ARGENTINA Responsabilidad de las instituciones financieras internacionales...

Responsabilidad de las instituciones financieras internacionales por complicidad

con reformas económicas que violan derechos humanos

ARGENTINA

El presente informe demuestra que la implantación de medidas de austeridad nocontribuye a la recuperación económica, sino que tiene consecuencias adversas entérminos de crecimiento económico, coeficientes de endeudamiento e igualdad, ygenera habitualmente una serie de efectos negativos en los derechos humanos. Porlo tanto, existe una base jurídica sólida para justificar la incompatibilidad primafacie entre la imposición de políticas de austeridad en épocas de recesión y el gocede los derechos humanos.

Debido a las circunstancias en que se suelen encontrar los Estados cuando solici-tan asistencia a las instituciones financieras internacionales, a menudo se imponencondicionalidades que no se negocian necesariamente con los Estados prestatarios,por no mencionar a su población, a la que se involucra aún menos en las consul-tas, debates y negociaciones conexas. El alcance de estas condicionalidades, que noha dejado de ampliarse en las últimas décadas, ayuda a comprender su generaliza-ción y omnipresencia en asuntos soberanos fundamentales.

Con arreglo a las normas de derecho internacional, puede considerarse a las insti-tuciones financieras internacionales cómplices en la imposición de reformas eco-nómicas que violan los derechos humanos. El vínculo causal entre la asistenciaprestada (en forma de préstamos, vigilancia y asistencia técnica, y sus condiciona-lidades asociadas) en la comisión de un hecho internacionalmente ilícito (compli-cidad) y el daño causado (violaciones de los derechos humanos) es evidente y estábien documentado. Se podría presuponer el conocimiento del carácter ilícito delacto si, incluso al impulsar la aplicación de reformas económicas que normalmentedan lugar a violaciones de los derechos humanos, no se lleva a cabo una evaluaciónex ante del impacto. La responsabilidad jurídica por complicidad acarrea obliga-ciones en términos de cese, no repetición y reparación.

A N Á L I S I SNº 45 - 2019

Juan Pablo Bohoslavsky

OCTUBRE 2019

Índice

Prólogo 5

El sobreendeudamiento y la austeridad como políticas de destrucción masiva 5

I. Introducción 11

II. Condicionalidades promovidas por las instituciones financieras internacionales: procesos débiles y ampliación del alcance 14A. Procedimientos problemáticos 14B. Cantidad y alcance de las condicionalidades 15

III. ¿Qué efectos tiene en realidad la austeridad en la economía? 18A. Procedimientos problemáticos 18B. Cantidad y alcance de las condicionalidades 21

IV. Efectos de la austeridad en los derechos humanos 22

V. Complicidad de las instituciones financieras internacionales 25

VI. Conclusiones 31

VII. Recomendaciones 33

RESPONSABILIDAD DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES POR COMPLICIDAD CON REFORMAS ECONÓMICAS │

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│ RESPONSABILIDAD DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES POR COMPLICIDAD CON REFORMAS ECONÓMICAS

Nota del autor

La presente publicación, aunque reproduce en su totalidad el informe (A/74/178*) fechado en 16 de julio de 2019 queel autor presentó a la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), no es un documento ofi-cial. El informe se encuentra disponible en línea en todos los idiomas de trabajo de la ONU enhttps://www.ohchr.org/EN/Issues/Development/IEDebt/Pages/AnnualReports.aspx

El autor agradece a las oficiales de la Oficina del Alto Comisionado por los Derechos Humanos por su dedicación y com-promiso durante el trabajo de investigación y editorial del informe; y por haber provisto comentarios críticos y materiala las siguientes personas: Radhika Balakrishnan, Giuseppe Bianco, Danny Bradlow, Emma Burgisser, Meghan Campbell,Jernej Letnar Černič, Diane Desierto, Nicolò Fraccaroli, Alexander Kentikelenis, Vladyslav Lanovoy, Kunibert Raffer, Mar-got Salomon, Evelyne Schimd, Celine Tan e Ingo Venzke. A Alfredo Calcagno, por haber accedido a escribir la presen-tación del informe analizando sus implicaciones para Argentina. Y a la Fundación Friedrich Ebert por su continuo apoyoal mandato y en particular por ayudar a diseminar el informe en Argentina a través de la presente publicación.

Este informe se inserta en el proceso de interpretación e implementación de los Principios Rectores para evaluar el im-pacto de las reformas económicas sobre los derechos humanos presentados al Consejo de Derechos Humanos de laONU el 28 de febrero de 2019 (A/HRC/40/57). Para mayor información y novedades vinculadas al mandato consultar@IEfinanceHRs y https://www.ohchr.org/EN/Issues/Development/ IEDebt/Pages/IEDebtIndex.aspx

Prólogo

El sobreendeudamiento y la austeridadcomo políticas de destrucción masiva

Por Alfredo F. Calcagno

Este Informe del Experto Independiente de lasNaciones Unidas, Juan Pablo Bohoslavsky,aborda uno de los principales problemas del sis-tema financiero internacional: la ausencia de unmecanismo justo, eficiente y previsible para re-solver eventuales dificultades en el pago de lasdeudas externas soberanas. Entendemos que,para ser justo y eficiente, el tratamiento de talesdificultades debería preservar el crecimientoeconómico de largo plazo y el nivel de vida dela población de los países afectados, lo cual in-cluye el derecho a un trabajo digno, a la satis-facción de necesidades de alimentación yvivienda, así como el acceso a la educación, lasalud y otros servicios básicos. También es pre-ciso evitar un sesgo recesivo en la economía glo-bal y distribuir de manera justa los costos de unasolución, a la que deberían contribuir tambiénlos acreedores. Por último, el mecanismo debe-ría ser ágil, para que el país deudor no quede ex-cluido del financiamiento externo voluntariodurante un período prolongado de tiempo.

No es apropiado administrar una crisis de deudasoberana como si fuera un problema comercial,ya que están en juego valores superiores a lasganancias privadas. La institución a cargo de sumanejo debería ser independiente de las partes,deudora y acreedora; podría estar por ejemplobajo la autoridad de la Asamblea General de lasNaciones Unidas. De ese modo, podría tantoevitar que el deudor minimizara su capacidad depago para obtener mejores condiciones en unareestructuración de la deuda, como protegerlodel acoso de acreedores no cooperativos (comolos fondos buitre) y de una extracción de recur-sos que comprometería su capacidad de desa-

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rrollo. Esto último no conviene ni al país deu-dor ni a sus acreedores, ya que sin crecimientono hay solvencia.

Nada de esto ocurre en la actualidad. La ausen-cia de un mecanismo como el descrito deja elmanejo de las crisis de sobreendeudamiento enmanos de la parte acreedora, que privilegia susintereses inmediatos (en especial, que se siga pa-gando la deuda) aunque eso tenga un alto costopara el deudor. Este último se ve en general for-zado a posponer el desarrollo económico y sa-crificar el nivel de vida de su población. De estemodo, se vulnera los derechos humanos de mi-llones de personas. Con una sólida base empí-rica, el Informe analiza los mecanismos por losque esa violación se lleva a cabo, y muestra laresponsabilidad política y legal que les cabe a losdistintos actores. Entre éstos, ocupa un lugardestacado el Fondo Monetario Internacional(FMI)

Hoy, si un país no puede servir su deuda ex-terna, pierde el acceso al crédito de los agentesprivados. Debe entonces acudir al FMI, que ofi-cia como prestamista internacional en últimainstancia. De acuerdo al Artículo 1º de su Con-venio Constitutivo, la función del FMI es ponersus recursos a disposición de los países miem-bros, con garantías adecuadas, “dándoles asíoportunidad de que corrijan los desequilibriosde sus balanzas de pagos sin recurrir a medidasperniciosas para la prosperidad nacional o in-ternacional”. Vemos que, según su mandato, elFMI debe moderar la profundidad de la rece-sión que normalmente viene con una crisis debalanza de pagos. Pero no es lo que hace en larealidad.

En el acuerdo que firman el país y el FMI (el detipo Stand-By ha sido el más frecuente), elFondo provee un crédito a condición que el paísse comprometa a aplicar políticas para corregirsu desequilibrio externo. El problema es que las


condiciones que acompañan a los préstamos delFMI, lejos de mitigar la recesión económica, laagravan. En efecto, el Fondo exige que el paísque solicita su asistencia reduzca su gasto, auncuando ya esté sufriendo una caída de la activi-dad. La lógica económica detrás de esa políticaes que el déficit externo se debe a un exceso degasto interno: disminuyamos la demanda deconsumo e inversión, con ella caerán las impor-taciones, y lograremos así generar un excedentecomercial. Esa política procíclica acentúa la con-tracción de la economía. Ahora bien, no es laúnica solución posible: el país deudor podría re-cuperar su capacidad de pago mediante el desa-rrollo de su producción exportable, sobre todosi los países acreedores y excedentarios incre-mentaran su demanda. Estos últimos tambiéndeberían ayudar a reequilibrar la economía mun-dial, y de ese modo evitar el sesgo recesivo quetienen las políticas de ajuste que hoy son la re-gla1.Es, por cierto, lo que proponía John M.Keynes (negociador británico) en la conferen-cia de Bretton Woods que dio origen al FMI en1944. Pero prevaleció la posición de los Esta-dos Unidos, defendida por Harry D. White, quepone todo el peso del ajuste en los países defi-citarios (salvo los que, como los Estados Uni-dos, emiten la moneda internacional y nadadeben pedirle al FMI).

Si el país en dificultades intentara esquivar alFMI para negociar directamente con sus acree-dores, descubriría que no es una tarea sencilla.Su deuda con acreedores oficiales debe discu-tirse en el Club de París, cuyos miembros (losgobiernos de los países desarrollados) exigenque el país haya acordado un programa con elFMI para sentare a negociar. Lo mismo ocurreen el Club de Londres, en donde se negocia ladeuda contraída con los bancos privados de ta-maño internacional. En cuanto a los acreedoresprivados en posesión de bonos de deuda (quevan desde compañías de seguros, fondos de in-versión y de pensión, hasta inversionistas indi-

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viduales), se organizan en comités de acreedo-res que solicitan la intervención del FMI en elproceso de negociación. Desde su punto devista, el FMI es un agente confiable que deter-minará la real capacidad de pago del deudor, yentonces ayudará a definir los términos de unareestructuración de la deuda. Semejante multi-plicidad de foros para renegociar la deuda esuna de las razones que hacen que el proceso denegociación sea lento y engorroso2.

No es extraño que el FMI goce de la confianzade los acreedores, ya que son los países des-arrollados (de donde proviene la mayoría deaquéllos) quienes lo controlan. En efecto, pesea que el FMI, como el Banco Mundial (BM),forma parte del sistema de Naciones Unidas, enla práctica se rige por mecanismos de voto pon-derado: el poder de voto de un país depende delmonto de su cuota, que a su vez se vincula consu peso en la economía mundial. De este modo,los países desarrollados acumulan 60,3% de losvotos3. Entre ellos, con 16,5% de los votos, Es-tados Unidos es el único país con poder de vetoen las decisiones más importantes, que se to-


1 Véase por ejemplo Isabel Ortiz y Matthew Cummins,Austerity : The new normal. A renewed Washington Consensus2010-24. Working Paper publicado por IPD, ITUC, PSI,EURODAD y BWP, octubre de 20192 Sólo los países de menores ingresos pueden acceder aun esquema centralizado de tratamiento de sus deudas,que administran el Fondo Monetario Internacional (FMI)y el Banco Mundial (BM): la Iniciativa para los países po-bres muy endeudados (HIPC por sus siglas en inglés).3 Incluimos en este grupo a los países de la Unión Euro-pea, a Australia, Canadá, la República de Corea, EstadosUnidos, Islandia, Israel, Japón, Noruega, Nueva Zelanday Suiza. Nótese que no siempre el poder de voto es pro-porcional al tamaño económico, y que cuando se vulneraesa regla es para perjudicar a países en desarrollo. Es asícomo, Japón (6,15%) tiene más votos que China (6,09%)pese a que el PBI de China es 2,5 veces más grande queel suyo; y los Estados Unidos tienen casi 3 veces más vo-tos que China, mientras que su PBI (en dólares corrien-tes) es solamente 1,5 veces mayor.

man con una mayoría calificada de 85%. Porotra parte, existe una regla no escrita por la cualel Director Gerente del FMI es siempre un eu-ropeo, y el vicedirector un norteamericano (enel BM se invierten los roles).

Acorde con esa estructura de poder, el FMI seha comportado como agente de cobranza de losacreedores. Sus créditos no han servido parasostener la actividad económica de los países endificultades, sino para pagar la deuda a los de-más acreedores. Por otra parte, el ajuste rece-sivo típicamente corrige el déficit comercial,pero no obtiene los resultados fiscales ni de cre-cimiento económico anticipados en los acuer-dos. En otras palabras, el costo del ajuste essubestimado de manera sistemática. Como elInforme que aquí se presenta muestra con cla-ridad, el FMI apuesta una y otra vez a una hi-potética “austeridad expansionista” queinvariablemente desmienten los hechos.

Frente a resultados muchas veces “decepcio-nantes”, el FMI no cambia el rumbo de sus po-líticas, sino que afirma la necesidad de ir máslejos, es decir de pasar de un ajuste coyuntural auno estructural. Se modifica entonces la condi-cionalidad mediante la introducción de refor-mas de largo plazo, por ejemplo en unPrograma de Servicio Ampliado (Extended FundFacility). De este modo, el FMI se convierte(junto al BM) en un agente central para imponerel “Consenso de Washington” en los países dela periferia.

La Argentina de hoy en día ilustra cuán equivo-cado es fundar un programa económico sobrela deuda externa, y cuán costoso resulta este ma-nejo de la crisis de la deuda. Esta crisis se ori-ginó durante el período de fácil acceso al créditoexterno, entre principios de 2016 y principiosde 2018. Ese endeudamiento fue posible graciasa los bajos niveles de deuda existentes en 2015y al acuerdo cerrado con los fondos buitres a

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principios de 2016. Notemos que el primer cré-dito tomado por el nuevo gobierno sirvió parapagar la deuda exigida por esos fondos que liti-gaban contra Argentina en los tribunales deNueva York.

