta de su supervivencia en la

competencia del mercado, en tanto que los gobiernos se legitiman por la vía democrática. En

definitiva como se ha dicho “el gobierno no puede ser una empresa, pero sí puede tornarse


más empresarial”. Ello significa que la reforma gerencial tiene como fundamento la

profesionalización de la burocracia que ejerce funciones en el núcleo de actividades centrales

del Estado, por lo que debería constituirse un núcleo estratégico en el seno del aparato estatal,

capaz de formular políticas públicas y de ejercer actividades de regulación y de control del

suministro de servicios públicos. Sin embargo, en el sector público es fundamental la

existencia de funcionarios capacitados y permanentemente entrenados, con principios de

responsabilidad, creatividad, propositivos, éticos, conscientes de lograr resultados sustanciales

y en el marco de los derechos humanos, protegidos de interferencias políticas, bien

remunerados y motivados.

Pero además, se requiere modificar el paradigma organizacional, los cambios deben ser

orientados bajo criterios de flexibilidad organizacional, agilidad gubernativa, democratización

en la red de prestación de servicios públicos (ciudadanos-consumidores), implantación de un

modelo contractual y competitivo de acción estatal, a partir del cual se puede aumentar la

eficiencia y la efectividad de las políticas.

La reforma gerencial debe verse como la modificación estructural de aparato del

Estado. No puede verse como la simple implementación de nuevas formas de gestión, como

las de calidad total, por ejemplo. Se trata de cambiar los incentivos institucionales del sistema,

de modo que se puedan transformar las reglas actuales, para permitir que los administradores

públicos adopten estrategias y técnicas de gestión más adecuadas. Igualmente, tampoco se

trata de un extenso y detallado muestrario de reglas jurídicas, situación que ha demostrado

obstaculizar la flexibilidad de la Administración Pública.

Por tanto el éxito del modelo gerencial depende, de la formulación de reglas generales

y claras, que modifiquen los incentivos para la actuación de los actores, lo que en suma, se


constituirá en un nuevo contrato entre los políticos, los funcionarios públicos y la sociedad.

Además es necesaria la aplicación continua de las reformas, monitoreándolas y estableciendo

respecto a la burocracia una nueva cultura administrativa. Por último, no puede dejarse a un

lado la capacidad de gestión que deberá tener el gobierno para contar con un Estado saneado

en los planos fiscal y financiero, y competente en el ámbito administrativo. En ello supone y

debe procurarse profundiza en la medida para establecer mecanismos democráticos de

responsabilización y transparencia de la Administración Pública.

CARACTERÍSTICAS Y OBJETIVOS DE LA REFORMA GERENCIAL HUMANA

Definir el término de Gerencia Humana, no implica categorizar lo humano y

trascenderlo al ámbito de la efectividad y la eficacia. Es colocar como punto de partida al

ciudadano, mismo que tiene todo el derecho de desarrollarse bajo criterios, equitativos y

justos. 12

Es trascender la gerencia a lo humano y es actuar bajo principios que establecen los

valores éticos. Es actuar con criterios de honestidad respetando lo que constitucionalmente

establece la Carta Magna en Guatemala; “el Estado se organiza para proteger a la persona y a

la familia; su fin supremo es la realización del bien común”.

Esto no puede alcanzarse si no es bajo la óptica humanista, no me refiero al desmedido

asistencialismo, me refiero a alcanzar los mejores resultados en cuanto a la ejecución de las

políticas públicas. En la medida que el gobierno adquiera mayor capacidad de gestión los

aparatos estatales podrán ayudar a consolidar la democracia, el desarrollo económico y el

mejoramiento en la distribución de la riqueza. Para ello, es necesario innovar formas

12 Raúl Antonio. APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO. GUATEMALA. ED. COLECCIÓN TEXTOS JURÍDICOS, DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES, FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS DE LA, USAC, 1994.


gerenciales que trasciendan del simple activismo como mera respuesta a las demandas,

muchas veces de intereses particulares o de pequeños grupos. Me refiero en este momento a

las características del modelo administrativo gerencial y posteriormente me referiré al aspecto

humano de la gerencia. En primer lugar, la profesionalización de la alta burocracia es el punto

de partida de la reforma gerencial, constituyendo un núcleo estatal estratégico, fundamental

para la formulación supervisión y regulación de las políticas, formado por una élite burocrática

técnicamente preparada y motivada, misma que deberá desarrollar capacidades de negociación

y de responsabilización ante el sistema político.

