ANÁLISIS DEL RÉGIMEN DE LICENCIAS DE IMPORTACIÓN EN ...
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Universidad de San Andrés Departamento de Economía Licenciatura en Economía ANÁLISIS DEL RÉGIMEN DE LICENCIAS DE IMPORTACIÓN EN ARGENTINA ENTRE LOS AÑOS 2003 Y 2015: IMPACTO Y COMPATIBILIDAD CON LOS COMPROMISOS MULTILATERALES Autor: Santiago Ferreiros Legajo: 16072 Mentor: Roberto Bouzas Buenos Aires, Argentina Marzo 2019
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Universidad de San Andrés
Departamento de Economía
Licenciatura en Economía
ANÁLISIS DEL RÉGIMEN DE LICENCIAS DE IMPORTACIÓN EN ARGENTINA ENTRE LOS
AÑOS 2003 Y 2015: IMPACTO Y COMPATIBILIDAD CON LOS COMPROMISOS
MULTILATERALES
Autor: Santiago Ferreiros
Legajo: 16072
Mentor: Roberto Bouzas
Buenos Aires, Argentina Marzo 2019
Capítulo 1: Introducción
En sus más de doscientos años de historia, la Argentina ha transitado por
distintos programas económicos con mayor o menor grado de apertura comercial. A
diferencia de países desarrollados o incluso algunos vecinos de la región, el país no ha
sabido sostener políticas de estado en este sentido, y su política comercial ha fluctuado
entre distintos niveles de protección dependiendo del gobierno de turno. Estos grados de
apertura respecto del comercio internacional han variado también en su grado de
institucionalización y apego a los compromisos internacionales asumidos en esta
materia. Entre los miembros de la OMC, la Argentina ha sido uno de los pocos países
que decidió a partir del año 2003 revertir el proceso de liberalización comercial de las
últimas dos décadas del siglo XX, suplantándolo por medidas proteccionistas en vastos
sectores industriales frente a las importaciones. Uno de los principales mecanismos
implementados en este sentido, ha sido el uso de las licencias de importación (“LNAs”).
En este trabajo se analiza cómo funcionó el sistema de licencias, y su relación con los
compromisos multilaterales asumidos por la Argentina como miembro de la OMC.
También se examina como se implementaron estas medidas desde el año 2013, y el
gradual aumento de sectores de la economía alcanzados por licencias no automáticas, el
cual culminó en la aplicación de la Declaración Jurada Anticipada de Importación
(“DJAI”) en 2012, necesaria para cualquier importación destinada a consumo. Luego se
estudia el impacto en los niveles de importaciones de los sectores alcanzados por LNAs,
antes y después de aplicada la medida. Por último, se analiza las consecuencias de estas
medidas en organismos multilaterales como la Organización Mundial del Comercio
(“OMC”), con énfasis en la disputa en el Grupo Especial de 2014, “Argentina –
Medidas que Afectan a la Importación de Mercancías”. ¿Existió una intencionalidad de
parte del gobierno Argentino que pudo haber estado en conflicto con los acuerdos
internacionales asumidos por el país? ¿Funciono el régimen de licencias de importación
entre los años 2003 y 2015 como un mecanismo para reducir las importaciones de
determinados bienes? ¿Se utilizaron las licencias como un medio para lograr la
sustitución de importaciones? ¿Fue esto compatible con los compromisos multilaterales
asumidos por el país?
La metodología utilizada para este trabajo consistió en primer lugar, en el
análisis de fuentes primarias: Acuerdos ante la OMC, Informe del Grupo Especial,
Informe del Órgano de Apelación, y una serie de entrevistas telefónicas a empresarios y
ejecutivos que brindaron su testimonio respecto de cómo los afectó el régimen de
licencias, bajo condición de anonimato. En segundo lugar, se analizaron fuentes
secundarias, principalmente artículos periodísticos y trabajos de investigación en la
materia. Por último, se realizó un análisis cuantitativo de las series de importación de
los productos afectados por licencias, junto con una comparación con la evolución de
las importaciones totales, y los respectivos impactos en niveles y tendencias.
Capítulo 2: Las Licencias de Importación en el Régimen de la OMC
La OMC nace a partir de la conclusión de varias sesiones de negociaciones
conocidas como la “Ronda de Uruguay” que tuvo lugar entre los años 1986 y 1994, y de
la cual la Argentina participo. Sin embargo, su sistema de comercio internacional tiene
ya más de medio siglo. Desde 1948, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (“GATT” por sus siglas en ingles, y que forma parte de los Acuerdos que
integran la OMC) ha establecido las reglas del sistema de comercio entre países.
Los objetivos principales de la OMC son dos: asegurar la reducción de los
aranceles y otras barreras al comercio, y la eliminación del trato discriminatorio en las
relaciones comerciales internacionales1. Su núcleo esta constituido por los Acuerdos de
la OMC, negociados y firmados por la gran mayoría de los países que participan en el
comercio internacional. Estos documentos establecen las normas jurídicas
fundamentales del comercio internacional. Son esencialmente contratos que obligan a
los gobiernos a mantener sus políticas comerciales dentro de límites convenidos. Si bien
fueron negociados y firmados por los gobiernos, su objetivo es ayudar a los productores
de bienes y servicios (tanto exportadores e importadores) a llevar a cabo sus actividades,
permitiendo al mismo tiempo a los gobiernos lograr objetivos sociales y ambientales
(OMC). Lo que es destacable, no es solo la creación de la OMC como un organismo
legal internacional con sede en Ginebra, sino el compromiso de la comunidad comercial
1 Ver el preámbulo del Acuerdo de Marrakech Estableciendo la Organización Mundial de Comercio en GATT, Los Resultados de la Ronda de Uruguay de Negociaciones Multilaterales de Comercio, El Texto Legal, 1994.
internacional a adaptar su legislación nacional mediante la internalización de los
diferentes Acuerdos.
Los Acuerdos que integran la OMC tienen jerarquía superior a las leyes que
dicta el Congreso de la Nación y demás regulaciones dictadas por el Poder Ejecutivo
Nacional (artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional). A pesar de esto, todos los
Acuerdos que se firmaron al finalizar la Ronda de Uruguay se instrumentaron en la
Argentina mediante la sanción de la ley número 24.425 publicada en el Boletín Oficial
el día 5 de Enero del año 19952. El Articulo primero de dicha ley estipula lo siguiente:
“…Apruébase el ACTA FINAL EN QUE SE INCORPORAN LOS RESULTADOS DE
LA RONDA URUGUAY DE NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES;
LAS DECISIONES, DECLARACIONES Y ENTENDIMIENTOS MINISTERIALES Y EL
ACUERDO DE MARRAKECH POR EL QUE SE ESTABLECE LA ORGANIZACION
MUNDIAL DEL COMERCIO Y SUS CUATRO (4) ANEXOS, suscriptos en Marrakech -
REINO DE MARRUECOS- el 15 de abril de 1994, cuya fotocopia autenticada forma
parte de la presente ley…”3. Dentro del Acta Final figuran entre otras cosas: el Acuerdo
sobre Agricultura, Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias,
Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al
Comercio, Acuerdo sobre las Medidas en Materia de Inversiones Relacionadas con el
Comercio, Acuerdo sobre la Aplicación del Artículo VI, Acuerdo sobre la Aplicación
del Artículo VII, Acuerdo sobre la Inspección previa a la Exportación, Acuerdo sobre
Procedimientos para el Tramite de Licencias de Importación, Acuerdo sobre
Subvenciones y Medidas Compensatorias, Acuerdo sobre Salvaguardias4. A pesar de la
incorporación de estos acuerdos a la legislación local, y el apoyo de la OMC a los países
en desarrollo que han querido implementar políticas de apertura comercial, el éxito de
dichos procesos depende en gran parte de la estructura institucional local, como así
también de la política; y no tanto en los requerimientos legales que la membresía
impone. Es decir que la liberalización es una decisión nacional, la cual es determinada
por una constelación de fuerzas políticas y económicas domésticas, pocas de las cuales
son influenciadas por acuerdos y negociaciones internacionales (Bacarat 2013). Como 2 Ver http://www.mecon.gov.ar/cnce/norm/leyes/ic_nor_leyes_ley24425.htm 3 Ley Nº 24.425. http://www.infojus.gov.ar/index.php?kk_seccion=documento®istro=LEYNAC&docid=TRA%2520C%2520024425%25201994%252012%252007 4 La totalidad de los Acuerdos, Entendimientos, Mecanismos y Decisiones Ministeriales se pueden ver en el Acta Final: http://www.sice.oas.org/Agreemts/WTO_s.asp
se analizará más adelante, el caso de la Argentina demuestra que los compromisos
internacionales per se, no necesariamente pueden prevenir que un gobierno adopte la
estrategia opuesta.
El 1 de Enero de 1995, la OMC sustituyo al GATT, como organización
encargada de supervisar el sistema multilateral de comercio. A los países que firmaron
el GATT se los conoce oficialmente como “Partes Contratantes del GATT”. Con la
firma de los nuevos acuerdos de la OMC (entre los cuales se incluye el GATT 1947
actualizado y los demás Acuerdos arriba descriptos), la Argentina se convirtió
oficialmente en “Miembro de la OMC”.
Concerniente a lo acordado en materia de importaciones, el Artículo II del
Acuerdo GATT indica que los bienes negociados, al ser importados, estarán exentos de
las “cargas” de cualquier clase que excedan las aplicados en la fecha del Acuerdo
GATT de 1994, sin perjuicio de las prescripciones concernientes a las condiciones de
admisión de los productos que se benefician de tarifas preferenciales6. Dentro del
concepto de “cargas” se incluye a las licencias de importación. El Articulo VIII del
GATT indica que las cargas impuestas a la importación no deberán constituir una
protección indirecta a los productos nacionales (1.a), debiendo reducirse al mínimo
los efectos y la complejidad de las formalidades de importación y reducir y simplificar
los requisitos relativos a los documentos exigidos (1.c), siendo estos principios
aplicables a las licencias (4.c). Asimismo, el Artículo XI instala como regla general
que ninguna parte impondrá ni mantendrá prohibiciones ni restricciones a la
importación de un producto del territorio de otra parte contratante, ya sean
aplicadas mediante contingentes, licencias de importación, o por medio de otras
medidas. Se exceptúa el principio general en caso que la licencia controle la aplicación
de normas necesarias sobre clasificación, control de calidad o comercialización de
productos destinados al comercio internacional (2.b), y en relación a la ejecución de
medidas gubernamentales de cierto tipo, aplicadas sobre productos agrícolas o
pesqueros (2.c). En el Articulo XII, titulado “Restricciones para proteger la Balanza de
Pagos”, el acuerdo reconoce, bajo ciertas condiciones, el derecho de los países
miembros a reducir el volumen o el valor de las importaciones, con el fin de
6 GATT 1947, Articulo II, párrafo 1c. http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/gatt47_01_s.htm
salvaguardar su posición financiera exterior y el equilibrio de la balanza de pagos. A lo
largo del acuerdo GATT, la lista de particularidades y circunstancias bajo las cuales se
justifican excepciones a las reglas generales es extensa. Las razones y objetivos para la
implementación de licencias, como así también los procedimientos a seguir para
obtenerlas, están reglamentadas.
Acuerdo sobre procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación
Para lo que concierne a este trabajo de investigación, se analizaran en
profundidad los alcances e implicancias del Acuerdo Sobre Procedimientos para el
Trámite de Licencias de Importación7. El mismo, explicita los compromisos que los
diferentes países (Miembros) asumen tanto externamente ante la OMC, como así
también internamente mediante la sanción de leyes que contengan dicho Acuerdo, como
es el caso de Argentina.
Los principios del Acuerdo provienen de la Ronda de Tokio, donde se acordó el
Código de Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación que era uno de
los acuerdos relativos a medidas no arancelarias concluidos durante las negociaciones
comerciales multilaterales celebradas entre 1973 y 1979. Entró en vigor el 1º de Enero
de 1980, con el objetivo de impedir que los procedimientos para el trámite de licencias
de importación obstaculizaran innecesariamente el comercio internacional. En su
calidad de acuerdo independiente, solo era obligatorio para los países que lo hubieran
firmado y ratificado. Durante la Ronda Uruguay fue objeto de una revisión para reforzar
las disciplinas en materia de transparencia y notificaciones. El Acuerdo revisado -
Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación (en adelante
"Acuerdo")-, entró en vigor el 1º de enero de 1995. Es vinculante para todos los
Miembros de la OMC. El mismo establece disciplinas para los usuarios de los sistemas
de licencias de importación con el objetivo principal de asegurar que los
procedimientos aplicados para la concesión de esas licencias no representen una
restricción al comercio. Su finalidad es también simplificar, aclarar y reducir al
mínimo los requisitos administrativos necesarios para obtener licencias de
importación.
7 Ver Los Textos legales, pagina http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/23-lic.pdf
El resultado del Acuerdo es promover la realización del los objetivos del GATT.
Es decir, que los Miembros se pongan de acuerdo, y se reglamenten los diferentes
mecanismos para acceder a una licencia para importar algún tipo de bien, de modo tal
que dicho procedimiento burocrático no tenga carácter restrictivo, ni represente un
impedimento al comercio internacional. Dicho Acuerdo reconoce que las licencias
automáticas de importación son útiles para ciertos fines, y que no deben utilizarse para
limitar el comercio, como así también que la utilización inadecuada de los
procedimientos para el trámite de licencias de importación puede obstaculizar la
corriente del comercio internacional. En el mismo, se explicita que se desea
simplificar los procedimientos y practicas administrativas que se siguen en el comercio
internacional y darles transparencia, como así también garantizar la aplicación y
administración justa y equitativa de esos procedimientos y practicas.
Ahora bien, ¿que es una licencia de importación? En el articulo 1, inciso 1 de las
disposiciones generales del Acuerdo se entiende por tramite de licencias de importación
el procedimiento administrativo utilizado para la aplicación de los regímenes de
licencias de importación que requieren la presentación de una solicitud u otra
documentación (distinta de la necesaria a efectos aduaneros) al órgano administrativo
pertinente, como condición previa para efectuar la importación en el territorio aduanero
del país importador. En el artículo 1, inciso 2, se explicita que los Miembros velaran
por que los procedimientos administrativos utilizados para aplicar los regímenes
de licencias de importación estén en conformidad con las disposiciones pertinentes
del Acuerdo General (GATT), incluidos sus anexos y protocolos. Todo esto se hace
con el objetivo de evitar perturbaciones del comercio que puedan derivarse de una
aplicación impropia de esos procedimientos, teniendo en cuenta los objetivos de
desarrollo económico y las necesidades financieras y comerciales de los países en
desarrollo. En el artículo1, inciso 3, se estipula que las reglas a que se sometan los
procedimientos de trámite de licencias de importación se aplicaran de manera
neutral y se administraran de manera justa y equitativa. Cualquier modificación
que se introduzca en las reglas relativas a los procedimientos de tramite de licencias o
en la lista de productos sujetos al tramite de licencias de importación debe ser publicada
sin demora y de igual modo, con el afán de ser lo más transparente posible (Articulo1
inciso 4). Esas publicaciones deben ser puestas a disposición de la Secretaria del GATT.
En el artículo 1, inciso 7 se acordó que ninguna solicitud se rechazará por errores
leves de documentación que no alteren los datos básicos contenidos en la misma.
Dicho artículo también conviene que no se impondrá ninguna sanción superior a la
necesaria para servir simplemente de advertencia por causa de omisiones o errores de
documentación o procedimiento en los que sean evidentes que no existe intención
fraudulenta ni negligencia grave. Algo similar aparece en el articulo 1, inciso 8, las
importaciones amparadas en licencias no se rechazaran por variaciones de poca
importancia del valor, la cantidad o el peso en relación con los expresados en la
licencia, debido a diferencias ocurridas durante el transporte, diferencias propias
de la carga a granel u otras diferencias menores compatibles con la practica
comercial normal.
El articulo 2 trata lo acordado en materia de licencias automáticas de
importación. ¿Que es una licencia automática? En el artículo 2, inciso 1, se entiende por
trámite de licencias automáticas de importación un sistema de licencias de importación
en virtud del cual las solicitudes se aprueban libremente. Es decir, no se requiere
aprobación, sino el trámite formal de requerir la licencia al organismo gubernamental, el
cual la expedirá automáticamente de modo que la misma quede asentada. La principal
utilidad de estos mecanismos es el del control estadístico de las importaciones. Las
solicitudes de licencias automáticas deben aprobarse en todos los casos por definición.