La razón principal por la que este endeuda-miento condujo a una nueva crisis de deuda esque los cuantiosos recursos recibidos no se in-virtieron de manera productiva, sino que sirvie-ron para sostener una política macroeconómicainconsistente. Por una parte, el gobierno pro-curaba disminuir la inflación con tasas de inte-rés elevadas, mientras por la otra mantenía unapolítica fiscal expansiva, con reducciones de im-puestos directos y de las contribuciones patro-nales al sistema de seguridad social. Para cubrirel persistente déficit fiscal, el gobierno recurrióal endeudamiento externo: colocaba deuda endólares para financiar gastos en pesos. Debíapara ello cambiar los dólares en el Banco Cen-tral (BC), que acumulaba reservas; y para ab-sorber la emisión monetaria que tal acumulacióngenera, el BC colocaba letras a las tasas de inte-rés elevadas que requerían las “metas de infla-ción”. De ese modo, no solamente se generabaun creciente déficit cuasi fiscal del BC, sino quese constituía una deuda de corto plazo que encualquier momento podía presionar sobre lasreservas (como a la postre lo hizo).

La emisión neta de deuda pública (es decir, laque se emitió en exceso de lo que se requeríapara pagar los vencimientos de deuda anterior)fue de 112 mil millones de dólares en tres añosy medio, de los cuales 104 mil millones sondeuda externa. Este endeudamiento no sirviópara aumentar la inversión: el gasto en capital delSector Público Nacional no Financiero dismi-nuyó de 2,7% del PBI en 2015 a 1,4% en 2018.

Como es habitual, el rápido aumento del en-deudamiento encontró sus límites del lado de laoferta de crédito. Con vencimientos de deuda


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que ya eran considerables4 y un déficit crecienteen la cuenta corriente de la balanza de pagos (5puntos del PBI en 2017), en el segundo trimes-tre de 2018 terminó el acceso fácil al crédito ex-terno privado y aumentó la salida de capitaleslocales, en previsión de nuevas devaluaciones.El gobierno optó entonces por acudir al FMI,quien le concedió el crédito más importante desu historia.

La intervención del FMI en junio de 2018 sepresentó primero como una medida de precau-ción. El elevado monto de financiamiento apro-bado (más de 56 mil millones de dólares) debíaaventar cualquier riesgo de default y restablecerla confianza en la política económica. Con laconfianza regresaría el financiamiento privado,y con éste el crecimiento económico … y la re-elección del presidente Macri. En efecto, desdeun principio quedó claro que las facilidades ex-cepcionales que el FMI concedió a la Argentinarespondían a ese fin político. No solamente seentregaba un crédito por casi 13 veces la cuotadel país5, sino que un 88% de éste debía des-embolsarse durante la primera mitad del pro-grama del Stand-By, es decir antes de laselecciones de octubre de 2019.

Se esperaba que la intervención del FMI reor-denaría la política macroeconómica. De hecho,el Fondo reprodujo sus condiciones habitualesde austeridad fiscal y restricción monetaria, yjuzgó necesario dejar depreciarse la moneda. Enefecto, el BC estaba perdiendo reservas para de-fender la cotización del peso, lo que el FMI es-timaba contraproducente, en vista del déficit enla cuenta corriente de la balanza de pagos. Ladevaluación dio un nuevo impulso a la inflación,que se mantenía muy por encima de las metas fi-jadas por el BC, a lo que éste respondió connuevos aumentos de la tasa de interés y el com-promiso de no aumentar la base monetaria. Porsu parte, el gobierno anunciaba la meta de “dé-ficit cero” para el balance fiscal primario.

Estas medidas golpearon la actividad econó-mica que entró en franca recesión. Los ingresosfiscales se contrajeron en términos reales, ha-ciendo inalcanzable la meta de equilibrio fiscalprimario. Al mismo tiempo, la carga crecientede intereses sobre las cuentas fiscales compen-saba en gran medida la reducción del gasto pri-mario. Más aún, si se contabilizan los pagos deintereses por las letras del BC (que superaránlos 3 puntos del PBI en 2019), el déficit globaldel sector público tiende a aumentar.

Vemos una vez más la falacia de la “austeridadexpansiva” propugnada por el FMI, que ni re-activa la economía, ni alcanza sus metas fisca-les, ni logra restaurar la confianza de losmercados financieros. Las tasas de interés su-periores al 100% anual acentuaron la depresióny empujaron a la quiebra a numerosas empre-sas. La contracción monetaria tampoco frenó lainflación, evidenciando el error de diagnósticoque supone tratar de reducirla mediante la dis-minución de la demanda, cuando la economíaya está en recesión.

Pero ni siquiera esas tasas de interés lograronfrenar la salida de capitales. Con el fin de con-tener una devaluación del peso que contrariaríasus chances electorales, el gobierno recurrió alas reservas internacionales que había acumu-lado durante los dos primeros años, a las que sesumaron los préstamos del FMI. Tal uso es con-trario al Convenio Constitutivo del FMI, que ensu artículo VI establece: “ningún país miembropodrá utilizar los recursos generales del Fondo

4 A fines del primer trimestre de 2018, la AdministraciónNacional debía enfrentar vencimientos para el resto del añoque superaban los 45 mil millones de dólares, excluyendolos adelantos transitorios del BCRA. De éstos, 11 mil mi-llones eran Letras del Tesoro denominadas en pesos.5 Un crédito Stand-By permite normalmente acceder aun máximo de 4,35 veces la cuota del país.

para hacer frente a una salida considerable ocontinua de capital, y el Fondo podrá pedir alpaís miembro que adopte medidas de controlpara evitar que los recursos generales del Fondose destinen a tal fin.” Al avalar esa infracción auna de sus reglas fundamentales, el FMI se in-volucraba cada vez más en la política interna dela Argentina, y parecía apoyar a un candidatomás que a un país.

Tras el fracaso económico vino el político, evi-denciado ya en las elecciones primarias deagosto de 2019. Sin crédito político ni econó-mico, con las reservas que seguían disminu-yendo y abultados vencimientos de deudapública en ciernes, el gobierno postergó unila-teralmente los vencimientos de parte de esadeuda y anunció la necesidad de reestructurarotra parte, no bien definida. Asimismo, estable-ció un control de cambios y reimpuso la obli-gación de vender en el mercado financiero locallos dólares provenientes de las exportaciones.Se cierra así un nuevo ciclo de endeudamiento,como los iniciados en 1976 y 1991, que en todoslos casos culminaron en una crisis de la deuda yun default. La originalidad de este ciclo es sucorta duración y la ausencia de un período deauge económico (así fuera artificial e insosteni-ble) antes del derrumbe.

El balance económico y social es muy negativo.El PBI por habitante se contraerá algo más de9% en 4 años, en tanto la tasa de inversión (13%del PBI en valores corrientes al primer semestrede 2019) tocó sus niveles más bajos desde 2002.La inflación de 2019 rondará un 55%, el doblede la de 2015, mientras la desocupación abiertatrepó de 5,9% a 10,6% de la población activa. Elpoder de compra del salario y el de la jubilaciónmínima han disminuido alrededor de 20% enpoco menos de cuatro años. La proporción dela población en situación de pobreza aumentóde 28% en 2015 a 35% el primer semestre de2019. La tasa de indigencia pasó de 4,5% a 7,7%

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en ese mismo período, lo que significa un au-mento de un millón y medio de personas queno tienen los ingresos suficientes para alimen-tarse correctamente. Acaso lo más preocupantees que, en la primera mitad de 2019, 52,6% delos menores de 14 años eran pobres, incluyendoun 13,1% de indigentes6. Ya en 2018 se regis-traba un aumento de la población con inseguri-dad alimentaria severa (900 mil personas másque en 2015) y de las personas que no podíanacceder a la atención médica o a medicamentospor falta de cobertura y de recursos económicos(2,5 millones de nuevos carenciados en amboscasos, en esos 3 años)7. Se observa un resurgi-miento de enfermedades como el sarampión, latuberculosis y la sífilis, presumiblemente por eldesfinanciamiento de programas de prevencióny vacunación.

El acuerdo Stand-By preveía mantener el gastode asistencia social en términos reales y am-pliarlo por hasta 0,2% del PBI si las condicio-nes económicas empeorasen. Esto no haocurrido. En 2018, el gasto en Servicios Socia-les de la Administración Nacional disminuyó6% en valores constantes respecto de 2017 (Sa-lud: -7%; Promoción y asistencia social: -13%;Seguridad Social: -4%; Educación y cultura: -14%; Ciencia y técnica: -17%; Agua potable yalcantarillado: -16%, etc.). La tendencia ha con-


6 Al momento de escribir, sólo disponemos de datos sa-lariales del INDEC hasta julio de 2019; a esa fecha, la dis-minución de su poder de compra desde noviembre de2015 era de 16,5%. Es probable que haya caído más conla aceleración de la inflación a partir de agosto. Las cifrasdel desempleo son las del tercer trimestre de 2015 y el se-gundo de 2019. Las cifras de pobreza e indigencia de2015 corresponden a estimaciones del Observatorio deDeuda Social la Universidad Católica Argentina, las res-tantes al INDEC.7 Véase Juan Ignacio Bonfiglio, Pobreza de derechos para el de-sarrollo humano y la integración social en la Argentina urbana:2010-2018. Observatorio de la Deuda Social Argentina,UCA, 2019.

tinuado en 2019: durante los primeros 9 meses,las prestaciones sociales disminuyeron otro 9%en moneda constante, comparadas con las delmismo período de 2018. Esta evolución con-trasta con el crecimiento del pago de interesesde la deuda, que se duplicó con creces entre2015 y 2018 (siempre en términos reales), ypasó de 7,7% a 16,8% del gasto público totalentre esas fechas8. Ese cambio en la estructuradel gasto no es neutro: al reducir el “gasto pri-mario” se recorta la inversión pública, la inves-tigación en ciencia y tecnología, los salarios ylas prestaciones sociales, y disminuye la provi-sión de servicios públicos que son esencialespara el bienestar de la población y el desarrollode largo plazo. En cambio, aumentar el pagode intereses incrementa los ingresos de ungrupo minoritario de inversionistas, buenaparte de los cuales no residen en el país, con unefecto multiplicador escaso (o hasta negativo)sobre el aparato productivo.

El próximo gobierno deberá revertir este pano-rama económico y social. Será preciso para ellorenegociar la deuda externa, incluyendo la con-traída con el FMI. El propio Fondo será un par-tícipe importante de esa negociación. Es posibleque esta vez les pida a los acreedores alguna“participación” en la solución: postergación deplazos, reducción de intereses y/o quita de ca-pital. A la Argentina le planteará trocar elacuerdo Stand-By por un Programa de ServicioAmpliado, cuya condicionalidad consiste en re-formas estructurales. Algunas ya figuran en elactual acuerdo: una nueva ley orgánica del BCque eliminaría su rol en la orientación del cré-dito, la liquidación del Fondo de Garantía deSustentabilidad de la Administración Nacionalde la Seguridad Social, y una reforma fiscal quesuprimiría impuestos “distorsivos” como losque gravan el cheque y las exportaciones y ex-tendería los impuestos al consumo. A esas pro-puestas se sumarán con toda probabilidad unareforma laboral (“flexibilización”) y una re-

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forma previsional, cuyo eje consistiría en redu-cir los beneficios de los jubilados9.

En las negociaciones venideras, el gobierno quecuente con la legitimidad democrática deberádefender el proyecto nacional de desarrollo. Noquiere decir esto que no deba encarar cambiosy reformas: todo proceso de desarrollo conllevauna trasformación de estructuras. Pero talescambios diferirán sin duda de los que proponeel Fondo, inspirados en el ideario neoliberal. Elgobierno debe mantener al FMI dentro de sumandato, que es ayudar a corregir los desequili-brios en la balanza de pagos. En vez de procu-rar mejorar la competitividad mediante lareducción de los salarios y la cobertura social,el FMI debería favorecer la aplicación de unapolítica industrial que impulse la productividadde los sectores transables. En vez de buscar elequilibrio fiscal mediante recortes de serviciospúblicos, gasto social e inversión, el FMI debe-ría apoyar el combate contra la evasión, porejemplo, con la incorporación a la base imposi-tiva del patrimonio no declarado de argentinosen el exterior. Y, por cierto, el Fondo deberáaceptar que el país no recuperará la solvencia sino crece. Para ello se requiere una política ex-pansiva, y al mismo tiempo cuidadosa de alen-tar la inversión, las exportaciones y los ingresosfiscales. Si el FMI insiste con sus actuales polí-


8 Véase Ministerio de Hacienda, Contaduría General dela Nación, Cuenta de Inversión (varios años), y CuentaAhorro-Inversión-Financiamiento del Sector Público Na-cional no Financiero. Para calcular los valores constantesse utilizó el índice de precios al consumidor nacional.9 Esta hipótesis surge de: Argentina: Selected Issues, IMFStaff Country Reports, 10 de noviembre de 2016. Allí sesugiere aumentar la edad de jubilación de las mujeres a 65años, reducir la jubilación mínima en un 40% en un plazode 10 años y/o reducir la tasa de reemplazo de 1,5 a 1,1%anual para los futuros jubilados. Esto último disminuiría lajubilación en un 20% para quien gane el ingreso prome-dio de los trabajadores estables (RIPTE). También se pro-ponía cambiar la fórmula de actualización de lasjubilaciones, lo cual ya fue aplicado en diciembre de 2017.

ticas, es probable que pierda peso en la nego-ciación, como ocurrió hace quince años.

Acaso quienes dirigen el Fondo, enfrentadoscon lo que aparece como uno de sus mayoresfracasos, aprendan de esta experiencia y bus-quen en programas venideros “cesar, no repetiry compensar” el daño causado, como plantea elInforme. Los futuros gobiernos y los demás pa-íses de la periferia también pueden extraer variasenseñanzas de la crisis actual: la deuda externano puede ser el eje del modelo de desarrollo;como fuente de financiamiento, sólo puede serun complemento de las fuentes nacionales; espreciso utilizar los capitales externos para au-mentar las importaciones de bienes de capital,no para financiar el gasto corriente, la especula-ción y la fuga de capitales. Y en caso de dificul-tades en el servicio de esa deuda, es precisodefender la soberanía nacional y el nivel de vidade la población, aplicar políticas contracíclicasy no caer en ajustes recesivos ni en reformas es-tructurales regresivas que no solamente vulne-ran los derechos humanos de las personas, sinoque son ineficientes desde el punto de vista eco-nómico. Es la austeridad, no las políticas ex-pansivas, la que causa un despilfarro económico.Es ella la que expulsa mano de obra al desem-pleo o la precariedad, cierra empresas, destruyecapacidad productiva y arroja a la marginalidady a la pobreza a millones de personas, muchasde ellas muy jóvenes, que ven arruinadas susperspectivas de una vida mejor.

