Alianzas para el Desarrollobvssan.incap.int/local/file/PubNut-Perú/texcom/nutricion... · 2009. 9....

Alianzas para el Desarrollo

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OBJETIVO 1

META 1 Reducir a la mitad el porcentaje de personascuyos ingresos fueran inferiores a 1 dólar pordía (pobreza extrema)

GRAFICO 1.1 EL “INDICE DE POBREZA HUMANA” PARA AMERICA LATINA, 1999

Fuente: PNUD. Informe sobre desarrollo humano 2001. Elaboración: SIISE.

•El Ecuador en el contextolatinoamericano

El Informe sobre el desarrollo humano de1997, elaborado por el PNUD, incluyó unamedición de pobreza conocida como el índi-ce de pobreza humana. Esta medida se cons-truye con base en tres dimensiones de lapobreza: la probabilidad de morir a unaedad temprana, la privación de educaciónbásica y la falta de acceso a recursos públi-cos y privados5. Estas dimensiones son ope-

racionalizadas utilizando los siguientes indi-cadores, respectivamente: a) el porcentajede personas que morirán antes de los 40años, b) el porcentaje de adultos analfabetosy c) el porcentaje de personas sin acceso aservicios de salud y a agua potable y el por-centaje de niños menores de 5 años conpeso insuficiente. Según el PNUD, para el año1999 el Ecuador se encontraba en el puesto31 de un total de 91 países en desarrollo. Demanera particular, dentro del contexto latino-americano, el Ecuador se encontraba entrelos países más pobres: ocupaba el puesto 17entre 22 países. Ver gráfico 1.

El PNUD propone un IPH para los países en desarrollo y otro para los países desarrollados. En esta parte se describe el IPH parapaíses en desarrollo.

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II INFORME NACIONAL DE LOS ODM – ECUADOR 2007

•Una década perdida en la reducción de lapobreza

Las últimas estimaciones de pobreza realiza-das por el INEC y el SIISE utilizan como basede datos a la serie Encuestas deCondiciones de Vida y como medida delbienestar, al consumo per cápita de loshogares. De acuerdo con la literatura espe-cializada, estas estimaciones son las más

confiables debido a dos factores. Por unlado, el consumo es una medida de bienes-tar más estable y confiable que el ingreso; y,por otro lado, las ECV están diseñadasexpresamente para medir el bienestar de loshogares y las personas a través del consu-mo, entre otras variables.

Los resultados que se presentan a continua-ción se basan en la construcción de unacanasta básica endógena a las ECV.

CUADRO 1.1 - EVOLUCION DE LA POBREZA Y LA EXTREMA POBREZA DE CONSUMO(% DEL TOTAL DE LA POBLACION)

ECV 1995 1998 1999 2006

Pobreza Extrema Pobreza Extrema Pobreza Extrema Pobreza Extremapobreza pobreza pobreza pobreza

Región

Costa 36,07 9,06 46,44 16,30 52,85 15,98 40,31 10,85

Sierra 41,73 18,53 42,15 21,77 51,44 24,65 33,75 12,20

Amazonía 60,57 23,80 50,04 22,25 n.d. n.d. 59,74 39,60

Área

Campo 63,00 27,37 66,75 33,91 75,05 37,68 61,54 26,88

Ciudad 23,02 4,11 28,72 7,80 36,39 7,99 24,88 4,78

Nacional 39,34 13,60 44,75 18,81 52,18 20,12 38,28 12,86

A nivel nacional se observa un incremento dela pobreza y la extrema pobreza en la segun-da mitad de la década de los 90 (del 39% en1995 al 52% en 1999), para luego tener unareducción del porcentaje de pobres durantela primera mitad del 2000 (38% en el 2006).Como es bien conocido, el incremento de lapobreza en la segunda mitad de los noventase debió a un choque natural (el fenómenodel Niño de 1998) y a un choque macroeco-nómico (la crisis bancaria de 1999 y la crisisfinanciera mundial). En la primera mitad de ladécada del 2000 hay una reducción de lapobreza y la extrema pobreza. Existen algu-nos factores con los cuales podría estar aso-ciada esta reducción de la pobreza: la recu-peración de la economía ecuatoriana luego

de la crisis bancaria, el incremento en la inver-sión petrolera y la subida del precio interna-cional del petróleo, las remesas de los emi-grantes y una recuperación del salario real. Lopreocupante es que la reducción de lapobreza no esté asociada a transformacio-nes estructurales dirigidas a generar empleoy a reducir la desigualdad, ni a la existenciade políticas sociales prioritarias y coherentes.Por el contrario, el comportamiento de lapobreza está muy vinculado a los ciclosmacroeconómicos, y en especial a los pre-cios internacionales del petróleo y al ingresode remesas. Lo anterior también permite rele-var la importancia del crecimiento económi-co y la estabilidad macro como una condi-ción necesaria para una reducción de la

Fuente: SIISE-INEC con base en INEC, ECV. Varios años.


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OBJETIVO 1

pobreza. Sobre este último punto es impor-tante realizar dos aclaraciones. En primerlugar, el crecimiento y la estabilidad macroson una condición necesaria pero no sufi-ciente para alcanzar la meta de reducción dela pobreza. Por otro lado, no todo crecimien-to o estabilidad es positivo per se. Es impor-tante que tanto el crecimiento económico,como la estabilidad macro sean propobres,es decir, se basen en la generación de meca-nismos de inclusión social y productiva delos grupos más vulnerables del país.

Adicionalmente, hay dos elementos quematizan esta recuperación en los niveles depobreza en el último período. Por un lado, sevuelve a los niveles anteriores a la crisis, esdecir, no se logra alcanzar una mejora signifi-cativa comparable con el nivel de 1995, locual induciría a hablar de una década perdi-da en términos de reducción de la pobreza.Y, por otro lado, subsisten profundas dispari-dades en los indicadores de pobreza, tanto anivel espacial, como para diferentes grupossociales. Para tener una idea de dichas dispa-ridades, en el siguiente mapa se presenta laincidencia de la pobreza a nivel cantonal. Lasestimaciones provienen del SIISE y en estecaso se usa el criterio de las necesidadesbásicas insatisfechas, de acuerdo a lo esta-

blecido para la Comunidad Andina deNaciones. Según este criterio, se consideracomo pobre a un hogar si: (a) Su viviendatiene características físicas inadecuadas(aquellas que son inapropiadas para el aloja-miento humano: con paredes exteriores delata, tela, cartón, estera o caña, plástico uotros materiales de desecho o precarios, ocon piso de tierra. Se incluyen las móviles, losrefugios naturales, puentes o similares).(b) Su vivienda tiene servicios inadecuados(viviendas sin conexión a acueductos o tube-ría o sin sanitario conectado a alcantarilladoo a pozo séptico). (c) El hogar tiene una altadependencia económica (aquellos con másde tres miembros ocupados y cuyo jefe(a)del hogar hubiera aprobado como máximodos años de educación primaria). (d) En elhogar existen niños/as que no asisten a laescuela (aquellos con al menos un niño deseis a doce años de edad que no asiste a laescuela). (e) El hogar se encuentra en unestado de hacinamiento crítico (aquellos conmás de tres personas en promedio por cuar-to utilizado para dormir).

Si un hogar no satisface una de estas necesi-dades se considera pobre, y si no satisfacedos o más de estas necesidades se conside-ra indigente.

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MAPA 1.1 - INCIDENCIA DE POBREZA POR NBI (POR CANTON)

De acuerdo al mapa anterior, los cantones enlos que la situación de la pobreza por NBI esmás grave son: Río Verde y Eloy Alfaro(Esmeraldas), Taisha y Huamboya (Morona),Guamote y Colta (Chimborazo), Urbina Jadoy Colimes (Guayas), Loreto (Orellana),Putumayo (Sucumbíos), Olmedo, 24 de Mayoy Pichincha (Manabí), Espíndola (Loja),Manga del Cura (zona no delimitada) ySigchos (Cotopaxi). Por otro lado, los canto-nes en los que la pobreza por NBI presentalos menores valores son principalmente lascapitales de provincia: Rumiñahui, Quito y

Mejía (Pichincha), San Cristóbal, Santa Cruz eIsabela (Galápagos), Cuenca (Azuay), Mera(Pastaza), Ibarra (Imbabura), Baños (Tungu-rahua), Riobamba (Chimborazo), Quijos(Napo), Loja (Loja), Machala (El Oro), Tulcán(Carchi), Guayaquil (Guayas), Manta (Mana-bí) y Ambato (Tungurahua).

A través de la ECV se pueden realizar estima-ciones de pobreza de consumo a nivel pro-vincial. En la siguiente tabla se presentan losresultados de las estimaciones del SIISE-INEC.

Fuente: SIISE, con base en INEC. Censo de población y vivienda del 2001.Elaboración: CISMIL


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OBJETIVO 1

Las provincias resaltadas en plomo son lasque tienen menor incidencia de la pobrezaque el promedio nacional: Pichincha, Azuay,El Oro, Guayas y Tungurahua. Por otro lado,las provincias con la mayor incidencia de lapobreza son las provincias de la Amazonía,Bolívar, Carchi, Manabí, Chimborazo yEsmeraldas.

Otro elemento importante, como ya se men-cionó, son las diferencias en los niveles depobreza entre los distintos grupos sociales.En este sentido, los niveles de pobreza entrelos indígenas y afroecuatorianos, así comoentre los habitantes del campo, son muchomayores al promedio nacional.

La pobreza entre quienes se autodefinencomo indígenas y afroecuatorianos está porencima de la media nacional y es del 68% y43% respectivamente. Por otro lado, los res-tantes grupos étnicos tienen niveles depobreza inferiores a la media nacional. Deigual forma, los habitantes del campo tienen

un nivel de pobreza muy por encima de lamedia nacional: 62%.

Dado que todas estas mediciones de pobre-za se realizan por hogares, no se encuentramayor pobreza entre las mujeres que entrelos hombres. Sin embargo, si consideramosel indicador de personas que carecen deingresos propios, es decir, todas aquellasque se dedican al trabajo doméstico, noreciben pago por su trabajo, o se encuen-tran desocupadas, como: estudiantes, jubi-lados/as sin pensión, discapacitados/as,desempleados/as y trabajadores/as familia-res sin remuneración, tenemos que, mientrasen promedio el 34% de los hombres de 15años y más no tienen ingresos, este porcen-taje se eleva, en el caso de las mujeres, al70% (ENEMDU 2006). La diferencia en lacarencia de ingresos propios de las mujereses una muestra de su falta de autonomíaeconómica y pobreza y está ligada sobretodo a la realización de trabajo domésticono remunerado.

Fuente: SIISE-INEC, con base en ECV 2005-2006, INEC.

CUADRO 1.2 - INCIDENCIA DE LAPOBREZA Y EXTREMA POBREZA DE

CONSUMO POR PROVINCIA

Pobreza Extrema Pobreza

Bolívar 60,62 32,31

Amazonía 59,76 39,61

Carchi 54,59 24,73

Chimborazo 54,09 28,76

Manabí 53,23 18,69

Esmeraldas 49,75 21,25

Los Ríos 49,04 12,61

Cotopaxi 47,93 21,66

Loja 47,16 19,90

Imbabura 43,69 19,81

Cañar 38,73 13,13

Tungurahua 36,20 10,19

Guayas 34,77 7,34

El Oro 28,07 5,13

Azuay 26,62 7,03

Pichincha 22,42 5,13

Nacional 38,28 12,8

Fuente: SIISE-INEC, con base en ECV 2005-2006, INEC.

CUADRO 1.3 - INCIDENCIA DE POBREZA Y EXTREMA POBREZA DE CONSUMO

POR ETNIA Y AREA (% DE LA POBLACION TOTAL)

Pobreza Extrema pobreza

Área

Campo 61,54 26,88

Ciudad 24,88 4,78

Etnia

Indígena 67,79 39,32

Afro-ecuatoriana 43,28 11,64

Mestiza 30,78 8,28

Blanca 27,41 7,58

Otros 26,14 13,20

Nacional 38,28 12,86

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GRÁFICO 1.2PERSONAS SIN INGRESOS PROPIOS, 2006 (% del total de la población)

Fuente: ENEMDUR 2006. Elaboración: CISMIL.

Por último, se realizó un análisis econométricopara examinar los factores asociados con lapobreza en el período analizado. Para ello sejuntaron a todas las ECV en una sola base dedatos y se estimó un modelo Probit para ana-lizar qué factores están asociados con la pro-babilidad de ser pobre. Lo novedoso de esteenfoque es que, al estar todas las bases jun-tas en una sola, se pueden incluir dummies

para cada año de levantamiento de laencuesta (1995, 1998, 1999 y 2006). Estasdummies permiten analizar cómo el contextomacroeconómico se asocia con la probabili-dad de ser pobre, después de corregir porlas demás variables microeconómicas inclui-das en el modelo. En la siguiente tabla se pre-sentan los resultados del modelo.

