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Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y aplicadas al caso peruano

Flavio Ausejo

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Contenido Introducción...................................................................................................................... 3

Marco conceptual para el análisis de política pública...................................................... 4

Las instituciones ............................................................................................................... 9

Situación de la gestión pública ....................................................................................... 21

Proceso de transformación de una decisión de política pública en una realidad para el ciudadano ....................................................................................................................... 24

El rol de la Alta Dirección en la política pública y la gestión pública .............................. 31

Conclusiones ................................................................................................................... 32

Bibliografía ...................................................................................................................... 33

Tablas Tabla 1: Relación ciudadano - politico - burocrata ......................................................... 15

Tabla 2: Sistemas Administrativos Transversales ........................................................... 22

Tabla 3: Enfoque sectorial del Estado ............................................................................ 30

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Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y aplicadas al caso peruano Flavio Ausejo

Introducción El presente documento forma parte de un esfuerzo por conocer la institucionalidad existente alrededor de la definición de políticas públicas y gestión pública en el Perú, y surge en el contexto de una investigación en marcha sobre la aplicación de esta aproximación conceptual –o marco teórico- a la institucionalidad existente en la gestión de los recursos hídricos en el Perú. El estudio de los recursos hídricos desde esta perspectiva tiene características interesantes pues, por la naturaleza de este recurso natural, su interrelación e impacto sobre la sociedad y el Estado son múltiples: Los recursos hídricos hacen posible la vida de los seres vivos y de los ecosistemas, permite al hombre realizar una gran cantidad de actividades económicas y productivas que hacen posible la existencia de sistemas económicos, está integrado a las actividades sociales del hombre desde la recreación hasta tener un rol protagónico en su cosmovisión, y está dentro de los temas que generan discusión, y en determinadas circunstancias conflictos, en el sistema político por el afán de controlar el acceso y disposición. Las diferentes dimensiones en que los recursos hídricos están presentes en la sociedad hacen que la intervención estatal, a través de la definición de política pública y gestión pública, y la institucionalidad alrededor de estas definiciones e intervenciones tengan particular relevancia. La búsqueda por parte del Estado de la sostenibilidad de los recursos naturales, y en particular de los recursos hídricos, de forma que pueda ser posible un desarrollo sostenible de la sociedad orientándolo hacia el desarrollo del ser humano ocurre en un contexto donde la institucionalidad vigente puede hacer que los propósitos de la acción estatal no puedan lograrse. La cabal comprensión de la interacción de los diferentes elementos, entonces, resulta un esfuerzo relevante a fin de identificar los factores sobre lo que es necesario hacer incidencia a fin de alcanzar el propósito del Estado en el caso de los recursos hídricos. En ese sentido, el documento presenta una aproximación hacia la comprensión del proceso de políticas públicas en el Perú, mostrando las interacciones que ocurren en dicho proceso. Asimismo, el documento presenta una aproximación desde la gestión pública, haciendo énfasis en los procesos que se producen dentro del Estado y sus organizaciones al momento de hacer realidad el fin de la acción gubernamental y lograr los objetivos de la misma.

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Marco conceptual para el análisis de política pública El análisis de una política pública buscar identificar las razones que explican por qué los hechos de la realidad ocurrieron en un determinado sentido. El análisis tiene un carácter diferente a la evaluación de una política pública, que es más descriptiva pues tiene como propósito mostrar lo ocurrido. Cabe destacar que para realizar el análisis es indispensable contar con una evaluación, pues es a partir de la información obtenida que es posible realizar la fundamentación de las afirmaciones que es presentada en el análisis1. El análisis de la política pública implica observar el proceso global en el que se produce. El proceso que sigue la política pública está caracterizado por la interrelación de diferentes sistemas existentes en la sociedad y que son a través de los cuales los ciudadanos y demás actores interactúan entre sí. El concepto de pensamiento sistémico, desarrollado por Jamshid Gharajedaghi (1999), permite comprender el proceso. Los diferentes elementos que están presentes en el proceso de políticas públicas interactúan entre sí para generar un resultado, el cual va a depender de la forma en la cual interactúan las diferentes organizaciones involucradas –al interior de cada sistema están operando diferentes organizaciones-, y tal como señala Mario Waissbluth, “entender las interrelaciones requiere mucho más que capacidad analítica, la cual despieza un problema en sus partes, las analiza separadamente, y luego busca una explicación global. El pensamiento sistémico pone a la organización y sus partes en el contexto de su entorno y estudia el rol de ella respecto a este entorno (el subrayado es nuestro)” (Waissbluth (2002), pp 16-17). Los sistemas vigentes son el político, el económico y el social, que están operando dentro de la sociedad, y el sistema de gobierno que utiliza al Estado para hacer efectivo el gobierno, es decir, la capacidad de tomar decisiones y hacerlas realidad a través de sus acciones. El acceso al sistema de gobierno es posible a través del sistema electoral. Estos sistemas están operando, se asume, en un contexto democrático. El concepto que está detrás de estos sistemas es la gobernabilidad democrática.

“La gobernabilidad democrática se dará sólo cuando la toma de decisiones de autoridad y la resolución de conflictos entre los actores estratégicos se produzca conforme a un sistema de reglas y formulas que podamos calificar de democracia.” (Prats i Catála (2001), pp. 133)

El concepto de gobernabilidad de Kooiman2, está referido a la calidad conjunta de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. La gobernabilidad, entonces, surge a partir de la interacción de diferentes sistemas y de un determinado conjunto de reglas y prácticas que permiten dicha interacción. Bajo este enfoque el aspecto relevante es determinar cuáles son las reglas y prácticas de la interacción de cada sistema y dentro de los sistemas, de manera que sea posible identificar el resultado y especificar cuáles son los

1 Salazar, Carlos (1999). “Políticas Públicas y Think Tanks”. Konrad Adenau Stiftung. Pp.129-130

2 Citado por Prats i Catala, Op.cit. pp. 117-118.

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actores beneficiados o perjudicados con dichas reglas a partir de los intereses que están persiguiendo. No existe un único concepto académico de democracia, pues los autores consideran diferentes nociones para la democracia. El concepto mínimo de democracia está referido a la definición de Shumpeter que identifica a la “democracia electoral” como “un sistema para llegar a la toma de decisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el voto popular”. Un concepto más desarrollado es el presentado por Dahl (1998: pp 38 y 92), donde se señala que, de modo general, la democracia debe satisfacer los siguientes estándares:

Participación efectiva.

La igualdad de voto.

La posibilidad de un entendimiento informado.

El ejercicio del control final sobre la agenda, y la inclusión de adultos. Para alcanzar estos estándares es necesario contar con un sistema institucional:

(a) A cargo de representantes electos. (b) Que garantiza elecciones libres, limpias y frecuentes. (c) Que garantiza la libertad de expresión. (d) Que provee información alternativa. (e) Que permite la libertad y la autonomía asociativa, y (f) Que incluye en la ciudadanía a la totalidad de los adultos.

De acuerdo a Dahl, sin estos estándares y requerimiento institucionales no es posible lograr la “igualdad política”, es decir, la capacidad de los ciudadanos para influir igualmente las políticas (públicas) del Estado. Para el caso latinoamericano, dentro de los cuales está el caso peruano, el concepto de “democracia delegativa” de O´Donnell (1994) define adecuadamente lo que ocurre.

“La democracia delegativa parece tener las mismas características formales que las democracias liberales pero son institucionalmente huecas y frágiles. Los votantes son movilizados por vínculos clientelistas, populistas, personalistas (más que programáticos); los partidos y los grupos de interés son débiles y fragmentados. En lugar de producir un medio efectivo de representación de los intereses populares, las elecciones delegan una autoridad amplia y en gran parte irresponsable a quien gana las presidenciales. (Prats i Catála (2001), pp. 138-139)

En las sociedades latinoamericanas, incluyendo al Perú, la democracia delegativa explica las relaciones entre los actores estratégicos, de manera que los ciudadanos entregan una autoridad amplia a los responsables del gobierno. Bajo esta forma de democracia, donde la delegación hace que los responsables del gobierno tengan un gran poder discrecional sobre las acciones del Estado, los ciudadanos no tienen capacidad efectiva para influir en la dirección y contenido de las

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políticas públicas. En el caso del Perú, donde cerca de la mitad de la población está en condiciones de pobreza y extrema pobreza, y donde sus derechos ciudadanos no pueden ser garantizados por el Estado, la interacción con el Estado estará marcada por demandas y pedidos para atender necesidades básicas insatisfechas para alcanzar niveles mínimos de calidad de vida. En esas circunstancias los requerimientos estarán orientados a atender necesidades inmediatas o de corto plazo, como alimentación, vivienda, servicios básicos –como servicios de agua potable y alcantarillado-, salud, educación, y seguridad, como un conjunto mínimo que el Estado debe proveer de manera directa, o generando las condiciones para que sea provisto. Los ciudadanos no están en condiciones de atender otros aspectos, pues primero deben satisfacer sus necesidades básicas, tal como lo explica Abraham Maslow en su teoría sobre la motivación humana3 en donde establece una jerarquía de las necesidades de los seres humanos. Desde la perspectiva de Maslow, los seres humanos deben satisfacer primero sus necesidades fisiológicas, aquellas que son esenciales como alimentarse y descansar, y una vez satisfechas puede ir cubriendo el resto de necesidades4. Las necesidades insatisfechas influyen en el comportamiento de las personas dado que las lleva a buscar satisfacerlas, sin embargo Maslow señala que una vez satisfecha la necesidad no se genera comportamiento alguno. Este impulso por satisfacer las necesidades básicas lleva a los ciudadanos a realizar demandas al Estado, y por ello a la acción. Esto implica que deben interactuar en los tres sistemas de la sociedad: político, económico y social. La interacción estará marcada por lo que determina el sistema de valores vigente. El sistema político peruano está determinado por un esquema de partidos políticos débiles (Cavarozzi (1999): 154-157)5. La actual configuración partidaria combina partidos sin sistema y políticos sin partido, y no llega a constituir un sistema de partidos6. Esto significa que los partidos y los políticos representan el interés de grupos de interés, como organizaciones gremiales y grupos empresariales, con mayor intensidad que las aspiraciones de los ciudadanos. La forma que los ciudadanos logran atender sus necesidades básicas es a través de métodos de presión sobre los gobernantes de turno, pero no necesariamente a través de los partidos políticos y los políticos. Los aspectos que pueden ser importantes para la sociedad como la preservación de los recursos hídricos no encuentran forma de ser considerados dentro de la plataforma partidaria o mensajes de los políticos y partidos políticos pues están más asociados a necesidades por encima de las fisiológicas. El tema resulta atendido cuando está en juego la dotación de agua, ya sea para beber (agua potable) o de riego. En esos casos los ciudadanos organizados movilizan a los políticos y los partidos políticos a partir de sus demandas, por servicios de agua potable y alcantarillado, o por

3 Maslow, Abraham (1943). “A theory of human motivation”. Phychological Review 50, 370-396.

4 La pirámide de Maslow establece las siguientes necesidades: fisiológicas, de seguridad y protección,

afiliación y afecto, estima y autorealización o autoactualización. 5 Cavarozzi, Marcelo (1999). Los partidos políticos latinoamericanos: sus configuraciones históricas y su

papel en las transiciones recientes. Pp 154-157. En: Los límites de la consolidación democrática en

América Latina. Ismael Crespo y Manuel Alcantara (eds). Ediciones Universidad de Salamanca. 6 Lopez, Sinesio. “La devaluación del Congreso”. Publicado en el blog de Sinesio Lopez. “El Zorro de

Abajo” el 01/10/09.