Si el análisis que contiene el Informe que pre-sentamos fuese entendido por quienes tienenresponsabilidad en el manejo de las deudas ex-ternas, y si sus recomendaciones fueran porellos adoptadas, se avanzaría de manera decisivaen la solución de uno de los principales proble-mas de la economía mundial.

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Responsabilidad de las institucionesfinancieras internacionales por complicidad con reformas económicas que violan derechos humanos

Juan Pablo Bohoslavsky

I. Introducción

1. El presente informe se basa en los principiosrectores relativos a las evaluaciones de los efectosde las reformas económicas en los derechos hu-manos, presentados al Consejo de Derecho Hu-manos en 2019 (A/HRC/40/57), y se centra másconcretamente en la responsabilidad de las insti-tuciones financieras internacionales por su com-plicidad en la aplicación por parte de los Estadosde reformas económicas que violan los derechoseconómicos, sociales y culturales. El informe res-ponde a la siguiente pregunta: ¿puede conside-rarse a las instituciones financieras interna-cionales responsables de complicidad en las re-formas económicas aplicadas por los Estadosque violan los derechos humanos y, de ser así, enqué condiciones?

2. El informe también brinda la oportunidad deanalizar algunas consecuencias prácticas de losprincipios rectores 14 y 15, titulados “Influen-cia externa y espacio de políticas” y “Obliga-ciones de los acreedores y los donantespúblicos”, respectivamente. El elemento centralde estos principios es la obligación de los Esta-dos y otros agentes de “no ejercer una influen-cia externa indebida en otros Estados a fin deque puedan adoptar medidas para elaborar y eje-cutar programas económicos utilizando su es-pacio de políticas de conformidad con susobligaciones en materia de derechos humanos,incluso cuando traten de hacer frente a crisiseconómicas o financieras”. Además, el princi-pio general 15 establece específicamente que esnecesario garantizar que las instituciones finan-


cieras internacionales, los prestamistas bilatera-les y los donantes públicos velen por que lascondiciones de sus transacciones y sus pro-puestas de políticas de reforma y las condicio-nalidades para el apoyo financiero no socavenla capacidad del Estado prestatario o receptorde respetar, proteger y cumplir sus obligacionesen materia de derechos humanos.

3. Es esencial que las instituciones financierasinternacionales lleven a cabo evaluaciones delimpacto en los derechos humanos durante el di-seño de los programas de reforma económica;la consideración sistemática de los efectos de es-tos programas en los derechos humanos tienepor objeto evitar, compensar y no repetir eldaño. Estas evaluaciones deben llevarse a caboen consonancia con las salvaguardias y meca-nismos existentes, con el fin de contribuir a unatoma de decisiones fundamentada y comple-mentar las constataciones desde una perspec-tiva de derechos humanos.

4. Un hecho internacionalmente ilícito facilitadopor un determinado prestamista puede consi-derarse que constituye una violación de los de-rechos humanos, tanto los derechos civiles ypolíticos como los derechos económicos, so-ciales y culturales. En 2014, en un estudio te-mático sobre la complicidad financierapresentado al Consejo de Derechos Humanos(A/HRC/28/59), el Experto Independienteconcluyó que la concesión de préstamos a Es-tados que cometen violaciones manifiestas delos derechos humanos puede contribuir a laconsolidación del régimen y aumentar la proba-bilidad de que se cometan nuevas violacionesmanifiestas de los derechos humanos.

5. En 2018, el Experto Independiente reiteróeste argumento cuando presentó un informeamicus curiae en relación con una denuncia por elposible incumplimiento de dos bancos de las di-rectrices de la Organización de Cooperación y

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Desarrollo Económicos (OCDE) con respectoa las violaciones de los embargos de armas delConsejo de Seguridad contra el régimen del apar-theid en Sudáfrica10. La denuncia fue examinadapor los puntos de contacto de Bélgica y Luxem-burgo11, en el marco de las Líneas Directricesde la OCDE para Empresas Multinacionales.

6. Sin embargo, los debates académicos y enmateria de políticas han prestado mucha menosatención12 a la cuestión de si puede considerarsea los prestamistas cómplices de financiación yfomento de políticas o medidas que violan losderechos económicos, sociales y culturales. Unaexcepción a esta tendencia es la opinión emer-gente que afirma enérgicamente que determi-nadas violaciones de los derechos económicos,sociales y culturales pueden considerarse deli-tos internacionales13. No obstante, lo que puedeconsiderarse un delito socioeconómico interna-cional evidentemente es bastante limitado y noexplicaría plenamente las violaciones de los de-rechos económicos, sociales y culturales rela-cionadas con medidas económicas regresivasinadmisibles.

7. Si bien las medidas de austeridad pueden seradoptadas por los Estados por iniciativa propia,con frecuencia figuran en las condicionalidadesprescritas enumeradas en los acuerdos entre losEstados y las instituciones financieras interna-cionales. La responsabilidad de los Estados por


10 Véanse, por ejemplo, la resolución 418 (1977) del Con-sejo de Seguridad y las resoluciones de la Asamblea Ge-neral 40/64 A, 41/35 B y 42/23 B.11 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IEDebt/OECDNationalContactPointsBelgium Luxembourg.pdf.12 Véase, por ejemplo, Robert Howse, “The InternationalCriminal Court Should Investigate Germany’s FinanceMinister for Crimes Against Humanity in Greece”, Inter-national Economic Law and Policy Blog (2016).13 Véase Evelyne Schmid, Taking Economic, Social and Cul-tural Rights Seriously in International Criminal Law, Cam-bridge University Press, 2015.

la violación de los derechos económicos, socia-les y culturales mediante la imposición de estetipo de medidas puede establecerse de maneradirecta, pero las instituciones financieras inter-nacionales también pueden contribuir a la vio-lación de tales derechos en el contexto de susactividades de préstamo, vigilancia y asistenciatécnica. Así, al ordenar reformas económicascon efectos negativos previsibles en los dere-chos humanos, las instituciones financieras in-ternacionales pueden ser consideradasresponsables de complicidad14.

8. Aunque el término “complicidad” normal-mente se refiere al derecho penal, el presente in-forme estudia el concepto desde unaperspectiva de derecho internacional general. Lanoción de la responsabilidad debe entendersedesde un punto de vista similar. En este con-texto, la responsabilidad por complicidad debeconsiderarse un tipo de responsabilidad compar-tida15. De conformidad con el derecho interna-cional, la responsabilidad por complicidadimplica: a) la comisión de un acto consideradoilícito con arreglo al derecho internacional; b) elconocimiento del elemento de ilicitud, que in-cluye ceguera deliberada, por parte del Estado oel facilitador, como una organización interna-cional16; y c) la existencia de un vínculo causal(facilitación) entre los bienes o servicios presta-dos por el agente financiero y el daño causado(violación de los derechos humanos por una po-lítica económica aplicada por un determinadoGobierno).

9. Si la asistencia técnica, la vigilancia, los prés-tamos y sus condicionalidades asociadas se im-ponen sin tener en cuenta si podrían serperjudiciales para los derechos económicos, so-ciales y culturales, deben plantearse serias preo-cupaciones17. Cuando se demuestran violacionesde los derechos humanos como consecuencia dela aplicación de dichas condicionalidades, es ne-cesario estudiar la responsabilidad de los invo-

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lucrados, para poder exigir cuentas a los autoresdirectos/principales (Estados) y sus cómplices(instituciones financieras internacionales).

10. El informe comienza examinando la nociónde condicionalidad, los procesos de elaboraciónde políticas y los principales ámbitos de pres-cripción. Al centrarse en las reformas económi-cas y la austeridad como parte de lascondicionalidades, el informe también explicasus efectos en el crecimiento, la sostenibilidadde la deuda y la igualdad, a la vez que desmontalas teorías económicas que respaldan la austeri-dad. Asimismo, describe la repercusión de lasreformas económicas en el goce de los derechoshumanos. Estas constataciones y argumentospreparan el terreno para examinar el conceptode la responsabilidad jurídica por complicidade investigar su aplicabilidad a las institucionesfinancieras internacionales cuando respaldanpolíticas que darán lugar previsiblemente a laviolación de los derechos humanos. Las con-clusiones y recomendaciones se presentan en lasúltimas secciones del informe.


14 El Experto Independiente agradece a las siguientespersonas su investigación y sus contribuciones al presenteinforme: Celine Ran, Lectora de Derecho y ProfesoraAsociada, y su equipo (Stephen Connelly, Profesor Aso-ciado, y Rafael Quintero Godínez, doctorando) en la Fa-cultad de Derecho de la Universidad de Warwick (ReinoUnido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte); Nicolò Frac-caroli, Doctor Investigador en Economía en la Universi-dad de Roma Tor Vergata; y el personal de la Oficina delAlto Comisionado de las Naciones Unidas para los De-rechos Humanos (ACNUDH) que apoya el mandato.15 Vladyslav Lanovoy, Complicity and its Limits in the Law ofInternational Responsibility, Hart Publishing, Portland, 2016,pág. 11.16 Véase el proyecto de artículos sobre la responsabilidadde las organizaciones internacionales, Resolución 66/100,anexo, artículo 14.17 Margot E. Salomon, “Of Austerity, Human Rights andInternational Institutions”, European Law Journal, vol. 21,Issue 4 (2015).

II. Condicionalidades promovidas por las instituciones financieras inter-nacionales: procesos débiles y ampliación del alcance

A. Procedimientos problemáticos

11. Analizar el proceso de elaboración de polí-ticas de las instituciones financieras internacio-nales ayuda a entender sus resultados. Elproceso que rodea la celebración de un acuerdocon el Fondo Monetario Internacional (FMI),por ejemplo, consta de varios pasos: en general,el personal del FMI y los representantes del Go-bierno solicitante mantienen una serie de reu-niones con el fin de evaluar la situacióneconómica y financiera específica del país. Nor-malmente vienen seguidas por un acuerdo y elGobierno prepara una carta de intención, a laluz de la serie de condiciones establecidas,acompañada por un memorando de entendi-miento que expone más detalles sobre los com-promisos del Gobierno con el Fondo18.

12. Además de la urgencia o la gravedad de lassituaciones concretas de los países, las circuns-tancias que rodean la celebración de acuerdostambién pueden reflejar una cierta dinámica asi-métrica. Las conversaciones tienen lugar prin-cipalmente a nivel de expertos en presencia deambas partes: los representantes del Gobiernoen cuestión y el personal del FMI; los represen-tantes del país suelen negociar el programa na-cional con el personal del FMI antes depresentarlo al Directorio Ejecutivo del Fondo19.

13. En cuanto al calendario, se observó que lo quea veces se denominan “medidas previas”, que enrealidad constituyen una serie de “condicionesprevias” que se espera que cumplan los Estadosprestatarios para poder optar a un préstamo,ahora son con frecuencia un aspecto esencial delproceso de concesión de préstamos. Con respectoa su naturaleza coercitiva, aunque no se conside-

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ran vinculantes per se, estas condiciones previasdesempeñan un poderoso papel en las políticasnacionales. Según las instituciones financieras in-ternacionales, esto permite un mayor “sentido depropiedad” de las reformas establecidas. Al igualque otras formas de condicionalidades, no se con-sideran obligaciones contractuales, sino más bienrequisitos normativos o financieros que debencumplirse con “carácter voluntario”. El objetivode las medidas previas es recompensar el “buencomportamiento” de los Estados al aplicar estosrequisitos20.

14. Cuando está listo para su presentación, los 24directores del Directorio Ejecutivo del FMI de-ciden sobre el acuerdo, normalmente por con-senso y, a veces, mediante un proceso devotación21. Aunque no es común, puede con-templarse la posibilidad de presentar un plan alDirectorio Ejecutivo, para que los representan-tes de los países que lo integran puedan revisarlos componentes de un programa que pondríanen riesgo el goce de los derechos humanos, enconsonancia con las obligaciones a las que estánsujetos22. Sin embargo, en la mayoría de los ca-


18 Véase Giuseppe Bianco y Filippo Fontanelli, “Enhan-cing the International Monetary Fund’s Compliance withHuman Rights: the Issue of Accountability”, en Juan Pa-blo Bohoslavsky y Jernej Letnar Černič, eds., Making so-vereign financing and human rights work, (Oxford; HartPublishing, Portland, Oregon, 2014), pág. 227.19 Ibid., pág. 228.20 Celine Tan, Governance through development: poverty reduc-tion strategies, international law and the disciplining of third worldstates, Nueva York, Routledge, 2011, págs. 119 y 120.21 https://www.imf.org/es/About/Factsheets/Sheets/2016/07/27/15/24/How-the-IMF-Makes-Decisions22 Denominado “efecto indirecto” en términos de aplica-bilidad del Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales al Fondo Monetario Internacional(FMI), véase Francois Gianviti, Asesor Jurídico del FMI,“Economic Social and Cultural Rights and the Interna-tional Monetary Fund”, en Current Developments in Mone-tary and Financial Law, Volume 3, FMI (2005), párrs. 24 y25; véase también E/C.12/2016/1, párr. 9.

sos, no solo la práctica general impide a los Es-tados disponer de información directa sobre elnivel de aceptación o “sentido de propiedad” delacuerdo por parte de un país, sino que el procesode adopción de decisiones no permite fácilmentela posible oposición a los programas23.

15. Además, si bien es cierto que el procesoconducente a la celebración de estos arreglosofrece cierta base para un debate bidireccional,la propia naturaleza del documento jurídico seacerca más a un contrato de adhesión que al re-sultado de una concertación de voluntades enun acuerdo bilateral plenamente negociado. Pa-recería que, cuanto más necesita un Estado unpréstamo, menos capacidad y margen de nego-ciación tiene24.