CUADRO 1.4 - MODELO PROBIT PARA POBREZA DE CONSUMO ECV UNIDAS EN UNASOLA BASE DE DATOS

Var dep: pobreza dF/dx Error estándar

Dummy 1998 0,1526* 0,0003

Dummy 1999 0,2731* 0,0003

Dummy 2006 0,1434* 0,0003

Dummy sexo jefe (1=hombre) -0,0087* 0,0002

Edad del jefe 0,0020* 0,0000

Edad del jefe al cuadrado -0,00006* 0,0000

Hogar indígena (1= indígena) 0,1172* 0,0003

Años escolaridad del jefe del hh -0,0631* 0,0000

Número de miembros de 7 a 24 años en el hh 0,0018* 0,0005

Número de menores de 7 años en el hh 0,1691* 0,0001

Número de miembros de 24 a 69 años en el hh 0,0262* 0,0001

Número de mayores de 69 años en el hh 0,0365* 0,0002

*Significativo al 1%. Se reporta el cambio en la probabilidad de ser pobre ante un cambio marginal de las Xs. Errores estándarescorregidos por heterocedasticidad. El modelo incluye además dummies provinciales.

Fuente: SIISE-INEC, con base en ECV 1995, 1998, 1999 y 2005-2006, INEC.


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OBJETIVO 1

Respecto a las dummies por año se dejócomo categoría de base al año 1995. Ladummy para el año 1998 significa que en eseaño había una mayor probabilidad de serpobre (en 15%) que en el año 1995. Lo ante-rior se explicaría fundamentalmente por elfenómeno de El Niño (shock natural) comose mencionó anteriormente. La dummy parael año 1999 significa que en ese año tambiénexistía una mayor probabilidad de ser pobre(en 27%) que en el año 1995. Este resultadose explicaría por la grave crisis financiera de1999 (shock macroeconómico). Por último, ladummy para el año 2006 significa que, unavez que se corrigen las demás variablesincluidas en el modelo, en la actualidad unhogar tiene mayor probabilidad de ser pobre(en 14%) que la que había en el año 1995.Como se mencionó anteriormente, estasdummies tratan de captar la asociación entreel contexto macroeconómico y la incidenciade la pobreza. Lo anterior significa que en elactual contexto macroeconómico hay mayorprobabilidad de ser pobre que en el contex-to previo a la crisis (1995). Es decir, el contex-to macro, pese a la mejora dada por los pre-cios del petróleo y las remesas de los emi-grantes, no logra recuperar los niveles de pre-crisis.

Las demás variables incluidas en el modelotratan de capturar las variables microeconó-micas y muestran que la edad del jefe tieneuna relación no lineal con la probabilidad deser pobre. Al principio hay una asociacióndirecta hasta cierto punto y luego la relaciónse vuelve inversa. Ser indígena se asocia conuna mayor probabilidad de ser pobre en12%. Cada año adicional de escolaridad deljefe del hogar se asocia con una reducciónde la probabilidad de ser pobre en 6%. Porúltimo, hogares más numerosos tienen mayorprobabilidad de ser pobres.

En resumen, el país está muy lejos de alcan-zar la meta de reducción de la extremapobreza. Entre 1995 y 2006 no se observancambios significativos en la incidencia de laextrema pobreza, lo cual nos permite hablarde una década perdida en reducción de laextrema pobreza en el Ecuador. Lo más grave

es que la recuperación de este indicador,durante la primera mitad del 2000, no estáasociada a un proceso estructural de inclu-sión productiva, de reducción de la desigual-dad ni a una política social prioritaria yestructural, sino que se asocia a un ciclomacroeconómico favorable generado espe-cialmente por el alza de los precios interna-cionales del petróleo y por las remesas delos emigrantes. Sin embargo de lo anterior, elanálisis econométrico muestra que el contex-to macroeconómico actual se asocia a unamayor probabilidad de pobreza en relaciónal contexto macroeconómico que existía enel año previo a la crisis (1995).

•La desigualdadaumenta en el Ecuador

Ecuador está dentro de los países deAmérica Latina con altos niveles de desigual-dad. Para tener una idea de lo anterior, en elsiguiente cuadro se presenta el coeficientede Gini6 para algunos países de la región.

Fuente: CEPAL. Estadística e indicadores sociales (BADEIN-SO). En la mayoría de casos el dato es de 2005. Sólo en

el caso de Chile y Honduras el dato es de 2003.

CUADRO 1.5 - COEFICIENTE DE GINI(AMERICA LATINA)

País 2005

Brasil 0,61

Honduras 0,59

Colombia 0,58

República Dominicana 0,57

Chile 0,55

Panamá 0,55

Paraguay 0,54

Ecuador 0,53

México 0,53

Argentina 0,52

Perú 0,51

El Salvador 0,49

Venezuela 0,49

Costa Rica 0,47

El coeficiente de Gini es una medida de concentración que se calcula a partir de la Curva de Lorenz. Está definido entre 0 y 1.Valores cercanos a 1 representan mayor desigualdad.

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50


Dados los altos niveles de inequidad actual-mente existentes, el país amplió el objetivo 1de los ODM e incluyó un objetivo explícitorelacionado con la desigualdad. De acuerdocon ello, es importante que el país revierta latendencia al incremento de la desigualdadobservada en los últimos años.

A través de las encuestas de empleo y des-empleo del INEC, el SIISE calculó el coeficien-te de Gini del ingreso para toda la seriedesde 1988 hasta 2005. Desventajosamente,la serie se rompe en el año 1999 debido acambios en la estructura del cuestionario. Enesencia, el problema radicó en que a partirdel año 1999 la encuesta permitió captar de

mejor manera los ingresos más altos debidoa que se amplió el número de campos parael registro de los ingresos en las encuestas.Lo anterior ocasionó un salto brusco en elcoeficiente de Gini en el año1999 que no res-pondía a la realidad sino a los mencionadoscambios en el instrumento. Debido a esto noes conveniente realizar un análisis de toda laserie en su conjunto. Por ello, a continuaciónse presenta un análisis de la evolución delcoeficiente de Gini para el período1988-1998 y otro para el período 1999-2005.

En el siguiente gráfico se presenta la evolu-ción del coeficiente de Gini para el primerperíodo.

GRAFICO 1.3COEFICIENTE DE GINI, 1988-1998

Fuente: SIISE, con base en encuestas de empleo y desempleo. INEC. Varios años.

En general en este período se encuentra unimportante incremento en los niveles de con-centración del ingreso en la zona urbana (de0,43 en 1989 a 0,50 en 1998). Los cambiosmás fuertes se dan al inicio de la década7 ycoinciden con el inicio del proceso de aper-tura y liberalización de la economía ecuato-riana. Es importante notar que esta tendenciaa un incremento en la desigualdad asociadacon los procesos de apertura de las econo-mías latinoamericanas fue muy común en laregión. En contra de lo que prevé la teoría

neo-clásica, el proceso de apertura de la eco-nomía ecuatoriana no generó un incrementode la demanda de nuestro factor abundante(mano de obra poco calificada), sino quepor el contrario generó un incremento de lademanda de mano de obra de alta califica-ción. Dicho proceso provocó, a su vez, unaumento de la brecha salarial entre califica-dos y no calificados, y con ello un incremen-to de la concentración del ingreso y de ladesigualdad.

El coeficiente de Gini pasa de 0,44 en 1988 a 0,51 en 1993.7


51

OBJETIVO 1

Un análisis más consistente de la evoluciónde la desigualdad en la última década sepuede realizar utilizando las Encuestas deCondiciones de Vida y el consumo per cápi-ta de los hogares. Los resultados se presen-tan en la siguiente tabla. Cuadro 1.6.

En la última década el coeficiente de Ginisube de 0,42 en 1995 a 0,46 en el 2006. Estorepresenta un incremento de 4 puntos por-centuales.

También se encuentran disparidades localesen términos de desigualdad. Para verificar loanterior, en la siguiente tabla se presenta el

Esta tendencia a una profundización de ladesigualdad se mantiene al inicio del perío-do posdolarización, en donde se encuentraun incremento inicial bastante pronunciadode la desigualdad, que luego se revierte par-cialmente.

Al igual que en el caso de la pobreza, dosalertas son importantes en este punto. Paraempezar, Ecuador mantiene niveles elevadosde concentración del ingreso. El balancegeneral de la última década es el de un pro-nunciado incremento en la desigualdad. Por

otro lado, no existen elementos reales quepermitan prever una reducción estructuralde la desigualdad en el país y que impliquenun cambio en la distribución del ingreso y lariqueza. Para ello se requiere de una políticasocial estructurada y coherente, con genera-ción de empleo de calidad, así como depolíticas específicas dirigidas a reducir laconcentración de la riqueza, y en especial, aeliminar una estructura patrimonial degobierno caracterizada por la transferenciade ingentes recursos públicos a los gruposde poder económico.

GRAFICO 1.4COEFICIENTE DE GINI, 1999-2005

Fuente: SIISE, con base en SIEEH. INEC. Varios años.

CUADRO 1.6 - EVOLUCION DEL COEFICIENTE DE GINI DEL CONSUMO

ECV 1995 1998 1999 2006

Nacional 0,42 0,44 0,45 0,46

Urbano 0,40 0,42 0,42 0,43

Rural 0,36 0,38 0,39 0,40

Fuente: ECV 2006, INEC. Elaboración: CISMIL.

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Gini de consumo a nivel provincial utilizandolos datos de la ECV del 2006. Cuadro 1.7.

Manabí es la provincia con el mayor grado deconcentración del consumo. Otras provin-cias con niveles altos de desigualdad estánen la Amazonía y en la Sierra (Loja, Pichincha,Chimborazo). El resto de provincias tienenniveles de concentración del consumo igua-les o menores a la media nacional. Las provin-cias de la Costa y Cañar son las que tienenniveles más bajos de desigualdad (Los Ríos,El Oro y Guayas).

Para analizar las interrelaciones entre creci-miento económico y concentración se calcu-laron curvas de isopobreza utilizando lamisma metodología que la empleada en elprimer informe nacional de ODM. Los resulta-dos obtenidos son similares: el crecimientoeconómico es una condición necesaria perono suficiente para alcanzar la meta de reduc-ción de la pobreza. Políticas dirigidas a dismi-nuir la concentración del ingreso y la riquezason una precondición necesaria para alcan-zar esta meta. En el siguiente gráfico se pre-senta la curva:

Fuente: ECV 2006, INEC. Elaboración: CISMIL.

CUADRO 1.7 - COEFICIENTE DE GINI DELCONSUMO (POR PROVINCIAS)

Provincia Gini

Los Ríos 0,36

Cañar 0,38

El Oro 0,39

Guayas 0,42

Tungurahua 0,42

Cotopaxi 0,43

Esmeraldas 0,44

Azuay 0,44

Imbabura 0,44

Bolívar 0,45

Pichincha 0,46

Carchi 0,47

Chimborazo 0,48

Loja 0,48

Amazonía 0,51

Manabí 0,54

Nacional 0,46

GRAFICO 1.5CURVAS DE ISOPOBREZA

Fuente: ECV 2005-2006. INEC. Elaboración: CISMIL.


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OBJETIVO 1

Con una extrema pobreza inicial del 12,8%(muy similar a la del año 1995), alcanzar lameta 1 significaría llegar al año 2015 con unaincidencia del 6,4%. Sin cambios en la concen-tración, con un escenario de crecimiento delconsumo del 1%, se obtendría una incidenciade la extrema pobreza del 10,4% en el 2015.Bajo un escenario de crecimiento moderadodel 2%, se obtendría una incidencia del 8,34%.Por último, bajo un escenario más optimista,del 3% de crecimiento, se alcanzaría una inci-dencia de la extrema pobreza del 7% en el2015. Lo anterior significa que incluso bajo unescenario optimista de crecimiento no sealcanzaría la Meta 1 si no se realizaran cam-bios en la distribución. Para alcanzar la metaen el primer escenario de crecimiento econó-mico se requeriría una reducción del Gini deconsumo de 3 puntos porcentuales. En elescenario intermedio se requeriría una reduc-ción de 1,4 puntos. Por último, en el escenariooptimista se requeriría una reducción del Ginide 0,3 puntos porcentuales.

•La política para reducirla extrema pobreza

De acuerdo con la literatura especializada,una estrategia que busque superar la pobre-za debería contener algunos elementosimportantes. Por un lado es importante con-tar con un sistema de protección social efi-ciente que apoye a las y los pobres frente achoques naturales y/o macroeconómicos. Ensegundo lugar, es necesario el fomento de lascapacidades de los pobres, en especial de laeducación y la salud. En tercer lugar se debebuscar la incorporación de los pobres a losprocesos productivos a través de la genera-ción de empleo y otros mecanismos de inclu-sión productiva. Por último, es importantecontar con un sistema de seguridad socialque llegue a los pobres. En la siguiente partese realiza un análisis de la actual políticapública teniendo como marco referencialestos cuatro elementos.

- Protección socialEl Ecuador es un país caracterizado por unaalta vulnerabilidad, tanto hacia eventos de la

naturaleza como hacia cambios en el contextoeconómico internacional. Desde esta perspec-tiva, el país debe contar con políticas que ayu-den a reducir dichas vulnerabilidades. En estesentido, dado el actual esquema macroeconó-mico imperante en el país, las únicas herra-mientas disponibles en términos de políticamacro son: la política fiscal y la política comer-cial. En términos de política fiscal es importan-te que esta sea contracíclica. Lo anterior signi-fica que se deben ahorrar recursos en los perí-odos de «vacas gordas» para poder sostenerel gasto público prioritario en los períodos de«vacas flacas».

