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ANÁLISIS COMPARATIVO DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO EN LAS ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COLOMBIANA OLGA LUCIA ECHEVERRI CARDONA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA -ESAP- ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA BOGOTA, D.C. 2006
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ANÁLISIS COMPARATIVO DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO EN LAS ENTIDADES DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COLOMBIANA
OLGA LUCIA ECHEVERRI CARDONA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA -ESAP-
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA
BOGOTA, D.C.
2006
ANÁLISIS COMPARATIVO DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO EN LAS ENTIDADES DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COLOMBIANA
OLGA LUCIA ECHEVERRI CARDONA
LUIS ALEJANDRO GUTIERREZ
TUTOR
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA -ESAP-
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA
BOGOTA, D.C.
2006
ANÁLISIS COMPARATIVO DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO EN LAS ENTIDADES DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COLOMBIANA
OLGA LUCIA ECHEVERRI CARDONA
TRABAJO DE GRADO
Presentado como requisito para optar el título de:
ESPECIALISTA EN GESTIÓN PÚBLICA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA -ESAP-
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA
BOGOTA, D.C.
2006
ANÁLISIS COMPARATIVO DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO EN LAS ENTIDADES DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COLOMBIANA
OLGA LUCIA ECHEVERRI CARDONA
_____________________________________ ___________________________________
CARLOS FERNANDO RINCÓN ROJAS ZORAIDA CELIS CARRILLO
COORDINADOR DECANO
ADMINISTRACION PUBLICA FACULTAD POSGRADOS
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA -ESAP-
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA
BOGOTA, D.C.
2006
TABLA DE CONTENIDO
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA...................................................1
2. JUSTIFICACION ..................................................................................2
3. OBJETIVOS GENERALES...................................................................3
4. MARCO TEORICO...............................................................................4
4.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS .........................................................4
4.1.1 Evolución del Control en Europa y América desde el Siglo XIV hasta
el Siglo XIX ..................................................................................................4
4.1.2 Antecedentes del Control en Colombia...............................................6
4.1.3 La Constitución Política de 1991 y el Control Interno .........................7
4.1.4 El Control en Colombia en la última década .......................................9
4.1.5 Perspectivas del Control Interno.......................................................16
4.2 CONTROL INTERNO.........................................................................17
4.2.1 Principios ........................................................................................17
4.2.2 Valores:...........................................................................................19
4.3 OBJETIVOS DEL CONTROL INTERNO ............................................21
4.4 CARACTERISTICAS..........................................................................21
4.5 ELEMENTOS BÁSICOS.....................................................................22
4.6 CAMPO DE APLICACIÓN..................................................................23
5. EL CONTROL INTERNO EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL .....25
5.1 MODELO COSO ................................................................................26
5.2 MODELO CADBURY..........................................................................28
5.3 MODELO COCO ................................................................................29
5.4 MODELO KAIZEN ..............................................................................30
5.5 GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL ...................................................32
6. MARCO CONCEPTUAL DEL MODELO DE CONTROL INTERNO
ANTERIOR...................................................................................................35
6.1 ESTRUCTURA ...................................................................................35
6.1.1 Fase I ambiente de control..............................................................38
6.1.2 Fase II Administración del Riesgo...................................................39
6.1.3 Fase III Operacionalización de los Elementos ................................41
6.1.4 Fase IV Documentación..................................................................44
6.1.5 Fase V Retroalimentación...............................................................45
7. MARCO CONCEPTUAL MODELO ACTUAL: MECI – 1000: 2005 ....48
7.1 ESTRUCTURA DE CONTROL...........................................................48
7.1.1 Subsistema de control estratégico....................................................49
7.1.2 Subsistema de Control de Gestión..................................................53
7.1.3 Subsistema de Control de Evaluación ............................................59
8. COMPARACIÓN ESTRUCTURAL DE LOS SISTEMAS DE CONTROL
INTERNO.....................................................................................................65
9. PRINCIPALES MODIFICACIONES DEL SISTEMA DE CONTROL
INTERNO ADOPTADAS POR EL MECI EN COLOMBIA. ...........................67
10. CONCLUSIONES...............................................................................91
11. RECOMENDACIONES.......................................................................93
12. BIBLIOGRAFIA...................................................................................94
LISTA DE TABLAS
Tabla 1. Fases del modelo de control interno
anterior..................................................………………….………………..….36 -37
LISTA DE GRAFICOS
Gráfico 1 Modelo de control interno colombiano para entidades del
estado…………………………………………………...……..…………………..…48
Gráfico 2 Comparación de los sistemas de control…………………………..... 65
1
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El problema del control interno en el país no es por falta de modelos o
normatividad, es un problema mas profundo, de voluntad política, de cultura del
control o de falta de una filosofía gerencial fundamentada en el control, lo que
ha llevado a que no se cuente con el compromiso, ni con las herramientas
adecuadas para implementarlo y mucho menos para interiorizarlo. Mientras no
exista el ambiente adecuado y el compromiso de la alta dirección, este no va a
surgir ningún efecto.
Además faltaba una estructura estándar de control interno y las dificultades y
diferencias conceptuales para consolidar y mantener un modelo único de
control interno en el estado, hacía perentoria la necesidad de implementar un
mecanismo que garantice la uniformidad conceptual y técnica en la
implementación del Sistema de Control Interno y resaltar la importancia de
involucrar a la alta dirección en todo el proceso de implementación, como única
garantía de que el sistema funcione. Aunque no se pueden desconocer los
avances alcanzados en los últimos cuatro años, donde se puede afirmar que
más de 1400 entidades del orden nacional y territorial tienen implementado un
Sistema de Control Interno, acorde con un modelo propuesto por el Consejo
Asesor del Gobierno Nacional.
2
2. JUSTIFICACION
La falta de una estructura única de Control Interno no contemplada en la Ley 87
de 1993 y no desarrollada completamente hasta hoy en los diferentes
reglamentos expedidos, había inhibido la posibilidad de que el Control Interno
se implementara y se estableciera en las entidades públicas de manera
uniforme, con utilización de un lenguaje común, estandarizando una estructura
básica de control que en relación con las características propias de cada
entidad pública, garantice el cumplimiento de sus objetivos al tiempo que
unifica criterios de control en el Estado, permitiendo la comparabilidad y
decisiones posibles para su mejoramiento como totalidad.
Lo anterior, derivó en la necesidad de adoptarlo mediante decreto
reglamentario de la Ley 87 de 1993, con el fin de establecer una estructura de
control única que garantizara con fuerza vinculante la uniformidad en su
implantación y que abordara la dispersión conceptual existente y facilitara una
función administrativa del estado con plena coordinación entre sus diferentes
instancias y niveles, una administración transparente y efectiva en el
cumplimiento de su función.
3
3. OBJETIVOS GENERALES
• Explicar las modificaciones adoptadas por el Modelo Estándar de Control
Interno MECI 1000-2005 actualmente vigente, en relación al Sistema de
Control Interno existente en Colombia.
• Emitir un juicio de valor con respecto a la viabilidad de que el nuevo
instrumento propuesto se convierta en una herramienta de gerencia para la
Administración Pública colombiana.
• Servir de base para que las diversas entidades públicas del orden nacional
y territorial puedan analizar el alcance y aplicación del nuevo modelo.
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4. MARCO TEORICO
4.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS
4.1.1 Evolución del Control en Europa y América desde el Siglo XIV hasta
el Siglo XIX
El inicio formal del control en las entidades públicas data de 1319 en Francia,
cuando el rey Felipe V creó una Cámara de Cuentas dotada de poderes
administrativos y jurisdiccionales para el control de los negocios financieros en
la Corona.
La Cámara de Cuentas y el parlamento eran llamadas a deliberar con los
consejeros ordinarios del rey en los asuntos más importantes. La Cámara de
Cuentas ejercía un control jurídico-financiero y tenía además atribuciones de
carácter administrativo que le permitían ejercer control y vigilancia sobre el
parlamento, el poder judicial y otros organismos incipientes en aquella época.
Todas aquellas fallas que detectaba la Cámara de Cuentas eran sancionadas
ejemplarmente.
Posteriormente la Revolución Francesa modificó radicalmente el llamado
sistema monárquico y con base en sus principios democráticos se perfeccionó
la llamada separación de poderes, que en el fondo no es más que un sistema
de control que se apoya en los principios de especialización y autonomía.
En 1807 a instancias de Napoleón, se creó la Corte de Cuentas encargada de
vigilar los asuntos contables del Estado con atribuciones para investigar, juzgar
y dictar sentencia.
5
La Corte de Cuentas creada por Napoleón así como la Oficina de Contabilidad
sirvieron de referencia para muchos países de América y Europa que estaban
en proceso de organizar sus instituciones republicanas y de definir su régimen
político.
Con el descubrimiento de América, se fueron reconstituyendo las diferentes
instituciones de poder propias de los nuevos poseedores de los territorios
descubiertos, y se puede afirmar que la primera figura de Control que se
observó en este proceso de cambio, se expresó con la presencia de un
funcionario llamado el “Contador Mayor de Castilla” quien se desplazaba en los
viajes de Colón, con la única finalidad de custodiar los bienes que la corona
invertía en estas campañas.1 La anterior mención fue la primera que se tuvo
noticia, sobre la existencia de algún mecanismo de Control sobre bienes que se
relacionaran con el afianzamiento de una nueva organización política y
económica en el nuevo reino descubierto.
Posteriormente, durante gran parte del período de la Colonia, se afianzó la
institución denominada en aquel entonces: “La Casa de Contratación”, la cual
tenía como sede principal España, con la esencial misión de administrar y
fiscalizar el flujo de comercio marítimo entre esta nación y sus colonias. El
control del tráfico marítimo, la correspondencia y la reglamentación de asuntos
náuticos, fueron los principales asuntos de competencia de esta primera
institución formalmente constituida para ejercer veeduría y control sobre la
principal fuente de desarrollo económico en la época, como lo era el flujo
comercial marítimo. 2
1 YOUNES M, Diego. Modernización del Control Fiscal, imperativo para un Estado eficiente. Economía
Colombiana No.235 mayo-junio Bogotá, 1991.p.24
2 PINTO BARROS, Eduardo. Historia de Colombia. Bogotá D.C., Editorial Crediticia. 1985. P.28.
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4.1.2 Antecedentes del Control en Colombia
Los orígenes de la función pública de control fiscal en Colombia se ubican en la
Colonia, cuando la Corona española conformó la Real Audiencia de Santa fe
de Bogotá en el siglo XVI, con el propósito de mejorar la administración y
controlar los territorios. La función básica consistía en verificar las rentas y
derechos del Imperio, hacer juicios a empleados que desempeñaban funciones
fiscales y asegurar el flujo normal de los recaudos para la Corona.
En la época de la Independencia surgió una gran crisis en los controles puesta
que el sostenimiento de las tropas, requería una gran capacidad monetaria lo
cual llevó a ciertos funcionarios a atentar contra el tesoro público para alimentar
la causa de la Independencia.
Iniciándose la República, el 6 de octubre de 1821 se crea la Contaduría
General de Hacienda como ente fiscalizador del erario público.
En 1847 aparece la Ley Orgánica sobre la Administración de Hacienda, la cual
atribuye a la Contaduría General las funciones de examinar, glosar y revisar las
cuentas de dineros públicos, adicionalmente se le asignan las funciones de
validar las apropiaciones presupuestales y de clasificar los gastos.
En 1866 mediante la Ley 68 se cambia la Oficina General de Cuentas por la
Corte de Cuentas y se le da a esta última, atribuciones para crear las
Contadurías Regionales de Hacienda, lo cual tenía por objeto facilitar la
descentralización del gasto y su control.
En 1919 se crea el Tribunal Superior de Cuentas con funciones de proteger el
buen manejo del presupuesto y garantizar el empleo adecuado de los recursos
de inversión pública.
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En el año 1922 se produce la crisis del sistema bancario que obliga al
Presidente Pedro Nel Ospina a contratar una misión de expertos con el objeto
de organizar la Hacienda Pública, crear normas para el sector financiero y
diseñar los organismos de control y vigilancia del sector. Dicha misión fue
conocida como la Misión Kemmerer en honor al profesor Walter E. Kemmerer
quien fue su director.
Por recomendación de la misión se expidió la Ley 42 de 1923 que entre otras
cosas creó el Departamento de Contraloría como ente autónomo e
independiente. Con la creación de la Contraloría se buscaba destacar el
carácter técnico de control y alejarlo en lo posible de la influencia política.
La Misión Kemmerer sentó además las bases para la creación del Banco de la
República como máximo organismo de política monetaria del país.
En 1958 se reglamentó la Oficina Nacional de Contadores y se introdujo la
figura del Fiscal del Contador cuya función consistía en examinar las cuentas
del presupuesto y en revisar los contratos que firmara el ejecutivo; su
responsabilidad era la de denunciar ante la Cámara de Representantes los
contratos ilegales que suscribiera el ejecutivo.
En 1975 se expidió la ley 20 que exime del control previo a las empresas
industriales y comerciales del Estado. Se decide que las empresas de
economía mixta tendrán el mismo control fiscal que las empresas del Estado.
4.1.3 La Constitución Política de 1991 y el Control Interno
La Constitución de 1991 produjo un viraje importante en el ejercicio de la
función del control del país, al darle una nueva connotación, eliminando el
control previo y con ello la presencia permanente de las Contralorías al interior
de las organizaciones, estableciendo el control interno como una herramienta
8
de gestión en las entidades públicas, lo cual quedó plasmado en los artículos
209 y 269 de la Carta, así:
Articulo 209 "La función administrativa esta al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante
la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública en
todos sus órdenes tendrá un control interno que se ejercerá en los términos
que señala la Ley.
Con este artículo, el control interno pasa a hacer parte de la gestión al interior
de las organizaciones y se convierte en una función básica y fundamental para
las actuaciones de estas y para la toma de decisiones por parte de los
Gerentes, quienes además, deberán basar su accionar en beneficio de los
intereses generales.