16. La relación asimétrica entre los Estadosprestatarios y el FMI se acentúa al ser el FMIefectivamente un prestamista de última instan-cia, en ausencia de un mecanismo mundial al-ternativo para responder a crisis de deuda.Como ponen de relieve los académicos, conarreglo a las directrices del FMI sobre las con-dicionalidades, los arreglos no se consideran“acuerdos” y, por lo tanto, se evita el lenguajecontractual, lo que demuestra la naturaleza uni-lateral de las decisiones del Directorio del FMIen este sentido25.

17. Como se señaló anteriormente, cuando seexamina la repercusión social de estas reformas,la consulta y la participación de la poblaciónafectada en los procesos de negociación sonbastante limitadas y a menudo equivalen a unmero trámite formal. Las opiniones de la po-blación tampoco se reflejan en el contenido delas condicionalidades. En este sentido, el Ex-perto Independiente ha destacado la importan-cia de cumplir determinadas obligacionescuando se negocian y diseñan políticas econó-micas, en particular en términos de transparen-cia, participación y rendición de cuentas26. Sin

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embargo, esto presenta una dificultad conside-rable, puesto que, con demasiada frecuencia, lospropios Gobiernos pueden querer limitar latransparencia y la participación pública en estosdebates y negociaciones.

B. Cantidad y alcance de las condicionalidades

18. Para las instituciones financieras internacio-nales, las condicionalidades son elementos fun-damentales de los acuerdos de financiación.Como destaca el FMI, “Normalmente, antes deque el FMI pueda conceder un préstamo a unpaís, el gobierno de este país y el FMI han deponerse de acuerdo con respecto a un programade políticas económicas. Los compromisos asu-midos por un país de adoptar determinadas me-didas de política —conocidos comocondicionalidad de política económica— son,en la mayoría de los casos, un elemento esencialde los préstamos del FMI”. Como consecuen-cia, el FMI solo puede liberar recursos “Una vezque se llega a un entendimiento sobre las polí-ticas y un plan de financiamiento”27. Sin em-bargo, no se realizan evaluaciones del impactoen los derechos humanos de manera sistemáticao ni siquiera ocasional antes de celebrar acuer-dos de financiación o de adoptar reformas paragarantizar que los acuerdos o las condicionali-dades cumplan las normas internacionales dederechos humanos.


23 Yilmaz Akyüz, “Reforming the IMF: Back to the Dra-wing Board”, Conferencia de las Naciones Unidas sobreComercio y Desarrollo, Grupo de los 24, Serie de Docu-mentos de Debate, núm. 38 (2005), pág. 19. 24 Celine Tan, 120; Paul Mosley et al., Aid and Power: TheWorld Bank and Policy-Based Lending, (Londres, Routledge,1991).25 Bianco y Fontanelli, pág. 228.26 A/HRC/34/57/Add.1, párr. 36.27 https://www.imf.org/es/About/Factsheets/IMF-Lending.

19. Por lo que respecta al Banco Mundial, sucomponente de Asociación Internacional de Fo-mento se especializa en créditos, que puedendescribirse como préstamos sin intereses, mien-tras que el Banco Internacional de Reconstruc-ción y Fomento concede préstamos a Gobiernosde países de ingresos medianos y países de bajosingresos con capacidad de pago28. Como partedel Grupo Banco Mundial y, por supuesto, aligual que otros bancos de desarrollo, imponencondiciones a los préstamos concedidos a losEstados miembros. Además de conceder prés-tamos relacionados con la política de desarrollo,el Banco Mundial también proporciona finan-ciación que tiene por objeto apoyar diversos pro-yectos y va acompañada de una serie decondiciones. Sin embargo, este informe se cen-tra en las operaciones de préstamo en apoyo dela política, puesto que a menudo llevan apareja-das condicionalidades macroeconómicas. La Co-misión Europea y el Banco Central Europeotambién pueden incluir condiciones similares enlos acuerdos29, en particular en el marco de losprogramas de ajuste económico que, en realidad,se asemejan a los tan criticados programas deajuste estructural aplicados anteriormente30.

20. Las condicionalidades reducen el margen ju-rídico y normativo nacional, si bien pretendenexclusivamente (y teóricamente) hacer sosteni-ble la deuda, mejorar la competitividad del mer-cado e impulsar el crecimiento inclusivo. Elsistema de condicionalidades del FMI, estable-cido desde hace décadas, evolucionó con eltiempo y, a pesar del discurso que hace hincapiéen su transformación fundamental, los estudiosrecientes indican que los cambios en ese sentidohan sido escasos31.

21. Aunque el FMI ha reconocido anterior-mente el papel fundamental de las medidas enmateria de políticas anticíclicas y ha declaradoque preserva la protección social garantizandolos niveles mínimos de gasto social, se ha cues-

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tionado la materialización de estas opiniones. Apesar de acometer una serie de reformas a prin-cipios de siglo en respuesta a las críticas a su al-cance y nivel de “intrusismo”, incluido unesfuerzo por centrarse en los objetivos de losprogramas en el límite de sus competencias,tanto la cantidad como el alcance de las condi-cionalidades parecen seguir creciendo32. Las ini-ciativas posteriores encaminadas a “flexibilizar”el enfoque del Fondo con respecto al ajuste es-tructural vinieron seguidas por un esfuerzo pararacionalizar las condicionalidades33. Entre losajustes más recientes en este sentido se incluyeuna mayor consideración de cuestiones como elclima, las desigualdades y el género.

22. Algunos también sostienen que las afirmacio-nes del FMI sobre su transformación no son másque un ejercicio superficial de “cambio de ima-gen”34, en lugar de un esfuerzo por fomentarcambios más profundos en las prácticas existen-tes. Por ejemplo, en un estudio sobre la región delOriente Medio y África del Norte que comparalas políticas recomendadas antes de 2011 con lasprescripciones más recientes en cuatro Estados,se señala que las políticas del FMI no han cam-biado drásticamente de un período a otro35. En


28 https://www.bancomundial.org/es/about.29 A/HRC/31/60/Add.2, párr. 19 y siguientes.30 Scott Greer, “Structural adjustment comes to Europe:Lessons for the Eurozone from the conditionality deba-tes”, Global Social Policy, Vol. 14 (1), 2013.31 Alexander E. Kentikelenis et al., “IMF conditionalityand development policy space, 1985-2014”, Review of In-ternational Political Economy vol. 23, Issue 4 (2016).32 “Unhealthy conditions IMF loan conditionality and itsimpact on health financing”, Red Europea sobre Deuday Desarrollo (Eurodad) (2018).33 “Unhealthy conditions IMF loan conditionality and itsimpact on health financing”, Red Europea sobre Deuday Desarrollo (Eurodad) (2018).34 Kentikelenis et al., “IMF conditionality and develop-ment policy space, 1985-2014”, pág. 3.35 Mohammed Mossalem “The IMF in the Arab world:Lessons unlearnt”, Proyecto Bretton Woods, (2015).

cuanto a las políticas laborales y sociales, puedeque estos cambios no se hayan incorporado a lasactividades de promoción del FMI ni se derivensistemáticamente de la aplicación de segmentosde los programas destinados a la protección so-cial, como los niveles mínimos de gasto social36.

23. El compromiso del FMI con la eliminaciónde la desigualdad de género es claramente unainiciativa importante. En este sentido, el Ex-perto Independiente ha destacado anterior-mente que era necesario esforzarse más allá decerrar la brecha de género en la participación enla fuerza de trabajo. Ese compromiso del FMIcon la igualdad de género también debe tenersepresente cuando se estudien cambios en la co-bertura de las prestaciones sociales, el margenfiscal para los servicios sociales y las inversio-nes en infraestructura que sean sostenibles ysensibles a las cuestiones de género37.

24. Por lo que respecta a las propias condicio-nalidades, no solo han aumentado en número,sino que también se han ampliado los ámbitosabarcados38. El pronunciado aumento del vo-lumen de las condiciones estructurales de losprogramas entre 2011 y 2017 se señaló en elexamen del diseño y la condicionalidad de losprogramas de 2018 realizado por el FMI39.Además, se determinó que 23 de los 26 pro-gramas de préstamo del FMI aprobados entre2016 y 2017 estaban supeditados a la consoli-dación fiscal40.

25. Un examen detallado de los acuerdos del FMIcelebrados entre 1980 y 2014 reveló que el nú-mero de condiciones asociadas a los préstamosaumentó y su alcance se amplió41. Si bien las con-dicionalidades relacionadas con ámbitos esencia-les de las políticas económicas representabancerca del 87 % del número total de condiciones,más del 12 % de las condicionalidades estabanrelacionadas con la privatización de empresas es-tatales, cuestiones laborales (sector público y pri-

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vado), reformas institucionales y políticas de re-ducción de la pobreza (siendo la privatización deempresas estatales la más común, seguida por lascuestiones laborales)42. Pese a la creencia gene-ralizada de que las reformas laborales impulsadaspor la austeridad dan lugar a la desregulación delmercado laboral, estas políticas no han contri-buido necesariamente al crecimiento económicoy el aumento del empleo, por no hablar de losefectos negativos de estas condicionalidades enlos derechos humanos43.

26. Como señaló recientemente el Experto In-dependiente en una carta abierta dirigida al Pre-sidente del Banco Mundial en la que expresabasus opiniones acerca del proyecto de Informe so-bre el desarrollo mundial 2019, muchos problemascontemporáneos, como la informalidad laboral,la ruptura de los contratos sociales y la des-igualdad de género y de los ingresos, se hanvisto agravados por la austeridad y por refor-mas laborales anteriores, entre ellas la congela-ción o la reducción del salario mínimo, ladesregulación del mercado laboral, la privatiza-ción de la seguridad social y regímenes de pro-tección social selectivos44.


36 Kentikelenis et al., págs. 1, 9 y 17 (que informa de quesigue aconsejándose la liberalización del mercado laboraly a menudo no se cumplen los niveles mínimos de gastosocial).37 A/73/179.38 Gino Brunswijck, “Unhealthy conditions”, pág. 6.39 FMI, 2018 Review of Program Design and Conditio-nality (Washington, D.C., 2019).40 Gino Brunswijck, “Unhealthy conditions”, pág. 3.41 Thomas Stubbs y Alexander E. Kentikelenis, “Condi-tionality and Debt Relief: An Overview”, en Ilias Bante-kas y Cephas Lumina eds., Sovereign Debt & Human Rights(Oxford, Oxford University Press, 2018), págs. 364 y 365.42 Ibid., págs. 367 a 368.43 A/HRC/37/54, párr. 56.44 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Deve-lopment/IEDebt/LetterWorldBankAugust2018.pdf

27. Además, el enfoque “Maximizar la financia-ción para el desarrollo”, puesto en marcha re-cientemente por el Banco Mundial, que tienepor objeto fomentar la inversión del sector pri-vado para garantizar el desarrollo sostenible, im-plica que el Banco pretende promoversoluciones privadas, cuando sea posible, con elfin de limitar la deuda pública y los pasivos con-tingentes45. La transferencia de la prestación deservicios esenciales a empresas con fines de lu-cro puede afectar negativamente a los derechoshumanos y la viabilidad del sector público46.

28. Un estudio centrado en las condicionalida-des asociadas a las operaciones de la política delBanco Mundial sobre financiación para el desa-rrollo en 2017, que se concentraba en 56 ope-raciones llevadas a cabo en 43 países, destacó elinfluyente papel del Banco a nivel nacional, enparticular en los países en desarrollo, en rela-ción con las políticas económicas nacionales y laconfiguración de las instituciones47. A diferen-cia del FMI, el estudio reveló que el número decondicionalidades disminuyó con respecto alaño anterior. Sin embargo, el estudio afirma queun pequeño número de condiciones controver-tidas sobre la política económica pueden, encualquier caso, ser muy perjudiciales para laagenda de desarrollo de un país48. Es impor-tante destacar que el 27,7 % del número totalde condiciones enumeradas estaban dirigidas aaumentar el peso del sector privado en todos losámbitos de las políticas49.

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III. ¿Qué efectos tiene en realidad la austeridad en la economía?

29. Inmediatamente después de la crisis finan-ciera mundial de 2008 se reconoció la necesidadde estimular la economía para superar sus con-secuencias sociales y económicas. En este sen-tido, como señala un estudio reciente, lo normalhabría sido que el FMI hubiera recomendado im-poner medidas de austeridad para contraer las ar-cas públicas50, y sin embargo alentó el estímulofiscal, por temor a un empeoramiento de la si-tuación económica. Este planteamiento prevale-ció durante dos años después de la crisis, perodespués se observó una tendencia generalizadade consolidación fiscal, cuando dos tercios de lospaíses del mundo aplicaron medidas de austeri-dad37. Estas medidas, que afectan al crecimientoeconómico, la igualdad y los bienes y recursos pú-blicos por definición, repercuten en el ejerciciode los derechos humanos, pero las institucionesfinancieras internacionales siguen recomendán-dolas. Por lo tanto, es esencial desmontar la teo-ría económica que apoya la austeridad.

A. Efectos de la austeridad en el cre-cimiento, la sostenibilidad de ladeuda y la igualdad

30. Los datos demuestran las consecuencias ad-versas de la austeridad en la economía en épocas


45 A/73/396, párr. 4; véase también Banco Mundial, “Ma-ximising Finance for Development”, briefing note (2018).46 A/73/396, párrs. 82 y 83.47 Véase Gino Brunswijck, “Flawed conditions: the im-pact of the World Bank’s conditionality on developingcountries”, Eurodad (2019).48 Ibid., pág. 2.49 Ibid., pág. 5.50 Isabelle Ortiz et al., “The Decade of Adjustment: A Re-view of Austerity Trends 2010–2020 in 187 Countries”,Extension of Social Security, Working Paper No. 53, (Gi-nebra, OIT, 2017); véase también Olivier Blanchard, Ase-sor Económico y Director, Departamento deInvestigación del FMI, IMF Survey (revista en línea) (2008).

de recesión51, y los economistas han destacadoque, cuando la economía es débil, el dolor se pro-longa por los efectos perjudiciales de la contrac-ción fiscal en una serie de servicios públicos,entre ellos los sectores de la sanidad y la educa-ción públicas. No es tan probable que estos sec-tores se vean afectados si las economías sonfuertes52. Un corpus considerable de literatura hademostrado que las medidas de austeridad nocontribuyen a la recuperación económica, sinoque tienen consecuencias negativas en la econo-mía53, mientras rebajan la deuda pública en por-centaje del producto interno bruto (PIB). Porejemplo, al analizar la severidad de las medidasde austeridad adoptadas por un grupo de paíseseuropeos durante el período entre 2009 y 2013,se determinó que, cuanto más duras eran las me-didas de austeridad, más baja era la tasa de creci-miento del PIB54.