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acceso o defensa de las fuentes de agua para regar los cultivos. Apenas esta necesidad es satisfecha en el corto plazo, la motivación para la movilización desaparece. Las demandas por la preservación y sostenibilidad del agua están dentro de necesidades más complejas, que están muy por encima de las fisiológicas y que requieren de otras condiciones para que provoquen una movilización sostenida y articulada a una escala mayor de los ciudadanos. El sistema económico actual está determinado, de acuerdo a Efraín Gonzales de Olarte (2008), por un modelo primario exportador y de servicios, surgido a partir de la inspiración y preceptos del “Consenso de Washigton”, que impulso una serie de reformas y cambios económicos, pero sin tomar mucho en cuenta las estructuras prevalecientes inicialmente y, sobre todo sin evaluar adecuadamente las repercusiones sociales e institucionales directas e indirectas que provocarían dichos cambios. Para Gonzales de Olarte, el resultado alcanzado ha sido que el Perú ha logrado estabilidad y crecimiento económico, pero sin resolver los problemas de desigualdad, pobreza y exclusión, lo que ha generado una tensión entre la estabilidad, el crecimiento económico y la gobernabilidad del país. Una de las características del modelo es la reducción del tamaño y funciones del Estado, no habiendo logrado cumplir la función de redistribuidora de recursos y oportunidades. Bajo este modelo el Estado tiene un rol subsidiario, lo que representa que la forma en la cual los bienes y servicios serán producidos es a través principalmente de las fuerzas del mercado. El Estado tiene un rol promotor del mercado mediante un marco legal y reglamentario que promueve la prestación de los servicios por empresas privadas. El Estado entonces tiene un papel central pues establece las reglas bajos las cuales van a interactuar todos los agentes. Este concepto es desarrollado más adelante. Este marco es más explicito en el caso de la prestación de servicios públicos domiciliarios, como es el caso de los servicios de agua potable y alcantarillado, que tiene un esquema normativo particular y organizaciones responsables, y es menos explícito en el caso de los otros usos para el agua, pero en donde también el Estado tiene un rol poco activo en la gestión del agua, estando más en función a elementos de carácter político o social, y menor de tipo económico. El sistema social está relacionado a la forma en la que los ciudadanos interactúan. De acuerdo a Lopez (1997), en su libro “Ciudadanos reales e imaginarios”, plantea que en la sociedad existen diferentes niveles de ciudadanía producto de las desigualdades que están dadas a partir de elementos como raza y situación económica, entre otros. Los diferentes tipos de ciudadanía provocan que no todos tengan las mismas posibilidades de interactuar en los otros sistemas en las mismas condiciones. Lo anterior tiene implicancias importantes en el caso de los recursos hídricos pues provoca que las posibilidades de interacción entre todos los actores involucrados estén dadas en condiciones diferentes debido a las brechas existentes. Esta situación provoca que la interacción que puede darse entre los diferentes grupos va a estar en función de su

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condición social, lo que genera que las condiciones no sean las mismas si los actores son una comunidad campesina o una empresa generadora de electricidad. Los tres sistemas mencionados, el político, el económico y el social van a interactuar en la sociedad, y los actores que van a interactuar dentro de estos tres sistemas son partidos políticos, movimientos y organizaciones sociales, y empresas o grupos económicos o empresariales. La interacción de estos diferentes actores es producida dentro de estos sistemas que están funcionando bajo sus propias reglas, y que interactúan entre sí, dando con ello las condiciones para lograr la gobernabilidad democrática, pero con las características de democracia delegativa descrita por O´Donnell. En este contexto es donde se produce la discusión sobre las diferentes dimensiones del agua, como por ejemplo, los derechos de acceso a las fuentes, las inversiones destinadas a infraestructura de riego, generación de electricidad o abastecimiento de agua potable para la ciudad, entre otros aspectos. Estas discusiones, sin embargo, empiezan a tener efecto en la política pública cuando los responsables del gobierno empiezan a tomar decisiones y ponerlas en práctica utilizando el poder del Estado y las organizaciones estatales que lo integran. El ejercicio del gobierno, o gobernar, consiste entonces en coordinar, orientar, influir, equilibrar la interacción entre los actores políticos y sociales, de acuerdo a Kooiman. La forma de acceso a las posiciones de gobierno es a través del sistema electoral, el cual en el Perú está diseñado de forma tal que los actores en el Congreso no tienen poder, sino que éste ha sido trasladado a los poderes fácticos como son los grupos empresariales, la Iglesia, los organismos internacionales y los medios de comunicación. Esto implica entonces que son estos actores quienes tienen la capacidad de tomar decisiones y aplicarlas, utilizando para ello el aparato administrativo del Estado. Las decisiones que tome la burocracia, que es la responsable de la puesta en práctica de las decisiones, puede o no estar orientada hacia la creación de valor público en los ciudadanos, y la forma de llevar a la práctica dichas decisiones puede ser a través de mecanismos de mercado, utilizando para ello diferentes modelos de gestión, como por ejemplo de la nueva economía institucional, también conocida como “nueva gestión pública”, o de decisiones administrativas del Estado, a través del ejercicio del rol regulador del Estado. Sin embargo, es necesario hacer una precisión al momento de referirse a mecanismos de mercado. Desde la perspectiva económica el mercado es el espacio en donde es posible lograr la adecuada asignación de los recursos para la producción de un producto específico de forma que la sociedad en su conjunto obtenga el mayor beneficio neto posible. En la realidad este resultado no se concreta pues los mercados son inevitablemente incompletos y los agentes económicos tienen acceso, por ejemplo, a información diferenciada lo que contraría el supuesto de perfecta información para todos los agentes en el mercado. En este sentido, no existe tal cosa

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como “el” mercado, tan solo sistemas económicos organizados de modo diferentes7. El problema está en las instituciones especificas que pueden inducir a los actores individuales –ya sean agentes económicos, políticos o burócratas- a actuar de modos que sean beneficiosos para todos.

Las instituciones La comprensión del concepto de instituciones y su aplicación al quehacer del Estado es un aspecto central para entender el proceso que siguen las políticas públicas y la gestión de las mismas. Dado que la discusión entre “mercado” y “Estado” no es el camino para la comprensión de la problemática, sino por el contrario son las instituciones las que permiten realizar dicho análisis, es necesario definir este concepto. Las instituciones son, de acuerdo a North (1990), las reglas formales e informales que moldean el comportamiento de los individuos y de las organizaciones, así como los mecanismos de cumplimiento de las reglas. Las instituciones formales son explicitas como por ejemplo, constituciones, leyes, contratos, entre otros, y las instituciones informales no lo son, como por ejemplo, códigos de conducta, valores sociales, cultura cívica, cuestiones éticas o religiosas, entre otras. Las instituciones, entonces, tienen una acepción más restringida como una organización formal, y una más sociológica de carácter más amplio y abstracto, como una pauta de comportamiento social reiterado. En el intermedio, están principios, valores, prácticas, normas formales e informales, estructuras de incentivos y hasta métodos de trabajo, que son los que permiten explicar el comportamiento de actores públicos y privados (Echevarria, 2001). Las instituciones, en particular las informales, no son fácilmente observables, por lo que se les reconoce por sus resultados e influencia en las interacciones humanas, pues delinean la conducta de las personas a partir de su impacto e incentivos8. Las organizaciones es uno de los espacios donde el resultado de las instituciones puede ser observado. Una de las principales organizaciones en la sociedad es el Estado, y dentro del mismo las diferentes organizaciones estatales que lo integran. En el caso de la gestión de los recursos hídricos las organizaciones estatales relevantes serán aquellas que tienen algún tipo de responsabilidad dentro de los diferentes usos que puede tener el agua, y que forman parte del Poder Ejecutivo, también llamado “el gobierno”. Estas son las organizaciones que tienen la responsabilidad y la función de hacer realidad las políticas públicas hacia los recursos hídricos y la gestión de la misma de manera que los fines y objetivos de la acción gubernamental se hagan realidad. Estas organizaciones pueden tener institucionalidades diferentes, y no necesariamente

7 Przeworski, Adam. Acerca del diseño del Estado: una perspectiva principal-agente. Pp. 147. En:

Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual

(1998). Proyecto de Modernización del Estado Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. 8 Oré, Maria Teresa. (2005). “Agua: Bien común y usos privados. Riego, Estado y conflicto en La

Achirana del Inca”. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

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compatibles, en función a sus propios intereses, que podrían estar persiguiendo objetivos diferentes del interés público. El diseño organizacional de las organizaciones estatales influye en su capacidad para cumplir con las funciones asignadas y determinan la forma en la cual las decisiones son tomadas y la forma en la cual funciona su burocracia, es decir, funcionarios y personal de las organizaciones estatales. El diseño organizacional de las diferentes organizaciones que conforman el Estado tiene dos modelos referentes o configuraciones, descritos por Henry Mintzberg (1993): la burocracia profesional y las maquinas burocráticas. Las organizaciones llamadas burocracias profesionales son aquellas donde son profesionales los que agregan valor, en el caso de organizaciones estatales, a la acción del Estado. Los profesionales son los que ejercen el poder real. De acuerdo a Mintzberg:

“La burocracia profesional contrata especialistas debidamente entrenados y adoctrinados –profesionales– para operar la institución, y luego les da un gran grado de control sobre su propio trabajo... este autocontrol significa que el profesional trabaja en forma relativamente independiente de sus colegas, pero cercano a los clientes que él sirve.... Estas suelen ser estructuras inflexibles: adecuadas para producir un output estandarizado pero muy inadecuadas para adaptarse a la producción de nuevos outputs”.

