Análisis de la Política Pública de Seguridad y Convivencia ...
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1 Análisis de la Política Pública de Seguridad y Convivencia en Bogotá 2008-2015 Autor: Guillermo Quintana Alvarado [email protected] Director: Johan Avendaño Arias jaavendano[email protected] Trabajo de grado para optar por el título de Magíster en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo Bogotá D.C. 2020
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Análisis de la Política Pública de Seguridad y Convivencia en Bogotá 2008-2015
Autor: Guillermo Quintana Alvarado [email protected]
Director: Johan Avendaño Arias
Trabajo de grado para optar por el título de Magíster
en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo
Bogotá D.C.
2020
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Tabla de contenido
Introducción .............................................................................................................................. 5
Lineamientos metodológicos ........................................................................................ 7
1. Marco teórico ........................................................................................................................ 9
Desarrollo humano ....................................................................................................... 9
Seguridad ciudadana................................................................................................... 10
Seguridad humana ...................................................................................................... 11
Participación e inclusión ....................................................................................... 15
Territorialización y focalización ............................................................................ 16
Prevención ............................................................................................................. 18
2. Concepto de seguridad en Bogotá y su aplicación en los últimos gobiernos. .................... 19
3. Análisis de la política pública de seguridad en Bogotá: Bogotá Positiva (2008-2011) y
Bogotá Humana (2012-2015) .................................................................................................. 25
3.1 Enfoque de prevención ......................................................................................... 26
3.2 Participación e inclusión ....................................................................................... 29
3.3 Territorialización y focalización ........................................................................... 34
Conclusiones ............................................................................................................................ 36
Recomendaciones .................................................................................................................... 40
Bibliografía .............................................................................................................................. 43
Anexo 1. Metas en materia de seguridad Plan de Desarrollo Bogotá Positiva (2008-
2012)..................................................................................................................................... 50
Anexo 2. Gestión distrital con enfoque territorial de la Bogotá Positiva ...................... 51
Anexo 3. Programa Amor por Bogotá de la Bogotá Positiva ....................................... 52
Anexo 4. Metas en materia de seguridad Plan de Desarrollo Bogota Humana (2012-
2015)..................................................................................................................................... 53
3
Anexo 5. Metas en materia de seguridad Plan de Desarrollo Bogota Mejor para Todos
(2016-2019) .......................................................................................................................... 54
Anexo 6. Ocurrencia de distintos tipos de delitos en un mismo espacio territorial. ...... 55
Anexo 7. Matriz de análisis de los planes de desarrollo............................................... 56
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Resumen
La política pública de seguridad y convivencia en Bogotá desde el año 2004 se ha orientado hacia
una visión integral, más allá de la trilogía policía-justicia-prisión para garantizar la protección de
las personas en sus derechos civiles y garantías sociales, conforme a la Constitución Política y las
leyes. Así, en las más recientes administraciones distritales, la visión clásica de la seguridad
ciudadana ha tenido una transformación hacia una seguridad humana integral en la que el
individuo, con las garantías mínimas de subsistencia y la libertad de elegir y ser, son los pilares
fundamentales que inciden en el cambio de la política de seguridad de Bogotá. Este trabajo analiza
el nivel de inserción que tuvo la perspectiva de la seguridad humana en la transformación de las
herramientas y formas de medición de la política pública de seguridad y convivencia durante las
administraciones de los alcaldes Samuel Moreno Rojas 2008-2012 y Gustavo Petro 2012 – 2015.
Ello a través de la revisión crítica de sus programas de desarrollo, ciertos programas y proyectos,
así como las tendencias de los delitos de mayor impacto social.
Palabras clave: Seguridad Humana, Conflictividades, Violencias, Delitos, Ciudad.
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Introducción
Hacia los años noventa se experimentaría un giro en la concepción del desarrollo humano, se
abandonó el concepto clásico el cual abordaba el desarrollo como resultado del crecimiento
económico de los individuos y de las sociedades y se optó por una concepción más integral. En
1994 las Naciones Unidas incluyeron dentro de los informes de desarrollo una nueva dimensión
de la seguridad centrada en el respeto a la vida y la integridad de los individuos, dicha concepción
significaba “una transición profunda en el pensamiento como consecuencia del paso de la
seguridad nuclear a la seguridad humana, determinando el cambio del enfoque estatocéntrico del
concepto hacia la protección del sujeto para quien actúa y se crea esa seguridad”. (Ariza, 2010, p.
33)
En este sentido Amartya Sen, economista bengalí, propone en la década de los noventa un
nuevo acercamiento al concepto de desarrollo desde un enfoque de las capacidades, más allá del
tradicional punto de vista que lo aborda desde el análisis de los recursos o la utilidad. El enfoque
de Sen (citado en Deneulin, 2018) sostiene que la libertad humana solamente es posible si se
garantizan dos elementos fundamentales: el bienestar y la capacidad de acción. Para Sen
(Deneulin, 2018) no es suficiente con evaluar las condiciones económicas en términos de ingresos
o recursos de determinada sociedad para comprender su situación social, se trata más bien de
analizar lo que dicha sociedad es capaz de “ser o hacer”, en relación a la salud, la alimentación, la
participación en comunidad, la toma de decisiones, la movilización y el diálogo.
Por tanto, el concepto de desarrollo humano se expandiría para dar espacio a una acepción
mucho más amplia e integradora: la seguridad humana. La seguridad humana “subraya la
necesidad de contar con una nueva estructura que combine los programas de paz y seguridad,
desarrollo y derechos humanos de manera más eficaz, eficiente y orientada a la prevención”.
(Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas, 2015, p. 3) En este sentido la ONU establece, a finales
de siglo XX, siete tipos de seguridad para hacer frente a las principales amenazas del desarrollo
humano: económica, alimentaria, sanitaria, medioambiental, personal, comunitaria y política.
Cada una de estas áreas pretende abarcar una serie de disposiciones y derechos fundamentales que
permitan garantizar el bienestar de los individuos.
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De la misma manera, el PNUD, en la Guía para la aplicación del concepto de seguridad
humana (2012), propone una serie de fases para operacionalizar la seguridad humana, estas fases
están configuradas de la siguiente manera: un diagnóstico inicial (denominada por el PNUD como
la fase de “Análisis, mapeo y planificación”), una segunda etapa de implementación y una última
de seguimiento y medición (denominada “Evaluación de impacto”). Cada una de estas fases
propuestas por el PNUD compromete una serie de objetivos y tareas que articulan el trabajo de los
diversos actores implicados en el proceso.
Ahora bien, si aterrizamos estas discusiones al plano nacional, en el marco del escenario
de postconflicto, aparecen nuevas perspectivas de análisis que vale la pena abordar. Más allá de
las políticas públicas establecidas por los gobiernos de turno, en la actualidad se habla de una
orientación hacia la protección de las garantías sociales mínimas de los individuos. Dichas
garantías son el pilar fundamental de la seguridad en tanto condicionan la existencia de un
verdadero desarrollo humano. En este sentido, Niño, Devia y Ortega (2016) afirman que, una vez
se satisfacen estas condiciones sociales mínimas, los individuos se liberan de la necesidad de
acudir a fuentes de empoderamiento, participación y reconocimiento diferentes a las
institucionales. Para los autores, fortalecer el ciclo identidad-reconocimiento-participación
contribuye al fortalecimiento de sociedades que, como la colombiana, se encuentran en riesgo de
caer en dinámicas violentas debido a las constantes situaciones de presión respecto a la seguridad.
Por estas razones, en un contexto de construcción de paz como el actual, se hace indispensable
analizar el tipo de política de seguridad implementada en miras de garantizar el éxito en la
consolidación de una paz estable y duradera en los ámbitos urbanos.
El caso específico de Bogotá es especial en el territorio colombiano en tanto, como ciudad
capital, recibe gran parte de los desplazados del país por motivos de conflicto armado, lo que en
gran medida se presenta como un riesgo de crecimiento en los índices delictivos (Fundación Ideas
para la Paz - FIP, 2015). Por lo tanto, se hace necesario analizar la manera como las discusiones
recientes sobre la seguridad y el desarrollo humanos se han incorporado en los debates y en las
políticas públicas distritales en miras de mejorar las condiciones de seguridad de los habitantes de
la ciudad.
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Partiendo de lo anterior, la presente investigación tiene como propósito analizar el nivel de
inserción que tuvo la visión de la seguridad humana en la transformación de las herramientas y
formas de medición de la Política Pública de Seguridad y Convivencia en la administración de
Samuel Moreno Rojas (2008-2012) y Gustavo Petro (2012-2015). A su vez, tiene los siguientes
objetivos específicos: 1) Establecer un marco de referencia histórico que dé cuenta de la visión del
concepto de seguridad y su aplicación en los gobiernos previos al periodo de estudio, 2) Identificar
los principales aspectos del enfoque de seguridad humana presentes en los planes de las
administraciones estudiadas y 3) Recomendar lineamientos para el análisis de política pública de
seguridad y convivencia.
Lineamientos metodológicos
El enfoque metodológico de la presente investigación es cualitativo, el cual, según Hernández,
Fernández y Baptista (2014) se basa en “una lógica y proceso inductivo (explorar y describir, y
luego generar perspectivas teóricas)” (p. 8), es decir que parte de lo particular para llegar a lo
general, por medio de herramientas o instrumentos no estandarizados ni predeterminados. El
método de recolección de datos empleado fue la revisión documental de los Planes de Desarrollo,
particularmente las herramientas de implementación propuestas y las formas de seguimiento y
medición utilizadas para evaluar los resultados de las estrategias desarrolladas por cada
administración en el marco de la política pública de seguridad y convivencia.
Inicialmente, para dar respuesta al primer objetivo específico se realizó un análisis de la
manera cómo se ha incorporado el concepto de seguridad en Bogotá desde su formulación a
principios de siglo XXI y su aplicación en los gobiernos previos a los analizados. Posteriormente,
en función del segundo objetivo específico, se realizará un análisis de algunos de los conceptos
fundamentales de la seguridad humana en relación a las alcaldías seleccionadas. Finalmente se
plantean las conclusiones y recomendaciones relacionadas con la información encontrada en el
análisis por categorías expuesto con anterioridad.
Las categorías escogidas para el presente análisis responden al recorrido teórico realizado
con anterioridad en el cual se recogieron las tesis de las principales teorías que componen el
desarrollo de la seguridad humana. A diferencia de sus antecesoras, la seguridad humana incorpora
una serie de factores que permiten evaluar las políticas públicas desde enfoques más humanos
8
orientados hacia la convivencia y el desarrollo social. Dichas categorías son: a) La participación e
inclusión de la ciudadanía, b) La territorialización y focalización de las políticas y c) El enfoque
de prevención (Figura 1).
El modelo de las categorías fue tomado de la propuesta de Chalom, Léonard,
Vanderschueren y Vézina (2001), los autores afirman que la mayoría de las encuestas locales y
nacionales muestra un sentimiento de inseguridad ampliamente difundido en los barrios y centros
urbanos y sostienen que “incluso si esa percepción no siempre corresponde a la realidad, se asocia
directamente con el contexto más amplio de la libertad y el derecho básico a un entorno más seguro
para todos los ciudadanos”. (p. 34) Por tal motivo, proponen un análisis que comprenda las causas
de la delincuencia e inseguridad como elementos asociados a los fenómenos de exclusión social y
condicionados al entorno y contexto particular. Para lo cual establecen tres categorías de análisis:
a) Seguridad y prevención, b) Proximidad y territorialización y c) Participación y movilización de
la colectividad.