31. Se ha demostrado repetidamente que la aus-teridad no genera crecimiento económico55. Porejemplo, después de la última crisis mundial, laConferencia de las Naciones Unidas sobre Co-mercio y Desarrollo reiteró que la austeridad noera sinónimo de crecimiento, confirmando sus re-sultados y previsiones anteriores56. Además, la or-ganización destacó que la austeridad en Europa,junto con la excesiva dependencia de la políticamonetaria, también han afectado a la estabilidadde los mercados financieros internacionales, hancontribuido a la acumulación de desequilibrios fi-nancieros en las economías en desarrollo y emer-gentes y no han logrado impulsar la demanda57.

32. Desde el punto de vista económico, no es po-sible concluir que la contracción fiscal dé lugar auna expansión económica, teniendo en cuenta laspreocupaciones empíricas58. Algunos han cons-tatado que los casos utilizados para demostrar“los efectos positivos de la austeridad”, como Di-namarca Irlanda59, deberían considerarse unejemplo admonitorio más que un modelo válidoa nivel externo, por no hablar de las cuestiones dederechos humanos que han surgido en este sen-

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tido60. Comparando la experiencia de Irlanda enla década de 1980 con la adopción de medidas deausteridad tras la última crisis mundial, se indicóque la repercusión de la austeridad en el creci-miento no era tan clara como se había previsto y,a corto plazo, habría resultado difícil ver la recu-peración de la economía del país solo como re-sultado de la austeridad61.


51 “La expansión, no la recesión, es el momento idóneopara la austeridad”; “sin embargo, la austeridad nunca de-bería entrañar recortes en servicios públicos que salva-guardan derechos humanos”, John Maynard Keynes,Collected Writings, 1937.52 Alan Taylor, “When is the time for austerity?”, Vox,Centro de Investigación en Economía y Política, (2013);véase también Òscar Jordà y Alan M. Taylor, “The Timefor Austerity: Estimating the Average Treatment Effectof Fiscal Policy”, The Economic Journal, vol. 126, Issue 590(2016), pág. 220.53 W. D. McCausland y Ioannis Theodossiou, “The con-sequences of fiscal stimulus on public debt: a historicalperspective”, Cambridge Journal of Economics, vol. 40, Issue4 (2016).54 Robert Skidelsky y Nicolo Fraccaroli, Austerity vs. Sti-mulus: The Political Future of Economic Recovery, PalgraveMacmillan, Basingstoke (2017); véase también Axel Dre-her, “IMF and Economic Growth: The Effects of Pro-grams, Loans and Compliance with Conditionality”,World Development, vol. 34, (2006).55 Òscar Jordà y Alan M. Taylor, “The Time for Auste-rity”, pág. 221.56 Véase https://unctad.org/es/paginas/PressRelease.aspx?OriginalVersionID=95.57 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio yDesarrollo, Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, Ginebra(2016), pág. 162.58 Robert Boyer, “The four fallacies of contemporaryausterity policies: the lost Keynesian legacy”, CambridgeJournal of Economics, vol. 36, Issue 1, (enero de 2012).59 Francesco Giavazzi y Marco Pagano, “Can Severe Fis-cal Contractions Be Expansionary? Tales of Two SmallEuropean Countries”, National Bureau of Economic Re-search, Working Paper No. 3372 (1990).60 Mark Blyth, Austerity: The history of a dangerous idea (Ox-ford University Press, Oxford, 2013); véase también Ste-phen Kinsella, “Is Ireland really the role model forausterity?”, Cambridge Journal of Economics, vol. 36, Issue 1(enero de 2012), pág. 235.61 Stephen Kinsella, pág. 235.

33. El último examen del diseño y la condiciona-lidad de los programas realizado por el FMI des-taca que, entre 2011 y 2017, tres cuartas partes delos programas ejecutados con el apoyo del Fondotuvieron al menos un éxito parcial y las hipótesisde crecimiento a menudo eran demasiado opti-mistas62. Debido a este optimismo infundado, elFMI declaró que aumentaría la credibilidad de es-tos programas. Recomendó, entre otras cosas, re-evaluar determinadas “concesiones” en el diseñode los programas, aconsejando, por ejemplo, unacondicionalidad fiscal más granular para un aná-lisis de la sostenibilidad de la deuda más preciso yespecífico según el caso53.

34. La introducción de la consolidación fiscal amenudo provoca un aumento de la desigualdad yel desempleo. Como señaló el FMI, entre 1978 y2009, las medidas de consolidación fiscal adopta-das en 17 países de la Organización de Coopera-ción y Desarrollo Económicos, además de reducirlos ingresos salariales y contribuir al aumento deldesempleo a largo plazo, afianzaron considera-blemente las desigualdades estructurales63.

35. La consiguiente amenaza para la cohesiónsocial ya es visible en algunos países. Si bien, enalgunos casos, las medidas de austeridad hancontribuido brevemente al crecimiento econó-mico, debido en parte a la elevada demanda in-terna, varios países en desarrollo adoptaronmedidas de austeridad de manera preventivadespués de la crisis64. Sin embargo, desde en-tonces, dos tercios de los países del mundo hanadoptado medidas de austeridad bajo diversasformas. Se observó que las restricciones y losrecortes salariales, junto con la reducción de lossubsidios, eran más comunes en los países endesarrollo, mientras que las reformas laboralesy de las pensiones eran más evidentes en los pa-íses de ingresos altos65.

36. A estas alturas no hay ninguna duda de lasposibles consecuencias de las medidas de aus-teridad en los derechos humanos. En 2016, el

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Comité de Derechos Económicos, Sociales yCulturales destacó los posibles efectos de lasmedidas de austeridad para una serie de dere-chos humanos, entre ellos los derechos labora-les y los derechos a la alimentación, la vivienday la seguridad social66. Además, las conclusio-nes de un documento de 2015 subrayaron es-pecíficamente la incidencia de la consolidaciónfiscal en la reducción de los ingresos agregadosde la economía y sus efectos más acusados en elsector más pobre de la población67.

37. En este sentido, el Experto Independienteha informado a menudo sobre la repercusiónde las medidas de austeridad en los derechos hu-manos y la desigualdad, aclarando que la des-igualdad económica es tanto un resultado de lascrisis económicas como un factor que contri-buye a ellas68. Al parecer, después de la últimacrisis, las reformas laborales convencionales re-lacionadas con la austeridad no ayudaron a larecuperación ni aumentaron el acceso al empleoo a los derechos laborales u otros derechos so-ciales69. Se han sacado conclusiones similaresanalizando la repercusión de la austeridad en losderechos humanos en general y en los derechosde la mujer en particular70.


62 Véase FMI, “2018 Review of Program Design andConditionality”.63 Laurence Ball et al., “The Distributional Effects of Fis-cal Consolidation”, IMF Working Paper, Nº WP/13/151(2013).64 ACNUDH, “Report on austerity measures and eco-nomic and social rights,” (Ginebra, 2013), párr. 5.65 Isabelle Ortiz et al., “The Decade of Adjustment”, pág. 13.66 E/C.12/2016/1.67 Davide Furceri et al., “Fiscal Consolidation and In-equality in Advanced Economies: How Robust Is TheLink?”(2015), pág. 29.68 Juan Pablo Bohoslavsky, “Economic Inequality, DebtCrises and Human Rights”, Yale Journal of InternationalLaw, vol. 41, Issue 2 (2016).69 A/HRC/34/57, párr. 57.70 Véase A/73/179.

B. Desmontar la teoría de la “austeridad expansionista”

38. Si bien el tema de la consolidación fiscal hasido el centro de la investigación y el debate du-rante años, una nueva oleada de estudios econó-micos ha prestado una atención particular a suincidencia en el crecimiento económico y su re-levancia en épocas de crisis. Algunos académi-cos indican que la austeridad tendría “un efectoexpansionista”, argumentando que la consolida-ción fiscal contribuiría a la recuperación econó-mica. Por ejemplo, los resultados principales deun estudio reciente indican que, en promedio, elajuste fiscal basado en recortes del gasto tieneunos costos de producción muy pequeños y, enalgunos casos, son expansionistas71.

39. Este planteamiento suele denominarse teo-ría de la “contracción fiscal expansionista”. Se-gún sus defensores, al evitar el aumento deldéficit fiscal en época de perturbaciones es po-sible reactivar58 la economía. A pesar de los da-tos generalizados que demuestran que laausteridad no contribuye a la recuperación eco-nómica o al crecimiento72, esta idea parece se-guir influyendo en el pensamiento económicoconvencional en un grado desproporcionado.

40. Al generar resultados positivos desde elpunto de vista de los derechos humanos y a ni-vel económico, otros economistas han afir-mado, sin embargo, que el déficit fiscal sería útilpara la recuperación económica, y que el estí-mulo y las medidas redistributivas pueden ir dela mano73.

41. La lógica que respalda el recurso a la auste-ridad se basa en la idea excesivamente simplifi-cada de que, en época de desaceleracióneconómica, debe evitarse el crecimiento del dé-ficit fiscal. Por consiguiente, el aumento (o elmantenimiento) del gasto público acrecentaríael déficit fiscal, afectando así al gasto de los con-

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sumidores, según la escuela “ricardiana”, o afec-tando a las inversiones, según los economistasque siguen las ideas de la “nueva escuela clá-sica”74. Aunque los economistas basan sus re-sultados en una serie de elementos explicativos,el nivel de confianza (ya sea de los consumido-res o de los inversores) es sin ninguna duda elmás cuestionable75.

42. Algunos economistas, que argumentan queel déficit fiscal afecta necesariamente a la con-fianza de las empresas y los consumidores en laeconomía76, sostienen que los déficits se tradu-cen en una reducción del gasto privado y las in-versiones de las empresas y repercuten en larecuperación. En su opinión, la austeridad con-tribuye a restablecer la confianza e induce el cre-cimiento económico. Estas suposiciones se hancuestionado en numerosas ocasiones.

43. En este sentido, la cuestión principal resideen la metodología de investigación utilizada porlos estudios que respaldan la “austeridad ex-pansionista”. En resumen, la variable empleadapara realizar estudios empíricos sobre los efec-tos de la austeridad en la economía no se cuali-fica correctamente y afecta así de maneraconsiderable a los resultados de la investigacióneconómica.


71 Alberto F. Alesina, Carlos A. Favero y Francesco Gia-vazzi, “What do we know about the effects of Austerity”,National Bureau of Economic Research, Working Paper No.24246 (2018).72 Véase, por ejemplo, Òscar Jordà y Alan M. Taylor,“The Time for Austerity” (en promedio, la consolidaciónfiscal arrastra el crecimiento del PIB).73 Robert Skidelsky y Nicolo Fraccaroli, Austerity vs. Sti-mulus, pág. 52.74 Ibid., pág. xviii.75 Alberto Alessina y otros también mencionan la políticaacompañante, la oferta de trabajo y las redes.76 Robert Skidelsky y Nicolo Fraccaroli, Austerity vs. Sti-mulus, pág. xix.

44. Aunque los defensores de la austeridad ex-pansionista consideran la consolidación fiscaluna variable “exógena”, otros economistas handemostrado que este planteamiento está funda-mentalmente sesgado y que debe considerarse“endógena”. Mientras que una variable exógenaes un instrumento económico utilizado paraidentificar una variable ajena al modelo econó-mico (como la aparición de una perturbación),las variables endógenas vienen determinadaspor el propio modelo económico (no puedenser consideradas un fenómeno externo). En elcaso del FMI, la aplicación de medidas de aus-teridad en realidad puede predecirse utilizandocontroles macroeconómicos predeterminados,por lo que no puede calificarse como exógena77.Es decir, algunos estudios económicos, basán-dose en fallos empíricos, han concluido erróne-amente que la austeridad tiene un efecto“expansionista”, malinterpretando su papel enuna posible recuperación económica.

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IV. Efectos de la austeridad en los derechos humanos

45. La consolidación fiscal a menudo figura entrelas condiciones asociadas a los préstamos y hasido ampliamente aconsejada, fomentada e in-cluso impuesta por las instituciones financierasinternacionales en los últimos años78. Sin em-bargo, sus consecuencias nefastas en los derechoshumanos son bien conocidas y están documen-tadas. Los órganos creados en virtud de tratados,los titulares de mandatos de los procedimientosespeciales y los académicos han informado repe-tidamente de sus diversas consecuencias reales ypotenciales en una amplia gama de derechos hu-manos y en determinados grupos, subrayandoque las personas que se enfrentan a desigualdadesacumulativas o interseccionales se ven despro-porcionadamente afectadas79.

46. En este contexto, a continuación se expo-nen ejemplos a título ilustrativo con el fin de de-mostrar cómo pueden menoscabar lascondicionalidades, en particular la consolidaciónfiscal y el ajuste estructural, directamente el gocede los derechos económicos, sociales y cultura-les80. Los efectos negativos de la austeridad enel crecimiento económico, la sostenibilidad dela deuda y la igualdad económica se traducen fá-cilmente en consecuencias adversas para los de-rechos humanos.

47. Las reformas de carácter laboral aplicadasen el contexto de los programas de ajuste es-tructural han contribuido a la erosión de los de-


77 Òscar Jordà y Alan M. Taylor, “The Time for Auste-rity”, pág. 11.78 Véase, por ejemplo, FMI, “2018 Review of ProgramDesign and Conditionality”, págs. 5 y 31.79 Véase, por ejemplo, ACNUDH, “Report on austeritymeasures and economic and social rights”, párr. 49 y si-guientes; véase también Aoife Nolan, Economic and SocialRights after the Global Financial Crisis, Cambridge, Cam-bridge University Press (2014).80 A/HRC/34/57/Add.1; y A/HRC/25/50/Add.1.

rechos laborales individuales y colectivos, y elderecho a un trabajo justo y favorable y las con-diciones de trabajo se han visto afectados porla aplicación de restricciones salariales o límitesde empleo, por ejemplo81. Las consecuencias deestas reformas también pueden afectar al dere-cho de la mujer a la igualdad. Por ejemplo, losrecortes impuestos en el empleo público hancontribuido al aumento de la informalidad, lareducción de las prestaciones de desempleo, eldeterioro de la protección social y el aumentode la carga de trabajo no remunerado de cuida-dos que desempeña la mujer82.