Es decir, el organismo gubernamental que otorga la licencia debe tener como único
fin el de generar un seguimiento estadístico de los volúmenes, valores y cuanta
información mas se requiera de determinado tipo de bien a ser importado. En el
artículo 2, inciso 2, parte A, vuelve a aparecer lo que podríamos llamar el “espíritu de la
norma”: los procedimientos de tramite de licencias automáticas no se administraran de
manera que tengan efectos restrictivos sobre las importaciones sujetas a licencias
automáticas. En la parte B, las Partes reconocen que el trámite de licencias automáticas
puede ser necesario cuando no se disponga de otros procedimientos adecuados.
También aclara que las mismas podrán mantenerse mientras perduren las circunstancias
que originaron su implementación o mientras los fines administrativos que persigan no
puedan conseguirse de una manera mas adecuada. Otro de los objetivos primordiales de
la OMC que motivaron su creación es el de no discriminación, lo cual aparece en la
parte C del artículo 2: “…todas las personas, empresas o instituciones que reúnan las
condiciones legales del país importador para efectuar operaciones de importación
referentes a productos sujetos al tramite de licencias automáticas tendrán igual
derecho a solicitar y obtener las licencias de importación…”. Existen hasta aquí varias
definiciones en el Acuerdo que se prestan a cierta ambigüedad de interpretación. Frases
como “adecuada”, “ninguna sanción superior a la necesaria”, o “la practica comercial
normal” son algunas de ellas. Es decir, no existen definiciones tajantes en cuanto a que
es “lo necesario”, “lo adecuado”, o la “practica comercial normal” lo cual deja ciertos
puntos del Acuerdo abierto a apreciaciones e interpretaciones que pueden ser
potencialmente divergentes. Lo contrario ocurre con la parte C del artículo 2. El mismo
estipula que las solicitudes de licencias que se presenten en forma adecuada y
completa se aprobaran en cuanto se reciban, en la medida en que sea
administrativamente factible, y en todo caso dentro de un plazo máximo de diez
días hábiles. De este modo, cualquier organismo gubernamental de cualquier país que
suscriba el Acuerdo estará en falta si el plazo de otorgamiento de la licencia automática
de importación se demora más de diez días.
El Acuerdo regula también la aplicación de licencias no automáticas de
importación. Las licencias no automáticas deben utilizarse a los efectos de hacer
efectiva una restricción cuantitativa de la importación de determinado bien, la cual
debe ser debidamente justificada, es decir, deben estar justificadas en el marco
jurídico de la OMC. Ejemplos de estos justificativos pueden ser razones de salubridad
o de seguridad nacional. En el artículo 3, parte A, se establece que los procedimientos
adoptados para el tramite de licencias y las practicas seguidas para la expedición de
licencias (no automáticas) destinadas a la administración de contingentes u otras
restricciones a la importación no tendrán para las importaciones efectos restrictivos
adicionales a los resultantes del establecimiento de la restricción. En la parte B de dicho
artículo se determina que los Miembros deben proporcionar, previa petición de
cualquier Miembro que tenga interés en el comercio del producto de que se trate,
toda la información sobre: la aplicación de las restricciones; las licencias
concedidas durante un periodo reciente; la repartición de estas licencias entre
países abastecedores. En la parte C, se estipula que las Partes que administren
contingentes o cupos mediante licencias (no automáticas) publicaran el volumen total
y/o el valor total de los contingentes que vayan a aplicarse, sus fechas de apertura y
cierre, y cualquier cambio de ellos. Siguiendo con el articulo 3, en la parte F se
determina que todas las personas, empresas o instituciones que reúnan las
condiciones legales del país importador tendrán igual derecho a solicitar una
licencia y a que se tenga en cuenta su solicitud. Si la solicitud de licencia no es
aprobada, se darán al solicitante que las pida las razones de la denegación, contra
la que tendrá derecho a recurrir con arreglo a la legislación o los procedimientos
internos del país importador. También se explicita en el Acuerdo que el plazo de
tramitación de las solicitudes será lo mas breve posible. En la parte H, se acordó que el
periodo de validez de la licencia debe tener una duración razonable y no debe ser tan
breve que impida las importaciones. Asimismo, el periodo de validez de la licencia no
habrá de impedir las importaciones procedentes de fuentes alejadas. En lo que refiere a
los plazos de tramitación de las licencias no automáticas el Acuerdo establece un limite
que no da lugar a ambigüedades a la hora de interpretarlo: El plazo de tramitación de
las solicitudes no será superior a 30 días si las solicitudes se examinan a medida
que se reciban, ni será superior a 60 días si todas las solicitudes se examinan
simultáneamente (apartado f del párrafo 5 del artículo 3). Por ultimo, en el apartado
N del artículo 3, se establece que se podrán hacer en las nuevas distribuciones de
licencias ajustes compensatorios en caso de que las importaciones hayan rebasado el
nivel de las licencias anteriores.
En el artículo 4 del Acuerdo, se establece un Comité de Licencias de
Importación compuesto de representantes de cada uno de los Miembros. El comité elige
un Presidente y se reunirá cuando proceda con el fin de dar a las Partes la oportunidad
de celebrar consultas sobre cualquier cuestión relacionada con el funcionamiento del
Acuerdo, o la consecución de sus objetivos. Asimismo, el párrafo 2 de dicho artículo
explica que las consultas y la solución de diferencias con respecto a cuestiones relativas
al funcionamiento del Acuerdo, deben regirse por los procedimientos previstos en los
artículos XXII y XXIII del Acuerdo General. Dichos artículos estipulan que en caso de
que un Miembro considere que otro Miembro no cumple las obligaciones o los
compromisos específicos por él contraídos en virtud del Acuerdo, podrá, con objeto de
llegar a una solución mutuamente satisfactoria de la cuestión, recurrir al ESD
(Entendimiento sobre Solución de Diferencias). Si el OSD (Órgano de Solución de
Diferencias) considera que las circunstancias son suficientemente graves para que se
justifique tal medida, podrá autorizar a uno o más Miembros para que suspendan, con
respecto a otro u otros Miembros, la aplicación de obligaciones y compromisos
específicos, de conformidad con el artículo 22 (compensación y suspensión de
obligaciones) del ESD. La compensación y la suspensión de concesiones u otras
obligaciones son medidas temporales a las que se puede recurrir en caso de que no se
apliquen en un plazo prudencial las recomendaciones y resoluciones adoptadas. Sin
embargo, para la OMC, ni la compensación ni la suspensión de concesiones u otras
obligaciones son preferibles a la aplicación plena de una recomendación de poner
una medida en conformidad con los acuerdos abarcados.
En el párrafo 4 del articulo 5, inciso B, se acuerda que cada una de las Partes
informara al Comité de las modificaciones introducidas en aquellas de sus leyes y
reglamentos que tengan relación con el Acuerdo, y en la aplicación de dichas leyes
y reglamentos. Estas notificaciones pueden verse por País (Parte) en la página de la
OMC8. En el párrafo 5, se estipula que el Comité examinará según sea necesario, y por
lo menos una vez cada dos años, la aplicación y funcionamiento del Acuerdo habida
cuenta de sus objetivos, e informara a las Partes contratantes del Acuerdo General de las
novedades registradas durante los periodos que abarquen dichos exámenes.
Cada documento adicional que se le requiere al importador representa una
demora, y por lo tanto un costo. Al mismo tiempo, los Estados son soberanos al
momento de ejecutar sus políticas comerciales. Intentando balancear estos intereses
potencialmente contrapuestos, el Acuerdo lleva a las Partes a reconocer que los trámites
de licencia pueden ser necesarios cuando no se disponga de otros procedimientos
adecuados, lo cual esta estrechamente vinculado con los fines que se persiguen. Por lo
tanto, seria una cuestión fáctica determinar si la aplicación del procedimiento de la
licencia es o no necesario, y si se hace en el marco de los compromisos asumidos
multilateralmente.
8 http://www.wto.org/spanish/tratop_s/implic_s/implic_s.htm
Capítulo 3: Como evolucionó la implementación de Licencias de Importación en la
Argentina en el periodo 2003 – 2015: de los Certificados de Importación para
determinados bienes a las DJAI para todas las importaciones destinadas a
consumo.
Hasta aquí se ha analizado la normativa multilateral, como así también
mencionado varios de los puntos más importantes a los que Argentina suscribe como
miembro de la OMC (que se reglamentan en la legislación nacional mediante la ley
25.425). En este capítulo se analizan los hechos y se analiza que pasó y como operó el
régimen de licencias en la Argentina desde el año 2003 al 2015. Si bien el país hizo uso
de otros mecanismos para administrar, monitorear y restringir el comercio exterior,
principalmente la implementación de precios de referencia, derechos antidumping y
mayores requisitos de seguridad y calidad para las compras externas, fueron las
licencias no automáticas la herramienta más utilizada y que mayores controversias y
reclamos generó en el periodo. Existen bastantes evidencias de que a contramano de lo
que ocurrió en la década del 90, a partir de 2003 el gobierno de Néstor Kirchner primero
y de Cristina Kirchner después, han favorecido el proteccionismo y la sustitución de
importaciones como una estrategia central del desarrollo económico argentino (Nogues
2014).
A lo largo de la historia la estrategia de la Sustitución de Importaciones (SI) en
Argentina ha alcanzado niveles extremos. La SI se puede describir como limitaciones a
la importación de cualquier tipo de mercancía producida en el país, y en muchos otros
casos también en productos que distintos grupos de interés argumentan que el país
pudiera producir (Nogues 2011). Intelectualmente, la SI es un componente importante
de la filosofía económica que ve en la demanda interna el principal motor del
crecimiento. Esta corriente de pensamiento presume que existen errores persistentes en
el sistema de señales que los mercados emiten, y que por ende los gobernantes son
capaces de corregir dichos errores mediante la intervención directa (Ferrer 1983). Este
modo de actuar ha caracterizado a los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner en el
periodo abordado por este trabajo. Lo que en los primeros años con la introducción de
las primeras LNAs se aducía eran medidas de seguridad, o “cambios en los flujos de
comercio que era necesario analizar” (según el Acuerdo, dicho objetivo se podría haber
logrado con una licencia automática, versus una no automática), fue mutando hacia el
“estimulo de la producción nacional”, hasta llegar expresas declaraciones del Ministerio
de Industria para fomentar la sustitución de importaciones y el comercio administrado, o
la declaración de Cristina Kirchner en 2011 de que su administración iba a seguir
empujando por la sustitución de importaciones: “ni un clavo importado, si fuera
posible”. Como se verá, el universo de productos alcanzados por LNAs fue en franco
aumento durante el periodo analizado, en línea con el deterioro del superávit comercial,
el aumento de la fuga de capitales, y la disminución de las reservas del Banco Central.
En el país existían licencias automáticas y no automáticas administradas por la
Secretaria de Industria y Comercio, dependiente del Ministerio de Industria. Las LA son
aquellas que se otorgan con el solo requisito del cumplimiento de las formalidades
establecidas. Las licencias de carácter automático eran la Declaración Jurada de
Composición de Producto (DJCP) a cargo de la Secretaria de Industria y Comercio y la
Licencia Automática Previa de Importación (LAPI) administrada por la Dirección
General de Aduanas, dependiente de la Administración Federal de Ingresos Públicos. La
DJCP consistía en un trámite manual que debía formalizarse mediante una solicitud que
se presentaba en la Dirección de Importaciones de la Subsecretaria de Política y Gestión
Comercial. Según este ultimo organismo del poder ejecutivo, la finalidad de estos
documentos surgía de la necesidad de hacer valer el derecho del consumidor de conocer
el origen y procedencia de las mercaderías importadas que ingresaran al país. La medida
abarcaba alfombras, indumentaria y calzado, y fue implementada en 1996 por la
Resolución MEyOSP N° 850/96. La DJCP podía ser utilizada para el despacho a plaza
de las mercaderías hasta un año después de la fecha de intervención de la Dirección de
Importaciones. Las cantidades efectivamente importadas podían ser hasta un 10%
superiores o inferiores a las informadas en la DJCP. La LAPI constituía la primera
licencia de importación informatizada a través del Sistema Informático MARIA
(“SIM”). Según la presentación del país ante el Comité de Licencias de Importación de
la OMC9, el objetivo de esta licencia era el monitoreo anticipado de las importaciones,
lo cual permitía el suministro de información estadística en forma descriptiva y
anticipada a los registros históricos de modo de poder analizar la evolución de las
mismas. Esto resultaría de utilidad ante la eventual adopción de medidas de defensa
9 Respuestas al Cuestionario Relativo a los Procedimientos para el Tramite de Licencias de Importación, Comité de Licencias de Importación, OMC, 20 de Octubre de 2010
comercial, evitando demoras que podrían acarrear daños en los distintos sectores
nacionales. A fines del 2015, la lista de posiciones arancelarias de la Nomenclatura
Común del Mercosur (NCM) alcanzadas por LAPIs ascendía a 1.551, un 15.2% del
total de posiciones arancelarias. La cantidad de productos fue en aumento, y según los
organismos estatales, la información que proveían las LAPI a diferencia con los datos
del SIM, podía ayudar a determinar si era adecuado adoptar derechos antidumping a
determinadas compras externas, ya que la licencia se requería previo a la
nacionalización del producto. En la Tabla 1 se detallan las distintas resoluciones del
entonces Ministerio de Industria y su alcance:
Fuente: Ministerio de Industria
6
568
1532
3
3
13
560
57
922
41
8
-2
Disposición 9/2003
Disposición 14/2003
Disposición 7/2004
Disposición 14/2004
Disposición 26/2004
Disposición 8/2005
AcumuladoNumero de posiciones arancelariasNorma LegalDisposición 75/2000
Disposición 2/2002
560
617
922
963
971
Decreto 509/2007
Disposición 8/2007
Disposición 10/2008
Disposición 11/2018
969
970
972
978
1546
1532
Disposición 9/2005
Disposición 15/2005
1
2
1535
1538
Tabla 1. Disposiciones que suman/restan posiciones arancelarias con Licencias Automaticas
1551
En lo que sigue el foco y el análisis más en profundidad se abocarán a lo que
paso con las licencias no automáticas de importación. A pesar del fallo del primer
laudo del tribunal del MERCOSUR en 1999 que condeno el uso de LNA
considerándolas barreras no arancelarias al comercio, Argentina comenzó a utilizar
gradualmente estos mecanismos cada vez mas a partir del año 2003. Las LNAs en el
país se denominaron Certificados de Importación, y abarcaron a los siguientes sectores a
lo largo del periodo de análisis:
• Certificado de Importación de Juguetes (CIJ)
• Certificado de Importación de Pelotas (CIP)
• Certificado de Importación de Calzado (CIC)
• Certificado de Importación de Partes de Calzado (CIPC)
• Certificado de Importación de Papel (CIP)
• Certificado de Importación de Bicicletas (CIB)
• Certificado de Importación de Artículos para el Hogar (CIAH)
• Certificado de Importación de Cubiertas y Cámaras Neumáticas de
Bicicletas (CICCNB)
• Certificado de Importación de Motocicletas (CIM)
• Certificado de Importación de Manufacturas Diversas (CIMD)
• Certificado de Importación de Productos Textiles (CIPT)
• Certificado de Importación de Productos Metalúrgicos (CIPM)
• Certificado de Importación de Hilados y Tejidos (CIHT)
• Certificado de Importación de Neumáticos (CIN)
• Certificado de Importación de Productos Varios (CIPV)
• Certificado de Importación de Tornillos y Afines (CITA)
• Certificado de Importación de Autopartes y Afines(CIAPA)
Tabla 2. Lista de productos que requerían Licencia No Automática
Producto Resolución ministerial Numero de posiciones
arancelarias
Papel y cartón Resolución 798/1999 4
Bicicletas Resolución 220/2003 2 Línea Blanca (Heladeras, lavarropas, etc.) Resolución 444/2004 21
Resolución 181/2003
Resolución 329/2003
Resolución 123/2003
Resolución 251/2003
Resolución 61/2003
Resolución 45/2003
Juguetes Resolución 485/2005 18
Cubiertas de bicicleta Resolución 153/2005 2
Calzado Resolución 486/2005 29
Pelotas Resolución 217/2007 1
Partes de calzado Resolución 61/2007 1
Motos Resolución 689/2006 4
Resolución 195/2007
Resolución 45/2011
Textiles Resolución 343/2007 118
Resolución 330/2008
Resolución 13/2009
Resolución 251/2009
Resolución 61/2009
Resolución 123/2009
Productos metalúrgicos Resolución 588/2008 41
Resolución 251/2009
Resolución 61/2009
Resolución 45/2011
Tejidos Resolución 589/2008 111
Resolución 13/2009
Resolución 251/2009
Resolución 45/2011
Otras manufacturas Resolución 47/2007 164
Resolución 13/2009
Resolución 61/2009
Resolución 251/2009
Resolución 45/2011
Neumáticos Resolución 26/2009 5
Tornillos y clavos Resolución 26/2009 3
Resolución 45/2011
Autopartes Resolución 337/2009 51
Resolución 45/2011
Automóviles Resolución 45/2011 4
Total 602
Fuente: Basado en legislación publicada en www.infoleg.com
La Autoridad de Aplicación era el Ministerio de Industria, el cual estaba
facultado para dictar la normativa para la implementación de las diferentes licencias. La
Subsecretaria de Política y Gestión Comercial, dependiente del Ministerio de Industria,
era donde se tramitaban y otorgaban (o no, como veremos mas adelante) los
certificados.
