Alianza para los Gobiernos Abiertos: Herramienta para la Transparencia

Boletín No. 147 - Marzo 2013

ANTECEDENTES

El Departamento de Estudios Legales de FUSADES ha fijado dentro de sus líneas de acción el monitoreo constante y sistematizado de los avances que las instituciones públicas trazan para transparentar sus actuaciones. Esto implica la obligación por parte de estas, de poner a disposición de la ciudadanía, toda la información pública exigida por la Ley de Acceso a la Información Pública a través de mecanismos sencillos y rápidos para su difusión. También significa que las instituciones y los funcionarios públicos, como servidores que son de la colectividad, están obligados a rendir cuentas de su gestión, durante y posteriormente a la misma, todo dentro del marco legal establecido, el Estado de derecho y de acuerdo con las reglas de la ética pública.

Asimismo, la transparencia es un eje esencial para lograr la consolidación de un sistema democrático que, al ser un instrumento a favor de la ciudadanía, permite que esta sea el auditor principal de las actividades estatales. Es por esto que un requisito fundamental para que este sistema funcione es que la ciudadanía sea conocedora y se encuentre activamente participando de este derecho y exija a través de los procesos legales correspondientes, la información que le sea de utilidad.

Según el filósofo, politólogo y jurista Norberto Bobbio, la transparencia es la característica diferenciadora de la democracia frente a otros sistemas de gobierno: “Es bien conocido que la democracia nació bajo la perspectiva de erradicar para siempre de la sociedad humana el poder invisible para dar vida a un gobierno cuyas acciones deberían haber sido analizadas en

Alianza para los Gobiernos Abiertos: Herramienta para la Transparencia

...la transparencia es un eje esencial para lograr la consolidación de un sistema democrático que, al ser un instrumento a favor de la ciudadanía, permite que esta sea el auditor principal de las actividades estatales.

Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 147 / Marzo 2013 [email protected] 2

público. […] Una de las razones de la superioridad de la democracia con respecto a los Estados absolutos que habían reivindicado los arcani imperi, y defendían con argumentos históricos y políticos la necesidad de que las grandes decisiones políticas fuesen tomadas en los gabinetes secretos, lejos de las miradas indiscretas del público, está basada en la convicción de que el gobierno democrático pudiese finalmente dar vida a la transparencia del poder, al “poder sin máscaras”1.

La transparencia, al ser una cualidad inherente en el quehacer estatal, debe estar presente de manera permanente en las actividades de las entidades públicas, desde la formulación de sus presupuestos, hasta cómo estos se invierten y se gastan a lo largo de su ejecución. Los efectos positivos de aparatos estatales transparentes son innumerables, ya que el mayor o menor nivel de transparencia de los mismos, afecta ya sea positiva o negativamente la inversión privada, nacional y extranjera, la productividad, la provisión de servicios públicos, la estabilidad del gobierno y la satisfacción o no de las exigencias económicas, legales, institucionales y de toda índole de una colectividad.

La transparencia es una medida de corte transversal en el proceso de

1. Bobbio, Norberto, (1986). El futuro de la Democracia. Traducción de José F. Fernández Santillán, Fondo de Cultura Económica, México.

democratización de los países y depende tanto de administradores como de administrados el que este derecho sea plenamente garantizado. Por otra parte, es importante recalcar que la transparencia es un arma en contra de la corrupción, ya que en la medida que haya más transparencia en un gobierno, existirá una mejor gestión generalizada y un mejor uso de los fondos públicos. Esto redunda en mejores servicios para los ciudadanos y en general, mayor calidad de vida.

AVANCES EN TRANSPARENCIA

El Salvador ha avanzado en materia de transparencia en los últimos 3 años. El 8 de mayo próximo, la Ley de Acceso a la Información Pública cumplirá 2 años de haber iniciado su vigencia y 1 año de vigencia plena, aunque con atraso en la conformación del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP). Si bien nuestras instituciones gubernamentales aun operan con un grado de secretismo con respecto a la información que producen y la forma de resolver las peticiones de información muchas veces denota la falta de voluntad para transparentar sus actuaciones, sobre todo aquellas relacionadas con el uso de los fondos asignados, actualmente existen muchas herramientas legales tendientes a revertir esta cultura e intercambiarla por más apertura, transparencia y rendición de cuentas.

Si bien nuestras instituciones gubernamentales aun operan con un grado de secretismo... actualmente existen muchas herramientas legales tendientes a revertir esta cultura e intercambiarla por más apertura, transparencia y rendición de cuentas.


La Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP), en vigencia desde mayo de 2011, ha sido un logro histórico para nuestro país, dado que en la creación y acompañamiento en el proceso legislativo de la misma, siempre estuvo presente la sociedad civil a través de variadas instituciones provenientes de distintos sectores y corrientes de pensamiento, algunas de ellas aliándose para constituir el Grupo Promotor de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. La misma entró en plena vigencia el día 8 de mayo de 2012, obligando a todas las instituciones públicas a contar con oficinas y oficiales de acceso a la información y a tener a disposición de los ciudadanos un estándar mínimo de información de manera oficiosa en dichas oficinas. Asimismo, y aun cuando hubo un retraso de más de 1 año y 3 meses, finalmente en febrero de 2013, el Presidente de la República nombró a los comisionados del Instituto de Acceso a la Información Pública, ente rector encargado del cumplimiento de las obligaciones de las instituciones públicas en materia de transparencia y acceso a la información pública.

Este instituto acompaña ahora a todo un sistema de instituciones y órganos de control que velan

por el estricto cumplimiento de las obligaciones en materia de transparencia y rendición de cuentas de las entidades y de los funcionarios. Dentro de dichas instituciones encontramos al Tribunal de Ética Gubernamental, la Sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia, la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción, la Corte de Cuentas de la República, la Fiscalía General de la República y la Asamblea Legislativa, así como las oficinas de información de todas las instituciones públicas.