Figura 1. Categorías de análisis.
La recolección de información se realizó por medio de una lectura interpretativa de las
políticas de las respectivas alcaldías a la luz de las categorías, por lo tanto, se trata de una
metodología de tipo inductiva, pues parte de unos componentes particulares para llegar a un
planteamiento más amplio, en este caso, el enfoque de seguridad humana. La herramienta de
análisis de datos empleada fue una matriz de revisión documental la cual permitió identificar las
categorías de análisis, planteadas anteriormente, dentro de los planes o políticas públicas
estudiadas. Finalmente, a partir de dicho análisis, se plantearon unas recomendaciones y
9
conclusiones en relación a los lineamientos e implementación de políticas públicas relacionadas
con la seguridad humana en Bogotá.
1. Marco teórico
Desarrollo humano
El desarrollo humano como concepto asociado a las políticas públicas de las naciones ha sufrido
diversas transformaciones, particularmente en el último siglo. En la época posterior a la segunda
guerra mundial, la recientemente creada Organización de las Naciones Unidas (en adelante ONU)
se vio en la tarea de diseñar estrategias para recuperar a Europa de la devastación producida por la
guerra. Este método tuvo efectos positivos en la medida que estabilizó la economía de dichas
naciones y facilitó el asentamiento de regímenes democráticos en Europa Occidental (García &
Alzate, 2015). Sin embargo, en la práctica limitaría el accionar de las políticas públicas a
lineamientos exclusivamente asistencialistas.
Para la década de los noventa sería la misma ONU, en vista de las transformaciones sociales
y de la acentuación cada vez más evidente y preocupante de fenómenos como la extrema pobreza
y la violación de los derechos fundamentales, quien establecería una definición de desarrollo
humano más orientada a la ampliación de las capacidades del ser humano. Este nuevo enfoque
integral, implicaba necesariamente valorar la vida de los individuos en su totalidad y facilitar a
estos la libertad para participar en dichos procesos de valoración, es decir, el individuo como
formador de su propio desarrollo. En palabras de García y Alzate (2015):
el desarrollo humano va mucho más allá del crecimiento económico, implica el despliegue
de las potencialidades y capacidades de las personas en su integralidad, es decir, es una
visión multi e inter dimensional de lo humano, en el que se armonizan y vinculan las
dimensiones subjetiva, económica, ética, estética, social, política y ambiental, en donde el
desarrollo ya no es la meta, sino el camino para mejorar las condiciones de la sociedad y
de las personas situadas en el despliegue de su vidas. (p. 9)
Por tanto, el desarrollo humano es, ante todo, una construcción individual y colectiva
articulada por medio de todos los miembros de la sociedad, se trata de una nueva concepción en
las políticas públicas que permite a los sujetos reconocerse dentro de su comunidad, estableciendo
10
relaciones y responsabilidades. Hacia finales de siglo XX, el economista y político chileno
Manfred Max Neef, vendría a aportar a esta discusión un elemento fundamental: las necesidades
humanas. Para Max Neef (1986) existen una serie de necesidades humanas finitas y bien conocidas
por toda la sociedad que, debidamente articuladas, permitirían un desarrollo humano a escala
mundial.
Seguridad ciudadana
Ahora bien, en relación con el concepto de seguridad ciudadana también se pueden evidenciar
algunas transformaciones experimentadas principalmente en los comienzos del siglo XX. La
seguridad, concebida como uno de los elementos fundamentales para el desarrollo humano tuvo
en principio una acepción jurídica que se basaba principalmente en el control de la policía y en la
acción punitiva de los órganos de justicia. Sin embargo, con el tiempo, las acciones restrictivas
evidenciaron falta de eficacia, por lo que se debió reconfigurar la estrategia e integrar aspectos
interdisplinarios ajustados a los contextos particulares. Carrión (2002) sostiene que la seguridad
ciudadana “se inscribe en una relación sociedad-Estado que, a la par que enfrenta al hecho
delictivo, busca construir ciudadanía e instituciones que procesen los conflictos
democráticamente” (p. 45), es decir, en la medida que tanto las instituciones como la ciudadanía
en general se encuentren en un equilibrio y estos últimos posean capacidades de decisión y
participación, se podrá asistir a un escenario de verdadera seguridad ciudadana.
Para Carrión (2002), la problemática principal de la seguridad ciudadana es su
democratización, pues en la actualidad existe una evidente desventaja entre la seguridad ciudadana
garantizada por las políticas públicas y la seguridad ciudadana privada, pues esta última manifiesta
ser más efectiva y cercana a las necesidades propias de la población, sin embargo, no abarca la
totalidad de los individuos en tanto no todos los miembros de la sociedad tienen los medios para
adquirirla. Por tanto, se establece que la seguridad ciudadana debe partir de una adecuada relación
entre la población civil y el Estado:
la seguridad ciudadana se desarrollaría en un espacio social en construcción, donde la
participación permitiría enfrentar los eventos sociales y naturales que tiendan a socavar lo
social, lo público, las bases materiales de la convivencia, las instituciones de
intermediación social, etc. Es una propuesta que busca ‘gobernar la violencia’ desde el
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diseño de políticas sociales, urbanas y de control, orientadas hacia la protección ciudadana.
(p. 48)
Por su parte, el concepto de seguridad ciudadana propuesto por la ONU se centra en el
ciudadano a través de dos ejes fundamentales: a) población libre de temor y libre de carencias, con
derecho a vivir sin miedo y sin necesidades, y b) individuos en igualdad de oportunidades para
desarrollar al máximo su potencial humano (ONU, 2013). Es decir, la seguridad ciudadana es
considerada como un proceso que busca establecer, fortalecer y proteger el orden civil
democrático, eliminando las conflictividades, violencias y delitos en la población tendiente a
alcanzar una coexistencia pacífica y segura.
Para el caso de Colombia a partir de la década del 2000, según Ávila et al. (2014) la gestión
de la seguridad se mide mediante los denominados indicadores de delitos de alto impacto
(homicidios, lesiones personales, hurto a automotores, hurto a motocicletas, hurto a entidades
financieras, hurto a residencias, hurto a comercio y hurto a personas), lo que incide directamente
en las estrategias y políticas de seguridad formuladas. El eje central de esta concepción lo
constituye la persona, por lo que más allá de la dimensión económica y los indicadores relativos a
educación, salud, pobreza y equidad, el desarrollo humano se refiere al proceso de construcción
de un entorno en el que el centro es el ser humano, el cual posee un proyecto de vida particular y
necesita de condiciones básicas que garanticen su libertad y la capacidad para desarrollar al
máximo su potencial.
Seguridad humana
Finalmente, y como una suerte de producto de los conceptos anteriores se presenta el de seguridad
humana. En el marco de aumento de los conflictos globales por motivos “de seguridad” que se
experimentó de forma progresiva en la segunda mitad de siglo XX, la seguridad tradicional, con
un enfoque militar orientado hacia la defensa de la territorialidad, sería cuestionado hacia la década
de los noventa por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Según el informe del
PNUD (1994) el enfoque tradicional habría de reproducir la aparición de conflictos de forma
progresiva, por lo que se debía considerar una opción alternativa que, garantizando los principios
tradicionales de seguridad, garantizara a los individuos condiciones democráticas que les
permitiera ser partícipes de su propio derecho a la seguridad.
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El origen de la seguridad humana, como concepto de análisis y como eje transversal global
para el diseño de políticas públicas, se ubica en el Informe Anual de Desarrollo Humano del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo de 1994, donde se plantearía un nuevo paradigma
acorde a las trasformaciones mundiales. Este nuevo enfoque estaría centrado en el individuo “en
la forma en que la gente vive en sociedad, la libertad con que puede ejercer sus diversas opciones,
el grado de acceso al mercado y las oportunidades sociales, y la vida en conflicto o en paz”.
(PNUD, 2012)
Adicionalmente dicho enfoque aboga por la prevención temprana en lugar de la
intervención posterior, así como en la interdependencia de los componentes y la conexión global,
es decir, hace énfasis en la necesidad de convertir dicho concepto en un componente dentro de la
agenda mundial. El PNUD (1994) sostiene que mediante el análisis de las amenazas y de las causas
es posible determinar las líneas de acción de la seguridad humana, por lo tanto, plantea siete
dimensiones interconectadas y superpuestas, tanto local como mundialmente:
• Seguridad económica: relacionada con la pobreza persistente y el desempleo.
• Seguridad alimentaria: donde se incluyen las hambrunas y la escasez de alimentos.
• Seguridad de la salud: hace referencia a las enfermedades infecciosas mortales, la
alimentación insegura, la desnutrición y la falta de acceso a salud básica.
• Seguridad ambiental: donde se cuentan la degradación ambiental, el agotamiento de
recursos, los desastres naturales y la contaminación.
• Seguridad personal: se refiere a la violencia física, los delitos, el terrorismo y la
violencia doméstica.
• Seguridad comunitaria: hace referencia a las tensiones existentes entre grupos
interétnicos o religiosas.
• Seguridad política: incluye la represión y violación de derechos humanos. (PNUD,
1994)
En la Guía metodológica para la aplicación del enfoque de seguridad humana el PNUD
(2012) sostiene que la seguridad humana tiene como ejes tres factores fundamentales: el desarrollo,
la paz y los derechos humanos y dichos factores son interdependientes y se desarrollan conforme
al contexto particular de los individuos:
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Figura 2. Ejes de la seguridad humana
Fuente: PNUD (PNUD, 2012)
El paradigma planteado por el PNUD sería fortalecido con la formulación en el año 2000
de los Objetivos del Milenio, los cuales buscarían abarcar los ocho estándares básicos de
desarrollo. Si bien no se buscó que los ODM respondieran directamente a las dimensiones
propuestas por el PNUD, en la práctica, por su carácter interrelacionado, es posible establecer un
vínculo entre ellos. Ariza (2010) realiza una triangulación entre las dimensiones de la seguridad
humana y los ODM de la siguiente manera:
Tabla 1. Las dimensiones de la seguridad humana y los ODM
Categorías de amenaza de la seguridad humana
Dimensiones de los ODM
Económica Desempleo Alimentaria Desnutrición Salud No acceso a seguridad social Medio Ambiente Saneamiento Personal Violencia, drogas De la Comunidad Discriminación, desunificación
familiar o étnica Política Falta de garantía de los derechos
humanos y fundamentales
Fuente: Ariza (2010)
Por su parte, Mejía (2010) afirma que el concepto de seguridad humana posee dos
características fundamentales: la carencia de miedo y la carencia de necesidades. Es decir, no basta
con la creación y fortalecimiento de unidades u órganos de control nacionales si la percepción de
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seguridad por parte de los ciudadanos no es óptima y si sus condiciones socioeconómicas no se
encuentran debidamente cubiertas. Por lo tanto, es preciso considerar la seguridad humana con un
elemento transversal entre el desarrollo humano y la seguridad ciudadana en el marco de un
contexto democrático y de derechos.
