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AMPARO EN REVISIÓN: 1030/2004. QUEJOSO: **********

PONENTE: MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ SECRETARIO: FERNANDO A. CASASOLA MENDOZA.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

trece de octubre de dos mil cuatro.

V I S T O S Y

R E S U L T A N D O

PRIMERO. Por escrito presentado el veintitrés de octubre

del dos mil tres, **********, por conducto de su apoderado general

**********, compareció ante la Oficialía de Partes Común de los

Juzgados de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal y

demandó el amparo y protección de la Justicia de la Unión en

contra de las autoridades y por los actos siguientes:

1.- Del Congreso de la Unión, se reclaman la aprobación y expedición de la Ley de Concursos Mercantiles. 2.- Del Presidente de la República, la promulgación de dicha ley. 3.- Del secretario de Gobernación, el refrendo de la ley mencionada. 4.- Del director general de Gobierno de la Secretaría de Gobernación, la promulgación y publicación de la ley mencionada.

AMPARO EN REVISIÓN 1030/2004.

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5.- Del director del Diario Oficial de la Federación, la publicación de la ley que nos ocupa. 6.- De la Juez Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal, el primer acto de aplicación de dicha ley, consistente en ordenar la visita de verificación. 7.- Del Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles, la falta de facultades para emitir reglas de carácter general. 8.- Del visitador designado por el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles, la inminente visita que se ordenó por la Juez Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal.

SEGUNDO. La quejosa señaló como preceptos

constitucionales violados los artículos 14, 16, 17 y 100 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, manifestó

los antecedentes del caso y expuso los conceptos de violación

que a continuación se sintetizan:

1) De acuerdo al artículo 17 constitucional, la administración

de justicia tiene que ser gratuita, por lo que el pretender que

los visitadores cobren honorarios a costa del comerciante

demandado resulta contrario al texto de ese artículo.

2) La visita es realizada por terceros ajenos a la

administración de justicia, personas que no están sujetas a

una ley, ni dependen de un órgano jurisdiccional e, incluso,

pueden ser enemigos del comerciante visitado.

3) La orden de visita establecida por el artículo 30 de la Ley

de Concursos Mercantiles constituye un acto de privación,

ya que una vez que el visitador analiza los papeles del


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comerciante no se puede volver al estado de

confidencialidad que se mantenía antes de la visita.

Por tanto, es claro que por ser un acto privativo debe

observar la garantía de audiencia prevista en el artículo 14

constitucional, misma que no es respetada por los artículos

26 a 41 de la ley mencionada, porque mediante ellos se

vulneran las formalidades esenciales del procedimiento; ni

existe un juicio previo al acto de privación, pues basta con la

afirmación de una persona para que el juez ordene la visita,

sin importar lo que el comerciante alegue u ofrezca como

prueba.

4) La orden de visita viola la garantía de legalidad de los

artículos 14 y 16 constitucionales porque se emite sin una

motivación suficiente, ya que basta con la existencia de una

demanda para ordenarla.

5) El artículo 26 de la Ley de Concursos Mercantiles viola

las garantías de audiencia y legalidad previstas en los

artículos 14 y 16 de la Constitución, porque le da a la parte

que demanda dos oportunidades para ofrecer pruebas y al

comerciante demandado sólo una, con lo que se transgrede

el equilibrio procesal que debe existir en todo procedimiento.

6) Las reglas de carácter general que permiten la existencia

del Instituto Federal de Especialistas de Concursos

Mercantiles violan los artículos 14, 16 y 17 constitucionales


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porque, en primer lugar, no fueron previas al inicio del

procedimiento concursal y, además, ni siquiera son leyes.

7) El Congreso de la Unión es el único facultado para

establecer leyes y no es permitido que delegue tal atribución

en el instituto mencionado, porque éste carece de

facultades para emitirlas.

Si bien es cierto que de acuerdo al artículo 100 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el

Consejo de la Judicatura Federal puede expedir acuerdos

generales para el adecuado ejercicio de sus funciones, esa

facultad no se extiende al Instituto Federal de Especialistas

de Concursos Mercantiles.

8) En todo caso y suponiendo que las reglas fueran válidas,

las mismas no son derecho positivo vigente, porque no se

habían publicado en el Diario Oficial de la Federación al

momento de iniciar el procedimiento concursal, por lo que

se viola en perjuicio de la quejosa la garantía de legalidad

del artículo 14 constitucional, ya que no existían esas leyes

con anterioridad al procedimiento.

Es necesario aclarar que debido a que en el escrito de

demanda se impugnaba la Ley de Concursos Mercantiles en su

totalidad, el juez del conocimiento requirió al quejoso para que

aclarara su escrito inicial.


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Al desahogar esa prevención, el quejoso manifestó que los

artículos que se reclamaban como inconstitucionales eran del 29

al 41, el 311 y 321 de la Ley de Concursos Mercantiles y no toda

la ley.

TERCERO.- Por auto de treinta y uno de octubre de dos mil

tres, el Juez Cuarto de Distrito en Materia Civil en el Distrito

Federal admitió la demanda de amparo, la cual quedo registrada

con el número 1005/2003. Previos los trámites legales, el seis de

mayo de dos mil cuatro, dictó sentencia negando el amparo.

CUARTO.- Inconforme con la referida sentencia, la parte

quejosa, por escrito presentado el quince de junio de dos mil

cuatro, interpuso recurso de revisión ante el Juez Cuarto de

Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal, quien lo tuvo por

interpuesto por auto de diecisiete de junio del mismo año y ordenó

su remisión al Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer

Circuito en turno.

Correspondió conocer del aludido recurso al Primer Tribunal

Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, el cual, por

acuerdo plenario de siete de julio de dos mil cuatro, ordenó remitir

el asunto a la Suprema Corte de Justicia de la Nación con apoyo

en el Acuerdo General 5/2001, por carecer de competencia legal

para resolver el citado recurso.

QUINTO.- Recibidos los autos en este Alto Tribunal, el

Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el trece


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de julio de dos mil cuatro, emitió acuerdo mediante el cual se

admitió el recurso de revisión.

Por acuerdo de tres de agosto de dos mil cuatro, el

Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación turnó los

autos a la Primera Sala, en virtud de que la materia del asunto

correspondía a su especialidad.

Mediante acuerdo de fecha diez de agosto de dos mil cuatro,

la Presidenta de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación determinó el avocamiento y registro del asunto, y

ordenó turnar los autos al señor Ministro José Ramón Cossío

Díaz, para la elaboración del proyecto de resolución

correspondiente.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO.- Esta Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del

presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por los

artículos 107, fracción IX de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción II de la Ley de Amparo;

21, fracción III, inciso a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial

Federal, en relación con los puntos Segundo, Tercero y Cuarto

Transitorios del Acuerdo General número 5/2001, emitido por el

Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de haberse interpuesto en

contra de una sentencia dictada por un Juzgado de Distrito en

Materia Civil en un juicio de amparo en el que se hizo valer la


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inconstitucionalidad de los artículos 29 al 41, 311 y 321 de la Ley

de Concursos Mercantiles y las Reglas Generales emitidas por el

Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles.

SEGUNDO.- Las consideraciones en que se basó el Juez

de Distrito para dictar su resolución, son las que a continuación se

resumen:

1) Es inoperante la afirmación de la quejosa consistente en

que el hecho de que los visitadores cobren honorarios viola

en su perjuicio el artículo 17 constitucional, porque los

artículos que regulan dichos honorarios son el 224, fracción

V y el 333 de la Ley de Concursos Mercantiles, y esos

artículos no fueron reclamados en la demanda como

inconstitucionales.

2) Es infundado que las personas que practican la visita

sean ajenas a la administración de justicia, que no estén

sujetos a una ley y que no dependan de un órgano

jurisdiccional, porque el visitador es designado y depende

del Instituto Federal de Especialistas en Concursos

Mercantiles, que es un órgano auxiliar de la administración

de justicia; asimismo, se encuentra sujeto a una ley, que es

la Ley de Concursos Mercantiles; y, si bien es cierto que no

dependen del juez a nivel jerárquico, también lo es que

tienen la obligación de acatar sus órdenes.


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3) No es cierto que la orden de visita sea un acto privativo,

porque este tipo de actos tiene como fin el suprimir de

manera definitiva los bienes o derechos del afectado; la

orden de visita, por el contrario, es un acto de molestia

porque no suprime ni menoscaba los derechos del

comerciante de manera definitiva, sino que sólo los restringe

de manera provisional. Por tanto, sólo es necesario para

realizarla un mandamiento escrito de la autoridad

competente en donde se funde y motive la causa legal del

procedimiento, de acuerdo con el artículo 16 constitucional.

El visitador y sus auxiliares deben tener acceso a los

documentos del comerciante, pero no pueden llevárselos y,

al terminar la visita, no podrán introducirse nuevamente en

el domicilio del visitado, ni ver de nuevo sus papeles, por lo

que el hecho de que realicen la visita sólo implica una

restricción provisional y no definitiva de los derechos del

comerciante, de ahí que la orden de visita no sea un acto

privativo, sino de molestia.

En conclusión, como la orden de visita no es un acto

privativo, no es necesario observar la garantía de audiencia

previa para practicarla, ni la totalidad de derechos que ella

otorga, entre los que se encuentran que se cumplan las

formalidades esenciales del procedimiento, que se le de

oportunidad de defensa previa al acto privativo y que haya

un juicio previo a la privación de derechos, pues la garantía

de audiencia que instituye el artículo 14 constitucional está


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prevista única y exclusivamente para la realización de actos

privativos y no para los actos de molestia. De esa manera,

para la práctica de dicha diligencia debe atenderse sólo a

las disposiciones del artículo 16 constitucional y de la Ley

de Concursos Mercantiles, que es la legislación secundaria

correspondiente. En consecuencia, los artículos 29 a 41,

311 y 321 de la Ley de Concursos Mercantiles que prevén la

orden de visita de verificación no son inconstitucionales.