El articulo 269, conceptúa: “En las entidades públicas, las autoridades
correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de
sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad
con lo que disponga la Ley (...)”
Con la expedición de estos dos artículos, se convierte el control interno en
responsabilidad de cada uno de los gerentes públicos, lo cual hizo fundamental
la expedición de normas y la elaboración de mecanismos y herramientas que
permitan ejercerlo adecuadamente y que faciliten a las entidades su
implementación.
9
4.1.4 El Control en Colombia en la última década
El Departamento Administrativo de la Función Pública realizó un informe a la
Presidencia de la República titulado “Análisis del Desarrollo e Impacto del
Sistema de Control Interno del Estado Colombiano a partir de la Constitución
de 1991” en el mes de junio de 2002, del cual extracté apartes de la evolución
normativa que ha tenido el control en nuestro país, según el estudio
desarrollado por la entidad:
En el año de 1993 se establecen las normas para el ejercicio del control interno
en la Ley 87 de ese mismo año, la cual dota a los organismos y entidades del
Estado de lineamientos claros sobre la implementación y desarrollo del Sistema
de Control Interno.
De esta manera se observa que el Sistema de Control Interno se aplica a todos
los recursos, las actividades, las operaciones y las actuaciones que adelanten
todos los servidores, los cuales deben actuar armónicamente para garantizar el
logro de los objetivos.
De igual forma, la citada Ley determina: “El ejercicio del control interno debe
consultar los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad,
imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales. En
consecuencia deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio
sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en
la entidad y en particular de las asignadas a aquellos que tengan
responsabilidad de mando”.
En el año de 1993 el gobierno nacional desarrolló el concepto de Control
Interno a través de la ley 87 de 1993. En esta ley se destacan tres enfoques
novedosos que bien vale la pena tomar en cuenta:
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• El control es responsabilidad de las directivas
• El sistema de Control Interno requiere de ciertas condiciones y se desarrolla
en un contexto de planeación.
• La eficiencia y la eficacia son criterios relevantes.
La Ley 87 establece en términos generales los siguientes aspectos:
• Define la responsabilidad del control.
• Crea mecanismos de coordinación.
• Ordena la instauración de mecanismos de participación.
• Prevee la racionalización de trámites.
• Establece la valoración de costos ambientales como componente
importante del control.
En 1994, con el decreto 1826 y la Directiva Presidencial 02, se concretan
acciones por el Presidente de la República, como máxima autoridad
administrativa, para posibilitar la implementación de los Sistemas de Control
Interno en las entidades y organismos del orden nacional, mediante la creación
de las Oficinas de Control Interno en la estructura de Ministerios y
Departamentos Administrativos, adscritas al Despacho del respectivo Ministro o
Director de Departamento Administrativo y dando las bases para la
organización de Comités de Coordinación de Control interno, como instancia de
retroalimentación al interior de cada entidad del Estado, así como mediante la
fijación de directrices para el desarrollo de la función de control interno en
todas las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional.
Igualmente, en armonía con la nueva concepción del Control Interno como
instrumento gerencial más que como mecanismo de inspección, vigilancia y
sanción, en la normatividad de este año se ordena que las funciones
disciplinarias que estén siendo ejercidas por las Oficinas de Control Interno en
los Ministerios y Departamentos Administrativos, pasen a ser realizadas por el
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Secretario General, con lo cual se delimita definitivamente el alcance de una y
otra función (asesoría y apoyo al control interno por las oficinas de control
interno, y funciones de control disciplinario por dependencias diferentes a dicha
oficina).
En 1995, como estrategia de la política Estatal de Lucha Contra la Corrupción,
se articula el control social, ejercido a través de las quejas y reclamos de los
usuarios de la Administración, con el control interno, al asignarle a las Oficinas
de Control interno el deber de vigilar la adecuada atención a las solicitudes de
los ciudadanos.
En 1996, se generan mecanismos articuladores del control en todas las
entidades del Estado e impulsores de la implementación de los sistemas de
control interno en las mismas, mediante la creación del Consejo Asesor del
Gobierno Nacional en materia de Control Interno para las entidades del orden
Nacional y Territorial, presidido por el Director del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República y la formalización del Comité Interinstitucional
de Control Interno, CICI, integrado por los jefes de oficina de control interno de
la mayoría de organismos y entidades del orden nacional y representantes del
orden territorial, como instancia para intercambiar y compartir experiencias en
materia de control interno por parte de los mencionados jefes de oficina de
Control Interno.
En 1997, en la Directiva Presidencial 01, se redefinen los elementos
específicos del Sistema, en armonía con los elementos generales
contemplados en la Ley 87 de 1993, concretándolos en 1) esquema
organizacional, 2) plataforma estratégica, 3) políticas, 4) planeación, 5)
procesos y procedimientos, 6) indicadores, 7) sistema de información y
comunicación, 8) manual de funciones, 9) administración del talento humano y
de los recursos físicos y financieros y 10) evaluación del Sistema de Control
Interno, fijando las directrices para el desarrollo de estos elementos, así como
las etapas para la implementación del sistema.
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Igualmente, mediante el decreto 2070, se asigna la Presidencia del Consejo
Asesor al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y se
adicionan los miembros del Consejo Asesor con el Contador General y el Jefe
de la Oficina de Control Interno del mismo Departamento Administrativo.
En 1998, con la expedición de la Ley 489, Estatuto Básico de la Administración
Pública, se crea el Sistema Nacional de Control Interno como instancia de
articulación del sistema en todo el Estado, bajo la dirección y coordinación del
Presidente de la República, como máxima autoridad administrativa.
En 1999, con el decreto reglamentario 2145 se consolida el papel de las
diferentes instancias en materia de control interno dentro del Sistema Nacional,
se establece por primera vez la obligación para todas las entidades del Estado
de presentar al Consejo Asesor un informe anual sobre el avance del sistema
de control interno institucional, se hace claridad sobre el papel de la Oficina de
Control Interno en cada uno de los procesos fundamentales de la
administración y se fortalece aún más el Consejo Asesor como organismo
consultivo del Gobierno Nacional, adscrito al Departamento Administrativo de
la Función Pública.
En ese mismo año, mediante la Circular 01 de diciembre 22, expedida por el
Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno de las
Entidades del Orden Nacional y Territorial, se dan las orientaciones generales
para la estructuración del mencionado informe.
En el año 2000 se generan múltiples estrategias para fortalecer y apoyar el
desarrollo de los sistemas de control interno de las entidades y organismos del
Estado, como es la reestructuración del Departamento Administrativo de la
Función Pública mediante el Decreto 1677, en el cual se crea la Dirección de
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Políticas de Control Interno Estatal y Racionalización de Trámites, como
instancia técnica de asesoría y apoyo más personalizado en materia de control
interno, racionalización de trámites y moralización, a la cual se le asigna
igualmente la calidad de Secretaría Técnica del Consejo Asesor del Gobierno
Nacional en Materia de Control Interno de las Entidades del Orden Nacional y
Territorial.
Igualmente, mediante la Directiva 04 de octubre 2000, se adopta una política
Presidencial para garantizar la independencia y objetividad de los jefes de
oficina de control interno o quien haga sus veces en las entidades de la Rama
Ejecutiva del orden nacional, como es la decisión de reasumir la facultad
nominadora de estos funcionarios por parte del Presidente de la República, de
tal manera que no se vean afectados en su función por el temor de ser
retirados del servicio cuando los informes de evaluación del sistema de control
interno de sus entidades no sean del agrado de los nominadores aunque
respondan a la realidad de la institución, política que fue formalizada en el
artículo 8º del decreto 2539 del mismo año.
En el mencionado decreto igualmente se armoniza el papel regulador del
Departamento Administrativo de la Función Pública con su nueva función de
fijar las políticas generales en materia de Control Interno y recomendarlas al
Gobierno Nacional para su adopción, resultado de lo cual se ajustan las
funciones del Consejo Asesor del Gobierno Nacional.
En ese mismo año, mediante la Circular 01 del 6 de diciembre, se imparten
nuevas directrices para la elaboración y presentación del Informe Ejecutivo
Anual, resultado de la concertación de diferentes entidades que hacen parte del
Sistema Nacional de Control Interno, en la búsqueda de unificar requerimientos
que realizan tanto evaluadores como reguladores a las diferentes entidades
sobre Sistema de Control Interno y de homogeneizar los parámetros de
evaluación para facilitar la consolidación de los informes y determinar las
14
limitaciones del sistema en todo el Estado y las acciones a emprender para
subsanarlas.
El año 2001 se caracteriza, en materia de normatividad sobre control interno,
por la expedición de normas con mayor contenido técnico que jurídico, que
propician el desarrollo de estrategias institucionales para la implementación
más integral del sistema de control Interno.
Con esta orientación el decreto 1537 de julio 26/01, precisa los tópicos que
concretan el rol de las oficinas de control Interno; se le da carácter de
instrumento de política a las Guías elaboradas por el Consejo Asesor y el
Departamento Administrativo de la Función Pública y se imparte una política de
racionalización de la gestión Institucional, para lo cual se ordena que la gestión
se adelante de manera centrada en los procesos institucionales, identificados y
racionalizados; igualmente se ordena que se elaboren, adopten y apliquen
Manuales de Procesos y Procedimientos y que se adelanten acciones de
identificación, análisis, manejo y monitoreo de los riesgos que puedan
amenazar el cumplimiento de los fines institucionales o que afecten la
eficiencia, eficacia y transparencia que debe caracterizar la gestión de las
entidades públicas.
En la Circular 01 de noviembre 27 de 2001, del Consejo Asesor del Gobierno
Nacional en Materia de Control Interno de las Entidades del Orden Nacional y
Territorial, se imparten directrices integrales tanto para el fortalecimiento como
para la evaluación del Sistema de Control Interno institucional y la elaboración
del Informe Ejecutivo Anual correspondiente a la vigencia de 2001, a partir de
la unificación de criterios con la Contraloría General de la República respecto
de la metodología para la evaluación del sistema, lo que genera para las
entidades mayor eficiencia y agilidad en el proceso de evaluación del mismo y
mayor seguridad técnico jurídica en relación con lineamientos fijados por los
entes reguladores del sistema.
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Con la Resolución 644 del 1 de octubre de 2003, se regula el procedimiento
para la designación de los Jefes de la Unidad u Oficina de Coordinación o de
quien haga sus veces de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del
Orden Nacional.
La Ley 872 de diciembre 30 de 2003 por la cual se crea el sistema de gestión
de la calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades
prestadoras de servicios, precisa en el parágrafo del artículo 3º. que el sistema
de gestión de calidad es complementario a los sistemas de control interno y de
desarrollo administrativo establecidos por la Ley 489 de 1998.
Con la expedición de la Ley 909 del 23 de septiembre de 2004, por medio de la
cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, en su artículo
16, determina la conformación de las comisiones de personal, la toma de
decisiones sobre sus conceptos que en caso de resultar un empate será el
Jefe de Control Interno el encargado de dirimir en tal sentido. Igualmente en su
artículo 39, establece la responsabilidad de evaluar el desempeño laboral, para
lo cual el Jefe de Control Interno o quien haga sus veces tiene la obligación de
remitir la evaluación de gestión de cada dependencia como insumo necesario
para producir la calificación definitiva.
Y por último mediante el Decreto 1599 del 20 de mayo de 2005, se adopta el
Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano, MECI.
Complementariamente a estas disposiciones generales sobre control interno, la
Contraloría General de la República, como organismo encargado de evaluar la
eficiencia, eficacia, calidad y el nivel de confianza de los sistemas de control
interno de las entidades del Estado, y la Contaduría General de la Nación,
como organismo rector en materia de control interno contable, han expedido
16
diferentes Resoluciones y Circulares Externas, donde se imparten las
directrices sobre la información que en materia de control interno se debe
detallar en los informes fiscales y contables.
La Resolución 5544/03 por medio de la cual se reglamenta la rendición de
cuentas, su revisión y se unifica la información que se presenta a la Contraloría
General de la República.
Y la Resolución 5580/04 por la cual se reglamenta la metodología de los planes
de mejoramiento y se modifica parcialmente la Resolución Orgánica 5544 de
2003.
4.1.5 Perspectivas del Control Interno
Retomando el concepto difundido por diferentes modelos a nivel mundial y
adoptado legalmente en la Ley 87 de 1993, en el sentido de entender que el
control Interno no es un proceso en serie donde un elemento sigue a otro, sino
que por el contrario se trata de un “sistema interactivo multidireccional” en el
cual todos los elementos se influyen en mayor o menor medida, las fases
establecidas deben ser tomadas no en un orden secuencial, sino interactivo o
simultáneo según sea su desarrollo en cada entidad en particular.
El control interno cada vez se vuelve más indispensable tanto para las
empresas del sector privado como público, pues es una parte indisoluble e
indelegable de la función administrativa gerencial, desarrollada de manera
autónoma y particular en cada entidad ya que este se ajusta a las
características, necesidades y requerimientos de cada una.
Las múltiples experiencias y sugerencias provenientes de los encuentros
nacionales e internacionales sobre la materia, han mostrado como el control
17
interno es una forma de vida y cultura institucional, que permite una
aproximación a mejores prácticas administrativas, a un mayor sentido de
pertenencia institucional y a una cultura de autocontrol y auto evaluación, en
donde las entidades cumplan con eficiencia y transparencia el objeto que los
mandatos le han asignado.
4.2 CONTROL INTERNO
De acuerdo a la Ley 87 del 29 de noviembre de 1993, se entiende como el
sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de planes,
métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y
evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las
actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la
información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas
constitucionales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en
atención a las metas y objetivos previstos.
4.2.1 Principios
4.2.1.1 Eficiencia
Consiste en el examen de los costos con que las entidades públicas
encargadas de la producción de bienes y prestación de servicios alcanzan sus
objetivos y resultados en igualdad de condiciones de calidad.
18
4.2.1.2 Economía
Asignación óptima de los recursos humanos, físicos y financieros entre sus
diversas actividades, para el logro de los resultados esperados.