Entre tanto, el PNUD (2012) afirma que la fortaleza de la seguridad humana como
herramienta para analizar, explicar y programar políticas públicas se fundamenta en siete pilares:
• Protección y el empoderamiento: la seguridad humana se articula por medio de un doble marco
político fundamentado en dos pilares: la protección y el empoderamiento. La operacionalización de este
marco requiere de varios elementos como una perspectiva al mismo tiempo descendente y ascendente,
la identificación de lagunas estructurales de seguridad, la mitigación de los déficit de seguridad
existentes, la garantía de sostenibilidad de programas y políticas, el refuerzo de la capacidad de las
personas para actuar en su propio nombre, el fortalecimiento de la resistencia de las personas y las
comunidades ante situaciones de inseguridad y fomento de procesos participativos.
• Integral: en tanto abarca todo el espectro de inseguridades y reconoce el carácter multidimensional e
interdependencia de las amenazas que afectan la seguridad. En este sentido, la seguridad humana otorga
la misma importancia tanto a los derechos civiles, como a los políticos, económicos, sociales y
culturales, generando además una cooperación regional y multilateral.
• Multisectorial: hace énfasis en las repercusiones que tienen las intervenciones de asistencia sobre el
bienestar y la dignidad humana, ofreciendo soluciones integrales e integradas que garanticen la
coherencia y la coordinación generando intercambio de conocimientos y aprendizaje.
• Contextualización: partiendo de las particularidades y variaciones que tienen las inseguridades en los
diversos contextos, la seguridad humana ofrece un enfoque flexible, amplio y aplicable
internacionalmente, que se fundamenta en procesos basados en las percepciones que tienen las personas
sobre el miedo y la vulnerabilidad, identificando sus necesidades y permitiendo el desarrollo de
soluciones contextualizadas.
• Énfasis en la prevención: con la finalidad de minimizar las repercusiones de la inseguridad, la
seguridad humana propone elaborar soluciones duraderas que fomenten la construcción de capacidades
humanas en miras de llevar a cabo acciones preventivas. Además de la prevención, la seguridad humana
hace énfasis en la mitigación y en la recuperación de las víctimas.
• Análisis y colaboración: en este sentido, la seguridad humana aboga por una articulación no solamente
con los actores relaciones a la ONU, sino, y especialmente, una articulación entre los sectores público
y privado, tanto a nivel local como nacional, regional e internacional.
• Referencias, evaluación y valoración de la repercusión: los anteriores aspectos hacen de la
información obtenida una fuente importante para el análisis de las políticas institucionales y para la
evaluación de su repercusión.
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Partiendo de estos pilares el PNUD (2012) establece una serie de pasos o principios
operativos para la implementación de la seguridad humana. Como se aprecia en la Figura 2, el
PNUD (2012) parte de una primera fase de mapeo, análisis y planificación, donde se responde
principalmente a tres preguntas: ¿Seguridad de quién?, ¿Seguridad de qué? y ¿Seguridad por
cuáles medios?; en esta fase se analizan y se priorizan las amenazas, así como las capacidades
existentes. La segunda fase es la formulación de las estrategias de implementación, en esta etapa
el objetivo es lograr una implementación participativa e integrada de los diversos actores de la
sociedad, respondiendo a la pregunta ¿Cómo implementar? Finalmente, se establece la fase de
evaluación y sostenibilidad, que responde a la pregunta ¿Cómo evaluar y ser sostenibles? y se
enfoca en la evaluación del impacto y en la sostenibilidad institucional.
Figura 3. Proceso de operacionalización de políticas o proyectos con perspectiva de seguridad
humana
Fuente: PNUD (2012)
Participación e inclusión
La categoría de participación e inclusión, responde a una de las estrategias de acción establecidas
por la seguridad humana: el empoderamiento. Según el IIDH (2010) el empoderamiento son todas
aquellas estrategias con enfoque de “abajo hacia arriba” o ascendentes, cuyo fin es desarrollar las
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capacidades en las personas y en las comunidades para que sean artífices de su propio destino. El
empoderamiento no solo habilita a las personas a lograr el desarrollo de sus potencialidades, sino
que también les permite participar en el diseño y ejecución de las soluciones necesarias para su
seguridad humana y la de otras personas. (IIDH, 2010)
El enfoque de participación e inclusión de la seguridad humana requiere necesariamente
una articulación entre todos los sectores implicados, de tal manera que se tienda a la
descentralización de los procesos de toma de decisiones dando un mayor peso a lo local y a la
participación ciudadana, es decir, la participación y la inclusión consisten en el desarrollo de
mecanismos de diálogo y resolución de conflictos, así como en la cooperación entre entidades.
Según De León (2014) “el monitoreo y acompañamiento de la ciudadanía a los esfuerzos conjuntos
de las instituciones es sin duda la garantía de sostenibilidad de las acciones para lograr la solución
a los problemas priorizados por la misma población”, del mismo modo, la participación permite
mejorar los índices de percepción de los ciudadanos, pues a mayor control mayor confianza.
Territorialización y focalización
La territorialización hace referencia al diseño, la planificación, ejecución y evaluación de políticas
públicas desde una perspectiva territorial, esto es, tener en cuenta la diversidad socioeconómica de
la población y las particularidades de cada uno de los territorios en el proceso de diseño de las
políticas públicas. Una política pública territorializada posee tres elementos fundamentales: a) la
implicación del gobierno local en el proceso de la política pública, b) una percepción
territorializada de los problemas, y c) definiciones de objetivos y proceso de forma segmentada a
las realidades del país y al modelo autonómico local (Fundación DEMUCA, 2011). Según la
Secretaría Técnica y de Planificación de El Salvador (2015)
La territorialización de las políticas y de la inversión pública implica promover su
construcción de manera concertada y articulada entre instituciones del Gobierno central y
local y los diferentes actores del territorio. Esta acción concertada permitirá construir
políticas públicas en correspondencia con las características y condiciones especiales de
cada territorio, a fin de contribuir a reducir las brechas territoriales. (p. 8)
17
En este sentido, es importante tener en cuenta que la territorialización requiere
necesariamente incorporar factores como el desarrollo endógeno, la descentralización, la
intersectoralidad, la participación y la diversidad regional, con la finalidad de convertir al territorio
en un eje de políticas públicas y una unidad de gestión (Figura 3).
Figura 4. Modelo de gestión para el desarrollo territorial.
Fuente: González et al. (2013)
Ahora bien, como apunta Gallicchio (2010) es necesario diferenciar entre la lógica de
territorialización de políticas, en la cual el poder central determina el rumbo y el poder local lo
ejecuta, y la lógica de políticas territoriales, que se caracterizan por convergen las políticas
nacionales y territoriales y se articulan a partir del trabajo de los actores locales. Para el autor es
preciso fortalecer el desarrollo local como estrategia política para transformar los marcos
nacionales, pues la territorialización derivada del poder central solamente demuestra voluntad
política, mientras que las políticas territoriales son las que realmente generan la articulación entre
actores (Gallicchio, 2010).
En el plano nacional, y en referencia específica a la seguridad humana, vale la pena rescatar
la política pública de seguridad ciudadana y convivencia de Medellín “Medellín más segura 2008-
2011”, que consiste básicamente en “diseñar estrategias de intervención social en materia de
seguridad ciudadana y convivencia atendiendo a las particularidades de los lugares y sectores
donde se pretende intervenir” (Alcaldía de Medellín, 2010, p. 2) dando como resultado una única
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política pública, pero que atiende a las necesidades locales y se enfoca desde una perspectiva
integral. El componente de focalización se evidencia en la creación de las 4 zonas de intervención:
Zonas Seguras, Comunidades Seguras, Lugares Sensibles y Puntos Críticos.
Prevención
La última de las categorías, el enfoque de prevención, hace referencia las estrategias y mecanismos
que, anclados en el conocimiento del contexto particular, establecen alternativas que eviten la
aparición de problemáticas. La ONU define el enfoque de prevención de la siguiente manera:
Al examinar las causas básicas de una determinada amenaza, la seguridad humana
identifica los cambios estructurales (externos o internos) y los de comportamiento que se
necesitan para ayudar a mitigar los efectos y, a ser posible, evitar la repetición de amenazas
en el futuro. (ONU, 2012)
Para Fuentes (2012) la prevención es un elemento determinante dentro del enfoque de
seguridad humana pues aboga por la generación de capacidades y el diseño de medidas para evitar
o contrarrestar posibles inseguridades y vulnerabilidades, en contraposición con las tesis
tradicionales punitivas que actúan post facto. La prevención permite no solamente anticipar
medidas sino también, y ante todo, diseñar estrategias integrales que otorguen el mismo peso a la
agenda de desarrollo y la agenda de seguridad (Fuentes, 2012). En la medida que un gobierno local
se concentre en las causas de las problemáticas y diseñe estrategias en función de ellas se puede
hablar de un verdadero “enfoque preventivo”.
Según la ONU (2012) no basta con establecer mecanismos y estrategias integrales sino
poseen un carácter intersectorial y preventivo que, partiendo del entorno, determine estrategias
pertinentes y cree alianzas para contribuir en la eliminación del temor, la miseria y la falta de
dignidad. La prevención no solamente establece medidas de intervención temprana, sino que
además permite crear un mapa de causas que pueden explicar las vulnerabilidades y los riesgos
incipientes de las comunidades, por lo que “la prevención refuerza la capacidad local para crear
resiliencia y promueve soluciones que consolidan la cohesión social y hacen valer el respeto de
los derechos humanos y la dignidad” (ONU, 2012)
19
2. Concepto de seguridad en Bogotá y su aplicación en los últimos gobiernos.
Para la década de los noventa, Bogotá se enfrentaba a un gran problema de inseguridad que
demandaba una pronta intervención gubernamental, se registraban los más altos índices de muertes
violentas de su historia. En 1993 había una tasa de 80 homicidios comunes por cada 100.000
habitantes y en 1995 había 25 muertes en accidentes de tránsito (Acero, 2003). A partir de ese año,
se advirtió sobre la necesidad de ampliar y mejorar la gestión pública nacional y departamental en
el tema de la seguridad ciudadana, como mecanismo para garantizar la sostenibilidad de los
esfuerzos de paz.
Para dar solución a estas problemáticas, las alcaldías de los últimos años de la década de
los noventa y los primeros del nuevo milenio, trabajarían en el fortalecimiento institucional y
judicial. La administración de Enrique Peñalosa (1998-2000) se encargó de promover una política
de seguridad y convivencia en la cual la policía y el espacio público jugaban un papel fundamental
en la orientación de nuevos programas. Se buscó principalmente el reordenamiento territorial, a
fin de satisfacer las necesidades que implicaba una urbe moderna, en cuanto al sentido estético, así
se generaron proyectos como las ciclo rutas, Transmilenio, la red de parques y la red de bibliotecas
públicas (Rangel, 2005). Si bien, aunque durante estos años Peñalosa respetó el marco legal de
participación ciudadana en materia de seguridad consignado en la legislación y el enfoque de
prevención, en la práctica el modelo institucional anclado en la policía continuaba siendo el pilar
de la política de seguridad.
Posteriormente, la administración de Antanas Mockus (2001-2003) promovió la seguridad
como una de sus prioridades dentro del plan de desarrollo a través de un lema significativo: “la
vida es sagrada” y constituido bajo 6 aspectos: a) Cultura ciudadana, b) Progreso social, c) Espacio
público, d) Medio ambiente, e) Legitimidad institucional y f) Productividad urbana. Se generó
también un fortalecimiento institucional decisivo en materia de seguridad ciudadana y se trabajó
en diversos frentes, inclusive en la promoción de la cultura tributaria, con el fin de fortalecer las
finanzas del distrito. Se trató entonces de una política de seguridad y convivencia a partir de la
socialización de las conductas para construir una cultura menos violenta y más abierta a la
convivencia (Martin & Ceballos, 2004).