A nivel internacional, El Salvador es parte de 2 convenciones contra la corrupción, la de la ONU y la de la OEA, cuyas implementaciones son evaluadas periódicamente por expertos internacionales, ya sea por medio de los informes que presenta el Estado, visitas in situ por parte de designados de las instituciones encargadas del seguimiento de dichas convenciones y por informes alternos presentados por la sociedad civil como complemento a los elaborados por el Estado. Estas obligaciones internacionales son una oportunidad para que El Salvador vaya adoptando mejores medidas que promuevan la transparencia y la participación de la sociedad civil en dichos procesos.En este Boletín de Estudios Legales

nos enfocaremos en una iniciativa a la cual se ha incorporado voluntariamente el Órgano Ejecutivo recientemente2. Se trata de una iniciativa internacional denominada Alianza para los Gobiernos Abiertos, AGA, cuyos elementos más relevantes, así como los avances logrados por el gobierno de El Salvador, serán presentados a continuación.

ALIANZA PARA LOS GOBIERNOS ABIERTOS

ConceptoDistintas son las nociones que se han venido manejando sobre la conceptualización de lo que es un gobierno abierto, dentro de las cuales podemos mencionar que gobierno abierto es “una doctrina (o filosofía) política que sostiene que los temas de gobierno y administración pública deben ser abiertos a todos los niveles posibles en cuanto a transparencia, para conseguir una mayor participación

2. El Departamento de Estudios Legales de Fusades ha monitoreado los acontecimientos relacionados con la Alianza para el Gobierno Abierto en su reporte semestral, el Informe de Coyuntura Legal e Institucional a partir de la edición del segundo semestre de 2011. Asimismo, se analizaron los avances del Gobierno de El Salvador en esta iniciativa en el documento: Fusades (Mayo 2012). ¿El año de la transparencia? Parte II: Instrumentos internacionales. Boletín de Estudios Legales No. 137.


ciudadana y una mejor regulación”3. Un gobierno abierto asume compromisos para garantizar que la gestión de todos los servicios públicos que el Estado brinda, pueda ser fiscalizada por la colectividad, es decir, que estén abiertos al escrutinio de la ciudadanía. Dicho proceso, que incrementa la transparencia de la Administración, debe acompañarse también por la generación de espacios de encuentro con la comunidad en los que los ciudadanos puedan participar en las decisiones de gobierno y colaborar con la Administración en la búsqueda de soluciones a los problemas públicos, canalizando el potencial innovador de los ciudadanos.

Un gobierno abierto se sustenta en tres pilares básicos: la transparencia, la colaboración y la participación. El 21 de enero de 2009, el Presidente Barack Obama, quien fue el principal promotor de la AGA en sus inicios, a través de un Memorándum Presidencial sobre Transparencia y Gobierno Abierto4, delimitó de manera

3. Ramírez-Alujas, Álvaro V., (enero de 2012). Gobierno Abierto y Modernización de la Gestión Pública: Tendencias actuales y el (inevitable) camino que viene. Reflexiones seminales. Revista Enfoques: Ciencia Política y Administración Pública, Vol. IX, No. 15, pp. 99-125. Consultado en: http://www.academia.edu/1196454/Gobierno_abierto_y_modernizacion_de_la_gestion_publica._Tendencias_actuales_y_el_inevitable_camino_que_viene._Reflexiones_seminales

4. Obama, Barack, (21 de enero de 2012). Transparency and Open Government. Presidential Memorandum. Consultada en: http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment

clara los postulados mencionados, de la siguiente manera5:

Transparencia: Un gobierno transparente promueve la rendición de cuentas de la Administración ante la ciudadanía y proporciona información sobre lo que está realizando y sobre sus planes de actuación. La información en su poder es un bien público. El acceso a esta información pública debe proveerse de manera sencilla y clara, permitiendo de esta manera que los ciudadanos puedan realizar un control de la acción de gobierno, así como crear valor económico o social a partir de los datos públicos ofrecidos libremente por la Administración. La Administración debe impulsar el uso de las nuevas tecnologías para compartir de manera más eficiente la información sobre sus operaciones y decisiones y aquella que los mismos usuarios identifiquen como de mayor utilidad.

Colaboración: Un gobierno colaborativo involucra a los ciudadanos y demás agentes en el trabajo de la Administración Pública, haciendo uso de herramientas innovadoras y que con mecanismos de retroalimentación permitan identificar nuevas oportunidades para la cooperación. La colaboración no debe ser solo con la ciudadanía, sino también con

5. Consejería de Fomento (diciembre de 2010). Open Government: 10 ideas para hacer tu Ayuntamiento abierto. Publicación del Observatorio Regional de la Sociedad de la Información de Castilla y León (ORSI) en el marco de la Red de Municipios Digitales. Consultado en http://issuu.com/orsicyl/docs/open_government._10_ideas_para_hacer_tu_ayuntamien?mode=a_p

Un gobierno abierto asume compromisos para garantizar que la gestión de todos los servicios públicos que el Estado brinda, pueda ser fiscalizada por la colectividad, es decir, que estén abiertos al escrutinio de la ciudadanía.


las empresas, la sociedad civil organizada y demás agentes, y permite el trabajo conjunto dentro de la propia Administración entre sus empleados y de las distintas instituciones públicas.

Participación: Un gobierno participativo mejora la eficacia y la calidad de la gestión pública. Facilita a la ciudadanía el ejercicio de su derecho a participar activamente en la conformación de políticas públicas y beneficia a la Administración con el acceso al conocimiento y experiencia de los ciudadanos. Además, ello fomenta una mayor cercanía y compromiso de las fuerzas políticas para con sus conciudadanos.