4.2.1.3 Eficacia
Es el análisis de la oportunidad para lograr los resultados, así como la relación
que estos guardan con sus objetivos y metas que sus organismos de dirección
les definen en un período determinado.
4.2.1.4 Equidad
Relación costo-beneficio, la cual debe manifestarse entre los distintos sectores
sociales, económicos y entre diversas regiones.
4.2.1.5 Igualdad
Tratamiento uniforme y equitativo en las actuaciones de los servidores públicos
con la comunidad.
4.2.1.6 Celeridad
Agilidad y oportunidad para la ejecución de los actos públicos.
19
4.2.1.7 Imparcialidad
Transparencia en las actuaciones de la entidad, de manera que nadie pueda
sentirse afectado en sus intereses o ser objeto de discriminación.
4.2.1.8 Valoración de Costos Ambientales
Política colectiva en procura de la defensa y preservación del ecosistema
sociobiológicamente considerado.
Estos principios deben concebirse y organizarse de tal manera, que estén
inmersos intrínsecamente en el desarrollo de las funciones de todos los cargos
existentes en la entidad y en cada uno de sus niveles, Directivo, Asesor,
Ejecutivo, Profesional, Técnico y Asistencial.
4.2.2 Valores:
4.2.1.7 Ética
Desarrollar las actividades con un alto grado de transparencia e imparcialidad,
sin que se presente discriminación o preferencia de ninguna índole.
4.2.1.8 Equidad
Tratar a las demás personas con imparcialidad e igualdad.
20
4.2.1.9 Honestidad
Actuar dentro de un marco de rectitud y realizar el trabajo con la mayor
capacidad.
4.2.1.10 Lealtad
Trabajar con un alto sentido de respaldo para con la entidad y la sociedad en
general.
4.2.2.5 Compromiso
Tomar el trabajo como parte esencial de nuestras vidas.
4.2.2.6 Responsabilidad
Garantizar el cumplimiento de los deberes asignados y asumir las funciones
con diligencia y esmero.
4.2.2.7 Confianza
Creer en la capacidad propia y en la de los demás. 3
3 Departamento Administrativo de la Función Pública.1997..Control Interno Herramienta Institucional
21
4.3 OBJETIVOS DEL CONTROL INTERNO
El desarrollo y diseño del Sistema de Control Interno de acuerdo con los
principios constitucionales, se orientan al logro de objetivos tales como la
protección de los recursos de la organización mediante la administración de
riesgos que los puedan afectar, es necesario la definición y aplicación de
medidas para la prevención de los riesgos; garantizar la eficacia, eficiencia y
economía con la correcta ejecución de funciones y actividades definidas para
lograr la misión propuesta por la entidad, así como también la correcta
evaluación y seguimiento de la gestión. Las actividades y recursos deben estar
orientados al cumplimiento de los objetivos propuestos, es objetivo del Sistema
de Control Interno velar por la realización de lo anterior. Por último, es
responsabilidad del sistema de control interno el asegurar que la información
sea confiable y oportuna y adicionalmente garantizar que se disponga de
mecanismos propios de verificación y evaluación.
4.4 CARACTERISTICAS
Son características del Control Interno, de acuerdo con el desarrollo de las
funciones de las entidades en cada una de sus dependencias, las siguientes:
Ser parte integrante de los sistemas contables, financieros, de planeación, de
información y operacionales de la respectiva entidad;
La responsabilidad de establecer, mantener y perfeccionar el Sistema de
Control Interno, el cual debe ser adecuado a la naturaleza, estructura y misión
de la organización, le corresponde a la máxima autoridad del organismo o
entidad;
22
En cada área de la organización, el funcionario encargado de dirigirla es
responsable por el Control Interno ante su jefe inmediato, de acuerdo con los
niveles de autoridad establecidos en cada entidad; La Unidad de Control
Interno, o quien haga sus veces, es la encargada de evaluar en forma
independiente el Sistema de Control Interno de la Entidad y proponer al
representante legal del respectivo organismo las recomendaciones para
mejorarlo.
Todas las transacciones de las entidades deberán registrarse en forma exacta,
veraz y oportuna de forma tal que permitan preparar informes operativos,
administrativos y financieros.
4.5 ELEMENTOS BÁSICOS
En toda entidad, sus directivas deben implementar los siguientes aspectos que
orientan la aplicación del control interno:
El establecimiento de objetivos generales y específicos, planes, metas,
políticas y procedimientos, la adopción de un adecuado sistema de
organización para la ejecución de planes, una delimitación de la autoridad y los
niveles de responsabilidad; para el uso racional de recursos se deben adoptar
normas que aseguren su protección y el desarrollo de mecanismos que
permitan el control de gestión por parte de la ciudadanía. Igualmente es
necesario el establecimiento de programas de inducción, capacitación y
actualización del personal de la entidad y la simplificación de normas y
procedimientos.
Relacionado con la evaluación de la gestión la dirección debe adoptar un
sistema de méritos y sanciones, contar con sistemas modernos de información,
23
organizar métodos confiables para la evaluación y aplicar las
recomendaciones proporcionadas por las evaluaciones de control interno.
4.6 CAMPO DE APLICACIÓN
Tal como se encuentra definido en la Ley el control interno es aplicable a todos
los organismos y entidades de las Ramas del Poder Público en sus diferentes
órdenes y niveles así como en la organización electoral, en los organismos de
control, en los establecimientos públicos, en las empresas industriales y
comerciales del Estado, en las sociedades de economía mixta en las cuales el
Estado posea el 90% o más de capital social, en el Banco de la República y en
los fondos de origen presupuestal.
Con el fin de dar cumplimiento a las diferentes disposiciones normativas y en
un esfuerzo conjunto por facilitar la implementación del Sistema de Control
Interno en las entidades; el Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia
de Control Interno, el Comité Interinstitucional de Control Interno y el
Departamento Administrativo de la Función Pública han venido elaborando,
complementando y mejorando herramientas y parámetros para el desarrollo y
fortalecimiento de éste.
Si bien es cierto que el Sistema de Control Interno difiere notoriamente entre
entidades y presenta controversia y complejidad en su desarrollo, se cuenta
con una guía metodológica para el fortalecimiento y evaluación del Sistema de
Control Interno con un lenguaje común accesible y adaptable a todo tipo de
entidad, la cual no era de carácter obligatorio Contiene los lineamientos que se
han trazado en los últimos años para desarrollar los diferentes aspectos que
conforman el sistema de control interno. Al ser lineamientos, cada organismo
debe desarrollar las acciones respectivas para que se comprenda e interiorice
el sistema de control interno en cada uno de sus funcionarios y se genere el
24
ambiente adecuado para que la cultura de autocontrol sea una realidad en
cada una de las entidades del Estado colombiano.
25
5. EL CONTROL INTERNO EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
El control interno surge como una función administrativa básica y fundamental,
tal como lo expresa la Constitución de 1991 en el artículo 209: “La función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, mediante la descentralización de funciones”; de tal manera que
cada entidad pública, en su ámbito de competencia, esté dando una respuesta
oportuna a las necesidades sociales de la comunidad, a través de una
actuación transparente e imparcial.
Esta situación es aún más clara cuando el artículo 269 de la Constitución
Política, señala: “En las entidades públicas, las autoridades correspondientes
están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones,
métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que
disponga la ley, la cual podrá establecer excepciones y autorizar la contratación
de dichos servicios con empresas privadas colombianas”.
Como se observa, el Control Interno es una parte indisoluble e indelegable de
la función administrativa gerencial, desarrollada de manera autónoma y
particular en cada entidad, ya que este se ajusta a las características,
necesidades y requerimientos de cada ente público.
El desarrollo y evolución del Sistema de Control Interno colombiano no ha sido
ajeno a los modelos y tendencias internacionales; es por esto que antes de
entrar en el marco conceptual se presentan los principales modelos en los que
se basó el Consejo Asesor y el Comité Interinstitucional de Control Interno para
orientar la estructuración del mismo, pues es una necesidad del sector público
26
y privado contar con una información útil y con mecanismos para prevenir
riesgos, salvaguardar activos y proteger a los usuarios de esa información.
5.1 MODELO COSO4
El modelo de control se llama COSO por las siglas del Comité Of. Sponsoring
Organizations – COSO-Of. the Treadway Comisión. Es un producto
desarrollado por parte de un comité creado específicamente para investigar
sobre el control. Este interés nació de la actividad de la Comisión Treaway de
los Estados Unidos, que llevó a cabo un estudio sobre fraudes financieros
cometidos mediante información financiera fraudulenta cruzada entre
compañías o entre países.
El modelo COSO define el control interno, de manera amplia, como un proceso
llevado a cabo por el consejo de administración, el directorio, la gerencia y por
todo el personal que trabaja en una organización, proceso que ha sido
diseñado para proporcionar una garantía razonable para el logro de objetivos
en una o más de las siguientes categorías:
• Efectividad y eficiencia de las operaciones
• Confiabilidad de la información financiera
• Cumplimiento con las leyes, normas o políticas
Valdría la pena resaltar varios aspectos:
En primer lugar y según este modelo, el control interno no es un conjunto de
cosas. Es un proceso, que llevan a cabo todos los integrantes de una
organización, comenzando por sus más altos eslabones. En segundo término,
se dirige al logro de los objetivos. Tercero, el control interno, visto como 4 III Encuentro Nacional de Control Interno. Manizales Noviembre 12-13-14 de 1997
27
responsabilidad de todos, no pretende el cumplimiento de los objetivos de
manera infalible, como resultado de su aplicación. Pero sí espera que pueda
garantizarlo de manera razonable. Cuando se habla de objetivos, se hace
referencia a aquellos que están orientados a la eficiencia y eficacia de las
operaciones, a verificar la confiabilidad de la información financiera, y
finalmente, a asegurar el cumplimiento de las leyes o regulaciones que existan
para la organización.
En el modelo COSO, el sistema de control tiene cinco componentes:
• El ambiente o entorno de control. Se identifica con lo que sería la cultura
organizacional; esta implica los controles informales, que son los más
difíciles de medir y de evaluar.
• La evaluación de riesgos. Podría equipararse con metas y objetivos.
• Las actividades de control. Todos los mecanismos que se establecen
dentro de una organización para poder llevar a cabo las operaciones.
• La información y comunicación. Incluyen principalmente los sistemas, que
sirven para conducir las operaciones y que obviamente suponen el control.
• El monitoreo, la evaluación o el mantenimiento y retroalimentación del
sistema.
Una forma de representar gráficamente el control bajo el modelo COSO es
mediante un cubo de colores que estuvo de moda hace algunos años. Ese
cubo tenía diferentes caras y todas sus partes de movían. El propósito del
juego era poner cada una en su lugar.
En la cara derecha del cubo se observan las diferentes unidades de una
organización, sus departamentos, sucursales, etc. En la cara superior los tres
objetivos del control: la eficiencia y eficacia de las operaciones, la confiabilidad
de la información financiera, y el cumplimiento y acatamiento de leyes y
reglamentos. En la cara izquierda, los cinco componentes del control. En su
parte inferior estaría el entorno o ambiente de control. Seguirían la evaluación
28
de riesgos, las actividades de control, la comunicación e información y,
finalmente el monitoreo y la evaluación.
El control en una organización sería como el juego con ese cubo; se estarían
dando vueltas a las partes y todas ellas estarían interactuando en todo
momento, buscando su lugar óptimo en la actividad de la organización. La
representación de los cinco componentes del sistema de control en este orden
no quiere decir que constituya una forma de actuación secuencial. En realidad
este es un proceso en donde cada componente afecta a los demás pero no
forzosamente uno tras otro. Puede afectar a uno o más al mismo tiempo.
Todo es repetitivo y permanente. Cada uno de ellos puede influir en mayor o
menor forma, dependiendo del tipo de operación y de control, o de la fortaleza
y debilidad de los mismos.
Vistos de esta manera, los cinco componentes forman lo que se llama un
sistema integrado de control. Y el sistema de control presentado así y operado
de esta manera, reacciona normalmente de manera dinámica, según el cambio
y la adecuación de las operaciones, lo que exige un monitoreo permanente
para que las operaciones y el control se comporten como debe ser.
5.2 MODELO CADBURY
El modelo Cadbury se llama así por el nombre del comité que lo diseñó en
Gran Bretaña: UK Cadbury Committee. Este es un comité del Instituto de
Controles Públicos de Inglaterra y Gales, creado, entre otros aspectos, para
estudiar el control. El Comité Cadbury adoptó un concepto muy amplio del
control, muy parecido al del COSO, aunque con pequeños cambios.
29
Incluye mayores especificaciones en la definición de su enfoque sobre el
sistema de control en su conjunto, financiero y de cualquier tipo. Cuando se
refiere a la efectividad y eficiencia de las operaciones, o a la confiabilidad de la
información y los reportes financieros, o al cumplimiento de leyes y
reglamentos, que también define como objetivos cuyo logro busca asegurar y
hacer un énfasis en la salvaguarda de los bienes y recursos. De allí que exija
un cuidado especial en la custodia de los registros para evitar malos manejos o
distorsiones. Los elementos clave de este modelo son muy parecidos a los del
COSO. Como estricto grado de diferencia, pudiera mencionarse que no
presenta los sistemas de información y de comunicación como un componente
separado, sino interconstruidos en los cuatro componentes adicionales. Por lo
demás, su contenido es muy similar al del COSO.
5.3 MODELO COCO
Se llama así porque fue diseñado por el Comité de Control, Control Committee,
del Instituto de Contadores Públicos de Canadá.
El control, según este modelo, incluye aquellos elementos de una organización
– recursos, sistemas, procesos, cultura, estructuras y metas- que tomados en
conjunto apoyan al personal en el logro de los objetivos de la organización.
Estos objetivos pueden referirse a una o más de las siguientes categorías:
• La efectividad y eficiencia de las operaciones
• La confiabilidad de los reportes internos o para el exterior
• El cumplimiento de las leyes y reglamentos aplicables, así como de las
políticas internas.