En el modelo de burocracia profesional aplicado al Estado, los responsables de la organización estatal buscan estandarizar las habilidades de los funcionarios. Esto implica que la profesionalización de los funcionarios es un elemento central para el desarrollo y consolidación de la organización, que depende de la calidad de profesionales con formación, lo que provoca que tengan un considerable control sobre el trabajo que realizan, y por ello sobre las funciones que desempeñan. El conocimiento en manos de los profesionales hace que tengan control sobre la toma de decisiones, tanto en el nivel operativo como en el estratégico. En este tipo de diseño organizacional las unidades operativas suelen ser muy grandes pues los profesionales trabajan de manera independiente y requiere usualmente de gran cantidad de personal de apoyo a las labores profesionales. El modelo de burocracia profesional es utilizado para funciones complejas, pero que tienen cierto nivel de estabilidad. La complejidad inherente en el desempeño de las funciones provoca que sea necesario cierto grado de descentralización de las decisiones entre funcionarios con una gran formación, y la estabilidad permite poner en práctica habilidades estandarizadas y con ello trabajar con un alto grado de autonomía9. Las organizaciones del sector estatal vinculadas a la gestión de los recursos hídricos tienen un diseño organizacional cercano a este modelo debido a que, en efecto, son profesionales los que desarrollan las diferentes funciones que el Estado tiene en ese

9 Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratégico. Prentice

Hall. Pp. 288.

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campo. Los profesionales tienen un alto grado de control sobre las decisiones que asuma el Estado en este campo, y desarrollan su propia institucionalidad. El otro modelo organizacional, máquinas burocráticas, en su aplicación al Estado está referido a organizaciones estatales que realizan gran cantidad de trámites repetitivos no ejecutados por profesionales, como los servicios de aduanas, recolección de impuestos o registro civil. Las maquinas burocráticas son descritas por Mintzberg (1993) de la siguiente manera:

“Tareas muy especializadas y rutinarias; procedimientos operativos muy formalizados; una proliferación de reglas, reglamentos y comunicaciones formales; grandes unidades; agrupación funcional; poder de decisión muy centralizado; y una sofisticada estructura administrativa con una nítida distinción entre la línea y el staff; una tecnoestructura de analistas dedicados a estandarizar procesos; la toma de decisiones sigue los conductos formales; gran énfasis en la división de labores: vertical, horizontal, línea/staff, funcional, jerárquica, y por status; una estructura obsesionada con el control y la eliminación de las incertidumbres.”

Las características de la burocracia mecánica, aplicadas al Estado, hace posible el desarrollo de una administración pública. Este tipo de configuración tiene funcionarios responsables de diseñar y mantener sistemas que permiten estandarizar (normalizar) el comportamiento de los que forman la organización y planificar sus acciones. La dependencia de la organización estatal a los sistemas que permiten la estandarización de las funciones es tal que la organización tiene una gran dependencia de los responsables de los sistemas. La organización también requiere de mandos intermedios para controlar el trabajo de las áreas responsables de desempeñar las funciones asignadas. Todo lo anterior provoca que la estructura de la organización tienda a ser bastante centralizada en el sentido vertical para poder ejercer el control. Dado que para ejercer el control centralizado los sistemas deben ser simples, este tipo de organizaciones fácilmente se puede adaptar a la producción en masa, como por ejemplo, la entrega de certificados, derechos de propiedad o licencias10. Aquellas organizaciones estatales responsables de, por ejemplo, la entrega de derechos de uso sobre los recursos hídricos o del otorgamiento de tarifas, podrían estar cerca de este modelo de diseño organizacional, en la medida que pueden crearse sistemas estandarizados para lograr el producto: un derecho de uso o una formula tarifaria, a ser aplicada a cierto tipo de usuario del agua. El diseño de las organizaciones públicas determina la forma en la cual las diferentes actividades que deben ser realizadas para cumplir las funciones y objetivos asignadas son repartidas, y en consecuencia, las coordinaciones que deben existir para que las diferentes partes de la organización puedan actuar de manera conjunta y cumplir con los objetivos asignados, generando los bienes y servicios que hacen posible obtener el resultado deseado.

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Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratégico. Prentice

Hall. Pp. 287.

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Los dos modelos de diseño organizacional identificados por Mintzberg, aplicados al ámbito estatal revelan que junto con la estructura del diseño de la organización, también debe considerarse la forma en la cual van a interactuar las partes de la organización para el logro de los objetivos y funciones asignadas. La forma de la interacción estará determinada por la institucionalidad existente, es decir, las reglas de juego o directivas, tanto formales como informales al interior de la organización, y en particular las reglas para la toma de las decisiones. En la dimensión de las reglas informales o prácticas que operan tanto dentro de la organización como en la relación con otras organizaciones, y en la sociedad en su conjunto, están los elementos que explican la forma en que los actores individuales –agentes económicos, políticos o burócratas- actúan. Las prácticas existentes van a determinar el marco de incentivos para actuar de una determinada manera o de otra, y con ello los intereses de cada actor. Las diferentes formas que el marco de incentivos puede adoptar es el que determina los resultados, y en particular si los actores involucrados van a estar dispuestos a colaborar entre sí para alcanzar un único interés común para los tres. El marco de incentivos puede estar definido por diferentes factores. Aunque desde una perspectiva diferente, Kotler y Lee (2007) desarrollan cuatro herramientas para influir en el comportamiento y participación de los ciudadanos en programas del gobierno, adicionales al “precio”, que en el ámbito público puede ser equivalente al pago de un impuesto o una tasa. Este enfoque resulta interesante considerarlo dado que permite identificar incentivos diferentes a los económicos que puede provocar en los funcionarios públicos y los diferentes actores de la sociedad determinados comportamientos, y que diseñados de manera adecuada podrían lograr que los diferentes actores persigan intereses comunes. Las herramientas son las siguientes: (i) incentivos económicos, que significan que la organización estatal entrega al ciudadano algún tipo de incentivo por realizar determinada acción. Un ejemplo de ello es la iniciativa de la Municipalidad de Santiago de Surco que realiza descuentos en el pago de determinados impuestos municipales a los ciudadanos que participan en el programa de reciclaje de desperdicios; (ii) desincentivos económicos, que significa establecer una sanción económica por un determinado comportamiento del ciudadano, como por ejemplo, aplicar una multa a los ciudadanos que ensucian la vía pública; (iii) incentivos no económicos, que significa promover determinados comportamientos sin recurrir al dinero, como por ejemplo, otorgar un reconocimiento público a los ciudadanos que son buenos contribuyentes; y (iv) desincentivos no económicos, que buscan persuadir al ciudadano para que no realice determinada acción, sin la amenaza de multa o sanciones, como por ejemplo, entregar una advertencia a los ciudadanos que no cumplen con las reglas de tránsito, previo a la entrada en vigencia del Código de sanciones por infracciones de tránsito11.

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Kotler, Philip y Nancy Lee (2007). “Marketing del Sector Público. Todas las claves para su mejora”.

Pearson Educación S.A. pp. 127-147.

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La aplicación de incentivos y desincentivos, en particular los de tipo no económico, es un enfoque que permite incorporar elementos al marco de incentivos para lograr determinado comportamiento por parte de la burocracia, en la cual usualmente no es posible o existen pocas posibilidades de aplicar incentivos económicos para lograr orientar sus esfuerzos hacia la generación de valor público. Desde una perspectiva más amplia, cuando los mercados están ausentes y cuando los actores particulares tienen acceso a información diferente, como es el caso de los recursos hídricos, las relaciones entre las clases de actores estarán caracterizadas por una relaciones entre “principales” y “agentes”, vinculados por contratos explícitos o implícitos (Przeworski, 2008: 147-164). La relación entre principal y agente está basada en la cantidad de información que conoce cada parte. Los agentes tienen alguna información que los principales no perciben en forma directa, como son conocer sus propias motivaciones, contar con un conocimiento privilegiado de sus propias capacidades, tener la oportunidad de observar algunas cosas que los principales no pueden ver, y llevar a cabo algunas acciones que permanecen, al menos parte, ocultas para el principal. Esta es justamente la posición en la que se encuentran los burócratas –profesionales- relacionados con la gestión de los recursos hídricos, que tienen un conocimiento mayor sobre la situación del agua y los retos que se enfrentan para lograr una gestión sostenible. En una situación diferente están los ciudadanos y políticos, para quienes el tema de la gestión sostenible no forma parte de los temas que deben ser atendidos con prioridad. El problema que enfrenta el principal frente a esta situación puede expresarse de esta manera: Cómo inducir al agente a actuar a favor del interés del principal satisfaciendo simultáneamente dos restricciones. La primera es la restricción de la “participación”, es decir, que el agente reciba un ingreso (o utilidad) que esté por encima del ingreso que podría recibir si no colabora con el principal -la oportunidad “siguiente mejor”. La segunda restricción es de la “compatibilidad de incentivos”, esto es, que mientras el agente está actuando para lograr los intereses del principal le es permitido actuar en aras de su propio interés. De acuerdo a Przeworski, la economía es una red de relaciones variadas y diferenciadas entre clases particulares de principales y agentes. Las relaciones específicas de principal-agente que identifica son entre ciudadanos y políticos, entre políticos y burócratas, y entre ciudadano y burócrata. De esta manera, el desempeño de los diferentes actores, es decir, los empresas, los gobiernos y el sistema económico como un todo estará en función a las instituciones que regulan esas relaciones. Lo que importa es si existen o no los incentivos para maximizar los esfuerzos de cada uno de los actores, y si estos incentivos llevan a lograr alcanzar objetivos comunes. La situación buscada, entonces, es aquella donde el agente obtiene más utilidad colaborando con el principal, y en esa acción puede alcanzar simultáneamente sus

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propios intereses. Es decir, la situación es aquella donde el ciudadano y las organizaciones de la sociedad civil que lo aglutinan y representan demandan una visión y acción del gobierno para lograr una gestión de los recursos hídricos que garantice su sostenibilidad. Los políticos reconociendo y haciendo suyo ese reclamo lo incorporan dentro de sus objetivos, al igual que los burócratas. La institucionalidad vigente debe hacer que el marco de incentivos permita alcanzar este resultado. La forma que tendrán las relaciones entre estos principales y agentes estará determinada por las instituciones vigentes en la sociedad:

Aquellas que son puramente “económicas”, como entre empleados y empleadores.