Según Manuel Villatoria Mendieta, el concepto de “gobierno abierto” adquiere “plena carta de naturaleza como una opción alternativa al paradigma de gobierno que hasta entonces predominaba en Estados Unidos” con la emisión del memorándum recién citado, el cual fue firmado el primer día en que fungió como Presidente6. Con

6. Villoria Mendieta, Manuel (2013). El gobierno abierto como subsistema de políticas: una evaluación desde el institucionalismo discursivo. Publicado en la obra colectiva: Hofmann, Andrés; Ramírez-Alujas, Álvaro; y Bojórquez Pereznieto, José Antonio (enero 2013). La Promesa del Gobierno Abierto. Consultado en: http://www.lapromesadelgobiernoabierto.info/lpga.pdf

la AGA, ese modelo alternativo de gobierno se abrió como opción a otros países.

CREACIÓN DE LA AGA

Según comenta Jacqueline Peschard Mariscan, Presidenta del Instituto Federal de Acceso a la Información de México: el origen de la iniciativa de la AGA se basó en las conversaciones de un grupo diverso, integrado por individuos con experiencias en las organizaciones de la sociedad civil, en el periodismo, en la iniciativa privada y en el gobierno. Esta conversación escaló rápidamente en la Administración del Presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, y desde ahí fue sumando a personas de diferentes países con prácticas exitosas en materia de transparencia7.

En el año 2010, un grupo de gobiernos (no Estados) acordaron aliarse para diseñar lineamientos sobre gobierno abierto y “open data”, naciendo así el Open Government Partnership, en español: Alianza para los

7. Peschard Mariscal, Jacqueline (2013). Del gobierno abierto a la transparencia proactiva: la experiencia del IFAI en 2011. Publicado en la obra colectiva: Hofmann, Andrés; Ramírez-Alujas, Álvaro; y Bojórquez Pereznieto, José Antonio (enero 2013). La Promesa del Gobierno Abierto. Consultado en: http://www.lapromesadelgobiernoabierto.info/lpga.pdf

Gobiernos Abiertos (AGA), como un esfuerzo global para que estos se vuelvan más transparentes, efectivos y que rindan cuentas; que cuenten con instituciones que robustezcan la participación de la sociedad y respondan a sus necesidades y aspiraciones. Esta iniciativa multilateral está dirigida a concretar compromisos por parte de los gobiernos para promover la transparencia, aumentar la participación ciudadana en los asuntos públicos, combatir la corrupción y aprovechar las nuevas tecnologías para robustecer la democracia y gobernabilidad.

La AGA fue formalmente lanzada en septiembre de 2011, cuando los gobiernos de 8 países (Estados Unidos, Brasil, México, Noruega, Reino Unido, Indonesia, Filipinas y Sudáfrica) suscribieron la Declaración para el Gobierno Abierto y cada uno de los ocho países anunció su Plan de Acción. La iniciativa fue revelada en Nueva York, por el Presidente de Estados Unidos, Barack Obama, y por la Presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, en el marco de la Asamblea General de Naciones Unidas del 2011. La iniciativa cuenta actualmente con 54 miembros.


GOBERNABILIDAD DE LA AGA

Si bien la AGA no está constituida formalmente como una entidad jurídica independiente, esta cuenta con estatutos de gobierno que fueron adoptados por su Comité Directivo por consenso el 16 de abril de 2012. Este documento normativo se refiere al mandato y estructura organizativa de la AGA, específicamente: el Comité Directivo, la Conferencia Anual (o Pleno), la Unidad de Apoyo, el Mecanismo de Redes y el Mecanismo de Reportes Independientes8. En junio de 2012, los Estatutos fueron enmendados tras una consulta con los gobiernos y sociedad civil, sobre todo para aclarar cómo y cuándo se podrá suspender la participación de un gobierno en la iniciativa.

Un elemento diferenciador de la AGA es que participan en la iniciativa gobiernos, sociedad civil, sector privado y, como observadores las organizaciones intergubernamentales. Por tanto, en el Plenario, que reúne a todos estos actores, se fomenta un diálogo a favor del gobierno abierto.

8. Open Government Partnership: Articles of Governance, junio 2012. Consultado el 20 de marzo en: http://www.opengovpartnership.org/sites/www.opengovpartnership.org/files/page_files/OGP%20ArticlesGov%20Final%20June%2011%202012_0.pdf

La AGA cuenta con un Comité Directivo compuesto por un máximo de 20 personas: 10 provenientes de los Gobiernos miembros y 10 miembros provenientes de la sociedad civil, electos por el plenario durante la Reunión Anual de la AGA de aquellos que se hubiesen postulado anticipadamente. A la vez, se han creado cuatro subcomités: Gobernanza y Liderazgo, Finanzas y Auditoría, Aprendizaje Mutuo y Apoyo y Criterios y Estándares.

Lideran el Comité Directivo tres directores: un representante de la sociedad civil, un representante de gobierno que comienza presidiendo el primer año y un vicepresidente que asume la presidencia el año siguiente, momento en el cual se elige un nuevo vicepresidente. Estos cargos son electos por los 20 miembros que integran el Comité Directivo, tienen una duración de un año para los representantes de la sociedad civil, reelegibles por una vez, y una duración de dos años para los representantes de gobierno. Se tiene como objetivo rotar estas posiciones entre distintos grupos regionales. El presidente es responsable de establecer una secretaría temporal durante su gestión, la cual ayudará a coordinar el trabajo de la AGA y a organizar las reuniones del Comité y la conferencia anual de la Alianza.

En la actualidad, el Comité Directivo se encuentra conformado

por representantes de los siguientes países: Indonesia, Filipinas, Noruega, México, Sudáfrica, Reino Unido, Estados Unidos, Tanzania y Brasil. Además, lo integran 9 representantes de la sociedad civil de larga trayectoria y que trabajan internacionalmente y en distintos continentes.