Básicamente lo que se requería para obtener un Certificado de Importación
(LNA) era la provisión de varios datos del importador, del exportador, como así
también la información sobre la mercadería a importar, en la cual se debía detallar las
posiciones arancelarias desagregadas a nivel SIM, con correspondientes sufijos de valor
estadística de la NCM involucrados. Aunque se tratara de un mismo tipo de mercadería,
también debían presentarse un formulario de solicitud adicional cuando los países de
origen de la misma eran diferentes. Los certificados de importación no tenían costo, más
que el costo administrativo e incertidumbre en el cual cualquier importador interesado
debía incurrir. Los plazos de validez de los certificados podían variar dependiendo del
sector del que se tratase, pero por lo general era de treinta o sesenta días.
Como se puede observar en la Tabla 2, las resoluciones del poder ejecutivo que fueron
implementando los certificados de importación fueron en franco aumento durante los
años 2003 y 2011. De acuerdo a estimaciones de Francis Ng del Banco Mundial, al año
2010 el nivel de importaciones alcanzadas por LNAs sumaba unos US$ 12 mil
millones, 21% de las importaciones totales. Se observan dos saltos en el universo de
productos cubiertos por LNAs, el primero en los años 2008-2009 que probablemente
hayan sido gatillados por la crisis internacional. Las LNAs pasaron de 158 posiciones
arancelarias en 2007 a 479 en el 2010. Testimonios de la época, como el de Ernesto
Fernandez Taboada (director ejecutivo de la Cámara de Comercio, Industria y
Producción Argentino-China) sugieren que había productos chinos que directamente ya
no podían importarse, como los textiles (La Nación 2010). El segundo incremento en
los productos afectados por LNAs se dio durante el 2011, periodo durante el cual la
economía argentina estaba en franco crecimiento. De modo que al igual que las
licencias automáticas, las LNAs se implementaron tanto en periodos de bajo
crecimiento, como de alto.
Gráfico 1 – Posiciones NCM con Licencia No Automática
Posiciones NCM con LNA
0
100
200
300
400
500
600
700
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Ministerio de Industria
Esta tendencia se consolido aún más con la reelección de Cristina Kirchner a
fines de 2011. A principios de 2012, Guillermo Moreno, Secretario de Comercio
Interior les anunciaba a los ejecutivos de supermercados que se redoblarían los controles
para evitar que se importe cualquier producto que se pudiese fabricar en el país (La
Nación 2012). A comienzos del 2012 se intensificaron aún más las restricciones con la
introducción de la Declaración Jurada Anticipada de Importación (“DJAI”) que a
diferencia de las LNAs (que abarcaban un universo cada vez mayor, pero limitado de
productos) eran necesarias para la totalidad de las importaciones destinadas a consumo
(con algunas pocas excepciones y sin relevancia económica como las muestras,
donaciones o régimen de Courier). Las DJAI nacieron a partir de la Resolución General
3252 de la AFIP, y entraron en vigencia a partir del 1 de Febrero de 2012. La
Resolución 3252 estableció para los importadores, la obligación de presentar la DJAI
ante la AFIP en forma previa a la emisión de la nota de pedido, orden de compra o
documento similar utilizado para concertar sus operaciones de compras en el exterior.
La información incluida en la DJAI era puesta a disposición de los organismos que
adherían al mecanismo de la DJAI, y estos organismos podían hacer observaciones a las
importaciones. El importador no podía emitir la orden de compra hasta tanto la DJAI
era aprobada por todos los organismos que adherían al sistema. Por lo tanto, a pesar que
la DJAI perseguía en lo formal un fin informativo, en la práctica, funcionaba como un
mecanismo previo de aprobación dado que la orden de compra no podía ser emitida
hasta que la DJAI era aprobada por los organismos correspondientes.
Los organismos que adherían al sistema de la DJAI debían emitir sus
observaciones dentro de los 10 días hábiles desde la presentación de la misma. En el
caso de que el organismo no realizase observación alguna dentro de dicho plazo, la
DJAI se consideraba aprobada y el procedimiento de importación continuaba su curso.
En caso de observaciones, el importador debía resolver la observación en forma directa
con dicho organismo. Una vez aprobada, el importador podía realizar la importación
bajo la DJAI aprobada dentro de los 180 días de su presentación, plazo que podía ser
extendido. El organismo más importante que adhirió al sistema DJAI era la Secretaría
de Comercio Interior, pero también adhirieron la Administración Nacional de
Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) y el Servicio Nacional de
Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA). Los fundamentos bajo los cuales la
Secretaría de Comercio Interior podía objetar una importación y el plazo máximos para
que la Secretaría decida sobre una DJAI nunca fueron aclarados por una resolución. La
creación de la DJAI tuvo su impacto también en el procedimiento para adquirir divisas
para pagar los anticipos de importación. El Banco Central de la República Argentina
(“BCRA”) realizó modificaciones a las resoluciones sobre control de cambios
estableciendo que el importador solo podía pagar anticipos de importación si había
presentado la DJAI, y si dicha DJAI había sido aprobada por el Organismo
correspondiente. Como se analizará más adelante, la introducción de esta nueva traba
implicó un aumento sustancial en la incertidumbre, una marcada caída del nivel de
importaciones, y en última instancia, fue una de las causas de la conformación de un
Grupo Especial ante el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC, que termino
fallando en contra de la Argentina en dicha disputa (ver Capitulo 5).
En Enero de 2013, mediante la Resolución 11/2013, el gobierno derogó el
sistema de LNAs para el 95% de los artículos importados que estaban alcanzados por
este régimen. Entre los productos que quedaban exceptuados de tramitar las licencias no
automáticas se encontraban: papel, artículos para el hogar, juguetes, calzado,
motocicletas, cubiertas y cámaras neumáticas de bicicletas, pelotas, productos textiles,
partes de calzado, productos metalúrgicos, hilados y tejidos, neumáticos, tornillos y
afines, autopartes y afines, y automóviles, entre otros. El principal motivo era la
complejidad y duplicidad de medidas administrativas que implicaban las LNAs junto
con las DJAI. De este modo se evitaba duplicar gestiones, y evitar incongruencias ya
que había productos que tenían LNAs aprobadas y por otro lado DJAIs paradas, o
viceversa.
Como se analizará en el capítulo 4, de acuerdo al impacto en los volúmenes
importados y distintos testimonios de empresarios y funcionarios, la experiencia
demuestra que estos instrumentos fueron utilizados para fomentar la sustitución de
importaciones de manera bastante extendida, o simplemente limitar importaciones (en
aparente conflicto con los compromisos asumidos ante la OMC). Los sectores
afectados, detallados en la Tabla 2, pueden ser considerados en declive o sensibles, e
incluyeron, bicicletas, línea blanca, juguetes, calzado, textiles, y automóviles. Nogues y
Bacarat (2006) demuestran que durante los pocos años que Argentina abrió su
economía, algunos de estos productos recibieron protección de antidumping,
salvaguardias, o ambas. A pesar de que varias resoluciones ministeriales argumentaban
la necesidad de verificar el cumplimiento de estándares técnicos, existe evidencia de
que lo que en realidad buscaban era sustituir importaciones. Un ejemplo de ello es el
siguiente extracto de la Resolución 444/2004 que introducía las LNAs para artículos
para el hogar o línea blanca: “Los procedimientos de trámite de las licencias a que se
refiere el Artículo 3º guardarán relación en cuanto a su alcance y duración con los
objetivos de ordenamiento, sistematización y estímulo a la producción nacional que se
persiguen con el dictado de la presente medida.”10. Cabe destacar que el estímulo a la
producción nacional no figura en ninguna sección del Acuerdo Sobre Procedimientos
para el Trámite de Licencias de Importación, incluso podría interpretarse que puede ir
en contra de algunos de los objetivos del mismo.
Las restricciones al comercio son lo que Acemoglu y Robinson (2012)
describieron como “instituciones políticas extractivas”. La función primaria de dichas
instituciones es re-direccionar recursos desde un grupo de interés hacia otro, en vez de
estimular un ambiente propenso a la creación de riqueza. Los autores demuestran que
históricamente estas instituciones políticas extractivas han perjudicado la iniciativa
privada, y que las economías donde dominan estos fenómenos han exhibido niveles de
crecimiento económico y distribución de las riquezas bastante pobres en términos
relativos.
10 Resolución 444/2004. https://www.argentina.gob.ar/normativa/resoluci%C3%B3n-444-2004-96317/texto
Capítulo 4: Análisis por Sector - ¿Qué paso con las importaciones de productos
afectados por LNAs?
Al año 2003, comienzo del periodo de análisis, se encontraba vigente en el país
solo un tipo de LNA: el Certificado de Importación de Papel (CIP). El mismo fue
implementado a través de la Resolución Nº 1117/99 del MEyOSP en el año 1999 y tenía
como objetivo, según dicha resolución, constatar que el etiquetado del producto
efectivamente coincidía con el descrito, “defendiendo así los derechos de los
consumidores”. Es decir, lo que se buscaba era la verificación del cumplimiento de
estándares técnicos. El certificado abarcaba nueve posiciones de la NCM. Sin embargo,
no se había producido ningún cambio en la naturaleza de los productos importados ni en
los volúmenes, y tampoco existía evidencia de que las capacidades de las autoridades
aduaneras aplicaban en el pasado para estas verificaciones hayan sido inadecuadas.
Como se analizara en el capítulo 5, en algunas de las revisiones que hizo el Comité de
Licencias de Importación de la OMC, se determinó que la Argentina cito en varias
resoluciones la necesidad de aplicar medidas técnicas si haber documentado su
consistencia con las reglas de la OMC.
El 23 de Diciembre de 2003, mediante la Resolución 220/2003, la Secretaria de
Industria Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa, dependiente del Ministerio de
Economía y Producción, implemento el Certificado de Importación de Bicicletas
(CIB) . Dicha medida buscaba garantizar a los usuarios la seguridad en la utilización de
bicicletas determinando que se debían cumplir la Norma IRAM 40020 y la Norma NM
301:2002 para la comercialización de bicicletas en el país (importadas y producidas
localmente). Los importadores debían obtener un comprobante de cumplimiento de los
requisitos de seguridad para obtener el certificado y así poder nacionalizar los
productos. Además se determino que solo se podían comercializar en el territorio
nacional las bicicletas nuevas abarcadas en determinadas posiciones arancelarias de la
NCM (ver resolución). Es relevante aclarar que lo que motivo esta resolución fue que se
“habían verificado la existencia de severas deficiencias técnicas en las mercaderías
despachadas a plaza” 11. El problema residía en que la medida requería la constancia del
cumplimiento de numerosas normas en los procesos de fabricación que en la práctica,
implico una muy fuerte reducción de los niveles de importación de bicicletas 11 Resolución 220/2003, Secretaria de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa. Bs. As. 23/12/2003
inmediatamente luego de la implementación de la medida como se puede ver en el
Gráfico 2:
Gráfico 2 - CIB
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
Como se puede apreciar a partir del análisis de dos posiciones NCM de
bicicletas, los niveles de importación se derrumbaron a partir de la entrada en vigencia
del CIB en Enero de 2004. Para evitar razones estacionales, si se compara Diciembre de
2004 vs Diciembre de 2003, la caída es de 88%. La comparación de las tendencias
previa a la implementación del CIB, luego de implementado, y por último durante 2012
con la entrada en vigencia de la DJAI se hace bastante evidente que dichas medidas
significaron una restricción a la importación de estos productos. Al consultar con
referentes del sector, su visión fue que la medida tenía como verdadero objetivo poner
un freno a la importación de bicicletas del sudeste asiático, principalmente de China. De
hecho, la medida fue tan estricta que requirió de posteriores modificaciones en las
cuales se exceptuaba por periodos de un año, requerimientos de cumplimiento de
determinados ensayos originalmente solicitados
El 5 de Julio de 2004, el Ministerio de Economía y Producción mediante la
Resolución 444/2004 firmada por Roberto Lavagna, implemento nuevas LNAs: el
Certificado de Importación de Artículos para el Hogar (CIAH) . Según la
resolución, la medida “se enmarca en los términos de la política prioritaria del
Gobierno Nacional fundada en el estimulo de la producción nacional, en el marco de
políticas de aumento de la productividad, estabilidad de precios y cumplimiento
armónico de Acuerdos regionales e internacionales”12. Se determinó también que en
algunas líneas del sector de artículos para el hogar se registraban impactos que
requerían ser controlados mediante la adopción de medidas de carácter transitorio.
Dichas medidas “transitorias” se encontraron vigentes hasta la derogación de los LNAs
en 2013. Nuevamente, el órgano de aplicación era la Secretaria de Industria, Comercio y
de la Pequeña y Mediana Empresa, y el CIAH era requerido para la importación de
veintiún posiciones NCM entre los que se encentraban estufas, heladeras y lavarropas,
entre otros.
Gráfico 3 - CIAH
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
12 Resolución 444/2004. Ministerio de Economia y Producción. Bs. As., 5/7/2004.
En una medida muy similar a la que implemento el CIB, el 26 de Julio de 2005,
la Secretaria de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa, estableció el
Certificado Obligatorio de Requisitos Esenciales de Seguridad para
comercialización de cubiertas y cámaras neumáticas nuevas de bicicletas. Este es un
caso interesante ya que la Resolución 153/2005 que implementaba la medida, del sector
de Defensa del Consumidor de la Secretaria, no lo define como una licencia de
importación a diferencia de las demás resoluciones (las cuales si hacen mención a que
dicha medida se enmarca en el Acuerdo sobre Procedimientos para el Tramite de
Licencias de Importación). Es decir, la resolución implicaba nuevamente la necesidad
de acreditar el cumplimiento de normas de seguridad (IRAM 113330 y 40025), que los
fabricantes e importadores de cámaras y cubiertas debían tramitar ante el Instituto
Nacional de Tecnología Industrial (INTI).
Gráfico 4 - CICCNB
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
Como el Gráfico 4 demuestra, esta medida implicó una reducción sustancial de
las mercaderías importadas alcanzadas por la norma. Al parecer, lo que en un primer
momento fue una necesidad de defensa del consumidor por cuestiones de esencial
seguridad, derivó un año después en la necesidad de evaluar el comportamiento de las
importaciones de las dos mismas posiciones NCM (cubiertas y cámaras de bicicletas)
mediante, ahora sí, la implementación de una LNA. Precisamente, el 5 de Septiembre de
2006, el MEyP empezó a requerir el Certificado de Importación de Cubiertas y
Cámaras Neumáticas de Bicicletas (CICCNB). El mismo tenía carácter “transitorio”,
pero se mantuvo vigente hasta su derogación a principios de 2013.
El 30 de Agosto de 2005 se sumaron dos nuevos sectores a las LNA: Juguetes y
Calzados. El Certificado de Importación de Juguetes (CIJ) empezó a ser requerido
para el despacho a plaza de dieciocho posiciones NCM. Mediante la resolución 485/05
del MEyP, se estableció una LNA para la destinación a importación definitiva a
consumo de ciertos juguetes. En los hechos que motivaron dicha medida, aparece una
justificación que luego se vería en la mayoría de los posteriores certificados: “…se han
detectado cambios significativos en los flujos de comercio cuyo comportamiento resulta
conveniente evaluar…” 15. Dichos cambios en los flujos de comercio nunca fueron
documentados ante las solicitudes del Comité de Licencias de la OMC como se
analizará en el Capítulo 5.
Gráfico 5 - CIJ
15 Resolución 485/05, publicada en el Boletín Oficial 30728 del 31/082005
En la misma fecha que se instrumento el CIJ, se implementó mediante la
Resolución 486/2005 el Certificado de Importación de Calzado (CIC). Desde la
creación del MERCOSUR, el sector de calzado ha sido uno de los rubros más
conflictivos. En el año anterior a la implementación del CIC (2004), el 77,9% de las
importaciones de calzado provinieron de Brasil16. Las diferencias de escala y de
capacidad tecnológica entre ambos países son significativas (Argentina tenía una
capacidad de producción de aproximadamente el 10% del de la industria brasilera en
aquel entonces17), por lo que los intentos gubernamentales por impulsar acuerdos
voluntarios de auto limitación entre privados no han tenido éxito en el mediano plazo.