En relación al tema de protección social, exis-ten programas de compensación social quebuscan amortiguar los choques, tanto natura-les como macroeconómicos, entre lospobres. El Programa Bono Solidario (BS)nació con este objetivo. Se trataba de com-pensar a los hogares por la eliminación de lossubsidios al gas y a la electricidad en 1998.Luego, el programa se transformó en un pro-grama que busca fomentar las capacidadesde las personas y pasó a ser un programa detransferencia monetaria condicionada. Eneste caso se entrega el beneficio a lasmadres, a cambio de que envíen a sus niñosa los centros de salud y a la escuela. Pese aque se entrega el bono a las mujeres, no esun programa que contemple ni promueva laigualdad de género, porque condiciona latransferencia al cumplimiento de los rolesmaternos tradicionales. El bono se entrega alas mujeres porque es más efectivo para queel dinero se emplee en las y los niños, y nonecesariamente impacta en una mejor cali-dad de vida de las mujeres o en avances enla equidad de género. Ciertos componentesdel Bono Solidario (actualmente Bono deDesarrollo Humano) quedaron como progra-mas de compensación. Específicamente setiene un Bono de Emergencia, así como latransferencia para ancianos y personas condiscapacidad. El Bono de Emergencia para elaño 2006 fue de 400 000 dólares y estuvodirigido principalmente a los damnificadospor la erupción del volcán Tungurahua. En elcaso de la pensión asistencial para adultos ylas personas con discapacidad, la transferen-cia ascendió a 30 dólares desde febrero del2007.

Otro componente importante de un sistemade protección son los programas de empleode emergencia. En situaciones de crisis esmuy común la implementación de este tipode programas en América Latina. Un ejemploclaro es el programa Jefes y Jefas deArgentina. En este caso se trata de transferen-cias monetarias a cambio de trabajo.Normalmente son los gobiernos seccionalesquienes contratan a los desempleados parala realización de obras de infraestructura pro-ductiva (vías de acceso, sistemas de riego,etc.) en zonas rezagadas. El gobierno centralasume el costo de mano de obra mientras losgobiernos locales asumen los costos demateriales. A los trabajadores se les paga elequivalente a un salario mínimo vital.Experiencias de este tipo de programas hanencontrado efectos positivos en otros paísesde la región, tanto en términos de generaciónde empleo, como en términos de mejora-miento de la calidad de vida de las comuni-dades en donde se realizan las obras. En laactualidad el país no cuenta con estrategiasde este tipo, aunque sería importante tratarde implementarlas como parte de un sistemade protección social, enfatizando en aquellasregiones y personas que enfrentan mayor dis-criminación en el acceso al mercado laboral,como los/as jóvenes, las mujeres y los afroe-cuatorianos/as.

- Ampliación decapacidades

En esta parte se pondrá énfasis en los progra-mas de desarrollo infantil, ya que los progra-mas relacionados con nutrición, educación ysalud se abordarán más adelante en la Meta2 y en los Objetivos 2, 4, 5 y 6, respectiva-mente. En este sentido, resaltamos tambiénque el acceso a una nutrición adecuada, aeducación y a los servicios de salud en gene-ral es esencial para el desarrollo de las capa-cidades y contribuye a la garantía de losderechos humanos. Sin embargo, desde unenfoque de equidad de género, los progra-mas que apuntan a los derechos sexuales yreproductivos (que se abordan sobre todoen el Objetivo 5) son de particular importan-cia para reducir la pobreza. La posibilidad detener la educación suficiente, así como los

servicios de salud adecuados en esta materiano sólo evita muertes, sino que reduce lasmaternidades tempranas de las mujerespobres, que generalmente inciden en perpe-tuar el ciclo de pobreza, y también reducelos gastos en trastornos y enfermedades rela-cionadas que pueden consumir los escasosingresos de los hogares pobres. Además,ayuda a empoderar a las mujeres al mejorarsu capacidad de tomar decisiones en lo pri-vado y en lo público, de acceder al mercadolaboral y a recursos (UN Millennium Project2005, FCI 2005).

Con relación a este tema, el Ministerio deBienestar Social plantea los siguientes elemen-tos de reforma: En primer lugar, el estableci-miento de un sistema integrado de desarrolloinfantil que agrupe y coordine todas las inter-venciones desarticuladas y dispersas queexisten en la actualidad (FODI, ORI, INNFA,AINA, PRONEPE) con la rectoría del Ministeriode Educación en el área de educación inicial.Con base en este acuerdo institucional se pla-nea una ampliación de cobertura de estosprogramas en alrededor de 100 000 niños/asanuales (con un total de 400 000 niños/as entodo el período de gobierno). Para que estaampliación de cobertura tenga los efectosesperados en el desarrollo de las capacida-des de los/as niños/as es importante que losprogramas de atención infantil apliquenmodelos de gestión más efectivos y eficien-tes, que se eliminen las redes clientelares y seincluya un componente de control social yrendición de cuentas. Además, es necesarioque exista una adecuada articulación entrelos programas de desarrollo infantil y los pro-gramas de alimentación y nutrición (estos últi-mos son tratados de manera más detalladaen la siguiente meta).

Por otro lado, una crítica permanente a estetipo de programas ha sido el uso de trabajofemenino no remunerado o remunerado pordebajo del valor de mercado (el caso de lasmadres comunitarias bonificadas). Es necesa-rio el reconocimiento justo del trabajo de lasmujeres que participan en estos programas.Adicionalmente, se debería evaluar cuál es elmejor esquema de atención y propender aque todos los programas utilicen mayoritaria-mente dicho esquema. Un estudio realizado

54



55

OBJETIVO 1

por FLACSO encuentra que el mejor esque-ma de atención y el de menor costo es el delORI (Gavilanes, 2006).

Las actuales coberturas de los principalesprogramas de desarrollo infantil por provin-cia se presentan en el cuadro 1.8.

Para el cálculo de la cobertura se replicó elíndice SELBEN en la ECV y se utilizó comopoblación de referencia a los menores decinco años de edad que pertenecen a losquintiles 1 y 2 de SELBEN (esto es, que tie-nen un puntaje inferior a 50,65 en el índiceSELBEN).

A nivel nacional, apenas un 14% de los niñosmenores de cinco años que pertenecen a losquintiles 1 y 2 de SELBEN son atendidos poralgún programa de desarrollo infantil. A nivelprovincial, las provincias con las más alta sco-berturas de los programas de desarrolloinfantil son: El Oro, Chimborazo, Esmeraldase Imbabura; en tanto que las provincias conlas más bajas coberturas son: Azuay, Guayas,

Loja y Cañar. Cualquier expansión de lacobertura de los programas de desarrolloinfantil debería priorizar a las provinciasactualmente menos atendidas.

Otro punto a notar es que los programas deatención a la infancia presentan problemascon la focalización de sus intervenciones. Enla siguiente tabla se presentan los indicado-res de la eficiencia en la focalización de estosprogramas. Cuadro 1.9.

Los programas de atención a la infancia tie-nen una eficiencia total en la focalización deapenas el 66% (esto es, la relación entre eltotal de beneficiarios pobres por el total debeneficiarios). Lo anterior se asocia a un errorde filtración (no pobres que reciben el bene-ficio) del 34%. Por otro lado, tienen unacobertura de apenas el 14% y un error deexclusión del 54% (son pobres que no reci-ben el beneficio respecto del total deniños/as).

El presupuesto de estos programas para elaño 2006 se puede ver en el cuadro 1.10.

Fuente: ECV 2005-2006. INEC.

CUADRO 1.8 - COBERTURA DE LOSPROGRAMAS DE DESARROLLO INFANTIL

(% DE LOS NINOS DE LOSQUINTILES 1 Y 2 DE SELBEN)

Provincia Todos

Azuay 7,3

Guayas 8,6

Loja 9,5

Cañar 9,6

Cotopaxi 11,1

Los Ríos 11,4

Tungurahua 12,7

Pichincha 13,8

Amazonía 13,9

Bolívar 14,1

Manabí 16,3

Carchi 16,6

Imbabura 17,7

Esmeraldas 21,7

Chimborazo 26,4

El Oro 34,7

Nacional 13,8

Fuente: ECV, 2006. INECElaboración. CISMIL

CUADRO 1.9 - EFICIENCIA EN LA FOCALIZACION DE LOS PROGRAMAS DE

ATENCION A LA INFANCIA

Pobreza por SELBEN

Eficiencia en la focalización 66,0%

Filtración 34,0%

Cobertura 13,8%

Error exclusión 54,4%

Error inclusión 4,5%

Fuente: MBS. 2006.

CUADRO 1.10 - PRESUPUESTO DEPROGRAMAS DE DESARROLLO INFANTIL

ANO 2006 (millones de dólares)

Programa Cobertura Presupuesto Presupuesto (millones) unitario

INNFA 124 000 31 250

ORI 52 000 24 462

FODI 262 000 46 176

AINA 5 000 2 400

PRONEPE 20 000 1,6 80

Total 463.000 104,6 226

56


Lo anterior nos da un costo unitario prome-dio de 226 dólares anuales. Esto significaque aumentar la cobertura de los programasde atención a la infancia en 100 000 niños/aspara el próximo año significaría un incremen-to del presupuesto en 22 600 000 dólares(esto bajo el supuesto de que no se realicencambios en la gestión de los programas conmiras a obtener mejor eficiencia).

Adicionalmente a la expansión de la cobertu-ra de los programas de desarrollo infantil, seplantea la creación de un fondo especialpara protección de niños/as y adolescentescon miras a eliminar el maltrato infantil. Eneste caso, las metas propuestas por el MBSson: a) incrementar la cobertura de atenciónen 50 000 niños/as y adolescentes por año;b) erradicar la mendicidad infantil (en 3 000niños/as por año); c) protección emergentea niños/as que viven con sus padres en cár-celes de adultos (600 niños/as); d) protec-ción emergente a adolescentes detenidos encárceles de adultos (300 adolescentes). Paratodo ello el mencionado fondo contará conun presupuesto de 5 millones de dólaresanuales.

Reforma al Bono de DesarrolloHumanoEl Ecuador, como algunos otros países deAmérica Latina, cuenta con un programa detransferencia monetaria condicionada, queentrega una cantidad determinada de dineroa las familias a cambio de que estas envíen asus niños/as a las escuelas y a los centros desalud. Estos programas son conocidos comoprogramas de fomento de capacidadeshumanas y buscan compensar a los pobrespor los costos en que incurren para accedera los servicios de salud y educación, con elfin de garantizar su acceso. En este sentidose trata de fomentar el acceso universal a losservicios sociales, tomando en cuenta quelas intervenciones realizadas únicamentedesde el lado de la oferta no fueron suficien-tes y, por el contrario, ahondaron las dispari-dades en términos de acceso a educación ysalud. Estudios de impacto de este tipo de

programas en América Latina encuentranefectos positivos importantes en el accesode niñas y niños a las escuelas, en la reduc-ción del trabajo infantil y en las condicionesde salud y nutrición de los niños/as. De lamisma manera, estudios de impacto del BDHen Ecuador encuentran efectos positivos eimportantes en la matrícula escolar, de alre-dedor de 10 puntos porcentuales, y en lareducción del trabajo infantil, de alrededorde 17 puntos porcentuales (Schady y Araujo,2006; Ponce, 2007).

En la siguiente tabla se presenta la coberturadel BDH por provincia, según los datos de laECV.

El cálculo de la cobertura se realizó a nivel dehogares. Para ello se dividió el total de hoga-res que tienen algún beneficiario del BDHpor el total de hogares pertenecientes a losquintiles 1 y 2 del índice SELBEN. A nivel

Para una revisión ver: Rawlings y Rubio (2003), Caldés, Coady y Maluccio (2004) y Villatoro (2005).8

Fuente: ECV 2005-2006. INEC.Elaboración: CISMIL.

CUADRO 1.11 - COBERTURA DEL BDH POR PROVINCIA

Provincia BDH

Pichincha 32,1

El Oro 39,2

Azuay 40,7

Esmeraldas 43,0

Cañar 43,6

Carchi 43,9

Los Ríos 44,2

Amazonía 46,8

Guayas 49,8

Imbabura 50,0

Cotopaxi 51,5

Tungurahua 51,7

Bolívar 55,3

Chimborazo 57,7

Manabí 61,6

Loja 62,4

Nacional 47,6


57

OBJETIVO 1

nacional se tiene una cobertura del 48%. Lasprovincias con una cobertura mayor a lamedia nacional son: Loja, Manabí,Chimborazo, Bolívar, Tungurahua, Cotopaxi,Imbabura, Guayas y la Amazonía. En tantoque las provincias con menor cobertura delprograma son: Pichincha, El Oro, Azuay,Esmeraldas, Cañar, Carchi y Los Ríos.

El BDH también presenta problemas en lafocalización, pese a los esfuerzos que se hanrealizado por utilizar el SELBEN como instru-mento de focalización. En la siguiente tablase presentan los indicadores de focalizaciónde este bono.

La eficiencia en la focalización del BDH esuna de las mejores de todos los programassociales y es del 81%. Sin embargo, todavíasubsisten problemas de filtración (20%), asícomo una cobertura de apenas el 48% y unerror de exclusión del 25%.

A partir del mes de febrero del 2007 elmonto de la transferencia del Bono deDesarrollo Humano se incrementó de 15 a 30dólares. Uno de los objetivos básicos dereforma del programa es la creación de unsistema de monitoreo de la asistencia escolary de los controles de salud para garantizar elcumplimiento de la condicionalidad de loshogares beneficiarios. En esta línea se propo-ne la creación de un sistema de incentivospara el cumplimiento de las corresponsabili-dades de los hogares, junto con la creaciónde mecanismos de veeduría social.

Una experiencia importante en esta área sonlas Redes de Servicios y Protección SocialCONAMU - MBS para mujeres en situaciónde pobreza y extrema pobreza que se pres-tan a las beneficiarias del bono9.