30
Retomando el concepto de control interno de la Ley colombiana, la Ley 87 de
1993, es muy parecido a éste, aunque el modelo canadiense haya sido
publicado después, en noviembre de 1995.
Nótense algunas diferencias. Aquí se hace una referencia a los componentes
del sistema de control: recursos, procesos, cultura, estructura, etc. Se enfatiza
en que la confiabilidad de la información no se limita a la de carácter financiero
sino a toda la que se produce, tanto para el interior como para el exterior. Y
finalmente, no solamente deben ser observadas las leyes y los reglamentos
sino también las políticas internas.
El modelo COCO se representa en cuatro etapas: Una se refiere al propósito,
otra al compromiso, la siguiente a la aptitud y la última a la evaluación y el
aprendizaje. Cada una de ellas contiene varios criterios que pueden ser
aplicables en nuestras organizaciones.
5.4 MODELO KAIZEN
Kaizen es lo opuesto a la complacencia. Kaizen es un sistema enfocado en la
mejora continua de toda la empresa y sus componentes, de manera armónica y
proactiva.
El Kaizen surgió en Japón como resultado de sus imperiosas necesidades de
superarse a sí misma de forma tal de poder alcanzar a las potencias
industriales de Occidente y así ganar el sustento para una gran población que
vive en un país de escaso tamaño y recursos. Hoy el mundo en su conjunto
tiene la necesidad imperiosa de mejorar día a día. La polución ambiental, el
continuo incremento de la población a nivel mundial y el agotamiento de los
recursos tradicionales más fácilmente explotables, hacen necesaria la
búsqueda de soluciones, las cuales sólo podrán ser alcanzadas mediante la
31
mejora continua en el uso de los recursos en un mundo acostumbrado al
derroche y el despilfarro.
El Kaizen no sólo debe ser comprendido por los empresarios y trabajadores,
sino también por los gobernantes, educadores, estudiantes y formadores de
opinión. El Estado no sólo debe mejorarse a sí mismo, sino que además debe
fomentar y capacitar a sus ciudadanos para lograr la mejora continua como
única alternativa posible en un mundo en el cual no hay alternativas.
El Kaizen en acción: Hacer posible la mejora continua y lograr de tal forma los
más altos niveles en una serie de factores requirió, aparte de constancia y
disciplina, la puesta en marcha de cinco sistemas fundamentales:
• Control de calidad total / Gerencia de Calidad Total
• Un sistema de producción justo a tiempo
• Mantenimiento productivo total
• Despliegue de políticas
• Un sistema de sugerencias
• Actividades de grupos pequeños
La gestión de la calidad para el kaizen implica tanto el despliegue de políticas,
como la construcción de sistemas de aseguramiento de calidad,
estandarización, entrenamiento y educación, administración de costos y
círculos de calidad.
“La calidad es primero, no las utilidades”. Este refrán quizá revele la naturaleza
del CTC (Control Total de Calidad) y de Kaizen mejor que cualquier otra cosa
que revele la convicción en la calidad por el bien de la calidad y de Kaizen por
el bien de Kaizen. El CTC incluye cosas tales como seguridad en la calidad,
reducción de costos, eficiencia, cumplir con los programas de entrega y
seguridad. La calidad se refiere al mejoramiento en todas las áreas.
32
5.5 GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL
Hacer posible la visión estratégica de la calidad requiere de numerosas
herramientas y metodologías, entre las cuales tenemos:
Orientación hacia el proceso, antes que simplemente orientación al resultado.
Al estar orientados hacia el proceso, podemos influir sobre el resultado en una
etapa preliminar. La orientación hacia el proceso exige que nos replanteemos
por qué las cosas se hacen de determinada manera. Al mejorar la calidad del
proceso se mejora la calidad del resultado.
Iniciar la puesta en práctica desde arriba e involucrar a todos. La gestión de
calidad debe ser instrumentada previamente en los altos niveles gerenciales y
fluir a través de la estructura de la organización como una cascada. Este
despliegue garantiza que los ejecutivos puedan comprender, demostrar y
enseñar los principios y métodos de la gestión de calidad, antes de esperar
encontrarlos y evaluarlos en su personal. El efecto de cascada también debe
alcanzar a los proveedores.
Compromiso de los altos niveles gerenciales. Este liderazgo asegura un firme y
envolvente compromiso hacia el mejoramiento sostenido. La disminución de los
costes, la conformidad con los programas, la satisfacción del consumidor y el
orgullo por la tarea realizada, todo surge de una abierta dedicación al
mejoramiento permanente. Una demostración de este compromiso es el hecho
de operar sobre la base de sugerencias para hacer posibles los cambios.
Una comunicación vertical y horizontal eficaz y sin trabas. Utilizar este tipo de
comunicación es fundamental para los esfuerzos de mejoramiento sostenido.
33
Los métodos de la gestión de calidad apuntan a eliminar las trabas en la
comunicación, facilitando el flujo de información bidireccional entre los líderes y
sus subordinados. Ello garantiza que las metas y los objetivos de la empresa
se puedan definir claramente y difundir a través de toda la organización. Para
fomentar la comunicación vertical y horizontal se dispone de una amplia serie
de herramientas y técnicas.
Mejoramiento continúo de todos los productos y procesos, internos y externos.
El objetivo fundamental de la gestión de calidad es el mejoramiento continuo de
cada aspecto de la propia tarea. Dicho objetivo se implementa a través de un
método corregido y ordenado a fin de perfeccionar cada proceso. En la gestión
de calidad el énfasis está puesto en la prevención de las fallas, a través de
herramientas de identificación de problemas y de resolución de los mismos.
Constancia de los objetivos y una visión compartida. Un conjunto de principios
o un objetivo común debe guiar a toda organización. Cualquiera que sea su
objetivo, todo el personal debe conocerlo y trabajar en pos de él. La coherencia
es primordial, las metas discordantes llevarán al fracaso.
El cliente manda. El cliente es lo que más importa, ya se trate de un cliente
interno o un cliente externo. Cada trabajador es, de algún modo, un cliente. Los
consumidores o usuarios deben ser identificados, y sus necesidades,
aspiraciones, expectativas y deseos claramente delineados y satisfechos. Los
consumidores y sus necesidades son la única razón por la cual existe una
empresa.
La inversión en personal. La más importante y valiosa inversión de toda
empresa es su personal. Los trabajadores constituyen el componente esencial
para el proceso de mejoramiento continuo. La capacitación, la formación de
equipos y el mejoramiento de las condiciones de trabajo son elementos
importantes para crear una situación en la cual los empleados puedan
34
prosperar, obtener experiencia y capacidad, y contribuir al crecimiento de la
empresa en escala progresiva.
La gestión de calidad se inicia y concluye con la capacitación. Es necesario
capacitar permanentemente a todo el personal. Puede resultar conveniente
promover las habilidades de índole afectiva, como la comunicación verbal o
escrita y los conceptos de formación de equipos; o incrementar las habilidades
cognoscitivas, como el control estadístico de la calidad.
Dos cabezas piensan mejor que una. Sin trabajo en equipo, la gestión de
calidad está destinada al fracaso antes de que pueda ser puesta en práctica.
Los equipos modernos funcionan en conjunto, como una sola entidad, y no
como un comité donde uno o determinados miembros hacen o dirigen la tarea.
Todos participan en la determinación y comunicación de las metas. Los
empleados tienen que compartir las metas que se han fijado. Los demás deben
estar al tanto de las metas que pueden afectarles.
En Colombia rige la Norma Técnica de Calidad para la Administración Pública
que corresponde a la NTCGP 1000:2004, adoptada mediante el Decreto 4110
de 2004 que desarrolla la Ley 872 de 2003.
35
6. MARCO CONCEPTUAL DEL MODELO DE CONTROL INTERNO
ANTERIOR
Retomando el concepto universalmente aceptado, en el sentido de entender
que el control no es un proceso en serie donde un elemento sigue al otro, sino
que al contrario se trata de un sistema interactivo multidireccional en el cual
todos los elementos se influyen en mayor o menor medida. Las fases
establecidas deben ser tomadas no en un orden secuencial sino interactivo o
simultáneo, según sea su desarrollo en cada entidad en particular.
A partir de estas cinco fases, se agrupan sinérgicamente los objetivos,
características y elementos del Sistema de Control Interno, definidos
legalmente. A su vez cada fase incluye componentes que expresan los
elementos esenciales para considerar en su desarrollo, los cuales deben ser
objeto de evaluación para determinar el grado de desarrollo del SCI en cada
entidad.
6.1 ESTRUCTURA
A continuación y con el fin de tener una visualización general del modelo se
presenta cada fase con sus respectivos compromisos, para entrar a definir
cada uno de ellos.
36
FASE 1. Ambiente de Control
Componentes Elementos
1.1 Principios y valores 1.1.1 Identificación y sensibilización 1.1.2 Difusión 1.1.3 Interiorización y compromiso
1.2 Compromiso y respaldo de la alta dirección
1.2.1 Indiferencia 1.2.2 Delegación 1.2.3 Compromiso
1.3 Cultura de Autocontrol 1.3.1 Sensibilización en autocontrol 1.3.2 Capacitación 1.3.3 Interiorización y compromiso
1.4 Cultura del diálogo 1.4.1 Diálogo informal 1.4.2 Diálogo formal 1.4.3 Diálogo efectivo
Fase 2. Administración del Riesgo
Componentes Elementos
2.1 Principio y valores 2.1.1 Identificación de factores 2.1.2 Análisis 2.1.3 Determinación del nivel del riesgo
2.2 Manejo del Riesgo 2.2.1 Consideración de acciones 2.2.2 Plan de manejo de riesgos 2.2.3 Puesta en marcha del plan
2.3 Monitoreo 2.3.1 Revisión sobre la marcha 2.3.2 Programado 2.3.3 Acompañamiento
Fase 3. Operacionalización de los Elementos
Componentes Elementos
3.1 Esquema Organizacional 3.1.1 Jerarquizada 3.1.2 Funcional 3.1.3 Flexible y adaptativa
3.2 Planeación 3.2.1 Herramientas e instrumentos de planeación 3.2.2 Mecanismos de seguimientos 3.2.3 Articulación y coherencia
3.3 Procesos y Procedimientos 3.3.1 Identificación de los procesos misionales y de apoyo 3.3.2 Revisión y análisis de procesos 3.3.3 Procesos controlados
3.4 Desarrollo del Talento Humano 3.4.1 Administración
37
3.4.2 Planes y programas 3.4.3 Verificación del desarrollo
3.5 Sistemas de Información 3.5.1 Incipiente 3.5.2 Automatizado en desarrollo 3.5.3 Automatizado con amplia cobertura
3.6 Democratización de la Administración Pública
3.6.1 Facilitar el acceso a la información y formar al ciudadano 3.6.2 Facilitar el control social y la función veedora de la ciudadanía 3.6.3 Promover la planeación participativa
3.7 Mecanismos de verificación y evaluación 3.7.1 Auto evaluación 3.7.1.1 Herramientas de auto evaluación 3.7.1.2 Actualización de herramientas 3.7.1.3 Aplicación acciones correctivas 3.7.2 Unidad u Oficina de Control Interno 3.7.2.1 Acciones de Evaluación 3.7.2.2 Acciones de fomento de cultura de autocontrol 3.7.2.3 Acciones de Asesoría
Fase 4. Documentación
Componentes Factores de Valoración
4.1 Memoria Institucional 4.1.1 Informal 4.1.2 Formal 4.1.3 Base para toma de decisiones
4.2 Manuales 4.2.1 Actualizados 4.2.2 Difundidos y socializados 4.2.3 Aplicados
4.3 Documentación de la Normatividad 4.3.1 Unidad de materia en las disposiciones internas 4.3.2 Compilación 4.3.3 Difusión y aplicación
Fase 5. Retroalimentación
Componentes Factores de Valoración
5.1 Comité de Coordinación de control interno o instancia que haga sus veces
5.1.1 Formalmente constituido 5.1.2 Reuniones periódicas 5.1.3 Toma de acciones mejoramiento
5.2 Planes de Mejoramiento 5.2.1 Concertado y formulado 5.2.2 Puesta en marcha 5.2.3 Cumplimiento
5.3 Seguimiento 5.3.1 Programado 5.3.2 Oportuno 5.3.3 Acompañamiento a las acciones
Tabla 1. Fases del modelo de control interno anterior.
38
6.1.1 Fase I ambiente de control
Representa la forma de ser y operar de una organización, caracterizada por la
actitud y compromiso de la alta dirección con el Sistema de Control Interno, así
como por las pautas de comportamiento de los servidores públicos en la
institución, referente necesario para que sus actuaciones sean consecuentes
con los valores adoptados en la concertación estratégica para el logro del
cometido estatal.
6.1.1.1 Componente Principios y valores
El sentido de la vida no se logra sin una búsqueda de una razón fuerte que
oriente toda la existencia, por lo anterior, la formación ética en valores de los
servidores y el proceso permanente de reflexión e interiorización en la entidad,
se convierta en un factor de rentabilidad para la existencia y legitimidad de la
función pública que permita fortalecer e incrementar el capital moral para
hacerle frente a las malas prácticas administrativas.
6.1.1.2 Componente Compromiso y respaldo de la alta dirección
Este componente tiene especial importancia, toda vez que es el equipo
directivo quien lo promueve y ejemplariza a través de una apropiación del
mismo o simplemente delegando el mismo o en el peor de los casos
expresando indiferencia por el desarrollo del SCI en la institución.
39
6.1.1.3 Componente Cultura de autocontrol
Integración de los principios, valores y hábitos organizacionales a las prácticas
de control, ejercidas en forma autónoma por cada servidor público, para el
logro de los objetivos en forma efectiva dentro del funcionamiento del Sistema
de Control Interno.
6.1.1.4 Componente Cultura del diálogo
Entendida ésta como los mecanismos institucionales para aprender a expresar
sentimientos, saberes, información, a escuchar y entender al otro en la
búsqueda de un intercambio vital entre las personas y entre las dependencias
que integran la organización.