Por otro lado, es inoperante el concepto de violación

consistente en que los artículos 26 y 27 de la Ley de

Concursos Mercantiles violan las garantías de la

comerciante, porque la quejosa no hizo valer la

inconstitucionalidad de los mismos, ya que cuando se le

previno para que aclarara su demanda sobre qué artículos

de la ley reclamaba, únicamente lo hizo por los artículos 29

a 41, 311 y 321, sin que lo hiciera por los diversos 26 y 27,

por lo que estos últimos no son materia de la litis

constitucional.

4) Es infundado que los artículos 29 a 41, 311 y 321 del

mismo ordenamiento violen el artículo 16 constitucional

porque la orden de visita que previenen se emite sin

motivación.

El quejoso afirma lo anterior aduciendo que basta con la

existencia de una demanda para que se ordene la práctica


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de la visita, y que la sola afirmación de una persona no es

suficiente motivación.

En efecto, no es cierto que baste la existencia de una

demanda o la afirmación de una sola persona para que se

ordene la visita, porque la ley exige mayores requisitos: el

demandante tiene que demostrar que es acreedor del

comerciante, acreditar presuntivamente el incumplimiento

de las obligaciones a dos o más acreedores, que las

obligaciones que tengan por lo menos treinta días de

vencidas representen el 35% de la totalidad o que no tenga

activos para hacer frente al 80% de las mismas; además,

debe probar que garantizó los honorarios del visitador y

exhibir todos los documentos que tenga en su poder y que

sirvan como pruebas.

En otro sentido, si bien es cierto que la orden de visita es un

acto de molestia contra el comerciante, también es cierto

que tal afectación es con el objeto de proteger determinados

bienes jurídicos de interés público, como son la economía

nacional, el empleo de los trabajadores, la fluidez de capital,

la estabilidad comercial y la supervivencia de la empresa.

Es necesaria y justificada la emisión de una orden de visita

pues, aunque se afecten los derechos individuales del

comerciante, los mismos son de naturaleza individual,

mientras que los intereses que protege la Ley de Concursos

Mercantiles son colectivos y, por ello, deben prevalecer, ya


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que la quiebra de una empresa puede engendrar

desempleo, suspensión de pagos en perjuicio de

acreedores y la afectación a la economía del país.

Por lo tanto, los artículos mencionados no violan la garantía

de legalidad establecida en el artículo 16 constitucional,

porque sí prevén una suficiente motivación para la emisión

de la orden de visita.

5) Es inoperante el argumento consistente en que los

artículos impugnados violan las garantías de los artículos 14

y 16 constitucionales, porque, en el dicho de la quejosa, el

artículo 26 de la Ley de Concursos Mercantiles concede un

derecho adicional a quien demanda al otorgársele mayores

ventajas y prerrogativas, lo que vulnera las garantías

individuales y rompe con la equidad procesal.

Esta inoperancia se deriva del hecho de que la garantía de

igualdad no se encuentra contenida en los artículos 14 y 16,

sino en los artículos 1°, 4°, 12 y 13 constitucionales.

Además, en el escrito de aclaración de demanda, el quejoso

no señaló al artículo 26 y, por no ser ese artículo parte de la

litis de este juicio de garantías, los agravios relativos

resultan inoperantes.

6) Es infundado que las reglas de carácter general no

revistan el carácter de leyes, porque si bien el artículo 17


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constitucional prevé que la justicia se debe administrar

atendiendo a lo previsto en las leyes, este término es

utilizado en su sentido amplio, incluidas las disposiciones de

carácter general. El Congreso de la Unión, al emitir la Ley

de Concursos Mercantiles, decidió que el Instituto Federal

de Especialistas de Concursos Mercantiles emitiría reglas

de carácter general sin que tuvieran que pasar por el

proceso legislativo.

También es infundado que dichas reglas violen el artículo 14

constitucional porque no se expidieron con anterioridad al

inicio del procedimiento, debido a que el instituto

mencionado las emitió y publicó en su página de internet

con anterioridad a la presentación de la demanda.

7) Es infundado que el artículo 311 de la Ley de Concursos

Mercantiles viole el artículo 100 constitucional con la

facultad que concede al Instituto Federal de Especialistas de

Concursos Mercantiles para emitir reglas generales porque

se esté delegando la facultad legislativa a dicho Instituto.

Esto es así, porque el Congreso de la Unión no delegó sus

facultades, sino que precisamente en uso de sus

atribuciones legislativas reflejadas en la Ley de Concursos

Mercantiles, consideró que el órgano idóneo para establecer

las disposiciones relativas a las obligaciones y facultades de

los visitadores sería el instituto, sin que esto contravenga el

artículo 100 constitucional, pues si bien el instituto es un


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órgano auxiliar del consejo, el precepto de la Carta Magna

sólo prevé el funcionamiento de este último y no así de su

órgano auxiliar que es el Instituto Federal de Especialistas

de Concursos Mercantiles.

Por tanto, el instituto sí es competente para emitir sus reglas

y, por ende, los criterios de selección y actualización de

especialistas de concursos mercantiles tienen eficacia

jurídica y, en consecuencia, los actos ejecutados al tenor de

tales criterios también. Por ello, los especialistas sí tienen

facultades para actuar en el procedimiento concursal.

8) Es infundado que las normas en que se funda el auto que

ordena la visita sean inconstitucionales por no constituir

derecho positivo debido a que no se habían publicado en el

Diario Oficial de la Federación, porque no es necesario dar

a conocer por ese medio dichas reglas, pues sólo se

emitieron para el funcionamiento del Instituto sin que sean

de observarse por el particular comerciante.

TERCERO.- La parte quejosa expuso como agravios los

que a continuación se sintetizan:

1) El juez considera erróneamente que la orden de

visita no resulta definitiva, sino provisional o accesoria

como las medidas provisionales o cautelares, mismas

que no comparten la misma naturaleza que la primera


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y, por lo tanto, es claro que no deben tener el mismo

tratamiento.

Hay que diferenciar entre lo que es un derecho a tener

o poseer un documento de lo que es el derecho a que

el documento permanezca en privacidad. Con la orden

de visita no se despoja al comerciante de sus

documentos, pero sí de la privacidad, con lo cual se le

priva de un derecho.

Es cierto que con la visita no se busca violar el derecho

a la privacidad de la contabilidad en un principio, pero

revisándola se viola en forma definitiva ese derecho,

porque ya no puede ser reparado en el futuro, pues la

información no desaparece de la mente de los

visitadores y sus auxiliares, los acreedores y las demás

personas que conocieron el dictamen de visita.

2) Por otro lado, la sentencia reclamada viola en

perjuicio de mi representada los artículos 79, 116 y 146

de la Ley de Amparo, porque el desahogo de una

prevención es un escrito que sólo llena la demanda de

amparo o la completa, pero no la contradice, ni suprime

partes de su contenido; por tanto, si en la demanda de

garantías se impugnaron los artículos 26 y 27 de la Ley

de Concursos Mercantiles, aunque en la prevención

que se hizo a la quejosa no se hayan mencionado,

debían analizarse por el juez.


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Además, el juez debe suplir los errores que advierta en

la demanda de acuerdo al artículo 79 de la Ley de

Amparo por lo que tenía que haber entrado al estudio

de los artículos mencionados.

3) Para girar la orden de visita solamente se necesita

comprobar que el actor es un acreedor, luego hay que

realizar un trámite meramente administrativo

consistente en garantizar los honorarios del visitador y,

por último, exhibir pruebas, que pueden ser muchas,

pocas o ninguna, con lo que se demuestra que al girar

una orden de visita no se cumple con las garantías de

motivación y fundamentación.

Además, la Constitución no establece que el hecho de

que una ley pretenda regular cuestiones de interés

general o de mucha trascendencia, tenga como

consecuencia que se puedan omitir las formalidades

para respetar las garantías individuales, como son la

adecuada motivación y fundamentación de las leyes y

de los actos de autoridad.

En la exposición de motivos de la ley, el legislador

sostuvo que la visita era una medida urgente para el

caso de que el comerciante recurriera a actos

fraudulentos, pero no mencionó las razones concretas

para justificar la visita, ni razonamiento alguno que


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demostrara por qué todos los comerciantes a quienes

se les demanda el concurso deben someterse a la

orden, con lo cual se deja a la quejosa en estado de

indefensión y se permite que por la sola petición de un

tercero se ordene la visita.

4) La garantía de legalidad que se estima vulnerada sí

se encuentra en los artículos 14 y 16 constitucionales.

El artículo 14 establece claramente que toda ley debe

velar porque se respeten a los particulares las

formalidades esenciales del procedimiento, entre las

que se encuentra el garantizar la equidad en los

procedimientos.

Por ello, si una ley establece disposiciones que

implican una desigualdad de las partes, se viola el

artículo 14 constitucional.

Además, de acuerdo a lo establecido por el artículo 79

de la Ley de Amparo, el juez tenía la obligación de

corregir los errores en la cita de los preceptos

constitucionales expuestos en la demanda, por lo que

debió entrar al estudio de los conceptos de violación

relativos.

5) Las disposiciones de carácter general que emite el

Instituto Federal de Especialistas de Concursos


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Mercantiles no pueden ser consideradas como ley,

porque no fueron emitidas por órganos facultados para

ello por la Carta Magna.

6) En términos del artículo 100 constitucional, el

Congreso de la Unión no puede delegar sus facultades

legislativas, por lo que la emisión de las reglas

generales viola la Constitución, pues se emitieron

siendo competencia exclusiva del Poder Legislativo.

Es absurdo resolver que la delegación de facultades al

Instituto de Especialistas en Concursos Mercantiles es

válida porque los legisladores consideraron que ese

órgano era el idóneo para emitir las reglas que habrían

de regirlo; resolver que una ley no es inconstitucional

porque esa fue la voluntad del legislador es borrar de

tajo la facultad del Poder Judicial de garantizar la

observancia de la Constitución.

7) La resolución impugnada viola en perjuicio del

quejoso lo dispuesto por los artículos 3° y 4° del

Código Civil Federal, así como por el Sexto Transitorio

de la Ley de Concursos Mercantiles, porque las reglas

generales que emite el IFECOM van dirigidas a los

gobernados y no a los juzgadores o a sus auxiliares,

pues son los particulares quienes tienen que

cumplirlas.