48. Además de la consolidación fiscal, determi-nadas reformas propuestas en situaciones simi-lares pueden suscitar una preocupaciónparticular. El acuerdo de préstamo más recientesuscrito por Ucrania con el FMI llevaba apare-jadas una serie de condicionalidades, entre ellasla privatización de un número considerable deempresas estatales83. En el contexto de la pri-vatización puede ponerse en riesgo el acceso auna serie de servicios, incluidos servicios esen-ciales como el agua o la electricidad84. Además,las medidas que dan lugar a una reducción delos subsidios o afectan al precio de determina-dos bienes pueden tener un efecto directo: porejemplo, la disminución (o la eliminación) de lossubsidios para gasolina y combustible podría te-ner graves consecuencias para los medios devida y poner en peligro el ejercicio de los dere-chos económicos, sociales y culturales.

49. También suscitan preocupación las medidasestablecidas para seleccionar más a los benefi-ciarios de los sistemas de protección social. EnTúnez, por ejemplo, el Experto Independientedestacó que la reorientación de las prestacionesexclusivamente a los más pobres no debería darlugar a una cobertura inadecuada de otras per-sonas en situación de pobreza85. En sus obser-vaciones finales sobre Portugal, el Comité sobrelos Derechos de las Personas con Discapacidadexpresó su preocupación con respecto a la re-

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percusión de las medidas de austeridad en losservicios de apoyo a disposición de las perso-nas con discapacidad, subrayando que, “al nocontar con redes familiares de apoyo o acom-pañamiento”, corren el riesgo de vivir en situa-ción de pobreza o extrema pobreza86.

50. Del mismo modo, el Comité para la Elimi-nación de la Discriminación contra la Mujer hadestacado que, en general, los recortes en losservicios públicos en el contexto de la crisis eco-nómica han tenido consecuencias específicaspara las mujeres y las niñas, excluyéndolas po-tencialmente de la educación y cargándolas contrabajo adicional no remunerado de cuidados,por ejemplo87. El Experto Independiente, su-brayando que el sistema económico actual sesustenta en la desigualdad de género y múltiplesformas de discriminación por razón de género,destacó que las medidas de consolidación fiscaly las reformas económicas impulsadas por laausteridad, por ejemplo las que fomentan la fle-xibilización del mercado laboral, la reducción dela cobertura de las prestaciones y los serviciosde protección social, los recortes en el empleopúblico y la privatización de los servicios, suelenafectar negativamente a las mujeres más que alos hombres88.

51. En sus observaciones finales sobre Chipre, elComité de Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales señaló con preocupación “la persistenciade una disminución significativa del gasto público,en particular en las esferas de la protección social,la vivienda, la salud y la educación, en el marco de


81 Thomas Stubbs y Alexander E. Kentikelenis, “Condi-tionality and Debt Relief: An Overview”, pág. 375.82 A/HRC/34/5483 A/HRC/40/57/Add.1.84 A/73/396.85 A/HRC/37/54/Add.1, párr. 38.86 CRPD/C/PRT/CO/1, párr. 53.87 CEDAW/C/GC/36, párr. 38.88 Véase A/73/179.

medidas de consolidación fiscal”89. También pusode relieve los efectos adversos desproporciona-dos en el goce de los derechos económicos, so-ciales y culturales, especialmente para las personasy grupos desfavorecidos y marginados.

52. En los últimos años se ha observado un au-mento de las condicionalidades relativas a la re-ducción de la pobreza, que pasaron del 1 %hasta 1998 al 5 % del número total de condi-cionalidades en 2014. Sin embargo, sigue ha-biendo lagunas y, como señalan los académicos,habida cuenta de la naturaleza no vinculante delos objetivos de reducción de la pobreza, estascondicionalidades no se consideran tan impor-tantes como las condiciones macroeconómicas,incluida la consolidación fiscal90. Es decir, peseal establecimiento de objetivos de gasto priori-tarios, con frecuencia no se cumplen76, por nomencionar que las condicionalidades de reduc-ción de la pobreza pueden no ajustarse a lasnormas de derechos humanos.

53. Las condicionalidades de reducción de la po-breza o de otra índole afectan a determinadossectores sociales, con posibles consecuencias im-portantes en los derechos humanos. En este sen-tido, un ejemplo claro es la posible repercusiónde la consolidación fiscal y los recortes conexosen el gasto público en el sector de la salud. Porejemplo, en el Chad, entre 2013 y 2017, debidoa los estrictos objetivos de déficit fiscal, se re-dujo el presupuesto del sector de la salud91. Ade-más, al contribuir a la desregulación del mercadodel sector, por ejemplo, la adopción de ajustesestructurales puede disminuir la accesibilidad y lacalidad de los servicios prestados92.

54. Los derechos humanos de determinadosgrupos, en particular las personas en situaciónde vulnerabilidad, pueden verse especialmenteafectados por la adopción de medidas de auste-ridad y medidas conexas. Por ejemplo, las refor-mas fiscales regresivas, que conllevan un cambiode las políticas de tributación directa a la tribu-

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tación indirecta, pueden tener consecuencias im-portantes, en particular para los hogares de ba-jos ingresos. Por ejemplo, en Colombia93 y CostaRica94 se introdujo una subida considerable delimpuesto sobre el valor añadido siguiendo las re-comendaciones del FMI en 2017. A este res-pecto, en el informe sobre su visita a Sri Lanka,el Experto Independiente expresó su preocupa-ción por el incremento notable del impuesto so-bre el valor añadido, teniendo en cuenta que elpeso de estos impuestos a menudo es soportadopor los más pobres95.

55. Aunque se considera que las medidas de aus-teridad son temporales, sus efectos se extiendenmucho más allá del período de su aplicaciónefectiva. Las enseñanzas extraídas de experien-cias anteriores, como la imposición de progra-mas de ajuste estructural hace algunas décadasen diversas regiones, entre ellas Asia Sudoriental,América Latina y África Subsahariana, indicaronque podrían tardar hasta 20 años en recuperarsede los efectos de las medidas de austeridad enlos derechos humanos, que provocan un au-mento de las desigualdades y la pobreza96.


89 E/C.12/CYP/CO/6, párr. 11.90 Thomas Stubbs y Alexander E. Kentikelenis, “Condi-tionality and Debt Relief: An Overview”, pág. 371.91 Gino Brunswijck, “Unhealthy conditions”, pág. 19.92 Ibid., en los años 2017 y 2018, también se observaronen muchos países “huelgas del personal sanitario que pe-día mejoras en los salarios, las condiciones de trabajo ylos equipos durante el período en que se ejecutaron pro-gramas del FMI”. 93 https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/05/31/Colombia-2017-Article-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report-and-Statement-by-the-44952. 94 https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2016/12/31/Costa-Rica-2016-Article-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report-and-Statement-by-the-43916.95 A/HRC/40/57/Add.2, párr. 26.96 Véase Oxfam, “A cautionary tale”, Briefing Paper 174(2013).

V. Complicidad de las instituciones financieras internacionales

56. Las organizaciones internacionales son res-ponsables de las acciones (y omisiones) atribui-bles a ellas que constituyen un incumplimientode sus propias obligaciones. Este principio deresponsabilidad independiente es primordial entodo el proyecto de artículos sobre la responsa-bilidad de las organizaciones internacionales dela Comisión de Derecho Internacional. Además,la complicidad con los Estados es uno de losmedios más comunes de participación en un he-cho internacionalmente ilícito97.

57. La complicidad es un ámbito de responsa-bilidad separado que emana del hecho ilícitoprincipal que facilita: la organización interna-cional es responsable de su propia contribuciónque facilita el hecho ilícito principal98. En otraspalabras, aunque estas organizaciones puedenser consideradas directamente responsables dela comisión de un hecho internacionalmente ilí-cito, la prestación de asistencia técnica o finan-ciera a un Estado que es el autor último tambiénpuede dar lugar a responsabilidad.

58. La complicidad en estos casos entraña treselementos principales: la ayuda o la asistenciaprestada por la organización internacional encuestión se consideraría internacionalmente ilí-cita, la organización internacional99 conoce esteelemento, y existe un vínculo causal entre losbienes o servicios prestados y el daño (violaciónde los derechos humanos en este caso)100.

60. Una organización internacional es respon-sable de un hecho ilícito cuando una conductaconsistente en una acción u omisión constituyeun incumplimiento de una obligación interna-cional de dicha organización101. Si bien es ciertoque los estatutos del Banco Mundial102 y —demanera mucho menos explícita— el FMI103 lesimpiden tener consideraciones políticas, es difí-cil argumentar que la violación de los derechos

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humanos puede formar parte de los asuntos po-líticos internos de los países (art. 2 7) de la Cartade las Naciones Unidas)104. Refiriéndose a laopinión del FMI, el Relator Especial GiorgioGaja de la Comisión de Derecho Internacionalsostuvo que no puede decirse que una organi-zación esté exenta de responsabilidad interna-cional si actúa de conformidad con suinstrumento constitutivo105. Además, una seriede instituciones financieras internacionales pre-vén en sus estatutos el principio de neutralidad(“tener consideraciones políticas”), que se havulnerado de forma rutinaria sorteándolo oreinterpretándolo de manera artificial para ins-tituir políticas de ajuste estructural106.

60. ¿Cuáles son esas obligaciones internacionales per-tinentes que deben tenerse en cuenta al concederun préstamo multilateral? Se ha argumentadoque los convenios internacionales de derechoshumanos, como el Pacto Internacional de De-rechos Económicos, Sociales y Culturales, solo


97 Vladyslav Lanovoy, Complicity and its Limits in the Law ofInternational Responsibility, pág. 2 y siguientes.98 Ibid., págs. 4 y 5.99 Resolución 66/100, anexo, artículo 14.100 Vladyslav Lanovoy, Complicity and its Limits in the Lawof International Responsibility, pág. 262. 101 A/CN.4/L.632, artículo 3.102 Convenio Constitutivo del FMI (https://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/index.htm), artículos I y IV 3) b).103 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento,Convenio Constitutivo, artículos IV 10) y III 5) b); véasetambién Hassane Cissé, Daniel Bradlow y BenedictKingsbury eds., “International Financial Institutions andGlobal Legal Governance”, The World Bank Legal Review,vol. 3, (2012).104 John Ciorciari, “The Lawful Scope of Human RightsCriteria in World Bank Credit Decisions: An InterpretiveAnalysis of the IBRD and IDA Articles of Agreement”,Cornell International Law Journal, vol. 33, Issue 2 (2000).105 Véase A/CN.4/610.106 Alexander Kentikelenis y Sarah Babb, “The Makingof Neoliberal Globalization: Norm Substitution and thePolitics of Clandestine Institutional Change”, AmericanJournal of Sociology, vol.124, Issue 6, (2019).

vinculan a los Estados partes, puesto que lasoperaciones de las instituciones financieras in-ternacionales se guían por sus propios conve-nios constitutivos107.

61. Sin embargo, el FMI y el Banco Mundial sonorganismos especializados de las Naciones Uni-das y, en consecuencia, deben actuar de confor-midad con la Carta108, pero lo más importantees que, como organizaciones internacionales, es-tán claramente sujetas al derecho internacionaly, por lo tanto, no deben infringir el derecho in-ternacional consuetudinario109 y los principiosgenerales del derecho internacional110, que nosolo incluyen los derechos económicos, socialesy culturales111, sino que también, en el caso de laresponsabilidad por complicidad, encuentran sufundamento jurídico en una larga y sólida listade instrumentos internacionales, derecho inter-nacional consuetudinario112, jurisprudencia detribunales de internacionales y nacionales, y le-gislaciones nacionales113.

62. Las instituciones financieras internacionalesno están exentas de la obligación de no violarlas normas generales del derecho de los dere-chos humanos o de no ser cómplices en su vio-lación114. En concreto, el Pacto Internacionalde Derechos Económicos, Sociales y Culturaleshace hincapié en la obligación de la comunidadinternacional de cooperar en la materializaciónde los derechos económicos, sociales y cultura-les. Los Estados no pueden desentenderse desus obligaciones claras (incluidas las que ema-nan del Pacto) haciendo que una organizacióninternacional actúe en su nombre.

63. El Comité de Derechos Económicos, So-ciales y Culturales también ha destacado que lasinstituciones financieras internacionales y otrasorganizaciones internacionales “debe(n) cum-plir todas las obligaciones que le(s) imponganlas normas generales de derecho internacional,su instrumento constitutivo o los acuerdos in-ternacionales en que sea(n) parte(s)”115. El Co-

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mité también especificó que “están por tantoobligadas a respetar los derechos humanos, enu-merados, en particular, en la Declaración Uni-versal de Derechos Humanos, que forman partedel derecho internacional consuetudinario o delos principios generales del derecho, ambosfuentes del derecho internacional”116.

