Alejandro Navarro

El proceso de las políticas públicas: una introducción

Temas de análisis de la solución

1. Tipos de política pública

2. Modelos para el diseño de políticas públicas

3. Claves para diseñar opciones de política

4. Caso de estudio

•ROL DEL ESTADO EN LA HECHURA DE POLÍTICAS PÚBLICAS…

Tres criterios fundamentales para responder:

1. Cuando los mercados no llegan por sí solos a soluciones óptimas: fallas del mercado

2. Cuando hay serios problemas de equidad que obstaculizan el desarrollo

3. Cuando es indispensable el uso de la autoridad pública

¿QUÉ DEBE HACER EL ESTADO?

Aumentar la equidad

Corregir las fallas de los mercados

Intervención mínima

Intervención moderada

Intervención dinámica

Suministro de bienes públicos puros

Protección de los pobres

Coordinación de actividades privadas

Redistribución

Proveer seguridad

social

Regular monopolio

s

Abordar las externali-

dades

Corregir informació

n imperfecta

• Intervención mínima

• Suministro bienes públicos puros (derechos de propiedad, defensa, orden público, gestión macroeconómica, salud y educación públicas)

• Protección de los pobres (lucha contra la pobreza, asistencia social, catástrofes)

Constituyen el núcleo ineludible de funciones estatales

• Intervención moderada

o Gestión de externalidades negativas (protección medio ambiente)

o Regulación de monopolios (servicios públicos, políticas antimonopolio)

o Corregir problemas de información (seguros, reglamentación financiera, protección al consumidor)

o Seguridad social (pensiones redistributivas, seguro desempleo, subsidios familiares)

El Estado puede intervenir en colaboración con privados y sociedad civil

• Intervención dinámicao Abordar problema de ausencia de mercados

favoreciendo la coordinación entre privadoso Por medio del refuerzo de las organizaciones

no estatales productoras de servicios sociales: escuelas, hospitales.

o Cambio del perfil del Estado: Estado Social-Burocrático que contrata directamente profesores, médicos para realizar de forma monopolista e ineficiente los servicios sociales VS. Estado Social-Liberal, que protege los derechos sociales al financiar las organizaciones no-estatales, más eficiente al introducir competencia y flexibilidad en la provisión de servicios.

Acciones posibles en Estados con gran capacidad de acción e intervención

Clasificación de las políticas públicas

• Agricultura• Educación• Salud• Impuestos• Etc.

Según su esquema (funcionalidad)

• Distributivas• Regulatorias• Redistributivas

Propuesta de clasificación según Theodore J. Lowi – Esquema histórico

funcional

DISTRIBUTIVAS:•Surgen

en el siglo XIX por las políticas agrarias.

•Los individuos inciden en la definición de la política que se establece para lograr su bienestar.

•Instrumentos: gastos (subsidio) e ingreso (impuestos)

Características:

•No crean conflicto entre los grupos beneficiarios.

•Distribución del ingreso en el gasto social.

Ventajas:

•Corrupción y búsqueda de rentas

• Captura por los grupos de presión

•Elevan el gasto del gobierno

Desventajas:

REGULATORIAS:La regulación es el sistema racional de

instrumentos jurídicos que emplea un

Estado para establecer

obligaciones y derechos con

el propósito de normar la

conducta de los particulares y del gobierno

para la protección de

intereses sociales

legítimamente aprobados.

• Se caracterizan por su especificidad e individualidad.

Especificidad

• Es una elección directa sobre quién se ve afectado y quién beneficiado (impuestos, reglamentos urbanos, regulatorias, etc.).

Elección Directa

REGULATORIAS:

Ventajas:

Estado de derecho

Proporciona bienestar social

Regula el comportamiento social

Desventajas:

La arena regulatoria, o espacio donde se deciden las políticas

regulatorias, se caracteriza por ser una arena de conflicto y

negociación entre los grupos afectados.

Afecta a minorías.

REDISTRIBUTIVAS:

• Tratan de atenuar la desigualdad social

• Redistribución de la renta

Características:

• Benefician a sectores marginados• Favorecen la equidad socialVentajas:

• Falta de control de los beneficios sociales, generando dispendio de los recursos públicos

• Abuso por parte de los beneficiariosDesventajas:

Tipos de políticas según sus efectos

DISTRIBUTIVAS Provisión de servicios o beneficios a grupos particulares sin desventaja para otros grupos

Encuentra poca resistencia de parte de los grupos de interés

REGULATORIAS Imposición de limitaciones o restricciones en la conducta de individuos o grupos

Controversiales pero no atraen mucha participación de otros grupos de interés

REDISTRIBUTIVAS Intentos deliberados del gobierno para cambiar la distribución del ingreso o de la riqueza

Muy controversiales y pueden generar fuertes intereses grupales tanto a favor como en contra

Características: Reacción de los grupos:

Los pasos del análisis de políticas públicas

ANÁLISIS DEL

PROBLEMA

ANÁLISIS DE SOLUCIÓN

4. Definir perspectiva de Aproximación5. Especificar las alternativas de políticas públicas.6. Evaluar: predecir los impactos de las alternativas en términos del criterio.7. Recomendar acciones.