En los primeros años posteriores a la crisis macroeconómica del 2001-2002, el sector
del calzado argentino fue recuperándose gracias a las condiciones cambiarias, el
aumento de la demanda interna, y por el compromiso de auto limitación de los grandes
exportadores brasileños. Sin embargo, al no poder llegar a un nuevo acuerdo en el año
2005 (impulsado por el gobierno argentino), el Ministerio de Economía dispuso incluir
al sector en el régimen de licencias no automáticas. De hecho, días antes de la
implementación del CIC, el Ministro de Economía de ese entonces, Miguel Peirano,
había advertido en el marco de un seminario del Centro de Estudios Bonaerenses (La
Nación 2005)18, que la Argentina aplicaría medidas unilaterales para restringir la
importación de calzado de Brasil, si en los siguientes 15 días los fabricantes de ambos
países no pactaban un cupo que limitara los ingresos. Dicho acuerdo no fue posible, y el
30 de Agosto de 2005 se estableció el CIC. Al analizar las cifras de importaciones
durante el periodo analizado, se torna dificultoso tratar de evaluar el efecto del CIC. Sin
embargo, si analizamos desde el año 2006 en adelante, se puede observar una fuerte
restricción durante los años 2009 y especialmente 2010, lo cual coincide con la
información recabada en los testimonios obtenidos para este trabajo. En primer lugar, un
importante empresario del rubro del calzado, representantes de marcas norteamericanas
(calzado e indumentaria) expresaba que los certificados de importación (CIC y CIPT en
este caso) demoraban entre tres y seis meses en salir. Incluso comentaba que el
representante en el país de unas populares ojotas brasileras tenían al momento de la
entrevista un millón y medio de bienes demorados en la Aduana debido a que no les
entregaban el CIC (con el respectivo costo de almacenaje que esto implicaba). También
16 Informe BID MERCOSUR N 12, segundo semestre 2006, primer semestre 2007, pag. 76. 17 Informe BID MERCOSUR N 12, segundo semestre 2006, primer semestre 2007, pag. 76. 18 http://www.lanacion.com.ar/715543-el-gobierno-amenazo-con-barreras-al-calzado-de-brasil
mencionó el caso de otro competidor, al cual le entregaron el CIC para nacionalizar
ojotas de verano, en Junio, a mas de 7 meses de presentada la documentación. El
empresario entrevistado menciono que sus importaciones se redujeron en un 40%,
debido a la imposición del CIC. Otra cuestión que mencionó fue que tuvo que reunirse
con el Subsecretario de Política y Gestión Comercial (del Ministerio de Industria), para
presentarle un plan de importación para el año 2010. Según declaraciones del
empresario, le exigían reemplazar un determinado monto de importaciones por
producción nacional (en zapatillas e indumentaria), para así liberarle certificados
atrasados. Este requerimiento, vale aclararlo, era de palabra, no existía ninguna
normativa que así lo requiriese (como se verá en el Capítulo 5, este representó uno de
los principales reclamos de países reclamantes ante el Comité de Licencias de la OMC a
la Argentina). Estos pedidos de reemplazar importaciones por producción nacional se
mencionan en varios artículos periodísticos de la época (Iprofesional 2001). En el
mismo, se cuenta el relato de un empresario importador de indumentaria, el cual recibe
las siguientes preguntas de parte de un funcionario de la Secretaria de Comercio
Interior: “…¿Qué es lo que va a traer específicamente en el transcurso de los próximos
meses?, ¿A cuánto ascenderán esas compras?, ¿Realizó un estudio para determinar si
parte de esas importaciones pueden ser reemplazadas por artículos nacionales?, De
ahora en más, ¿cómo piensa sustituir una mayor proporción con producción local?...”.
Otra de las personas que brindó su testimonio para este trabajo fue una Gerente
de Comercio Exterior de otra empresa del rubro, con marcas propias y además
proveedores de algunas de las principales firmas globales de calzado e indumentaria
deportiva. Según su relato, ella era la encargada de tramitar los certificados de
importación ante el Ministerio de Industria, los cuales según su opinión, eran una mera
traba para-arancelaria para resguardar el superávit comercial. También mencionó las
reuniones con el Subsecretario de Política y Gestión Comercial donde tuvo que
presentar planes de importación para el 2010, y que le pidieron que para liberarle los
certificados más rápido, debían remplazar importaciones por producción nacional.
Incluso indicó que les imponían cupos, siempre de palabra ya que no existía ninguna
regulación que determinase la implementación de cupos de importación. Según su
testimonio, a partir de la imposición del CIC y el CIPT, tuvieron que replantear sus
operaciones y cambiar el ratio entre lo que traían del extranjero, y lo que producían
localmente. En el caso de una de sus principales marcas, previo a las LNA, el 50% se
producía en el país, y el otro 50% se importaba. Al momento de la entrevista (8 de
marzo de 2010), el 80% lo producían en el país, y el 20% se importaba, con las demoras
que eso implicaba. En el caso de su segunda marca, se importaba casi en su totalidad
previo a la LNA, y luego de la medida pasaron a un 50/50. También mencionó a modo
de ejemplo de los perjuicios que estas medidas les habían ocasionado, y que al momento
de la entrevista, hacia 300 días que habían presentado el pedido del CIPT para la
importación de la nueva camiseta de un popular club de futbol inglés, las cuales se
encontraban demoradas en aduana. Además de perder ingresos debido a no tener la
mercadería que ya les habían prometido a sus clientes, cada día que pasaba la
mercadería en el puerto debían pagar un costo de almacenamiento. También
mencionaba el caso de unos conjuntos deportivos de verano que recién habían podido
nacionalizar en invierno debido a que no les entregaban el CIPT. Al igual que el
empresario, la gerente mencionaba que el problema más grande que se les presentaba
con el régimen de LNAs era que el proceso no era para nada previsible. Incluso señaló
que en muchas ocasiones les pedían información adicional (como la composición de los
cordones de las zapatillas por ejemplo) con el único objetivo de dilatar el proceso.
También mencionaba que el trámite burocrático en sí mismo no representaba un
inconveniente, sino que el problema residía en no poder tener la certeza de cuando les
iban a entregar el certificado, y dado que lo necesitaban para nacionalizar la mercadería,
no podían planear bien sus stocks ni la logística asociada. Por último, mencionó que
existía la posibilidad de la vía judicial, la cual consistía en presentar un recurso de
amparo si a los 60 días no se expedía la licencia, pero que la política de la empresa no
avalaba esa opción por temor a represalias de los funcionarios argentinos de la época.
Incluso mencionó que conocía casos de importadores que habían sufrido represalias por
presentar amparos.
Gráfico 6 - CIC
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
El 17 de Agosto de 2007, el MEyP mediante la Resolución 61/07 impuso el
Certificado de Importación de Partes de Calzado (CIPC). La medida alcanzaba solo
una posición arancelaria, que abarcaba las partes superiores de calzado y sus partes. Al
analizar el comportamiento de las importaciones de este tipo de productos durante el
periodo, surge una paradoja. Al contrario de lo que se ve con la mayoría de los sectores
alcanzados por LNAs, las importaciones de partes de calzados aumentan casi
exponencialmente, principalmente en el periodo 2009-2011. Sin embargo, si se toma en
cuenta la baja de las importaciones de Calzado en estos años (CIC en plena vigencia) y
el consecuente aumento de la producción nacional, sumado a los testimonios recabados
con dos ejemplos de referentes del sector, que debieron reemplazar importaciones por
producción nacional, se llega a la conclusión de que en el sector calzado existió
sustitución de importaciones por producción/ensamble local, en línea con las exigencias
de funcionarios de turno.
Gráfico 7 - CIPC
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
El 30 de Agosto de 2006, el MEyP mediante la Resolución 689/2006 incorporó
al régimen de LNAs el Certificado de Importación de Motocicletas (CIM), el cual
era requerido para cuatro posiciones arancelarias entre las que se incluían motos de
entre 50 cm3 y 250 cm3 de cilindrada. Durante esta época, los sectores que se iban
sumando al régimen de licencias no especificaban en un primer momento si se trataba
de una licencia automática o no automática. La Resolución esgrimía que “la gestión de
las solicitudes de destinación de importación definitiva para consumo puede quedar
sujeta a la tramitación anticipada de licencias previas de importación de carácter
automático y/o no automático”19. Nuevamente, se habían detectado “cambios
significativos en los flujos de comercio que resultaba conveniente evaluar”, por lo cual
el CIM se presentaba como el instrumento para efectuar el seguimiento y control de las
importaciones. A partir del análisis de los flujos de importaciones previos y posteriores
a la implementación de la licencia, se podría concluir que los cambios que se querían
19 Resolución 689/2006, Ministerio de Economía y Producción, Bs. As. 30/8/2006
evaluar era el progresivo aumento de las importaciones. Como se puede ver en el
Gráfico 8, las importaciones de motocicletas mostraban una marcada tendencia alcista
previo a la implementación de la Res. 689/2006; pero las mismas pasaron a crecer a un
ritmo por debajo de lo que crecieron las importaciones totales luego de implementada la
medida:
Gráfico 8 - CIM
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
El CIM represento una restricción a la importación a los tipos de motocicletas
afectadas por la medida en comparación con el sector de transporte en general. Según
los datos del INDEC, en 2006 las importaciones del sector se incrementaron un 26%
mientras que las de motocicletas enmarcadas en la posición NCM 8711.20 aumentaron
un 110%. En 2007, con el CIM vigente, las importaciones del sector transporte
aumentaron un 30%, mientras que las de motocicletas NCM 8711.20 aumentaron un
59%. La desaceleración en el crecimiento de estas importaciones se intensifico en el año
2008, cuando las importaciones del sector aumentaron un 35%, mientras que las
motocicletas NCM 8711.20, un 29%.
En este sentido, la Ministra de Industria de la época, Debora Giorgi, destacaba
que en el año 2010 se habían importado casi 200.000 motos menos que en 2008. Giorgi
también defendió el plan “uno a uno” del gobierno, que obligaba a los importadores de
motos a realizar exportaciones para poder seguir ingresando sus vehículos (Autoblog
2011). Dicha política complicó a marcas como BMW y Harley Davidson, pero según el
gobierno de entonces fue el disparador para que empresas como Suzuki, Honda y
Yamaha decidieran realizar nuevas inversiones. De acuerdo a la información oficial, el
Ministerio de Industria requería que por cada moto importada, debían
producirse/ensamblarse dos en el país. Los importadores que decidieran no producir en
el país, debieron reducir sus importaciones en un 40% (Cronista 2011). Restricciones
como estas, estuvieron relacionadas con la participación de Japón como una de las
partes reclamantes en la disputa en la OMC que culmino con el Informe del Grupo
Especial que se analiza en el Capítulo 5.
En el año 2007, fueron implementados otros cuatro certificados. El primer sector
al que se le impuso esta LNA fue el de balones y pelotas. El Certificado de
Importación de Pelotas (CIP) fue implementado mediante la Resolución 217/07 del
MEyP, nuevamente con el objetivo de efectuar un seguimiento y control previo al
libramiento a plaza de las importaciones. El CIP era requerido para la posición NCM
que abarcaba los balones y pelotas inflables (excepto las de golf o tenis de mesa). Al
analizar el comportamiento de estas importaciones, se puede inferir que en el año 2007
cuando se determino la medida, se rompió con la tendencia fuertemente alcista de estos
productos, para pasar a un crecimiento más moderado como se puede apreciar en el
Gráfico 9.
y = 293.2x - 1E+07
y = 77.232x - 2E+06y = -52.435x + 3E+06
0
200,000
400,000
600,000
800,000
1,000,000
1,200,000
1,400,000
1,600,000
1,800,000
2,000,000
Jan-03 Dec-03 Dec-04 Dec-05 Dec-06 Dec-07 Dec-08 Dec-09 Dec-10 Dec-11
US
$ F
OB
Certificado de Importación de Pelotas - Res. 217/2007
Gráfico 9 - CIP
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
El 23 de Mayo, mediante la Resolución 343/2007, el MEyP estableció la
exigencia del primer Certificado de Importación de Productos Textiles (CIPT) para
nueve posiciones. De esas nueve posiciones arancelarias, cuatro de ellas (6111.10.00,
6111.20.00, 6110.30.00 y 6111.90.00) eran suéteres (jerseys), sector por el cual
Uruguay presentó una consulta ante la Comisión de Comercio del MERCOSUR
(CCM). Según el Informe MERCOSUR Nº 12 del BID20, la preocupación de Uruguay
residía en las posibles demoras que pudiera provocar el trámite, la discrecionalidad para
la autorización del permiso de ingreso, el plazo que tendría la autoridad encargada de
tramitar los certificados y el eventual cierre de estas exportaciones a la Argentina.
También se señaló que al ser un sistema de licencias no automáticas de importación, era
incompatible con las normas del MERCOSUR. La respuesta Argentina consistió en que
la medida se enmarcaba en una política general del gobierno, orientada a favorecer la
recuperación de algunos sectores industriales locales que habían sido afectados por la
20 Informe MERCOSUR Nº12, BID.
crisis de la última década y con fuerte sensibilidad en materia de empleo. También
aclaró que esto surgía como un requerimiento administrativo a efectos de contar con
información actualizada acerca de lo que estaba sucediendo con la importación de
diferentes sectores, particularmente de aquellos mas expuestos a la competencia
proveniente de los países de Asia del Este, y que por lo tanto la medida no estaba
orientada a trabar o dificultar las ventas de los socios del MERCOSUR. ¿Se intentaba
con la medida impedir estas importaciones de Asia? Incluso, en la Nota Técnica FCCM
03, presentada por Uruguay ante la CCM el 7 de Mayo 2008, quedó asentado que
“...Los productos originarios de Uruguay, sujetos a las disposiciones de la Resolución
Nº 343/2007 del Ministerio de Economía y Producción de la República Argentina,
continúan con demoras en los trámites de autorización de las licencias de importación
lo que se traduce en la imposibilidad de que sean exportados a Argentina… La demora
en la mayoría de estos casos ha excedido los 75 días… ” 21
Gráfico 10 - CIPT
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
21 Comisión de Comercio del MERCOSUR, CCM Nº C-Acta Nº 03/08, Fecha 7 al 9/05/ 2008
A la primera resolución que implemento el CIPT, le siguieron unas cinco más
(ver Tabla 2), cada una de ellas fue aumentando la lista de productos textiles que
requerían esta LNA para poder ser ingresados al país, hasta llegar a un total de ciento
dieciocho posiciones NCM a final del año 2009. En prendas y confecciones, el espectro
de productos con LNA representa aproximadamente 72% del total importado22. Al igual
que otros sectores, y a diferencia del primer CIPT (donde no se observa una caída
sustantiva luego de implementada la LNA), luego de la Res. 330/2008 se puede
observar una fuerte restricción en las importaciones sujetas al CIPT durante el año 2010,
lo cual coincide con los testimonios recabados. Asimismo, la ministra Giorgi manifestó
en la Convención Anual de la Agro Industria Textil 2011, que el Ministerio había
trabajado para cumplir el objetivo de frenar las importaciones. Por su parte, Pedro
Bergaglio (Presidente de ProTejer – no es irónico) de la época, manifestó en el mismo
evento “tenemos un gobierno que ha interpretado nuestras necesidades al darnos
protección; de otra manera no podríamos competir” (La Politica Online 2011).
Gráfico 11 - CIPT
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
22 Informe MERCOSUR Nº 14, pag. 88, BID.
La tercera LNA impuesta en 2007 fue el Certificado de Importación de
Manufacturas Diversas (CIMD) mediante la Resolución 47/2007 del MEyP que
originalmente alcanzaba diez posiciones arancelarias, en las que se incluían baúles,
maletas, portafolios y carteras, entre otros. A partir del análisis de la evolución de las
importaciones de estos productos, parecería que la tendencia alcista se ve interrumpida.
Asimismo, se puede observar en el Gráfico 12 que las importaciones de estos productos
crecieron entre 2003 y 2006 por sobre las importaciones totales, y que esta tendencia se
revirtió en el año de la implementación del CIMD.
Gráfico 12 - CIMD
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
El 28 de Enero de 2008 se publico en el Boletín Oficial la Resolución 11/2008,
del SICPME. La misma, estipulaba que para las presentaciones que se registrasen a
partir del día 1 de Febrero de 2008, en las que se requiera la emisión de Licencias No
Automáticas de Importación, durante su tramitación no se aceptarían rectificaciones a la
información inicialmente presentada, como así también que una vez emitidas las
licencias, no se haría lugar a la modificación de los datos consignados en ellas. Dicha
medida, parecía contrariar el articulo 1, inciso 7 e inciso 8 del Acuerdo. En los mismos,
se acordaba, entre otras cuestiones, que las solicitudes de licencia no se rechazarían por
errores leves de documentación. Viole o no el Acuerdo, es evidente que dicha medida
apuntaba a hacer aún más dificultoso el proceso para obtener la licencia.