6.1.2 Fase II Administración del Riesgo
Es reconocida como práctica integral de una buena gerencia, se trata de un
proceso permanente e interactivo que lleva a que continuamente la
administración en coordinación con la oficina de control interno o quien haga
sus veces, revalúe los aspectos, tanto internos como externos que pueden
llegar a representar amenazas para la consecución de los objetivos
organizacionales.
De igual manera, implica la identificación, análisis, evaluación, tratamiento,
monitoreo y comunicación de los riesgos asociados con una determinada
40
actividad con, procesos o con la entidad en general, con el fin de preparar a las
organizaciones para minimizar pérdidas y maximizar sus ventajas.
6.1.2.1 Valoración del riesgo
Es fundamental establecer la estructura del riesgo en la entidad partiendo de
riesgos estratégicos que tendrá que ver con factores externos representados
en factores económicos, sociales, políticos-legales y tecnológicos; así mismo,
los riesgos basados en factores internos que entre otros representan los
sistemas de información (vulnerabilidad), el personal vinculado (respecto a su
calidad y motivación) la naturaleza de los procesos.
6.1.2.2 Manejo del riesgo:
Cualquier esfuerzo que emprendan las entidades en torno a la valoración del
riesgo llega a ser en vano si no culmina en un adecuado manejo y control de
los mismos, representado en la consideración de acciones efectivas tales como
la implantación de políticas, estándares, procedimientos y cambios físicos,
entre otros, que hagan parte de un plan de manejo que conlleve a evitar,
reducir, dispersar y atomizar el riesgo o, en último caso, asumir el riesgo.
6.1.2.3 Monitoreo
Es necesario monitorear permanentemente el plan de manejo de riesgos, ya
que éstos nunca dejan de representar una amenaza para la organización, es
41
decir, no se eliminan, se mitigan. Estas revisiones son esenciales para
asegurar que dicho plan permanece vigente, que los factores no han sufrido
cambios sustanciales que afecten su implementación.
6.1.3 Fase III Operacionalización de los Elementos
Esta fase hace alusión a la forma en que se articulan e interrelacionan el
modelo organizacional, la planeación, los procesos y procedimientos, el
desarrollo del talento humano, los sistemas de información, la democratización
de la administración pública y los mecanismos de verificación y evaluación,
elementos que componen, entre otros, el Sistema de Control Interno y que para
efectos de la estandarización se han considerado como los mínimos que deben
tener en cuenta en cualquier sistema de control.
6.1.3.1 Esquema organizacional
El modelo organizacional es la forma en que se determinan las relaciones entre
las áreas misionales y áreas de apoyo, y se definen las líneas de autoridad y
responsabilidad, competencias y funciones.
6.1.3.2 Planeación
Concebida como una herramienta gerencial que articula y orienta las acciones
de la entidad, para el logro de los objetivos institucionales en cumplimiento de
su misión particular y los fines del estado en general, es el principal referente
de la gestión y marco de las actividades del control interno puesto que a través
42
de ella se definen el qué, el cómo, el cuándo, el con quién, el cuánto y el dónde
se deben realizar las operaciones de las organizaciones.
La adopción de los instrumentos de planeación formalmente establecidos (Plan
Indicativo, Planes de Acción, Planes de Inversión, de Desarrollo
Administrativo), facilita la previsión del quehacer organizacional, relacionando
principalmente: insumos, procesos, recursos y productos orientados al logro de
los objetivos corporativos.
6.1.3.3 Procesos y procedimientos
Son entendidos como el quehacer en la organización y guardan relación directa
con el desarrollo de los planes, metas y objetivos y con la estructura orgánica
de la entidad. No puede darse un modelo de organización y el establecimiento
de los planes sin que contemple el cómo materializarlas.
A través de los procesos se generan los productos o servicios que los clientes
o usuarios, unidades organizacionales, instituciones o empresas esperan
recibir bajo criterios de calidad y oportunidad para satisfacer sus necesidades.
Tanto los procesos como los procedimientos deben ser dinámicos, que le
permitan a la organización adaptarse a los cambios del entorno.
6.1.3.4 Desarrollo del talento humano
Se refiere al conjunto de políticas orientadoras de la gestión y al desarrollo
integral de los servidores del estado, de manera que se favorezca la realización
de su proyecto humano, así como la efectividad organizacional de las
entidades para las cuales trabajan.
43
6.1.3.5 Sistemas de información
Los SCI dentro de las entidades tienen como objetivos fundamentales la
confiabilidad de la información institucional como base para la toma de
decisiones de la alta dirección. El sistema de información se convierte en el
instrumento para el control gerencial y la retroalimentación entre las
instituciones y en la institución misma a través de cada una de las
dependencias que integran la organización.
6.1.3.6 Democratización de la Administración Pública
Es la estrategia gerencial que obligatoriamente deben desarrollar las entidades
de la administración pública para garantizar la equidad, la eficiencia y la
eficacia de la función pública mediante la adopción de acciones y diversos
mecanismos para apoyar la intervención de los ciudadanos en la formación,
ejecución, control y evaluación de la gestión pública.
6.1.3.7 Mecanismos de verificación y evaluación
Este componente es el complemento fundamental de la planeación. Consiste
en la verificación y seguimiento a la gestión dándole dinamismo al proceso
planificador; la toma de decisiones y la retroalimentación de las acciones para
garantizar el logro de los resultados previstos.
44
6.1.4 Fase IV Documentación
La vivencia del control interno de las entidades públicas, se da en la medida en
que sus miembros reconocen su existencia y bondades. De ahí, nace la
necesidad de materializarlo y el mecanismo ideal para hacerlo es la
documentación, entendida como la descripción por escrito de cómo es su
ejercicio. Al hacerlo se marca notoria diferencia con el control interno
tradicional, pues di bien ha existido desde el momento en que se crea una
organización, nunca se ha armonizado con el sentir de sus integrantes.
La memoria institucional en la medida en que se encuentre documentada,
permite que los cambios en su administración no causen desviaciones y
traumatismos a la gestión que se debe realizar, en razón a que el andamiaje
está diseñado para establecer tendencias, parámetros de rendimiento, normas
de manejo, metas y resultados.
El documentar el Sistema de Control Interno permite fijar responsabilidades en
cada empleado por el desarrollo de su función; en esta dirección apunta el
Estatuto Anticorrupción (Ley 190 de 1995), al obligar a las entidades públicas a
elaborar manuales de funciones en los que se especifique claramente las
tareas que se deben cumplir dentro de las mismas.
6.1.4.1 Memoria institucional
Es una recopilación de los hechos del pasado institucional, que se encuentra
apoyada en la documentación o demás medios que históricamente conservan
las entidades con el fin de sustentar a través del tiempo su desarrollo,
conocimiento, avance y crecimiento institucional.
45
6.1.4.2 Manuales
Hace referencia a la documentación que registra las funciones, procesos y
procedimientos conocidos por los funcionarios, aprobados por la alta dirección
o quien tenga la competencia y actualizados de acuerdo a los cambios
presentados por la organización. Estos manuales deben ser escritos en
lenguaje sencillo, preciso y lógico que permita garantizar su aplicabilidad en las
tareas y funciones del servidor público con la organización. Deben ser
elaborados mediante una metodología conocida que permita flexibilidad para
su modificación y/o actualización mediante hojas intercambiables.
6.1.4.3 Documentación de la normatividad
Es el conjunto de documentos que contiene la normatividad externa (leyes,
decretos, directivas presidenciales) o interna (acuerdos, resoluciones,
reglamentos, circulares) existentes, propias de las materias asignadas a la
respectiva entidad.
6.1.5 Fase V Retroalimentación
Tiene que ver con la efectividad de la comunicación de la entidad y es la fase
final y dinamizadora del Sistema de Control Interno, que busca precisamente
generar al interior una cultura de autocontrol que permita mejorar la gestión y
resultados de la organización.
46
Para lograr una retroalimentación efectiva, es necesario articular el accionar de
los procesos de seguimiento expresados en los planes de mejoramiento
continuo con la dinámica de los denominados comités coordinadores de control
interno o la instancia que haga sus veces. En efecto, el valor de la función
evaluadora de la oficina de CI no radica en la detección de hallazgos
reportados o en la emisión de recomendaciones sino en la efectividad de las
acciones implantadas.
6.1.5.1 El Comité de coordinación de Control Interno
Comité de coordinación de Control Interno o instancia de coordinación que
haga sus veces: El artículo 4º del Decreto 1826 de 1994 reglamentó la creación
de los Comités y Subcomités de Coordinación del Sistema de Control Interno
establecido en la Ley 87 de 1993, como órganos de coordinación y asesoría
para Ministerios y Departamentos Administrativos, posteriormente el Decreto
2145 de noviembre 4 de 1999 extiende su campo de aplicación para todas las
entidades y organismos del Estado.
Constituye una instancia de la administración cuyo objetivo es proponer
acciones orientadas al mejoramiento continuo en aras del cumplimiento óptimo
de la misión institucional, así como de garantizar el logro de los objetivos
propuestos lo que implica necesariamente el papel decisivo que tiene en la
retroalimentación para el adecuado funcionamiento del sistema de control
interno.
47
6.1.5.2 Planes de mejoramiento
Con base en la evaluación del sistema de control interno por los organismos
externos de control, surgen las recomendaciones para redireccionar la acción
organizacional a través de Planes de Mejoramiento que corrigen las
desviaciones, se ajustan los procesos y procedimientos y subsanan los
problemas que se presentan, con el propósito de lograr la eficacia y eficiencia
en el cumplimiento de los fines misionales de las entidades. Estos se
enmarcan dentro de un contexto de tiempo y de espacio, requieren la definición
de estrategias, objetivos (medibles y cuantificables) y asignación de
responsabilidades.
6.1.5.3 Seguimiento
Identifica logros y debilidades; establece los correctivos requeridos para
obtener los resultados esperados, monitorea e identifica aciertos o fallas en el
diseño y en la ejecución, brinda elementos que clarifican y sustentan ajustes a
los objetivos, identifica problemas recurrentes que requieren mayor atención.
48
7. MARCO CONCEPTUAL DEL MODELO ACTUAL: MECI – 1000: 2005
7.1 ESTRUCTURA DE CONTROL
Con base en los artículos 3º. y 4º. de la Ley 87 de 1993, el Modelo Estándar de
Control Interno está integrado por Subsistemas, Componentes y Elementos de
Control de la siguiente forma:
Gráfico 1. ; Modelo de control interno Colombiano para entidades del estado.
49
7.1.1 Subsistema de control estratégico
Es el conjunto de componentes de control que al interrelacionarse entre sí,
permiten el cumplimiento de la orientación estratégica y organizacional de la
entidad pública.
7.1.1.1 Componente Ambiente de Control
Está conformado por elementos de control que al interrelacionarse, otorgan una
conciencia de control a la entidad pública influyendo de manera profunda en la
planificación, la gestión de operaciones y en los procesos de mejoramiento
institucional con base en el marco legal que le es aplicable a la entidad.
7.1.1.1.1 Elemento acuerdos, compromisos o protocolos éticos
Elemento de control que define el estándar de conducta de la entidad pública.
Establece las declaraciones explícitas que en relación con las conductas de los
servidores públicos, son acordados en forma participativa para la consecución
de los propósitos de la entidad, manteniendo la coherencia de la gestión con
los principios consagrados en la Constitución, la ley y la finalidad social del
Estado.
7.1.1.1.2 Elemento desarrollo del Talento Humano
Elemento de control que define el compromiso de la entidad pública con el
desarrollo de las competencias, habilidades, aptitudes e idoneidad del servidor
público. Determina las políticas y prácticas de gestión humana a aplicar por la
50
entidad, las cuales deben incorporar los principios de justicia, equidad y
transparencia al realizar los procesos de selección, inducción, formación,
capacitación y evaluación del desempeño de los servidores públicos del
Estado.
7.1.1.1.3 Elemento estilo de Dirección
Elemento de control, que define la filosofía y el modo de administrar del
gobernante o gerente público, estilo que se debe distinguir por su competencia,
integridad, transparencia y responsabilidad pública. Constituye la forma
adoptada por el nivel directivo para guiar u orientar las acciones de la entidad
hacia el cumplimiento de su misión en el contexto de los fines sociales del
Estado.
7.1.1.2 Componente Direccionamiento Estratégico
Conjunto de elementos de control que al interrelacionarse, establecen el marco
de referencia que orienta la entidad pública hacia el cumplimiento de su misión,
el alcance de su visión y la conduce hacia el cumplimiento de sus objetivos
globales.
7.1.1.2.1 Elemento Planes y Programas
Elemento de control que permite modelar la proyección de la entidad pública a
corto, mediano y largo plazo e impulsar y guiar sus actividades hacia las metas
y los resultados previstos.
51
7.1.1.2.2 Elemento Modelo de Operación por Procesos
Elemento de control que permite conformar el estándar organizacional que
soporta la operación de la entidad pública, armonizando con enfoque sistémico
la misión y visión institucional, orientándola hacia una organización por
procesos los cuales en su interacción, interdependencia y relación causa-efecto
garantizan una ejecución eficiente y el cumplimiento de los objetivos de la
entidad pública.
7.1.1.2.3 Elemento Estructura Organizacional
Elemento de control que configura integral y articuladamente los cargos, las
funciones, las relaciones y los niveles de responsabilidad y autoridad en la
entidad pública, permitiendo dirigir y ejecutar los procesos y actividades de
conformidad con su misión.
7.1.1.3 Componente Administración del Riesgo
Conjunto de elementos de control que al interrelacionarse, permiten a la
entidad pública evaluar aquellos eventos negativos, tanto internos como
externos que puedan afectar o impedir el logro de sus objetivos institucionales
o los eventos positivos, que permitan identificar oportunidades para un mejor
cumplimiento de su función.