Es preciso reducir el clientelismo y la politización, pero no se puede llevar a cabo

aislando a los funcionarios públicos de la necesaria supervisión democrática de los políticos y

de la sociedad. En este sentido, la experiencia internacional en materia de reformas trae a

colación dos lecciones en lo que concierne al papel político de la alta burocracia. Una es que

no se puede establecer una separación radical entre la técnica por un lado y la política por otro.

Por el contrario la complejidad de las actividades estatales obliga a los políticos a

pautar de alguna manera sus estrategias en función de componentes técnicos; la burocracia, a

su vez, necesita ajustar su actuación en función de criterios políticos. Esto implica la

estabilidad de la alta burocracia, disminuyendo el clientelismo, pero sin desembocar en un

aislamiento de la sociedad, que conlleven a la falta de responsabilización ante los ciudadanos,

e inclusive el incentivo para comportamientos autoritarios.

La otra, es que el apoyo y la movilización de la alta burocracia constituyen piezas

claves en el proceso de reforma gerencial del Estado. El papel de la burocracia deberá ser

fundamental, no solo en el inicio de los cambios, sino en una actuación continua para

transformar las actuales estructuras de la burocracia en carreras o cuerpos de Estado,


dotándoles de mayor autonomía, aunque consciente de la necesidad de asumir su

responsabilidad política. En segundo lugar, la administración pública debe ser transparente y

sus administradores deben ser responsabilizados democráticamente ante la sociedad. Esto

tiene que ser así porque la profesionalización de la burocracia no la hace totalmente inmune a

la corrupción.

Por ello como indica el informe del Banco Mundial de 1997: es preciso actuar

directamente en la relación entre política y administración, disminuyendo la politización de la

maquinaria gubernamental, haciendo más transparentes las decisiones e invirtiendo en el

fortalecimiento de los patrones salariales y éticos del funcionariado. Tercero, descentralizar la

ejecución de los servicios públicos es una tarea esencial en el camino de la modernización

gerencial del Estado.

Es decir las funciones que pueden ser realizadas por los gobiernos subnacionales si

están centralizadas, deben ser descentralizadas. Esto podría obtener ganancias en eficiencia y

efectividad y además aumentar la fiscalización y el control social de los ciudadanos sobre las

políticas públicas.

En este sentido no se trata tampoco que todo deberá ser descentralizado, es importante

que el gobierno central continúe desempeñando un papel estratégico en cuanto a garantizar la

equidad, sobre todo por los grandes desequilibrios socioeconómicos regionales, financiando en

parte el suministro de los servicios públicos.

Por otra parte, hay que considerar que por no tenerse una tradición administrativa local,

el proceso de descentralización deberá ser acompañado, inicialmente, de un apoyo técnico

proveniente del gobierno central. Sin embargo es preciso que los gobiernos locales asuman las


políticas y lo hagan desde ya con principios gerenciales. De todas formas el potencial de

democratización de las relaciones ente el poder público y los ciudadanos, contenido en el

modelo gerencial, sólo podrá ser plenamente realizado en el caso de que sean modificadas las

relaciones entre la clase política, la burocracia y la sociedad civil en el plano local. Importante

será establecer mecanismos de cooperación en el gobierno central y gobierno local para

establecer criterios reales de las competencias a cada nivel y el respeto a la autonomía del

municipio.

Otra característica importante de señalar en la reforma gerencial del Estado, es la

desconcentración organizacional. Para ello, los organismos centrales deberán delegar la

ejecución de las funciones hacia las agencias descentralizadas. Esto permitiría orientar la

administración pública a través de control de los resultados obtenidos. Algo peculiar de la

Administración Pública Gerencial es que se orienta básicamente, hacia el control de los

resultados, y no tanto al monitoreo paso a paso de las normas y procedimientos como en el

modelo burocrático weberiano.