En Noviembre de 2008, por decreto de la presidenta Cristina Fernandez de
Kirchner, fue creado el Ministerio de Producción como escinción del preexistente
Ministerio de Economía y Producción. Según palabras de la presidenta, “el objetivo
principal era mantener la actividad y el nivel de empleo”24 frente a la crisis
internacional. Las Secretarias que pasaron del MEyP, a la orbita del nuevo ministerio
fueron la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPYA), y la
Secretaria de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa (SICPYME),
este ultimo, órgano de aplicación de las LNA. A partir de la elevación de la SAGPYA a
rango de ministerio el 1 de Octubre de 2009 mediante el Decreto 1365/2009, la cartera
de producción cambio de nombre a Ministerio de Industria.
Luego de conformado el nuevo Ministerio de Producción, se agregaron dos
nuevos sectores a las LNAs: productos metalúrgicos e hilados y tejidos. Mediante el
dictado de la Resolución 588/2008 y sus posteriores modificaciones, se estableció el
Certificado de Importación de Productos Metalúrgicos (CIPM) exigido únicamente
para las solicitudes de destinación de importación definitiva para consumo. El fin era el
mismo que para todos los certificados previos: efectuar un seguimiento y control de
tales operaciones. El CIPM era requerido para veintitrés posiciones arancelarias entre
las que se encontraban: accesorios de tuberías, destornilladores, ascensores y
montacargas, entre otros. Al analizar los números, se ve muy clara la restricción que
significo la implementación del CIPM para la entrada al país de estos productos. Solo
basta comparar el año 2008 con el 2010. Ambos años terminaron con un nivel total de
importaciones muy similar ($54.620 millones de dólares en 2008; $54.071 millones de
dólares en 2010), sin embargo las importaciones sujetas al CIPM se redujeron en un
37% en 2010, en comparación con el 2008. También se evidencia una marcada caída en
la tendencia de las importaciones sujetas a CIPM, apenas posterior a la implementación
de la medida.
24 http://www.elargentino.com/nota-16366-Cristina-anuncio-la-creacion-del-Ministerio-de-Produccion-para-combatir-los-coletazos-de-la-crisis.html
Gráfico 13 - CIPM
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
El universo de productos metalúrgicos alcanzados por el CIPM se vio
incrementado al año siguiente mediante la resolución 251/2009. La misma, agregaba
unas setenta posiciones arancelarias que requerirían LNA para poder ser
comercializados en el país. En este caso, esta segunda medida abarcaba niveles de
importaciones sustancialmente superiores al primer certificado. La Res. 588/2008
incrementaba el nivel de protección sobre importaciones que en los últimos doce meses
sumaban unos $271 millones de dólares, mientras que la Res. 251/2009 abarcaba
productos cuyas importaciones sumaban $1.087 millones de dólares en los últimos doce
meses previos a la implementación del nuevo certificado. El mismo también implico
una caída en el ritmo de crecimiento de los productos alcanzados como se observa en el
Gráfico 14.
Gráfico 14 – CIPM
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
El 4 de Noviembre de 2008, al igual que el CIPM, se implemento el Certificado
de Importación de Hilados y Tejidos (CIHT) mediante la resolución 589/2008.
Originalmente, la medida abarcaba veinticinco posiciones arancelarias. A lo largo del
2009, se dictaron cuatro nuevas resoluciones para llegar a un total de ochenta y dos
posiciones NCM con requerimiento de LNA para importación definitiva a consumo.
Entre los productos abarcados por la medida se encontraban hilados de algodón con
estampados y guantes de lana, por ejemplo. Al analizar que ocurrió con las
importaciones de estas ochenta y dos posiciones NCM, y contrastarlo con la evolución
del total de las importaciones, se hace evidente que el CIHT restringió la entrada al país
de hilados y tejidos. De hecho, en el año 2010 se invirtió por primera vez desde el 2003
la relación positiva que se observaba entre el crecimiento de las importaciones totales y
el de los hilados y tejidos. Nuevamente si comparamos el nivel de importaciones entre
el año 2008 y el 2010, en este ultimo la entrada de hilados y tejidos alcanzados por el
CIHT disminuyo un 45%.
Gráfico 15 - CIHT
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
El 20 de Enero de 2009, se implementó mediante la Resolución 26/2009 del
Ministerio de Producción el Certificado de Importación de Neumáticos (CIN). La
misma abarcaba cinco posiciones arancelarias del Capítulo 40, cauchos y sus
manufacturas, de la NCM. Cuando se analizan los números, se hace evidente la
restricción que implicó el CIN: en el 2009 las importaciones de neumáticos sujetos al
CIN disminuyeron un 51% con respecto al 2008. Según palabras de Raúl Ochoa25, ex
subsecretario de Comercio Exterior, en el caso de los neumáticos la medida generó
escasez y desabastecimiento en el mercado (Iprofesional 2011). Suena lógico entonces
que el gobierno haya tenido que suspender entre Enero y Mayo de 2010, el
requerimiento del CIN para el segmento de camiones. Durante dicho periodo, el
segmento experimento un crecimiento de 50%. Según declaraciones de Pascal Roche,
presidente de Michelin Argentina, a la revista Apertura, la medida les permitió
“recuperar terreno” (Apertura 2010). La empresa, que no produce en el país, estuvo dos
meses sin importar y perdió más que el resto del mercado debido a la implementación
del CIN en 2009. Roche explico que durante 2010 “se aceleraron los plazos” en el
25 http://www.apertura.com/notas/243746-avalancha-importadora-la-otra-cara-del-modelo-k
otorgamiento de las licencias, lo cual se condice con el fuerte incremento (crecieron un
92% con respecto a 2009) de estas importaciones.
Gráfico 16 - CIN
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
Tuve la posibilidad de entrevistar a un despachante de aduana, quien me brindo
su testimonio con el requerimiento de no mencionar el nombre de su cliente. Explicó
que su empresa era el despachante de una importante multinacional estadounidense de
neumáticos, quienes necesitaban el CIN para nacionalizar sus productos. Según su
testimonio, a partir de la implementación de esta medida, las importaciones de
neumáticos de su cliente disminuyeron un 30%. Comentó también que los CIN para
neumáticos provenientes de Brasil, por lo general salían más rápido que los de otros
países. Al momento de la entrevista, su cliente tenía 24 contenedores parados en la
aduana.
El 4 de Marzo de 2009, mediante la resolución 61/2009 del nuevo MP, se
agregaron catorce nuevas posiciones arancelarias con requerimiento de CIPT (incluía
ropa de cama, mesa, cocina y cortinas, entre otros). Nuevamente, según la resolución, se
habían detectado cambios significativos en los flujos de comercio que resultaba
conveniente evaluar y en consecuencia se establecía, transitoriamente, un mecanismo de
verificación previo al libramiento a plaza de estas mercaderías. Dicha resolución
implicaba un leve cambio pero que indicaba el comienzo de una utilización cada vez
mayor de las LNA como instrumento para controlar las importaciones. En la misma
resolución se agregaban posiciones arancelarias de otros sectores (en este caso, cinco
nuevas posiciones NCM al CIAH, y otras tres al Certificado de Importación de
Productos Metalúrgicos) y se creaba una nueva LNA: el Certificado de Importación
de Productos Varios (CIPV). El mismo, abarcaba setenta y ocho posiciones
arancelarias, entre las que se encontraban: fósforos; sobres y postales; calcomanías;
cucharas, tenedores y cuchillos de acero inoxidable; etc. Analizando la evolución de las
importaciones de estos setenta y ocho productos, se puede observar un quiebre de
tendencia a partir de la implementación del CIPV en el 2009.
Gráfico 17 - CIPV
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
El 18 de Mayo de 2009, mediante la resolución 165/2009 del Ministerio de la
Producción, se publicó en el boletín oficial la implementación del Certificado de
Importación de Tornillos y Afines (CITA) . El mismo abarcaba tres posiciones
arancelarias: tornillos para madera (excepto los de acero inoxidable), tornillos
taladradores, los demás tornillos y pernos, incluso con sus tuercas y arandelas. Al
comparar el comportamiento de estos productos con el resto de las importaciones, en el
Gráfico 18 se puede observar un quiebre en la tendencia de los productos afectados post
implementación del CITA, en comparación con lo que ocurre con las importaciones
totales.
Gráfico 18 - CITA
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
Mediante la resolución 337/2009 del Ministerio de la Producción, del 21 de
Agosto de 2009, se implementó el Certificado de Importación de Autopartes y
Afines (CIAPA), la cual abarcaba nueve posiciones arancelaria entre los que se
encontraban pastillas de freno, bombas para líquidos, baterías y embragues. El freno que
ocasionó esta nueva LNA en el crecimiento de las importaciones afectadas, también se
hace evidente como lo demuestra el Gráfico 19:
Gráfico 19 - CIAPA
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
Durante el año 2010, no se modifico la lista de bienes con requerimiento de
licencia no automática para importación definitiva a consumo. Sin embargo, en Febrero
de 2011 mediante la Resolución 45/2011, el listado de productos que requeriría LNA se
vería incrementado en un 45%. Durante los siguientes doce meses luego de esta nueva
resolución, las importaciones totales aumentaron un 30%, mientras que los productos
afectados por dicha licencia aumentaron apenas 0.7%.
Gráfico 20 – CIAH, CIM, CIPM, CIHT, CITA, y CIAPA
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
En Febrero de 2011, luego de la Resolución 45/2011 que incremento
sustancialmente el universo de bienes alcanzados por LNAs, las importaciones que
requerían de esta trámite adicional sumaban unos US$ 11.078 millones en los últimos
doce meses (UDM), o aproximadamente un 19.3% de las Importaciones Totales. Como
se analizó en este capítulo, en la gran mayoría de los casos la implementación de la
LNA implico un quiebre en la tendencia de los niveles de importación de los bienes
afectados.
Al analizar las veintiuna resoluciones que introdujeron los certificados, y el
efecto que cada una de estas tuvo en los niveles de importaciones, surge un dato
categórico. En la Argentina, entre los años 2003 y 2011, en un 90% de los casos
(diecinueve de veintiuna resoluciones; las únicas excepciones siendo el CIJ y CIM), en
los doce meses posteriores a la implementación de cada Certificado de Importación
(LNA), los niveles de importaciones de los bienes afectados se vieron restringidos. Es
decir que, si las importaciones totales crecían, las de los productos afectados por la LNA
crecían menos (en los doce meses posteriores a la Resolución); mientras que si las
importaciones totales caían, las de los productos afectados por la LNA caían aún más:
Tabla 4 – Importaciones afectadas por LNAs vs. Importaciones Totales en los
siguientes 12 meses de implementado el respectivo Certificado de Importación
Resolución LNA Mes de ImplementaciónImportaciones US$ FOB UDM
∆% anualpost-LNA
∆% anualImpo. Totales
Res 220/2003 CIB Enero 2004 $5,678,037 -77% 54%Res 444/2004 CIAH Julio 2004 $182,338,647 19% 39%Re 153/2005 CINB Julio 2005 $7,902,261 -53% 20%Res 485/2005 CIJ Agosto 2005 $4,086,911 42% 19%Res 486/2005 CIC Agosto 2005 $56,027,983 11% 19%Res 689/2006 CIM Agosto 2006 $155,642,903 45% 28%Res 343/2007 CIPT Mayo 2007 $21,900,072 27% 39%Res 61/2007 CIPC Agosto 2007 $9,093,896 22% 38%Res 217/2007 CIP Agosto 2007 $7,599,596 5% 38%Res 47/2007 CIMD Agosto 2007 $64,390,739 18% 38%Res 330/2008 CIPT Octubre 2008 $103,914,770 -32% -32%Res 588/2008 CIPM Noviembre 2008 $142,489,262 -46% -33%Res 26/2009 CIN Enero 2009 $594,987,094 -45% -29%Res 61/2009 CIPT CIPM CIAH Marzo 2009 $913,046,377 -56% -22%Res 123/2009 CIAH CIPT CIPM CIPV Mayo 2009 $120,518,043 -33% -7%Res 165/2009 CITA Mayo 2009 $84,841,190 -20% -7%Res 251/2009 CIPM Julio 2009 $454,758,375 -10% 8%Res 337/2009 CIAPA Agosto 2009 $139,218,135 6% 17%Res 13/2009 CIPT CIHT CIPV CIAPA Octubre 2009 $154,123,957 -10% 34%Res 589/2008 CIHT Noviembre 2009 $244,148,091 -57% -33%Res 45/2011 CIAH CIM CIPM CIHT CIPV CITA CIAPA Febrero 2011 $7,120,675,980 1% 30% Fuente: Elaboración propia en base a SIM – Base de Datos de la Aduana
Ahora, ¿por qué bajaron las importaciones con requerimiento de certificado de
importación? Existe bastante evidencia de que la demora en los plazos y la
discrecionalidad en la entrega de dichos certificados, afectaron el nivel de
importaciones. Estas demoras se dieron en su gran mayoría a lo largo del 2009 y 2010.
En la nota del diario La Nación, “Las Importaciones registran su peor caída en casi siete
años”, del 16 de Mayo de 2009, Raúl Ochoa, especialista en comercio exterior de la
Fundación Standard Bank, indicaba que “…mientras la Organización Mundial del
Comercio [OMC] establece 60 días de demora para este tipo de licencias, acá (por
Argentina) estamos en 120 o incluso 180 días…" (La Nación 2009).
En una encuesta que abarcaba a ciento treinta y dos países, publicada por la
Unidad de Análisis Empresarial del Banco Mundial26, surgía que la Argentina era el
país que más días tardaba, en promedio, en otorgar licencias de importación en aquel
momento. Según el estudio que encuesto a 1.054 compañías en 2010, una empresa
radicada en Argentina tardó 77 días en promedio en obtener un permiso del Ministerio 26http://espanol.enterprisesurveys.org/ExploreTopics/?topicid=2&direction=Desc&sort=3
de Industria para ingresar mercaderías al país. Según dicho estudio, Argentina, junto
con Perú (69 días en promedio) y Venezuela (68 días en promedio), eran los únicos
países que pasaban el límite de 60 días acordado en la OMC.
Gráfico 21
Días promedio en la obtención de licencias de impor tación
77,25
43,13
32,12
20,21
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Argentina Brasil Region Todos los Paises
Fuente: Corporación Financiera Internacional, Grupo del Banco Mundial
Según el estudio, el sector más perjudicado por las demoras fue el comercio
minorista, con tardanzas de ciento once días, y el de manufacturas, con demoras
promedio de ochenta y ocho días. Al desagregar los datos por tamaño de la empresa, las
firmas más afectadas fueron las medianas, con demoras en promedio de noventa y
cuatro días. A pesar de que las restricciones, según declaraciones del gobierno,
apuntaban a proteger la industria nacional, las mayores demoras en el otorgamiento de
licencias no automáticas de importación las sufrieron las empresas de capitales
nacionales: ochenta y dos días en promedio, mientras que las empresas de capitales
extranjeros tuvieron una demora de cuarenta y nueve días en promedio. La demora en
los plazos pactados, y la incertidumbre administrativa, parecerían haber tenido su
impacto en los niveles de importaciones de los productos afectados.