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Las reglas se refieren a la forma, requisitos y

condiciones para designar al visitador, sus

remuneraciones y funciones, objetivos y forma de llevar

a cabo esos procedimientos, por lo que no se trata de

reglas de carácter interno del instituto sino de reglas

que son aplicables al comerciante.

Por ello, al ser normas generales que tienen aplicación

sobre la esfera jurídica de los particulares, deben darse

a conocer a éstos de acuerdo a la ley y el Código Civil

Federal establece que deben ser publicadas en el

Diario Oficial de la Federación.

CUARTO. Es necesario precisar que aun cuando en la

demanda de amparo se señala como acto reclamado destacado

la inconstitucionalidad de la Ley de Concursos Mercantiles, de la

lectura integral del escrito de aclaración de demanda, se advierte

que, en particular, se reclaman los artículos 29 a 41, 311 y 321.

Por ello, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 77,

fracción I de la Ley de Amparo, es necesario fijar con precisión

que el acto reclamado en el presente juicio de garantías es sólo

sobre la inconstitucionalidad de tales artículos de la Ley de

Concursos Mercantiles y con respecto a las reglas de carácter

general emitidas por el Instituto Federal de Especialistas de

Concursos Mercantiles.

QUINTO.- Los agravios expuestos por la recurrente son

infundados.


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No le asiste razón al recurrente al sostener, en el primer

motivo de inconformidad, que la orden de visita sí es un acto

privativo y, por lo tanto, debe cumplirse con la garantía de

audiencia al momento de emitirla.

En primer lugar es necesario establecer que en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se hace

una clara distinción entre los actos privativos y los actos de

molestia.

Los actos privativos que se encuentran regulados por el

artículo 14 constitucional, son aquéllos que producen como efecto

la disminución o supresión de carácter definitivo de un derecho

del particular. Este tipo de actos solamente son autorizados

mediante el cumplimiento de determinados requisitos como la

existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente

establecido que cumpla con las formalidades esenciales del

procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con

anterioridad al hecho juzgado.

En cambio, los actos de molestia que regula el diverso

artículo 16, no producen los mismos efectos que los actos

privativos, pues sólo restringen de manera provisional o

preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados

bienes jurídicos. Esta restricción se autoriza únicamente cuando

exista previamente un mandamiento escrito girado por una


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autoridad competente, en donde se cumpla con las garantías de

fundamentación y motivación.

Para poder distinguir entre estos dos tipos de actos es

necesario atender a la finalidad de los mismos, esto es, el acto

será privativo si la supresión o menoscabo de un bien material o

inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto, o bien,

será de molestia cuando tienda sólo a una restricción provisional.

Sirve de apoyo a lo antes expuesto la siguiente tesis

jurisprudencial:

"Novena Época "Instancia: Pleno "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su "Gaceta "Tomo: IV, julio de 1996 "Tesis: P./J. 40/96 "Página: 5.

"ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA.

"ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. El

"artículo 14 constitucional establece, en su segundo

"párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la

"libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos,

"sino mediante juicio seguido ante los tribunales

"previamente establecidos, en el que se cumplan las

"formalidades esenciales del procedimiento y conforme

"a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en

"tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento


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"Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie

"puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,

"papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento

"escrito de la autoridad competente, que funde y motive

"la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la

"Constitución Federal distingue y regula de manera

"diferente los actos privativos respecto de los actos de

"molestia, pues a los primeros, que son aquellos que

"producen como efecto la disminución, menoscabo o

"supresión definitiva de un derecho del gobernado, los

"autoriza solamente a través del cumplimiento de

"determinados requisitos precisados en el artículo 14,

"como son, la existencia de un juicio seguido ante un

"tribunal previamente establecido, que cumpla con las

"formalidades esenciales del procedimiento y en el que

"se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al

"hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia

"que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica

"del gobernado, no producen los mismos efectos que

"los actos privativos, pues sólo restringen de manera

"provisional o preventiva un derecho con el objeto de

"proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza,

"según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y

"cuando preceda mandamiento escrito girado por una

"autoridad con competencia legal para ello, en donde

"ésta funde y motive la causa legal del procedimiento.

"Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o

"inconstitucionalidad de un acto de autoridad


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"impugnado como privativo, es necesario precisar si

"verdaderamente lo es y, por ende, requiere del

"cumplimiento de las formalidades establecidas por el

"primero de aquellos numerales, o si es un acto de

"molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los

"requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar

"esa distinción debe advertirse la finalidad que con el

"acto se persigue, esto es, si la privación de un bien

"material o inmaterial es la finalidad connatural

"perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su

"propia índole tiende sólo a una restricción provisional.”

La recurrente combate la resolución reclamada afirmando

que la orden de visita es un acto privativo porque con ella se

despoja al comerciante de su intimidad, con lo cual se le priva de

un derecho, porque una vez que los visitadores se enteran del

contenido de los documentos del comerciante, no se podrá borrar

de su mente lo que vieron.

Este argumento resulta infundado porque la orden de visita

no constituye un acto de autoridad que por su propia naturaleza

tenga como objetivo privar de sus derechos definitivamente al

comerciante sino que, por sus características, dicha orden y la

visita como tal, comparten la naturaleza de una medida cautelar y,

por lo tanto, no requieren de que se cumpla con la garantía de

previa audiencia como lo pretende la inconforme.


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En efecto, la visita de verificación establecida por los

artículos 29 al 41 de la Ley General de Concursos Mercantiles

tiene las características propias de una medida cautelar, pues es

un acto previo a la declaración del concurso mercantil y que tiene

por objeto, precisamente, determinar si el comerciante se

encuentra dentro de los supuestos establecidos por el artículo 9°

de la Ley General de Concursos Mercantiles para hacer, en su

caso, la correspondiente declaratoria. Así, la referida visita no

constituye un fin en sí misma, por lo cual resulta ser accesoria del

procedimiento concursal por lo que no puede considerarse que

sea un acto privativo y, como se ha mencionado, no rige para

ellos la garantía de previa audiencia.

Sirve de apoyo para lo anterior, la jurisprudencia que a

continuación se transcribe:

"Novena Época "Instancia: Pleno "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su "Gaceta "Tomo: VII, marzo de 1998 "Tesis: P./J. 21/98 "Página: 18.

"MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN

"ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU

"IMPOSICIÓN NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA

"AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la

"Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de

"previa audiencia, establecida en el segundo párrafo


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"del artículo 14 constitucional, únicamente rige

"respecto de los actos privativos, entendiéndose por

"éstos los que en sí mismos persiguen la privación, con

"existencia independiente, cuyos efectos son definitivos

"y no provisionales o accesorios. Ahora bien, las

"medidas cautelares constituyen resoluciones

"provisionales que se caracterizan, generalmente, por

"ser accesorias y sumarias; accesorias, en tanto la

"privación no constituye un fin en sí mismo; y sumarias,

"debido a que se tramitan en plazos breves; y cuyo

"objeto es, previendo el peligro en la dilación, suplir

"interinamente la falta de una resolución asegurando su

"eficacia, por lo que tales medidas, al encontrarse

"dirigidas a garantizar la existencia de un derecho cuyo

"titular estima que puede sufrir algún menoscabo,

"constituyen un instrumento no sólo de otra resolución,

"sino también del interés público, pues buscan

"restablecer el ordenamiento jurídico conculcado

"desapareciendo, provisionalmente, una situación que

"se reputa antijurídica; por lo que debe considerarse

"que la emisión de tales providencias no constituye un

"acto privativo, pues sus efectos provisionales quedan

"sujetos, indefectiblemente, a las resultas del

"procedimiento administrativo o jurisdiccional en el que

"se dicten, donde el sujeto afectado es parte y podrá

"aportar los elementos probatorios que considere

"convenientes; consecuentemente, para la imposición


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"de las medidas en comento no rige la garantía de

"previa audiencia.”

Por otro lado, tampoco es correcto que con la visita se

despoje al comerciante de su intimidad y que se le prive de un

derecho porque una vez que los visitadores se enteran del

contenido de los documentos de éste, dicha privacidad ya no se

puede reparar.

Se dice que es infundado el anterior argumento porque en

esa actuación sólo se permite que el visitador, que actúa como un

auxiliar del juzgador, tenga acceso a los libros de contabilidad,

registros y estados financieros de la empresa relacionados con el

objeto de la visita, esto es, determinar si se actualizan los

supuestos de procedencia de la declaración de concurso

mercantil. Esto significa que el visitador debe restringir su

actuación únicamente al análisis de los documentos antes

mencionados y no de otros ajenos al objeto de esa diligencia,

conforme lo dispuesto por el artículo 34 de la ley concursal,

quedando prohibido para dicho auxiliar llevarse los documentos y

la contabilidad. Asimismo, una vez finalizada la visita de

verificación, el visitador no podrá volver a tener acceso a los

documentos analizados. De esta manera, se garantiza la

confidencialidad de la información, pues sólo se analizan los

datos estrictamente necesarios para determinar si se dan los

supuestos del concurso mercantil y serán éstos los que se hagan

constar en el acta circunstanciada que debe levantar y en el


26

dictamen correspondiente, de acuerdo con lo dispuesto por los

artículos 36 y 40 del citado ordenamiento.

Ahora bien, tampoco es correcta la afirmación de la

recurrente en el sentido de que con la visita se viola

definitivamente su derecho a la privacidad y que dicha violación

ya no puede ser reparada.

Lo anterior es así pues la intimidad o privacidad de la

información financiera y contable del comerciante no está

garantizada en términos absolutos ni por la Constitución Federal

ni por las leyes secundarias como sería el Código de Comercio.

La Constitución, en su artículo 16, permite el examen de los

papeles y posesiones de los gobernados previa orden de la

autoridad competente debidamente fundada y motivada.

Asimismo, en el Código de Comercio se establece en el artículo

43 in fine, que en los casos de quiebra (ahora llamada concurso

mercantil), sí puede decretarse la entrega o reconocimiento

general de los libros, registros, comprobantes, cartas, cuentas y

documentos de los comerciantes. Es decir, la intimidad o

privacidad de la información del comerciante no es absoluta y por

supuesto que, cuando el caso lo justifique, sí se puede tener

acceso a la información confidencial correspondiente, como

sucede en el caso de los concursos mercantiles, en donde esta

supuesta invasión a la privacidad del comerciante no vulnera

ningún derecho sustantivo por el interés superior que implica la

quiebra de una empresa y las consecuencias que podría tener la

misma, además de que, como ya se apuntó, la información que se


27

revisa por parte de los visitadores es la estrictamente necesaria

para determinar si se está en alguno de los supuestos del artículo

10 de la Ley de Concursos Mercantiles y no alguna otra ajena a

ese propósito.