El establecer un control por resultados obliga a establecer claramente los objetivos,

analizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos. No me voy a

extender en la explicación del control por resultados pero; si es importante anotar que es parte

fundamental para ser desarrollado con detenimiento para su aplicación en la reforma gerencial

del sector público. Habrá que estudiar con detenimiento los cuatro tipos de control que se

propone en esta estructura: el control de resultados, control contable de costo, control por

competencia administrada y el control social y que además se pudiera considerar el control

judicial sobre actos ilícitos, para garantizar la uniformidad en el trato a los ciudadanos. Es

preciso distinguir dos formas de unidades administrativas autónomas: la que comprende a las


agencias que realizan actividades exclusivas de Estado y en consecuencia son, por definición,

monopólicas, y esta manera, la descentralización tiene como finalidad aumentar la flexibilidad

administrativa del aparato estatal.

Para el otro tipo de agencia descentralizada, que actúa en los servicios sociales y

científicos, es preciso estudiar la conveniencia en el loro de mayor eficiencia y efectividad en

cuanto a considerar que sea el Estado el que siga en la formulación general, en la regulación y

en el financiamiento de las políticas sociales y de desarrollo científico-tecnológico, pero que

es posible transferir el suministro de estos servicios a un sector público no-estatal. No se

entienda como privatización de los servicios públicos en el área social, el Estado deberá ser el

principal financiador y con ello tendrá el papel de regulador definiendo directrices generales.

La confusión conceptual se da muchas veces por la contraposición de lo “estatal” a lo

“privado” y por ello se asume que si el Estado no está realizando directamente la prestación de

los servicios, ellos fueron privatizados. En este sentido sería preciso definir el papel de las

ONG´s y como es que contribuyen en el suministro de determinados servicios públicos en

relación contractual con el Estado.

El sector público no-estatal puede contribuir a que el Estado aumente su capacidad de

cooperación con la comunidad, el sector privado y la sociedad civil en general, además; el

sector público no-estatal puede tener la ventaja de hacer más democrática la prestación y la

gestión de los servicios públicos. La orientación del suministro de servicios hacia el

ciudadano-usuario, es otra característica importante de la reforma gerencial del Estado. En

esto habrá que considerar la participación de los ciudadanos tanto en la evaluación como en la

gestión de las políticas públicas, especialmente en el área social.


Los ciudadanos son llamados a asumir un papel activo en la organización de la acción

colectiva, y más específicamente en aquellos problemas que interfieren con su vida cotidiana y

la de sus familias, -la seguridad en el barrio, la gestión de la escuela, etc. Característica última

y fundamental de la gerencia del Estado será la de modificar el papel de la burocracia en

relación con la democratización del Poder Público.

Por lo menos en tres aspectos debe aumentarse el grado de responsabilización del

servidor público: ante la sociedad, tornando la administración pública más transparente,

orientada hacia la rendición de cuentas, y respetando los derechos del ciudadano como

consumidor; ante los políticos electos en términos de la democracia representativa sean del

gobierno o sean de la oposición; y ante los representantes formales e informales de la

sociedad, que estén actuando en el ámbito de la esfera pública no-estatal.

Obviamente los principios y prácticas de la reforma gerencial del Estado llevarán

consigo la implementación de la tecnología propia de la época a manera de modernizar el

funcionamiento del aparato y los procesos especialmente de los diversos sistemas que implica

el desarrollo de la administración pública en general. En síntesis la Gerencia del Estado, debe

buscar aumentar la eficiencia, la efectividad y la democratización del Poder Público y con ello

fortalecer su capacidad para promover el desarrollo integral de la persona.

Las características de la reforma gerencial del Estado que he mencionado son válidas

desde el punto de vista técnico y político, dado que las experiencias de países donde se

implementa funciona con logros significativos, y estoy segura que pese a las propias

características tan complejas de la nación guatemalteca, pueden muy bien adaptarse. Sin

embargo; por la incipiente democracia, la falta de una cultura política y la pérdida de

principios y valores éticos y morales, me permito plantear dentro los aspectos puramente


técnicos, el aspecto humano de la gerencia, que por lo general se olvida incluir en los módulos

de formación universitaria para estudiar la administración gerencial de las empresas en el

sector privado y de la misma manera para el sector público. Hablar de lo humano va a

significar descontextualizar las falacias de que “con el crecimiento económico basta” y la otra

sobre “la desvalorización de la política social”.