COMUNICACIÓN

Expresar unconsejo útil a

los clientes.

RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓNIdentificar y organizar los datos relevantes, teoría y hechos; usar los hechos como evidencia de consecuencias futuras de políticas actuales y de políticas alternativas.

¿ Cómo Diseñar opciones de políticas públicas?

Son 3 los modelos paradigmáticos que tratan de explicarlo:

1) El Modelo Racional, que considera a un decisor que cuenta con información completa, certidumbre total, y capacidad técnica que le permite, a partir de una asociación de todas las opciones, calcular los beneficios y las consecuencias de las decisiones.

2) El Modelo Incrementalistam que no pretende arribar a un óptimo, sino acercarse a soluciones satisfactorias mediante la redefinición por ensayo y error, bajo la premisa de que no existe información perfecta y capacidad de cómputo ilimitada.

3) El Modelo “Mixed Scanning” pretende subsanar las deficiencias racionalistas e incrementalistas, utilizando a conveniencia cada una de sus tesis y propuestas.

Modelo racional o economicista

las políticas se hacen de manera racional, por etapas

las decisiones son racionales y alcanzan más efectivamente un determinado fin

Pero muchos cuestionan la utilidad de los modelos racionales porque las autoridades tienen varias limitaciones para actuar racionalmente

Los pasos del modelo racional o economicista

Limitaciones del Modelo Racional

Las autoridades o tomadores de decisiones:

no siempre enfrentan problemas concretos

no tienen la información disponible para conocer los costos y los beneficios de las distintas alternativas

las políticas anteriores suelen determinar las políticas actuales

=> la mayoría de la toma de decisiones sigue un proceso de ‘racionalidad limitada’

El Modelo Incrementalista

Las contingencias y las imperfecciones del acontecer real han llevado a proponer la expresión "incrementalismo desarticulado“.

Decisiones mediante movimientos pequeños o incrementales en relación con problemas específicos, antes que un programa completo de reformas.

Se plantean dos tipos hipotéticos principales de decisión instrumental:

Una política que repite cambios anteriores Un cambio único e irrepetible que en su

momento fue considerado como una modificación política menor

Esquema del Modelo Incremental

El Modelo Incrementalista

La noción de incrementalismo desarticulado es un marco teórico con ventajas sobre modelos más racionales de análisis político.

El incrementalismo desarticulado de las decisiones políticas contribuye a la estabilidad social (PLURALISTA)

En este sentido, la política es un curso de acción que el gobierno adopta deliberadamente para alcanzar sus objetivos mediante los programas pertinentes y siempre contingentes

Limitaciones del Modelo Incrementalista

Hacer políticas en forma incremental es esencialmente remedial

Se concentra en cambios pequeños a las políticas existentes más que en grandes políticas futuras

Diseñar políticas es un proceso en serie –hay que regresar a los problemas en la medida que se corrigen errores y se desarrollan nuevas líneas de ataque

El Modelo de Escrutinio Mixto

Este enfoque fue desarrollado en contraste con el modelo racionalista, el cual se ha considerado utópico, porque los actores no pueden ordenar sobre los recursos y capacidades requeridas por las decisiones de índole racionalista.

También difiere del incrementalismo, el cual sobreestima las oportunidades de innovaciones significativas e ignora el hecho empírico de que las decisiones incrementales son hechas a menudo dentro del contexto de decisiones fundamentales.

El Modelo de Escrutinio Mixto

La "exploración mixta" combina decisiones fundamentales con decisiones incrementales que preparan el terreno para las órdenes de alto nivel.

El término "exploración" se usa para referirse a la búsqueda, colección, procesamiento y evaluación de la información, así como para la elaboración de conclusiones.

La exploración mixta está más acorde con sistemas que combinan un compromiso equilibrado con las comunidades y el pluralismo.

Conclusiones parciales

Existe la posibilidad de tomar decisiones bajo esquemas diversos y complementarios

El análisis formal del proceso de las políticas es útil porque nos hace conscientes de la brecha entre los procedimientos racionales y la práctica.

La hipótesis alternativa sería que el racionalismo no funciona ni siquiera en los sistemas altamente centralizados.