64. Las instituciones financieras internacionalesno deben ejercer una influencia externa inde-bida en los Estados; si lo hacen, podría consti-tuir complicidad117. Los Estados deben poder


107 Francois Gianviti, Asesor Jurídico del FMI, “Econo-mic Social and Cultural Rights and the International Mo-netary Fund”, Current Developments in Monetary and FinancialLaw, Volume 3, FMI (2005), pág. 43 y siguientes.108 Véase el Acuerdo entre las Naciones Unidas y elFondo Monetario Internacional, United Nations Treaty Se-ries (compilación de tratados), núm. 328 (1948); Acuerdoentre las Naciones Unidas y el Banco Internacional deReconstrucción y Fomento, United Nations Treaty Series(compilación de tratados), núm. 346 (1948); y Acuerdode Relación entre las Naciones Unidas y la Agencia In-ternacional de Desarrollo, resolución1594 (XV).109 Véase Interpretation of the agreement of 25 March 1951between the WHO and Egypt, Advisory Opinion, ICJ Reports1980, pág. 73; A/CN.4/532, artículo 3, y A/CN.4/553,artículo 8.110 Willem van Genugten, The World Bank Group, the IMFand Human Rights: A Contextualised Way Forward, Cam-bridge-Antwerp-Portland, Intersentia (2015).111 Andrew Clapham, Human Rights Obligations of Non-State Actors, Oxford, Oxford University Press, (2006).112 Véase Application of the Convention on the Prevention andPunishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovinav. Serbia and Montenegro), Judgment, I.C.J. Reports 2007.113 Véase Juan Pablo Bohoslavsky, “Tracking Down theMissing Financial Link in Transitional Justice”, Internatio-nal Human Rights Law Review, Vol. 1, (2012).114 Christian Tomuschat, “International Law: Ensuringthe Survival of Mankind on the Eve of a New Century:General Course on Public International Law”, Recueil descours, Vol. 281 (1999).115 Interpretation of the agreement of 25 March 1951 betweenthe WHO and Egypt, Advisory Opinion, ICJ Reports 1980,párr. 37.116 Véase E/C.12/2016/1, párr. 7.117 Resolución 66/100, anexo, artículo 15.

utilizar su margen legal y normativo para dise-ñar y aplicar programas económicos conformesa sus obligaciones en materia de derechos hu-manos118. Por influencia externa indebida seentiende la intervención directa o indirecta enlos asuntos económicos de un Estado medianteel uso de medidas económicas o políticas quebuscan influir en los Estados para que adoptendeterminadas políticas económicas o para ob-tener de ellos ventajas de cualquier tipo que me-noscaban la capacidad de los Estados pararespetar, proteger y cumplir sus obligaciones enmateria de derechos humanos. Las medidas eco-nómicas pueden incluir tanto las condicionali-dades asociadas a los programas de asistenciafinanciera como las condicionalidades implíci-tas instadas informalmente por instituciones in-ternacionales o regionales119.

65. Además, es importante señalar que no sepermite a los Estados utilizar a las institucionesfinancieras internacionales para violar el derechointernacional cuando no pueden hacerlo en sucalidad de Estados individuales: la delegación nopuede utilizarse para eludir la responsabilidad120.Como se destaca los principios rectores, “los Es-tados no pueden eludir la responsabilidad porlos actos o el ejercicio de funciones que hayandelegado en instituciones internacionales o enti-dades privadas (reagrupación de la financiacióny privatización): la delegación no se puede utili-zar como excusa para incumplir las obligacionesen materia de derechos humanos, en detrimentodel carácter extraterritorial de esas obligaciones”(párr. 15.3). Además, como explicó el Comité deDerechos Económicos, Sociales y Culturales ensus observaciones finales sobre Irlanda, “(…)También alienta al Estado parte a que, en su ca-lidad de miembro de organizaciones internacio-nales, incluidas instituciones financierasinternacionales como el FMI, vele por que laspolíticas de esas organizaciones sean compati-bles con las obligaciones que incumben a los Es-tados partes en virtud del Pacto”121.

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66. Durante el debate y la codificación del pro-yecto de artículos sobre la responsabilidad de lasorganizaciones internacionales, algunas organi-zaciones internacionales que proporcionan fi-nanciación se opusieron al contenido decomplicidad y su vínculo con el hecho ilícitoprincipal, que podría asociarse a la asistencia fi-nanciera122. En particular, el Banco Mundialdestacó, con respecto a la aplicación de la dis-posición sobre ayuda y asistencia a las organiza-ciones internacionales que “(…) si no secircunscribe estrictamente a su debido ámbito,esa disposición resulta inquietante y puede pro-ducir un peligroso efecto desalentador en cual-quier institución financiera internacional queproporcione asistencia a los prestatarios y bene-ficiarios que reúnan los requisitos necesarios”123.

67. En la misma línea, el FMI, al tiempo quecompartía su preocupación por la interpretacióndada por el artículo 16 del comentario —queasimilaría la noción de ayuda o asistencia a la fa-cilitación o suministro de financiación que re-sulte esencial o contribuya considerablementeal hecho en cuestión—, explicó que “dado el ca-rácter fungible de la asistencia financiera, talesreferencias en relación con este tipo de ayudasólo pueden significar asistencia que esté desti-nada a la conducta ilícita”. La organización in-ternacional subrayó además que


118 Véase A/HRC/40/57, principio 14; Objetivo de De-sarrollo Sostenible 17, meta 15; Resolución 69/313,anexo, secc. I, párr. 9; y resolución 2625 (XXV).119 A/HRC/40/57, principio 15.120 Ian Brownlie, “State Responsibility: The Problem ofDelegation”, K Ginther et al. (eds.), Völkerrecht zwischennormativem Anspruch und politischer Realität, Duncker &Humblot, Berlín (1994); véase también International LawAssociation, “Accountability of International Organiza-tions Final Conference Report”, (Berlín, 2004).121 Véase E/C.12/IRL/CO/3, párr. 35.122 Véase A/CN.4/637.123 Ibid., pág. 27.

“(…) Cabría distinguirla de la ayuda y laasistencia, en el sentido coloquial de esostérminos, que las organizaciones interna-cionales prestan periódicamente a susmiembros.

Por ejemplo, el FMI se estableció, entreotras cosas, para prestar asistencia finan-ciera a sus miembros con el fin de ayu-darlos a hacer frente a sus problemas debalanza de pagos. De manera consecuentecon sus estatutos, el FMI presta normal-mente ese tipo de asistencia financiera.

Dicho lo anterior, un miembro que recibeasistencia financiera del FMI puede noobstante comportarse de manera ilícita.Ni el FMI mismo ni la prestación de asis-tencia financiera por el Fondo puede im-pedir esa conducta ilícita ni contribuirsignificativamente a ella”124.

68. Al FMI le preocupaba en ese momento queesta conducta no podía impedirse, teniendo encuenta que “un miembro siempre tiene la posi-bilidad efectiva de no cumplir las condicionesen que se presta la asistencia del Fondo”. Ade-más, destacó que

“(…) el FMI no puede contribuir signifi-cativamente a esa conducta por cuanto lafinanciación del Fondo no está orientadaa una conducta determinada; se prestapara apoyar un programa económico delmiembro que hace frente a sus problemasde balanza de pagos. Los recursos finan-cieros que el miembro utiliza para reali-zar la conducta en particular puedenobtenerse, y típicamente así ocurre, de di-versas fuentes, como los contribuyentesnacionales, los acreedores nacionales e in-ternacionales y los donantes internacio-nales. El carácter fungible de los recursosfinancieros significa también que la asis-tencia financiera del FMI nunca puede re-

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sultar esencial, ni contribuir en medidasignificativa, a una conducta ilícita con-creta de un Estado miembro (…)”125.

69. Estos argumentos pueden desglosarse encuatro elementos126. En primer lugar, el BancoMundial advierte de que la responsabilidad porcomplicidad aplicada a las instituciones finan-cieras internacionales podría tener un efectodesalentador y limitar el suministro de financia-ción a los prestatarios y beneficiarios. Aparte deque esta afirmación tendría que demostrarseempíricamente, no es algo sobre lo que haya quepreocuparse necesariamente si la asistencia fi-nanciera no prestada hubiese tenido un efectoadverso en los derechos humanos.

70. En segundo lugar, como cuestión de princi-pio, el FMI argumenta que no puede responsa-bilizarse de lo que podría provocar sufinanciación, puesto que los Estados prestatariossiempre tienen la posibilidad de no cumplir lascondiciones en las que se conceden los présta-mos. Este argumento es problemático. Por unlado, los Estados que atraviesan dificultades fi-nancieras de forma temporal y pierden acceso aotras fuentes de fondos normalmente recurren alas instituciones financieras internacionales, porlo general al FMI. Por este motivo, el FMI vecómo aumenta su capacidad de negociación parainfluir en el prestatario, de modo que este no estotalmente libre para elegir sus propias políticaseconómicas127. Por otro lado, aunque el Estado


124 A/CN.4/582, pág. 10125 Ibid., págs. 10 y 11.126 Vladyslav Lanovoy, Complicity and its Limits in the Lawof International Responsibility, pág. 169 y siguientes.127 A/CN.4/553, párr. 28: “Un ejemplo hipotético de co-acción sería el de una organización financiera internacionalque impusiera condiciones estrictas para un préstamo ab-solutamente necesario, y coaccionara de este modo al Es-tado receptor para que incumpliera sus obligaciones conrespecto a otro Estado o a determinadas personas”; véaseGiorgio Gaja, Relator Especial, Tercer informe sobre laresponsabilidad de las organizaciones internacionales.

prestatario pueda decidir libremente qué caminoeconómico seguir, si la institución financiera in-ternacional tiene conocimiento (o ceguera deli-berada) sobre el hecho ilícito financiado, deberíaasumir la responsabilidad por esta asistencia,siempre que se cumpla el requisito de causalidad.

71. En tercer lugar, la financiación proporcionadapor el FMI es de naturaleza genérica (no desti-nada a financiar un determinado proyecto) y exis-ten necesariamente varias fuentes financierasconcurrentes que podría utilizar el Estado pres-tatario para facilitar la aplicación de políticas eco-nómicas regresivas. Sin embargo, la multiplicidadde causas no es un factor suficiente para excluirla responsabilidad, solo requiere su atribución co-rrecta entre los autores del hecho ilícito. La res-ponsabilidad debería repartirse en función delcomportamiento real de cada agente y sus con-secuencias128. También se ha propuesto un prin-cipio de responsabilidad solidaria, que permitaequilibrar los distintos intereses de las partes per-judicadas y responsables haciendo responsable auna de ellas, que posteriormente pueda recuperarlas pérdidas exigiéndoselas a las demás129.

72. Y en cuarto lugar, la fungibilidad de la asis-tencia financiera del FMI le impediría constituiruna contribución considerable a la comisión delhecho internacionalmente ilícito. Sin embargo,la fungibilidad del dinero no implica que lospréstamos nunca contribuyan a la comisión deviolaciones de los derechos humanos130. Noequivale a neutralidad. Como se afirma en elcontexto de la complicidad financiera por partedel Estado, aunque sin duda es difícil establecercualquier forma de causalidad específica entrela concesión de un determinado importe y undeterminado hecho internacionalmente ilícito,si los Estados pudiesen evitar la responsabilidadpor complicidad simplemente recurriendo a flu-jos de efectivo en lugar de proporcionar asis-tencia material en el sentido tradicional,supondría una laguna muy tentadora131.

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73. Es importante observar que no solo se tratadel dinero, sino también del llamado “efecto ca-talizador”132 de los préstamos de las institucio-nes financieras internacionales, puesto queenvían una señal a los mercados internaciona-les que afecta a las decisiones de los inversoresy los costos de los préstamos, los cuales tienenuna repercusión mucho mayor en las finanzaspúblicas que los modestos importes que pro-porciona el FMI.

74. Nada en el proyecto de artículos sobre la res-ponsabilidad de las organizaciones internaciona-les parece indicar que las contribuciones tenganque ser esenciales, como indica el FMI. Este re-quisito podría aplicarse a la financiación de pro-yectos, no a la enorme asistencia financieraconcedida para apoyar programas macroeconó-micos. En este sentido, en los últimos años ha flo-recido un gran debate jurídico y académico133. LaComisión de Derecho Internacional hizo hincapiéen que “el Estado que presta asistencia sólo seráresponsable en la medida en que su propio com-portamiento haya causado el hecho internacio-


128 Roger P. Alford, “Apportioning Responsibility amongJoint Tortfeasors for International Law Violations,” Pep-perdine Law Review, vol. 38, (2011).129 Christiane Ahlborn, “To Share or Not to Share? TheAllocation of Responsibility between International Or-ganizations and Their Member States”, Amsterdam LawSchool Research Paper No. 2013-73 y Amsterdam Centre for In-ternational Law No. 2013-26, (28 de noviembre de 2013).130 Sabine Michalowski y Juan Pablo Bohoslavsky, “IusCogens, Transitional Justice and other Trends of the De-bate on Odious Debts. A Response to the World BankDiscussion Paper on Odious Debts”, Columbia Journal ofTransnational Law, vol. 48, No. 1 (2010).131 Helmut Aust, Complicity and the Law of State Responsi-bility, Cambridge, Cambridge University Press (2011).132 Thomas Stubbs et al., “Catalyzing Aid? The IMF andDonor Behaviour in Aid Allocation”, World Development,vol. 78, (2016).133 Véase, por ejemplo, Sheldon Leader, “Project financeand human rights”, en Juan Pablo Bohoslavsky y JernejLetnar, Making Sovereign Financing and Human Rights Work,Oxford, Hart Publishing (2014).

nalmente ilícito o contribuido a su comisión”134.Por lo tanto, la pregunta principal que debe res-ponderse es si una determinada acción u omisiónfacilitó que otro Estado u organización interna-cional cometiese el hecho ilícito135. Por supuesto,debería existir “una conexión muy estrecha entrela autorización o recomendación [formulada poruna institución financiera internacional] y el actodel Estado miembro”136.

75. Habida cuenta del vínculo causal directo en-tre la austeridad y las violaciones de los derechoshumanos, al ser las últimas una consecuenciaprevisible de la primera (véanse las secciones IIIy IV), si el asesoramiento técnico, la vigilancia oel apoyo financiero proporcionados por una ins-titución financiera internacional a un Estadoprestatario facilitaron o fomentaron la aplicaciónde medidas económicas regresivas inadmisiblesque afectaron de forma negativa e injustificableal goce de los derechos humanos, el prestamistadebe demostrar que la financiación se concediósin tener conocimiento de las circunstancias delhecho ilícito principal137. Este cambio es legí-timo, dado que las víctimas de las violaciones delos derechos humanos económicos y socialespueden no tener acceso a los datos pertinentesde las instituciones financieras internacionales olos Estados138.

76. Una manera eficaz de probar este descono-cimiento es demostrando que se realizó unaevaluación del impacto en los derechos huma-nos y que se tomaron medidas de manera opor-tuna para evitar consecuencias adversas en losderechos humanos. Las medidas que provoca-rían un retroceso en la materialización de los de-rechos económicos y sociales solo se permitensi los Estados pueden demostrar que dichas me-didas regresivas se ajustan a una serie de crite-rios139, descritos en los principios rectores.