Sirve de apoyo para lo anterior, por analogía, la siguiente

tesis:

"Novena Época "Instancia: Pleno "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su "Gaceta "Tomo: XI, abril de 2000 "Tesis: P. LX/2000 "Página: 74.

"DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU EJERCICIO

"SE ENCUENTRA LIMITADO TANTO POR LOS

"INTERESES NACIONALES Y DE LA SOCIEDAD,

"COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS. El

"derecho a la información consagrado en la última

"parte del artículo 6o. de la Constitución Federal no es

"absoluto, sino que, como toda garantía, se halla sujeto

"a limitaciones o excepciones que se sustentan,

"fundamentalmente, en la protección de la seguridad

"nacional y en el respeto tanto a los intereses de la

"sociedad como a los derechos de los gobernados,

"limitaciones que, incluso, han dado origen a la figura

"jurídica del secreto de información que se conoce en

"la doctrina como "reserva de información" o "secreto


28

"burocrático". En estas condiciones, al encontrarse

"obligado el Estado, como sujeto pasivo de la citada

"garantía, a velar por dichos intereses, con apego a las

"normas constitucionales y legales, el mencionado

"derecho no puede ser garantizado

"indiscriminadamente, sino que el respeto a su ejercicio

"encuentra excepciones que lo regulan y a su vez lo

"garantizan, en atención a la materia a que se refiera;

"así, en cuanto a la seguridad nacional, se tienen

"normas que, por un lado, restringen el acceso a la

"información en esta materia, en razón de que su

"conocimiento público puede generar daños a los

"intereses nacionales y, por el otro, sancionan la

"inobservancia de esa reserva; por lo que hace al

"interés social, se cuenta con normas que tienden a

"proteger la averiguación de los delitos, la salud y la

"moral públicas, mientras que por lo que respecta a la

"protección de la persona existen normas que protegen

"el derecho a la vida o a la privacidad de los

"gobernados”.

"Amparo en revisión 3137/98. Bruno F. Villaseñor. 2 de diciembre de "1999. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: Presidente Genaro "David Góngora Pimentel, Juventino V. Castro y Castro y José de "Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: "Gonzalo Arredondo Jiménez”.

En otro sentido, son infundados los agravios relativos a que

el escrito que aclara la demanda de amparo sólo la llena o


29

completa, pero no suprime o contradice los elementos de su

contenido.

Esta determinación se basa en que el artículo 146 de la Ley

de Amparo establece la obligación de que el juez de amparo

prevenga al promoverte para que, en caso de que la demanda

sea confusa o imprecisa con respecto al acto reclamado, la aclare

para corregir esas faltas.

Esa aclaración debe entenderse dirigida a hacer que la

demanda sea inteligible o perceptible mediante una explicación y

que se precise con toda claridad el acto o actos reclamados,

cuando de la demanda de garantías, como ocurrió en el caso, no

se advierta con plenitud.

Ahora bien, al plantear la demanda, la quejosa reclamó la

inconstitucionalidad de la Ley de Concursos Mercantiles en

general, razón por la cual el juez que conoció del amparo lo

requirió para que aclarara cuáles eran los artículos que reclamaba

en específico. Al desahogar ese requerimiento, la comerciante

recurrente aclaró que los artículos que estaba reclamando como

inconstitucionales eran del 29 al 41, 311 y 321 de la ley

mencionada y nada dijo respecto de los artículos 26 y 27.

Únicamente cuando la demanda de amparo es omisa en

señalar los requisitos establecidos por la ley, el desahogo de una

prevención del juez no suprime el contenido de la demanda de


30

amparo, sino que la complementa; pero cuando lo que motiva la

prevención es la imprecisión o la confusión de la demanda, es

claro que lo que se diga en el escrito que responde al

requerimiento del juez, sí servirá para determinar la litis y puede

suprimir las partes que eran confusas o imprecisas y que se

plantearon en el escrito inicial de demanda, por lo cual, fue

correcta la determinación del a quo al no tener como actos

reclamados los artículos 26 y 27 de la Ley de Concursos

Mercantiles.

Asimismo, es infundado el argumento consistente en que el

juez tuviera la obligación de suplir esa confusión o imprecisión

que advirtió en la demanda de conformidad con el artículo 79 de

la Ley de Amparo, porque ese artículo se refiere a la corrección

de los errores que deben hacer los juzgadores de los preceptos

legales o constitucionales que se reclaman, pero no en hacer

inteligible la demanda, y claramente lo establece así el mismo

artículo al establecer que no se deben cambiar los hechos de la

demanda, lo cual se haría si el juez la aclarara de oficio. Estimar

lo contrario sería dejar al arbitrio del juez determinar la litis, lo cual

es una misión que depende exclusivamente de las partes;

precisamente por esta razón el legislador estableció la aclaración

de la demanda en el artículo 146 de la Ley de Amparo, para que

fuera el mismo promoverte quien expusiera los hechos materia

del litigio.

También es infundado el agravio relativo a que solamente

basta con la presentación de la demanda y el dicho de una


31

persona para que proceda la orden de visita y que, por ello, no se

cumple con la garantía de motivación dispuesta en el artículo 16

constitucional.

La garantía de debida motivación de los actos de autoridad

establecida en el artículo 16 constitucional consiste en externar

las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que

formula la autoridad para establecer la adecuación del caso

concreto a la hipótesis legal.

Esta afirmación se apoya en la tesis de jurisprudencia de

la Segunda Sala, que esta Primera Sala comparte, del rubro y

texto siguientes:

"Séptima Época "Instancia: Segunda Sala "Fuente: Semanario Judicial de la Federación "Tomo: 145-150 Tercera Parte "Página: 79.

"MOTIVACIÓN, CONCEPTO DE. El acto de autoridad

"debe entenderse como debidamente motivado cuando

"se señalan con precisión las circunstancias

"especiales, razones particulares o causas inmediatas

"que se hayan tenido en consideración para la emisión

"del mismo; siendo necesario, además, que exista

"adecuación entre los motivos aducidos y las normas

"aplicables. En otras palabras, motivar un acto es

"externar las consideraciones relativas a las

"circunstancias de hecho que se formuló la autoridad


32

"para establecer la adecuación del caso concreto a la

"hipótesis legal”.

"Revisión fiscal 88/80. Embotelladora de Occidente, S. A. 23 de "marzo de 1981. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Eduardo "Langle Martínez”.

En este caso, como bien lo afirmó el juzgador de amparo, no

solo basta con la presentación de la demanda y con la afirmación

de una persona para que se gire la orden de visita, sino que se

necesitan reunir determinados requisitos:

a) La demandante tiene que demostrar que es

acreedor del comerciante.

b) Debe acreditar presuntivamente el incumplimiento

de las obligaciones del comerciante a dos o más

acreedores.

c) Se entiende que este incumplimiento se da cuando

el comerciante no tiene activos suficientes para

hacer frente al 80% de sus obligaciones o cuando

de la totalidad de las obligaciones vencidas del

comerciante, no se haya cubierto el 35%.

En este sentido, el propósito de emitir una orden de visita, la

cual es un acto previo a la declaración de concurso mercantil, es

precisamente para que el juzgador se allegue de mayores

elementos para resolver si, en el caso que se le plantea, se

actualizan los supuestos de aquél. De esta manera, la orden de

visita no puede ordenarse por el Juez sin que se den previamente


33

los supuestos señalados en la ley para la admisión de la

demanda; es decir, si no se admite la demanda tampoco se

ordena la visita de verificación, ya que ésta es una consecuencia

legal de dicha admisión. Entonces, para que se admita la

demanda y se ordene la visita de verificación no es necesario que

se acrediten plenamente los supuestos del concurso mercantil,

pues, además, el artículo 11 de la Ley de Concursos Mercantiles

establece que se presumirá que un comerciante incumplió

generalizadamente en el pago de sus obligaciones cuando se

presente alguna de las circunstancias que se especifican en ese

mismo precepto, lo cual significa que se reconoce que la

existencia o exteriorización de determinados hechos hace inferir

el estado de incumplimiento generalizado, es decir, se trata de

hechos que generan una presunción legal, que desde luego

puede destruirse con las pruebas que se aporten al

procedimiento, pero que da la pauta para iniciar el juicio

correspondiente en el que se determinará si se dan o no los

extremos necesarios para declarar al comerciante en concurso

mercantil. Esta acreditación presuntiva de los hechos señalados

en el citado artículo 11 de la Ley de Concursos Mercantiles es,

precisamente, la que constituye la motivación de la orden de visita

de verificación, pues dicha garantía se cumple con esa

acreditación presuntiva de los supuestos establecidos en el

artículo antes citado, puesto que estas circunstancias de hecho

permiten colegir con claridad si es procedente admitir la demanda

de concurso mercantil y, consecuentemente, la emisión de la

orden de visita de verificación, lo cual justifica con plenitud el

actuar de la autoridad judicial en ese sentido y, con ello, se da


34

cumplimiento a la garantía de motivación establecida en el

artículo 16 constitucional.

Es claro, entonces, que no es posible que el acreedor que

demanda el concurso acredite fehacientemente que se dan todos

y cada uno de los extremos para que se de inicio al procedimiento

de concurso mercantil, pues no tiene los elementos de prueba

necesarios para hacerlo. Por ello, sólo basta con que acredite

presuntivamente el incumplimiento de las obligaciones de pago,

para el único efecto de que se dé trámite al concurso mercantil, y

que con ello se ordene la visita correspondiente, estando la

motivación implícita, y ésta se concreta en el objetivo de que se

compruebe si el comerciante se ubica o no en los supuestos que

obligan a declararlo en concurso mercantil.

También es infundado que la Constitución no establezca que

el hecho de que una ley pretende regular cuestiones de interés

público pueda eximir a los que la aplican del cumplimiento de las

garantías de fundamentación y motivación.