Otro elemento de reforma del BDH es la vin-culación de sus beneficiarios con actividadesde capacitación laboral, así como de micro-crédito. En esta línea, se prevé promover quelas cooperativas consideren sujetos de aho-rro y crédito productivo voluntario a losbeneficiarios del BDH a partir de febrero del2007. Para una segunda fase, a partir del2008, se prevé la ampliación y sistematiza-ción del esquema de crédito productivo através de cooperativas con la garantía de latransferencia monetaria. En una tercera fasese prevé la implementación de un esquemade ahorro voluntario a través de descuentosautomáticos del pago del BDH, la aperturade cuentas de ahorro y la inclusión de coo-perativas no agentes de pago como agentesde ahorro y crédito.

Como se mencionó, otro fuerte componentede la reforma es el tema de la capacitación alas beneficiarias. En este campo se prevécapacitar a alrededor de 100 000 beneficia-rias en el 2007 en temas de gestión micro-empresarial y microfinanzas y en derechosciudadanos.

El programa de microcrédito, como parte dela reforma al BDH, consiste en que los benefi-ciarios pueden pedir un crédito al BNF dehasta 360 dólares al año. Este crédito es elequivalente al monto del bono por un año.Para acceder al crédito se necesita demostrarque se utilizarán los recursos en alguna activi-dad productiva. Una vez que la persona reci-be el crédito se le suspende el BDH por unaño hasta que se cubra el monto total del cré-dito. Este punto de la reforma podría tenerefectos no esperados. El principal problemaque se puede generar es que una vez que seentrega el equivalente al bono por un año demanera anticipada es muy complicado verifi-car el cumplimiento de las corresponsabilida-des. Se debería pensar en algún mecanismoque permitiera verificar el cumplimiento de la

Una descripción de este programa, así como de sus costos, se encuentra en el capítulo dedicado al Objetivo 3 de este informe.9

Fuente: ECV, 2006. INEC.Elaboración. CISMIL.

CUADRO 1.12 - EFICIENCIA EN LA FOCALIZACION DEL BDH

Pobreza por SELBEN


Filtración 19,4%

Cobertura 47,6%



corresponsabilidad entre las personas quereciben el crédito productivo, con miras amantener y potenciar los efectos positivos deeste programa, tanto en el incremento de lamatrícula escolar, como en la reducción deltrabajo infantil. En todo caso, el MBS deberíaprever una evaluación de impacto de la refor-ma al BDH para ver cuáles son sus reales con-secuencias.

En la siguiente tabla se presenta el costeo delprograma para el año 2007.

- Inclusión productivaSobre el tema de inclusión productiva existenalgunas nuevas iniciativas en el actual gobier-no. Estas iniciativas se agrupan en el progra-ma de compras públicas y el programa defomento de cadenas agroproductivas y turis-mo. Dentro de la estrategia de compraspúblicas se propone el programa Hilando elDesarrollo. Este programa, que será ejecuta-do por el Ministerio de Educación, tiene undoble propósito. Por un lado, busca fomen-tar la matrícula escolar mediante el pago delos uniformes de los alumnos de las escuelaspúblicas, y por otro lado busca fomentar laasociación de pequeños artesanos en micro-empresas textiles para la fabricación de losuniformes de la localidad. El programa serácoordinado con las juntas de artesanos yprevé la entrega de microcréditos, capacita-ción y asistencia técnica. Para el año 2007 serealizarán dos pilotos: uno en la Costa y otroen la Sierra. Se estima un presupuesto de 2,5millones de dólares en los dos pilotos. Para elaño 2008 se calcula un presupuesto de 25

millones de dólares. También hay la intenciónde ampliar la iniciativa para el sistema desalud. En este caso las microempresas textilesestarían a cargo de la producción de los insu-mos textiles requeridos por los hospitales,centros y subcentros de salud de la parro-quia. Otro programa dentro de la estrategiade compras públicas es el programa deleche. En este caso los pequeños producto-res de leche se asociarían para proveer deleche a las industrias para la fabricación deleche en polvo. A su vez esta leche en polvosería utilizada por el Programa deAlimentación Escolar (PAE). Los pequeñosproductores asociados recibirían crédito,asistencia y capacitación y crearían un centrode acopio de la leche. Se prevé realizar unpiloto en la Sierra central en este año.

Por otro lado, dentro de la estrategia de fomen-to de cadenas agroproductivas y turismo tam-bién existen dos programas. El primer progra-ma se refiere al turismo, y será ejecutado por elMinisterio de Turismo. Es un programa decapacitación para formar microempresariosturísticos y darles asistencia técnica para queconstruyan su microempresa. Se prevé capaci-tar a 4 000 microempresarios con un presu-puesto de 800 000 dólares. También se prevéacceso a crédito. El segundo programa se refie-re a la formación de cadenas agroproductivas.En este caso los pequeños productores agríco-las se asociarían y recibirían capacitación, asis-tencia técnica y microcrédito. Se iniciaría conlas siguientes cadenas: café, cacao, lácteos,maíz y hierbas. Las asociaciones de pequeñosproductores entregarían su producción aempresas anclas como: Universal Sweet(cacao), Pronaca (maíz), Supermaxi (papa,naranja, tomate), Tony y Floralp (leche), El Caféy Minerva (café). Este programa podría tenerefectos no deseados. Uno de los principalesproblemas de los pequeños productores agrí-colas del país es que el grueso del valor agre-gado generado en la producción agrícola nose queda en las pequeñas fincas y es absorbi-do por la larga cadena de intermediarios agrí-colas y/o por los monopolios en la comerciali-zación de productos agrícolas. El programacorrería el riesgo de fomentar y favorecer justa-mente a estos grandes monopolios, generandouna relación asimétrica de poder con lospequeños productores agrícolas.

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Fuente: Programa de Protección Social. MBS.

CUADRO 1.13 - COSTEO DEL BDHPARA EL 2007

Transferencias a beneficiarios:

BDH: USD 360 158 160

Bono de Emergencia: USD 400 000

Banred y bancos: USD 6 163 508

Administración: USD 4 404 613

Total: USD 371 126 281

% costo administrativo: 2%


59

OBJETIVO 1

Este programa representa una inversión de1,2 millones en fomento de asociatividad(MAG - CFN - BNF), 3,5 millones en innova-ción (FUNDACYT), 3 millones en asistenciatécnica (MAG y ONG), 87 millones en créditoproductivo (CFN - BNF) y 2 millones eninfraestructura y equipos.

- La seguridad socialHasta hoy en día no existe una propuestaconcreta para reformar la seguridad social enel país. Este es un grave vacío y representa undesafío fundamental en términos de alcanzarla meta de reducción de la extrema pobreza.Algunos elementos que se deberían planteardentro de una estrategia de reforma integralde la seguridad social son: aumentar lacobertura, establecer mejores mecanismosde coordinación con otros seguros de salud,mejorar la utilización y optimización de losrecursos, redefinir la participación del Estadoen el financiamiento del esquema de pensio-nes, ampliar la cobertura del Seguro SocialCampesino, entre otros.

•Políticas para reducir la desigualdad

Como se mencionó arriba, Ecuador es unpaís con altos niveles de desigualdad.Además, el país amplió el Objetivo 1 e incor-poró explícitamente metas relacionadas conla reducción de las inequidades. En estaparte se realizan algunas propuestas de polí-ticas que deberían tomarse en cuenta en unaestrategia de reducción de la desigualdad.

Para empezar, en el corto plazo hay dos cana-les básicos que podrían ser utilizados. Por unlado, la reforma tributaria y por otro, unamayor equidad en el gasto social. Respecto alo primero, se requiere de una reforma tribu-taria que permita crear mecanismos que posi-biliten una mejor recaudación del impuesto ala renta y de los impuestos aduaneros. Es fun-damental reducir la elusión y la evasión tribu-taria, así como racionalizar el sistema tributa-rio y ampliar su base. Además, estudios sobreel impacto distributivo del impuesto al valor

agregado (IVA) muestran que la implantaciónde un adecuado régimen de exenciones abienes y/o servicios de consumo popularconduciría a un sistema progresivo de pagopor este concepto. Se debería pensar entener un IVA diferenciado, en el cual seaumenten las exenciones para aquellosrubros de consumo popular, y por otro ladose aumente la tasa para aquellos rubros deconsumo suntuario. Desde el punto de vistadel gasto social, la idea de una política redis-tributiva es aumentar y fortalecer aquelloscomponentes del gasto que tengan un carác-ter propobre y disminuir o eliminar los com-ponentes del gasto que sean regresivos. Elestudio de Vos y otros (Vos y otros, 2003)realiza un análisis minucioso de los diferentescomponentes del gasto social, así como de suimpacto distributivo. En él se encuentra quelos componentes más propobres del gastosocial son: el gasto en educación primaria, elgasto en salud primaria, el Seguro SocialCampesino, el Bono de Desarrollo Humano,los programas de alimentación escolar y denutrición a la niñez, las inmunizaciones y elcuidado infantil. Por otro lado, se mencionancomo elementos regresivos del gastos el sub-sidio al gas y a los combustibles, así como elsubsidio a las universidades privadas. Unestudio realizado por Cuesta, Ponce y León(2004) encuentra que la eliminación del subsi-dio al gas y el uso de dichos recursos paraincrementar el Bono de Desarrollo Humano(BDH) tendrían efectos positivos, tanto en lareducción de la pobreza, como en la disminu-ción de la desigualdad.

Un segundo mecanismo para mejorar laequidad es alterar la estructura de propie-dad del país. Por ejemplo, Ecuador aún tieneuno de los niveles más altos de concentra-ción de la tenencia de la tierra en AméricaLatina. Después de todos los intentos dereforma agraria realizados en el país, el coe-ficiente de Gini de la tierra se ha mantenidoprácticamente invariable. En este sentido, serequiere de estrategias encaminadas a redis-tribuir activos a favor de los pobres o a gra-var con tributos a aquellos predios que semantengan improductivos, manteniendo entodo esto un enfoque de sustentabilidadambiental.

60


Otra línea de intervención para reducir lapobreza y la desigualdad viene dada por laeliminación de las disparidades territoriales,en especial la brecha urbano-rural. Al respectoel MBS tiene una iniciativa dirigida al desarro-llo rural. Dentro de ella existen planes y progra-mas que buscan aumentar la productividadlaboral en el área rural, incrementar la produc-tividad de la tierra rural y redistribuir los acti-vos productivos que las personas necesitanpara generar un ingreso sostenido, tales comola tierra y el capital. Entre los planes cuentan elde legalización de tierras, el plan de capacita-ción laboral manejado por el SECAP y laPolítica de Mujeres Rurales (PIO). Asimismo,existen programas tales como Prolocal,Fonlocal y Crédito Productivo Solidario, queentregan recursos para la producción y lainfraestructura básica, el Fondo de InversiónSocial de Emergencia (FISE) y programas des-tinados a la investigación, desarrollo y transfe-rencia de tecnología y asistencia técnica parael desarrollo del sector agrícola rural. Sinembargo, estos programas tienen muy bajascoberturas y están desarticulados en la actua-lidad. En este sentido, se torna necesario crearmecanismos institucionales que articulentodas las intervenciones destinadas a mejorarla productividad y el empleo rural dentro delmarco de una estrategia de desarrollo rural delargo plazo.

Una estrategia de desarrollo rural debería serpensada en términos de la creación de cade-

nas de agroproducción vinculadas con pro-gramas de desarrollo local. Una cadena pro-ductiva es muy similar a la idea de clusters. Setrata de conectar diferentes unidades pro-ductivas y empresas que intervienen en dife-rentes fases del proceso económico, desdela producción hasta el consumo. Es priorita-rio realizar estudios que permitan definir quécadenas productivas serían las más viables ylas que necesitarían mayor estímulo y apoyogubernamental para su desarrollo.

Por otro lado, el desarrollo de infraestructurarural es clave. La construcción de vías deacceso a los mercados para los pequeñosproductores rurales, así como de sistemas deriego, deberían ser prioridades. Se deberíapensar en una estrategia de desarrollo de lainfraestructura dirigida por los gobiernoslocales, con financiamiento del gobierno cen-tral y con participación de mano de obralocal. Este tipo de programas también sonrelevantes para la generación de empelo enel nivel local (ver capítulo dedicado alObjetivo 8).

Finalmente, también es importante pensar enel desarrollo rural desde otras líneas estraté-gicas (además de la agricultura). El desarrollode actividades agroforestales, ecoturísticas yartesanales, así como actividades vinculadasa la piscicultura, la reforestación y la presta-ción de servicios ambientales, entre otras,son líneas que deberían también ser explora-das y fomentadas.


61

OBJETIVO 1

El Ecuador no presenta un problema de ham-bre como el que se da en otras economías yregiones del mundo. El país produce alimen-tos suficientes para satisfacer la demandainterna, y los suministros de energía alimenta-ria a nivel nacional satisfacen los requerimien-tos de la población10. Sin embargo, en elEcuador existen problemas alimentarios rela-cionados con la condición nutricional de laspersonas. Desnutrición y sobrepeso son dosestados nutricionales que se reflejan en lapoblación ecuatoriana y que merecen unaatención especial.

Con estas consideraciones, el planteamientode los ODM en el Ecuador ha sido reducir ala mitad la prevalencia de desnutrición cróni-ca. Los indicadores seleccionados en esteinforme se refieren a la condición nutricionalde los menores de cinco años y a cuál debe-ría ser el esfuerzo para mejorar esta condi-ción. Sin embargo, el presente documentoincluye algunos indicadores adicionales11 yplantea una mirada que incorpora elementosagregados para analizar el problema desdedistintos ángulos.