REFORMA GERENCIAL HUMANA

La Reforma del Estado Guatemalteco, como la Modernización de la Administración

Pública; no es solamente una necesidad para responder como país a los retos que nos presenta

la convulsión internacional; más bien, corresponde a una demanda por enfrentar nuestra

realidad nacional, una demanda y exigencia de la misma población por contar con un Estado y

por lo tanto un Organismo Ejecutivo que verdaderamente responda a sus necesidades, “se

necesita un Estado que sirva a la sociedad y no que se sirva de ella”. Digo esto porque con las

características del Estado con el que actualmente contamos será infuncional en el proceso de la

reforma gerencial que necesitamos.

La estructura y condición actual del Estado, sería incapaz de atender esos retos futuros,

porque deberá dejar de ser centralista, vertical, excluyente, discriminador, machista y mono

cultural; por lo tanto, es necesario construir ese Estado capaz de orientar y guiar a todo un país

que necesita el cambio. Deseaba enfatizar lo anterior, porque al hacer comentarios sobre la

propuesta que la COPRE ha presentado sobre la modernización del organismo ejecutivo, lo

hago considerando elementos valiosos que sobre el proceso de consulta se realizó con

diferentes sectores y actores de la sociedad, especialmente voy a referirme a los valiosos


aportes que se obtuvieron de los diferentes sectores consultados en la región occidente del

país. 13

PROPUESTA DEL PLAN DE ACCIÓN DE MODERNIZACIÓN DEL SECTOR

PÚBLICO EN GUATEMALA

Al Estado actual se le han atribuido diversas funciones. Una de las principales, menos

comprendida y más compleja es aquella que está encaminada a satisfacer necesidades

colectivas de forma concreta, inmediata y permanente. Esta es la función administrativa.

Es pertinente resaltar que esta función también es conocida con otra denominación:

administración pública. El análisis de este vocablo conduce a percibir que el mismo ofrece una

doble perspectiva, la objetiva y la subjetiva. Objetivamente la administración pública implica

la realización de actividades encaminadas a la satisfacción directa de necesidades e intereses

colectivos. Subjetivamente, la administración pública constituye una estructura, una colección

de órganos e instituciones públicas que realizan esta función específica.

Según esta concepción subjetiva resulta entonces, que la administración pública está

conformada por todos los órganos estatales relacionados al cumplimiento de la función de

administrar del Estado.

Importante resulta, hacer hincapié en esto ya que significa que la Administración

abarca no sólo a los órganos integrantes del Organismo Ejecutivo, sino también, a una pléyade

de órganos separados de éste, en mayor o menor grado y con más o menos independencia de

acción.

13 GUERRERO OROZCO, Omar. Introducción a la administración pública. México: Ed. Harla, S.A., 1985.


Otro punto digno de mención relativo al ámbito de la administración pública, es que en

Guatemala, ésta como tal carece de personalidad jurídica. Los órganos que conforman el

Organismo Ejecutivo son parte de la persona jurídica Estado. Son órganos que conforman la

administración centralizada del Estado, o sea aquella en la que prevalece la concentración del

poder, de la fuerza y de la toma de decisiones. De otra cuenta, entre los órganos que

conforman la llamada administración descentralizada o descentralización, la mayoría tienen

personalidad jurídica propia establecida por la ley; como sucede con cada uno de los 333

municipios del país, y con alrededor de un treintena de órganos que tienen encomendados

actividades concretas o la prestación de los diversos servicios públicos. Estos órganos llevan a

cabo una administración indirecta, pues no son parte integrante del Organismo Ejecutivo.

El estar dotado de personalidad jurídica tiene especial relevancia en cuanto a la forma

que tiene cada órgano de cumplir con sus respectivas competencias, es decir de realizar el

conjunto de atribuciones y potestades que el Derecho asigna a cada órgano; y que además de

ello, constituyen sujetos de derecho, con capacidad para adquirir derechos y contraer

obligaciones, tener bienes propios, libre disposición de un patrimonio especial, contar con

autoridades que pueden dirigir su quehacer. Esto trae como consecuencia que a los órganos

descentralizados se les puedan deducir directamente responsabilidades por falta de

cumplimiento de sus deberes o por actuaciones al margen de la ley.