52
7.1.1.3.1 Elemento Contexto Estratégico
Elemento de control, que permite establecer el lineamiento estratégico que
orienta las decisiones de la entidad pública, frente a los riesgos que pueden
afectar el cumplimiento de sus objetivos producto de la observación, distinción
y análisis del conjunto de circunstancias internas y externas que puedan
generar eventos que originen oportunidades o afecten el cumplimiento de su
función, misión y objetivos institucionales.
7.1.1.3.2 Elemento Identificación de Riesgos
Elemento de control que posibilita conocer los eventos potenciales estén o no
bajo el control de la entidad pública que ponen en riesgo el logro de su misión,
estableciendo los agentes generadores, las causas y los efectos de su
ocurrencia.
7.1.1.3.3 Elemento Análisis del Riesgo
Elemento de control que permite establecer la posibilidad de ocurrencia de los
eventos positivos y/o negativos y el impacto de sus consecuencias,
calificándolos y evaluándolos a fin de determinar la capacidad de la entidad
pública para su aceptación y manejo.
53
7.1.1.3.4 Elemento Valoración del Riesgo
Elemento de control que determina el nivel o grado de exposición de la entidad
pública a los impactos del riesgo, permitiendo estimar las prioridades para su
tratamiento.
7.1.1.3.5 Elemento Políticas de Administración de Riesgos
Elemento de control que permite estructurar criterios orientadores en la toma
de decisiones, respecto al tratamiento de los riesgos y sus efectos al interior de
la entidad pública.
7.1.2 Subsistema de Control de Gestión
Es el conjunto de componentes de control que al interrelacionarse bajo la
acción de los niveles de autoridad y/o responsabilidad correspondientes,
aseguran el control a la ejecución de los procesos de la entidad pública,
orientándola a la consecución de los resultados y productos necesarios para el
cumplimiento de su misión.
54
7.1.2.1 Componente Actividades de Control
Constituye el conjunto de elementos que garantizan el control a la ejecución de
la función, planes y programas de la entidad pública, haciendo efectivas las
acciones necesarias al manejo de riesgos y orientando la operación hacia la
consecución de sus resultados, metas y objetivos.
7.1.2.1.1 Elemento Políticas de Operación
Elemento de control que establece las guías de acción para la implementación
de las estrategias de ejecución de la entidad pública; define los límites y
parámetros necesarios para ejecutar los procesos y actividades en
cumplimiento de la función, los planes, los programas, proyectos y políticas de
administración del riesgo previamente definidas por la entidad.
7.1.2.1.2 Elemento Procedimientos
Este elemento se encuentra conformado por el conjunto de especificaciones,
relaciones y ordenamiento de las tareas requeridas para cumplir con las
actividades de un proceso, interviniendo las acciones que requiera la operación
de la entidad pública. Los procedimientos son los que establecen los métodos
precisos para realizar las tareas, designan responsabilidad y autoridad en la
ejecución de dichas actividades.
55
7.1.2.1.3 Elemento Controles
El elemento de Control está compuesto por el conjunto de acciones o
mecanismos definidos para prevenir o reducir el impacto de los eventos que
ponen en riesgo la óptima ejecución de los procesos de la entidad pública. Se
describen como controles preventivos o correctivos según, como su misma
palabra lo indica, el destino de aplicación.
7.1.2.1.4 Elemento indicadores
El elemento indicadores está conformado por el conjunto de mecanismos
necesarios para la evaluación de la gestión de toda entidad pública. Se
reconocen como un conjunto de variables cuantitativas y/o cualitativas sujetas
a la medición, que permiten observar la situación y las tendencias de cambio
que según el transcurso del tiempo son generadas en la entidad, en relación
con el logro de los objetivos y metas esperadas.
Los indicadores se diseñan cuidadosamente según el direccionamiento
Estratégico y la Caracterización de los Procesos. Su medición periódica
permite establecer el grado de avance o logro de los objetivos trazados y de los
resultados esperados del proceso, en relación con los productos y servicios
que se generen para la ciudadanía o para el cliente interno o partes
interesadas de la entidad.
Se conocen tres clases de indicadores que según su propósito a medir son:
indicadores de eficiencia, indicadores de eficacia y/o indicadores de efectividad.
56
7.1.2.1.5 Elemento Manual de operación o procedimientos
El manual es un elemento de Control, materializado en una normativa de
autorregulación interna que contiene y regula la forma las políticas de
operación de los procedimientos de la entidad pública, es una guía de uso
individual y colectivo que permite el conocimiento de la forma como se ejecuta
o desarrolla su función administrativa, propiciando la realización de trabajo bajo
un lenguaje común a todos los Servidores Públicos.
7.1.2.2 Componente Información
El componente de Información comprende un conjunto de Elementos de
Control, integrado principalmente por datos que al ser ordenados y procesados
adquieren significado para los grupos de interés de la entidad
Es el insumo por excelencia para la ejecución de los procesos y a su vez es
producto de los mismos. Garantiza la base de la transparencia de la actuación
pública, la Rendición de Cuentas a la Comunidad y el cumplimiento de
obligaciones de información.
7.1.2.2.1 Elemento Información Primaria
La información primaria comprende el conjunto de datos de fuentes externas
provenientes de las instancias con las cuales la entidad está en permanente
57
relación, así como de las variables que no están en relación directa con la
entidad, pero que afectan su rendimiento.
7.1.2.2.2 Elemento Información Secundaria
Este elemento de Control, lo constituyen el conjunto de datos que se originan
y/o procesan al interior de la entidad pública, provenientes del ejercicio de su
función. Son capturados de los distintos sistemas de información que soportan
la gestión de la entidad pública.
7.1.2.2.3 Elemento Sistemas de Información
El elemento sistemas de información, se encuentra conformado por la reunión
de recursos humanos y tecnológicos utilizados para la generación de
información, dirigida a soportar de manera más eficiente la gestión de
operaciones en la entidad pública.
7.1.2.3 Componente Comunicación Pública
Este componente apoya la construcción de visión compartida, y el
perfeccionamiento de las relaciones humanas de la entidad pública con sus
grupos de interés internos y externos, facilitando el cumplimiento de sus
objetivos institucionales y sociales, en concordancia con lo establecido en el
artículo 32 de la Ley 489 de 1998.
58
Este Componente de Control Comunicación Pública se encuentra fundamenta
en tres elementos:
7.1.2.3.1 Elemento Comunicación Organizacional
Este elemento orienta la difusión de las políticas y la información generada al
interior de la entidad pública para una clara identificación de los objetivos por
parte de sus funcionarios. De igual manera da a conocer las estrategias, los
planes, los programas, los proyectos y la gestión de operaciones hacia los
cuales se enfoca el accionar de la entidad.
7.1.2.3.2 Elemento Comunicación informativa
La comunicación informativa garantiza la difusión de la información de la
entidad pública a cerca de su funcionamiento, gestión y resultados en forma
amplia y transparente hacia los diferentes grupos de interés.
7.1.2.3.3 Elemento Medios de Comunicación
Hace referencia a los procedimientos, métodos, recursos e instrumentos
utilizados por la entidad pública, para garantizar la divulgación, circulación
amplia y focalizada de la información y de su sentido, hacia los diferentes
interesados.
59
7.1.3 Subsistema de Control de Evaluación
Este subsistema comprende un conjunto de componentes de Control que al
operar interrelacionadamente, facilitan valorar permanente la efectividad del
Control Interno de la entidad pública; su eficiencia, eficacia y efectividad en los
procesos; su nivel de ejecución de los planes y programas, los resultados de la
gestión, detectar desviaciones, establecer tendencias y generar acciones de
mejoramiento preventivas o correctivas de la Organización Pública.
Este subsistema desarrolla mecanismos de medición, evaluación y verificación,
necesarios para determinar la eficiencia y eficacia del Sistema de Control
Interno en el cumplimiento de su propósito de contribuir al acatamiento de los
objetivos de la entidad de conformidad con los principios de la función pública
establecidos.
7.1.3.1 Componente de autoevaluación
La autoevaluación comprende una serie de elementos de Control que al
interactuar en forma coordinada en la entidad pública, permiten en cada área
organizacional medir la efectividad de los controles en los procesos y los
resultados de la gestión en tiempo real, verificando su capacidad para cumplir
las metas y los resultados a su cargo y tomar las medidas correctivas
necesarias para el cumplimiento de los objetivos trazados.
60
7.1.3.1.1 Elemento Autoevaluación de Control
Elemento de Control que basado en una serie de mecanismos de verificación y
de evaluación, determina la calidad y efectividad de los controles internos a
nivel de los procesos y de cada área organizacional responsable, permitiendo
emprender las acciones de mejoramiento.
Este elemento de Autoevaluación del Control verifica la existencia de cada uno
de los elementos de control y evalúa su efectividad en los procesos, áreas
responsables y la entidad.
7.1.3.1.2 Elemento Autoevaluación de gestión
La Autoevaluación de gestión está basada en un grupo de indicadores de
gestión, que permiten tener una visión clara e integral del comportamiento de
los planes y procesos, de la obtención de las metas y de los resultados
previstos e identificar las desviaciones sobre las cuales se deben tomar los
correctivos que garanticen el cumplimiento de sus objetivos institucionales.
Esta Autoevaluación Toma como base los resultados de la medición de los
indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad de los procesos y los proyectos,
y los compara con los parámetros fijados.
61
7.1.3.2 Componente Evaluación independiente
El componente de Evaluación independiente comprende un conjunto de
Elementos de Control que garantiza el cuestionamiento autónomo y objetivo del
Sistema de Control Interno, la gestión y resultados corporativos de la entidad
pública por parte de la Oficina de Control Interno, Unidad de Auditoria Interna o
quien haga sus veces.
Características: Independencia, neutralidad y objetividad de quien la realiza y
debe corresponder a un plan y a un conjunto de programas que establecen
objetivos específicos de evaluación al control, la gestión, los resultados y el
seguimiento a los Planes de Mejoramiento de la entidad.
7.1.3.2.1 Elemento Evaluación del Sistema de Control Interno
Elemento de Control, cuyo objetivo es verificar la existencia del Control Interno,
su nivel de desarrollo y su grado de efectividad en el cumplimiento de los
objetivos de la entidad.
7.1.3.2.2 Elemento Evaluación de Gestión/ Auditoría Interna
La auditoría interna permite realizar un examen objetivo independiente y
sistemático a los procesos, operaciones, actividades y resultados de una
Entidad Pública. Del mismo modo, permite emitir juicios basados en evidencias
sobre los aspectos más importantes de la gestión, los resultados obtenidos, la
62
satisfacción de los diferentes grupos de interés formulando recomendaciones
de ajuste o mejoramiento.
La Auditoría Interna debe contener como aspectos básicos de evaluación: El
cumplimiento, la estrategia, la gestión y los resultados.
7.1.3.3 Componente Planes de Mejoramiento
Este componente reúne las acciones de mejoramiento requeridas para corregir
las desviaciones halladas en el Sistema de Control Interno y en la gestión de
operaciones, que se generaron como consecuencia de los procesos de
Autoevaluación, de Evaluación Independiente y de las observaciones formales
provenientes de los Órganos de Control.
7.1.3.3.1 Elemento Plan de Mejoramiento Institucional
El elemento de Control Plan de Mejoramiento Institucional permite el
mejoramiento continuo y cumplimiento de los objetivos institucionales de la
entidad pública. Integra las acciones de mejoramiento que a nivel de sus
procesos debe operar la entidad para robustecer integralmente su desempeño
institucional, cumplir con su función, misión y objetivos en los términos
establecidos en la norma de creación y la ley.
Recoge las recomendaciones y análisis generados en el desarrollo de los
Componentes de Auditoria Interna, Evaluación Independiente y las
consideraciones del órgano de Control Fiscal. La entidad debe reestructurar el
63
Plan de Mejoramiento ajustando su misión, visión, objetivos institucionales,
funciones y los recursos disponibles.
7.1.3.3.2 Elemento Funcional / Planes de Mejoramiento por Procesos
Contiene los planes administrativos con las acciones de mejora que a nivel de
los procesos y de las áreas responsables dentro de la Organización Pública,
deben llevarse a cabo para fortalecer su desempeño y funcionamiento, en
procura de las metas y resultados.
Los Planes de Mejoramiento por Procesos incluyen las acciones para subsanar
las variaciones presentadas entre las metas esperadas para cada proceso y los
resultados alcanzados, describiendo las causas y consecuencias de dichas
variaciones; la definición de su objetivo, el alcance, las acciones a implementar
y metas de logro en un tiempo dado; la asignación de los responsables y el
seguimiento necesario para verificar su cumplimiento.
7.1.3.3.3 Elemento Planes de mejoramiento Individual
Este elemento de Control contiene las acciones de mejora que debe ejecutar
cada uno de los Servidores Públicos para mejorar su desempeño y el del área
organizacional a la cual pertenece, en un marco de tiempo y espacio definidos,
para una mayor productividad de las actividades y/o tareas bajo su
responsabilidad.
64
Los Planes de Mejoramiento Individual contienen los compromisos que asume
el servidor público con el fin de superar las brechas presentadas entre su
desempeño real y el desempeño que se espera de él, según los parámetros
definidos en las funciones y competencias de cada empleo, el instrumento de
evaluación del desempeño, los Acuerdos de Gestión y el Plan de Mejoramiento
por Procesos.
65
8. COMPARACIÓN ESTRUCTURAL DE LOS SISTEMAS DE CONTROL
INTERNO
Ambas estructuras se basan en modelos internacionales, lo cual lleva a
concluir que son muy similares en su contenido, salvo algunas apreciaciones
puntuales. El modelo propuesto contempla 3 subsistemas y el anterior 5 fases,
pero los tres subsistemas del MECI, tienen un enfoque más completo y
funcional que el de las cinco fases del sistema anterior.
Gráfico 2. Comparación de .los sistemas de control.
Ambos sistemas se basan en la misma normatividad y desarrollan los
fundamentos básicos de control interno que ordenan los artículos 209 y 269 de
la Constitución Política y parten de la misma concepción y definición del Control
Interno. Sin embargo es de resaltar que el MECI, es adoptado mediante el
decreto 1599 de 2005 dándole por ello un fundamento jurídico de imperioso
cumplimiento.