La falta de entrega en los plazos establecidos de las LNA transformo la medida
en una virtual prohibición de importación, razón por la cual varias empresas decidieron
acudir a la Justicia. Existe jurisprudencia en este aspecto, como lo explicaba el Doctor
Alejandro Perotti, ex Consultor Jurídico de la Secretaria del MERCOSUR, en la
presentación “Las Licencias de Importación en el Comercio Intrazona”27. Según Perotti,
los argumentos del poder judicial para hacer lugar a las medidas cautelares pasados los
60 días de presentada la documentación eran los siguientes: “…en función de los
fundamentos y objetivos de la norma (efectuar el seguimiento y control de las
importaciones), la exigencia de la tramitación de un certificado de importación como
recaudo previo para el libramiento a plaza, aparece como arbitraria e irrazonable, en
tanto no se advierte justificación de hecho o de derecho para supeditar el ingreso a
plaza a la expedición de dicho certificado…”; “…la exigencia establecida se erige
como una barrera para-arancelaria pues comporta una concreta restricción
temporaria a la importación que vicia la finalidad del acto administrativo al
desvirtuarse el objeto a cuya consecución está destinado (obtención de información
sobre los flujos de importación…”; “…los datos solicitados para la emisión de la
licencia pueden ser fácilmente obtenidos verificando el despacho de importación o a
través de los datos del SIM…”; “…la demora que ocasiona causa, entre otros gastos,
los de almacenamiento de la mercadería hasta su libramiento a plaza, más las perdidas
por las demoras en la comercialización y en el recupero de la inversión y el flujo de
negocios; lo cual viola los derechos previstos en los artículos 14 y 17 de la
Constitución…”; “…viola el Acuerdo sobre Procedimiento para el Tramite de
Licencias de Importación pues constituye, del modo instrumentado, una distorsión al
comercio internacional originada en la utilización de un procedimiento de licencia no
automática de un modo contrario a las obligaciones del GATT 1994. Ello por cuanto,
dicho procedimiento: a) no es de la mayor sencillez posible (art. 1.6), b) tiene efectos
distorsivos adicionales a los resultantes de su establecimiento (art. 3.2); c) no guarda
relación en cuanto a su alcance y duración, con la medida a cuya aplicación está
destinado (art. 3.2); y, d) se convirtió en una carga administrativa mayor a la
absolutamente necesaria para administrar la medida (art. 3.2)…”; “…viola el
principio de primacía de los tratados internacionales, establecido en el artículo 75,
inciso 22, de la Constitución…”; “…Infringe el artículo 27 de la Constitución de Viena
(derecho de los tratados)…”. Según una nota de la Revista Apertura28, los estudios de
27http://www.camaramercantil.com.uy/uploads/cms_news_docs/MS%202010.004%20Licencias%20Ix%20DMS_6.pdf 28 http://www.apertura.com/notas/232098-canal-verde-los-conflictos--
abogados especializados en derecho aduanero, las contingencias y presentaciones de
amparos ante la justicia debido a las licencias no automáticas, ocupaban el 20% de su
trabajo. A pesar de esto, y como se verá en el análisis del Informe del Grupo Especial en
el Capítulo 5, muchas empresas evitaban la vía judicial por temor a represalias del
gobierno de turno.
Con la finalidad de conseguir los dólares cada vez más escasos en la economía,
y de favorecer la sustitución de importaciones de manufacturas, el gobierno de entonces
fue ampliando el número de productos alcanzados por las licencias no automáticas en
un esquema que obligaba a los importadores a pasar por el filtro de la Secretaria de
Comercio. En el año 2012, el Ejecutivo necesitaba unos US$ 10 mil millones para hacer
frente a los vencimientos de deuda y ante la incapacidad de acceder a los mercados
internacionales, es probable que haya podido lograr frenar la sangría de dólares en parte,
mediante las trabas a las importaciones (además del férreo control sobre el mercado de
cambios). En Febrero de 2012 la Argentina dio un paso más en la restricción de
importaciones: implemento las DJAI para la totalidad de los bienes destinados a
consumo. El nuevo régimen, más restrictivo dado que diferentes organismos
(principalmente la Secretario de Comercio) podían “observar” y/o frenar una DJAI sin
razón aparente, generó la reacción de las principales economías del mundo ante la
OMC. A principios de 2013, mediante la Resolución 11/2013, el gobierno derogó el
sistema de LNAs para el 95% de los artículos importados que estaban alcanzados por
este régimen. Quedaba vigente principalmente el régimen de DJAI.
Gráfico 22 – Importaciones Totales
Fuente: SIM – Base de Datos de la Aduana
Capítulo 5: La Argentina y el Órgano de Solución de Diferencias en la OMC –
Crónica de un Final Anunciado
Las discrepancias surgen cuando un miembro considera que otro Mimbro está
infringiendo un acuerdo de la OMC. El reclamante debe presentar una “solicitud de
celebración de consultas” indicando que Acuerdo se está infringiendo desde su punto de
vista y por qué. En las diferencias pueden citarse varios acuerdos conjuntamente.
Luego de analizar algunos de los treinta y cuatro casos en los que se generaron
discrepancias que implicaron consultas ante el Comité de Licencias, surgen algunos
patrones comunes. En primer lugar, el proceso de solicitud de consultas, y la posterior
conformación del Grupo Especial por parte del OSD es un proceso burocrático largo y
complejo. En otros casos, se constata que Países como India (que fue Demandado en
varias ocasiones ante la OMC) utilizaron las licencias como mecanismos de corto plazo
para administrar su comercio exterior (“Política de Exportación e Importación
1997/2002” y “Política de Exportación e Importación 2002/2007”) por los cuales a mas
de 10 años de originado la discrepancia, tenía procesos abiertos en la OMC en fase de
consultas32.
En la reunión del Consejo del Comercio de Mercancías del 5 de julio de 2010, la
Unión Europea expresó su preocupación acerca de una nota interna del gobierno de la
Argentina que dijo que restringía las importaciones de alimentos33, incluidas las
procedentes de la UE. La UE dijo que desde mayo de 2010 se habían registrado largas
demoras en la expedición de los certificados de importación necesarios para liberar las
mercancías procedentes de la UE en los puertos argentinos, y que se había dado una
señal negativa para el comercio cancelando pedidos de larga data a la UE. La UE
declaró que albergaba serias dudas acerca de la compatibilidad de estas medidas con las
normas de la OMC, y añadió que también eran contrarias a los compromisos contraídos
por la Argentina en el G-20 contra el proteccionismo.
32 India – Restricciones a la Importación, Reclamante: UE, Diferencia DS149, 28 de Octubre de 1998, OMC. 33 http://www.wto.org/spanish/news_s/news10_s/good_05jul10_s.htm
A raíz de las diferentes demoras en la emisión de LNAs por parte de Argentina,
varios países antepusieron consultas formales ante el Comité de Licencias de
Importación de la OMC. En el documento “Respuestas de la Argentina a las preguntas
formuladas por el Canadá, China, los Estados Unidos, el Japón, México, el Perú y la
Unión Europea”34 los reclamantes explicitan que algunas empresas les habían
informado que sus solicitudes de certificados de importación no iban a ser aprobadas a
menos que aceptasen prescripciones en materia de balanza comercial (que exportaran
por el mismo monto del que querían importar), establecidas por la Secretaria de
Comercio Interior; y, que otras empresas les habían informado que la Subsecretaria de
Política y Gestión Comercial les exigía constantemente información adicional, como
por ejemplo información de los insumos utilizados (de la mercadería a importar), o la
nomina completa de productos fabricados por la empresa productora de la mercancía a
importar. Respecto de la primera pregunta, la Argentina respondió que no podía facilitar
explicación de tales medidas porque las mismas no existían y consecuentemente no
existían leyes ni reglamentos al respecto. Con respecto a las exigencias adicionales, las
mismas, según Argentina, estaban en conformidad con el Artículo 1, párrafo 4 inciso a)
del Acuerdo. Luego los reclamantes preguntaban acerca de lo plazos, y mencionaban
que tanto los empresarios de sus países, como los informes de la prensa, indicaban que
sufrían prolongadas demoras para obtener las licencias, las cuales excedían los 100 días.
A esta consulta, la Argentina respondió que los funcionarios involucrados en el régimen
de licencias observaban los plazos establecidos en el Acuerdo. Luego, se pedía que
Argentina explicitase las regulaciones por las cuales se determinaba que las LNA debían
expedirse en el plazo de 30 a 60 días, a lo cual el país respondía que mediante la ley
24.425, se había incorporado el Acuerdo a la legislación nacional. Posteriormente, se
pedía información acerca de la cantidad de solicitudes de certificados actualmente
pendiente, a lo cual Argentina respondía: “…Actualmente el número aproximado es de
5.300 solicitudes pendientes, aunque cabe mencionar que ninguno de estos certificados
excede el plazo de 60 días…”.
Las discusiones en el marco de la OMC respecto del Comité de Licencias,
alrededor de la Argentina como demandado fueron en aumento. Al año 2010, varios
socios comerciales habían formulado críticas al país. Entre los reclamantes se
34 Documento G/LIC/Q/ARG/11, Comité de Licencias de Importación, 5/5/2010, OMC.
encontraban entre otros, Estados Unidos, China, Unión Europea, Japón, México y Perú.
Las principales críticas se referían a los siguientes puntos: demoras; requerimientos
administrativos; falta de transparencia y pedidos sin respuesta; requerimientos de
compensar importaciones con exportaciones; prohibiciones de importaciones de facto; y
controles excesivos de cuestiones técnicas, entre otros. La Unión Europea criticó
explícitamente las demoras en el proceso de aprobación de las LNAs, y cuestiono que
las mismas eran utilizadas para verificar el cumplimiento de regulaciones por cuestiones
técnicas. Estados Unidos manifestó también que el manejo de Argentina de las licencias
representaba una prohibición de facto de importar determinados productos, y que la
discreción variaba dependiendo de la firma importadora, el origen, y el producto en
cuestión. El país también agregaba que tanto la evidencia como la falta de respuesta de
parte de Argentina que varios miembros alegaban, ponían en duda el cumplimiento del
país con compromisos asumidos con el GATT de 1994. Japón incluso argumento ante el
Comité de Licencias que el límite de 30 días de validez de las LNAs implicaban una
prohibición de facto a las importaciones con dicho origen, haciendo alusión al artículo 3
h) del Acuerdo Sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación
donde se estipula que el periodo de validez de la licencia será de duración razonable y
no será tan breve que impida las importaciones.
El 25 de Mayo de 2012, la Unión Europea solicitó la celebración de consultas
con la Argentina de conformidad con los artículos 1 y 4 del Entendimiento relativo a las
normas y procedimientos por los que se rige la Solución de Diferencias (ESD), el
artículo XXII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994
(GATT de 1994), el artículo 19 del Acuerdo sobre la Agricultura, el artículo 6 del
Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación (Acuerdo
sobre Licencias de Importación), el artículo 8 del Acuerdo sobre las Medidas en materia
de Inversiones relacionadas con el Comercio (Acuerdo sobre las MIC) y el artículo 14
del Acuerdo sobre Salvaguardias, con respecto a determinadas medidas impuestas por la
Argentina a la importación de mercancías35. Varios miembros pidieron ser asociados
(entre ellos EEUU, Ucrania, Australia, Canada, Guatemala, Japón, México).
35 Solicitud de celebración de consultas presentada por la Unión Europea, WT/DS438/1, 30 de mayo
de 2012.
El 21 de Agosto de 2012, EEUU solicitó la celebración de consultas con la
Argentina de conformidad con los artículos 1 y 4 del ESD, el artículo XXII del GATT
de 1994, el artículo 6 del Acuerdo sobre Licencias de Importación, el artículo 8 del
Acuerdo sobre las MIC y el artículo 14 del Acuerdo sobre Salvaguardias, con respecto a
determinadas medidas impuestas por la Argentina a la importación de mercancías36. Al
igual que la UE, varios miembros solicitaron ser asociados. En la misma fecha, Japón
solicitó la celebración de consultas con la Argentina de conformidad con los artículos 1
y 4 del ESD, el artículo XXII del GATT de 1994, el artículo 6 del Acuerdo sobre
Licencias de Importación, el artículo 8 del Acuerdo sobre las MIC y el artículo 14 del
Acuerdo sobre Salvaguardias, con respecto a determinadas medidas impuestas por la
Argentina a la importación de mercancías37.
La UE, EEUU, y Japón celebraron las consultas con Argentina entre Julio y
Septiembre de 2012: ninguna de estas dio lugar a una solución mutuamente
satisfactoria. Por lo tanto, en Diciembre de 2012 los tres miembros solicitaron por
separado el establecimiento de un Grupo Especial con el mandato uniforme, de
conformidad con el artículo 6 del ESD. En su reunión de Enero de 2013, el OSD
estableció un Grupo Especial en conformidad con el párrafo 1 del artículo 9 del ESD. El
mandato del Grupo especial era el siguiente: Examinar, a la luz de las disposiciones
pertinentes de los acuerdos abarcados invocados por las partes en la diferencia, el asunto
sometido al OSD por la UE, EEUU, y Japón, y formular conclusiones que ayuden al
OSD a hacer las recomendaciones o dictar las resoluciones previstas en dichos
acuerdos.
En su primera comunicación escrita del 07/08/2013, Argentina solicito que el
GE emitiera una resolución preliminar en el sentido de que las denominadas
“prescripciones restrictivas relacionadas con el comercio” (PRCC) identificadas en las
solicitudes presentadas por la UE, EEUU, y Japón, no estaban comprendidas en el
mandato del GE; la misma no fue acogida.
En las recomendaciones formuladas por las partes, la UE solicito al GE que
constate que:
36 Solicitud de celebración de consultas presentada por los Estados Unidos, WT/DS444/1, 23 de agosto
de 2012. 37 Solicitud de celebración de consultas presentada por el Japón, WT/DS445/1, 23 de agosto de 2012.
1. El requisito de DJAI era incompatible con las obligaciones que
correspondían a la Argentina en virtud del párrafo 1 del artículo XI, y los
párrafos 1 y 3 a) del artículo X del GATT de 1994, y los párrafos 3, 4ª) y 6
del artículo 1 y los párrafos 2, 3 y 5 f) del artículo 3 del Acuerdo sobre
Procedimientos para el Tramite de Licencias de Importación.
2. que las PRCC eran incompatibles con las obligaciones que correspondían a
la Argentina en virtud del párrafo 1 del artículo XI, y el párrafo 4 del artículo
III del GATT de 1994, así como en virtud del párrafo 1 del artículo X del
GATT de 1994; y subsidiariamente, que la aplicación de una o más PRRC
en determinados casos concretos era incompatible con las obligaciones que
correspondían a la Argentina en virtud del párrafo 1 del artículo XI y/o el
párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994.
La UE solicitó además que el GE recomendase que la Argentina pusiese sus
medidas en conformidad con las obligaciones que le correspondían en el marco de la
OMC. Las reclamaciones de EEUU y Japón fueron muy similares a las de la UE.
Por su parte, la Argentina solicito que el GE desestime en su totalidad las
alegaciones formuladas por los reclamantes alegando lo siguiente:
1. Los reclamantes no habían establecido que el procedimiento DJAI sea una
restricción cuantitativa en el marco del párrafo 1 del artículo XI del GATT
de 1994 o infrinja los párrafos 3 a) y 1 del artículo X del GATT de 1994
2. La DJAI no era una licencia de importación, pero aun si se constatara que lo
fuese, era un procedimiento utilizado a efectos aduaneros y, por lo tanto, no
estaba comprendido en el ámbito de aplicación del Acuerdo sobre
Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación. La Argentina
también aducía que los reclamantes no habían demostrado que la DJAI
infringiese el Acuerdo sobre procedimientos para el Trámite de Licencias de
Importación.
3. Con respecto a las supuestas PRRC, la Argentina inicialmente adujo que
estas medidas no estaban comprendidas en el mandato del GE. El país
posteriormente aducía que los reclamantes no habían demostrado la
existencia de una medida “global” no escrita, de aplicación general y
prospectiva, que respaldase las alegaciones contra las supuestas PRRC.
En el informe del GE, se explicitaba que la tarea de los miembros de hacer una
evaluación objetiva de los hechos había resultado especialmente difícil por dos razones:
- Una de las dos medidas en litigio, las supuestas PRRC, era una medida no
escrita. Por lo tanto, para determinar la existencia, naturaleza y características de
esa medida, el GE tuvo que llevar a cabo, un examen detenido.
- Pese a las reiteradas solicitudes del GE, las partes no aportaron determinados
documentos (como por ejemplo los compromisos de las empresas con la
Secretaria de Comercio Interior, donde se comprometían a compensar
importaciones con exportaciones “uno por uno”) e información que fuera
pertinente.
Respecto de la medida no escrita, el GE se basó en jurisprudencia para determinar
que anteriores GEs, y el Órgano de Apelación, habían reconocido que el sistema de
solución de diferencias de la OMC puede impugnar medidas no escritas. El GE analizó
aproximadamente unas 900 pruebas documentales, de las cuales más del 90% fueron
presentadas por los reclamantes. Las pruebas consistían en: copias de leyes, reglamentos
y documentos de política interna, comunicaciones dirigidas a funcionarios argentinos
por empresas privadas, declaraciones de funcionarios argentinos y notas publicadas en
los sitios web del gobierno argentino, artículos de diarios y revistas, declaraciones de
directivos de empresas, datos de estudios sobre ramas de producción, informes de
investigación de mercados, estadísticas comerciales, e información relativa a los
resultados económicos de la Argentina en años recientes. El GE examinó por separado
cada una de las pruebas, a fin de evaluar su adecuada pertinencia, credibilidad, peso y
valor probatorio.
Según los reclamantes, la prescripción impuesta a los importadores y otros
operadores económicos de que contraigan determinados compromisos relacionados con
el comercio como condición para importar en la Argentina se reflejó en acuerdos entre
el gobierno argentino y los respectivos importadores, o en cartas dirigidas por los
importadores o los operadores económicos a funcionarios, donde se describían dichos
compromisos. En el análisis del informe del GE, se puede constatar que los reclamantes,
aun estando en posesión de estos acuerdos entre el sector privado y los funcionarios
argentinos, se negaban o aducían que no habían sido autorizados por las empresas
privadas en cuestión para divulgar los acuerdos, ni para facilitar sus identidades. Los
reclamantes alegaban que, dado el carácter discrecional del sistema de importaciones
argentino de ese momento, los operadores temían medidas de represalia de los
funcionarios argentinos, entre otras, respecto de solicitudes de importación que podían
estar pendientes o que se presentaran en el futuro si se revelaban sus identidades.