En 2011, Estados Unidos y Brasil copresidieron el primer Comité Promotor Internacional de la AGA. Estados Unidos fungió como presidente desde enero hasta septiembre de 2011 y fue el anfitrión de la primera reunión anual, mientras que Brasil, que asumió la presidencia desde septiembre de 2011, y continuó hasta agosto de 2012, fue el anfitrión de la reunión anual de ese año. El Gobierno del Reino Unido se convirtió en vicepresidente en marzo de 2012, y asumió su presidencia en septiembre de 2012. Indonesia asumió la copresidencia con el Reino Unido en septiembre de 2012, y presidirá el Comité en septiembre de 2013. México asumirá la copresidencia en septiembre de 2013, y se convertirá en presidente en septiembre de 2014. Hasta la fecha, nuestro país aun no ha ejercido ninguno de estos cargos de dirección.

La unidad de apoyo es el brazo ejecutor de la AGA, que maneja las relaciones con otros actores y donantes, la memoria


institucional, las comunicaciones y otras cuestiones administrativas. Además, sirve como un tercero imparcial entre gobiernos y sociedad civil. El Mecanismo de Redes trata de estimular intercambios entre gobiernos y expertos del sector privado y sociedad civil. En la actualidad está a cargo de la organización internacional Global Integrity y trata sobre todo de promover el aprendizaje sobre el gobierno abierto. Otro aspecto incluido en los estatutos es el Mecanismo de Reportes Independientes, cuyo diseño se está afinando en la actualidad. El objetivo del mismo es dar seguimiento al cumplimiento de los planes de acción de los países miembros y asegurar que realmente se logren cambios con esta iniciativa y que su incumplimiento pueda resultar, en casos graves, en la suspensión de los países.

ELEGIBILIDAD Y PARTICIPACIÓN

Para formar parte de la AGA, los gobiernos deben cumplir con ciertos criterios en cuanto a transparencia fiscal, acceso a la información pública, declaraciones patrimoniales públicas de funcionarios y participación ciudadana9.

9. Addendum A: Country Eligibility for the Open Government Partnership. http://www.opengovpartnership.org/sites/www.opengovpartnership.o rg / f i l e s / p a g e _ f i l e s / O G P % 2 0ArticlesGov%20Final%20June%2011%202012_0.pdf

El procedimiento para integrarse es el siguiente:1. Suscribir una carta de intención

en la que manifieste su compromiso con el Gobierno Abierto y su voluntad de participar en la AGA.

2. Desarrollar un Plan de Acción concreto de acuerdo con los estándares de OGP.

3. Implementar el Plan de Acción y reportar su progreso en colaboración con el Mecanismo de Reporte Independiente de la AGA.

PLAN DE ACCIÓN DE LA AGA

Los gobiernos que deseen incorporarse a esta iniciativa deben elaborar un Plan de Acción que contenga compromisos concretos. El Plan de Acción de cada gobierno establecerá los compromisos gubernamentales referidos mediante la ampliación y profundización de sus avances en materia de transparencia, siguiendo las directrices que al efecto propone la AGA. Estos compromisos deberán elaborarse sobre esfuerzos ya iniciados o prontos a iniciarse, identificar nuevas etapas para completar reformas en curso o bien emprender acciones en áreas en las cuales aun no se incursiona. Dadas las características y necesidades específicas de cada país, deben de ser estos quienes seleccionen los grandes retos y los compromisos concretos a ser fijados a través de

la consulta y colaboración con la ciudadanía.

Los principios que deben regir la elaboración y consulta del Plan de Acción, de acuerdo a los estatutos de la AGA, son los siguientes:

- Publicar los detalles de su proceso de consulta pública y el calendario con anticipación (en línea como mínimo).

- Los países deben consultar ampliamente, incluyendo a la sociedad civil y al sector privado, buscando la mayor pluralidad. Deberán publicar un resumen de la consulta pública y de todo comentario enviado por escrito.

- Los países deben emprender actividades de promoción para maximizar la participación en la consulta.

- Los países deben consultar a la población en un espacio de tiempo suficiente y a través de una variedad de mecanismos, tanto presenciales como en línea, garantizando la accesibilidad de los ciudadanos para participar.

- Los países deben identificar o crear un foro que permita regular la consulta frecuente con grupos diversos.

LOS 5 GRANDES RETOS PROPUESTOS POR LA AGA

Los compromisos de la AGA se alinean en torno a un conjunto de


cinco grandes retos que enfrentan los gobiernos. Durante el primer año de esta iniciativa, los países tuvieron que haber elegido al menos uno de estos grandes desafíos y tuvieron que haber desarrollado compromisos concretos y puntuales en torno a estos. Los 5 grandes retos identificados por la AGA son:1. Mejora de servicios públicos.2. Aumentar la integridad pública.3. Manejo de recursos públicos con

mayor eficacia y eficiencia.4. Construcción de comunidades

más seguras.5. Aumento de la rendición de

cuentas por parte de las empresas.

COMPROMISOS CONCRETOS

A finales de 2011, los gobiernos parte debieron haber entregado un documento de Plan de Acción, el cual tuvo que haber sido discutido por diversos mecanismos de la mano con la sociedad civil, el mismo debía reflejar y estar guiado por los cuatro principios medulares de la AGA: 1. Transparencia2. Participación ciudadana3. Rendición de cuentas4. Innovación y tecnología

EL SALVADOR EN LA AGA

El Salvador fue invitado a participar de la AGA, ya que este cumplía con los requisitos de ingreso, siendo uno de los 80 países en el mundo elegibles para ser miembro de la iniciativa. Luego de la evaluación de criterios de entrada, El Salvador aseguró una calificación

de 12 puntos de 16 posibles. Dentro de los aspectos positivos se destacó el tener una legislación vigente en materia de acceso a la información pública, y participación de la sociedad civil en distintas actividades del gobierno. Dentro de los motivos que debilitaron la evaluación se encuentran la no publicación de los informes de auditoría de las instituciones públicas y la protección constitucional de las declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos.