COMPARACIÓN DE LOS SISTEMAS DE CONTROL
MODELO ANTERIOR MODELO ACTUAL MECI
3 Subsistemas
9 Componentes
29 Elementos de control
5 Fases
21 Componentes
63 Factores de valoración
66
Los dos sistemas se basan en el enfoque sistémico lo cual los lleva a buscar la
manera de articular y coordinar cada uno de los subsistemas, componentes de
control y elementos en uno; y las fases, componentes y factores de valoración
en el otro; no obstante, es mas evidente la estructuración, articulación y
complementariedad entre los subsistemas, componentes y elementos en el
modelo MECI.
Uno y otro buscan el cumplimiento de los objetivos de las entidades de manera
transparente, oportuna, eficaz, eficiente y optimización de los recursos.
Los dos sistemas buscan el fortalecimiento del SCI, a partir de unos
fundamentos éticos del servidor público y de una definición y claridad en
principios y valores así como de la construcción de herramientas de evaluación
adecuadas; de otro lado, el sistema actual hace mayor énfasis en el desarrollo
del talento humano.
El MECI está orientado a la integración de los distintos sistemas, como por
ejemplo con el de Gestión de la Calidad, su enfoque es basado en la gestión
por procesos y en la concepción estratégica de la función pública de las
entidades. De otra parte, el MECI pretende que el desarrollo, implementación y
fortalecimiento del control interno de las entidades sea estratégico, más técnico
y menos sugestivo.
67
9. PRINCIPALES MODIFICACIONES DEL SISTEMA DE CONTROL
INTERNO ADOPTADAS POR EL MECI EN COLOMBIA.
68
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
SUBSISTEMA
CONTROL
ESTRATÉGICO
Componente:
Ambiente de Control
Elemento:
1. Acuerdos,
compromisos o
protocolos éticos.
Fase 1
Ambiente de Control
Componente:
Principios y valores.
La connotación es la misma, pues se fundamenta en la ética
que debe preservar el funcionario público para el buen
ejercicio de la función administrativa.
Es importante resaltar el compromiso expreso que asume el
Representante legal de cada entidad junto con su cuerpo
directivo, al protocolizarlo mediante un documento escrito y
firmado, para posteriormente socializarlo en todas las
instancias de la organización, lo cual no era tenido en cuenta
en el anterior sistema.
Además, como se visualizará en todos los demás
subsistemas, componentes y elementos del MECI, se
establecen unas nuevas instancias dinamizadoras de la
implementación, como por ejemplo, la conformación del
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
69
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
Grupo MECI, el Directivo representante de la Dirección, así
como los respectivos roles de esas instancias, incluido el del
Jefe de la Oficina de Control Interno.
2. Desarrollo del talento
Humano
Fase 3
Operacionalización de los
Elementos
Componente:
Desarrollo del Talento
Humano
Si bien puede observarse que la connotación es la misma,
precisa los tres procesos que deben tenerse en cuenta en la
Gestión del Talento Humano tales como: Ingreso,
Permanencia y Retiro. Además define el compromiso de las
entidades en el desarrollo de las competencias, habilidades,
aptitudes e idoneidad del servidor público.
Finalmente contempla que la gestión del talento humano se
oriente también a hacer viable el Sistema de Gerencia
Pública, establecido en la Ley 909 de 2004 y el esquema de
meritocracia. (Selección, Capacitación y Evaluación) de los
Gerentes Públicos.
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
70
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
Componente:
Ambiente de Control
Elemento:
3. Estilo de Dirección
Fase 3
Operacionalización de los
Elementos.
Componente:
Planeación
Tiene algún parecido con el componente de planeación,
aunque enfatiza el esquema estratégico que debe regir en el
estilo de Dirección y el modelo de Gobernabilidad basado en
principios de transparencia, equidad y economía.
Componente:
Direccionamiento
Estratégico
Elemento:
1. Planes y programas
Fase 3
Operacionalización de los
Elementos
Componente:
Planeación
Los aportes están dados a la implementación de la
planeación estratégica como regla general en las entidades
de la administración pública y a la formulación de los
indicadores que permitan su evaluación.
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
71
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
Elemento:
2. Modelo de Operación
por procesos
Fase 3
Operacionalización de los
elementos
Componente
Procesos y Procedimientos
Si bien es cierto que el sistema Colombiano prevé los
procesos y procedimientos, el aporte estaría dado en el
sentido de hablar de Gestión por procesos, por cuanto este
aspecto no había sido considerado en el anterior sistema.
Componente:
Direccionamiento
estratégico
Elemento:
3. Estructura.
Organizacional
Fase 3
Operacionalización de los
elementos
Componente:
Esquema Organizacional
El aporte está representado en articular el esquema de
gestión por procesos definido en el elemento anterior, con el
esquema organizacional que tiene el sistema actual.
Componente:
Administración de
Riesgos
Fase 2.
Administración del Riesgo
El anterior sistema lo trataba como una fase, con tres
componentes, Valoración del Riesgo, Manejo del Riesgo y
Monitoreo. Pero era en el primer componente donde se
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
72
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
Elemento
1. Contexto Estratégico
Componente:
Valoración del riesgo
Factor
Identificación de factores
efectuaba la Identificación de factores de riesgos, el Análisis
y finalmente se determinaba el Nivel del Riesgo. Los otros
dos componentes: Manejo del Riesgo y Monitoreo,
prácticamente conllevaba al Manejo del Riesgo y a la
elaboración del Mapa de Riesgos de la entidad. Todo lo
anterior era coordinado por las Oficinas de Control Interno o
quien hiciera sus veces. Prácticamente las dejaban como
responsables del tema, por tanto la participación y el
compromiso de los servidores era escasa.
En el nuevo sistema MECI, el manejo de los riesgos se
realiza de una manera más estructurada, estratégica e
integral a través de cinco elementos a saber: Contexto
Estratégico; Identificación del Riesgo; Análisis del Riesgo;
Valoración del Riesgo y finalmente, Políticas de
Administración del Riesgo.
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
73
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
Igualmente en el MECI, la Administración del Riesgo dentro
de su enfoque por Procesos, toma como Insumos el
Diagnostico Estratégico para la Gestión de la Entidad, los
Planes y Programas, el Modelo de Operación y la Estructura
Organizacional. Como Productos se esperan el Análisis de
los aspectos internos y externos que tipifican exposición al
riesgo; reconocimiento de las situaciones de riesgos;
medidas de respuestas ante los riesgos identificados y las
Políticas de Administración de riesgos identificados.
En el MECI, corresponde a un elemento de Control que
determina la relación de la entidad con el entorno y tiene en
cuenta su función y su misión, el conjunto de la organización,
los aspectos operativos, financieros, legales y la percepción
de los diferentes grupos de interés sobre la gestión y permite
establecer el lineamiento estratégico que orienta las
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
74
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
decisiones de la entidad pública frente a los riesgos que
pueden afectar el cumplimiento de sus objetivos. Todo lo
anterior se realiza mediante observación, distinción y análisis
del conjunto de circunstancias internas y externas que
pueden generar eventos de riesgo.
Al definir el CONTEXTO ESTRATÉGICO se controla el
primer nivel de exposición al riesgo en la entidad pública,
causado por la falta de conocimiento de las situaciones
generadoras de riesgos, lo cual puede llevarla en la dirección
contraria a lo establecido en el Mandato Constitucional y
legal en su misión y visión.
El anterior Sistema hacía referencia a este aspecto solo en el
sentido que la administración en coordinación con la Oficina
de Control Interno o quien hiciera sus veces, analizaba y
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
75
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
revaluaba los aspectos internos como externos que pudieran
llegar a representar amenazas para la consecución de los
objetivos organizacionales. Esto se desarrollaba en la
Identificación de Factores Internos y Externos.
Elemento
2. Identificación de
riesgos
Factor
Identificación de factores
Este elemento en el MECI se realiza tomando como
referente el componente Direccionamiento Estratégico y
posibilita conocer los eventos potenciales que ponen en
riesgo el logro de la misión institucional. Es importante
resaltar que establece 5 categorías de causas de riesgos
definiéndolos como Agentes Generadores de riesgos:
Personas, Instalaciones, Maquinaria, Comités y Entorno.
Todo lo anterior se analiza desde el enfoque de procesos
teniendo en cuenta el objetivo del mismo y los efectos y
consecuencias de los riesgos identificados.
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
76
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
El anterior sistema hacía énfasis en la identificación de los
factores internos y externos para posteriormente identificar
los riesgos y proceder a la clasificación de los mismos. Existe
también aquí una similitud con el Contexto Estratégico del
MECI
Componente:
Administración de
riesgos
Elemento
3. Análisis de riesgos
Componente:
Valoración del riesgo
Factor
Análisis
Determinación del nivel de
riesgo
En ambos sistemas se persigue la misma finalidad, pero
diferente enfoque y procesos.
El MECI, centra el análisis en establecer la Probabilidad de
ocurrencia que se mide 1, 2, ó 3 y el Impacto o
consecuencias que tienen una valoración de 5, 10 ó 20. El
análisis se realiza mediante los siguientes dos aspectos, La
Calificación del Riesgo que consiste en el producto de la
probabilidad por el impacto y la Evaluación del Riesgo, que
indica la ubicación del riesgo en la matriz, según el producto
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
77
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
anterior. Todo esto enmarca y combina en una Matriz de
Calificación, Evaluación y Respuesta a los Riesgos que
recoge puntaje que va de 5 a 60, distribuidos en nueve zonas
de riesgos, y dependiendo de la zona que se ubique el
riesgo se indica el tratamiento que debe dársele a este.
En cambio, el sistema anterior requería de dos factores a
saber, en este el Análisis y en el Determinación del Nivel del
riesgo para calificar el riesgo en Bajo, Media o Alto, siendo un
poco sugestiva esta clasificación.
Elemento
4. Valoración del riesgo
Un poco con los factores
anteriores y determinación
del Nivel del riesgo.
Este elemento es el producto de confrontar los resultados de
la evaluación del riesgo con los controles identificados en el
elemento de control, denominado “Controles del Subsistema
de Control de Gestión”, con el objetivo de establecer
prioridades para su manejo y fijación de Políticas.
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
78
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
Elemento
5. Políticas de
Administración del
riesgo
Componente:
Manejo del riesgo
Monitoreo
Factor
Consideración de acciones
y plan de manejo de
riesgos.
El actual sistema considera el establecimiento de una política
a través de la cual se transmite la posición de la Dirección
respecto al manejo de los riesgos y las guías de acción para
que todos los servidores coordinen y administren los eventos
que puedan inhibir el logro de los objetivos de la entidad.
Anteriormente se enfatizaba en la elaboración del Mapa de
Riesgos en el cual se consideraban las acciones como
mecanismo para desarrollar el plan de manejo del riesgo.
Igualmente contemplaba la implantación de políticas para
administrar el riesgo. De la misma manera, consideraba
realizar el monitoreo al Plan de manejo de riesgo de manera
permanente así como acompañamiento en las acciones.
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
79
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
SUBSISTEMA
CONTROL DE
GESTION
Componente:
Actividades de Control
Elemento:
1. Políticas de
Operación
Fase 3:
Operacionalización de los
Elementos
Componente:
Planeación
Factor Valoración:
No tiene similar
Este componente en el MECI, consiste en un conjunto de
elementos que garantizan el control a la ejecución de la
función, planes y programas de la entidad pública, haciendo
efectivas las acciones para el manejo de riesgos y
orientando la operación al logro de los resultados, metas y
objetivos institucionales. Por ello, dada la similitud en su
finalidad es comparable con el componente de Planeación
del anterior Sistema que relacionaba insumos, procesos,
recursos y productos para el logro de los objetivos
corporativos.
Teniendo en cuenta que el elemento de Políticas de
Operación del MECI, constituyen los marcos de acción
necesarios para hacer eficiente la operación de los
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
80
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
componentes Direccionamiento Estratégico y Administración
del Riesgo, no es fácilmente asimilable a algún otro aspecto
del anterior sistema.
2. Procedimientos
Fase 3:
Operacionalización de los
Elementos
Componente:
Procesos y Procedimientos
Factor Valoración:
Identificación de los
Procesos Misionales y de
Apoyo.
El anterior sistema contemplaba en este componente que los
Procesos y Procedimientos de las entidades debían ser
dinámicos que les permitieran a las organizaciones
adaptarse a los cambios del entorno; e igualmente
consideraba que los productos y servicios contemplaran los
criterios de calidad y oportunidad que satisficieran las
necesidades de los clientes y/o usuarios.
En el MECI establece los métodos para realizar las tareas, la
asignación de responsabilidad y autoridad en la ejecución de
las actividades. Además enfatiza que estos deben
desarrollarse dentro del marco de la Norma Técnica de
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
81
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
Revisión y análisis de los
procesos
Calidad NTCGP 1000: 2004 y velar constantemente por su
aplicación dentro del ciclo PHVA (Planear, Hacer, Verificar y
Actuar).
3. Controles
4. Indicadores
Fase 3
Operacionalización de los
elementos.
Componente:
Mecanismos de verificación
y evaluación
Factor:
Herramientas de
Autoevaluación
El MECI contempla dos clases de controles: los Preventivos
y los Correctivos los cuales deben diseñarse para las
actividades tomando como base los procesos identificados y
las políticas de operación y deben conducir a reducir los
riesgos. Estos controles deben ser suficientes,
comprensibles, eficaces, económicos y oportunos.
Con respecto a los Indicadores, están orientados a controlar
los factores críticos en la ejecución de los planes y de los
procesos de la entidad, los cuales deben ser diseñados a
partir del Direccionamiento Estratégico y de la
Caracterización de los Procesos. Las entidades de acuerdo
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
82
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
5. Manual de
Procedimientos
Acciones de Evaluación
Fase 4:
Documentación
Componente:
Manuales
con la Ley de Calidad 872 de 2003 y el Decreto 4110 de
2004, deberán diseñar indicadores de eficiencia, eficacia y
de efectividad (o Impacto).