20
Este enfoque traería consigo un fortalecimiento de la participación ciudadana en espacios
de discusión y toma de decisión, así como en un enfoque preventivo, sin embargo, no incorporaba
todavía el concepto de territorialización y focalización más allá de las delimitaciones habituales
que servían para la categorización. Las políticas públicas implementadas durante las
administraciones Mockus y Peñalosa establecieron parámetros e indicadores que, si bien marcaron
un precedente en términos de innovación pues renovaron los instrumentos de medición y
garantizaron en cierta medida un cambio de visión por parte de los ciudadanos, no solucionarían
el problema de la seguridad en la ciudad, esto quedaría demostrado en términos de cifras (Figura
4). El significativo aumento en términos de inversión en la Policía Metropolitana, que pasaría de
12.157 millones de pesos a 121.742 millones en tan solo 7 años entre 1994 y 2001 (Acero, 2003)
no se vería reflejado de manera proporcional en la reducción de los índices de homicidios ni
delincuencia de impacto social.
Figura 5. Homicidio común en tres ciudades y en Colombia,1992-2001.
Fuente: Acero (2003)
Aunque no se trate del único indicador que puede medir la efectividad de una política
pública de seguridad, la inversión en fuerza pública es una de las principales herramientas
discursivas en términos de opinión pública. Ahora bien, teniendo en cuenta que la mayor inversión
21
se registró en fortalecer la institucionalidad, específicamente la Policía Metropolitana, la cual no
posee como prioridad el trabajo social, sino la acción punitiva, resultan preocupantes las cifras y,
principalmente el enfoque de gobierno de dichas alcaldías. Este énfasis en la institucionalidad
estaría directamente relacionado con la situación global en términos de seguridad.
Un nuevo enfoque llegaría con Luis Eduardo Garzón, alcalde electo en el año 2004, quien
pretendía distanciarse de sus antecesores proponiendo nuevas formas de lenguaje y posicionado lo
que él definiría como políticas de corte social (Herrera, 2005; Velásquez, 2006), es decir,
intervenciones públicas orientadas a la atención y priorización de los ciudadanos a través de
programas asistenciales en las dimensiones bases de salud, educación y empleo, buscando con ello
reducir las brechas de pobreza y la “indiferencia” hacia las condiciones de exclusión social de las
poblaciones vulnerables y marginales de la capital.
Sus discursos más próximos y claros para los habitantes de la ciudad le dieron una alta
popularidad, pues ello le posibilitaba una comunicación directa entre el reconocimiento de las
exigencias de los bogotanos y la implementación de las acciones públicas (Avendaño, 2016) . Su
política de seguridad se enmarcó en el denominado “eje de reconciliación” del plan de desarrollo,
centrando la propuesta en la prevención y la atención de factores sociales (desnutrición,
ausentismo escolar, pocas oportunidades laborales, contextos sociales vulnerables), justificando
que en las condiciones de inequidad, pobreza y exclusión se encontraban los factores generadores
de hechos delictivos y por ende de inseguridad (Velásquez, 2006).
Aunque evidenciaría un mayor énfasis en la focalización de las políticas y en la prevención,
así como en la apertura de espacios participativos para la ciudadanía, la administración Garzón
(2004-2008) no presentaría unos índices positivos de reducción de las tasas de criminalidad pues,
aunque continuara con algunas de las políticas públicas de seguridad de sus antecesores, se
distanciaría de ellas enfocándose en la prevención a través del fortalecimiento de las políticas
sociales, dejando de lado el control distrital y la fuerza policial, lo que significaría aumentos en las
tasas de homicidios y delincuencia común (Martelo, 2017). Aunque Luis Eduardo Garzón es
considerado como el pionero de una gestión pública “más cercana a la dimensión humana”
(Herrera, 2005), quizá por proponer razones e intervenciones más cercanas a las dinámicas sociales
22
y cotidianas, menos normativas y coercitivas, también se caracteriza por ser un periodo donde la
percepción ciudadana en relación a la seguridad aumentó negativamente (Figura 6).
Figura 6. Resultados de la encuesta Bogotá Cómo Vamos 20161
Fuente: Martelo, 2017
El sucesor de Garzón sería su copartidario Samuel Moreno, quien mantendría en cierta
medida algunas de las políticas de seguridad con enfoque social. Sin embargo, contrario a la
filiación política de su bancada, el Polo Democrático Alternativo, la administración de Moreno
comenzaría a manifestar una inclinación hacia el beneficio de los agentes privados en detrimento
de los sectores socialmente vulnerables, lo que finalmente traería consigo una serie de escándalos
por corrupción que le valdrían su pronta destitución del cargo (Avendaño, 2016).
Sin tener una trayectoria en la izquierda política, el discurso del derecho a la ciudad le
permite a Moreno plantear, al igual que su antecesor, que las desigualdades y las condiciones de
marginalidad, son las causas de inseguridad en Bogotá, razón por la cual se haría necesario,
profundizar y conservar las intervenciones sociales para incidir en los índices delictivos
(Avendaño, 2016). Sin embargo, la carta política de navegación de Moreno denominada “Bogotá
Positiva: para vivir mejor” (Ver Anexo 2), la cual introduciría por primera vez en la política pública
de la capital la noción del Derecho a la Ciudad, serviría más como cortina discursiva para esconder
1 Bogotá Cómo vamos es un centro de análisis que realiza encuestas periódicas para medir la percepción de la ciudadanía en relación a la gestión de la administración publica en diferentes ciudades de Colombia.
23
los escándalos de contratación, que como directriz para la consolidación de un modelo de gestión
efectivo. En la siguiente tabla extraída del histórico del Centro de Estudios y Análisis en
Convivencia y Seguridad Ciudadana (2011) se realiza un comparativo entre las tasas de homicidio
en la administración Garzón y la administración Moreno, es posible evidenciar el aumento
significativo en la tasa de homicidios.
Figura 7. Comparativo tasas de homicidio Garzón-Moreno
Fuente: Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana (2011)
Finalmente, la administración Petro (2012-2015) vendría a suponer una ruptura, por lo
menos en términos ideológicos respecto a sus antecesores. Por un lado, su administración inició
con un fuerte distanciamiento del gobierno nacional, así como con el reto de reconstruir la
confianza ciudadana en la institucionalidad pública en Bogotá, la eliminación del imaginario de
corrupción y el clientelismo que le costó el puesto al anterior alcalde, y por otro, el alcalde electo
tomó como bandera el sostenimiento de la perspectiva social en las políticas públicas impulsadas
en los 8 años anteriores, durante las administraciones Garzón y Moreno.
El Plan de Desarrollo de la Bogotá Humana de Gustavo Petro (Ver Anexo 5) apostaría por
un modelo integral que buscaba crear una ciudad justa, garante de derechos, incluyente y con
mínimos niveles de segregación y discriminación. En suma, propendería en la creación de
condiciones generales de seguridad no solamente en referencia a hechos delictivos, sino para el
desarrollo de las capacidades diferenciales de los ciudadanos (Avendaño, 2016).
Durante este periodo, la apuesta central referente a seguridad se configura por medio de
una transversalización del tema a lo largo de todos los ámbitos y sectores públicos de la política
de la ciudad, contraria a la tradición de sus antecesores quienes delimitaban un capítulo específico
24
para las apuestas y las metas en este sentido (Pineda & Rodríguez, 2017). Su administración generó
amplias expectativas sobre el reto integrador de sus políticas, encaminadas en gran medida, a la
articulación de las propuestas de Mockus, Peñalosa, Garzón y Moreno, en temas sociales y de
seguridad, pero al tiempo imponiendo un modelo de retorno de las responsabilidades y la gestión
del Estado en la garantía de derechos y servicios sociales (educación gratuita, salvamento del
sistema público de salud, estatización del manejo de residuos sólidos, etc.)
Figura 8. Delitos de alto impacto en Bogotá 2010-2016
Fuente: (Pineda & Rodríguez, 2017)
Sin embargo, tal como se ha venido documentado, lo que en su discursividad se presentaba
como metas novedosas, originales e innovadoras, en la práctica o bien recaen en las mismas
perspectivas conductuales y racionalistas que pretendía superar, o tendían a ser difusas e
intangibles. La administración Petro recibió críticas de la opinión pública en relación con la
inestabilidad y falta de liderazgo lo que crearía una imagen de ingobernabilidad (Pineda &
Rodríguez, 2017).
En materia de seguridad una de las principales dificultades fue que durante más de 2 años
la alcaldía presentó una ruptura de comunicación con los entonces comandantes de la Policía
Metropolitana -MEGOB, hecho que minó por completo la posibilidad de realizar acciones e
intervenciones integradas entre la administración y la policía en temas de seguridad ciudadana
(Pineda & Rodríguez, 2017). Como se vio en la tabla anterior durante la administración Petro,
algunos índices de criminalidad se disminuirían como las tasas de homicidio que habían
aumentado durante la administración anterior. Sin embargo, muchos otros índices aumentarían y
en general la percepción de seguridad no sería favorable.
25
En el siguiente gráfico, extraído de la Encuesta de Percepción y Victimización 2016 se
realiza un comparativo y se establece una media entre la percepción de inseguridad de los
bogotanos en relación con las últimas cinco administraciones distritales. La media arrojada por la
gráfica es del 49% donde la última administración terminaría con un porcentaje del 46% de los
bogotanos considerando que la ciudad es un lugar inseguro.
Figura 9. Percepción ciudadana de inseguridad en Bogotá
Fuente: (Cámara de Comercio de Bogotá, 2016)
3. Análisis de la política pública de seguridad en Bogotá: Bogotá Positiva (2008-2011) y
Bogotá Humana (2012-2015)
En el presente apartado se analizan los enfoques de las políticas públicas en materia de seguridad
de las administraciones de Moreno y Petro a la luz de tres categorías transversales conceptualizadas
anteriormente: a) Participación e inclusión de la ciudadanía, b) Territorialización y focalización de
la política y c) Enfoque de prevención. Dicho análisis se realizó a través de una matriz de revisión
literaria que empleó las consideraciones en términos de seguridad y convivencia de los planes de
desarrollo de ambas administraciones. El proceso de recolección de información se realizó a partir
de los datos suministrados por las políticas públicas de las respectivas alcaldías, los cuales se
almacenan en la página web de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Para la recolección de la información
se realizó un contraste entre la teoría expuesta con anterioridad y los componentes específicos de
las políticas públicas distritales en ambos periodos.
26
En materia de seguridad la administración Moreno implementaría, dentro de su política de
Derecho a la Ciudad dos programas fundamentalmente: “Bogotá Segura y Humana” orientada
hacia la construcción de entornos seguros para el desarrollo de la ciudadanía por medio de la
reducción de los índices de violencia, y “Amor por Bogotá” enfocada a mejorar la cultura
ciudadana por medio de los “pactos de convivencia” que buscaban aumentar los índices de
solidaridad entre los ciudadanos. Por su parte, la administración Petro impulsaría programas como
“Territorios de vida y paz con prevención del delito” el cual a través de un enfoque diferencial y
territorial buscaba superar las condiciones de marginalidad y vulnerabilidad a través de la
promoción de una cultura de convivencia y el “Programa para el fortalecimiento de la Seguridad
Ciudadana” que abarcaba los proyectos que disponían la dotación e implementación de equipos
así como la producción y tratamiento de la información relacionada a la seguridad.