Aquellas que son puramente “políticas”, como entre ciudadanos y gobierno o político y burocracia.

Aquellas que estructuran la “intervención” estatal y las relaciones entre gobierno y agentes económicos privados.

Para que la economía opere bien todas estas relaciones principal - agente deben estar estructuradas de forma tal que los agentes –políticos y burócratas- orienten sus acciones hacia el logro del interés público. Los incentivos que la institucionalidad permite definir en la sociedad deben ser tales que los agentes privados deben recibir una recompensa si actúan buscado el interés público y deben sufrir un castigo cuando no lo hacen, y lo mismo debe ocurrir con los otros actores: burócratas y políticos. La relación que se establece entre el gobierno y los agentes económicos, en el contexto que no son las reglas del mercado las que regulen dichas relaciones, sino por el contrario son las instituciones quienes las determinan, es central para comprender la forma en que interactúan y los resultados de dicha interacción. Desde esta perspectiva el rol del Estado es único pues es a partir de las decisiones administrativas de políticos electos o de la burocracia designada que serán determinadas las estructuras de incentivos de los agentes privados a partir del ejercicio del poder coercitivo legalmente cualificado que tiene el Estado, a través de sus diferentes organizaciones. A partir de este poder las organizaciones estatales puede ordenar o prohibir acciones a través de una Ley y cambiar los precios relativos vía el sistema fiscal. Con esta autoridad las organizaciones estatales se convierten en el factor determinante pues define las relaciones privadas, regulando las mismas.

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Tabla 1

Relación Ciudadano-Político-Burócrata

Entorno Político

Entorno Económico

Político

Burócrata

Agentes

económicos

Ciudadano

INT

ER

ES

PU

BL

ICO

INT

ER

ES

PR

IVA

DO

ESTADO/ GOBIERNOSOCIEDADAusencia de

mercado

R

e

g

l

a

s

y

n

o

r

m

a

s

Fuente y elaboración: Propios Sin embargo, las organizaciones estatales no actúan de manera monolítica pues aspectos como su diseño organizacional o los intereses de sus responsables van a darle forma al marco normativo en el que los agentes privados van a interactuar. Esto provoca que dicho marco no necesariamente sea un cuerpo ordenado y coherente de ideas, por el contrario puede presentar vacios y contradicciones producto de los elementos como imperfecta información o intereses diversos al momento de su diseño, formalización y aplicación. El punto crítico es la información disponible por parte de las organizaciones estatales reguladoras del Estado y de las firmas reguladas. Las firmas reguladas tienen información acerca de sus condiciones, como por ejemplo los costos de producción, la demanda por sus productos, entre otros aspectos, y saben que esa información no es conocida por el regulador. Esta situación es más intensa cuando la actividad se produce en condiciones de monopolio, como es el caso de los servicios públicos domiciliarios. Junto con ello, las firmas reguladas pueden realizar acciones que no son visibles para el regulador, y que a veces pueden ser inferidas a partir de sus resultados o monitoreadas a un cierto costo, como por ejemplo, la situación económica y financiera de la firma regulada. Dado entonces la existencia de información y acciones ocultas por parte de la firma regulada, la regulación óptima no es posible pues el regulador va a establecer sus regulaciones y reglas con información incompleta, a partir de su autoridad, al momento de determinar los precios y las reglas de interacción en el mercado o sector. A partir de esta definición, las firmas reguladas tomaran decisiones sobre la cantidad a producir a sabiendas que pueden estar obteniendo ganancias superiores a las adecuadas (renta). De esta manera, la regulación puede ser óptima sólo sujeto a la información disponible por el regulador (Baron, 1995: 14).

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De otro lado, dado que cualquier tipo de intervención económica del Estado tiene consecuencias redistributivas, los diferentes grupos afectados por la regulación –empresas, industrias, empleados, consumidores o lobbies de acción pública- tendrán los incentivos para buscar que la regulación los beneficie y oponerse a aquella que los perjudique. Los reguladores pueden a su vez beneficiarse privadamente al establecer regulaciones buscadas por determinados actores privados. Estos beneficios privados pueden ir desde buscar la permanencia en el cargo público (reelección) hasta enriquecerse en el cargo o una vez abandonado el mismo. La regulación puede inducir, entonces, lazos de clientelismo entre los reguladores y los grupos regulados. El problema institucional tiene dos aristas entonces, pues por un lado está la necesidad de capacitar al gobierno para que intervenga de manera adecuada, y por el otro la necesidad de inducirlo a actuar de manera correcta. Lo importante es que la intervención del gobierno se realice teniendo como principio la búsqueda del interés público, pero no hay forma de garantizar que esto ocurra. Incluso si el gobierno tuviera perfecta información sobre las firmas reguladas, los instrumentos legales o fiscales para regular y el marco institucional para ofrecer compromisos creíbles a las firmas reguladas de no modificar las regulaciones emitidas, a pesar de cambios de gobierno, ninguna de estas condiciones permite garantizar que el gobierno va a emitir regulaciones que busquen el interés público, pues pueden estar presentes los intereses privados de los reguladores. Más aun, justamente es su capacidad para intervenir en la economía lo que vuelve al Estado y sus organizaciones reguladoras un blanco atractivo para la influencia de intereses privados, y la capacidad misma de comprometerse abre la posibilidad de una actuación en los reguladores y en el sector privado que trasgreda la Ley. Por esto es que la calidad de la intervención del Estado en la economía depende de su organización interna, en particular de la relación entre políticos y burócratas, y del diseño de las instituciones democráticas que determinan si los ciudadanos pueden o no controlar a los políticos. La capacidad reguladora del Estado siempre será ejercida en condiciones de escasa información, y será vulnerable al comportamiento impropio de los propios reguladores y/o de las firmas reguladas. La forma de evitar estos comportamientos impropios es exógena. Siguiendo a Przeworski, entre políticos y burócratas también existe el problema del principal-agente pues los primeros delegan responsabilidades hacia los segundo. En democracia la autoridad del Estado para regular coercitivamente la vida de la sociedad proviene de las elecciones, pero muchas de las funciones y todos los servicios que provee el Estado a los ciudadanos son delegados por los representantes electos a la burocracia pública. La delegación de funciones y prestación de servicios resulta inevitable. Dado que no es posible especificar de manera detallada y precisa todas las contingencias que pueden presentarse en la función o prestación del servicio que

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realizan los agentes, se deja que las agencias ejecutivas y administrativas tengan un grado significativo de discrecionalidad. En este contexto, los objetivos de los burócratas no necesariamente van a coincidir con los objetivos de los ciudadanos o de los políticos electos que los representan. Los burócratas pueden querer maximizar su autonomía o la seguridad de su empleo, rendir favores clientelísticos a amigos y aliados, eludir el cumplimiento de sus funciones, agrandar su presupuesto o simplemente enriquecerse –a expensas todo ello del público. Los burócratas poseen información privada acerca de los beneficios y los costos de sus acciones y pueden emprender acciones que no son posibles de observar directamente, sino deducidas a través de sus resultados o monitoreadas a cierto costo. Los burócratas tienen todas las condiciones para hacer prevalecer sus intereses por encima del interés público. El reto consiste en lograr que los intereses de los burócratas sean coincidentes con el interés del político y el interés de ambos coincida con el interés del público. Un problema de agencia que surge entonces y que es inherente al manejo de la burocracia pública es la dificultad para proveer incentivos y obtener información cuando el resultado depende de las acciones conjuntas de múltiples agentes (Miller, 1992: 128-158). Bajo ciertas circunstancias el principal puede observar solamente el producto de las acciones del conjunto de burócratas pero no de los miembros individuales. Estos a su vez, tienen incentivos para evadirse y ocultar información. Lograr alinear los incentivos de todos los involucrados para conseguir resultados que respondan a los intereses de todos requiere de condiciones institucionales particulares. Holmstrom (1982) ha demostrado que bajo ciertas condiciones es imposible diseñar un esquema de incentivos que simultáneamente sea respetado, genere la cantidad eficiente de esfuerzo, y equilibre el presupuesto. Junto con lo anterior, las burocracias públicas están enfrentadas a múltiples objetivos que no son sencillos de establecer y son imposibles de reducir a una única dimensión. Esto debido a la complejidad inherente a la acción gubernamental destinada a atender las expectativas de los ciudadanos. Las burocracias públicas son frecuentemente monopolios, lo que implica que no hay criterios comparativos a partir de los cuales evaluar su rendimiento. Por todo ello, las burocracias públicas son más propensas a confiar en la conformidad con las reglas antes que en los incentivos para lograr los resultados esperados, pues estos son difíciles de establecer, a diferencia de las reglas. El control del cumplimiento de las reglas por parte de la burocracia no es un modo efectivo de control, pues es costoso y no establece una relación directa entre incentivo y rendimiento. Sin embargo la mayoría de las burocracias opera de esta manera dado que monitorear el esfuerzo individual y obtener información privada del burócrata es prohibitivamente caro, por lo que la confianza en las reglas puede ser una buena opción. Tirole (1994: 14) observa que “el rasgo central de una burocracia es que no se confía en sus miembros para utilizar información que afecta a otros miembros distintos de ellos mismos, y que las decisiones están por lo tanto basadas en las reglas