77. La responsabilización por complicidad aca-rrea una serie de consecuencias jurídicas140, en-

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tre las que se incluyen tres obligaciones princi-pales: cese, no repetición y reparación141. Deeste modo, si el hecho internacionalmente ilícitotiene un carácter continuo, como sucede con lamayoría de las reformas económicas y sus efec-tos, cobra especial relevancia la obligación decese. Las seguridades y garantías de no repeti-ción están relacionadas con la prevención, queen el caso de las instituciones financieras inter-nacionales debe incluir el uso sistemático y obli-gatorio de evaluaciones ex ante del impacto enlos derechos humanos. En cuanto a la repara-ción, que comprende el resarcimiento, la indem-nización y la satisfacción142, los complejos


134 Comisión de Derecho Internacional, Proyecto de ar-tículos sobre la responsabilidad del Estado por hechosinternacionalmente ilícitos, con comentarios, artículo 16,comentario, párr. 1 (http://legal.un.org/ilc/texts/instru-ments/english/commentaries/9_6_2001.pdf).135 Vladyslav Lanovoy, Complicity and its Limits in the Lawof International Responsibility, pág. 185.136 Observación formulada por Austria, en A/C.6/60/SR.11, párr. 61; véase también Oficina de Evaluación In-dependiente del FMI, “The IMF and Social Protection”(5 de julio de 2017), pág. 25.137 Vladyslav Lanovoy, Complicity and its Limits in the Lawof International Responsibility, pág. 234 y siguientes.138 Véase Ahmadou Sadio Diallo (Republic of Guinea v. Demo-cratic Republic of the Congo), Merits, Judgment, International Courtof Justice Reports 2010, párr. 55: Las autoridades públicas porlo general pueden demostrar que han seguido los procedi-mientos adecuados y han aplicado las garantías que exigela ley —si ese ha sido el caso— produciendo pruebas do-cumentales de las acciones que se llevaron a cabo.139 Véase E/C.12/2016/1.140 Véase Jam v. International Finance Corporation (2019); elTribunal Supremo de los Estados Unidos decidió que lasorganizaciones internacionales disfrutan de la misma in-munidad a la que tienen derecho actualmente los sobera-nos extranjeros; es decir, no se les concedeinmunidad absoluta.141 Vladyslav Lanovoy, Complicity and its Limits in the Lawof International Responsibility, pág. 261.142 Ibid., pág. 269; véase la Resolución 66/100, anexo, ar-tículos 35 a 37.

efectos distributivos, acumulativos y a corto ylargo plazo de las reformas económicas planteanuna gran dificultad; por lo tanto, las evaluacio-nes ex post del impacto en los derechos humanosrevisten una importancia esencial para deshacery corregir las medidas regresivas y sus efectos.

78. Otra consecuencia importante de la respon-sabilidad por complicidad de las instituciones fi-nancieras internacionales en su obligación, encaso de impago del Estado, de asumir algunaspérdidas financieras143, teniendo en cuenta sunivel de imprudencia hacia el deudor soberano,su población y los demás acreedores144.

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VI. Conclusiones

79. Como se ha analizado en este y otros infor-mes145, las medidas de austeridad tienen nor-malmente una serie de efectos negativos en losderechos humanos; por lo tanto, existe una só-lida base jurídica para defender la incompatibili-dad prima facie entre las políticas de austeridaddurante las épocas de recesión y la obligación deproteger el goce de los derechos humanos146.

80. No existen pruebas de que ni siquiera existala llamada austeridad expansionista desde elpunto de vista económico. Está mucho más clarala relación entre los programas de ajuste estruc-tural y la reducción del crecimiento económico,el empleo, la sostenibilidad de la deuda y la igual-dad. No sorprende que la combinación de des-aceleración económica y cambios contractivosde la política fiscal hayan afectado a una ampliavariedad de derechos humanos, en particular losderechos de las personas que se encuentran enlas situaciones más vulnerables. Es evidente quela amenaza de recorte del gasto público cuandoy donde más se necesita entraña un elevadoriesgo de violación de los derechos humanos.

81. No es que todas las políticas de reforma eco-nómica que responden a crisis económicas seanintrínsecamente contrarias a los derechos huma-nos147, pero la austeridad carece de una justifica-


143 Kunibert Raffer, “Preferred or Not Preferred:Thoughts on Priority Structures of Creditors”, docu-mento preparado para los debates en la segunda reunióndel Grupo de Estudio sobre Insolvencia de la ILA, Was-hington, D.C. (2009).144 Juan Pablo Bohoslavsky, “Lending and Sovereign In-solvency: A Fair and Efficient Criterion to DistributeLosses among Creditors”, Goettingen Journal of InternationalLaw, vol. 2-1 (2010), págs. 387 a 412.145 A/HRC/37/54; A/73/179; véase también A/HRC/31/60/Add.2.146 A/HRC/40/57, principio 10; véase tambiénE/1991/23, párr. 10.147 A/HRC/40/57, preámbulo.

ción teórica y empírica seria desde la perspectivade los derechos humanos. Habida cuenta de loshistoriales de derechos humanos bien compro-bados relacionados con las políticas de austeri-dad, resulta sorprendente que las reformas ymedidas económicas adoptadas por los Estadospara aplicar las condicionalidades impuestas porlas instituciones financieras internacionales coneste fin raras veces vayan acompañadas de eva-luaciones ex ante del impacto en los derechos hu-manos148. Si bien los Estados siguen siendo losprincipales garantes de derechos en este ám-bito149, las instituciones financieras internacio-nales también pueden ser consideradasresponsables por su complicidad cuando pres-criben políticas con posibles efectos claros en losderechos humanos o contribuyen a las violacio-nes de los derechos humanos en este contexto.

82. El hecho de que las instituciones financierasinternacionales (y los Estados) no realicen ni so-liciten normalmente evaluaciones del impactoen los derechos humanos es incongruente consu práctica, aunque sea muy imperfecta, de lle-var a cabo evaluaciones de los efectos sociales yambientales cuando se trata de la financiaciónde proyectos. Si se les puede responsabilizar porel daño evitable causado a los afectados por unapresa financiada, ¿por qué no deberían ser res-ponsables de los daños evitables provocados alos derechos humanos por reformas económi-cas regresivas? Esta pregunta implica que el de-sarrollo no trata solo del reparto del crecimientoeconómico, sino también del reparto de las pér-didas en la sociedad150.

83. En este contexto, el presente informe des-arrolla el argumento de que, con arreglo a lasnormas del derecho internacional, puede con-siderarse a las instituciones financieras interna-cionales responsables de complicidad en lasreformas económicas que violan los derechoshumanos. El vínculo causal entre la asistenciaprestada (préstamos, vigilancia y asistencia téc-

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nica, y condicionalidades asociadas) en la comi-sión de un hecho ilícito (complicidad) y el dañocausado (violaciones de los derechos humanos)es evidente y está bien documentado. Se puedepresuponer el conocimiento del carácter ilícitodel acto si, incluso al impulsar reformas econó-micas que normalmente dan lugar a violacionesde los derechos humanos, no se lleva a cabo unaevaluación ex ante del impacto. La responsabili-dad jurídica por complicidad acarrea obligacio-nes en términos de cese, no repeticióny reparación.

84. Debido a las circunstancias en que se suelenencontrar los Estados cuando solicitan asistenciaa las instituciones financieras internacionales, amenudo se imponen condicionalidades que nose negocian necesariamente con los Estadosprestatarios, por no mencionar a su población, ala que se involucra aún menos en las consultas,debates y negociaciones conexas. Además, el al-cance de las condicionalidades se ha ampliadocontinuamente en las últimas décadas. Todo estoayuda a entender la generalización y la omnipre-sencia de las condicionalidades en asuntos so-beranos fundamentales, incluso teniendo encuenta el rechazo abrumador de las respectivaspoblaciones y los objetivos de orientación socialde las instituciones financieras internacionalescon arreglo a sus propios estatutos151.

85. ¿Es utópico desde una perspectiva práctica elresultado de una evaluación adecuada del im-


148 A/71/365, párr. 63.149 Pacto Internacional de Derechos Económicos, So-ciales y Culturales; véase también A/HRC/40/57, prin-cipio 2.150 Amartya Sen, Desarrollo y libertad, Barcelona, EditorialPlaneta, S.A. (2000).151 Véase el Convenio Constitutivo del FMI, artículo I ii)(https://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/index.htm);véase también el Convenio Constitutivo del BIRF, artí-culo 1 (https://www.worldbank.org/en/about/articles-of-agreement/ibrd-articles-of-agreement).

pacto en los derechos humanos? Las institucio-nes financieras internacionales deberían apren-der de la aplicación satisfactoria de medidasanticíclicas y programas de ajuste que respetanen gran medida los derechos humanos, como losejecutados en Malasia (1997-1998), que impusocontroles de capital a los flujos de salida a cortoplazo, e Islandia (2009-2010), que también in-cluyó controles de capital y protección del sis-tema de asistencia social contra los recortes y dioun gran peso a la generación de ingresos y la re-distribución a través de políticas fiscales152.

86. En la década de 1960, la Asamblea Generalsolicitó al Banco Mundial y a otras institucionesinternacionales que se abstuviesen de concederpréstamos a Sudáfrica por su historial deficienteen materia de derechos humanos, y el BancoMundial dejó de aprobar nuevos préstamos parael régimen del apartheid después de 1966153.No puede existir una justificación jurídica paraque las instituciones financieras internacionalesno faciliten las violaciones de los derechos civi-les y políticos y sigan siendo cómplices en la im-posición de violaciones de los derechoseconómicos, sociales y culturales. Las conse-cuencias adversas de las medidas económicasregresivas en los derechos humanos son am-pliamente conocidas, y las instituciones finan-cieras internacionales aun así las promueven eimpulsan periódicamente. El presente informeha explicado por qué esto debe dar lugar a unaresponsabilidad jurídica por complicidad.

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VII. Recomendaciones

El Experto Independiente recomienda que lasinstituciones financieras internacionales:

a) Incorporen en sus documentos de políticasel compromiso explícito de respetar todoslos derechos humanos, incluidos los dere-chos laborales, en sus políticas de préstamo,vigilancia y asistencia técnica;

b) Lleven a cabo evaluaciones del impacto delas políticas de reforma económica en los de-rechos humanos que sean independientes,participativas, fundamentadas, transparentesy sensibles a las cuestiones de género, antesy después de determinar ciertas condiciona-lidades y, de manera más general, de las re-formas económicas para los Estadosprestatarios/beneficiarios, en consonanciacon los principios rectores154: esta evalua-ción no debe sustituir a las evaluaciones delos efectos sociales y ambientales ni ser sus-tituida por ellas;

c) Velen por que las condiciones de sus trans-acciones y sus propuestas de políticas de re-forma y condicionalidades para recibir apoyofinanciero no menoscaben la capacidad delEstado prestatario/beneficiario para respe-tar, proteger y cumplir sus obligaciones enmateria de derechos humanos, lo que implicadetectar y evitar las políticas de reforma eco-nómica que tengan consecuencias negativasen el goce de los derechos humanos, en par-ticular de las personas que se encuentran enla situación más vulnerable;


152 Véase Juan Pablo Bohoslavsky y Kunibert Raffer eds.,Sovereign Debt Crises: What have we learned?, Cambridge,Cambridge University Press (2017), caps. 7 y 10.153 Véase Samuel A. Bleicher, “UN v. IBRD: a dilemmaof functionalism” International Organization, vol. 24, Issue1(1970).154 Véase A/HRC/40/57.

d) Propongan una lista (no exhaustiva) de me-didas de prevención y mitigación, que vayamás allá de las medidas de protección socialespecíficas, para garantizar la conformidadde las políticas de reforma económica estu-diadas con las obligaciones de los Estadosen materia de derechos humanos, y se ase-guren de que estos mecanismos proporcio-nan reparación a las personas que se vendirectamente afectadas de forma negativapor las políticas de las instituciones financie-ras internacionales;

e) Consideren los objetivos de gasto prioritarioen derechos humanos una condición vincu-lante con consecuencias financieras concre-tas si no se cumplen155;

f) Añadan una dimensión de derechos huma-nos al análisis de la sostenibilidad de la deuday velen por que las constataciones de las eva-luaciones del impacto desempeñen sistemá-ticamente un papel en la reestructuración dela deuda;

g) Incluyan las constataciones de la evaluacióndel impacto en los derechos humanos y su-pervisen su evolución a través del procesode examen y presentación de informes de lasinstituciones financieras internacionales yaestablecido;

h) Participen —como hacen a menudo otrosacreedores— en las negociaciones sobre ali-vio y reestructuración de la deuda, con el ob-jetivo de apoyar la liberación de margenfiscal para salvaguardar la capacidad de losEstados para cumplir sus obligaciones en

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materia de derechos humanos: en el caso delas instituciones financieras internacionalescómplices de medidas económicas regresi-vas, esta obligación es aún más imperiosa.

El Experto Independiente recomienda que losEstados, como miembros de las institucio-nes financieras internacionales:

a) Ejerzan sus funciones como miembros delas instituciones financieras internacionalesy de diversos directorios de conformidadcon las normas de derechos humanos;

b) Exijan que las instituciones financieras in-ternacionales cuenten con políticas sobre de-rechos humanos y supervisen sucumplimiento;

c) Impulsen la inclusión de las evaluacionesobligatorias ex ante y ex post del impacto enlos derechos humanos en los procesos de ne-gociación y los métodos oficiales de trabajo;

d) Velen por que las evaluaciones del impactoen los derechos humanos se lleven a caboantes de seguir adelante con una decisión orecomendación que entrañe reformas eco-nómicas a nivel nacional;

e) Velen por que las instituciones financieras in-ternacionales que disponen de mecanismosindependientes de rendición de cuentas yaestablecidos los refuercen y por que las ins-tituciones financieras internacionales —como el FMI— que todavía no cuentan conestos mecanismos los creen y garanticen quesean accesibles y ampliamente conocidos.


155 Véase Thomas Stubbs y Alexander Kentikelenis, “Tar-geted Social Safeguards in the Age of Universal SocialProtection: the IMF and Health Systems of Low-IncomeCountries”, Critical Public Health, vol. 28, Issue 2 (2018).

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Maria Rigat-Pflaum │ PLANES DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y DERECHOS EN ARGENTINA

Autores

Juan Pablo Bohoslavsky. Experto independiente

sobre Deuda y Derechos Humanos de la ONU.

Alfredo Calcagno. (Prologuista) Doctor en Ciencias

Económicas de la Universidad de París I. Ex funciona-

rio de la CEPAL y UNCTAD. Actualmente enseña

Desarrollo Económico en las Universidades de Quilmes

y Grenoble.

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