3.1 Enfoque de prevención
Podría decirse que el enfoque de prevención es el más afín a las dos alcaldía, pues aunque se
establece desde posturas muy diferentes, los dos mandatarios incorporaron estrategias de atención
preventiva para la atención de los índices de criminalidad. Con la finalidad de reducir la
inseguridad en la ciudad y mejorar la percepción de los ciudadanos, la alcaldía de Moreno se
encargó de establecer una serie de estrategias:
• Fortalecimiento de la Policía Metropolitana.
• Prevención y control de las conflictividades, las violencias y los delitos.
• Promoción de la cultura ciudadana para la convivencia.
• Construcción de paz y reconciliación.
• Gestión territorial de la Seguridad.
• Gestión de la convivencia y seguridad ciudadana en el entorno región capital.
• Fortalecimiento de la capacidad de planeación.
• Investigación y análisis de las conflictividades.
• Violencias y delitos y sistema distrital de justicia.
Lo anterior permitiría reducir los índices de conflictos urbanos, las violencias y el delito en
la ciudad. Del mismo modo, se implementó el Plan de Desarme (que continuaría con Petro) que
manifestó uno de los pocos índices positivos en materia delictiva de la alcaldía Moreno. Sin
27
embargo, por sí mismo este no puede ser considerado un indicador, la FIP (2015) afirma que es
necesario que las acciones preventivas para desestimular la violencia no se dirijan únicamente a
desestimular la tenencia y porte de armas, es preciso que se transformen las estructuras y se
reemplacen las dinámicas violentas como forma de resolución de conflictos.
De tal modo, se implementó también el Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y
Seguridad Ciudadana (CEACSC), que se convertiría en un importante referente a nivel regional
por su labor en la recolección y análisis de información sobre índices de criminalidad con fines
públicos. En sus últimos años de funcionamiento, el CEACSC contribuyó al análisis de las
dinamicas delictivas mediante un roceso de investigación social, documentación de información y
articulación entre las diversas entidades, como insumo para el diseño de estrategias de prevencion
de conflictividades, violencias y delitos.
Otros enfoques establecidos en la alcaldía de Moreno que buscaban aportar al
fortalecimiento de la cultura ciudadana y al restablecimiento del tejido social y, por ende,
permitirían delimitar acciones preventivas fueron:
• Derechos humanos, convivencia, democracia; con cobertura a nivel distrital.
• Participación, interculturalidad y equidad de género en el colegio
• Atención al proceso de desmovilización y reintegración.
• Fortalecimiento de las acciones en derechos humanos.
• Atención integral a la población desplazada.
• Apoyo a procesos de paz.
• Paz y desarrollo en la Región Capital.
El principal hito en materia de prevención de la administración Moreno fue el Proyecto 404
“Prevención de los conflictos urbanos, las violencias y los delitos”, mediante el cual integraba
herramientas cuantitativas y cualitativas para el diseño de políticas de intervención integral y
temprana del crimen. El proyecto formuló seis metas:
• Diseñar una política para la intervención de 31 zonas en seguridad y convivencia.
• Vincular 1000 jóvenes en riesgo de violencia y delincuencia y actores violentos y delictivos a
acción para la prevención de las conflictividades en las zonas críticas.
28
• Apoyar acciones sociales y económicas de impacto para desarrollar proyectos de prevención
con las poblaciones vulnerables en las zonas críticas.
• Recuperar las zonas críticas a través de la implementación de esquemas tecnológicos,
logísticos, de movilidad y de comunicaciones.
• Crear 31 espacios de participación ciudadana para la recuperación de las zonas críticas de
intervención en 19 plazas de mercado.
• Realizar 20 campañas de sensibilización para el control y prevención de violencias y delitos
en las zonas críticas (Fondo de Vigilancia y Seguridad, 2010)
Al respecto Ramírez (2016) sostiene que se trató de una estrategia apresurada y superficial,
que aunque tuvo un propósito anclado en las dinámicas de la seguridad humana en la práctica se
caracterizaron por un afán político de obtener buenos resultados en corto tiempo y una
multiplicidad contrastada con poca profundidad de las estrategias.
Finalmente, es preciso destacar el Programa Pactos, que se trató de un acuerdo de
voluntades en el cual se buscaba “disminuir factores de riesgo y/o resolver problemáticas de
seguridad y convivencia, generar interacción entre la ciudadanía y la autoridad, y generar procesos
de diagnóstico compartido y articulación de esfuerzos interinstitucionales y ciudadanos” (FIP,
2015) por medio de Pactos se logró intervenir en problemáticas que tenían una amplia trayectoria
como el transporte público o los delitos financieros, las cuales tuvieron resultados positivos
principalmente debido a la articulación de actores.
Por su parte, la política de seguridad de Petro, establecería tres ejes principales: Una ciudad
que supera la segregación y la discriminación, Un territorio que enfrenta el cambio climático y
Una Bogotá que defiende y fortalece lo público. Dentro de esta última se buscó no solamente
fortalecer los procesos de participación de la ciudadanía sino también la recuperación de la
confianza de los habitantes de la capital reduciendo los delitos por medio de la prevención de los
mismos (Saavedra, 2017) .
Es de destacar también el Programa “Territorios de vida y paz con prevención del delito”
el cual parte de la premisa que la falta de acceso a oportunidades de desarrollo deriva en delito y
crimen y este a su vez restringe el acceso a dicho desarrollo, configurando un círculo vicioso que
solamente puede ser roto mediante la acción e intervención preventiva. Este programa se desarrolló
29
en espacios seguros donde se garantizó a los ciudadanos (en su mayoría poblaciones
discriminadas) bienestar y seguridad, mientras se desarrollaban actividades de prevención,
atención y protección integral (FIP, 2015). El programa contaba con diversas áreas:
• Territorios protectores de vida
• Poblaciones libres de violencia y delito
• Convivencia y seguridad para la construcción de una ciudad humana
• Dignificación de las personas privadas de la libertad a través de los procesos de reclusión,
redención de pena y reinserción en la cárcel distrital de Bogotá.
• Programa de atención al proceso de reintegración de la población desmovilizada en Bogotá
• Implementación de acciones articuladas para la construcción de territorios de paz con
Seguridad Ciudadana.
Durante el periodo de Petro la prevención se convirtió en el pilar para la formulación de
estrategias de convivencia y se vinculó al diseño de programas como la “Política pública de
prevención, protección, atención y asistencia, y reparación integral a las víctimas del conflicto
armado residentes en la ciudad”, el “Plan integral de prevención y protección de lideresas, líderes,
defensoras y defensores de Derechos Humanos en el D.C”, el “Plan de prevención y protección
para mujeres” y en general la prevención, atención y protección de poblaciones discriminadas o
con riesgo de serlo por sus características socio económicas y culturales, tales como el género, la
etnia, ubicación territorial, condición de discapacidad, entre otras (FIP, 2015).
Por otra parte, las estrategias de territorialización como el Proyecto Sur de Convivencia
también se anclaron a los principios de prevención situacional, este proyecto en particular buscaba
mejorar las condiciones de calidad de vida de los habitantes en situación de vulnerabilidad, por
medio del acceso a servicios públicos, la adecuación de vías y espacio público y la construcción
de infraestructura comunitaria, esto con la finalidad de prevenir la aparición de violencias y delitos.
3.2 Participación e inclusión
Mediante el análisis de los planes de desarrollo de ambas administraciones, se encontró que al
menos en lo que refiere a lo discursivo, manifiestan una relación recíproca respecto a la
participación y la inclusión de la ciudadanía en el proceso de puesta en marcha de las políticas de
seguridad. Ambas administraciones, en concordancia con sus predecesores, buscaron superar el
30
enfoque punitivo por medio de la evaluación de las condiciones de convivencia y el fortalecimiento
de los vínculos socio afectivos de los actores (FIP, 2015). En particular el plan de Samuel Moreno
establecía un enfoque integral:
Una ciudad cuya construcción sea el resultado de un proceso permanente de participación,
en el que cada vez más personas se involucren en la discusión y decisión de los asuntos
públicos. Una ciudad generadora de recursos y oportunidades, próspera y solidaria,
competitiva y capaz de generar y distribuir equitativamente la riqueza. Una ciudad en la
que todos y todas disfruten de los beneficios del desarrollo. Una ciudad responsable con el
ambiente e integrada con su territorio circundante, con la nación y con el mundo. Una
Bogotá positiva que cuente con unas finanzas sanas y una gestión pública efectiva,
transparente, abierta a la participación ciudadana y con servicios cercanos a la ciudadanía.
(p. 50)
Como se puede observar, la propuesta de Samuel Moreno propendió por mejorar la calidad
de vida de los ciudadanos por medio de un eje de reconciliación, paz y sana convivencia, que a
través de procesos de empoderamiento ciudadano fortaleciera la participación de los mismos en la
discusión y toma decisión de los asuntos públicos; sin embargo, dicho marco de acción no superó
el plano discursivo, pues en la práctica presentaría una serie contradicciones internas. Mientras el
programas “Amor por Bogotá” buscaba promover la solidaridad y el respeto por las diferencias
por medio de la articulación y comunicación entre la ciudadanía y las instituciones públicas,
fortaleciendo la cultura ciudadana, la cultura de la paz, la autorregulación y la corresponsabilidad
ciudadana (Pineda & Rodríguez, 2017); el programa “Bogotá Segura y Humana” relegaba la
mayor parte de las disposiciones a los entes de carácter institucional (Pineda & Rodríguez, 2017),
pues aunque su concepción se encontraba focalizada en poblaciones vulnerables, poseía objetivos
que se limitaban exclusivamente a la disminución de los índices de criminalidad en la ciudad, lo
que acarreaba una participación más amplia y casi exclusiva por parte de los entes distritales
punitivos.
Esta doble postura le valdría el rechazo hasta de sus propios copartidarios como Carlos
Gaviria, ex magistrado de la República y creador del partido Polo Democrático Alternativo, quien
afirmaría que el plan de Moreno estaba más enfocado al punto de vista financiero y a la planeación,
31
y así mismo los profesionales que ocupaban los cargos de administración poseían un perfil mucho
más financiero que humano, lo que no les permitió conectar con la comunidad. Para la Bogotá
Segura y Humana el fortalecimiento de las llamadas “zonas seguras”, la recuperación, reubicación
y construcción de CAI’s y CAI’s móviles, las estaciones de policía ambiental, las “Casas de la
Justicia”, la instalación de Unidades Permanentes de Justicia y el apoyo para la creación de una
sede del DAS en Bogotá, serían las principales estrategias de implementación del plan de
desarrollo en materia de seguridad (FIP, 2015). Lo anterior demuestra una continuación, por parte
de Moreno, de una política de seguridad anclada en la acción punitiva y enfocada en el
fortalecimiento del sector administrativo.