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rígidas”. Las reglas son más fáciles de establecer y monitorear aunque no estén vinculadas hacia el resultado sino hacia el proceso. Sin embargo, esto provoca que se privilegie en la acción gubernamental el cumplimiento de la regla sobre el logro del resultado. Los servicios del Estado son producidos y distribuidos por una burocracia cuyos miembros son nombrados por políticos. Esto provoca que el control de los ciudadanos sobre la burocracia pueda ser solamente indirecto dado que las instituciones democráticas no contienen mecanismos que permitan a los ciudadanos sancionar directamente las acciones legales de la burocracia. La ciudadanía puede como mucho considerar el rendimiento de la burocracia cuando sanciona a los políticos electos, que fueron quienes lo nombraron. En la medida que la burocracia estatal distribuye servicios a los ciudadanos, ella es responsable ante los políticos (o ante otros cuerpos nombrados por políticos como las cortes o las agencias administrativas de control) por los servicios prestados. Precisamente debido a que la burocracia estatal distribuye servicios a los ciudadanos, éstos están mejor informados que los políticos acerca de su desempeño. Además, si los políticos se preocupan por el bienestar de los ciudadanos entonces los ciudadanos tienen los mismos intereses que los políticos, que son los principales, más que los burócratas que son los agentes. El ciudadano podría por lo tanto confiar en la información provista por los políticos. Lograr un control de estas características tiene dos ventajas, pues permite al principal recoger información a un costo más bajo que la supervisión directa (la información la recibe un político), y el ciudadano provee información particular cuando se presentan violaciones muy fuertes o evidentes. El control de los ciudadanos requiere de arreglos institucionales que facilite el monitoreo de la burocracia por parte de los ciudadanos, la transmisión de información y la sanción a las violaciones. El problema de los ciudadanos es inducir a los políticos a aumentar el bienestar ciudadano antes que perseguir sus propios objetivos, en colusión con la burocracia o con los intereses privados. Sin embargo, las burocracias parecen ser autónomas de todo control, aisladas del escrutinio público. De acuerdo a Moe (1990), en una democracia los burócratas nunca pueden estar seguros de qué fuerzas políticas controlaran el gobierno en el futuro y tienen razones para temer que en un futuro gobierno será menos favorable a sus intereses que el actual. Por lo tanto, para protegerse del riesgo moral del principal –la posibilidad de que su buena conducta no sea premiada por un futuro gobierno- busca liberarse de cualquier control político. A su vez, el actual gobierno puede temer que, si pierde, las fuerzas políticas que llegan al poder quieran utilizar a la burocracia en su propio beneficio. Por lo tanto, si tienen miedo de perder las elecciones, tienen incentivos para aislar a la burocracia del control político, incluso a costa de sacrificar su propia influencia sobre ella. Como resultado, políticos y burócratas coinciden en volver a la burocracia autónoma, lo que se traduce en aplicar un diseño organizacional burocrático que no le permita lograr objetivos sociales futuros y no desarrollar incentivos para promover este tipo de diseños.

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La relación principal-agente entre políticos electos y ciudadanos es muy especial. Como la soberanía se encuentra en la ciudadanía, ella es principal en relación con los políticos que la eligen. Pero debido a que el Estado es un mecanismo centralizado y coercitivo, los que deciden qué reglas deben obedecer los principales son los agentes, que obligan a la ciudadanía a cumplir con ellas. Moe (1990: 232) afirma que “mientras los ciudadanos son nominalmente superiores en esta jerarquía, los legisladores son los que realmente tienen el poder, y el derecho a hacer la Ley. Su rol, como agentes, es ejercer la autoridad pública, apoyada por los poderes de policía del Estado, diciendo a los principales que hacer” ¿Por qué los políticos responderían a los ciudadanos en vez de estar coludidos con los burócratas o con ciertos grupos particulares a los cuales se deben?. En democracia, los gobiernos pueden ser controlados por los ciudadanos debido a que son elegidos. Desde una mirada prospectiva los partidos políticos o candidatos realizan propuestas de política pública durante las elecciones y explican cómo estas políticas públicas afectarían al bienestar de los ciudadanos. Los ciudadanos deciden cuales de estas propuestas quieren que se implementen, y los gobiernos las implementan. Por lo tanto, las elecciones emulan a la asamblea directa y la plataforma ganadora llega a ser el “mandato” que el gobierno debe perseguir. Sin embargo, Manin (1995) sostiene que los políticos no están compelidos a atenerse a su plataforma en ningún sistema democrático. Ninguna constitución democrática a nivel nacional permite la revocabilidad. Las disposiciones para el impeachment y los procedimientos para retirar el voto de confianza son comunes, pero nunca están basados en la traición a las promesas electorales. Por lo tanto, una vez que los ciudadanos eligen representantes no cuentan con mecanismos institucionales para forzarlos a apegarse a las promesas que hicieron durante la campaña. Los votantes pueden castigar a los políticos que traicionan los mandatos solamente en el momento de las siguientes elecciones, después que los efectos de la traición han sido experimentados. ¿Por qué no hay mecanismos institucionales para forzar a los que llegan al poder a ser fieles a sus plataformas?. El argumento histórico utilizado es que debería permitírsele a las legislaturas deliberar a fin de que los representantes puedan aprender unos de otros, y en los casos que no estén seguros de sus juicios, los representantes puedan consultar a expertos. Puede darse el caso que los votantes no confían en sus propios juicios. Los ciudadanos pueden querer dar al gobierno cierta libertad para gobernar y evaluar sus acciones en el momento de la elección. También es el caso que los gobiernos deben tener cierta flexibilidad para enfrentarse a las circunstancias cambiantes. Por lo tanto, hay buenas razones para que las instituciones democráticas no tengan mecanismos que limiten a los políticos. Los ciudadanos eligen políticas que representen nuestros intereses o candidatos que representen a los ciudadanos como personas, pero a la vez se busca que los gobiernos sean capaces de gobernar. Como resultado, en la medida en que los gobiernos cumplan con sus promesas, la democracia no tiene mecanismos institucionales que aseguren que las elecciones de los ciudadanos sean respetadas.

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Sin embargo, retrospectivamente, el ciudadano si puede forzar al gobierno a dar cuenta de los resultados de sus acciones pasadas. Los gobiernos son “responsables” si los ciudadanos pueden discernir si están actuando en procura de su mejor interés, y sancionarlos apropiadamente, de tal forma que aquellos que ocupan un cargo y actúan en el mejor interés de los ciudadanos ganan la reelección y aquellos que no la pierden. Incluso motivados por el auto-interés, los políticos serán inducidos a promover el bienestar general si se les fuerza a optar entre la extracción de rentas con la consiguiente pérdida del cargo y la no extracción de rentas junto con la permanencia en el cargo. Las instituciones deben entonces hacer atractivo, al menos mínimamente, para las personas que tienen otras oportunidades el querer ser re-elegidas, y lograr que los políticos tengan interés en hacer lo que los ciudadanos quiere que hagan. Sin embargo, puede no ser suficiente para hacer valer la responsabilidad de los políticos hacia los ciudadanos, sino que deben haber más condiciones: Los votantes deben ser capaces de asignar claramente la responsabilidad por el desempeño del gobierno, los votantes deben ser capaces de expulsar del poder a los partidos responsables de un mal desempeño, los políticos deben tener incentivos para ser reelegidos, y los votantes deben tener algún instrumental institucional para premiar y castigar a los gobiernos por los resultados que generan en diferentes terrenos. La información asimétrica entre gobiernos y votantes vuelve particularmente difícil la puesta en práctica de la rendición de cuentas. Si los ciudadanos no están seguros acerca de las condiciones objetivas o de las relaciones causales entre políticas y resultados, deben confiar en otra información para evaluar las acciones del gobierno. El aspecto central es que la probabilidad de que un gobierno se comporte bien es sensible a la información de que dispone el ciudadano. ¿Qué arreglos institucionales entonces son necesarios para aliviar estos problemas informacionales?. Los arreglos institucionales son los siguientes:

La oposición. El ciudadano tiene en realidad dos agentes: el gobierno que elige las políticas públicas y la oposición que quiere ser gobierno. La oposición es una fuerza que puede proveer información sobre lo que hace el gobierno, pues trata de mostrar las ausencias en las políticas que el gobierno está ejecutando.

Los medios de comunicación, que deben informar y dirigir la atención hacia las condiciones generales más que a los intereses particulares.

Los mecanismos de responsabilidad no son solamente “verticales” –de políticos electos a votantes- sino “horizontales” –de las diferentes ramas del gobierno entre sí. Esto significa que el diseño debe hacer que las responsabilidades entre más organizaciones estatales. Asimismo debe promoverse el debate legislativo. El gobierno por decreto es malo pues priva de la discusión pública los temas en debate. El gobierno por decreto debe generar presunción de que algo está escondiéndose.

La calidad y cantidad de información de que disponen los ciudadanos para juzgar acciones del gobierno puede aumentarse por medio de la innovación institucional, por medio de instituciones independientes de otros órganos de gobierno que

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pueden proporcionar al ciudadano la información necesaria para mejorar su evaluación posterior acerca de acciones de gobierno y no solo resultado. o Un Consejo independiente para asegurar transparencia en las contribuciones a

las campañas electorales. o Una rama de auditora del Estado independiente. o Una fuente de información independiente acerca del estado de la economía. o Un lugar privilegiado para la oposición en el control de los medios de

comunicación de propiedad pública.