La ley concursal es de interés público, porque su objetivo va

encaminado a conservar las empresas y evitar que el

incumplimiento generalizado de las obligaciones de pago ponga

en riesgo la viabilidad de las mismas y de las demás con las que

mantenga una relación de negocios. Es decir, esta ley trata de

tutelar un interés social consistente en la preservación de las

empresas, la conservación de los empleos, la economía nacional,

la circulación de capitales, y dicho interés público prevalece sobre


35

el interés particular del comerciante individual, o sea, para la

sociedad tiene más importancia la conservación en general de las

empresas y su conservación por los efectos generales que puede

producir el concurso de una de ellas, que el interés puramente

particular del comerciante individual. Por ello, es constitucional la

orden de visita de verificación porque con ella se busca que el

juzgador tenga más elementos para determinar si la empresa

sujeta al procedimiento concursal, se encuentra ubicada en los

supuestos del concurso mercantil establecidos en el artículo 10 de

la Ley de Concursos Mercantiles.

En otro orden de ideas, el agravio consistente en que el juez

de amparo, ante el error en la cita de los preceptos

constitucionales hecha en la demanda, de acuerdo al artículo 79

de la Ley de Amparo, tenía que corregirlo, es fundado pero

inoperante.

Esto es así porque, si bien le asiste razón el recurrente al

afirmar que el juez debe corregir los errores en la cita de los

preceptos constitucionales que se estiman violados, esto no es

suficiente para resolver el asunto de forma favorable a sus

intereses, por cuestiones que ven al fondo de la cuestión plateada

y que hacen que, aunque el agravio sea fundado, deba negarse el

amparo por otras razones.

En efecto, el quejoso manifestó en sus conceptos de

violación que no se respetaba el equilibrio procesal porque el

artículo 26 de la Ley de Concursos Mercantiles le otorgaba dos


36

oportunidades probatorias al demandante y solamente una al

demandado.

Sin embargo, como ya se dijo anteriormente, el quejoso

manifestó en su escrito de aclaración de demanda que sólo

reclamaba la inconstitucionalidad de los artículos 29 al 41, 311 y

321 de la ley mencionada, sin que hiciera alusión alguna al

artículo 26 en ese escrito aclaratorio, por lo que, al no formar

parte de la litis, resulta inoperante, pues no es posible,

jurídicamente, hacer un pronunciamiento sobre un acto que no fue

señalado como reclamado en la demanda de garantías.

En relación con los agravios octavo y noveno que se refieren

a la facultad del Instituto Federal de Especialistas de Concursos

Mercantiles para emitir reglas generales, la recurrente alega que

la distinción que hace el Juez de Distrito en la sentencia recurrida

respecto de normas técnicas y normas jurídicas, sólo tiene

justificación doctrinal, porque no encuentra sustento en nuestro

régimen constitucional, y que, por ello, las facultades delegadas al

Instituto Federal de Especialistas de Concurso Mercantiles para

emitir ese tipo de normas son violatorias del artículo 100

constitucional, porque las mismas ya habían sido conferidas al

Consejo de la Judicatura Federal.

Contrariamente a lo alegado por la recurrente, esta Primera

Sala advierte que la distinción existente entre normas técnicas y

jurídicas no sólo tiene justificación doctrinal, sino también

constitucional, porque esta Suprema Corte de Justicia de la


37

Nación de manera reiterada ha sustentado el criterio de que, de la

interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el

artículo 49 de la Constitución Federal, se advierte que con el

establecimiento del principio de división de poderes, se reservó al

Poder Legislativo la potestad necesaria para emitir los actos

legislativos de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, es

decir, los actos formalmente legislativos, dado que por ser estos

constitucionalmente la fuente primordial de regulación respecto de

las materias que tienen una especial trascendencia en la esfera

jurídica de los gobernados, deben aprobarse generalmente por el

órgano de representación popular, pero que de ninguna manera

se ha reservado a dicho poder la atribución para expedir

cualquier disposición de observancia general, por lo que no existe

precepto constitucional alguno que impida al Congreso de la

Unión otorgar a un órgano auxiliar la atribución para expedir

reglas generales sujetas al principio de primacía de la ley,

derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso h) de la

Constitución Federal, lo que conlleva a que la regulación

contenida en esas normas de rango inferior no puede derogar,

limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente legislativos,

los que tienen una fuerza derogatoria y activa sobre aquéllas,

porque pueden derogarlas o, por el contrario, elevarlas de rango

convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello su propia fuerza

superior.

Dicho criterio fue sustentado por el Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, al resolver, en sesión de uno de

octubre de dos mil uno, los amparos directos en revisión números:


38

40/2001, 88/2001, 89/2001, 90/2001, 91/2001, 92/2001, 94/2001,

200/2001, 221/2001, 460/2001, 516/2001, 518/2001 y 600/2001,

promovidos todos ellos por Guillermo Alonso Cisneros, y que por

su importancia en lo conducente dice:

“A. Las reglas generales administrativas dictadas

"en ejercicio de una facultad conferida por una ley

"del Congreso de la Unión, a una de las Secretarías

"de Estado a que alude el artículo 90

"constitucional, corresponden a la categoría de

"ordenamientos que no son legislativos ni de

"índole reglamentaria, sino que son cuerpos

"normativos sobre aspectos técnicos y operativos

"en materias específicas, cuya existencia obedece

"a los constantes avances de la tecnología y al

"acelerado crecimiento de la Administración

"Pública; de suerte que su expedición por los

"referidos Secretarios de Estado no pugna con el

"principio constitucional de distribución de

"atribuciones entre los diferentes órganos del

"Poder Público, y en el caso de autos, con las

"facultades reglamentarias del Presidente de la

"República previstas en los artículos 90 y 92 de la

"Constitución Federal. --- En efecto, el texto de los

"artículos 90 y 92 constitucionales, en lo pertinente,

"dicen así: --- ‘Artículo 90. La Administración

"Pública Federal será centralizada y paraestatal

"conforme a la Ley Orgánica que expida el


39

"Congreso, que distribuirá los negocios del orden

"administrativo de la Federación que estarán a

"cargo de las Secretarías de Estado y

"Departamentos Administrativos y definirá las

"bases generales de creación de las entidades

"paraestatales y la intervención del Ejecutivo

"Federal en su operación. --- Las leyes

"determinarán las relaciones entre las entidades

"paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas

"y las Secretarías de Estado y Departamentos

"Administrativos.’ --- ‘Artículo 92. Todos los

"reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del

"Presidente deberán estar firmados por el

"Secretario de Estado o Jefe de Departamento

"Administrativo a que el asunto corresponda, y sin

"este requisito no serán obedecidos.’ --- B. Cuando

"el Congreso de la Unión expide una ley en el

"ámbito de su competencia, facultando a alguno de

"los Secretarios de Estado para emitir reglas

"técnicas y operativas en el área material que le

"marca determinada ley, de ninguna manera

"entraña una delegación de facultades, sino que se

"trata de la asignación directa de una atribución

"para allanar la aplicación técnico-operativa de la

"ley dentro de su ámbito específico. --- Por otra

"parte, el Congreso de la Unión no delegó

"facultades reglamentarias a la Secretaría de

"Hacienda y Crédito Público al expedir el artículo


40

"36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera,

"porque no está despojándose a sí mismo de una

"facultad propia, condición insalvable de todo acto

"delegatorio, sino que está ejercitando la potestad

"legislativa que le asignan los artículos 73,

"fracciones X, XXIX apartado E y XXX, en relación

"con el 90, primer párrafo, y 131, todos de la

"Constitución Política de los Estados Unidos

"Mexicanos, en tanto que hablan de la facultad

"privativa de la Federación para gravar las

"mercancías que se importen o exporten, frase que

"implícitamente remite a los mecanismos

"instrumentales de una Ley Aduanera. --- Todavía

"más, el artículo 92 de la Carta Fundamental de la

"República es el precepto que con toda claridad

"finca en el Presidente de la República la facultad

"expresa de expedir ‘reglamentos, decretos,

"acuerdos y órdenes’, que a su turno deberán ser

"refrendados por los Secretarios de Estado o Jefe

"de Departamento Administrativo a que el asunto

"corresponda; y cabe agregar que el otorgamiento

"de atribuciones por la Constitución a los

"diferentes órganos gubernativos, no puede

"extenderse analógicamente a otros supuestos que

"los expresamente previstos en la norma

"constitucional, por lo que en sana lógica las reglas

"técnicas y operativas caen fuera del ámbito

"exclusivo del titular del Poder Ejecutivo,


41

"gravitando dentro de la potestad legislativa del

"Congreso de la Unión para autorizar su expedición

"mediante una ley a alguna o varias de las

"Secretarías de Estado y Departamentos

"Administrativos, cuya distribución de

"competencias figura tanto en la Ley Orgánica de la

"Administración Pública Federal, como en las

"demás leyes que le incumben al Congreso de la

"Unión. --- El artículo 36, fracción I, inciso a), de la

"Ley Aduanera vigente en mil novecientos noventa

"y seis, es del tenor siguiente: --- Artículo 36.