Las anteriores implementaciones se complementaron con el fortalecimiento a espacios de
convivencia libres de violencia y con herramientas para el desarrollo de los ciudadanos, como la
creación de colegios con enfoques pedagógicos de paz, la puesta en marcha de políticas para
apoyar los procesos de paz (desde los reinsertados hasta las víctimas del conflicto), el apoyo a
iniciativas artísticas que promovieran la convivencia ciudadana, la protección a la diversidad
sexual y la equidad de género y la creación de espacios para proteger al adulto mayor (Pineda &
Rodríguez, 2017). Sin embargo, en lo relacionado con la prevención de la violencia y la promoción
de la convivencia ciudadana se evidenció una fuerte desarticulación entre las entidades, lo que
impidió “cumplir con la creación de espacios de acción integral en justicia, la ampliación de la
cobertura de la administración de justicia y la participación de la comunidad en la resolución
formal e informal de conflictos y en el diagnóstico y solución de los problemas” (FIP, 2015, p.
50). Cabe inferir entonces que la problemática en términos de implementación de esta
administración fue la falta de articulación entre las disposiciones de carácter punitivo y de control
y aquellas de construcción social, lo que llevó a la ciudadanía a desarrollar una imagen negativa
de la seguridad donde las entidades de control no presentan resultados positivos a pesar de la
inversión, y las estrategias pedagógicas de cultura ciudadana no tienen una aplicación real en la
vida cotidiana (Cámara de Comercio de Bogotá, 2016). Así mismo la falta de articulación entre
las directrices distritales y las nacionales se reflejó durante estos años.
32
Figura 10. Cumplimiento de Indicadores de Seguridad Plan de desarrollo Bogotá Positiva
Fuente: (FIP, 2015)
Sería solamente hasta la llegada de Clara López Obregón en el segundo semestre del año
2011 como alcaldesa encargada que se formularía el PICSC - Plan Integral de Convivencia y
Seguridad Ciudadana, el cual sentaría las bases para la formulación de estrategias locales a un
plazo de diez años con énfasis en la niñez y la juventud y con un componente de integración con
las políticas nacionales (FIP, 2015).
Por la misma línea la administración de Gustavo Petro marcaría una época de convulsión
política que impediría una real articulación entre los componentes sociales y las estructuras de
control. Petro recibiría la ciudad en un ambiente de inestabilidad y con una popularidad regular a
raíz de su filiación política y su pasado militante (Díaz, 2015). El esquema de Gustavo Petro estaría
marcado por la reformulación del PICSC en 2013 cuyos objetivos serían una focalización de la
propuesta de 2011. Uno de los principios fundamentales del Plan de Integral de Seguridad
Ciudadana era “incentivar la participación comunitaria en la formulación e implementación de
políticas públicas en convivencia y seguridad ciudadana fortaleciendo la confianza en las
autoridades”. (PISC, 2013, Artículo 6). Sin embargo, como lo plantea el Observatorio de
Seguridad de Bogotá, se trata de una propuesta con elementos demasiado generalizados donde “no
se identifican elementos diferenciadores propios de políticas de seguridad y convivencia” (FIP,
33
2015). En la siguiente gráfica extraída del informe “Políticas y programas de Seguridad Ciudadana
para Bogotá 2008-2014” del Observatorio, se evidencia que en términos de indicadores, la
administración Petro, aunque mejoró los resultados esperados en relación indicadores de alto
impacto en comparación con los obtenidos por Moreno, aún es preocupante los altos niveles de
algunos factores (Pardo, 2017).
Figura 11. Cumplimiento de Indicadores de Seguridad Plan de desarrollo Bogotá Humana
Fuente: (FIP, 2015)
Por otra parte, la administración de Gustavo Petro también contó con el programa “Bogotá,
un programa que defiende, protege y promueve los derechos humanos” el cual tendría como
objetivo el incremento de la participación representativa y vinculante, por medio de este se buscaba
“ampliar el acceso a la justicia formal, informal y comunitaria, de manera que se generen espacios
de confianza, se trabaje en el fortalecimiento de políticas públicas orientadas a garantizar los
derechos de todas y todos, se acaten las leyes y normas que propenden por su cumplimiento y se
optimicen las actitudes y comportamientos a favor de un mejoramiento de la situación de los
derechos humanos en la ciudad. (FIP, 2015, p. 71)
34
3.3 Territorialización y focalización
El concepto de territorio, así como el de región, tiene su origen en la modernidad y se alimenta de
las mismas bases teóricas que el de Estado, hacia el siglo XV y XVI (Llanos, 2010). Sería en el
siglo XX, en el periodo posguerra, cuando dichos conceptos se transformarían para consolidarse
como la base para el impulso del surgimiento de las políticas de desarrollo de los estados. Según
esto, una política pública debe contemplar, además de los actores, “una visión estratégica del
territorio” que permita reconocer la existencia de comportamientos endógenos cuya
sistematización es necesaria al momento de plantear estrategias para la construcción social de
políticas públicas (Betancourt & Ramírez, 2008).
La inclusión en las políticas públicas del discurso con énfasis social, potenció las
intervenciones hacia lo que posteriormente se conocería como desarrollo humano, posibilitando
también el imponer formas e imaginarios conductuales deseables en nombre de superar las
condiciones desiguales de distribución de oportunidades (Avendaño, 2016). En este sentido, la
prevención del delito se encamina a modificar condiciones estructurales (desempleo, desnutrición,
mala educación) de poblaciones específicas para transformar y alcanzar estándares prestablecidos
como deseables tendientes a disminuir la ocurrencia de delitos (Avendaño, 2016).
En nuestro contexto de análisis, las administraciones de Samuel Moreno y Gustavo Petro
coincidieron en hacer un esfuerzo por territorializar y focalizar planes, programas y proyectos en
sectores de la ciudad en donde convergen múltiples situaciones conflictivas que vulneran la
seguridad y convivencia de los bogotanos. Esta visión reconoce la pluralidad de las condiciones y
necesidades particulares de cada territorio, razón por la cual se focaliza la intervención
institucional en las zonas definidas como criticas históricamente (Avendaño, 2016).
Para el caso de Moreno, se planteó una estrategia de descentralización de la gestión a través
de una territorialización de la acción distrital (Ver Anexo 3). Este proceso se planteó mediante un
seguimiento y apoyo a los planes locales de seguridad y convivencia. Sin embargo, la
implementación de estas políticas no se pudo dar de manera integral en tanto se manifestó, como
se dijo anteriormente, una desarticulación con las políticas estatales. Según los expertos
consultados por la FIP (FIP, 2015), esta desarticulación se explica por la diferencia de posturas
entre el gobierno distrital y el gobierno de Uribe Vélez enfocado casi en su totalidad en el tipo de
35
seguridad democrática, la cual concentró sus esfuerzos en la inversión en las entidades de control
más allá de articular estrategias de fortalecimiento de las bases sociales a nivel nacional. Así
mismo, como se mencionó, resultó de difícil aplicación por los escándalos de corrupción, la crisis
de gobernabilidad y la inestabilidad de los funcionarios públicos (Pineda & Rodríguez, 2017).
Según el informe de gestión presentado por la alcaldía saliente de Moreno en diciembre de
2011, la concentración de homicidios en ciertas zonas de la ciudad se debe a cuatro factores
principalmente: i) La falta de oportunidades que afectan especialmente a los jóvenes, quienes son
las mayores víctimas y los mayores victimarios de las acciones delincuenciales en la ciudad; ii) La
aparición y acción de bandas criminales organizadas en la ciudad; iii) Debilidades en el sistema
penal acusatorio, como por ejemplo, fallas en el procedimiento de las capturas, delitos
excarcelables, lo que ha incrementado el homicidio, el hurto y atracos en las calles; y iv) La
intolerancia e incapacidad de resolver conflictos por medios pacíficos (Alcaldía Mayor de Bogotá,
2011).
El caso de la administración Petro está marcado por una política territorializada mucho más
robusta (Ver anexo 7). El Plan 75/100 creó una estrategia de priorización y focalización de Bogotá
que fortalecía las ya existentes ZAICS, las cuales categorizaron las zonas de la ciudad dependiendo
del tipo de delito más común con la finalidad no de estigmatizar o señalar zonas y grupos
poblacionales como “potencialmente peligrosos” sino dar soluciones puntuales y adecuadas a las
características particulares de dichos territorios (Pardo, 2017). La administración reguló en 2013
los responsables y las pautas de acción para la implementación efectiva de dichas disposiciones.
Así mismo se implementó el proyecto Sur de Convivencia, el cual intervino directamente en las
problemáticas de los barrios previa identificación de las UPZ (Pardo, 2017).
Este proceso de priorización para la intervención territorial posee unas bases de seguridad
humana que corresponden con los objetivos principales de la creación de espacios libres de
violencia y acción sobre el territorio categorizado. Sin embargo, su articulación no se llevó a cabo
en su totalidad, pues los programas marchaban por su cuenta y las entidades se atribuían
responsabilidad más allá de sus capacidades (FIP, 2015)
Aunque ya se ha planteado con anterioridad que la inestabilidad política de la ciudad
durante ambos periodos fue un elemento fundamental para la no ejecución de los planes de acción,
36
sería una visión reduccionista considerar que se trata de la única causa. El mandato de Petro se
caracterizó también por una acelerada radicación de proyectos sin el sustento suficiente (FIP,
2015). Aunque en lo discursivo la alcaldía y los encargados de las entidades tuvieron presente las
disposiciones de las Naciones Unidas, principalmente en la implementación del PISCS, en la
práctica los índices de criminalidad no se redujeron y la percepción de la ciudadanía no mejoró de
manera considerable, por lo que se puede hablar de un fenómeno de improvisación con un sustento
teórico robusto, pero con estudios de implementación pobres o descontextualizados (Pineda &
Rodríguez, 2017).
Conclusiones
Se encontró que para mediados de los noventa, en sintonía con las disposiciones de la ONU,
específicamente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la política pública de
seguridad de Bogotá experimentaría una transformación y se inclinaría hacia estrategias con un
enfoque más inclusivo, lo que para principios del nuevo milenio se materializaría en disposiciones
gubernamentales que tendrían como base las definiciones de las Naciones Unidas en relación con
la seguridad ciudadana y la seguridad humana.
Ahora bien, habiendo realizado esta aclaración se procede a las conclusiones específicas
en relación con las categorías de análisis planteadas. En relación con el enfoque preventivo, se
encontró que ambas administraciones incorporaron las tesis de la seguridad humana que abogan
por la identificación de las causas de las problemáticas de seguridad para la atención temprana de
los delitos. En particular Samuel Moreno, usaría el lema de la prevención como bandera mediante
el impulso a planes de fortalecimiento de la policía y programas de convivencia y cooperación
colectiva.
Sin embargo, se encontró que gran parte de las políticas asociadas a un enfoque preventivo
tenían un interés a corto plazo que reflejaban un afán político por presentar resultados, más que
por contrarrestar los factores de riesgo social que derivan en violencia y delito. Del mismo modo,
los resultados en materia de prevención no serían favorables, pues el índice de delitos menores y
de homicidios aumentaría al terminar su mandato, y la percepción ciudadana también subiría a un
nivel no alcanzado nunca.