El Gobierno de El Salvador decidió participar en dicha iniciativa, y mandó al efecto una carta de intención a la organización en septiembre de 2011. Los siguientes pasos dentro del proceso consistieron en la suscripción de la declaración de los principios de la AGA y el compromiso de presentar un Plan de Acción de gobierno, enmarcado en los principios, retos y normas de la AGA arriba descritos.

En abril de 2012, el Gobierno de El Salvador presentó su borrador de Plan de Acción ante la AGA, en la reunión de seguimiento celebrada en Brasilia. El borrador presentado por El Salvador fue elaborado por la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción, STA, entidad delegada por el Presidente de la República para dar seguimiento e impulsar todas las actividades en materia de AGA. Según se expresaba en el documento presentado, los objetivos que perseguía el plan eran: “adoptar medidas que permitan que el país siga avanzando en la transparencia y, de esta manera, fortalecer las prácticas

Luego de la evaluación de criterios de entrada, El Salvador aseguró una calificación de 12 puntos de 16 posibles. Dentro de los aspectos positivos se destacó el tener una legislación vigente en materia de acceso a la información pública...


existentes para prevenir y combatir la corrupción, garantizar el acceso a la información, administrar los fondos públicos, promover la integridad en los sectores público y privado, promover la participación ciudadana, y prestar servicios públicos”10.

El borrador de Plan de Acción establecía un total de 21 compromisos en materia de AGA, como por ejemplo: aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades gubernamentales; apertura de Oficinas de Información y Respuesta en todas las instituciones del Órgano Ejecutivo; reforma de ley para OMBUDSMAN y derecho de respuesta; apoyar la participación ciudadana y las rendiciones de cuentas; apoyar el uso de las nuevas tecnologías para la transparencia; apertura del Portal de Transparencia Fiscal con información sobre ingreso; ampliación de E-regulations que beneficie inversión internacional, entre otros11. Si bien en la página

10. Gobierno de El Salvador (11 de abril de 2012). Plan de Acción del Gobierno de El Salvador Alianza para el Gobierno Abierto (OGP). Presentado en la Reunión Anual de OGP celebrada en Brasil en abril de 2012. http://www.opengovpartnership.org/sites/www.opengovpartnership.org/files/EL_SALVADOR_Plan_de_Acci%C3%B3n_OGP_11_04_12.pdf

11. Para más detalles y análisis consultar: Fusades (Mayo 2012). ¿El año de la transparencia? Parte II: Instrumentos internacionales. Boletín de Estudios Legales No. 137. http://www.fusades.org/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=172&view=finish&cid=628&catid=14

web de la AGA aparece que nuestro país ya presentó su plan, desde el momento en que fue presentado en Brasilia se aclaró que hacía falta la consulta del mismo12.

Luego de la reunión en Brasilia en abril de 2012, la agenda de la AGA en nuestro país no ha sido prioritaria, ya que se ha observado que, de abril a noviembre de 2012, no se cumplieron los requisitos para elaborar el Plan de Acción conforme a la modalidad de consulta pública requerida por la AGA. A finales de 2012, la AGA convocó a los gobiernos y sociedad civil a una reunión de seguimiento, a ser llevada a cabo en Santiago, Chile, en enero de 2013. Fue hasta diciembre de 2012 que la STA retomó la agenda la AGA y procedió a elaborar una invitación para la revisión del Plan de Acción.

Sin embargo, en la práctica, esta reunión no pretendía revisar el borrador divulgado y presentado en abril de 2012, sino que se consultó de manera general sobre las posibles acciones dirigidas a los 5 grandes desafíos sugeridos por la AGA. La consulta mencionada duró medio día y dado el tiempo, no se acordaron compromisos ni obligaciones específicas de cara a la AGA. La justificación del cambio que brindó la STA fue que la mayor parte de compromisos incluidos en el borrador del Plan

12. Ver: http://www.opengovpartnership.org/countries/el-salvador

de Acción habían sido cumplidos. Haciendo un inventario de los 21 compromisos contenidos en ese borrador, en efecto, 12 de ellos estaban previstos a más tardar para diciembre de 2012, de los cuales unos 6 se habrían cumplido, en ciertos casos la vaguedad con que habían sido planteados no nos permite decir certeramente si se cumplió o no lo prometido. La STA y FUSADES estuvieron presentes en el Encuentro Regional de Gobierno Abierto, celebrado en Santiago de Chile, del 10 al 11 de enero de 2013. La reunión habilitó un foro entre las organizaciones de la sociedad civil de los países miembros con sus respectivos representantes gubernamentales, cuyo propósito principal fue evaluar, desde la ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil que han dado seguimiento al proceso de la AGA, los avances en la materia. Durante el encuentro, se llevaron a cabo distintas sesiones plenarias y talleres simultáneos, que apuntaron al intercambio de experiencias y conocimientos sobre temas de transparencia y gobierno abierto. Participaron organizaciones de más de 20 países miembros de la AGA y se discutieron una gran variedad de temas en los cuatro páneles del evento: los desafíos que enfrenta la AGA en la región; los procesos de consulta en América Latina; el rol de los órganos garantes de


transparencia en la dinámica local; y transparencia y rendición de cuentas en el Órgano Legislativo.

Como participante de la sociedad civil, FUSADES explicó en ese foro, que la participación de las organizaciones de la sociedad civil en todo este proceso no había sido tan inclusiva como la AGA requiere, ya que el evento de revisión, dado su diseño y poca duración, no había permitido que las organizaciones convocadas pudieran sugerir ni someter a acuerdo, ideas y cambios al mismo, sin poderse, por ende, materializar su participación en acuerdos concretos13. Asimismo, se comentó que el Gobierno de El Salvador había jugado un papel muy tímido en materia de la AGA, ya que a la fecha, no solo no había presentado un Plan de Acción con compromisos concretos, sino que también había cambiado totalmente la dinámica al hacer una convocatoria para un documento nuevo, dando la idea que los avances verificados son únicamente para llenar los requisitos mínimos de cara a las próximas reuniones de seguimiento a nivel internacional.