•IntroducciónEl indicador de desnutrición crónica en losmenores de cinco años es empleado común-mente para evidenciar problemas nutriciona-les. Sin embargo, este indicador expresamen-te reporta las carencias nutricionales acumu-ladas durante los primeros años de vida yque dependiendo de su agresividad, tiene

efectos permanentes de largo plazo en lapersona. Es importante destacar que el pro-blema en el Ecuador no se expresa exclusiva-mente en aspectos de desnutrición, sino quese presenta como un problema de mala nutri-ción. Si bien el retardo en talla para la edades el principal problema en el país, existenotras características relacionadas con defi-ciencias nutricionales, como insuficiencias enmicro nutrientes, en especial la deficiencia dehierro, zinc y vitamina A, y nuevas amenazascomo el sobrepeso y la obesidad en lapoblación infantil.

Por otra parte, no se puede desconectar elproblema nutricional de los menores delestado nutricional de las madres. La coexis-tencia del sobrepeso materno y el retardoen talla para la edad de los menores repre-senta justamente la doble cara de la enfer-medad12.

Alineando con estos problemas se encuentrael inconveniente de una masiva ausencia deeducación alimentaria y nutricional en loshogares, sobre todo en las madres, que sonquienes normalmente se encargan de abaste-cerse de alimentos y de prepararlos. Si a estacaracterización se añade la escasa diversifica-ción productiva local que profundiza el pro-blema nutricional, se tienen consecuenciasinmediatas en la permanencia del ciclo depobreza.

Finalmente, el problema nutricional en elEcuador obedece también a problemas loca-les: no existe una adecuada oferta ni disponi-bilidad de alimentos para la población del

META 2 Reducir a la mitad el porcentaje de personasque padecen de hambre

MAG – ODEPLAN – FAO, 2001, Informe Ecuador, Cumbre sobre la Alimentación.

El presente informe muestra información referente a la condición nutricional de los menores de cinco años sin realizar un diag-nóstico exhaustivo de los problemas, causas y consecuencias. Este tipo de información se puede encontrar en informes de OPS,ONU y Banco Mundial y diversos autores especializados en el tema.

Insuficiencia nutricional en el Ecuador. Causas, consecuencias y soluciones. Banco Mundial, 2006.

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62


territorio. La ausencia de planificación nopreviene períodos de escasez ni facilita lacapacidad de adquirir alimentos de calidade inocuidad que garantice el acceso físico alos mismos.

Para presentar un breve diagnóstico de lasituación en el Ecuador y tomando comomarco la población de menores de cincoaños, se plantea una revisión general a losprincipales indicadores que tratan el tema enel país. Inicialmente se realizará una brevecomparación con algunos resultados deaños anteriores para luego revisar las princi-pales políticas en el Ecuador y finalizar conuna serie de recomendaciones y costeo depolíticas.

El documento se concentrará en el estadonutricional y sus deficiencias, pero tambiénpresentará de manera general temas comple-mentarios como la seguridad alimentaria yotros factores que inciden en la condiciónnutricional de las personas.

•Situación y diagnóstico actual

El indicador de desnutrición crónica enmenores de cinco años ha presentado unaleve mejora durante la última década en elEcuador. Si se toma como referencia el año1986 (Encuesta DANS13), el retardo en tallapara la edad se ubicaba en el 34%. En el año1999 la desnutrición crónica alcanzó el26,8% y en el año 2004, según la encuestaENDEMAIN, el porcentaje se redujo al 23,1%.

Para el año 2006, a través de la ECV14, el retar-do en talla para la edad de menores repre-sentó el 18,1%. Este resultado implica unareducción promedio del orden de 0,8 puntosdurante 20 años. Utilizando este promediohasta el año 2015, el Ecuador apenas lograríacumplir con la meta propuesta de reducir a lamitad el porcentaje de retardo en talla para laedad en los menores de cinco años de acuer-do a los ODM.

Diagnóstico de la Situación Alimentaria, Nutricional y de Salud de la Población Ecuatoriana menor de cinco años, 1986.

Se incluye un anexo estadístico con los valores estimados y sus respectivos errores estándar.

13

14

GRAFICO 1.6PUNTAJE Z TALLA – EDAD - ECUADOR 2006

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2006.Elaboración: CISMIL.


63

OBJETIVO 1

Sin embargo, este resultado, lejos de halaga-dor, muestra una característica de vulnerabili-dad importante en la población ecuatoriana.Las tasas actuales de países vecinos comoColombia, Chile, Argentina o Brasil, en prome-dio, presentan un retardo en talla para laedad del 9,5% en el 2005, donde se incluyencasos como el de Chile, con un porcentajedel 1,4%.

Actualmente, la desnutrición crónica infantilrepresenta un total de 260 600 niños y/oniñas en el Ecuador, población extremada-mente alta, tomando en cuenta que 20 añosatrás ya se conocía del problema.

Para describir el retardo en talla para la edaden el Ecuador, se detalla el histograma delpuntaje Z del retardo en talla para la edad dela encuesta ECV 200615. En el histograma seaprecia el preponderante distanciamiento dela media hacia la izquierda de la curva nor-mal, que se concentra en indicadores muycercanos a las dos desviaciones estándarpor debajo de la media poblacional de refe-rencia. Este hecho se refleja en la alta tasa deretardo en talla para la edad. Más aún, si seobserva cuidadosamente el gráfico, existe unporcentaje importante de niños y niñas conpresencia de desnutrición aguda que superalas tres desviaciones.

Al realizar un análisis comparativo al interiordel Ecuador se aprecia una reducción en elindicador de retardo en talla para la edad anivel urbano y rural. No obstante esta mejo-ría, la población de menores del área ruralrepresenta el grupo de mayor riesgo al inte-rior del país. Por cada niño o niña con desnu-trición crónica en la zona urbana, existen dosniños o niñas que presentan las mismas con-diciones en las áreas rurales.

Fuente: CEPAL, Elaboración: CISMIL

CUADRO 1.14

2005 Bajo peso Baja talla para la edad para la edad

Argentina 5 12

Bolivia 8 27

Brasil 6 11

Chile 1 2

Colombia 7 14

Costa Rica 5 6

Cuba 4 5

El Salvador 10 19

Guatemala 23 49

Guyana 14 11

Haití 17 23

Honduras 16.6 29

Jamaica 4 5

México 8 18

Nicaragua 10 20

Panamá 8 18

Paraguay 5 14

Perú 7 25

Uruguay 5 8

Venezuela (República Bolivariana) 4 13

América Latina y el Caribe 7 16

El puntaje Z se calcula asumiendo el comportamiento de una normal en los datos y permite cuantificar el déficit o exceso deestatura cuando los valores se ubican en un estándar. Para su cálculo, se resta la mediana o media de la distribución de frecuenciasal valor correspondiente y se divide el resultado por el desvío estándar. Z = (x-mediana o media)/DEstándar. X estatura, medianao media edad del paciente, DEstándar desviación estándar.

15

64


Al examinar este indicador en relación a lasregiones del país (excluyendo la RegiónInsular), se aprecia una reducción considera-ble en la Sierra. Esta disminución en la tasaimplica un descenso de 8 puntos porcentua-les. Sin embargo, en la Región Amazónica seobserva un incremento en la tasa de desnutri-ción crónica, lo cual revierte la tendencia delpaís. Al comparar la desnutrición crónicaentre los niños y niñas, los niveles se expre-san en el orden del 18,7% y el 17,5% respec-tivamente.

El análisis de la desnutrición crónica en lasprovincias puede evidenciar, con excepciónde la provincia de Manabí, una reducción en

todas las provincias, lo que manifiesta unproceso lento de mejoría. Adicionalmente aesta observación, es necesario advertir unagran variación entre las provincias. Si bien latasa de retardo en talla para la edad en elEcuador en el año 2006 se ubicaba en el18%, existían provincias que presentaban unserio cuadro de prevalencia de la desnutri-ción crónica que llegaban a cifras superioresal 35%. Más aún, las características de estasprovincias, de población indígena con por-centajes altos de poblados rurales, permitenuna vez más evidenciar el problema de laszonas rurales y en especial, aquellos proble-mas de las poblaciones indígenas en el país.

GRAFICO 1.7DESNUTRICION CRONICA: 1999, 2004, 2006

Fuente: Endemain 2004, ECV 1999, 2006. Elaboración : CISMIL


65

OBJETIVO 1

El indicador de peso por edad en la encues-ta DANS de 1986 reporta 16,9 puntos por-centuales, mientras la ECV 1999 alcanza unatasa del 13,4%. En el año 2004 este porcenta-je se reduce al 9,3 de acuerdo a la ENDE-MAIN, y finalmente, para el año 2006, la ECVreporta un porcentaje del 8,6. El bajo pesopor talla, empleando las mismas fuentes,reporta un 1,7% sostenido, incluyendo eldato de la ECV 2006.

Adicionalmente, es necesario incluir otrosaspectos relacionados con las deficienciasen nutrición en el Ecuador. Para ello, la fuen-te de información con representación nacio-nal es el Diagnóstico de la SituaciónAlimentaria, Nutricional y de Salud de laPoblación Ecuatoriana menor de cinco años.Lamentablemente, esta encuesta fue realiza-da únicamente en el año de 1986, por lo quesu actualización debe ser un tema prioritariodentro del marco de política pública sobrenutrición en el Ecuador.

Partiendo con la deficiencia de hierro, en elaño 1986 se encontró que el 22% de niñosmenores de cinco años presentaba cuadros

de anemia. De acuerdo a la evaluación deimpacto del BDH del año 2004, se reportóuna tasa de anemia del 61% en menores de6 años con respecto a los quintiles 1 y 2 delíndice SELBEN y poblaciones específicas.Con respecto a la deficiencia de vitamina A,la encuesta DANS reporta un 14% en lapoblación de menores en el Ecuador.

Por otra parte, no se puede desconectar elproblema de mala nutrición de los temasde sobrepeso y obesidad. Existe en el paísun patrón definido en relación al tema desobrepeso que ha presentado un marcadoincremento durante la última década. Lafalta de capacitación a nivel general de lapoblación en temas nutricionales, el incre-mento publicitario en temas de consumoalimenticio y no nutricional son, entre otros,algunos de los factores que determinaneste aumento de las tasas.

Como se observa en el cuadro, es preocu-pante el sobrepeso en la mayoría de pobla-ciones donde, además en alguna de ellas,también se agrava el problema de desnutri-ción.

GRAFICO 1.8DESNUTRICION CRONICA

* La línea representa el promedio nacional.Fuente: ECV 2006. Elaboración: CISMIL.

66


Enfocamos el tema nutricional de los meno-res, en los ODM, como un estado o condi-ción dentro del proceso multidimensional depobreza. Una adecuada nutrición infantil per-mite alcanzar un apropiado desarrollo delniño o niña. Caso contrario, la presencia dedeficiencias nutricionales en los menores dedos años e incluso durante el embarazo,afecta negativamente la fortaleza física yhabilidad cognitiva y conduce a menoresdotaciones de capital humano16.

De esta forma, los descuidos nutricionalesocasionan que se refuerce una privaciónde las capacidades básicas que permiten alas personas desarrollar funcionamientosóptimos y la posibilidad de vivir una vidamínimamente decente (Sen, 1995). Cabeindicar que el Ecuador se encuentra dentrode un grupo de países con preocupantestasas de desnutrición crónica en América,a pesar de poseer un extenso menú deprogramas dirigidos a atender el temanutricional y en especial la nutrición enmenores de cinco años.

Así, el tema de la condición nutricional nece-

sariamente se presenta relacionado con lamultidimensionalidad de la pobreza, lareproducción intergeneracional de la mismay sus efectos directos en la vulnerabilidaddemográfica en el país. Es importante, ade-más, relacionar el tema con una condición deseguridad alimentaria que incorpore aspec-tos de infraestructura física, como serviciosbásicos y de salud.

- Modelo econométricopara consumo dealimentos

Para analizar los factores asociados al consu-mo de alimentos se realiza un modelo econo-métrico en el cual se incorporan distintasvariables tomando en cuenta las ECV de1995, 1998, 1999 y 2006. Las variables sonagrupadas en una sola matriz y se puedeobtener la asociación del contexto macroe-conómico y la variable del logaritmo de con-sumo de alimentos mediante la creación devariables dicotómicas (dummies) que repre-sentan los años.

CUADRO 1.15 - CONDICION NUTRICIONAL DE LOS MENORES DE 5 ANOS, 2004

Bajo peso/ Normal Sobrepeso Obesidad Sobrepeso y edad obesidad

% % IMC 25-29.9 IMC >30.0 IMC >25

Indígena 0,4 52,4 39,9 7,4 47,3

Mestizo 2 42 40,9 15,1 60

Blanco 2,3 42,5 37,3 17,9 55,2

Negro 2,9 45,6 36,3 15,3 51,6

Urbano 2,1 41,1 40,4 16,4 56,8

Rural 1,6 45,9 40,4 12,1 52,5

Sierra 1,1 44,7 41,8 12,4 54,2

Costa 2,5 41,2 39,8 16,5 56,3

Total nacional 1,9 43,1 40,4 14,6 55

Fuente: ENDEMAIN 2004.