Así como que el incrementalismo refuerza la debilidad del pluralismo.

Un Modelo de Escrutinio Mixto: la Metodología FODA para análisis de

problemas públicos

¿Qué es la Metodología FODA?

Es una herramienta de la planeación estratégica que permite identificar la situación actual para establecer qué es lo que se quiere lograr y cómo realizarlo. Implica dar respuesta a las siguientes preguntas:

•¿Cuál es la situación actual? •¿Qué problemas y obstáculos habrán de vencerse para

llegar a una situación mejor? • ¿Cuáles son las necesidades sociales y administrativas? • ¿Qué recursos se tienen?•¿Qué es necesario hacer para lograrlo?

En resumen, es una herramienta que ayuda a aprovechar mejor los recursos para obtener una solución a una situación problemática.

Status quoEs una descripción de la situación

problemática actual, de su naturaleza, de la forma en que se manifiesta y de las características que la distinguen de otra situación (socialmente deseable).

Es el conjunto de ideas generales, que proveen el nuevo marco de referencia de lo que se desea en el

futuro. Señala el rumbo y da dirección.

Es una representación o visión de cómo creemos que deba ser el futuro para solucionar nuestros problemas

actuales.

Situación deseada

El Diagnóstico

• Construye realidades posibles, tomando como criterio principal la viabilidad

• La finalidad es encontrar el problema estratégico • Busca elementos de impacto sobre la visión, tanto

externos como internos• Crea una imagen real (situación problemática

actual), contrastable con la imagen ideal (visión)

Metodología para análisis contextual e interno• Identificación de oportunidades y

amenazas externas, como las fortalezas y debilidades internas (Matriz FODA)• División en actores y sistemas• Supuesto base: son los actores los que construyen y modifican los sistemas• De las matrices FODA se deducen problemáticas genéricas que va a permitir la definición del problema estratégico

Metodología para análisis contextual

Actores externos (Stakeholders externos)• Incorporar al “otro” como parte de la realidad • Preguntas fundamentales para encontrar Oportunidades y Amenazas:

o ¿Quiénes son los stakeholders clave?o ¿Cuáles son los valores y supuestos de los

stakeholders?o ¿Cuáles son los efectos organizacionales que

impactan a los stakeholders claves?o ¿Qué efectos producen las acciones de los

stakeholders sobre la situación actual?o ¿Cuáles son los supuestos que los estrategas

tienen acerca de las amenazas y oportunidades derivadas de los stakeholders?

Metodología para el análisis contextual

Status quo

Ciudadanos

OSCs

Grupos especiales de

poder Gobiernos extranjeros

Organismos internacional

es

Sindicatos

Gobierno federal, estatal

y municipal

Partidos políticos

Sistemas externos:

• Sistema político: relaciones interinstitucionales, iniciativas políticas, coyuntura política (grado de estabilidad política, obstáculos para los proyectos políticos, necesidades de los proyectos políticos)

• Sistema económico: indicadores básicos de la economía, pronósticos, tendencias, crisis

• Sistema social: valores, normas, estructura familiar, creencias, posición política, etc.

• Sistema tecnológico: situación tecnológica presente y futuraEn este punto se identifica como parte del problema estratégico a la AMENAZA GENÉRICA y a la OPORTUNIDAD GENÉRICA

Metodología para el análisis contextual

Actores internos (Stakeholders internos)

• Estructura de poder en el interior de una situación problemática. Conocer la capacidad de respuesta de los grupos internos

• Preguntas base:o ¿Qué grupos se han formado a partir de las

divisiones organizacionales?o ¿Cómo actúan y cuál es su fuente de poder?o ¿Cómo modifican o afectan las decisiones y sus

procedimientos?o ¿Cuál es su posición con respecto a la dirección y

sus procedimientos?o ¿Qué recursos controlan y cómo los utilizan?

Aconsejable: realización de escenarios donde se presenten diversas situaciones posibles.

Metodología para el análisis interno

Metodología para el análisis interno

Status quo

Líderes

Estructura técnica

Comunidad

Grupos informales que afectan a los

grupos formales

Equipo de investigación

Afectados

Beneficiados

Tomadores de decisiones

Sistemas internos • Sistema de grupos humanos: relaciones entre los

individuos, impacto de grupos informales, grado de sensibilidad respecto a las metas, valores, y experiencia personal, mecanismos de motivación, actividad estratégica de los grupos humanos

• Sistema de recursos financieros: interrelación de los factores financieros, definición de los presupuestos, sistemas de información financiera, posición tecnológica, control y evaluación en términos financieros