Al día de hoy cobra mucho relieve el conocer que la administración pública es la

realización de la función administrativa del Estado y que a la vez abarca gran variedad y

cantidad de órganos estatales que tienen constreñida su actuación y el desempeño de sus

funciones sujeto a la observancia del principio de legalidad, pilar indiscutible del Estado de

Derecho.


MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

“Modernización” se define como la acción y el efecto de dar forma o aspecto moderno

a algo. Moderno significa que pertenece a la época actual o existe desde hace poco tiempo.

Modernizar el Estado implica fundamentalmente cambiar su función, lo que hace y la forma

de hacerlo. Es el proceso que transforma un Estado burocrático en un Estado moderno. Esto

significa pasar de un Estado centralizado, benefactor y paternalista a un Estado subsidiario:

que apoya al individuo, garantiza la libertad individual, protege el derecho de propiedad y

promueve el ejercicio de los derechos ciudadanos.

Un punto importante a señalar es que actualmente no existe una visión clara y

compartida del proceso de descentralización. El estudio menciona que todos los gobiernos

(1986-2010) han impulsado reformas legales e institucionales para reformar parcialmente los

llamados “macrosistemas” (servicio civil, compras, presupuesto y órganos de control),

modificar la forma en la prestación de los servicios como la educación y salud, o reformar el

sistema de recaudación y traslado de fondos públicos. Sin embargo, no todas las reformas

responden a la modernización del Estado y mucho menos un cambio de rol hacia la

subsidiariedad.14

También se encontró que la mayoría de municipalidades carecen de recursos humanos,

físicos y financieros para ser los impulsoras de la descentralización. Debe evaluarse la

capacidad para participar en el proceso de descentralización administrativa y las necesidades



de fortalecimiento financiero específico. Además, la falta de información oportuna dificulta el

análisis de la utilidad del endeudamiento municipal y el impacto que ha tenido en la comuna.

Además, el marco legal es improcedente. Las leyes que rigen al Organismo Ejecutivo y

las “macrosistemas” no están adecuadas a un proceso de descentralización ordenado. Tal es el

caso de las leyes de Contrataciones del Estado, del Presupuesto General, las normas del gasto

público y la de la Contraloría General de Cuentas.

Lo más revelador es que no existe una carrera de servicio civil ni un único sistema. La

Ley de Servicio Civil es una norma desfasada que ya no contempla las necesidades de las

distintas entidades de la administración pública, ni responde al sistema de facto que se aplica

para la contratación de personal, por lo que debe evaluarse. La proliferación de regímenes

heterogéneos de administración de personal en la administración pública revela ausencia de

políticas uniformes respecto del recurso humano, con aplicación de principios generales de

excelencia, gestión pública por resultados, asistencia al usuario, transparencia y ética,

evaluación constante, entre otros.

Según Copre (2007), el 85% del personal a nivel gerencial cambia cada cuatro años y

el 55% del personal permanente es reubicado o removido cada cambio de gobierno. Eso revela

una alta rotación de personal que aleja la posibilidad de una carrera en la administración

pública. Un buen porcentaje de los puestos se obtienen por referencia de funcionarios de

mayor rango y de distinto organismo. No toda promoción a puestos superiores se hace por

mérito (capacidad u oposición), siendo en muchos casos la antigüedad en el puesto un

elemento de peso para efectos de aumento de salario y promoción a un puesto superior. En la

mayoría de sistemas, administrados o no bajo la Ley de Servicio Civil, hay ausencia de


capacitación, de evaluación y de profesionalización del funcionario público: el 70% del

personal de gobierno no está capacitado para el desarrollo de sus funciones y la clasificación

de puestos no se actualiza a fondo desde 1996. Los salarios son poco competitivos ya que la

escala salarial tiene una curva 60% menor que los de la iniciativa privada.

Para lograr la modernización del Estado el CIEN recomienda:

1) Contar con una visión compartida y coordinada de una política de descentralización,

que permita definir tanto las capacidades que deben descentralizarse, así como las que deben

desconcentrarse.

2) Desarrollar mecanismos para el impulso de los gobiernos locales.