Banco Mundial 2006.16


67

OBJETIVO 1

Al tomar como línea de base el año de 1995se puede observar que la dummy del año1998 presenta una disminución del logaritmode gasto en consumo de alimentos per cápi-ta cercana a 33 dólares, lo cual puede repre-sentar los distintos impactos de los fenóme-nos naturales de ese año. Con relación al año1999, se observa que posiblemente por pro-blemas asociados a la crisis financiera, ellogaritmo del gasto en consumo de alimentosse reduce en casi el doble y llega a -58 dóla-res en ese año. Finalmente, para el año 2006el valor del coeficiente muestra un incremen-to de 20 dólares. Esta recuperación puedeestar asociada al crecimiento del productointerno bruto per cápita, a las remesas deemigrantes, la reducción de la inflación y lamejora en salarios reales.

Estos resultados se presentan al corregirvariables incluidas en el modelo donde seincluyen edad del jefe, escolaridad, sexo,condición étnica, rangos de edades y pro-vincia. En relación a estas variables sepuede observar que la condición de serindígena disminuye el consumo de alimen-tos mientras que a mayor escolaridad deljefe de hogar se presenta un mayor consu-mo de alimentos.

•Análisis de políticas yprogramas existentes

En el Ecuador existen numerosas iniciativasdestinadas a la distribución de alimentos yun conjunto de programas relacionados conen el tema nutricional de menores y jóvenesy de capacitación a madres en temas nutri-cionales, así como el reparto de suplementosde hierro para niños/as menores de un año yembarazadas. Estas propuestas y accionesparten desde distintos ministerios y gobier-nos seccionales.

Los programas que se describen a continua-ción atienden aspectos nutricionales dentro desus objetivos primordiales. Dado que algunosde ellos son analizados con detalle en otroscapítulos, su reseña en este es breve.

Dentro del Ministerio de Educación existe elPrograma de Alimentación Escolar - (PAE).Este programa está dirigido a atender con ali-mentación a escolares de jardines y escuelasfiscales, fiscomisionales, municipales y espe-ciales de las poblaciones más pobres delpaís, en edades comprendidas entre 5 y 14años. El programa entrega desayunos yalmuerzos preparados en las escuelas pormadres y padres voluntarios. En la actualidad

CUADRO 1.16 - REGRESION LOGARITMO DEL CONSUMO DE ALIMENTOS

Var dep: Log consumo alimentos Coeficiente Error estándar

Constante 3,337* -0,057

Dummy 1998 -0,326* -0,014

Dummy 1999 -0,575* -0,013

Dummy 2006 0,20* -0,012

Dummy sexo jefe (1 = hombre) -0,033* -0,012

Edad del jefe -0,009* -0,002

Edad del jefe al cuadrado 0* 0,000

Hogar indígena (1 = indígena) -0,19* -0,016

Años escolaridad del jefe del hh 0,04* -0,001

Número de miembros de 7 a 24 años en el hh -0,062* -0,026

Número de menores de 7 años en el hh -0,162* -0,005

Número de miembros de 24 a 69 años en el hh -0,062* -0,005

Número de mayores de 69 años en el hh -0,053* -0,011

*Significativo al 1%; ** al 2% Fuente: ECV 95, 98, 99, 2006. Estimaciones corregidas por heterocedasticidad.Elaboración: CISMIL.

atiende a 1 302 923 niños y niñas pobres anivel nacional. Este programa se revisa en elcapítulo correspondiente al Objetivo 2.

En el Ministerio de Bienestar Social (MBS)existen el programa Aliméntate Ecuador, elprograma Operación Rescate Infantil, elFondo de Desarrollo Infantil y el Bono deDesarrollo Humano. Adicionalmente, elInstituto Nacional de la Niñez y la Familia(INNFA), auspiciado también por el MBS,cumple con algunos programas dirigidos amejorar las condiciones nutricionales y deseguridad alimentaria en familias de pobrezaextrema. Este programa dispone de una asig-nación de 31 millones de dólares para el 2006con una cobertura de 124 mil beneficiarios.

La Operación Rescate Infantil tiene comoobjetivo promover y garantizar el cumpli-miento de los derechos de los menores decinco años, con atención especial a aquellosde escasos recursos. El programa atiendedurante ocho horas diarias a los menores enun proceso que incluye acciones en salud,educación inicial y nutrición. En este últimotema se suministran comidas completas pordía a los/as niños en guarderías comunita-rias. De acuerdo a la política social delGobierno Constitucional, se reportó unaasignación presupuestaria para el año 2006de 24 millones. Sin embargo, en el año 2005la transferencia real fue superior a los 27millones.

El Fondo de Desarrollo Infantil se concen-tra en la asignación de recursos para la ejecu-ción de proyectos a favor de los menores decinco años, destinados a la educación inicialy capacitación familiar, el adiestramiento entemas nutricionales, protección, entre otros.Este programa reporta en septiembre delaño 2006 un total de 191 565 menores bene-ficiarios. En el año 2005 su presupuesto fuede 10 320 835 dólares. El presupuesto delaño 2006 alcanzó los 46 millones de dólaresy se programa un incremento de 15 millonesadicionales para el año 2007, lo cual eleva elpresupuesto de esta entidad a 61 millones dedólares.

El Bono de Desarrollo Humano es un pro-grama que también incorpora el tema deapoyo a la mejora nutricional. Este programa

se revisó con mayor énfasis en la Meta 1.Actualmente, en el Ministerio de SaludPública existe un programa manejado por laDirección Nacional de Nutrición, donde seencuentran cuatro ejes estratégicos:

El Programa Sistema de Vigilancia Alimen-tario Nutricional (SISVAN) del Ministerio deSalud Pública es un sistema que debe recu-perar la información de la situación nutricio-nal de la población beneficiada en elEcuador. Sin embargo, su implementación yejecución aún presenta serias deficiencias.

El Programa de Educación AlimentariaNutricional tiene como objetivo orientar a lafamilia y a toda la comunidad para adquirirhábitos alimentarios saludables, mediante laeducación continua.

Existe una relación importante entre los pro-gramas. En algunos casos se han integradobajo un mismo sistema para ser monitorea-dos y mejorar su focalización. Este es el casode los programas: Programa de AlimentaciónEscolar, Aliméntate Ecuador y PANN 2000,que están agrupados por el SistemaIntegrado de Alimentación y Nutrición(SIAN). Este tipo de acciones están dirigidasa la sistematización de las intervencionespara producir mejoras en eficiencia.

«Diferentes investigaciones realizadas enEcuador demuestran que las deficiencias pormicronutrientes afectan a un importante por-centaje de mujeres, niñas y niños. La anemiapor deficiencia de hierro se estima afecta al65% de menores entre los 6 a 12 meses, al61% de menores entre uno y 5 años y al 60%de mujeres embarazadas. En relación a ladeficiencia de vitamina A, entre el 10 y el26% de niños de cinco años presenta algúngrado de déficit de retinol sérico.

La medida más lógica para prevenir el déficitde hierro y vitamina A es garantizar que lapoblación acceda, por un lado, a una dietacon alimentos que los contengan en cantida-des suficientes y por otro, a una infraestructu-ra sanitaria que contribuya a eliminar el pro-blema de parasitosis. Por desgracia, las accio-nes en uno y otro sentido han sido y siguensiendo absolutamente limitadas y en conse-cuencia, cada vez más grandes sectores de la

68



69

OBJETIVO 1

población sobreviven en ambientes malsanosy con dietas monótonas y poco variadas.»17

El Programa Integrado de Micronutrientesinicia su fase operativa en mayo de 1997 y seimplementa a nivel nacional e institucionalizaen el Ministerio de Salud Pública. Tres son susestrategias definidas:

• Suplementación: Utiliza tabletas o jarabescon hierro y cápsulas con megadosis devitamina A. Es una intervención de cortoplazo, no autosustentable, pero que per-mite resolver de forma urgente el laceran-te problema de anemias por deficienciasde hierro en las mujeres embarazadas yniños menores de un año, e hipovitamino-sis en niños de 6 a 36 meses de edad.

• Fortificación de alimentos: Es la incorpora-ción de nutrientes a los alimentos de con-sumo popular por la población ecuatoria-na. Permite a mediano plazo resolver lasdeficiencias específicas de micronutrien-tes. En el Ecuador se está fortaleciendo lasal con yodo y flúor, la harina de trigo conhierro, el ácido fólico y vitaminas del com-plejo B.

• Diversificación de la dieta: Es una inter-vención a largo plazo, persigue introducirhábitos alimentarios saludables y deste-rrar aquellas prácticas inadecuadas en la

utilización de los micronutrientes conteni-dos en los alimentos que consume nues-tra población.

El objetivo general del programa es contri-buir a la reducción de los problemas nutricio-nales de la población ecuatoriana de mayorriesgo social y biológico. La suplementaciónpretende reducir en tres años plazo la preva-lencia de la deficiencia de vitamina A y hierrohasta niveles considerados leves con crite-rios de salud pública. Por otra parte, los obje-tivos específicos plantean:

1. Suplementar con hierro a todas la embara-zas que asisten a control prenatal, por lomenos durante cinco meses entre el diag-nóstico de embarazo y el final de este.

2. Promover suplementación con hierro al100% de los niños menores de un añoatendidos por el MSP.

3. Suplementar con vitamina A al 80% de lapoblación de niños entre 6 y 36 meses deedad atendidos por el MSP.

El universo de cobertura es el total de muje-res embarazadas, niños/as menores de unaño y niños/as de 6 a 36 meses de edad queacuden a la consulta en las unidades operati-vas de salud del MSP en el ámbito nacional.

Fuente: MSP. Programa Integrado de Micronutrientes (PIM)Elaboración: CISMIL

17

CUADRO 1.17 - PROGRAMA INTEGRADO DE MICRONUTRIENTES. ACTIVIDADES YPRESUPUESTO, 2007

Actividades Valor del insumo por actividad

Adquisición de 9 000 000 de tabletas de hierro con ácido fólico para embarazadas 450 000

Adquisición de 862 368 frascos de hierro en gotas para menores de un año 862 368

Adquisición de 900 000 cápsulas de vitamina A 100 000

Capacitación a los responsables del programa en las provincias: 2 talleres nacionales 9 180

Control y monitoreo continuo de los componentes del PIM 14 508

Publicación de manuales y capacitación a los responsables de provincias 30 000

Elaboración de material educativo sobre micronutrientes 20 000

Disponibilidad de un equipo de computación y accesorios para el análisis de información que genera el programa 1 800

Total 1 487 856

MSP. En Programa Integrado de Micronutrientes (PIM). Suplementación con hierro a embarazadas y niños menores de un año ycon vitamina A, a niños de 6 a 36 meses de edad en el ámbito nacional.

70


La propuesta es garantizar una nutrición ópti-ma a la población, considerando de maneraespecial situaciones como: lactancia maternaexclusiva hasta los seis meses, administraciónde micronutrientes, educación y promociónde dietas saludables.

Programa de Alimentación y Nutrición(PANN) Se institucionaliza en el Ministerio deSalud Pública desde hace siete años y tienecomo finalidad atender los requerimientosnutricionales de niños/as hasta los 36 meses,mujeres embarazadas y madres en períodode lactancia. Un antecedente importanteconstituye la implementación, desde abril del2006 y mediante Registro Oficial No.259, dela Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional,que forma parte de los derechos fundamen-tales y cuya finalidad es garantizar el accesode toda la población a alimentos sanos, nutri-tivos, suficientes, inocuos, de buena calidady concordantes con la cultura, las preferen-cias y las costumbres de la población parauna vida sana y activa.

El programa tiene la misión de «contribuir a laprevención de la desnutrición en niños/as de6 a 36 meses de edad y al mejoramiento delestado nutricional de mujeres embarazadas ymadres en período de lactancia de los quinti-les 1 y 2, según SELBEN, capacitando en ali-mentación y nutrición al personal de las uni-dades operativas del MSP; sensibilizando a lapoblación beneficiaria para la adopción dehábitos alimentarios saludables, sobre la basede una participación ciudadana en el proce-so, y dotando de complementos alimentariosfortificados con vitaminas y minerales.»18

Tres son las principales líneas estratégicasque forman parte de la política:

• Educación, información y comunicación: Sufinalidad es apoyar el cumplimiento de lameta del programa (cobertura a 468 000

beneficiarios/as y mejorar la concentración).Para ello se asignará continuidad a la campa-ña edu-comunicación, dirigida a las familias,la producción y entrega de productos comu-nicacionales y el establecimiento de alianzasestratégicas con organizaciones de la socie-dad civil y comunitarias a fin de garantizar laaplicación de la estrategia IEC.

• Capacitación y participación comunitaria:Se continuará con la capacitación al perso-nal de salud, facilitadores, líderes comunita-rios y a la comunidad; se prevé llegar acapacitar a 6 000 personas e involucrar enlas actividades a 90 000 educandos.Forman parte de las propuestas la culmina-ción y aplicación de los módulos educati-vos y la focalización de la capacitación enlas parroquias más pobres del país.

• Elaboración y distribución de complemen-tos alimentarios fortificados: Los/as benefi-ciarios/as del programa, de acuerdo a lasmetas del SIAN, son 468 000, que ademáscorresponden con prioridad a los quintiles1 y 2. Sin embargo, considerando la basede datos del MSP, se prevé atender a719 000 niños/as de 6 a 36 meses de edad,a 360 000 embarazadas y 324 000 madresen período de lactancia. Con la focaliza-ción del programa se considera atender al80% de niños/as y al 60% de mujeresembarazadas y madres en período de lac-tancia. Para garantizar la inocuidad y cali-dad de los productos se realizarán tomasde muestras y análisis en laboratorios acre-ditados para verificar el cumplimiento deestándares bromatológicos, microbiológi-cos y de micronutrientes.