El Sistema anterior de control Interno, daba especial
importancia a la Autoevaluación y consideraba todo lo
anterior en los factores de Herramientas de Autoevaluación
y Acciones de Evaluación aunque no con la objetividad y
precisión que lo contempla el MECI.
El Manual de Operación o de Procedimientos tratado en el
MECI, está orientado a consolidar en él todos los
lineamientos, políticas, normas o disposiciones internas
generados en los componentes Ambiente de Control,
Direccionamiento Estratégico, Administración del Riesgo y
Actividades de Control, por lo que se constituye en el
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
83
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
Instrumento normativo que integra el Subsistema de Control
Estratégico y el Subsistema de Control de Gestión. En
consecuencia se aboga por un Manual, único, integral y que
permita la fácil consulta tanto física como magnética pero
que se realice en un mismo lugar.
En el anterior Sistema se abogaba por tener sendos
manuales por cada uno de los aspectos que se tratara y que
estos deberían estar actualizados
Componente 2:
Información
Elemento:
1. Información Primaria
Fase 3:
Operacionalización de los
elementos
Componente:
Sistema de Información.
El MECI, a través de estos dos componentes, Información y
Comunicación Pública, persigue dar un manejo integral y
efectivo al tratamiento de la información y a la comunicación
de esta a la ciudadanía o grupos de interés considerando
para ello los sistemas tecnológicos de procesamiento y
medios utilizados para su comunicación o divulgación.
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
84
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
2. Información
Secundaria
3. Sistemas de
Información
Componente 3:
Comunicación Pública
Democratización de la
Administración Pública
Es así como a través de cada uno de los elementos que
conforman el componente de Información, busca un
tratamiento integral a la información que afecta y/o procesa
la entidad; hace claridad en identificar la Información
proveniente de fuentes externas, como por ejemplo las
quejas y reclamos y la considera como la principal fuente de
control de la ciudadanía y las partes interesadas. Este
aspecto se conoce como información primaria
La información Secundaria hace énfasis en la información
procesada y preparada por la misma entidad, la constituye
básicamente la información que se transforma en la
ejecución de operaciones del ente público las cuales pueden
ser de dos tipos; la Formal y la Informal. La primera tiene
que ver con la estructura documental de la organización y la
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
85
SUBSISTEMA MECI
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
Elemento:
1. Comunicación
Organizacional
2. Comunicación
Informativa
3. Medios de
Comunicación
segunda hace referencia al capital intelectual, conocimientos
y experiencias de los servidores y su interacción.
Si bien el anterior sistema en el fondo perseguía el mismo
objetivo, se quedaba corto en hacer la diferenciación que
caracteriza al MECI, pues se enfocaba mas al grado de
desarrollo tecnológico con que contaba la organización que
a la calidad y utilidad de la información misma.
Por otro lado la Democratización de la Administración
Pública, concebida en el sistema anterior, buscaba facilitar
el acceso a la información, facilitar el control social, la
función veedora y finalmente promover la Planeación
Participativa de la ciudadanía.
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
86
MECI
SUBSISTEMA
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
SUBSISTEMA
CONTROL DE
EVALUACIÓN
Componente:
Autoevaluación
Elemento:
1. Autoevaluación del
Control
Fase 3:
Operacionalización de los
elementos
Componente:
Mecanismos de verificación
y evaluación.
El componente de Autoevaluación en el MECI, permite
valorar la efectividad del Control Interno en la entidad y la
eficiencia, eficacia y efectividad de los procesos. Asimismo,
permite que cada área mida la efectividad de los controles
en los procesos y resultados de la gestión en tiempo real en
el cumplimiento de las metas y los resultados. A la vez que
evalúa los controles, evalúa también el diseño y operación
de los procesos a través de los dos elementos que lo
conforman: Autoevaluación del Control y Autoevaluación de
la Gestión.
El primero debe verificar la existencia de cada uno de los
elementos de control así como evaluar la efectividad de los
procesos, áreas responsables y la entidad. El segundo,
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
87
MECI
SUBSISTEMA
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
2. Autoevaluación de
Gestión
Factor de Valoración:
Herramientas de
Autoevaluación
evalúa el comportamiento de los procesos, la obtención de
metas y de los resultados a través de los indicadores
diseñados en los planes, programas y procesos de la
entidad.
El Sistema anterior a través del componente Mecanismos
de Verificación y Evaluación lo consideraba como un
complemento de la planeación y consistía en la verificación
y seguimiento a la gestión, lo cual realizaba a través de dos
dimensiones: Autoevaluación y la Unidad u Oficina de
Control Interno y sostenía también que estos mecanismos
debían diseñarse dentro de los mismos procesos
administrativos y centraba que la autoevaluación fuera
realizada por el mismo funcionario que desarrollara las
actividades. Aquí se contemplaba la utilización de los
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
88
MECI
SUBSISTEMA
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
indicadores en una forma mas amplia que en el MECI.
Componente:
Evaluación
Independiente
Elemento:
1.Evaluación
Independiente al SCI
2. Auditoria Interna
Fase 3:
Operacionalización de los
elementos
Componente:
Mecanismos de verificación
y evaluación.
Factor de Valoración:
Unidad u Oficina de Control
Interno
El MECI, orienta que la unidad u oficina de control interno
realice la evaluación del desarrollo de los elementos del
SCI y presentar los respectivos informes a la Dirección y al
Comité de Coordinación de Control Interno.
Considera también al elemento de Auditoría Interna, como
el segundo momento de la Evaluación Independiente, pues
permite realizar un exámen sistemático, objetivo e
independiente de los procesos, actividades, operaciones y
resultados de una entidad pública.
El anterior Sistema perseguía finalidades similares al MECI
pero con métodos diferentes que le restaban objetividad, ya
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
89
MECI
SUBSISTEMA
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
que hacía responsable a esta unidad del Fomento de la
Cultura de Autocontrol que buscaba fortalecer en el
servidor público la autonomía y el mejoramiento continuo
de los procesos.
Componente:
Planes de
Mejoramiento
Elemento:
1. Plan de
Mejoramiento
Institucional
2. Plan de
Fase 5:
Retroalimentación
Componente:
Planes de Mejoramiento.
Seguimiento
El aporte del MECI en este subsistema consiste en que
estructura y orienta de una manera clara y práctica las
clases de planes que deben adelantarse, el plan de
mejoramiento institucional, por procesos y el individual.
Esta clasificación permite ser más específico y concreto al
focalizar el objetivo de cada plan de Mejoramiento y lograr
resultados más puntuales y de mayor impacto e incorpora
un elemento novedoso en el Mejoramiento del Servidor
Público, en tanto que los parámetros de referencia del
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
90
MECI
SUBSISTEMA
Componente
Elementos
Fase del Sistema de
Control Interno Anterior
al cual se asimila
Análisis Comparativo
Sistema Anterior.
Mejoramiento por
procesos
3. Plan de
Mejoramiento Individual
desempeño esperado están definidos de acuerdo con las
funciones y competencias de cada empleo, el instrumento
de evaluación del desempeño (empleados de carrera
administrativa) y los acuerdos de gestión (gerentes
públicos).
El Sistema anterior, enfocaba el plan de Mejoramiento
solamente a nivel institucional y generalmente se
concentraba en el plan concertado con la Contraloría
General de la República y el seguimiento al mismo era
responsabilidad de la Unidad de Control Interno y de la
misma Contraloría en los periodos previamente acordados.
CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
91
9. CONCLUSIONES
1. La primera conclusión del Modelo Estándar de Control Interno para las
entidades del Estado es que fue validado legal, técnica y
metodológicamente, lo cual le da mayor fortaleza en su
operacionalización con respecto al sistema anterior y consolida aspectos
importantes de los modelos internacionales de control interno.
2. El Nuevo Sistema de Control se fundamenta en la construcción de una
ética institucional y toma como base la Constitución de 1991, y
desarrolla lo concerniente al Sistema de Control Interno mediante la Ley
87 de 1993, los Decretos 1826 de 1994 y 1537 de 2001, la Ley 489 de
1998 y el Decreto 2145 de 1999 y el decreto 1599 de 2005, mediante el
cual legalmente se adopta el modelo MECI.
3. Consulta también lo relacionado con el Control de Gestión señalado en
la Ley 152 de 1994 así como del Control Contable indicado en la Ley
298 de 1996, también consultó el Control Fiscal establecido en la Ley
152 de 1994 y finalmente tuvo en cuenta el Control Disciplinario
desarrollado mediante la Ley 734 de 2002.
4. Con respecto a la validación técnica, consultó los Modelos
Internacionales de Control Interno: COSO (Usa), COCO (Canadá),
CADBURY (Reino Unido), COBIT (Australia) y GAO (USA
Gubernamental).
5. Además el MECI, promueve la integración del Sistema de Control
Interno con otros sistemas como el de Calidad, el Desarrollo
Administrativo y la Administración del Riesgo orientándolo más a la
prevención que al manejo de los riesgos. Orienta la entidad hacia una
92
gestión por procesos lo cual favorece el control corporativo permanente,
midiendo la gestión en tiempo real y fortalece la función de evaluación
independiente al control y la gestión
6. Enfatiza en la generación de información suficiente, pertinente, oportuna,
de utilidad organizacional y social, articulada con los sistemas de
información existentes, controla la efectividad de la comunicación
pública y rendición de cuentas. Se orienta hacia la estandarización de
metodologías y procedimientos de evaluación del sistema de Control
Interno y otorga alto nivel de importancia a los planes de mejoramiento.
7. Finalmente, el Nuevo Sistema de Control Interno fue validado también
en sus fundamentos a saber: Autorregulación, Autocontrol y Autogestión
definiendo cada uno de ellos, así:
AUTORREGULACIÓN. Capacidad institucional de la Entidad Pública
para reglamentar los asuntos que le son propios a su función
administrativa.
AUTOCONTROL. Capacidad de cada Servidor Público de considerar el
control como inherente e intrínseco a sus responsabilidades, acciones,
decisiones, tareas y actuaciones.
AUTOGESTIÓN. Capacidad de la Entidad Pública para interrelacionar
la Autorregulación y el Autocontrol a fin de establecer la forma más
efectiva de ejecutar su función administrativa.
93
10. RECOMENDACIONES
Que el Departamento Administrativo de la Función Pública mantenga el
liderazgo en la formulación de las políticas y el direccionamiento de las
estrategias relacionadas con el Desarrollo y Fortalecimiento del Sistema de
Control Interno en Colombia y como ente rector del mismo, vele por la correcta
aplicación tanto legal como técnica del sistema en todas las entidades que
conforman el Estado.
Que a través de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, se
mantenga permanente divulgación y capacitación de los aspectos
fundamentales y tecnológicos del sistema de Control Interno y que mediante la
implementación de los distintos programas académicos y educativos se logre
permear y difundir ampliamente aspectos metodológicos, técnicos y legales
orientado a la consolidación de la cultura de Control Interno en todas las
entidades del Estado. Así mismo, es importante que a la par del desarrollo
académico se consolide el Estudio e Investigación en esta materia, para lo cual
se puede explorar la posibilidad de otorgar incentivos que promuevan el
espíritu investigativo de los servidores públicos.
Es recomendable igualmente, contar con un Software para el fortalecimiento en
la implementación, desarrollo y evaluación del estado de avance del sistema y
que se pueda vía Internet y en tiempo real, monitorear cualquier aspecto
relacionado con el avance del Sistema de Control Interno de cualquier entidad
del Estado y en tiempo real, monitorear cualquier aspecto relacionado con el
avance del Sistema de Control Interno de cualquier entidad del Estado.
94
11. BIBLIOGRAFIA
Constitución Política de Colombia 1991.
CEPEDA ORTIZ CARLOS A. El Sistema de Control Interno del Estado, 1ª.
Edición. 2001.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Control
Interno, Herramienta Institucional. Diciembre de 1997.
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DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. Guía de
Administración del Riesgo. 2005
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DIARIO OFICIAL Nº. 40.732, DEL 27 DE ENERO DE 1993. Ley 42 de 1993.
DIARIO OFICIAL Nº. 43.464, DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1998. Ley 489 de 1998.
95
DIARIO OFICIAL Nº. 45.418, DEL 02 DE ENERO DE 2004. Ley 872 de 2004.
DIARIO OFICIAL Nº. 41473. 4, AGOSTO, DE 1994. Decreto 1826 de 1994.
DIARIO OFICIAL Nº. 42.715, DEL 9 DE FEBRERO DE 1996. Decreto 280 de
1996.
DIARIO OFICIAL Nº. 43773. 8, NOVIEMBRE, DE 1999. Decreto 2145 de 1999.
DIARIO OFICIAL Nº. 44.153 DEL 7 DE SEPTIEMBRE DE 2000. Decreto 1677
de 2000.
DIARIO OFICIAL Nº. 44.250, DEL 6 DE DICIEMBRE DE 2000. Decreto 2539
de 2000.
DIARIO OFICIAL Nº. 42.273 DEL 26 DE JULIO DE 2001. Decreto 1537 de
2001.
DIARIO OFICIAL Nº. 45.917 DE 23 DE MAYO DE 2005. Decreto 1599 de
2005, Adoptando el Modelo MECI.
DIARIO OFICIAL Nº. 43.448, DEL 9 DE DICIEMBRE DE 2004. Decreto 4110
de 2005 (Normatividad de la Calidad)
DIARIO OFICIAL NO. 46.349, DEL 03 DE AGOSTO DE 2005. Decreto 2621
del 3 de Agosto de 2006 que modifica el Decreto 1599 de 2005 (El que
prorroga la implementación) de 2006, y las Directivas Conjuntas de 2005.
Directivas Presidenciales 02 de 1994 y 01 de 1997
96
Modelo de Control Interno para entidades del Estado, USAID-Casals &
Associates Inc. Febrero de 2004.
Manual de Control Interno, MECI. Edición 2005.
PACHON LUCAS CARLOS. Control Interno y Fiscal, Ediciones Doctrina y Ley
Ltda., 2002.