Situación de la gestión pública La gestión pública en el Perú está reglamentada por diferentes marcos normativos que corresponden a diversas organizaciones estatales. Lo anterior provoca que las leyes y sus reglamentos, y las directivas y regulaciones, tengan un enfoque sectorial en función al mandato de cada organización estatal con algún tipo de responsabilidad sobre la gestión pública. El buen o mal desempeño de las organizaciones estatales estará en función de su capacidad para hacer realidad las decisiones de los responsables de la política pública y/o de los mandatos que están establecidos en el marco normativo de cada organización. En ese sentido, son los sistemas administrativos transversales del Estado los que hacen posible que las organizaciones estatales gestionen los diferentes recursos (humanos y económicos) de forma que puedan lograr los resultados que la política pública demanda. Los sistemas administrativos del Estado, sin embargo, están organizados de manera que los espacios de coordinación están ausentes. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (2007) establece un conjunto de sistemas administrativos que son los que le permiten a las organizaciones estatales hacer realidad las decisiones que sus responsables toman para cumplir con su mandato legal. A través de estos sistemas administrativos las organizaciones estatales pueden, por ejemplo, adquirir los bienes (material de construcción) y servicios (contratar consultores o contratistas), que le permiten hacer realidad las decisiones que toman los responsables de la organización estatal. Los sistemas administrativos existentes en el Perú están a cargo o bajo la responsabilidad de una organización estatal particular, destacando aquellos que permiten gestionar los recursos económicos del Estado, los cuales están bajo la responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Varios de estos sistemas administrativos cuentan con un sistema informático que permite establecer procedimientos con una estructura lógica a partir de las directivas que regulan su funcionamiento. Entre los sistemas informáticos que destacan está el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) que permite gestionar los gastos que realiza el Estado, y el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que permite gestionar los aspectos relacionados con las inversiones que realiza el Estado. Cada organismo estatal debe asignar un funcionario público que debe responsabilizarse del manejo de cada sistema administrativo. Un funcionario público

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no puede ser responsable de más de un sistema. Los funcionarios públicos responsables son los que conforman las áreas administrativas de las organizaciones estatales, denominadas unidades orgánicas de apoyo como son las Oficinas de Administración. Cada sistema administrativo está estructurado en función a sus propios fines y objetivos, y tiene su propia lógica de operación, habiendo sido concebidos de manera aislada, sin una mirada sistémica que permita a la organización estatal poder realizar una gestión administrativa orientada hacia la provisión de todos los elementos que permitan hacer realidad las decisiones de los responsables de la organización estatal. Para que lo anterior ocurra los sistemas administrativos deberían contener de manera explícita disposiciones para coordinar las acciones entre sí, y establecer qué aspectos requieren ser coordinados y cómo va a realizarse dicha coordinación, y qué resultado espera lograrse después de concretada la coordinación. Sin embargo estos elementos no están presentes.

Tabla 2

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS TRANSVERSALES

Sistema

Administrativo

Ente rector Sistema informático Observaciones

Recursos Humanos SERVIR En proyecto

Abastecimiento OSCE En el SIGA

Presupuesto Público DNPP – MEF (Hac.) Sistema de

Presupuesto Público

Directivas/ PpR

Tesorería DNTP – MEF (Hac.) Sistema Integrado de

Administración

Financiera (SIAF)

Endeudamiento Público DNEP – MEF (Hac.) No

Contabilidad DNCP – MEF (Hac.) Sistema Nacional de

Contabilidad

Inversión Pública DGPM – MEF (Eco.) Sistema Nacional de

Inversión Pública

(SNIP)

De centralizado a

descentralizado (U.F. y

O.P.I.)

Planeamiento

Estratégico

CEPLAN No PLADES

Defensa Judicial del

Estado

DNAJ - MINJUS En proyecto Aplicación de Ley

Control gubernamental CGRP Sistema de Control Directivas

Fuente: Normas legales de cada organismo estatal rector de cada sistema administrativo. Elaboración: Propia. La ausencia de mecanismos de coordinación formal agrava el hecho que los sistemas administrativos han sido diseñados de manera aislada, sin ser concebidos como un “sistema de sistemas” de forma que interactúen entre sí. Esto provoca que la necesaria coordinación que debe existir, por ejemplo, entre las áreas que planifican la forma en que las decisiones tomadas por los responsables de la organización estatal

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serán hechas realidad, la asignación de los recursos financieros necesarios para hacer que las actividades planificadas puedan ser ejecutadas (presupuesto) y la efectiva contratación y/o adquisición de los bienes y servicios para hacer efectiva las actividades programadas (abastecimientos y/o logística), no ocurra, dando como resultado que los responsables de hacer realidad los objetivos de la política pública a través de la gestión de los recursos asignados no cuenten con los elementos para lograr ello. La ausencia de una suficiente coordinación entre todos los sistemas administrativos que permita a los responsables de dicha gestión, desde la perspectiva de su propia organización, establecer los fines y objetivos de lo que provoca los resultados de la gestión sea limitada. De acuerdo a Oré (2009), “las instituciones estatales relacionadas con el recurso hídrico se han multiplicado, generando dispersión y la complicación de la gestión del agua”. A mayor cantidad de organizaciones estatales involucradas las posibilidades de una planificación conjunta se reducen significativamente, lo cual se ve agudizado por el aislamiento que existe entre los sistemas administrativos y entre las organizaciones estatales. El enfoque sectorial, más allá de las deficiencias en la gestión para alcanzar las metas programadas para cada organización como se ha explicado, hace que el Estado no puede responder de manera integrada a los retos que implica darle sostenibilidad a los recursos hídricos. Las dificultades del Estado para diseñar y ejecutar una gestión de los recursos hídricos con un enfoque multisectorial son debidas a la ausencia de una institucionalidad que promueva la coordinación entre las diferentes organizaciones estatales. Los sistemas que deberían permitir esta mirada coordinada no existen, aunque si están previstos en el marco legal12. Debido a lo anterior, en la administración pública no existen mecanismos endógenos que lleven a las organizaciones estatales a diseñar y utilizar espacios de coordinación de sus actividades, y más allá del mandato legal, a desarrollar la práctica de coordinar entre ellas, o a la creación de espacios concretos y formales (reglamentados) que permitan hacerla realidad dicha coordinación. Esta realidad existe a pesar que los marcos normativos de muchas organizaciones estatales involucradas establecen de manera expresa que parte de su función es coordinar acciones con otras organizaciones estatales. En el caso de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), por ejemplo, dentro de sus funciones está la conducción y coordinación de las acciones con los gobiernos regionales y otras organizaciones estatales que forman parte del Sistema Nacional de Recursos Hídricos que está bajo su responsabilidad13. Las razones que explican este resultado (nula o escasa coordinación) están justamente en la ausencia de incentivos para una acción coordinada, entre las diversas áreas dentro de la organización estatal y entre las organizaciones estatales. Lo anterior es debido, como se ha explicado, al hecho que los sistemas administrativos y las funciones de las

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La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establece que junto con los sistemas administrativos debería

existir los sistemas funcionales, que son los que hacen posible que la organización estatal cumpla con el

mandato recibido en el marco legal, a través del adecuado desempeño de las funciones asignadas. Esta

disposición supone que la asignación de las funciones ha surgido de un análisis sistémico, lo cual no

necesariamente es cierto. 13

Art 15 de la Ley de Recursos Hídricos (Ley N° 29338), publicada el 30 de marzo del 2009.

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organizaciones estatales han sido concebidos de manera aislada y no con un enfoque integral y sistémico.

Proceso de transformación de una decisión de política pública en una realidad para el ciudadano El marco institucional del Estado peruano determina que el proceso para convertir en realidad una decisión de política pública, que involucra a uno o más sectores, requiere de la interacción de varias organizaciones del Estado y de los órganos -o unidades orgánicas- que existen al interior de cada organización. En ese sentido, las decisiones de política pública, es decir, la definición de los responsables de la política pública sobre lo que piensan hacer para atender los requerimientos y expectativas de los ciudadanos con respecto a los diversos temas que son una preocupación para la sociedad, deben ser de preferencia explícitas y verbalizadas de manera que los tomadores de decisión de política pública transmitan con claridad cuál es el propósito de la misma, y los funcionarios y personal de las organizaciones estatales, y los ciudadanos en general puedan visualizarla con claridad. En el caso peruano la gran mayoría de las políticas públicas no están verbalizadas ni el propósito de la misma es lo suficientemente claro como para guiar las acciones de las diferentes organizaciones del Estado responsables de hacerla realidad. Un ejemplo de adecuada definición de política pública es el caso de la política nacional del medio ambiente14, que establece con precisión los fines de la acción del Estado en este tema, concentrando los esfuerzos del Estado en el desarrollo sostenible. La ausencia o poca claridad en la definición de la política pública provoca que los funcionarios y personal de dichas organizaciones tengan diferentes impresiones y percepciones sobre el propósito de la política pública, lo que lleva a que al momento de diseñar y planificar las acciones no exista una visión clara y unificada sobre cuál es el propósito de las acciones a ser ejecutadas por las organizaciones estatales involucradas. De hecho en muchos casos existen formulados planes maestros o planes directores sin que exista claridad sobre el propósito de la acción del Estado, lo que en la práctica hace inviable la realización de dichos planes dado que las acciones contenidas no está asociadas a un propósito. Lo anterior provoca que al momento de realizar la evaluación, pueda ser que la actividad se haya realizado, pero al no existir claridad sobre el propósito los resultados obtenidos son difusos o inexistentes. Junto con lo anterior, el propósito de la política pública debe estar dentro de los alcances del marco legal que regula las decisiones y acciones de la organización

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“La Política Nacional del Ambiente tiene por objetivo mejorar la calidad de vida de las personas,

garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el

desarrollo sostenible del país, mediante la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus

componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera

responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona.” Política Nacional

del Ambiente 2009 – 2021. Ministerio del Ambiente. Pp. 3

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estatal15. En el caso de que la política pública requiera de la acción de varias organizaciones del Estado, todas ellas deben tener dentro de su marco legal asignada una función en ese sentido de manera que puedan actuar. Lo anterior implica que deba existir una adecuada coordinación entre todas. Para hacer realidad la política pública el marco legal de las organizaciones involucradas debe autorizar a sus funcionarios a tomar decisiones específicamente en dicha temática, y los funcionarios deben además contar con las capacidades y competencias de gestión pública para encontrar la forma más eficiente, eficaz, económica y con calidad de convertir la decisión de política pública en un bien o servicio ofrecido por el Estado, sea de manera directa o indirecta. La política pública puede tener características nacionales o sectoriales16 y debe establecer los objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos principales, estándares nacionales de cumplimiento, y provisión de servicios a entregar y supervisar para el desarrollo de las actividades públicas y privadas que son materia de la política pública17. Estas características no están presentes en la mayoría de políticas públicas que el Estado peruano ejecuta. La mayoría de políticas públicas están diseñadas y contenidas en dispositivos legales que son un instrumento de gestión insuficiente para detallar todos los elementos que requiere el diseño de una política pública, y que podría estar mejor detallado en un documento de trabajo. Dos ejemplos interesantes son los documentos de trabajo que contienen la política de medio ambiente, del Ministerio del Ambiente, y el Marco Macroeconómico Multianual, del Ministerio de Economía y Finanzas. Ambos documentos son un ejemplo interesante de definición y verbalización del propósito de la acción gubernamental en el tema del medioambiente y económico-fiscal. La clara definición de la política pública es un elemento importante para hacer realidad una decisión, pero insuficiente. Junto con la decisión y el marco legal que permita a las organizaciones involucradas actuar en el tema es necesario definir la manera en que será hecha realidad la decisión de política pública. La capacidad de gestión pública, como se ha mencionado, está en función de las capacidades y competencias de los funcionarios y personal de las organizaciones estatales en el tema en el que los ciudadanos están esperando una acción del Estado y también en sus capacidades y competencias en la gestión de los sistemas del Estado, es decir, los funcionarios y personal de las organizaciones estatales involucradas en el tema deben ser capaces no solo de diseñar la manera en que será hecha realidad la decisión de política pública, sino también deben ser capaces de utilizar los procedimientos del Estado de forma que puedan transformar la decisión de política pública en una o más acciones de las organizaciones estatales, de forma que produzcan un resultado para los ciudadanos.