Argentina por su parte declaró que no negaba la existencia de unos 30 acuerdos que
enumeró el GE, pero que aun cuando la evidencia fuese aceptada en su totalidad, no era
suficiente para establecer la globalidad, ni tampoco constituía una medida única y no
escrita, con un contenido preciso, atribuible al Estado, y de aplicación general y
prospectiva. El país alegaba que estos elementos resultaban esenciales, y que la
evidencia aportada por los reclamantes era insuficiente en este sentido.
Con respecto a las declaraciones de funcionarios argentinos que aportaron las partes
reclamantes, incluidos la Presidenta, el Ministro de Economía, la Ministra de Industria,
el Ministro de Agricultura, el Secretario de Comercio Interior y el Presidente del Banco
Central, la Argentina formulo objeciones respecto del valor probatorio indicando lo
siguiente:
- “no puede suponerse ni afirmarse que declaraciones efectuadas por un
Presidente respecto de objetivos de política, necesariamente se cristalicen en una
medida en particular y aun si este fuera el caso, no es de esperar que se
implementen de forma tal que resulten violatorias del orden jurídico nacional y
multilateral”
- “no puede sostenerse que, simplemente por ser efectuadas, estas declaraciones
conlleven la adopción de medidas que no respeten los compromisos
multilaterales asumidos por la República Argentina”
- “las declaraciones de carácter político sobre lineamientos generales de la política
económica de distintos funcionarios argentinos no son en esencia distintas a las
que habitualmente realizan la mayor parte de los líderes y funcionarios de los
países”
- “la Presidenta de la Nación Argentina solamente se expresa con carácter
vinculante en el derecho argentino en los términos del artículo 99 de la
Constitución Nacional, y no a través de alocuciones o discursos. Igual
argumento cabe para los funcionarios que los reclamantes intentan incluir en sus
argumentos por tratarse todos ellos de autoridades que forman parte del Poder
Ejecutivo”
A juicio del GE, era justificado obrar con cautela al evaluar el valor probatorio de
cualquier declaración, incluidas las hechas por funcionarios públicos. Sin embargo, GEs
anteriores habían considerado que las declaraciones públicas de funcionarios públicos,
incluso las comunicadas por la prensa, podían servir como prueba al evaluar los hechos
en litigio. En este caso en particular, el GE determinó que las declaraciones de los
funcionarios públicos no podían carecer de importancia, sobre todo cuando guardaban
relación con un tema respecto del cual ese funcionario estaba facultado para diseñar y
aplicar políticas. Incluso a lo largo del caso, la Argentina por su lado citó y se apoyó en
declaraciones, algunas de ellas incluso de la Presidenta.
Respecto de las declaraciones de directivos de empresas que presentaron los
reclamantes como pruebas de la existencia de prescripciones relacionadas con el
comercio, habían dado fe escribanos públicos, mientras que otras figuraban en
transcripciones de teleconferencias relativas a las publicaciones trimestrales de
ganancias de empresas cotizantes en bolsa. La evidencia presentada en este sentido
incluye entre otras, copias certificadas de los acuerdos alcanzados con la Ministra de
Industria, Ministro de Economía, y el Secretario de Comercio Interior, donde los
representantes de empresas privadas demuestran que entre los años 2011 y 2013
acordaron “compensar” importaciones con exportaciones de otros rubros por ejemplo.
También se explicitan las “dificultades operacionales” experimentadas por las empresas
“como consecuencia de restricciones informales de las importaciones impuestas por el
gobierno Argentino”. También se presentaron una decena de transcripciones de
conferencias telefónicas de reportes trimestrales de empresas públicas, entre junio de
2011 y agosto de 2013, donde los gerentes de sociedades anónimas describían la
repercusión que las políticas restrictivas de importaciones tuvieron en sus resultados.
Otras de las pruebas consideradas por el GE fueron las encuestas, como por ejemplo
la realizada por la Cámara de Comercio de los Estados Unidos (“AmCham”) de Agosto
de 2012, donde se “indicaba que, para convencer a la Secretaria de Comercio Interior de
que retirara del sistema de la DJAI su objeción, el 44% de las empresas importadoras
había presentado al gobierno argentino compromisos de ´compensaciones´.” La
encuesta también dejaba claro que los retrasos en la aprobación de las DJAI habían
afectado a los niveles de productividad de más del 20% de los encuestados, y habían
forzado a más del 10% a cerrar total o parcialmente una línea de producción. Japón
afirmaba que una encuesta de gobierno japonés “muestra que, de hecho, las PRRC se
imponen a 9 de cada 10 empresas”. En marzo de 2013, la AmCham realizó otra
encuesta que concluía que uno de tres encuestados informaba que tardaba más de 60
días en recibir una denegación o aprobación en el 75% o más de las solicitudes de una
DJAI. Una empresa participante declaraba que de todos los países donde vendían, la
Argentina era el más lento y complicado; otro encuestado expresaba abiertamente “que
el gobierno simplemente quiere que nos cansemos de esperar, confiado en que
dejaremos de tratar de importar productos si no aumentamos las exportaciones”. El GE,
respondiendo a la defensa de Argentina, declaraba que las encuestas no eran ni
pretendían ser científicas; sin embargo, podían servir como información general que
ilustraba la repercusión del requisito de DJAI, y las supuestas PRRC en empresas
específicas.
Luego de examinar toda la información disponible, y de evaluar las pruebas de
manera holística, el GE llegó a 6 conclusiones preliminares respecto de los hechos:
1. Funcionarios de alto rango del gobierno argentino anunciaron en declaraciones y
discursos públicos una política de “comercio administrado”, con los objetivos de
sustituir importaciones por productos de producción nacional y reducir o
eliminar los déficits comerciales;
2. Desde al menos el año 2009, el gobierno argentino impuso una combinación de
PRC a los futuros importadores como condición para importar u obtener
determinados beneficios;
3. Esas PRC fueron impuestas a sectores de una amplia gama, tales como los
automóviles, motocicletas, equipos para minería, productos electrónicos y de
oficina, maquinaria agrícola, medicamentos, las publicaciones, y las prendas
para vestir;
4. En algunos casos las PRC se reflejaron en acuerdos firmados entre operadores
económicos específicos y el gobierno argentino, y en otros casos figuraban en
cartas dirigidas por operadores económicos al gobierno argentino;
5. El gobierno argentino exigió ocasionalmente el cumplimiento de PRC como
condición para levantar observaciones establecidas respecto de solicitudes de
DJAI;
6. Las declaraciones hechas por funcionarios argentinos de alto rango, incluidos la
Presidenta, la Ministra de Industria y el Secretario de Comercio, daban a
entender que las PRC tenían por objeto aplicar la política denominada de
“comercio administrado”.
Los reclamantes identificaban varias medidas a las que denominaron
“prescripciones restrictivas relacionadas con el comercio” (PRRC). Según ellos, la
Argentina exigía que los operadores económicos adoptasen determinadas medidas
específicas en el marco de una política por la que se trataba de eliminar los déficits
comerciales, y sustituir las importaciones por mercancías de producción nacional.
Entre las medidas identificadas se encontraban las siguientes:
- Exportar un determinado valor de mercancías desde la Argentina relacionado
con el valor de las importaciones;
- Limitar el volumen de las importaciones y/o reducir su precio;
- Abstenerse de repatriar fondos desde la Argentina a otro país;
- Realizar inversiones en la Argentina o aumentar las existentes (incluso en
instalaciones de producción); y/o
- Incorporar contenido nacional en las mercancías producidas por el país.
Según los reclamantes, la lista de prescripciones que formaban parte de la
medida única, no era exhaustiva. Según sus testimonios, el cumplimiento de estas
prescripciones se exigía “reteniendo el permiso de importación, entre otras cosas
reteniendo la emisión de la validación de las DJAI o los Certificados de
Importación”. También afirmaban que para satisfacer esas prescripciones, los
operadores económicos normalmente presentaban una declaración o celebraban un
acuerdo con la Argentina en el que se consignaban las medidas que adoptarían. Las
PRRC no consistían simplemente en cincos prescripciones independientes, sino que
representaban una medida amplia y general, y una practica uniforme que restringía
las importaciones al imponer en la practica un umbral a los importadores; y limitaba
las oportunidades de competencia respecto a una situación donde no existiese las
PRRC. La Argentina primero intento neutralizar estos argumentos alegando que las
supuestas PRRC no habían sido identificadas en las solicitudes de celebración de
consultas, y que por consiguiente las mismas no estaban comprendidas en el
mandato del GE. Al no tener éxito por esta vía, el país aducía que los reclamantes no
habían acreditado prima facie la existencia de una medida global única. A juicio de
la Argentina, la caracterización de la medida que hacían los reclamantes era
“amplia, amorfa y mal definida”.
En primer lugar, los reclamantes alegaban que la medida PRC impuesta por la
Argentina tenía un efecto limitante en la capacidad de los operadores económicos de
importar, por lo que constituía una infracción al párrafo 1 del artículo XI del GATT
de 1994. En segundo lugar, los reclamantes aducían que la media era incompatible
con el párrafo 1 del artículo X del GATT de 1994 porque la Argentina no la había
publicado rápidamente, por lo cual impedía que los gobiernos y comerciantes tengan
conocimiento de ella. La UE y Japón sostenían además que la medida PRC, en lo
que refería con la prescripción de contenido nacional, era incompatible con el
párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994, puesto que exigía a los operadores
económicos que utilizasen productos nacionales en lugar de importados, para
alcanzar un nivel especificado de contenido nacional. A su juicio, esta prescripción
mejoraba la posición competitiva de las mercancías de producción nacional en
Argentina respecto a la de los productos importados.
Luego de examinar una gran cantidad de pruebas, y de haber inferido
conclusiones de la negativa de Argentina a aportar pruebas que estaban en su poder,
el GE concluyo que al menos desde 2009, el gobierno argentino exigió a
determinados importadores y otros operadores económicos que contraigan uno o
varios de los compromisos relacionados con el comercio, previamente mencionados.
Estas PRC se reflejan en acuerdos firmados entre operadores económicos y el
gobierno argentino, y en otros casos figuran en cartas dirigidas por operadores
económicos a funcionarios de gobierno. En el expediente ante el GE se presentaron
veintinueve de estos acuerdos, entre los que se encontraban los de empresas como
General Motors, Renault, Mercedes Benz, Volkswagen, Porsche, Fiat, Hyundai,
Ford, BMW, Pirelli, supermercados, o la Cámara Argentina del Libro, entre otros.
El GE concluyó que ni la prescripción de que los operadores contraigan dichos
compromisos, ni el contenido detallado de los mismos, se estipulaban en alguna ley,
reglamento o acto administrativo de la Argentina. Las PRC abarcaban a una amplia
gama de sectores, incluyendo alimentos, automóviles, motocicletas, equipo para
minería, productos electrónicos y de oficina, maquinaria agrícola, medicamentos,
publicaciones y prendas de vestir, entre otras. Se determinó también que las pruebas
demostraban que diversos operadores se vieron afectados, independiente de su
tamaño y domicilio.
El GE demostró también que al menos seis de once sectores industriales, se
encontraban abarcados en el Plan Estratégico Industrial 2020 (PEI 2020), publicado
por la Argentina en 2011, el cual fue presentado Cristina Kirchner. En el contexto de
los objetivos establecidos en dicho plan, el gobierno argentino proclamaba una
política de “comercio administrado”. Elementos de esa política parecen haber sido
parte del modelo productivo elaborado por Argentina desde 2003, para lo cual se
utilizaron como instrumentos los Certificados de Importación primero, y las DJAI
después. A finales de 2013 y según se publica en el informe del GE, el Secretario de
Comercio Interior indicaba en un comunicado de prensa oficial que la política de
“comercio administrado” seguiría aplicándose por instrucciones de la Presidenta de
la Argentina. En el expediente figuraban pruebas de que las DJAI fueron un
mecanismo utilizado para el cumplimiento de las medidas PRC. Como se demostró,
entre las condiciones para levantar las DJAI “observadas”, la SCI exigía que los
operadores presentasen estimaciones de importaciones y exportaciones por empresa.
En algunos casos la SCI exigía a futuros importadores que se comprometan a
exportar, o que cumpliesen otras PRC.
En relación a la llamada prescripción uno por uno, las pruebas en el expediente
del GE muestran que los operadores tenían tres maneras de aumentar exportaciones:
1) utilizando un exportador como intermediario para vender productos a un
comprador en un tercer país (exportación “por cuenta y orden”), 2) podía exportar
directamente, o 3) podía celebrar un acuerdo con otro exportador de modo que las
transacciones del exportador puedan ser consideradas propias. Cualquiera de estas
tres opciones implicaba costos adicionales y por ende ineficiencias. Se demostró que
estos compromisos oscilaban entre un 5% y 15% de sobrecostos por comisiones.
Entre los ejemplos de empresas que tuvieron que operar en sectores ajenos a su
ámbito normal de actividad se citó el caso de Nissan exportando aceite de soja,
Mitsubishi exportando maní y agua mineral, Nike exportando muebles, o Pirelli
exportando miel. En septiembre de 2011, Clarín (Clarín 2011) informaba de que
más de un millón de libros se encontraban retenidos en la aduana argentina. Según
artículos publicados en ese entonces, el compromiso de alcanzar un equilibrio
comercial, que figuraba en los acuerdos firmados por las Cámaras del Libro y
publicaciones con el gobierno argentino, era una condición para el despacho de los
bienes retenidos. Los sectores para los que se determinó que Argentina impuso la
prescripción uno por uno se encontraban: automóviles, camiones, motos,
neumáticos, vestimenta, juguetes, y electrodomésticos, entre otros.
Respecto de las prescripciones de limitar el valor de las importaciones, en el
informe del GE se determina que en 2010 y 2012, el secretario de Comercio Interior
informaba a los supermercados que debían dejar de importar y vender productos
extranjeros cuando existiera un producto nacional equivalente. En el 2011, con el fin
de revertir el déficit comercial, se exigió a operadores económicos del sector
automotriz y de motocicletas que redujeran sus importaciones en un 20% y 40%,
respectivamente. En el caso automotriz, el gobierno impuso posteriormente otras
PRC como la prescripción en materia de inversiones, no repatriación de dividendos,
y una prescripción en materia de contenido local para lo producido en el país.
Lo que refería a la PRC de contenido nacional, se comprobó que el gobierno
argentino exigió a operadores económicos que aumenten el nivel de contendido
nacional en sus productos sustituyendo importaciones con producción local. El GE,
citando a la Ministra de Industria de entonces, esgrimió que se declaró a la
sustitución de importaciones como una “política de Estado” y uno de los principales
“instrumentos de reindustrialización del país”. Este argumento se mencionó en
numerosas declaraciones de funcionarios argentinos, así como también en el Plan
Estratégico Industrial 2020. La presidenta de la Argentina afirmo en Octubre de
2011 que el objetivo último del gobierno era sustituir aproximadamente el 45% de
las importaciones por productos nacionales. Las autoridades argentinas incluso
afirmaron que el nivel de sustitución de las importaciones ascendió a US$ 9.200
millones en 2010, y a US$ 4.000 millones en el primer semestre de 2011.
Respecto de la prescripción en materia de inversiones, se dejó asentado también
en el informe del GE que funcionarios argentinos exigían a determinadas empresas
que realicen inversiones en el país para permitirles importar. Hay pruebas de que el
gobierno argentino impuso esta medida no escrita a operadores del sector
automotriz, como por ejemplo Renault, Nissan, Fiat, General Motors, Honda, y
Hyundai, entre otros.
Por último, respecto de la prescripción de no repatriación de beneficios, la UE
consideraba que este compromiso estaba vinculado con una prescripción en materia
de inversiones, mientras que los Estados Unidos y Japón argumentaban una
distinción entre la prescripción de inversiones y la de no repatriación. En Noviembre
de 2012, la Presidenta del Banco Central de la República Argentina afirmo que
“ante la incertidumbre internacional y con la necesidad de contar con los dólares
para seguir financiando el crecimiento”, el gobierno argentino había pedido a las
empresas que se abstuvieran de repatriar beneficios.
El GE concluyo que la imposición de las autoridades argentinas a los operadores
económicos de una o más de las cinco prescripciones identificadas por los
reclamantes como condición para importar u obtener determinados beneficios,
actuaba como una medida única (la medida PRC) atribuible a la Argentina.