El planteamiento es mejorar sensiblemente laentrega de complementos alimentarios. La ECV2005 - 2006 presenta una cobertura entrepobres (quintiles 1 y 2 del índice SELBEN), cer-cana al 64% a escala nacional.

MSP, Programa de Alimentación y Nutrición - PANN. Programa Operativo Anual, 2007.18


71

OBJETIVO 1

Se expone, adicionalmente a la cobertura delprograma, una caracterización que tiene MIPAPILLA en relación a situaciones de eficien-cia, filtración y errores de exclusión e inclusión.

El programa tiene una relación del total debeneficiarios pobres por el total de benefi-ciaros del 92%, es decir, se presenta conuna eficiencia total calculada importante.Por otra parte, existe una población de nopobres que recibe el beneficio del progra-ma que asciende al 8%. La población depobres que no recibe el beneficio respec-

to al total de niños o niñas alcanza el27,1%.

Aliméntate Ecuador: El programa se crea el12 de enero del año 2001 y plantea la aten-ción de comedores comunitarios y mingascomunitarias para atender los problemasnutricionales de la población. En el año 2002se convierte en el PRADEC, programa para elDesarrollo Comunitario, bajo la misma fisono-mía, y posteriormente se ubica en el sistemade asignación del SELBEN. Finalmente, el 26de mayo del 2004 se convierte en el progra-ma Aliméntate Ecuador, reorientando suobjetivo a la atención primordial de los niñosentre 2 y 6 años.

Actualmente, el programa funciona comouna unidad técnica del MBS. El programaatiende tres grupos fundamentales pormedio de dos componentes: asistencia ali-mentaria (20% de los recursos) para disca-pacitados de todas las edades y adultosmayores de 65 años, y con el componentenutricional para niños de 3 a 5 años 11meses, todos ellos en condición de vulne-rabilidad y que se encuentren registradosen las listas técnicamente elaboradas porSELBEN.

GRAFICO 1.9COMPARACION COBERTURAS PANN 2000-AE

Fuente: Encuesta condiciones de vida 2006.Elaboración: CISMIL.

Fuente: Encuesta condiciones de vida 2006.Elaboración: CISMIL.

CUADRO 1.18 - EFICIENCIA EN LA FOCALIZACION DEL PANN

MI PAPILLA

ECV 2006 Pobreza por Selben


Filtración 8,0%

Cobertura 63,8%



72


Este programa tiene como fin contribuir conla alimentación y nutrición de los sectoresmás vulnerables del país. Para satisfacer esteobjetivo, el programa establece como pro-pósitos para los/as niños/as de 2 a 5 añosde edad mejorar el estado de salud y nutri-ción, reducir la prevalencia de anemia y pro-mover su desarrollo cognitivo y psicomotriz.

En función de los grupos beneficiarios delprograma, se realizan entregas de los siguien-tes productos: arroz, fréjol/lenteja, azúcar,aceite, atún/sardina (adultos mayores y 118discapacitados). Para los niños menores de 6años se entrega el producto fortificadoNUTRIINFA, que contiene una base de

nutrientes especiales para ese rango etáreo.La entrega del alimento fortificado inició en elaño 2005 y se logró atender con este produc-to a partir de junio a través de una entregaúnica. Actualmente está en proceso la susti-tución del NUTRIINFA67 con otro productofortificado del propio programa que poseecaracterísticas alimenticias reforzadas.

Es importante mencionar que junto con elproducto fortificado, los beneficiariosniños también reciben los otros productosalimenticios que funcionan como «gancho»para la familia y evitan que el NUTRIINFAsea consumido por otros miembros delnúcleo familiar.

Tomado de I. Walter. Et al., Insuficiencia nutricional en el Ecuador. Causas, consecuencias y soluciones, Banco Mundial, 2006.19

CUADRO 1.19 - BENEFICIARIOS PROGRAMA ALIMENTATE ECUADOR(Número de niños, adultos, personas con discapacidades)

PRADEC 2002 2003 2004

Niños/as 2 a 5 años 34 028,00 248 088,00 192 768,00

Niños/as 7 a 14 años 73 299,00

Adultos mayores de 65 años 159 568,00 69 291,00 76 898,00

Gestores del desarrollo (proyecto desarrollo) 98 034,00 43 000,00

Personas con discapacidad 28 729,00 27 197,00

Subtotal 364 929,00 389 108,00 296 863,00

Fuente : Programa Aliméntate Ecuador. Elaboración : Banco Mundial. Beneficiarios Programa Aliméntate Ecuador(Número de niños, adultos, personas con discapacidad).

En el cuadro anterior se observa una trayec-toria estable de los beneficiarios adultosmayores y personas con discapacidad. En elcaso de los niños, no obstante, se presentaun pico en el año 2003 y una caída en el2004, como resultado de los procesos deintroducción del producto fortificado y lafocalización de beneficiarios. En términos decobertura, aún el programa no puede llegar

al total de la población pobre de los quintiles1 y 2 de SELBEN. En el 2004, el programaatendió a sólo el 32% de niños en situaciónde pobreza, el 41% de ancianos y el 39% dediscapacitados pobres19.

La cobertura reportada a febrero del año2006 se reporta en el cuadro siguiente,donde adicionalmente se encuentra una sub-división a nivel provincial.


73

OBJETIVO 1

En el caso del Programa Aliméntate Ecuador,el porcentaje de personas que señala haberrecibido la funda de productos alimenticiosque incluye la colada fortificada alcanza ape-nas el 8% a nivel del Ecuador en el año200620.

Tomando en cuenta a pobres (quintiles 1 y 2), clasificados por el índice SELBEN.20

Fuente: Programa Aliméntate Ecuador.Elaboración: CISMIL.

CUADRO 1.20 - RESUMEN DE ENTREGAS A PROVINCIAS ATENDIDAS CON PRODUCTOSADQUIRIDOS EN 2005

Provincia Linea base Nacional niños Nacional ancianos Línea base (nov.2005) (dic.2005) y discapacitados (feb.2006)

(dic.2005)

Azuay 3 423 5 201 3 781 3 275

Bolívar 5 370 3 238

Cañar 4 890 2 512

Carchi 4 320 1 642

Chimborazo 13 487 8 479

Cotopaxi 11 863 5 160

El Oro 610 4 527 1 961 577

Esmeraldas 6 313 6 992 2 964 7 050

Galápagos 317 136

Guayas 25 118 8 743

Imbabura 9 532 5 614

Loja 9 193 7 012

Los Ríos 7 284 6 174 2 466 8 149

Manabí 26 420 13 710

Morona Santiago 5 498 1 050

Napo 2 674 1 018

Orellana 5 106 1 068

Pastaza 2 409 502

Pichincha 10 969 6 971 4 811 7 126

Sucumbíos 5 173 1 271

Tungurahua 10 724 6 020

Zamora Chinchipe 2 971 725

Total 28 599 174 930 83 883 26 177

CUADRO 1.21 - ALIMENTATE ECUADOR


Filtración 15,0%

Cobertura 8,4%



Fuente: Programa Aliméntate Ecuador.Elaboración: CISMIL.

74


El programa tiene una relación del total debeneficiarios pobres por el total de benefi-ciarios del 85%. Adicionalmente, existe unapoblación de no pobres que reciben elbeneficio del programa que asciende al 15%de los beneficiarios. La población de pobresque no reciben el beneficio respecto al totalde niños o niñas alcanza el 58,5%.

Por otra parte, la evolución del presupues-to del Programa de Alimentación yNutrición se ha incrementado de manerasensible en los últimos años. El presupues-to ejecutado en el año 2000 fue de1 796 523 y en el año 2005, de 8 500 000dólares. Es importante destacar que en elaño 2004 el programa refiere una ejecución

presupuestaria de 13 200 000 dólares.Finalmente, para el 2007 el presupuesto apro-bado es de 25 millones de dólares21.

Del presupuesto aprobado actualmente,665 200 dólares se asignan a la línea estraté-gica de educación, información y comunica-ción; 1 194 000 dólares, a capacitación y par-ticipación comunitaria; 18 785 800 a alimen-tos complementarios (producción y distribu-ción) y 60 000, a la inspección y monitoreode las producciones de los productos.Además, el programa asigna 3 870 000 dóla-res para seguimiento, monitoreo y evalua-ción, y 425 000 dólares para mantenimientode oficinas, materiales, consultores y adquisi-ción de vehículos.

GRAFICO 1.10PRESUPUESTO DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN - PANN,SEGUN PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS. ECUADOR 2007

Fuente: MSP Gestión Técnica del Sistema Nacional de Salud. Plan Operativo Anual – 2007. Programa de Alimentación y Nutrición– PANN. (Memorando No. SGD-10-244-2007).

Elaboración: CISMIL.

MSP, Gestión Técnica del Sistema Nacional de Salud. Plan Operativo Anual – 2007. Programa de Alimentación y Nutrición – PANN,(Memorando No.SGD-10-244-2007. Marzo del 2007.

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OBJETIVO 1

Fuente: MSP. Programa de Alimentación y Nutrición. Memorando SDG-10-244-2007a.

CUADRO 1.22 PRESUPUESTO APROBADO - PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN YNUTRICIÓN - PANN, ECUADOR 2007

Planes, programas y proyectos Indicador de gestión Costo anualen dólares

Información, comunicación y educación

Campañas de difusión en medios masivos - 6 243 cuñas y 74 spots mensuales 480 000de comunicación

Reproducción y distribución de materiales - 1 796 UO dotadas de materiales 100 000

Ruedas de prensa - Una rueda de prensa trimestral en las 22 provincias 35 200

Ferias - 4 ferias por trimestre en las 22 provincias 30 000

Seguimiento y monitoreo - Una reunión trimestral en las 22 provincias 20 000

Subtotal: Información, comunicación y educación 665 200

Capacitación y participación comunitaria

Capacitación en alimentación y nutrición - 6 000 capacitados en 167 talleres mensuales 864 000

Educación a la comunidad - 9 000 educandos en 1 796 talleres 180 000

Material de capacitación - 1 700 UO, 170 áreas y 22 provincias atendidas 150 000

Subtotal: Capacitación y participación comunitaria 1 194 000

Alimentos complementarios

Producción y distribución - 1 000 TM MI PAPILLA

- 700 TM MI BEBIDA 18 785 800

Seguimiento y monitoreo - 4 inspecciones a plantas de producción

- 4 provincias por cada distribución 60 000

Subtotal: Alimentos complementarios 18 845 800

Seguimiento, monitoreo y evaluación

Sistema - 1 796 UO y 170 áreas operando

- 365 días accesibles al usuario

-70 personas capacitadas 3 175 000

Refocalización - Aplicación de recomendaciones 10 000

Red de apoyo interinstitucional - 20 convenios 20 000

Medición de gestión del programa - Un estudio de base de aceptabilidad del programa

- Un estudio de base. Continuidad estudio de impacto

- Un informe trimestral y un taller semestral de seguimiento de aplicación de estrategias

- Anuario. Una publicación anual

- 22 provincias dotadas de materiales 265 000

Subtotal: Seguimiento, monitoreo y evaluación 3 470 000

Administrativo financiero

a. Administrativo financiero - Consultoría y gastos administrativos 825 000

b. Mantenimiento de oficinas y materiales - Contratos de arrendamiento, formatos de adquisiciones, materiales de oficina

c. Consultores (estadía y desplazamiento) - Estadía y desplazamiento de consultores

d. Adquisición de vehículos - Adquisición de vehículos

Subtotal: Administrativo financiero 825 000

Total: Programa de Alimentación y Nutrición – PANN 25 000 000

•Recomendacionesgenerales y potencialeslíneas de intervención

Como es notorio, existe una amplia gama deprogramas en el Ecuador que están enfoca-dos en el tema nutricional. No obstante estehecho, la condición de retardo en talla parala edad evidencia un serio problema en elpaís e incluso, a nivel provincial, se presentacomparable a economías extremadamentepobres.

La reflexión sobre esta evidencia sugiere unaserie de recomendaciones en el ámbito de laautoridad de gobierno y sus distintas instan-cias ejecutoras. A continuación se exponen,inicialmente, los temas prioritarios, con unadescripción de la política recomendada y supotencial impacto sobre la población engeneral.

- Estadísticas nutricionalesEs importante notar el hecho de que no exis-te una encuesta construida específicamentepara recuperar información nutricional de lapoblación en general o de los menores. Laencuesta ENDEMAIN está diseñada paraestudiar la salud reproductiva de las mujeresy las condiciones de salud de los niños, y laECV explora con detalle las condiciones de lavivienda. Ambas encuestas recogen informa-ción antropométrica que solamente permitecalcular la desnutrición estimando los punta-jes z de talla para la edad, peso para la edady peso para la talla, no otros indicadores rela-cionados. La única encuesta diseñada exclu-sivamente con el propósito de recoger infor-mación de la situación nutricional de losniños menores de cinco años fue la encuestaDANS del año 1986, que representa más de20 años de desactualización.