Uno de los aportes más interesantes que fueron presentados en dicho evento fue un análisis comparativo de los planes de acción y procesos de consulta de Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Perú, República

13. Participación de Carmina Castro, investigadora del Departamento de Estudios Legales de FUSADES en el Encuentro Regional de la Alianza para el Gobierno Abierto, 10 y 11 de enero de 2013 en Santiago, Chile.

Dominicana y Uruguay, elaborado por el experto Álvaro Ramírez Alujas, investigador y fundador del Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas (GIGAPP)14. Dicho estudio concluye, entre otras cosas, que algunos países han elaborado planes de acción con altos grados de dispersión respecto a la diversidad de temas, es decir, que al no haber una única manera de entender qué significa gobierno abierto, se habían incluido compromisos con mayor y menor nivel de relevancia. Además, en muchos casos se trataba de iniciativas que carecían de innovación y suponían un incremento o continuidad de políticas existentes: “más de lo mismo”. Asimismo, comentó que, en general, la redacción de los planes es excesivamente abstracta o técnica, lo que dificultará la comprensión por parte del ciudadano común, a su vez complicando las posibilidades de participación y colaboración de los destinatarios de los beneficios del gobierno abierto. En muchos países se verificó la necesidad de mayor integración de la sociedad civil en los procesos.

Dentro de las apreciaciones generales de la reunión en Santiago, se obtuvieron una serie de conclusiones y recomendaciones, dentro de las que se destacan:

14. Ramírez-Alujas, Álvaro V. (10 de enero de 2013). Gobierno Abierto en América Latina y el Caribe: Planes de Acción y avances en el marco de OGP. Presentación dada en el Encuentro Regional de Gobierno Abierto, celebrado en Santiago de Chile. Consultada en: http://www.ogp.cl/assets/docs/Alvaro_Ramirez_Alujas.pdf

... la participación de las organizaciones de la sociedad civil en todo este proceso no había sido tan inclusiva como la AGA requiere, ya que el evento de revisión, dado su diseño y poca duración, no había permitido que las organizaciones convocadas pudieran sugerir ni someter a acuerdo, ideas y cambios al mismo, sin poderse, por ende, materializar su participación en acuerdos concretos.


- Falta de divulgación por parte de los gobiernos y de la misma AGA en los planes de acción elaborados. Es decir, que las organizaciones de la sociedad civil se han mantenido, al menos en El Salvador, al margen de toda actividad sistematizada con el Gobierno central, motivo por el cual se desconoce la agenda concreta de elaboración de los planes, reuniones, sesiones de trabajo entre la AGA y gobiernos; no existen mecanismos concretos y sencillos para dar un formal seguimiento a la agenda de gobierno en materia de la AGA. Así pues, se pierde la oportunidad de contar con un socio estratégico como es la sociedad civil, en el desarrollo de los planes.

- Se destacó también la importancia de generar mecanismos que faciliten y garanticen la participación de organizaciones de la sociedad civil, que incluyan a las organizaciones de países elegibles y no elegibles, y países elegibles que no participen en los distintos campos de la AGA, considerando que esto permitiría que existan interlocutores y contrapartes que den un equilibrio a las valoraciones entre los países sobre los avances de la AGA.

- Además del Órgano Ejecutivo, se debe ampliar de manera estratégica el alcance de la AGA a otras instituciones del Estado.

Luego del evento mencionado, en febrero de 2013, la STA retomó las consultas al nuevo Plan de Acción,

con el propósito de seguir con su formulación e incluir a la sociedad civil en su construcción, desarrollo y obtener compromisos tangibles tanto del gobierno como de las organizaciones. La STA convocó a varias instituciones de la sociedad civil para realizar 5 talleres de medio día y discutir todos y cada uno de los ejes temáticos de la AGA, a lo largo de los meses de febrero y marzo. Así, se realizaron talleres para incorporar a la propuesta de Plan de Acción ideas de cómo mejorar los servicios públicos; mejorar la integridad pública; mejorar la gestión de los recursos públicos; aumentar la responsabilidad empresarial; y crear comunidades más seguras.

La metodología que se siguió en los mencionados talleres fue la siguiente:Se estructuraron las consultas por cada eje temático mencionado anteriormente. Cada eje temático fue desarrollado en 4 mesas, procurando la participación de 10 instituciones vinculadas directamente al contenido del eje. Se plantearon dos preguntas generadoras de discusión para iniciar con los talleres de trabajo: 1. ¿Qué acciones considera que deberíamos incorporar para [nombre del eje/grandes desafíos]?; y 2. ¿Cómo aportaría directamente a la consecución de esas metas?

Cada mesa elaboró una lluvia de ideas sobre cómo incidir en los ejes temáticos. Posteriormente se seleccionaron las ideas de más peso y las que de forma consensuada se

Además del Órgano Ejecutivo, se debe ampliar de manera estratégica el alcance de la AGA a otras instituciones del Estado.


consideraron más completas, para luego elaborar acciones concretas alrededor de esas iniciativas.

Posteriormente, se eligieron las 5 acciones más votadas para ser incluidas en una matriz. Luego que todas las mesas tuvieran sus 5 iniciativas, se procedió a una sesión plenaria en donde los integrantes de las 4 mesas votaron en consenso por las 5 ideas finales que se implementarán e incluirán dentro del Plan de Acción a ser presentado por el Gobierno de El Salvador ante la AGA.

Concluidos los talleres presenciales, se procedió a sistematizar la información resultado de los mismos y recientemente, las iniciativas ganadoras fueron incluidas dentro de un foro virtual dentro del cual se pretende que todas las personas e instituciones que no asistieron a los talleres presenciales, puedan aportar por medio de la redacción de comentarios y compromisos dentro del foro, los cuales se tomarán en cuenta en la elaboración final del Plan de Acción propuesto por El Salvador. También se podrán formular nuevas y propias iniciativas de actividades, siempre que se cumpla con los requisitos de cada eje temático. Finalmente, se publicarán todas las propuestas (las 5 ganadoras por cada eje temático resultado de los talleres presenciales más cualquier otra que se aporte al foro virtual) para que se proceda a una nueva votación.