Con respecto al análisis jurídico del caso, el GE en primer lugar se aboco a
analizar si la medida PRC era incompatible con el párrafo 1 del artículo XI del
GATT de 1994, el cual dice lo siguiente:
“Ninguna parte contratante impondrá ni mantendrá –aparte de los derechos de
aduana, impuestos u otras cargas- prohibiciones ni restricciones a la importación
de un producto del territorio de otra parte contratante o a la exportación o la venta
para la exportación de un producto destinado al territorio de otra parte
contratante, ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o
exportación, o por medio de otras medidas.”
En este sentido, tanto la UE, los Estados Unidos, y Japón, citaron las
constataciones del Grupo Especial en el asunto India-Automóviles, donde se
determinó que una prescripción similar en materia de comercio, era incompatible
con el párrafo 1 del artículo XI del GATT de 1994. En aquel caso, se estableció que
las medidas que sean obligatorias o exigibles en virtud de la legislación nacional o
de resoluciones administrativas, o cuyo cumplimiento sea necesario para obtener
una ventaja, y que “restrinjan la importación por una empresa de los productos
utilizados en su producción local o relacionada con esta, en general o a una cantidad
relacionada con el volumen o el valor de la producción local que la empresa
exporte”, son incompatibles con el párrafo 1 del artículo XI del GATT de 1994. Por
lo tanto, los reclamantes alegaban que la Argentina restringía totalmente la
importación de ciertos productos (carne porcina), o restringía (como en el caso de
automóviles y motos) como condición para seguir importando los mismos u otros
productos al país. También se alegó que se violaba el artículo por la prescripción de
contenido nacional, al exigir a las entidades que operen con un determinado nivel de
contenido nacional para poder seguir importando. De acuerdo a los reclamantes,
cada una de las cinco PRC imponía una condición limitativa de la importación de
productos, y por ende incompatible con el párrafo 1 del artículo XI del GATT de
1994. A esto Argentina respondió que aun si el GE aceptara en su totalidad la
caracterización de los reclamantes respecto de los “requerimientos”, a lo sumo esto
podría señalar acciones puntuales y acotadas, cuyo contenido particular variaba
ampliamente, y carecía de carácter general y prospectivo que uno esperaría
encontrar en una regla o norma no escrita. A modo de ejemplo, la Argentina adujo
que las exportaciones de Estados Unidos a la Argentina aumentaron un 324% entre
2003 y 2012. El GE estuvo de acuerdo con el amplio alcance atribuido a la
expresión “otras medidas” en la jurisprudencia en la OMC y considero que la
medida PRC satisfacía los criterios generales mencionados por otros grupos
especiales. Respecto de si la medida PRC constituía una “prohibición o restricción”
de importación, se analizó que varios grupos especiales y el órgano de apelación
trataron el sentido del término restricción en el pasado. El GE que examinó la
diferencia India – Automóviles concluyó que “cualquier forma de limitación
impuesta a la importación o que guarde relación con ella constituye una restricción a
la importación en el sentido del párrafo 1 del artículo XI”. La idea de que no todas
las condiciones impuestas a la importación son incompatibles con el articulo XI,
sino solo las que tienen un efecto limitativo en las importaciones, encontró también
apoyo en la diferencia China – Materias primas. En aquel caso, el GE afirmo que
“exigir al solicitante que cumpla determinadas condiciones previas antes de
concederle una licencia de importación no violaría necesariamente el párrafo 1 del
artículo XI; el requisito de que se cumpla una condición previa solo estaría
prohibido de conformidad con el párrafo 1 del artículo XI si la propia condición
previa creara una restricción o tuviera un efecto limitativo de la importación”. El GE
en este caso se basó en jurisprudencia de casos anteriores y se aboco a determinar si
la medida PRC constituía una “condición limitativa” que tenía efectos restrictivos en
la importación. En el caso de las empresas que para seguir importando debían
aumentar su nivel de exportaciones, se concluyó que el derecho a importar quedaba
supeditado, por lo que efectivamente la prescripción constituía una condición
limitativa de las importaciones. Lo mismo ocurrió con la prescripción de reducción
de las importaciones per se. El aumento del contenido nacional exigido, ya sea
comprando a productores nacionales o desarrollando la fabricación en el país,
también representaba un efecto limitativo directo en las importaciones, puesto que la
medida estaba diseñada para forzar la sustitución de las importaciones en
consonancia con las políticas establecidas por la Argentina en el PEI 2020. La
incertidumbre que generaba la naturaleza no escrita y discrecional de las
prescripciones se consideró también un elemento adicional y significativo de la
limitación de las importaciones. Según el GE, la incertidumbre creaba efectos
negativos ya que afectaba los planes de negocios, los cuales no podían contar con un
entorno estable para importar, y en consecuencia disminuían sus expectativas e
importaciones previstas para el mercado argentino. Por otro lado, las PRC podían
dar lugar a costos que no estaban relacionados con las actividades comerciales
normales del operador. Dichas ineficiencias desincentivaban las importaciones y por
ende representaban un efecto limitativo adicional. Estas nuevas actividades de
exportación, junto con las limitaciones en la repatriación de dividendos no fueron el
resultado de decisiones comerciales, como constato el GE; fueron una respuesta a
las prescripciones impuestas por la Argentina. Consecuentemente, el GE consideró
que la medida PRC tenía efectos limitativos en la importación de mercancías de la
Argentina. Además de estos efectos limitativos directos en las importaciones, la
medida PRC se caracterizaba por una falta de transparencia y previsibilidad, que
desalentaba aún más las importaciones. Finalmente, el GE constato que la medida
PRC, que consistía en la imposición por las autoridades argentinas de una o más de
las cinco prescripciones identificadas por los reclamantes como condición para
importar, constituía una restricción a la importación de mercancías y era por
consiguiente incompatible con el párrafo 1 del artículo XI del GATT de 1994.
Otro de los reclamos fue que la medida PRC era, con respecto a la prescripción
de incorporar contenido nacional, incompatible con el párrafo 4 del artículo III del
GATT de 1994. El mismo dice lo siguiente:
“Los productos del territorio de toda parte contratante importados en el
territorio de cualquier otra parte contratante no deberán recibir un trato menos
favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional, en lo
concerniente a cualquier ley, reglamento o prescripción que afecte a la venta, la oferta
para la venta, la compra, el transporte, la distribución y el uso de estos productos en el
mercado interior…”
En varios discursos de la Presidenta de la Argentina, como así también en
noticias publicadas en sitios web del gobierno, se presentó la prescripción de contenido
nacional como una política de Gobierno, que el país venía aplicando sistemáticamente
al exigir a los importadores que elaborasen planes de sustitución de importaciones.
Nuevamente se cita el PEI 2020 donde se le da a la sustitución de importaciones una
consideración de pilar fundamental de la política macroeconómica del país. A juicio del
GE, las pruebas dejaban en claro que el gobierno argentino exigió a los operadores
lograr un determinado nivel de contenido nacional para que los mismos puedan
importar, lo cual constituía una prescripción en el sentido del párrafo 4 del artículo III
del GATT de 1994.
Otro de los reclamos de las partes fue que la medida PRC era incompatible con
el párrafo 1 del artículo X del GATT de 1994. El mismo estipula lo siguiente:
Las leyes, reglamentos, decisiones judiciales y disposiciones administrativas de
aplicación general que cualquier parte contratante haya puesto en vigor y que se
refieran a la clasificación o a la valoración en aduana de productos, a los tipos de los
derechos de aduana, impuestos u otras cargas, o a las prescripciones, restricciones o
prohibiciones de importación o exportación, o a la transferencia de pagos relativa a
ellas, o a la venta, la distribución, el transporte, el seguro, el almacenamiento, la
inspección, la exposición, la transformación, la mezcla o cualquier otra utilización de
dichos productos, serán publicados rápidamente a fin de que los gobiernos y los
comerciantes tengan conocimiento de ellos.
En este caso, los reclamantes aducían que la medida PRC, al aplicarse
conjuntamente con el requisito de DJAI, constituía un reglamento o disposición
administrativa de aplicación general por dos razones. En primer lugar porque afectaba a
los importadores en general, y en segundo lugar, porque la imponían funcionarios
argentinos que tenían competencias, control e influencia sobre las transacciones de
importación y los importadores. Este segundo elemento determinaba el grado de
autoridad necesario para que una medida sea considerada un “reglamento o disposición
administrativa”, porque los funcionarios argentinos aplicaban ampliamente las PRC a
los solicitantes de las DJAI, y empleaban sus competencias, control e influencia, para
supeditar la aprobación de las DJAI al cumplimiento de las PRC. En este caso, los
Estados Unidos declararon que la medida PRC: estaba comprendida en las
prescripciones, restricciones o prohibiciones de importación; había sido puesta en vigor
por la Argentina; no se había publicado rápidamente, puesto que estaba en vigencia al
menos desde 2010, primero conjuntamente con los Certificados de Importación
(prescripción CI) y luego, a partir del primero de febrero de 2012, conjuntamente con el
requisito DJAI; y no se había publicado rápidamente a fin de que los gobiernos y los
comerciantes tengan conocimiento de ella. El GE constató que la imposición de la
medida PRC era un instrumento de política que se aplicó al menos desde 2009. La
reiterada imposición de la medida durante varios años a diversos sectores y a operadores
económicos indeterminados, respaldó el punto de vista de que la medida PRC podía
potencialmente afectar a cualquier sector y cualquier operador económico. Por ende, se
determinó que la medida PRC tenía aplicación prospectiva.
Por último, con respecto al procedimiento DJAI en particular, el GE considero que el
mismo, independientemente de si constituía una licencia de importación, tenía efectos
limitativos en la importación de mercancías a la Argentina. Además de estos efectos, las
DJAI creaban incertidumbre sobre la capacidad de importar de los solicitantes, no
permitían que las empresas importasen tanto como quisieran o necesitasen, sino que
condicionaba las importaciones a sus resultados de exportación, e imponía a los
importadores una carga significativa no relacionada con su actividad normal. Por lo
tanto, el GE concluyó que el procedimiento DJAI, independiente de si constituía una
licencia de importación, constituyó una restricción a la importación de mercancías, y en
consecuencia era incompatible con el párrafo 1 del artículo XI del GATT de 1994. Dado
esto, y por el principio de economía procesal, el GE determino que las demás
alegaciones respecto de la incompatibilidad del procedimiento DJAI dejaban de ser
relevantes.
Recapitulando, el GE concluyó que al menos desde 2009, el gobierno argentino
exigió a determinados importadores que contraigan uno o varios de los siguientes
compromisos relacionados con el comercio:
- Compensar el valor de sus importaciones con un valor al menos equivalente
de exportaciones (prescripción uno por uno);
- Limitar sus importaciones, ya sea en volumen o en valor (prescripción de
reducción de las importaciones);
- Alcanzar un determinado nivel de contenido nacional en su producción
nacional (prescripción de contenido nacional);
- Hacer inversiones en la Argentina (prescripción en materia de inversiones); y
- Abstenerse de repatriar beneficios desde la Argentina (prescripción de no
repatriación).
Se determinó que las medidas de prescripciones relacionadas con el comercio
constituían una restricción a la importación de mercancías y por consiguiente eran
incompatibles con el párrafo 1 del artículo XI y el párrafo 4 del artículo III del GATT
de 1994, y que por ende la Argentina había anulado o menoscabado ventajas resultantes
de dicho acuerdo para la Unión Europea, Estados Unidos y Japón.
Luego del informe del GE, de Agosto de 2014, la Argentina apelo ante el
Órgano de Apelación en la OMC. Sin embargo, el mismo ratifico el informe del Grupo
Especial, por lo que Argentina debió adecuar su legislación en consonancia con los
acuerdos asumidos. De lo contrario, las partes reclamantes podrían tomar represalias
como restringir importaciones de la Argentina o exigir compensaciones financieras. La
OMC no sanciona, sino que permite a aquellos que hicieron la denuncia por sentirse
perjudicados puedan tomar medidas de retaliación, que son medidas espejo a las que
tomó el país. En ese sentido, hacia finales de 2015, el nuevo gobierno nacional
anunciaba el fin del régimen DJAI a partir del 1 de Enero de 2016, acatando el fallo de
la OMC de adecuar sus prácticas comerciales en línea con los compromisos
multilaterales asumidos.
Capítulo 6 - Conclusiones
En el preámbulo del Acuerdo sobre Licencias de Importación se resalta que el
Acuerdo tiene por objeto asegurarse de que no se haga de los procedimientos para el
trámite de licencias de importación “una utilización contraria a los principios del GATT
de 1994” y de que se apliquen “de forma transparente y previsible”. Además, el párrafo
2 del artículo 1 y el párrafo 2 del artículo 3 ponen claramente de manifiesto que el
Acuerdo sobre Licencias de Importación tiene también por meta, entre otras cosas,
evitar las distorsiones del comercio que puedan ser consecuencia de los procedimientos
de trámite de licencias. Como se analizó a lo largo de este trabajo, los diferentes
compromisos asumidos por Argentina, en particular el Acuerdo, implican que los
procedimientos para obtener una LNA no deben distorsionar el comercio internacional,
deben ser sencillos, transparentes y previsibles, y más aún, deben ser compatibles con
los principios de la OMC. La inadecuada utilización de los procedimientos para el
trámite de licencias puede obstaculizar la corriente comercial.
En el caso de Argentina entre los años 2003 y 2015, el régimen de licencias de
importación funcionó como un mecanismo para reducir la importación de determinados
bienes. Como quedo resumido en la Tabla 4, en el 90% de los casos, en los doce meses
posteriores a la implementación de cada LNA, los niveles de importaciones de los
bienes afectados se vieron restringidos. Durante el periodo de estudio, el uso de
licencias no automáticas para “controlar” el flujo de importaciones se fue intensificando
cada vez más. Más aún, a partir del 2007 se hizo cada más evidente que la intención del
gobierno de turno era la de sustituir importaciones por producción nacional en ciertos
sectores sensibles de la economía. Este proceso se puede simbolizar en una frase de
Cristina Kirchner: “Queremos generar trabajo aquí en la Argentina. No queremos
importar ni siquiera un clavo y que todo sea producto argentino” (La Nación 2011).
Incluso el gobierno argentino presentó el Plan Estratégico Industrial 2020, donde se
explicitaba la sustitución de importaciones como uno de los lineamientos estratégicos.
El mismo fue presentado como prueba relevante por los reclamantes ante el GE por la
disputa en la OMC.
Esto fue a contramano de la política comercial llevada a cabo por el país en la
década anterior, e incluso en la región Argentina es uno de los pocos países que se
caracteriza por políticas de importaciones bastante restrictivas. La evidencia
internacional sugiere que incluso las barreras temporales al comercio pueden generar
costos en el largo plazo. En ese sentido el país desconoce las lecciones de la evidencia
internacional y de su propia historia, cuando con una economía abierta creció a una de
las mayores tasas del mundo entre fines del siglo XIX y principios del XX (Nogues
2011). Incluso vecinos latinoamericanos han crecido más en términos relativos en el
marco de economías abiertas y respetuosas de los compromisos multilaterales. Como
demostraron Acemoglu y Robinson (2012), no hay en el largo plazo economía moderna
que haya sostenido una buena tasa de crecimiento sin haber implementado un programa
creíble y sustentable de reformas que avancen hacia una economía competitiva.
Como se analizó, las importaciones con requerimiento de certificado de
importación disminuyeron más que las importaciones de productos no abarcados por
estas medidas, lo cual se corresponde con los diferentes relatos y publicaciones que
hablan de arbitrariedad y demoras extendidas en la emisión de los mismos por parte del
Ministerio de Industria. Tuvieron que pasar muchos años desde 2003, para que los
compromisos multilaterales violados por las políticas comerciales argentinas tuvieran
un efecto negativo derivado del fallo del Grupo Especial en 2014, y del Órgano de
Apelación de la OMC en Enero de 2015. En dicha disputas ante la OMC, se pudo
constatar que estos fenómenos fueron a contramano de los compromisos multilaterales
asumidos por la Argentina como miembro de la OMC, y le implicaron al país otro revés
internacional en términos institucionales, con la consecuente pérdida de credibilidad que
eso generó. Parecería que las reglas multilaterales sirven para aquellos países dispuestos
a afrontar el desafío de competir con el mundo, pero son incapaces de evitar el
proteccionismo de países como la Argentina. Quedaría entonces abierta la siguiente
pregunta para una posterior investigación, ¿Qué razones podrían explicar la demora en
el tiempo para que otros miembros reaccionen contra practicas inconsistentes con los
compromisos multilaterales asumidos?
Referencias
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Iprofesional. 2011b. “La otra cara de la moneda: ¿Cuántos empleados ya sufren por el
cerrojo oficial a los productos importados?.
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