Es prioritario actualizar esta encuesta,misma que podría fácilmente incluirse den-tro de la ENDEMAIN 2008 como un módu-lo para establecer la situación nutricionalde la población, con los mismos niveles dedesagregación que se hicieron en 1986.Adicionalmente, se deben incluir otros gru-pos de población que no fueron conteni-

dos en la primera encuesta. Esta decisiónpermitiría evidenciar directamente las mejo-ras y retrocesos de la situación nutricionalde la población ecuatoriana en los últimos20 años. Esta información, además, serviríacomo línea de base para la generacióndirecta de política pública sobre una baseestadística actual.

- Desnutrición crónicaDado que el principal problema de la condi-ción nutricional en el país es el retardo entalla para la edad, se necesita plantearlocomo prioridad nacional. Este hecho permiti-ría encausar las distintas acciones y políticasen intervenciones que atiendan un objetivoconcreto en el corto y mediano plazo. Lasintervenciones deberían estar coordinadas yarticuladas en función de metas y objetivosclaros y cuantificables, en este caso, la reduc-ción de la desnutrición crónica.

Esto contribuirá a la ejecución y consolida-ción de líneas de acción específicas. La mul-tiplicidad de programas permite evidenciarproblemas con relación al grupo objetivodonde se aprecia duplicación de esfuerzos.La mejora de esta tasa como propuesta depolítica pública, con un objetivo definido,permitirá establecer las líneas de acciónnecesarias dentro de los diferentes progra-mas existentes.

A este respecto cabe anotar la necesidad deplantear, adicionalmente, una propuestadirecta sobre las líneas de acción que espe-cifique las poblaciones objetivo de más altoriesgo ubicadas en las zonas rurales del paísy especialmente en la Sierra. Ya que es lapoblación indígena la mayoritariamente afec-tada, requiere de un programa integral querevierta esta condición a corto y largo plazo.Adicionalmente, se requiere un plan queincluya la coordinación con prefecturas ymunicipios, especialmente aquellos con lasmayores tasas de incidencia en retardo entalla para la edad. Acciones conjuntas conCONCOPE y AME se pueden proponer paracubrir este objetivo. También es importantefortalecer el CONASAN como instrumentopara articular las distintas intervenciones

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OBJETIVO 1

- Entrega de alimentosSobre este punto, es importante reflexionaren los distintos programas de distribución dealimentos para convertirlos en un solo pro-grama de ayuda alimentaria donde prime uncriterio nutricional en la selección de los ali-mentos y de los beneficiarios. Esto permitiríaapoyar directamente el desarrollo de losmenores y de la población en general delpaís previniendo justamente las deficienciasnutricionales presentes en la actualidad, opti-mizaría los recursos y su cobertura. Además,evitaría duplicar las raciones y permitiría inte-grarlo a un programa nutricional que vayamás allá de la repartición de alimentos.

- Lactancia maternaNumerosos estudios demuestran la importan-cia y el impacto que tiene la lactancia maternasobre los niños y niñas. La leche materna pro-porciona una mejor nutrición y reduce losriesgos de enfermar en los menores. Además,se ha demostrado que permite un desarrolloneurológico en los lactantes que potencia lascapacidades intelectuales futuras; reduce laprobabilidad del Síndrome de Muerte Súbita,fortalece la unión madre - hijo y reduce el ries-go de cáncer de ovario y mama en la madre,entre algunos de los beneficios22.

Parte de esta estrategia debe ser la promo-ción e implementación efectiva de la lactan-cia materna y de la alimentación complemen-taria. Se debería recomendar y aplicar la lac-tancia materna dentro de la primera mediahora del nacimiento y complementar con lalactancia materna exclusiva hasta los seismeses y prolongada hasta los dos años.

- Deficiencia de vitamina A(retinol sérico)

El Ecuador se encuentra como uno de los pri-meros países a nivel continental en imple-mentar un programa de sal yodada paracombatir el bocio y cretinismo. El programa,iniciado en 1984, tuvo un impacto positivotan alto que actualmente el 80% de la pobla-ción de América consume sal yodada comoresultado de la experiencia ecuatoriana23.

Actualmente existen programas que hanconstatado tener un alto impacto en la pobla-ción al combatir otro tipo de deficiencias abajo costo y con importantes resultados.

El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicara-gua, Nigeria, Zambia, Costa Rica, India, Mala-wi, Filipinas y Uganda mantienen programaspara emplear el azúcar como vehículo parala vitamina A. Las deficiencias de esta vitami-na en el organismo han sido relacionadasprincipalmente con problemas del sentidode la vista, especialmente su órgano princi-pal: el ojo. Sin embargo, se conoce actual-mente que estas deficiencias reducen elpotencial del sistema inmunológico y aumen-tan a su vez la morbilidad y el riesgo de mor-talidad en los menores.

En el Ecuador existe un problema relaciona-do con deficiencias de vitamina A reportadoya en 1985, con prevalencia estimada debajas concentraciones de retinol sérico enpreescolares, que alcanza tasas del 14%. Sinembargo, una encuesta en 1996 reveló queun 48% de los niños o niñas tenían concen-traciones séricas de retinol entre 0,70 y 1,05umol/l, es decir, padecían de carencia margi-nal de vitamina A. El estudio sugiere una pre-valencia de la carencia de vitamina A, lo cualse identifica como «un problema de saludpública que es preciso afrontar»24.

2002 OPS, Cuantificación de los beneficios de la lactancia materna, OPS informes varios.

Cabe indicar el actual debate con relación a la importación de sal carente de yodo. Para atacar el problema de monopolios u oli-gopolios y mantener el impacto del yodo, es recomendable proponer la importación de sal enriquecida con yodo para mantenersus características e impacto. Es importante notar que en países como Guatemala, Honduras y Costa Rica, la propuesta deenriquecimiento del azúcar se implementó por ley, algo recomendable para hacer también en el Ecuador.

A. Rodríguez et. al. (1996), Estado nutricional de los niños en cinco provincias del Ecuador con respecto a la vitamina A, Pan AmericanHealth Organization, vol 30. No 2.

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Tomando en cuenta el éxito de los programasde azúcar enriquecida en países vecinos, sepodría proponer una campaña para reduciry eliminar la deficiencia de vitamina A. Paraello se requiere de una política pública quedisponga, similar al programa de sal enrique-cida, un planteamiento para enriquecer elazúcar con vitamina A. «Endulzando laniñez» tendría un impacto a nivel de toda lapoblación, con especial efecto en la niñez, einvolucraría un costo aproximado (de acuer-do a los costos de programas en otros paí-ses) de 4,5 millones de dólares.

- Deficiencia demicronutrientes y nivelesde anemia

En Bolivia se está desarrollando el programaCHISPITAS, que consiste en la entrega de unsobre de micronutrientes, sobres individua-les de polvos secos y sin sabor con una com-binación de micronutrientes que incluye hie-rro, zinc, vitamina A y C y ácido fólico sufi-ciente para prevenir y tratar las anemias nutri-cionales. Se añaden a cualquier comida delniño, en especial a sus papillas, en el momen-to de su consumo, como un fortificante case-ro. Un sobrecito diario durante 60 días conti-nuos es suficiente para los requerimientosdel niño durante un año.

El costo de esta intervención se calcula en 5dólares aproximados por niño o niña. Deacuerdo a la ECV 2006 existen aproximada-mente 425 424 niñas y niños menores de 5años en el país.

- Recursos presupuestariosLos programas deben contar con los recur-sos establecidos de acuerdo al ciclo presu-puestario. Actualmente, las irregularidadesen los tiempos de las transferencias presu-puestarias generan ineficiencias en los pro-gramas. No existe impacto en la condiciónnutricional si la entrega del producto se reali-za con intervalos de tiempo muy distantes.Se debe anotar que existen algunas metasmuy ambiciosas relacionadas con la cobertu-ra de muchos programas, lo que demanda latransferencia de importantes recursos. Eneste sentido, es necesario garantizar esosrecursos o formular revisiones a las metasprogramadas para el 2008.

- Evaluación de impacto Existen problemas de focalización y fuga enlos programas. Para mejorar la eficiencia delos mismos se recomienda continuar con lasevaluaciones de impacto de algunos de losprogramas e iniciar un proceso agresivo deevaluaciones de impacto en aquellos dondeno se las ha programado aún. Hay que indi-car que las evaluaciones necesariamentedeben incluir una propuesta metodológicaestricta para verificar el impacto o la ausen-cia del mismo en la población. Actualmenteexisten evaluaciones que carecen de riguro-sidad metodológica, por lo cual es de sumaimportancia incluir esta condición en elmomento de monitorear y evaluar los pro-gramas.


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OBJETIVO 1

- Temas adicionales

Seguridad alimentariaTomando en cuenta las cuatro dimensionesbásicas de la seguridad alimentaria: disponi-bilidad, estabilidad, acceso y consumo de ali-mentos, es importante reconocer que laspolíticas deben atender una serie de factorescomplementarios a aquellos focales detalla-dos en párrafos anteriores.

La consolidación de un sistema nacional queaborde el tema de seguridad alimentaria es

uno de los puntos fundamentales para pro-mover las acciones necesarias a nivel nacio-nal y seccional.

Se requiere de un proceso investigativo deprácticas alimentarias tradicionales que invo-lucren un concepto nutricional. Este plantea-miento puede estar apoyado desde centrosde investigación o universidades que ade-más vinculen el tema de la condición territo-rial y los temas culturales. La transferencia detecnología también es un factor fundamentalpara alcanzar mejores niveles productivos sinmarginar la calidad de los productos.

CUADRO 1.23 - PRINCIPALES RECOMENDACIONES DE POLITICA

Problemática Estado actual Propuesta Costeo Efecto

Ausencia de Encuesta DANS Actualización módulo ENDEMAIN 2008 1 500 000 Paísestadísticas 1986nutricionales

Desnutrición Lenta Plantear la desnutrición crónica como tema Costo Paíscrónica reducción de prioritario nacional administrativo

la tasa

Entrega de Distribución Cambiar entrega por ayuda alimentaria con Costo Paísalimentos de alimentos criterio nutricional administrativo

Deficiencia de Alimentos Chispitas Ecuador 2 127 120 Paísmicro nutrientes fortificados

Deficiencia de Entrega de Endulcemos la niñez - Fortificación del azúcar 4 500 000 Paísvitamina A vitamina A

encapsulada

Lactancia No se Recién nacidos inicio de lactancia materna dentro Política de Paísmaterna promueve de la primera media hora. Lactancia materna de servicios

eficazmente exclusiva 6 meses, prolongada 2 años de saludCosto administrativo

Evaluación de Algunas Generalizar las evaluciones de impacto a todos Paísimpacto intervenciones las intervenciones

tienen evaluación de impacto

Grupos Dispersión de Focalización de estrategias a grupos vulnerables Costo Paísvulnerables las estrategias A nivel de provincias, municipios administrativo

Intervenciones Descoordina- Articulación de las intervenciones. Fortalecimiento Costo Paísción entre las CONASAN administrativoinverciones

BDH Condicionado BDH condicionado a educación nutricional y Costo Paísa educación y seguridad alimentaria administrativosalud

Recursos Falta de Mantener una frecuencia periódica en la entrega Costo Paísestabilidad de recursos administrativoen la entregade recursos

Elaboración: CISMIL.

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Por otra parte, se requiere brindar un espe-cial énfasis en el desarrollo de cadenas devalor que permitan cubrir las necesidades ali-menticias de la población y que adicional-mente tengan un impacto en el empleo y con-sumo. El apoyo y la articulación de redescomunitarias que faciliten la comercializaciónde los productos y eviten la especulación ylos intermediarios son mecanismos que tien-den a mejorar las utilidades del pequeñoproductor, con un impacto directo en lapoblación más vulnerable.

En este tema es primordial propiciar el creci-miento de la producción agropecuaria, quese vincule directamente con las redes comu-nitarias para que se puedan desarrollarmecanismos de difusión y capacitaciónsobre las mejores prácticas empleadas.

Por otra parte, la capacitación debe incluirtemas sobre las condiciones de higiene en lamanipulación y preparación de alimentos engran parte de la población. Esta condiciónforma un vínculo directo con enfermedadesinfecciosas y de estado nutricional (relacióncon desnutrición aguda, pérdida de micro-nutrientes, EDA), particularmente en los y lasmenores.

Las condiciones de infraestructura básica,acceso a agua entubada y potable, alcantari-llado, salud y educación y las diferenciasentre zonas urbanas forman parte fundamen-

tal del estado nutricional, de su condición ymejoramiento. Por lo tanto, se deben cruzarestas características como fundamentostransversales en la política pública interinsti-tucional e intersectorial.

Políticas de géneroLa desnutrición tiene una relación directa conla condición nutricional de la madre. La saludde la madre y su educación son determinan-tes25 en el estado nutricional del menor.Lactancia materna, hábitos alimenticios, hábi-tos de higiene y salud son, entre otros, algu-nas de las condiciones que tienen un efectoen el estado nutricional de los menores.

Tomando en cuenta estas características, esprioritario impulsar políticas que atiendan alas mujeres y madres, especialmente comoun punto de quiebre en donde los instrumen-tos pueden tener un mayor impacto si lasmujeres son partícipes de la formulación ybeneficiarias directas de la política.

Es importante desarrollar un empoderamien-to de las mujeres en el proceso de participa-ción y determinación de la condición desalud del hogar y del estado nutricional delos miembros. La capacitación en temas nutri-cionales potencializará las políticas dedica-das al tema nutricional de seguridad alimen-taria, a la par de mejoras en temas de infraes-tructura básica.

Montalvo, 2005, Banco Interamericano de Desarrollo, Malnutrition, Social Development and Health Services in the Andean Region.25


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OBJETIVO 1

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