37
Por su parte, la alcaldía de Petro abogó desde un primer momento por superar el enfoque
policial por uno donde primaran el acceso a la justicia y la prevención del delito. Dentro de este se
incorporaron medidas que resultaron exitosas como el fortalecimiento del Centro de Estudio de
Análisis en Seguridad y Convivencia (obra de la anterior administración) y un mayor énfasis en el
diagnóstico de la criminalidad como estrategia preventiva. Del mismo modo que Moreno, Petro
buscaría fortalecer la promoción de la convivencia pacífica entre barrios, localidades, etnias y
demás con la finalidad de mitigar y controlar la violencia y el delito. Sin embargo, y a pesar de
haber mejorado algunos de los índices de delitos, en general la percepción continuó siendo
negativa.
En relación con el enfoque de territorialización se encontró que las últimas
administraciones han dispuesto entidades y proyectos específicos para categorizar las zonas de la
ciudad de acuerdo a las problemáticas que enfrenta cada una. La sectorización y territorialización
de las políticas manifiesta un efecto positivo en tanto permite analizar las unidades territoriales de
manera particular teniendo en cuenta sus especificidades
Aunque ambas administraciones enfocaron esfuerzos en la territorialización y focalización
de los planes y programas, basándose en la caracterización de los sectores más conflictivos de la
ciudad, se evidenció que, si bien Samuel Moreno abogaría por una territorialización
descentralizada, la política pública de Petro sería mucho más robusta. Durante los años de Petro
se crearían planes como 75/100 para el fortalecimiento de las ZAICS, las cuales permitieron
organizar las zonas de la ciudad caracterizándolas según el tipo de delito. Sin embargo, ambas
administraciones fallaron en su intento de articulación, en gran medida por la crisis de
representación y la inestabilidad que se vivió en ambas alcaldías.
Ahora bien, respecto a la categoría de participación e inclusión, se encontró un marcado
interés en ambas alcaldías por articular los esfuerzos de la comunidad con la acción policial
mediante entidades e instituciones de seguridad implementadas por el distrito. Se buscó entonces
que la comunidad participara de manera permanente y se involucrara en la discusión y decisión de
los asuntos públicos, con la finalidad de mejorar su calidad de vida por medio de la reconciliación
y la sana convivencia, en resumen, ambas administraciones abogaron por la existencia de
ciudadanos empoderados políticamente. Sin embargo, tales posturas para el caso de la
38
administración de Samuel Moreno presentaría una serie de contradicciones internas que reflejarían
la falta de legitimidad al interior de su partido.
Mientras por un lado Moreno buscaba promover la solidaridad y el respeto por las
diferencias por medio de la articulación y comunicación entre la ciudadanía y las instituciones
públicas, fortaleciendo la cultura ciudadana, la cultura de la paz, la autorregulación y la
corresponsabilidad ciudadana, también fortalecía y entregaría el control de la seguridad a agentes
institucionales, de tal manera que los programas de seguridad ciudadana se concentraban
presupuestalmente en las áreas tradicionales de la seguridad desde un enfoque clásico.
La administración de Gustavo Petro establecería como principio fundamental la promoción
de la participación comunitaria en la formulación e implementación de políticas públicas en
convivencia y seguridad ciudadana de tal forma que se fortaleciera la legitimidad y se mejorara la
imagen de las entidades. Sin embargo, esta propuesta fue demasiado generalizada y en algunos
programas no planteaba elementos diferenciadores propios de políticas de seguridad y
convivencia.
En términos generales, en ambas administraciones (aunque con mayor énfasis en la de
Petro) se vivió una crisis de legitimidad que terminó por afectar los espacios de participación de
la comunidad, pues se evidenció una fuerte desarticulación entre las entidades distritales y
nacionales y entre las instituciones de la ciudad y los ciudadanos. Esto impidió que la
administración pudiera cumplir con la creación de los prometidos espacios de acción integral y
participación comunitaria para la resolución de conflictos.
El mayor contraste entre la administración Petro y su antecesora es el de la inversión en el
pie de fuerza de la policía y otras entidades de control, así como la articulación de las políticas
distritales con las nacionales. Esta desarticulación llevó a una escasa capacitación de la policía y
una inversión focalizada en problemas circunstanciales y no estructurales, por consiguiente,
muchas de las propuestas del Plan no se implementarían hasta los últimos meses de su
administración (Pineda & Rodríguez, 2017).
39
Para finalizar, es preciso realizar una última acotación, la revisión documental y
presupuestal de los diferentes, planes programas y estrategias durante los periodos estudiados,
permiten determinar que existe una relación causal entre la situación social del país y las
condiciones de la capital, principalmente por los altos índices de recepción de población, lo que
contrasta con una evidente falta de voluntad de cooperación entre las entidades distritales y
nacionales para la elaboración de estrategias conjuntas que al mismo tiempo de reducir la
problemática de migración mejoren las condiciones sociales en las regiones. Se trata de un proceso
recíproco donde el gobierno nacional se alimenta de la experiencia de la capital, pionera en
reconocimiento de derechos en el territorio nacional, y ésta a su vez establece criterios basados en
la realidad del país y no en especulaciones como se evidenció en la investigación, específicamente
en las alcaldías más progresistas como las de Mockus, Garzón o Petro.
40
Recomendaciones
Los planes de desarrollo en Bogotá se han basado en la últimas administraciones en las
disposiciones de la ONU, sin embargo, en múltiples indicadores de medición y variables de
análisis no se evidencia la relación entre los postulados de la ONU y las políticas de seguridad de
la ciudad. Un análisis correlacional entre ambas posturas generaría un área de estudio y análisis
que daría como resultado unos procesos de operacionalización de las principales variables que
influyen en la seguridad de la ciudad, por lo que la primera recomendación propuesta desde la
presente investigación es la realización de esquemas comparativos para la comprensión temporal
de la problemática en la ciudad, más allá de los datos y discursos, explorando los factores,
contextos y las causas estructurales de los problemas.
En efecto, se requiere un desarrollo más amplio con indicadores y métodos de análisis y
medición más incluyentes, pues la transformación de las últimas administraciones hacia este
esquema focalizado permitió que se contribuyera a la reducción de algunos indicadores de
criminalidad. Se hace necesario entonces ampliar el rango de acción de estas políticas incluyendo
variables de derechos sociales y satisfacción ciudadana que permitan que la sectorización no se
quede en una simple categorización de problemas, sino que escale al punto de crear mecanismos
de empoderamiento comunitario que fortalezcan las disposiciones distritales en lugar de ir en
contra de las mismas. Tener en cuenta estos factores permitiría establecer un plan general de acción
que comprenda las particularidades de cada ZAICS y que emplee profesionales de diferentes áreas
que puedan cubrir la totalidad de las necesidades de los ciudadanos.
Por otra parte, como se evidenció en las problemáticas de desarticulación, se recomienda
desde la presente investigación incluir dentro de la redición de cuentas o análisis de las alcaldías
salientes el nivel de integración entre entes, esto es: entre la administración distrital y la nacional,
entre las diferentes entidades distritales y entre la situación política y socioeconómica de la ciudad
y del país. Dicha integración entre entidades estatales y distritales debe centrarse en la creación de
una política de seguridad y convivencia robusta que, más allá de la implementación de un código
nacional de policía enfocado en la acción punitiva y de control, se fundamente en el fortalecimiento
de los lineamientos de seguridad y las entidades públicas, con la finalidad de que los cambios de
41
gobierno distrital generen procesos de continuidad, más allá de una simple reglamentación nueva
en cuestiones de control y vigilancia.
Ahora bien, en relación a los indicadores de seguimiento y medición de los índices se
recomienda superar la tradicional instrumentalización y estandarización de los fenómenos sociales
evidenciada en el presente análisis, la cual emplea de manera exclusiva variables cuantitativas con
escasa relación situacional e investigación previa. Esta dinámica ha llevado a las instituciones
distritales a centrar sus esfuerzos en aquellas áreas que puedan proporcionar unos mejores
resultados en términos numéricos y a corto plazo sin necesidad de transformar de fondo las
estructuras sociales violentas.
La recomendación en este sentido es acoger las disposiciones de las Naciones Unidas sobre
la seguridad humana o, más cercano, atender a las directrices dispuestas en el PICSC-2013 en
relación con la creación de espacios sanos para los ciudadanos que permitan una verdadera
seguridad. La creación de estos espacios no incluye de manera exclusiva la acción coercitiva y
punitiva sobre los delincuentes, ni la inversión excesiva en pie de fuerza, ni la atención prioritaria
y sectorizada a las comunidades, sino un proceso ecléctico que incluya todas las opciones
anteriores teniendo en cuenta que el objetivo es reducir el temor de la población, garantizar sus
necesidades y potencializar su desarrollo.
Así mismo, se recomienda el uso de las encuestas de percepción como indicador de
medición, puesto que la percepción ciudadana es un elemento fundamental para medir la relación
entre la discursividad de la administración y la verdadera puesta en marcha de los planes de
desarrollo. En la actualidad los resultados de la percepción ciudadana tienen una finalidad más
propagandística que administrativa e investigativa, aunque han demostrado ser un poderoso
insumo para el conocimiento previo del contexto y para la formulación de estrategias con enfoque
preventivo y territorializado.
Es importante destacar, que se encontró que en el proceso de medición y seguimiento de
las políticas públicas de seguridad intervienen factores que en lugar de contribuir a un adecuado
diagnóstico obstruyen la comprensión real y estructural del fenómeno. Por ejemplo, la crisis de
gobernabilidad durante ambas administraciones, el despliegue mediático, las disposiciones legales
del gobierno nacional (revocatoria y destitución), entre otros, alejan el foco de atención hacia
42
hechos situacionales que no deberían determinar la implementación o no de las políticas públicas.
Como recomendación general se incluye una lectura rigurosa desde un enfoque epistemológico de
las tendencias actuales en materia de seguridad, que permita comprender la problemática de la
violencia, en un país como Colombia, más allá de una presentación exhaustiva de datos y números.
El objetivo es que la seguridad en Bogotá, y en general en el país, se mida por el grado de
satisfacción y goce pleno de los derechos de los ciudadanos, se trata de una apuesta mayor donde
no se pretende que los ciudadanos simplemente se limiten a seguir directrices y a no cometer
delitos ni alimentar las estadísticas, sino a crear y exigir espacios donde puedan gozar de una
seguridad integral capaz de generar mayor bienestar y felicidad para un mayor número de
ciudadanos garantizando un goce efectivo de la libertad de ser y elegir.
Los discursos populistas que emplean los candidatos presidenciales están cargados de lo
que Mantilla (2019) denomina “planes de choque” es decir alternativas sólidas y fuertes que hagan
frente a la criminalidad, sin embargo, en la práctica se encuentra que estas promesas no exceden
el campo discursivo, pues carecen de claridad, mecanismos de financiación y una perspectiva de
largo plazo. En este sentido, es preciso hacer énfasis en la necesidad de un enfoque en la seguridad
humana, pues el aumento de la fuerza policial y la tendencia punitiva van en contraposición de lo
que la teoría del desarrollo social propone.
Finalmente es bueno destacar el esfuerzo continuo hecho por las distintas administraciones en aras
de generar una estructura capaz de asumir los nuevos retos en materia de seguridad y convivencia,
hacer seguimiento y generar información confiable para brindar soluciones eficaces; sin embargo
frente al grado de inserción de la seguridad humana en la política pública, se encontró que más
allá de lo enunciado en los planes de desarrollo de cada una de las administraciones analizadas con
sus diferentes estrategias, planes, programas y proyectos, no se lograron consolidar las
dimensiones seguridad humana. Es necesario decir que esta perspectiva plantea retos enormes
frente a su inserción de manera integral en la política pública, lo cual lleva a pensar que antes de
tratar de avanzar hacia un proyecto tan ambicioso, se debe dar solución a los problemas
fundamentales como lo son: la ausencia de una política pública de seguridad y convivencia de
orden nacional y la baja profesionalización de la fuerza pública, además de un código de policía
que da cabida a malas interpretaciones y el uso excesivo de la fuerza.