15

Las organizaciones estatales requieren de un mandato legal expreso para actuar en un determinado

sector o temática. En caso contrario estarían abusando de su autoridad. 16

De acuerdo a la clasificación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley N° 29158), publicada el 20

de diciembre de 2007, Art. 2. La política nacional ambiental mencionada es de tipo nacional pues es

transversal a la acción del Estado dado que involucra a todos los sectores del Estado. 17

Ley N° 29158. Art. 4.

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La capacidad de gestión pública significa que los funcionarios y personal de la organización estatal responsable de atender la temática deben diseñar una estrategia para hacer realidad la decisión de política pública. El desarrollo de la estrategia tiene como supuesto que la organización estatal tiene dentro de sus funciones atender dicha problemática. En el caso de los ministerios, por ejemplo, la temática debe estar dentro de las funciones asignadas en su Ley de Organización y Funciones18. El desarrollo de la estrategia debe estar bajo la responsabilidad de alguno de los órganos –o unidades orgánicas- de línea del ministerio, las cuales están agrupadas en Direcciones Generales. Lo anterior significa que una Dirección General, al interior del ministerio responsable de la temática, debe asumir la responsabilidad de proponer y ejecutar la decisión de política pública19. Los responsables de la Direcciones General -llamados Directores- deben diseñar la estrategia para hacer realidad la decisión de política pública. La estrategia debe recoger el propósito de la acción del Estado en la temática específica, e identificar objetivos –principales y secundarios-, establecer los lineamientos de la acción de la Dirección General (que contienen la estrategia en sí), determinar el plan de actividades concordante con dicha estrategia, proponer un cronograma para las actividades planteadas, identificar a los responsables de realizar las acciones dentro de la Dirección General y proponer un presupuesto para aquellas actividades que requieran del uso de recursos del Estado. Los elementos de la estrategia arriba mencionados deben estar contenidos dentro de un programa -o programática de acción20- y deben formar parte de las diferentes actividades que una Dirección General realiza para cumplir con la decisión de política pública. Los programas que desarrolla la Dirección General deben articular las diferentes actividades que ejecuta en el día a día. Hacer realidad una decisión de política pública puede implicar el desarrollo de más de un programa dentro de una Dirección General, o la intervención de varias Direcciones Generales de un Ministerio, o la intervención de varios Ministerios, en particular cuando se trata de decisiones sobre políticas públicas nacionales. Debe tenerse en cuenta que la decisión de política pública debe estar dentro de las funciones asignadas en el marco legal al Ministerio, y específicamente a dicha Dirección General. Desde otra perspectiva, las actividades que realiza una Dirección General de un Ministerio deben estar diseñadas de forma tal que le permita lograr el propósito de la política pública en la temática en específico. Para que eso ocurra la Dirección General involucrada debe tener un marco legal que le asigna funciones que están directamente relacionadas con la temática específica, de forma que pueda realizar acciones que permitan hacer realidad la decisión de política pública en dicho tema pues tiene el

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En la actualidad, aún el Ejecutivo no ha completado la adecuación de todas las Leyes Orgánicas y de

Funciones de todos los ministerios a la Ley N° 29158. 19

“Órganos de línea.- son órganos técnico-normativos responsables de proponer y ejecutar las políticas

públicas y funciones sustantivas a cargo de la entidad. Están agrupados en Direcciones Generales.” Ley

N° 29158. Art. 24. 20

“Los ministerios y las entidades públicas ejercen sus funciones en respuesta a una o varias áreas

programáticas de acción, las cuales son definidas par el cumplimiento de las funciones primordiales del

Estado y para el logro de sus objetivos y metas.” Ley N° 29158. Art. 2.

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mandato legal para hacerlo. De esta manera, la Dirección General, en el desarrollo de las funciones asignadas por el marco legal, cumple con el mandato establecido en la decisión de política pública en dicha temática. Lo anterior tiene implícitos una serie de supuestos, que no siempre están presentes. El primero de ellos está referido a que la Dirección General, y los responsables del Ministerio en general, tengan claridad sobre la decisión de política pública en el tema específico. Puede ocurrir que tal decisión no exista o que esté formulada de una manera que requiere ser re-elaborada o acotada, como suele ocurrir con decisiones que provienen del Congreso de la República, o puede ocurrir que en la Alta Dirección del Ministerio tal decisión no exista o requiera de mayores elementos a fin de tener mayor claridad sobre el propósito de la acción del Estado. El segundo está referido a que la Dirección General tenga claridad sobre cada uno de los elementos que forman parte de la estrategia diseñada para atender la decisión de política pública de manera que se convierta en, por ejemplo, un nuevo servicio para el ciudadano. Puede ocurrir que los objetivos son establecidas de una manera que no es posible comprobar si los mismos han sido alcanzados, es decir, no son medibles a través de indicadores o que no existen los mecanismos para obtener los datos del indicador utilizado para medir el nivel de cumplimiento del objetivo. Lograr hacer realidad la decisión de política pública puede ser más complejo si involucra a más de una Dirección General de un Ministerio o más de un Ministerio. En esas circunstancias junto con los elementos ya mencionados, deben estar presentes los espacios que permitan la coordinación de las acciones entre las diferentes Direcciones Generales y Ministerios. La coordinación de los diferentes órganos al interior de un Ministerio y entre Ministerios es un aspecto muy complejo y para lo cual no existe aún una buena práctica desarrollada. Lograr claridad sobre las acciones que deben tomar las Direcciones Generales para hacer realidad una decisión de política pública, ya sea proveniente del Congreso de la República o de la Alta Dirección no garantiza que la decisión se convierta en una realidad para el ciudadano. Junto con ello requiere que los funcionarios y personal de la Dirección Regional tengan capacidades y competencias suficientes para utilizar el sistema administrativo del Estado. La posibilidad de hacer realidad un servicio para el ciudadano no solo implica saber la necesidad del ciudadano que espera ser atendida por el Estado, y diseñar dicho servicio de forma que cumpla con todas las expectativas construidas sobre éste en el ciudadano o en los propios responsables en el Estado, sino que también requiere que los funcionarios y personal de la Dirección General sepa cómo obtener los recursos económicos y humanos para hacer realidad dicho servicio. Para que ello ocurra la Dirección General, que es un órgano de línea debe interactuar con los órganos de la administración interna. Los órganos de la administración interna –también llamadas unidades orgánicas de apoyo- son los siguientes: Planeamiento, presupuesto, contabilidad, organización, recursos humanos, sistemas de información y de comunicación, asesoría jurídica,

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gestión financiera y gestión de medios materiales y servicios auxiliares21. Varios de los órganos descritos utilizan los sistemas administrativos del Estado22, que son los que hacen posible obtener los recursos (insumos) económicos y humanos para realizar las actividades de las Direcciones Generales, y del Ministerio en su totalidad. No es suficiente con que los funcionarios y personal de la Dirección General tenga claridad sobre la decisión de política pública y hayan diseñado un conjunto de actividades articuladas en un programa o conjunto de proyectos que hacen posible hacer realidad dicha decisión, por ejemplo, un nuevo servicio o la optimización de uno existente que mejora la calidad de vida del ciudadano al reducir trámites –simplificación administrativa- o reducir su exposición a enfermedades –programa de vacunación. Los funcionarios y el personal de la Dirección General también deben saber los procedimientos administrativos establecidos en cada una de las unidades orgánicas de apoyo a fin de proveerse de todos los elementos para poder hacer realidad los programas y proyectos diseñados. Las capacidades y competencias en los procedimientos administrativos les permitirán a los funcionarios y personal de la Dirección General interactuar con los funcionarios y personal en las diferentes unidades orgánicas de apoyo. Los órganos de apoyo están bajo la responsabilidad de la Secretaria General, que forma parte de la Alta Dirección23. Estos órganos son los encargados de la planificación, asesoría y apoyo a las funciones del ministerio, y en ese sentido asisten a cada Dirección General en el cumplimiento de su función. La puesta en práctica de la estrategia diseñada por la Dirección General requiere utilizar los lineamientos y procedimientos que regulan cada uno de los sistemas administrativos del Estado, y cada una de las actividades de apoyo como son los aspectos organizacionales, los sistemas de información y comunicación, la asesoría jurídica y la gestión de los medios materiales y servicios auxiliares. Los sistemas administrativos tienen su propia lógica de operación. De esta manera, la planificación de las actividades contenidas en la estrategia diseñada por la Dirección General deben utilizar los lineamientos y procedimientos establecidos para esta actividad en el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (Ley N° 28522), la asignación del presupuesto para aquellas actividades que requieren de recursos financieros debe hacerse utilizando los lineamientos y procedimientos del Sistema Nacional de Presupuesto Público (Ley N° 28411), y si alguna de las actividades está clasificada como una inversión pública debe utilizar los lineamientos y procedimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública (Ley N° 27293), o en todo caso las contrataciones y adquisiciones de bienes y servicios, y de personal temporal para el

21

Ley N° 29158. Art. 3. 22

“Los sistemas administrativos tiene por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades

de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. Los sistemas

administrativos de aplicación nacional están referidos a las siguientes materias: Gestión de recursos

humanos, abastecimientos, presupuesto público, tesorería, endeudamiento público, contabilidad, inversión

pública, planeamiento estratégico, defensa judicial del Estado, control y modernización de la gestión

pública.” Ley N° 29158. Art. 46. 23

Ley N° 29158. Art. 24.