3) Crear instrumentos de selección, capacitación, fiscalización y rendición de cuentas

con la participación de la comunidad.

4) Revisar y aprobar una nueva Ley del Servicio Civil que permita la creación de la

carrera civil a partir de generación de los principios generales básicos para la contratación,

promoción y despido del funcionario público como concurso por los puestos de la

administración pública que evalúen credenciales así como conocimiento, descentralización de

procesos de nominación, creación o actualización de perfiles de puestos, promoción por mérito

y no sólo por antigüedad, sistemas de evaluación de rendimiento, sacar nuevamente a

concurso un puesto, y criterios flexibles para determinar los salarios, los cuales deben ser

competitivos.


5) Revisar la Ley del Organismo Ejecutivo, la Ley de Contrataciones del Estado y la

Ley Orgánica del Presupuesto para viabilizar y transparentar el proceso de modernización del

Estado, así como la Ley Orgánica de la Contraloría de Cuentas para fortalecerla, a fin de que

adopte un nuevo rol basado en resultados.

GESTION POR RESULTADOS

¿QUÉ ES LA GESTIÓN POR RESULTADOS?

Todos tenemos nociones de qué es un resultado, pues es una palabra que usamos con

frecuencia, por ejemplo cuando deseamos saber el efecto de un hecho o acción y decimos “los

resultados fueron buenos”, haciendo alusión a la idea de que el resultado es el efecto o

consecuencia de una cosa. Un resultado de la administración pública maneja el mismo

significado, y se dice que:

La Gestión por Resultados (GpR) es una orientación de la administración pública, que

propone que todos los recursos y esfuerzos del Estado estén dirigidos al logro de resultados,

para el bien de la población. Está diseñado para lograr un equilibrio entre las actividades de

cada una de las instituciones públicas y los resultados buscados para el desarrollo del país.15

La Gestión por Resultados es una guía o ruta esencial para cualquier persona, empresa

o entidad pública. Sin un destino o resultado por conseguir, somos como un barco sin timón.

15 ABC de Gestión por Resultados 1ª Edición Guatemala, septiembre de 2013


En el Sector Público, la GpR busca que las instituciones públicas aumenten el valor que

aportan a la ciudadanía por medio de ofrecer cada vez mejores servicios a la población y que

siempre haya cambios positivos en las condiciones de vida del ciudadano.

Con esto en mente, un Resultado expresa el cambio que desea lograrse en las

condiciones de vida del ciudadano o su entorno, tomando en cuenta qué tanto se va a cambiar

y cuánto tiempo se logrará. Al motor del cambio le llamamos Producto, el cual se fundamenta

en evidencias disponibles para asegurar su efectividad y se constituye de Subproductos, que de

manera integral conforman una intervención. A su vez, los Subproductos son la combinación

de Insumos (recurso humano, material, equipo, etc.) que se transforman en bienes o servicios

que se entregarán a la población, para satisfacer las necesidades de cada guatemalteco.

¿POR QUÉ ES NECESARIA?

Guatemala necesita un cambio importante en la forma en que se administran los

recursos del Estado. Tradicionalmente, la planificación, la asignación presupuestaria, la

ejecución y, el seguimiento y la evaluación han estado orientados principalmente a utilizar los

recursos y ejecutar actividades para cumplir las normas y reglamentos. Mientras que en la

GpR, los recursos se utilizan para alcanzar resultados, logros y metas, que mejoran la vida de

la población. De este modo se busca promover una mejor labor del Estado para lograr un

cambio real, que al final se refleje en la entrega de productos para atender las necesidades de

cada guatemalteco y guatemalteca. Para esto, se necesita saber cuáles son las necesidades más

fuertes de la población y priorizar resultados que atiendan esas necesidades. Éstos deben de

surgir de una planificación, con una visión clara del futuro, objetivos y metas, a los que las

instituciones apoyarán con sus servicios para el logro de los resultados. En la GpR, cada

institución solicita los recursos necesarios para su administración y sus autoridades deben


tomar decisiones que favorezcan a la población, y asumen la responsabilidad del logro de los

resultados y el cumplimiento de metas, de acuerdo al nivel de desempeño de entrega de

productos al ciudadano.