"Quienes importen o exporten mercancías están

"obligados a presentar ante la aduana por

"conducto de agente o apoderado aduanal, un

"pedimento en la forma oficial aprobada por la

"Secretaría. En los casos de las mercancías sujetas

"a regulaciones y restricciones no arancelarias

"cuyo cumplimiento se demuestre a través de

"medios electrónicos, el pedimento deberá incluir

"la firma electrónica que demuestre el descargo

"total o parcial de esas regulaciones o

"restricciones. Dicho pedimento se deberá

"acompañar de: --- I. En importación: -- - a) La

"factura comercial que reúna los requisitos y datos

"que mediante reglas establezca la Secretaría,

"cuando el valor en aduana de las mercancías se

"determine conforme al valor de transacción y el

"valor de dichas mercancías exceda de la cantidad


42

"que establezcan dichas reglas. ...’. --- Por su parte,

"el artículo 73 constitucional en sus fracciones X,

"XXIX, apartado E, y XXX, dispone lo siguiente: ---

"‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: --- (...) ---

"X. Para legislar en toda la República sobre

"hidrocarburos, minería, industria cinematográfica,

"comercio, juegos con apuestas y sorteos,

"intermediación y servicios financieros, energía

"eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del

"trabajo reglamentarias del artículo 123; --- (...) ---

"XXIX-E. Para expedir leyes para la programación,

"promoción, concertación y ejecución de acciones

"de orden económico, especialmente las referentes

"al abasto y otras que tengan como fin la

"producción suficiente y oportuna de bienes y

"servicios, social y nacionalmente necesarios. ---

"(...) --- XXX. Para expedir todas las leyes que sean

"necesarias, a objeto de hacer efectivas las

"facultades anteriores, y todas las otras

"concedidas por esta Constitución a los Poderes

"de la Unión.’ --- C. Bajo la anterior tesitura, resulta

"claro que el artículo 36, fracción I, inciso a), de la

"Ley Aduanera vigente en mil novecientos noventa

"y seis, que faculta a la Secretaría de Hacienda y

"Crédito Público para expedir reglas técnico-

"operativas referentes a determinados aspectos de

"la importación de mercancías, precisando los

"requisitos, entre otros, que deben contener los


43

"documentos relacionados con las operaciones

"aduanales, no contraría el artículo 92

"constitucional, puesto que la facultad del

"Congreso, que deriva de los artículos 73 y 90

"constitucionales, corre paralela y distinta a las

"atribuciones que señala el artículo 92 de la propia

"Constitución al Presidente de la República. ---

"Cabe destacar que en la especie, la litis consiste

"en determinar el sustento constitucional de la

"atribución del Congreso de la Unión para habilitar

"a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con

"el fin de que pueda expedir reglas técnico-

"operativas de carácter general, a que se refiere el

"artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley

"Aduanera vigente en mil novecientos noventa y

"seis, que se tilda de inconstitucional. --- Por

"considerarse necesario para el estudio de este

"asunto, se transcriben los artículos

"constitucionales que a continuación se reseñan: --

"- ‘Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación

"se divide para su ejercicio en Legislativo,

"Ejecutivo y Judicial. --- No podrán reunirse dos o

"más de estos Poderes en una sola persona o

"corporación, ni depositarse el Legislativo en un

"individuo, salvo el caso de facultades

"extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme

"a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro

"caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del


44

"artículo 131, se otorgarán facultades

"extraordinarias para legislar’. --- ‘Artículo 50. El

"Poder Legislativo de los Estados Unidos

"Mexicanos se deposita en un Congreso General,

"que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados

"y otra de senadores.’ --- ‘Artículo 51. La Cámara

"de Diputados se compondrá de representantes de

"la Nación, electos en su totalidad cada tres años.

"Por cada diputado propietario, se elegirá un

"suplente.’ --- ‘Artículo 56. La Cámara de Senadores

"se integrará por ciento veintiocho senadores, de

"los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal,

"dos serán elegidos según el principio de votación

"mayoritaria relativa y uno será asignado a la

"primera minoría. ...’ --- ‘Artículo 73. El Congreso

"tiene facultad: ...’ (transcrito anteriormente). ---

"‘Artículo 80. Se deposita el ejercicio del Supremo

"Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo,

"que se denominará ‘Presidente de los Estados

"Unidos Mexicanos’. --- ‘Artículo 89. Las facultades

"y obligaciones del Presidente, son las siguientes: -

"-- I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el

"Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera

"administrativa a su exacta observancia. ... .’ ---

"‘Artículo 90.’ (transcrito anteriormente). --- Artículo

"92’” (transcrito anteriormente). --- ‘Artículo 94. Se

"deposita el ejercicio del Poder Judicial de la

"Federación en una Suprema Corte de Justicia, en


45

"un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y

"Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. ---

"La administración, vigilancia y disciplina del Poder

"Judicial de la Federación, con excepción de la

"Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a

"cargo del Consejo de la Judicatura Federal en los

"términos que, conforme a las bases que señala

"esta Constitución, establezcan las leyes. --- La

"Suprema Corte de Justicia de la Nación se

"compondrá de once Ministros y funcionará en

"Pleno o en Salas. ...’ --- Del contenido de los

"artículos 49, 50, 51, 56, 73, 80, 89, 92 y 94

"constitucionales antes transcritos, entre otros,

"deriva fundamentalmente la existencia de la

"división de los Poderes de la Unión; y cuando

"hacen referencia al Poder Legislativo establecen

"las facultades del Congreso de la Unión y las

"exclusivas de cada una de las Cámaras, (Cámara

"de Diputados y Cámara de Senadores), y después

"a las facultades del Poder Ejecutivo y del Poder

"Judicial, que conforman las funciones del Estado.