43
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Anexo 1. Metas en materia de seguridad Plan de Desarrollo Bogotá Positiva (2008-2012)
Fuente: Plan de Desarrollo Bogota Positiva (2008-2012)
Meta Indicador Línea base Fuente Reducir la tasa de suicidio a 3.0 por cada 100.000 habitantes
Tasa de suicidio
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses 2007
Reducir la tasa de homicidio a 16 por cada 100.000 habitantes
Tasa de homicidios (x cada 100.000 habitantes)
18,7 18,7 SDG – 2007
Reducir la tasa de muertes violentas a 28 por cada 100.000 habitantes
Tasa de muertes violentas (x cada 100.000 habitantes)
30,1 SUIVD 2007
Aumentar en un 10% el número de denuncias por hechos de violencia de género
denuncias por hechos de violencia de género
Reducir la tasa de mortalidad por accidentes de tránsito a 4,08 por cada 10.000 vehículos
Tasa de mortalidad por accidentes de tránsito a 4,08 por cada 10.000 vehículos
5,1 SDM 2007
Reducir la tasa de morbilidad por accidentes de tránsito a 134,24
tasa de morbilidad por accidentes de tránsito por cada 10.000 vehículos
167,8 SDM 2007
Meta Indicador Línea base Fuente Reducir en 10% la participación de menores de edad en los delitos
Número de delitos cometidos por menores de edad
5,244 Fiscalía de Infancia y adolescencia marzo 2008
Reducir en 10% los delitos de hurto y lesiones personales
Número de delitos ocurridos
Delitos ocurridos en el primer año (marzo 2008-marzo 2009) de vigencia de ley de pequeñas causas
Aumentar en un 10% el número de denuncias de violencia intrafamiliar y violencia sexual
número de denuncias de violencia intrafamiliar y violencia sexual
N.D
51
Anexo 2. Gestión distrital con enfoque territorial de la Bogotá Positiva
Proyectos Metas Línea base
Territorialización de la acción distrital
Aumentar en un 10% las inversiones locales a través de la concurrencia, complementariedad o cofinanciación de recursos distritales
9.435 millones a nov de 2007 SDG
Suscribir 20 acuerdos interinstitucionales para el fortalecimiento y articulación de las instancias e instrumentos de planificación y gestión ambiental locales
Capacitar 250 personas para asumir los compromisos de la descentralización de la gestión ambiental
Territorializar la acción de los 12 sectores del distrito
Comités locales de emergencias por Bogotá
Acompañar a las 20 localidades en la armonización de los planes locales de prevención y atención de emergencias
20 Localidades con plan local de prevención y atención de emergencias armonizado Localidades
Fortalecer y dar autonomía para la toma de decisiones en la gestión del riesgo a los 20 comités locales de emergencia
20 Comités Locales de Prevención y atención de Emergencias fortalecidos Localidades
Articulación y fortalecimiento de acciones distritales y locales de seguridad y convivencia
Hacer seguimiento, apoyar y fortalecer las competencias locales de seguridad de las 20 localidades y su entorno inmediato
1 proceso de fortalecimiento en seguridad local
Apoyar 20 planes locales de seguridad y convivencia
Articular el Plan Distrital de Seguridad con el Plan Maestro de Justicia, Seguridad y Convivencia, el libro blanco, los planes locales y el plan de la policía
Desarrollo económico local
Crear y poner en operación 3 unidades interlocales de apoyo al desarrollo económico
Fuente: Plan de Desarrollo Bogota Humana (2008-2012)
52
Anexo 3. Programa Amor por Bogotá de la Bogotá Positiva
Autorregulación y corresponsabilidad ciudadana
-Formar 8.000 personas en procesos educativos-lúdico pedagógicos en temas relacionados con normas de seguridad y convivencia -Suscribir 20 pactos de seguridad y convivencia ciudadana -Fortalecer 20 procesos locales o interlocales y 1 distrital, orientados a la generación de espacios y escenarios de convivencia y autorregulación, para poblaciones que realicen acciones de hecho y movilización social, a través de la vinculación de 433 gestores de convivencia
Comunicación para una ciudad segura y humana
-Implementar 1 plan de comunicaciones para la promoción de la seguridad, la convivencia ciudadana, los valores y los comportamientos individuales y colectivos -Implementar 1 estrategia comunicativa para el fortalecimiento local, la descentralización y la participación ciudadana en la construcción de una democracia pluralista y participativa
Cultura para la ciudadanía activa
Otorgar 100 estímulos a organizaciones que buscan generar transformaciones culturales en Bogotá
Cultura para la movilidad y la seguridad vial
-Formar 1.200.000 ciudadanos y ciudadanas en normas de tránsito y seguridad vial -Realizar 65 campañas pedagógicas para la movilidad y seguridad vial
Rumba segura -Realizar 400 eventos para el mejoramiento de la seguridad en puntos de diversión y rumba
Fuente: Plan de Desarrollo Bogota Humana (2008-2012)
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Anexo 4. Metas en materia de seguridad Plan de Desarrollo Bogota Humana (2012-2015)
Fuente: Plan de Desarrollo Bogota Humana (2012-2015)
Meta Indicador Línea base Fuente 1) Disminuir a 18 por 100.000 habitantes los homicidios.
1) Tasa de homicidios por 100.000 habitantes.
20,6
1) Centro de Estudio y Análisis en Convivencia Y Seguridad Ciudadana. Secretaría de Gobierno. Agosto 2011.
2) Reducir 15% el número de casos de hurto a residencias.
2) Número de casos de hurto a residencias.
3.706
2) CICRI-MEBOG, actualización 09:32 horas del 11 de noviembre de 2011. Datos susceptibles de variación en futuras consultas. Cálculos: Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana Secretaría de Gobierno.
3) Reducir 10% el número de casos de lesiones personales.
3) Número de casos de lesiones personales.
1.104
3) Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. 2011. Fuente: Observatorio del Delito SIJIN MEBOG. Datos Sujetos a variación.
4) Reducir 10% el número de casos de hurto a personas.
4) Número de casos de hurto a personas.
13.590
4) Fuente: CICRI MEBOG, actualización 09:32 horas del 11 de noviembre de 2011. Datos susceptibles de variación en futuras consultas. Cálculos: Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana, Secretaría de Gobierno.
5) Reducir a 35% el hurto a entidades financieras.
6) Aumentar a 35% el indicador de denuncia.
7) Incrementar a 48% los ciudadanos que consideran que el servicio prestado por la policía fue bueno.
8) Reducir el porcentaje de victimización a 30%.
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Anexo 5. Metas en materia de seguridad Plan de Desarrollo Bogota Mejor para Todos (2016-
2019)
Fuente: Plan de Desarrollo Bogota Mejor para Todos (2016-2019)
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Anexo 6. Ocurrencia de distintos tipos de delitos en un mismo espacio territorial.
Fuente: Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana. CEACSC 2014
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Anexo 7. Matriz de análisis de los planes de desarrollo
Planes de desarrollo Elementos de la política de desarrollo
Bogotá Positiva (2008-2012) Bogotá Humana (2012-2016)
Ejes centrales de la política de desarrollo
-Enfoque social -Movilidad -Estructura urbana
-Superación de la segregación y la discriminación -Reducir la desigualdad, discriminación social, económica y cultural.
Definición de la política de convivencia y seguridad ciudadana
“Las acciones de la administración distrital promoverán la reconciliación y la paz, la prevención, el alistamiento y la respuesta frente a los delitos, las violencias y conflictividades, en los ámbitos público y privado. Se actuará bajo la concepción de seguridad como un bien público que propicia las condiciones necesarias para la vida digna y el goce pleno de los derechos humanos y la convivencia democrática en un ambiente de solidaridad y desarrollo armónico, con sujeción a las normas” (p. 10)
La política de desarrollo de la Bogotá Humana adoptó la definición del PNUD, cuyo foco está en: “garantizar la existencia de una población libre de temor, pero también libre de carencias, con derecho a vivir en igualdad de oportunidades para desarrollar al máximo su potencial humano” (p. 16)
Principales proyectos en materia de seguridad y convivencia
-Bogotá Segura y Humana -Construcción de paz y reconciliación -Bogotá respeta la diversidad -Amor por Bogotá -Bogotá positiva con las mujeres y la equidad de género -Mejoremos el barrio -PACTOS de seguridad y convivencia ciudadana
- Territorios de vida y paz con prevención del delito - Programa fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana - Programa fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana -Bogotá Humana con igualdad de oportunidades y equidad de género para las mujeres -Bogotá, un territorio que defiende, protege y promueve los derechos humanos
Planes de seguridad y convivencia
Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana: cuya finalidad fue “disminuir factores de riesgo y/o resolver problemáticas de seguridad y convivencia, generar interacción entre la ciudadanía y la autoridad, y generar procesos de diagnóstico compartido y articulación de esfuerzos interinstitucionales y ciudadanos” (p. 12)
Plan 75/100: enmarcado dentro del PICSC 2013-2023 se trata de una estrategia integral de priorización y focalización para la ciudad. Nuevo PICSC: “desplegar intervenciones preventivas orientadas a garantizar el respeto a la vida, la integridad de las personas y la protección de la dignidad humana. La implementación del plan se concibió con una visión de largo plazo, con el fin de articularse con los planes de desarrollo de futuras administraciones” (p. 25)
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Planes de desarrollo Elementos de la política de desarrollo
Bogotá Positiva (2008-2012) Bogotá Humana (2012-2016)
Principales características de los planes y proyectos en materia seguridad
-Articulación con el gobierno nacional -Coordinación entre entidades distritales y nacionales -Alineación con la Policía Nacional
-Fortalecimiento de las ZAICS y demás proyectos enfocados en la intervención focalizada en los territorios -Principios de la prevención situacional -Mejoramiento de la calidad de vida
Resultados estadísticos -Aumento en casi todas las tasas de seguridad (homicidio, muertes violentas, hurto y lesiones personales) -Disminución solamente en las tasas mortalidad por accidente de tránsito (sin llegar a alcanzar la meta propuesta)
-Se redujeron significativamente algunas de las tasas propuestas (homicidios y hurto a entidades financieras) -Aumento significativo en otras tasas (lesiones personales y, particularmente hurto a personas que aumentó en un 62%) -Otras variables permanecieron casi invariables (hurto a residencias y el aumento a los indicadores de denuncia) -La percepción positiva del servicio prestado por la policía se redujo en un 9%.
Problemáticas internas de la administración
-Escándalos por corrupción -Crisis de gobernabilidad -Cambio de alcalde (Clara López)
-Desarticulación entre los diferentes entes distritales -Desarticulación con el gobierno nacional -Desarticulación con la Policía -Los programas como 75/100 tuvieron muchas fallas en su diseño e implementación pues resultaban improvisados en muchos sentidos, lo que se refleja en los resultados.
Fuente: Fundación Ideas para la Paz (2015)