¿QUÉ RELACIÓN TIENE CON LA PLANIFICACIÓN?

La planificación es el instrumento que el gobierno utiliza para definir el rumbo o destino

del país, para ello debe responder a tres preguntas:

1. ¿Dónde estamos?

Para responder a esta primera pregunta, se realiza un análisis de la situación social y

económica del país mediante el uso de información estadística confiable.

2. ¿A dónde queremos ir?

La respuesta a esta segunda pregunta, se relaciona con los objetivos vigentes del

gobierno o resultados estratégicos. Lo ideal sería determinar una visión de largo plazo,

que permita que los países establezcan un consenso nacional en torno a los desafíos

que los gobiernos debieran emprender durante los próximos 20 o 25 años. Aunque las

visiones de largo plazo no establecen objetivos ni estrategias detalladas, si presentan

metas a lograr.

3. ¿Cómo podemos llegar?

Para responder a la tercera pregunta, deben incluirse distintas opciones lograr los

objetivos y elegir aquellas que se muestren más pertinentes y eficientes. Esto conlleva

el diseño de los servicios, el cálculo de los insumos que se necesitarán y la disposición

de los recursos económicos necesarios para llevar a cabo tales propuestas. También se

debe considerar la coordinación necesaria entre las instituciones involucradas para

llevar a cabo tales propuestas. Este proceso promueve que lo planificado sea posible de


hacer en la realidad, que sea lógico y para ello es importante que se tomen en cuenta

los conocimientos de todos los involucrados.

¿CÓMO SE ELABORA EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS?

Dentro de la Gestión por Resultados, cuando se proponen resultados e intervenciones

diseñadas bajo esta metodología, se está elaborando la Programación Presupuestaria por

Resultados. Con el paso del tiempo la forma en que se elabora el presupuesto ha ido

mejorando, antes el presupuesto de las instituciones indicaba ¿Quién gastaba? y ¿Qué se

compraba? Ahora con metodología del presupuesto por programas orientado a resultados,

pensamos en ¿Cómo mejorar la calidad de vida del ciudadano? y ¿Qué servicios del Estado

necesita la población? Todo inicia desde que se piensa en los resultados estratégicos, y con

éstos se especifican los productos necesarios para su logro, y se forman los Programas y

Actividades Presupuestarias. El programa identifica el resultado y la Actividad define el

producto que al ser entregado a la población, ya que el mismo contribuye al logro de los

resultados. Se programan los insumos desde los lugares en los que se produce, integrando los

insumos necesarios para entregar un producto al ciudadano, por eso las asignaciones

presupuestarias tienen en común su contribución al logro de políticas públicas. De esta forma,

se logra construir una relación insumo-producto, lo cual significa que se combinan varios y

diversos insumos necesarios en el proceso de producción, en cantidades y calidades precisas y

prestablecidas, para formar el producto que se desea formar. De acuerdo al presupuesto por

resultados, un subproducto es la combinación de los insumos, que durante el proceso

productivo, son transformados en los servicios que se entregarán a la población. Una

agrupación de subproductos forma al producto o intervención, el cual logrará el cambio en las

condiciones y calidad de vida del ciudadano, es decir, permitirá lograr el resultado previsto. Al


haber definido los resultados y productos, se puede formar o construir la red programática,

esto significa que las intervenciones establecidas (productos) se incluyen al presupuesto

público, para lo cual es necesario utilizar la técnica del presupuesto por programas y utilizar la

normativa y clasificaciones presupuestarias vigentes. En la formulación presupuestaria, se

continúa utilizando la estructura programática, pero con el énfasis en resultados, éstos se

asocian a la categoría programática “Programa” o “Subprograma” según convenga al ámbito

administrativo de la institución, y sus productos asociados a nivel de la categoría programática

“Actividad”.

BIBLIOGRAFIA

ABC de Gestión por Resultados 1ª Edición Guatemala, septiembre de 2013

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LEGISLACIÓN

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Ley del Servicio Civil. Congreso de la República, Decreto número 1748, 1968

Reglamento de la Ley del Servicio Civil. Presidente de la República, Acuerdo

Gubernativo 18-98, 1998.

Alcance de La Administracion Publica en Guatemala

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