• Sistema de recursos materiales: Infraestructura, equipo, investigación y desarrollo, productividad y eficiencia, nivel tecnológico

• Sistema de control y mantenimiento estructural: permanencia con base en reglas (explícitas o implícitas), políticas y normas organizacionales

La interrelación de estos elementos nos permite identificar las FORTALEZAS y DEBILIDADES estratégicas en la situación problemática actual

Metodología para el análisis interno

Análisis Estratégico

Estrategia

Fuerzas y Debilidades

Oportunidades y

Amenazas

Expectativas Sociales

Valores personales

FactoresInternos

FactoresExternos

Análisis (Fortalezas y Debilidades)

Análisis interno de fortalezas y debilidades para generar estrategias:

Fuerzas Debilidades Grupos humanos Sistema financiero Área de Administración Área de control Área de bienes materiales Infraestructura Otros

Análisis (Amenazas y Oportunidades)

Análisis de las condiciones externas que afectan directa o indirectamente:

Amenazas Oportunidades Sistema social Sistema tecnológico Sistema legal Influencia internacional Entorno Político Situación Económica Otros

Proceso de Análisis

Se hace una lista de las Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas.

Se le da un peso a cada uno de los elementos de la lista, se recomienda de 10 a 1 (Alto 10, Medio 5, Bajo1), de acuerdo a su impacto en la operación y al entorno

Se clasifican en una hoja de acuerdo a su naturaleza y se suman para obtener el total de cada categoría

Hoja de Análisis EstratégicoFuerzas Debilidades

Oportunidades Amenazas

Item Peso Item Peso

Item Peso Item Peso

AspectosInternos

AspectosExternos

F1F2F3Fn

D1D2D3Dn

Suma Suma

O1O2O3On

A1A2A3An

Suma Suma

Del 10Al 1

Del 10Al 1

Del 10Al 1

Del 10Al 1

Peso: 10 Alto Impacto; 5 Mediano Impacto; 1 Bajo Impacto

Gráfica de Estrategias Rectoras

O

A

D F

Supongamos:

F = 58O = 54D = 35A = 24

Estatizar el servicio

de transporte

Privatizar el servicio de transporte

Subcontratación del servicio detransporte

Otorgar subsidios

5050

50

50

Políticas Genéricas

Liberalización y facilitación de mercados

Subsidios e impuestos

Seguros y colchones

Reglas

Liberalización y facilitación de mercados

Políticas genéricas Problemas percibidos

Liberalización de mercados

Desregulación

Legalización

Privatización

Facilitación de los mercados

Distribución de los bienes existentes (establecer derechos de propiedad)

Creación de nuevos bienes comerciables (permisos de comercialización, instrumentos financieros)

FG: distribución ineficiente y rent seeking

FM: bienes públicos, especialmente de problemas de propiedad común

FM: externalidad negativa

Uso de subsidios e impuestos

Políticas genéricas

Problemas percibidos

Impuestos

Impuestos a las

externalidades

Tarifas

Subsidios

Subsidios en especie

Cupones

Externalidad negativa

Inequidad en la distribución de la renta

monopolio naturalequidad

Uso de subsidios e impuestos para modificar los incentivos (Continuación)

Políticas genéricas

Problemas percibidos

Gastos de impuestos (deducciones personales y créditos)

Impuestos del lado de la demanda

Impuestos a los productos o mercancias y cuotas de los usuarios

CD: equidad

FM: asimetría en la información

FM: bienes públicos, especialmente los bienes de propiedad común

Establecimiento de reglas

Políticas genéricas

Problemas percibidos

Marcos

Códigos civiles

Código penal

Regulaciones

Regulación de precios

Regulación en la cantidad

Provisión directa de la información (revelación y etiquetados)

Provisión indirecta de la información (registro, certificados y licencia)

FM: bienes públicosFM: externalidad negativaFM: asimetría en la informaciónCD: equidad (igualdad de oportunidades)FM: monpolio naturalFM: bienes públicos, recursos de propiedad común

Provisión de seguros y “colchones”Política genéricas Problemas percibidos

Seguro Seguro obligatorio Seguro subsidiado

Colchones Reservas

Asisitencia transicional Subsidios en efectivo

F.M.: Asimetría en la información

Problemas de justicia

Sugerencias para crear opciones Identificar desde el principio las

“intervenciones factibles” que se pueden efectuar para solucionar el problema. (identificar variables). Esbozar modelo descriptivo del problema Recopilar información Examinar situaciones análogas

Averiguar hasta donde es posible manipular o cambiar cada variable.

Combinar algunas de estas manipulaciones y transformarlas en estrategias coherentes de acción.

Proceder reiterativamente hasta formular un conjunto razonable de opciones.