A partir de los resultados, se sistematizará un documento que contendrá las acciones por cada eje.

El documento se llevará a validación final con los participantes de las consultas presenciales y en línea. En esa validación se verá la posibilidad de hacer una última priorización para llegar a una o dos acciones dentro de cada eje, que posibilite su cumplimiento en el plazo que corresponde. El documento validado será la versión final del Plan de Acción para El Salvador, el cual será enviado a la AGA y del cual se deberá informar de cualquier modificación o avances en el mes de octubre de 2013, durante la Reunión Anual a celebrarse en Londres. Los resultados de los talleres ya se encuentran en el foro virtual mencionado15, y al cierre del presente boletín, se han redactado únicamente cuatro comentarios adicionales a los planteados en los talleres presenciales. El cierre a las consultas virtuales se hará el viernes 12 de abril de 2013, por lo que hay que aprovechar la oportunidad para participar en dicha consulta en línea, sobre todo para aquellos ciudadanos interesados que no atendieron las reuniones presenciales. Dada la poca participación de la consulta virtual, se recomienda activar una campaña que promueva el interés de la ciudadanía y una ampliación del plazo que permita la inclusión de más voces en este proceso.

A continuación se presentan las propuestas que serán consultadas en el sitio http://consulta.gobiernoabierto.gob.sv:

15. Consulta Ciudadana de los Planes (Ejes) de Acción de Gobierno Abierto: http://consulta.gobiernoabierto.gob.sv/

El documento validado será la versión final del Plan de Acción para El Salvador, el cual será enviado a la AGA y del cual se deberá informar de cualquier modificación o avances en el mes de octubre de 2013, durante la Reunión Anual a celebrarse en Londres.


PROPUESTA DE PLAN DE ACCIÓN

1. MEJORAR LOS SERVICIOS PÚBLICOS

2. MEJORAR LA INTEGRIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

3. MEJORAR LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS

4. CREAR COMUNIDADES MÁS SEGURAS

Medidas concernientes a seguridad pública, el sector de la seguridad, respuesta a desastres y crisis, y amenazas del medio ambiente.

5. AUMENTAR LA R E S P O N S A B I L I D A D EMPRESARIAL

Medidas concernientes a la responsabilidad empresarial en temas como el medio ambiente, lucha contra la corrupción, la protección del consumidor y la participación de la comunidad.

1. Reforzar los procesos de contraloría social de la función pública y en las políticas públicas sobre todo en educación, salud, vivienda y fiscal.

2. Prevención y combate de la corrupción a través del seguimiento y difusión de denuncias.

3. Escuelas Inclusivas de Tiempo Pleno: incorporar la formación cultural, artística y en valores, continuar programas sociales educativos, crear un foro nacional de educación y entrenar a cuerpo docente.

4. Sistema informático en 7 hospitales para el manejo de los expedientes de los pacientes habilitando la consulta en línea.

5. Promover iniciativa ciudadana para la creación de políticas públicas sectoriales.1. Generar una herramienta de colaboración y coordinación entre las instituciones

involucradas en el tema.2. Incorporación del enfoque de género e inclusión en las rendiciones de cuentas3. Incluir el valor de la transparencia en los planes de estudio de todos los niveles

de educación.4. Aumentar los entes que rinden cuentas, incluyendo a todos los que administran

recursos públicos.5. Generar campañas de sensibilización en las que se incorporen elementos de

integridad pública.1. Reforma fiscal integral ampliando la base tributaria y combatiendo la evasión.2. Reforma a la normativa aplicable a la regulación presupuestaria.3. Propuestas de reformas LACAP.4. Plan nacional de conservación del medio ambiente con la participación de la

ciudadanía, municipalidades e instituciones y órganos del Estado.5. Adecuar las políticas de contratación de personal y reglamentos internos de

acuerdo a los principios de igualdad, equidad y no discriminación.1. Formación educativa y capacitación en temas de medio ambiente.2. Divulgación de la normativa que atañe a las municipalidades en temas

relacionados a las comunidades seguras.3. Revisión del plan de estudios de cátedras de género.4. Observatorio Municipal Ciudadano.5. Generar un diagnóstico participativo de la inseguridad en los territorios, mapeo

de lugares vulnerables y adecuación de las instituciones para la inclusión de personas con discapacidad.

1. Formación y sensibilización sobre medio ambiente, bioética, igualdad y equidad de género, anticorrupción.

Conocimiento de normativas relacionadas al tema.2. Regulación propuesta por organizaciones de la sociedad civil:

- FOSALUD crearía un manual, reglamento y guía sobre los derechos de los pacientes.

- ARPAS preparará una propuesta de ley de medios, esta será formulada en un proceso participativo incluyendo al sector privado, sociedad civil e instituciones públicas.

3. Monitoreo desde sociedad civil.4. Difusión: ARPAS promovería los temas y actividades que se estén realizando.5. Investigación: promover tesis e investigaciones de pregrado relacionados a los

temas de responsabilidad empresarial como medio ambiente, equidad e igualdad de género, participación ciudadana, turismo, anticorrupción y desarrollo local.