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desarrollo de las actividades consideradas en la estrategia deben utilizar los lineamientos y procedimientos establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado (Decreto Legislativo N° 1017). La estrategia diseñada por la Dirección General debe ser coherente con los diferentes procedimientos administrativos existentes en cada uno de los sistemas administrativos de manera que sea posible, a través del seguimiento de dichos procedimientos, convertir en realidad las actividades consideradas en la estrategia diseñada. Cabe precisar que los procedimientos establecidos dentro de cada sistema administrativo tienen características generales pues son de aplicación transversal a cada organización estatal, ya sea un Ministerio, un organismo público, un programa o proyecto especial24. Cada organismo estatal debe desarrollar sus propias directivas internas de manera que pueda traducir las normas de aplicación general establecidas en los respectivos sistemas en directivas que puedan ser aplicables a las actividades propias de cada organismo estatal. Este paso es necesario pues las actividades que realiza el Estado son muy diversas, y van desde la prestación directa del servicio como es la seguridad interna y externa del territorio a través de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas, respectivamente, hasta la elaboración de normas para la protección intelectual y el mantenimiento de instancias administrativas –Tribunales- encargadas de velar por su cumplimiento. La diversidad de actividades requiere que los lineamientos y procedimientos establecidos en cada sistema deban ser desarrollados de manera más específica acorde con la función que desempeña el organismo estatal, como por ejemplo, la elaboración de un procedimiento –regulado a través de una directiva- para los viajes de los funcionarios y personal del ministerio, o para la contratación de personal temporal, o para la adquisición de bienes y alquiler de local para el desarrollo de un evento de capacitación o un seminario de difusión de una temática particular. La ausencia de una directiva provoca que cada actividad sea atendida de manera coyuntural y anecdótica, lo que dificulta que pueda ser masificada al interior de la organización y pueda ser ejecutada de manera repetitiva. Lo anterior significa que las áreas administrativas a cargo de la Secretaria General deben elaborar las directivas internas que les permitan a las Direcciones Generales del Ministerio desarrollar las actividades de planificación, presupuesto, contrataciones y adquisiciones, entre otras. El conocimiento de parte de los funcionarios y personal de la Dirección General sobre los procedimientos administrativos es un elemento necesario, pero aún insuficiente para hacer realidad las decisiones de política pública. Los funcionarios y personal de las unidades orgánicas de apoyo, tengan bajo su responsabilidad los sistemas administrativos o realicen actividades de apoyo a las Direcciones Generales de un Ministerio deben también conocer de las actividades que realizan las Direcciones Generales. La estrategia que diseña una Dirección Regional -en el cumplimiento de su función- para hacer realidad la política pública debe ser sensible al hecho que requiere de un marco legal que le autorice a realizar acciones en ese tema, por lo tanto la estrategia debe estar diseñada de manera que la Dirección General o el Ministerio puedan actuar en ese tema. La claridad sobre la posibilidad de la actuación de la

24

Ley N° 29158. Art. 38.

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Dirección Regional es relevante no solo para la estrategia diseñada para atender el tema de la política pública sino también para hacer posible las acciones administrativas, en particular la programación, diseño y ejecución del presupuesto. Si la estrategia diseñada no tiene todas sus actividades dentro de la función asignada al Ministerio, las unidades orgánicas de apoya estarán imposibilitadas de realizar el planeamiento, y la programación, diseño y ejecución del presupuesto, así como la contratación y adquisición de los bienes y servicios necesarios para realizar las actividades. Lo anterior representa un reto de gestión pública para el Estado peruano. Las expectativas que el ciudadano espera que el Estado satisfaga no están usualmente dentro del ámbito de las funciones de una única Dirección General, sino que corresponde muchas veces a las funciones de todo el Ministerio, lo que involucra a varias Direcciones Generales, o a las funciones de varios Ministerios. En la medida que el tema que busca ser atendido por el Estado es más complejo, son más las organizaciones estatales que deben interactuar. En esas circunstancias, las acciones administrativas que deben ser realizadas por parte de las unidades orgánicas de apoyo deben ser visualizadas de manera integral y sistémica por éstas, y no sobre la base de las funciones asignadas, como es el enfoque utilizado usualmente por las Direcciones Generales. Por esta razón las unidades orgánicas de apoyo no pueden estar limitadas a proveer de manera automática los insumos requeridos por las Direcciones Generales, sino que deben interactuar con éstas a fin de visualizar la estrategia diseñada de forma integral, y desde esa perspectiva proveer los insumos requeridos. El enfoque desde la perspectiva de las funciones asignadas en su marco legal es la manera como las Direcciones Generales responden a la decisión de política pública, sin embargo, este enfoque provoca que la estrategia, y las acciones asociadas, no permitan cubrir las diferentes dimensiones de la temática que busca ser atendida con la decisión de política pública. Junto con ello está el hecho que las unidades orgánicas de apoyo, en particular las responsables de los sistemas administrativos atienden los requerimientos de cada Dirección General de manera aislada, lo que puede producir traslapes e ineficiencias.

Tabla 3

ENFOQUE SECTORIAL DEL ESTADO

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AD AD AD

EN

FO

QU

E S

EC

TO

RIA

L

Sin

co

ord

ina

ció

n

EN

FO

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E

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Ministerio

sectorial B

Ministerio sectorial A

CIU

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ad

de

vid

a

AD

B

UO de apoyo:Planificación

Presupuesto

Administración

UO de

líneaDirección

General

SECTORES:Cumplir función

A

AD AD AD

Fuente y elaboración: Propios

El rol de la Alta Dirección en la política pública y la gestión pública La forma en la cual los aspectos antes señalados pueden ser superados está en la Alta Dirección. Siendo este el espacio en donde son tomadas las decisiones de política pública, las estrategias desarrolladas por las diferentes Direcciones Generales de un Ministerio puede ser evaluadas y analizadas desde una perspectiva integral en este espacio. Sin embargo, existe un aspecto que dificulta el diseño y aplicación de una estrategia integrada para atender la problemática del ciudadano. Debido a que la relación de las Direcciones Generales con los responsables de los aspectos administrativos –planificación, presupuesto, y contrataciones y adquisiciones- son a nivel bilateral, a partir de las funciones asignadas, y sobre la base de directivas específicas, la posibilidad de realizar coordinaciones entre las Direcciones Generales para responder de manera integrada a una temática en particular están seriamente limitadas pues requieren de una estrategia integrada y multidimensional, y de directivas que establezcan los mecanismos de coordinación entre las diferentes Direcciones Generales. La elaboración de la estrategia desde la perspectiva de cada Dirección General y la ausencia de las directivas que permitan la coordinación entre las diferentes Direcciones Generales, y de estás con las unidades orgánicas de apoyo, y de las propias unidades orgánicas entre sí, hacen que el enfoque sistémica requiera de una enorme

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voluntad política de parte de los tomadores de decisión, y de los funcionarios y personal de las diferentes unidades orgánicas, de línea y de apoyo, y del desarrollo de prácticas y procesos que no están considerados dentro del marco normativo, para lograr una estrategia con un enfoque integral y multi-dimensional dentro de un único Ministerio. Los retos son aún mayores cuando la decisión de política pública requiere de la participación de varios ministerios y organismo públicos. Cabe precisar que el proceso descrito ocurre en aquellos casos en donde existe una decisión de política pública, y la misma ha sido traducida en una estrategia, con todos los elementos presentes, y los funcionarios y personal de las unidades orgánicas de línea y de apoyo tienen las capacidades y competencias, y la voluntad, para interactuar entre sí, es decir, la Dirección General –que muchas veces está integrada por diversas áreas y oficinas- interactúa con las áreas administrativas –planeamiento, presupuesto, y contrataciones y adquisiciones- del Ministerio, y éstas a su vez interactúan entre sí para dar el soporte de planificación, de programación y diseño presupuestal, y de contrataciones y adquisiciones, a la Dirección General. En caso alguno de estos aspectos no esté presente, entonces las posibilidades de lograr convertir la decisión de política pública en una acción concreta del Estado que responda a la expectativa del ciudadano se ve reducida de manera significativa.

Conclusiones La posibilidad de generar servicios por parte del Estado que tengan como resultado una mejor calidad de vida en los ciudadanos va a estar en función de cómo el propio Estado esté organizado en su interior, de manera que exista claridad sobre los fines y objetivos de las políticas públicas y la gestión pública, y las organizaciones estatales involucradas y los sistemas interactúen de manera que la división de las tareas esté adecuadamente coordinada, y alineada a los resultados esperados por el ciudadano. En ese sentido, la posibilidad de lograr una gestión de los recursos hídricos orientada hacia su sostenibilidad y adecuado aprovechamiento de manera que el desarrollo sostenible sea logrado va a depender de un conjunto de elementos que deben estar presentes e interactuando de manera coordinada al interior del Estado. Sin embargo, esto no garantiza el resultado pues los actores del sistema económico, político y social, y en suma los ciudadanos, pueden incidir adicionalmente sobre el Estado para orientar las políticas públicas y la gestión pública hacia una agenda pública o privada. Las organizaciones estatales deben tener claridad sobre sus fines y objetivos, y deben estar preparadas internamente de manera que las unidades orgánicas de línea y de apoyo puedan producir los servicios identificados y esperados por los ciudadanos. Simultáneamente, las diferentes organizaciones deben compartir el propósito y los objetivos de la acción estatal de forma que la acción del Estado sea coordinada y responda a la expectativa del ciudadano. Lograr este fin requiere de la cabal comprensión de la institucionalidad, de manera que pueda tenerse elementos que guíen y orienten la construcción de esta institucionalidad para la gestión de los recursos hídricos.

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Bibliografía