"--- Cabe recordar que esta división de poderes,

"que parte fundamentalmente del artículo 49

"constitucional, implica la distribución de

"atribuciones más o menos homogéneas, entre los

"agrupamientos genéricamente enunciados como

"‘Poder Legislativo’, ‘Poder Ejecutivo’ y ‘Poder

"Judicial’, que actúan de manera separada e


46

"independiente, pero guardando entre sí la unidad

"ontológica que exige el Estado democrático de

"derecho. --- Resulta evidente que al Congreso de

"la Unión le incumbe la facultad de expedir leyes

"bajo las características de generalidad,

"abstracción e impersonalidad, en lo que se refiere

"a las materias prescritas en el artículo 73

"constitucional, con objetivos esenciales al

"desarrollo y progreso del país, como el comercio

"exterior, mediante la regulación de operaciones de

"importación y exportación. --- Aunado a lo

"anterior, y por lo que concierne a la función

"administrativa del Estado, se desprende que el

"artículo 80 constitucional finca en el Presidente de

"la República la titularidad de la Administración

"Pública Federal, cuyo funcionamiento es tan

"amplio y complejo que su desarrollo requiere del

"auxilio de gran número de órganos secundarios y

"diversas dependencias, tal como lo prevé el

"artículo 90 constitucional. --- Con el objeto de dar

"coherencia y lograr el cumplimiento de la función

"administrativa encomendada al Ejecutivo, la

"Constitución estructura en dos vertientes la

"Administración Pública Federal, a saber, la

"centralizada y la paraestatal. La administración

"pública centralizada se presenta como un

"andamiaje de órganos en niveles diversos,

"dependientes unos de otros en una relación de


47

"jerarquía precedida por el Jefe Supremo, que en el

"nivel federal corresponde al Presidente de la

"República, en tanto que la administración pública

"paraestatal y, concretamente, los organismos

"descentralizados, se encuentran desvinculados en

"diverso grado de la administración central, que

"desempeñan determinadas tareas administrativas

"por motivos de servicio, colaboración o por

"región. --- Ahora bien, el gran desarrollo de la

"actividad administrativa ha exigido el

"establecimiento de las estructuras necesarias para

"proporcionar un eficaz y eficiente funcionamiento

"del sector público, tendente a satisfacer las

"necesidades de la población, entre ellos, la

"expedición de leyes que confieren facultades

"normativas a los Secretarios de Estado, y se está

"en presencia de una normatividad de este género,

"cuando a través de un acto formalmente

"legislativo o reglamentario, el Congreso de la

"Unión o el Presidente de la República, habilitan a

"un órgano de la administración para regular una

"materia concreta y específica, sea que ésta haya

"sido objeto de regulación con anterioridad o que

"no lo haya sido, de acuerdo con los principios y

"lineamientos convenidos en la propia norma

"habilitante. --- Por ello, para la satisfacción de las

"necesidades que reclama la fluctuante y acelerada

"mutación de las transformaciones internacionales


48

"sobre exportación e importación, las normas que

"rigen al Poder Ejecutivo deben revestir la

"particularidad de ser instrumentos ágiles y

"fácilmente adaptables a las circunstancias y

"naturaleza de los servicios que han de regular; y

"es por esto por lo que el Congreso de la Unión en

"ejercicio de la facultad de legislar en las materias

"que enuncian los artículos 73-X, XXIX, apartado E

"y XXX, en relación con el 90, todos de la

"Constitución Federal de la República, puede

"autorizar a la Secretaría de Hacienda y Crédito

"Público, como encargada del despacho de los

"asuntos a que se refieren los artículos 31,

"fracciones X y XI, y 12, de la Ley Orgánica de la

"Administración Pública Federal, para que expida

"reglas operativas en materia de importación y

"exportación. --- Lo anterior se justifica en la

"medida que el Poder Legislativo no suele

"ocuparse de los detalles técnico-operativos que

"surgen en el funcionamiento de la Administración

"Pública, de ahí que resulte apropiado que los

"Secretarios de Estado como integrantes de la

"Administración Pública Federal, conforme con lo

"dispuesto por el artículo 90 constitucional,

"cuenten con las atribuciones necesarias para dar

"agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos

"de aplicación de la ley específica que expida el

"Congreso de la Unión. ---- Por tanto, las


49

"autorizaciones legales conferidas a los

"Secretarios de Estado para dictar reglas técnico-

"operativas de observancia general en su ramo, no

"constituyen actos delegatorios de facultades del

"Congreso de la Unión, puesto que como ya se

"apuntó en párrafos anteriores, ese Cuerpo

"Legislador no se despoja a sí mismo de una

"facultad propia, sino que asigna directamente a un

"órgano de la Administración Pública Federal, una

"tarea operativa para facilitar la aplicación de una

"ley específica dentro de su campo de acción. ---

"Por otro lado, el artículo 92 constitucional

"reformado mediante decreto publicado en el Diario

"Oficial de la Federación de veintiuno de abril de

"mil novecientos ochenta y uno, establece que: ---

"‘Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos,

"acuerdos, y órdenes del Presidente deberán estar

"firmados por el secretario de Estado o jefe de

"departamento administrativo a que el asunto

"corresponda, y sin este requisito no serán

"obedecidos.’ --- Como se advierte, este precepto

"finca con toda claridad en el Presidente de la

"República, la facultad de emitir reglamentos,

"decretos, acuerdos y órdenes, que a su turno

"deberán ser refrendados por el Secretario de

"Estado o Jefe del Departamento Administrativo a

"que el asunto corresponda.--- Bajo las anteriores

"premisas, cabe inferir que los reglamentos


50

"constituyen un conjunto de normas de carácter

"general expedidas por el Presidente de la

"República para dar cumplimiento a las leyes; los

"decretos administrativos formalizan la expresión

"jurídica de la voluntad del órgano ejecutivo en

"ejercicio de sus funciones, sobre casos concretos

"de los negocios públicos; las órdenes constituyen

"mandamientos del superior que deben ser

"obedecidas, ejecutadas y cumplidas por los

"inferiores jerárquicos; y el acuerdo administrativo,

"por su parte, constituye una decisión del titular del

"Poder Ejecutivo Federal dirigida a los órganos

"subordinados cuyos efectos se producen dentro

"de la propia estructura interna, que no atañen a

"los particulares o a otros sujetos de derecho que

"no tengan carácter de funcionarios o trabajadores

"al servicio del Estado. --- A diferencia de los actos

"gubernativos anteriores, las ‘reglas generales

"administrativas’, emitidas por un Secretario de

"Estado constituyen cuerpos normativos de

"detalles técnicos y operativos para materias

"específicas, cuya existencia obedece a los

"avances de la tecnología y al acelerado

"crecimiento de la Administración Pública. --- De

"ahí que, con exclusión de las facultades

"conferidas al Presidente de la República en el

"artículo 92 constitucional, puede el Congreso de la

"Unión expedir leyes donde autorice a los


51

"Secretarios de Estado para dictar reglas técnico-

"operativas dentro del ámbito de su competencia,

"y, por tanto, la forma y materia de los decretos, de

"los reglamentos, de los acuerdos y de las órdenes,

"tienen un contenido específico, y mientras el

"Congreso de la Unión no interfiera en la formación

"de estos actos que corresponden al Presidente de

"la República, puede aquél conferir directamente a

"los Secretarios de Estado la atribución de expedir

"reglas técnico-operativas dentro del campo de una

"ley específica. --- Cabe agregar que, el artículo

"131 constitucional regula el aspecto relativo al

"comercio exterior en los siguientes términos: ---

"‘Artículo 131. Es facultad privativa de la

"Federación gravar las mercancías que se importen

"o exporten, o que pasen de tránsito por el

"territorio nacional, así como reglamentar en todo

"tiempo y aún prohibir, por motivos de seguridad o

"de policía, la circulación en el interior de la

"República de toda clase de efectos, cualquiera que

"sea su procedencia; pero sin que la misma

"Federación pueda establecer, ni dictar, en el

"Distrito Federal, los impuestos y leyes que

"expresan las fracciones VI y VII del artículo 117. El

"Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de

"la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las

"cuotas de las tarifas de exportación e importación,

"expedidas por el propio Congreso, y para crear


52

"otras; así como para restringir y para prohibir las

"importaciones, las exportaciones y el tránsito de

"productos, artículos y efectos, cuando lo estime

"urgente, a fin de regular el comercio exterior, la

"economía del país, la estabilidad de la producción

"nacional, o de realizar cualquiera otro propósito

"en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar

"al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año,

"someterá a su aprobación el uso que hubiese

"hecho de la facultad concedida.’ --- El comercio

"exterior es uno de los instrumentos más

"dinámicos e importantes para promover e

"impulsar el crecimiento de la economía en nuestro

"país, y, por tanto, la agilización de la Ley Aduanera

"redunda en beneficio de las operaciones de

"intercambio comercial. --- Particularmente por lo

"que se refiere a la norma tildada de

"inconstitucional, se advierte que armónicamente

"con los objetivos que llevaron a la expedición de

"la Ley Aduanera, entre los que se encuentra el

"proceso de simplificación administrativa, se

"regula el aspecto relativo a los requisitos y datos

"que en materia de importación deben contener las

"facturas comerciales para hacer más eficiente la

"operación aduanera y brindar mayor seguridad

"jurídica en la práctica del comercio internacional.

"--- De ahí que tal propósito del legislador en el

"aspecto administrativo se encuentra reflejado al


53

"establecer que en materia de importación, el titular

"de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sea

"la persona idónea para que mediante reglas

"establezca los requisitos y datos que deben reunir

"las facturas, tal y como lo dispuso en el inciso a),

"de la fracción I, del artículo 36, de la Ley Aduanera

"vigente en mil novecientos noventa y seis. --- Esto

"es, las facultades con que se encuentra dotada la

"Secretaría de Hacienda y Crédito Público en

"materia de importación para establecer las reglas

"operativas y los requisitos que debe reunir la

"factura comercial, derivan del propio Legislador,

"quien por razones de eficacia, eficiencia y

"celeridad en la administración pública la proveyó

"con dichas autorizaciones. --- En este contexto y

"por las razones anteriores, se llega a la conclusión

"de que el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley

"Aduanera vigente en mil novecientos noventa y

"seis, que autoriza al Secretario de Hacienda y

"Crédito Público para emitir las reglas técnicas y

"operativas, no infringe lo dispuesto en los artículo

"89, fracción I y 92, constitucionales. --- Esta

"Suprema Corte de Justicia de la Nación en sentido

"similar ha reconocido la constitucionalidad de las

"facultades otorgadas por el Congreso de la Unión

"a los titulares de las dependencias de la

"Administración Pública Federal, como se lee en

"las tesis que a continuación se transcriben: ---


54

"Novena Época. --- Instancia: Segunda Sala. ---

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su

"Gaceta. ---Tomo: XIV, agosto de 2001. --- Tesis: 2a.

"CXV/2001--- Página: 211. --- ‘COMERCIO

"EXTERIOR. DIFERENCIA ENTRE LAS

"FACULTADES FORMALMENTE LEGISLATIVAS

"CUYO EJERCICIO PUEDE AUTORIZAR EL

"CONGRESO DE LA UNIÓN AL TITULAR DEL

"EJECUTIVO FEDERAL EN TÉRMINOS DE LO

"PREVISTO EN EL PÁRRAFO SEGUNDO DEL

"ARTÍCULO 131 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y

"LAS FACULTADES CONFERIDAS A UNA

"AUTORIDAD ADMINISTRATIVA AL TENOR DEL

"PÁRRAFO PRIMERO DEL PROPIO DISPOSITIVO

"CONSTITUCIONAL. De la interpretación literal,

"causal y teleológica de lo dispuesto en el decreto

"publicado el veintiocho de marzo de mil

"novecientos cincuenta y uno en el Diario Oficial de

"la Federación, mediante el cual se modificó el

"artículo 49 de la Constitución Política de los

"Estados Unidos Mexicanos y se adicionó un

"párrafo segundo a su artículo 131, estableciendo

"una excepción al principio de división de poderes,

"consistente en que el Presidente de la República

"podrá emitir actos formalmente legislativos

"cuando el Congreso de la Unión lo autorice para

"expedir disposiciones de carácter general en

"materia arancelaria o no arancelaria, se arriba a la


55

"conclusión de que con el objeto de dotar al Estado

"de mecanismos jurídicos eficientes y expeditos

"que le permitan encauzar las operaciones de

"comercio internacional en beneficio de la

"economía nacional y responder con la velocidad

"necesaria a las fluctuaciones que el intercambio

"de bienes con el sector externo provoca a aquélla,

"mediante esa reforma constitucional el Congreso

"de la Unión quedó facultado para autorizar al

"titular del Ejecutivo Federal el ejercicio de la

"potestad necesaria para emitir disposiciones de

"observancia general de la misma jerarquía que las

"leyes dictadas por el propio órgano legislativo en

"las citadas materias, para cuya emisión no se

"requiere seguir el proceso legislativo regulado en

"el artículo 72 constitucional, pero el propio

"Ejecutivo, al enviar el presupuesto fiscal de cada

"año debe someter a la aprobación del Congreso, el

"uso de dicha facultad. Ahora bien, a diferencia de

"estas potestades formalmente legislativas,

"destaca que en términos de lo previsto en el

"párrafo primero del citado artículo 131, el propio

"legislador federal puede otorgar a una autoridad

"administrativa diversas atribuciones para aplicar

"lo dispuesto en un ordenamiento federal que

"regula el comercio exterior, lo que da lugar a que

"ésta emita diversos actos, ya sea con efectos

"generales o individualizados, que no tienen la


56

"misma jerarquía que los actos formal y

"materialmente legislativos que corresponde dictar

"a la potestad legislativa, ni pueden válidamente

"implicar el ejercicio de una facultad reservada

"constitucionalmente al Congreso de la Unión, por

"lo que, además, el ejercicio de estas facultades no

"está sujeto a la aprobación a que se refiere el

"párrafo segundo del último precepto

"constitucional mencionado.’ --- Novena Época ---

"Instancia: Segunda Sala --- Fuente: Semanario

"Judicial de la Federación y su Gaceta --- Tomo:

"XIV, agosto de 2001 --- Tesis: 2a. CXXXI/2001 ---

"Página: 230. --- ‘DIVISIÓN DE PODERES. LA

"FACULTAD CONFERIDA EN UNA LEY A UNA

"AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA EMITIR

"DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL,

"NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO

"CONSTITUCIONAL. De la interpretación histórica,

"causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo

"49 de la Constitución Política de los Estados

"Unidos Mexicanos, se advierte que con el

"establecimiento del principio de división de

"poderes se buscó, por un lado, dividir el ejercicio

"del poder y el desarrollo de las facultades

"estatales entre diversos órganos o entes que

"constitucionalmente se encuentran en un mismo

"nivel, con el fin de lograr los contrapesos

"necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y


57

"un control recíproco; y, por otro, atribuir a los

"respectivos órganos, especialmente a los que

"encarnan el Poder Legislativo y el Poder Judicial,

"la potestad necesaria para emitir,

"respectivamente, los actos materialmente

"legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía

"en el orden jurídico nacional, de donde se sigue

"que la prohibición contenida en el referido

"numeral, relativa a que el Poder Legislativo no

"puede depositarse en un individuo, conlleva que

"en ningún caso, salvo lo previsto en los artículos

"29 y 131 de la propia Norma Fundamental, un

"órgano del Estado diverso al Congreso de la

"Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer

"las atribuciones que constitucionalmente les son

"reservadas a éstos, es decir, la emisión de los

"actos formalmente legislativos, dado que éstos

"por ser constitucionalmente la fuente primordial

"de regulación respecto de las materias que tienen

"una especial trascendencia a la esfera jurídica de

"los gobernados, deben aprobarse generalmente

"por el órgano de representación popular. En tal

"virtud, si al realizarse la distribución de facultades

"entre los tres poderes, el Constituyente y el Poder

"Revisor de la Constitución no reservaron al Poder

"Legislativo la emisión de los actos de autoridad

"materialmente legislativos, y al Presidente de la

"República le otorgaron en la propia sede


58

"constitucional la facultad para emitir

"disposiciones de observancia general sujetas al

"principio de supremacía de la ley, con el fin de que

"tal potestad pudiera ejercerse sin necesidad de

"que el propio Legislativo le confiriera tal

"atribución, debe concluirse que no existe

"disposición constitucional alguna que impida al

"Congreso de la Unión otorgar a las autoridades

"que orgánicamente se ubican en los Poderes

"Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para

"emitir disposiciones de observancia general

"sujetas al principio de preferencia o primacía de la

"ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso

"h), constitucional, lo que conlleva que la

"regulación contenida en estas normas de rango

"inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo

"dispuesto en los actos formalmente legislativos,

"los que tienen una fuerza derogatoria y activa

"sobre aquéllas, pues pueden derogarlas o, por el

"contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en

"ley, prestándoles con ello su propia fuerza

"superior’. --- Asimismo, la Primera Sala de este

"Alto Tribunal se ha pronunciado en los términos

"de la tesis que a continuación se transcribe: ---

"Novena Época --- Instancia: Primera Sala ---

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su

"Gaceta ---Tomo: XIV, agosto de 2001 --- Tesis: 1a.

"LXXIII/2001--- Página: 169. --- ‘COMPENSACIÓN DE


59

"CRÉDITOS FISCALES. LA CIRCUNSTANCIA DE

"QUE EL ARTÍCULO 23, SEGUNDO PÁRRAFO, DEL

"CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN

"CONDICIONE SU REALIZACIÓN AL

"CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS QUE LA

"SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

"ESTABLEZCA MEDIANTE REGLAS DE CARÁCTER

"GENERAL, CUANDO SE TRATE DE CANTIDADES

"QUE NO DERIVAN DEL MISMO IMPUESTO, NO

"TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE

"LEY Y DE SEPARACIÓN DE PODERES. La

"Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

"sostenido reiteradamente el criterio de que las

"normas reglamentarias expedidas por el

"Presidente de la República en ejercicio de la

"potestad que le concede el artículo 89, fracción I,

"de la Constitución Política de los Estados Unidos

"Mexicanos, aunque desde el punto de vista

"material son similares a las leyes emanadas del

"Congreso de la Unión, en cuanto son generales,

"abstractas, impersonales y de observancia

"obligatoria, se distinguen de estas últimas en

"razón de que provienen de un órgano que desde el

"punto de vista constitucional no expresa la

"voluntad general, sino la de un órgano instituido

"para acatarla y porque son normas subordinadas

"a las disposiciones legales que reglamentan, lo

"que explica que la propia Ley Fundamental


60

"imponga ciertas limitaciones a la referida facultad,

"entre ellas, la prohibición de que el reglamento

"aborde materias reservadas al citado órgano

"legislativo, conocida como principio de reserva de

"ley, y la exigencia de que el reglamento siempre

"esté precedido de una ley, cuyas disposiciones

"desarrolle, complemente o detalle y en la que

"encuentre su justificación y medida. En

"congruencia con lo anterior, debe decirse que al

"remitir el artículo 23 del Código Fiscal de la

"Federación a las reglas generales expedidas por el

"Secretario de Hacienda y Crédito Público en el

"caso de que se pretendan compensar cantidades

"que no provienen de la misma contribución o

"impuesto, no transgrede el señalado principio de

"reserva de ley ni el de separación de poderes que

"consagra el artículo 49 de la Constitución Federal.

"Ello es así, porque, por un lado, el aludido

"Secretario se encuentra facultado para expedir

"acuerdos de carácter general con base en lo

"dispuesto en el reglamento interior de la referida

"Secretaría y, por otro, si bien es cierto que el

"numeral 73, fracción VII, de la propia Carta Magna

"establece como competencia del Congreso de la

"Unión la imposición de las contribuciones

"necesarias para cubrir el presupuesto, también lo

"es que tal facultad no ha sido invalidada en la

"especie, ya que fue, precisamente, en ejercicio de


61

"esa atribución que el órgano legislativo federal

"expidió el Código Fiscal de la Federación, que es

"el ordenamiento legal que en materia de

"contribuciones regula, entre otras cuestiones, la

"posibilidad de realizar la compensación entre un

"impuesto y otro.”

Esta Primera Sala advierte que este criterio, aun cuando fue

sustentado en asuntos de naturaleza eminentemente

administrativa y por autoridades de igual materia, pertenecientes

a la administración pública federal que se encuentra a cargo del

Poder Ejecutivo Federal, también resulta aplicable a lo

establecido en el artículo 311, fracción XIII de la Ley de

Concursos Mercantiles, que autoriza al Instituto Federal de

Especialistas de Concursos Mercantiles a expedir las reglas de

carácter general necesarias para el ejercicio de las facultades

señaladas en las fracciones IV, V, VII y XI del propio artículo, a

saber:

“(…) IV. Designar a las personas que desempeñarán las funciones de visitador, conciliador y síndico en cada concurso mercantil, de entre las inscritas en los registros correspondientes; V. Establecer mediante disposiciones de aplicación general, los procedimientos aleatorios para la designación de los visitadores, conciliadores o síndicos; VI. (…) VII. Establecer el régimen aplicable a la remuneración de los visitadores, conciliadores y síndicos, por los servicios que presten en los procedimientos de concurso mercantil; VIII. (…)


62

XI. Difundir sus funciones, objetivos y procedimientos, así como las disposiciones que expida conforme a esta Ley;”

Al respecto, debe decirse que esta Primera Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que las

atribuciones conferidas al Instituto Federal de Especialistas de

Concursos Mercantiles no entrañan propiamente una delegación

de facultades, sino la asignación directa, por parte del Congreso

de la Unión, de una atribución para allanar la aplicación técnico-

operativa de la ley dentro de su ámbito específico, conforme a lo

dispuesto por el artículo 73, fracción X, en relación con los

numerales 49 y 72, inciso h), todos ellos de la Constitución

Federal, y, por tanto, estas reglas no quebrantan el principio de

reserva de ley ni de división de poderes, porque no constituyen

las facultades reservadas al Consejo de la Judicatura Federal en

términos del artículo 100 constitucional.

Ciertamente, de la exposición de motivos de la Ley de

Concursos Mercantiles, se advierte que:

“…Al diseñar la estructura interna del Instituto se

"buscó, en todo momento, procurar que cuente con

"la mayor autonomía técnica y operativa posible.

"Asimismo, se buscó mantenerla al margen de su

"intervención directa en los procedimientos

"concursales…”.


63

De dicha exposición de motivos se observa que la intención

del legislador fue que el instituto contara con la mayor autonomía

técnica y operativa posible, manteniéndolo al margen de su

intervención directa en los procedimientos concursales y, por ello,

en el precepto legal cuestionado le asignó directamente la

atribución de emitir las reglas generales necesarias para el

ejercicio de las atribuciones señaladas en las fracciones de

mérito.

Ello es así, porque de un análisis de las atribuciones

conferidas en el precepto legal mencionado al Instituto Federal de

Especialistas de Concursos Mercantiles, que fueron transcritas

con anterioridad, se advierte que las mismas son de naturaleza

eminentemente técnica operativa, puesto que se refieren a la

facultad de designar a las personas que desempeñarán las

funciones de visitador, conciliador y síndico en cada concurso

mercantil; de establecer, mediante disposiciones de aplicación

general, los procedimientos aleatorios para la designación de los

visitadores, conciliadores o síndicos; de establecer el régimen de

aplicación a la remuneración de los visitadores, conciliadores o

síndicos, por los servicios que presten en los procedimientos de

concurso mercantil; y de difundir sus funciones, objetivos y

procedimientos, así como las disposiciones que expida conforme

a la propia ley, cuestiones que normalmente no pueden

contenerse en una ley materialmente legislativa, debido a su

particularidad y al eventual desarrollo que tengan los juicios de

concursos mercantiles, así como la situación económica del país,


64

por lo que respecta a la remuneración de los visitadores,

conciliadores y síndicos.

Además, esas normas técnicas que expida el Instituto

Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles, sólo tienden

a regular las funciones del propio instituto, en cuanto a la

designación de visitadores, conciliadores y síndicos, las

remuneraciones que habrán de recibir por el desempeño de sus

funciones y la difusión de sus funciones, objetivos y

procedimientos, por lo que no afectan las atribuciones esenciales

que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en

su artículo 100, otorga al Consejo de la Judicatura Federal, en el

sentido de poder expedir acuerdos generales para el adecuado

ejercicio de sus funciones, porque es un órgano encargado de la

administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la

Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, según lo dispone el artículo 94 de la Constitución Federal.

Por esos motivos, en virtud de las atribuciones conferidas al

Instituto Federal de Especialista de Concursos Mercantiles en el

precepto legal a estudio para expedir normas técnicas y

operativas no afectan las atribuciones que la Constitución Federal

otorga a favor del Consejo de la Judicatura Federal, es inconcuso

que el artículo impugnado no resulta violatorio del artículo 100 de

la Constitución.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:


65

PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.- La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

**********, en contra de los actos reclamados que se precisan en el

considerando quinto de la presente resolución.

Notifíquese y, con testimonio de esta resolución, vuelvan los

autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca

como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los

señores Ministros: José de Jesús Gudiño Pelayo, Juan N. Silva

Meza, José Ramón Cossío Díaz (Ponente) y Presidenta Olga

Sánchez Cordero de García Villegas.

Firman la Ministra Presidenta de la Primera Sala y el

Ministro Ponente con el Secretario de Acuerdos, quien autoriza y

da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA.

MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS.

MINISTRO PONENTE.

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.

EL SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

MANUEL DE JESÚS SANTIZO RINCÓN.


66

“En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos”.

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