EJE PROPUESTA SUBSECRETARIA DE TRANSPARENCIA

Fuente: Elaboración propia con datos tomados de http://consulta.gobiernoabierto.gob.sv


SITUACIÓN ACTUAL

Al ser uno de los 54 miembros de la AGA, el Gobierno de El Salvador tuvo que haber presentado su Plan de Acción definitivo en la reunión anual en Brasilia, en marzo de 2012. Sin embargo, lo que se presentó en dicha reunión fue un documento, del cual 3 de sus 6 páginas eran únicamente antecedentes e introducción acerca de la percepción de los salvadoreños sobre la corrupción en nuestro país. Este fue elaborado por la STA, sin un procedimiento especial de consulta ciudadana para el Plan de Acción, pero utilizando de base el borrador de una Política de Anticorrupción y Transparencia, que al momento de que se presentara el plan en Brasilia, aun estaba en proceso de elaboración y consulta y que a la fecha no se ha dado a conocer. Muchos de estos compromisos consisten en mejorar acciones o procesos que están ya en curso o algunos son demasiado vagos, coincidiendo plenamente con el análisis de Álvaro Ramírez Alujas mencionado anteriormente. Quedó claro que dicho documento era un mero borrador, o más bien una aproximación al inicio de un Plan de Acción de la AGA.

Independientemente de la efectividad del borrador presentado en Brasilia, con el lanzamiento del proceso de consulta pública sobre los 5 ejes

temáticos de la AGA iniciado por la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción en el mes febrero de 2013, se puede concluir que el primero se encuentra superado y al cierre de este documento al finalizar el mes de marzo de 2013. Por tanto, El Salvador aun no cuenta con un Plan de Acción, por lo que este abril se cumple un año desde que debió presentarse un Plan de Acción definitivo. Sin embargo, debemos también señalar que muchos países todavía se encuentran revisando sus propios planes de acción.

Actualmente, estamos a la espera del cierre de la consulta en línea y de la elaboración del Plan de Acción definitivo, que será el producto de los talleres presenciales de febrero y marzo de 2013, además de cualquier otro aporte de manera virtual. Las propuestas sometidas actualmente a consulta, la base para el nuevo plan, adolecen de falta de precisión, sin que se establezcan plazos o responsables de los proyectos y en algunos casos se incorporan proyectos, que si bien positivos, poco tienen que ver con gobierno abierto. Por tanto, sería importante que para poder contribuir de manera más efectiva, se consulte también la versión final de este plan y no solo las propuestas, que más bien son ideas generales. Esperamos que esta consulta sea aprovechada por el Gobierno y que culmine en compromisos más fuertes, concretos

Actualmente estamos a la espera del cierre de la consulta en línea y de la elaboración del Plan de Acción definitivo, que será el producto de los talleres presenciales de febrero y marzo de 2013, además de cualquier otro aporte de manera virtual.


y participativos que guíen a El Salvador hacia un Gobierno abierto y transparente. Asimismo, el mismo plan debe establecer los indicadores para medir sus resultados, de manera de facilitar el monitoreo de su cumplimiento. También debería establecerse una oficina gubernamental para crear un espacio permanente e institucionalizado de toma de decisiones, consulta y seguimiento al cumplimiento de los compromisos establecidos en el Plan de Acción de la AGA, así como de comunicación entre actores gubernamentales y sociedad civil.

Una vez se apruebe el Plan de Acción, este deberá ser remitido a la Unidad de Apoyo de la AGA. En octubre de 2013, cuando se lleve a cabo la reunión anual del pleno, el Gobierno de El Salvador deberá presentar avances en el cumplimiento del mismo. Al concluir el plazo del plan, en el año 2015, se hará una evaluación independiente que examinará tanto la forma como se elaboró el plan como el cumplimiento de los compromisos.

La AGA ha cobrado mucha relevancia a nivel internacional, varios países han tenido muy buenas experiencias en lo que respecta a la implementación de sus Planes de Acción y propuestas. Algunos también han permitido que la sociedad civil participe a lo largo de la creación e implementación de sus

planes. Casos como los de Colombia y México son los que resaltan dentro del continente americano como ejemplos a seguir. La AGA es una oportunidad única para fijar, en la agenda de gobierno, los temas de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana, por lo que como gobierno y sociedad civil no podemos desperdiciarla, debiendo ser innovadores en la creación de herramientas para pasar de una transparencia formal a una real.

CONSIDERACIONES FINALES

- La AGA es una herramienta para favorecer la transparencia, dar más participación a los ciudadanos y luchar contra la corrupción. La participación en esta iniciativa global se ha hecho de forma voluntaria por nuestro Gobierno.

- Hasta la fecha, el Gobierno y la sociedad civil salvadoreña no han aprovechado plenamente el foro que ofrece la AGA para colaborar en la construcción de políticas innovadoras que contribuyan a la apertura y mejor desempeño de la Administración Pública.

- Además del Órgano Ejecutivo, se debe ampliar el alcance de la AGA a la mayoría de las instituciones estatales posibles. Esto se debe realizar considerando las

...sería importante que para poder contribuir de manera más efectiva que se consulte también la versión final de este plan y no solo las propuestas, que más bien son ideas generales. Esperamos que esta consulta sea aprovechada por el Gobierno y que culmine en compromisos más fuertes, concretos, y participativos que guíen a El Salvador hacia un Gobierno abierto y transparente.


CoordinadorLuis Nelson Segovia

DirectorJavier Castro De León

InvestigadoresLilliam Arrieta de CarsanaRoberto Vidales GreggMarjorie ChorroRené Abrego LabbéGina María UmañaCarmina Castro de VillamarionaOscar Pineda Carlos Guzman

realidades locales y regionales, todo con el propósito de ampliar la participación de otros actores estatales clave en beneficio de esta importante iniciativa.

- Con el nuevo procedimiento de consulta y elaboración de Plan de Acción de la AGA, se presenta la oportunidad de

incluir a la sociedad civil en la fase de elaboración y discusión del mismo. Será importante que también se le involucre en la implementación y en el monitoreo del mismo.

- El compromiso con el gobierno abierto no depende de ser parte de una iniciativa como la

AGA, sino que de la voluntad de los funcionarios quienes deben estar conscientes que la finalidad del cargo es servir al público y que para ello necesitan hacer partícipes a los ciudadanos y rendirles cuentas.

Alianza para los Gobiernos Abiertos: Herramienta para la Transparencia

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