AspirAciones ciudAdAnAs territoriAles y políticAs

públicAs en GuAtemAlA

JorGe ruAno estrAdA & coAutores

instituto de investiGAciones políticAs y sociAles 2013-2014

Universidad de San Carlos de Guatemala.

ISBN: 978-9929-702-04-2

Título: Aspiraciones Ciudadanas Territoriales y Políticas Públicas en Guatemala

Autor: Jorge Adalberto Ruano Estrada y Coautores.Editorial: EscueladeCienciaPolítica,CampusUniversitario,Edificio

M5, Universidad de San Carlos de GuatemalaMateria: Ciencias sociales

Diseño e impresión: Litografía Mercurio (502) 2251-3245

Queda prohibida la reproducción parcial o total del presente texto por cualquier tipo de soporte, sin la autorización expresa del autor, quién tiene reservados los derechos de ley correspondientes. Edición a cargo de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos de Guatemala

El presente texto se editó en: Litografía Mercurio

Primera Edición: Noviembre 2015

Universidad de San Carlos de Guatemala

Escuela de Ciencia Política

RectorDr. Carlos Guillermo Alvarado Cerezo

Secretario GeneralDr. Carlos Enrique Camey Rodas

Consejo Directivo de la Escuela de Ciencia Política

Director: Dr. Marcio Palacios Aragón

Vocal I: Lic. Denis Mira Sandoval

Vocal II: Licda. Carmen Álvarez Bobadilla

Vocal III: Licda. Ana Margarita Castillo Chacón

Vocal IV: Br. María Fernanda Santizo Carbajal

Vocal V: Br. José Pablo Menchú

Secretario: Lic. Marvin Roberto Morán Corzo

PRESENTACIÓN DEL DIRECTOR

La Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos, pone a disposición de la comunidad académica y de actores nacionales e internacionales, el presente libro ti-tulado “Aspiraciones ciudadanas territoriales y políticas públicas en Guatemala”.

La producción de insumos para las políticas públicas, como tema central de esta investigación, fue iniciativa del Profesor Jorge Ruano Estrada, cuando fue Director del Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales de la Escuela de Ciencia Política en el período de enero 2013 a junio 2014. En el 2013 inició la sistematización y posterior interpretación y análisis de aspiraciones, deseos, preocu-paciones, demandas, necesidades y problemas de la po-blación guatemalteca en materia de productividad, cuyo contenido aparece en el segundo capítulo de este libro.

En 2014 contó con el apoyo de varios profesionales e in-vestigadores del Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales con quienes comparte la autoría de esta investiga-ción. Por lo que se deja constancia del apoyo de Ixmukané Gómez Moscut, para la elaboración del componente re-lacionado con los Pueblos Indígenas. Para la parte rela-cionada con el Medio Ambiente y manejo de los Recursos Naturales, a Elisa Mateo Tojín. Para el contenido sobre la Educación en Guatemala a Christian Calderón y Carlos Fredy Ochoa García. Finalmente, para el capítulo sobre Seguridad en Guatemala, a Jorge Ponce Reynoso.

La historia guatemalteca evidencia que generalmente se ha gobernado para una parte de la población, es decir, para laspersonasconmayorinfluenciaenelgobiernoylasqueestán más cerca de quienes gobiernan a nivel municipal, departamental y nacional. Sin embargo, de acuerdo con el

6

teórico argentino de la democracia Guillermo O´Donell, la importancia de la política radica en el sentido de vivir juntos y que la democracia a través de sus tareas de repre-sentación, regulación y coordinación, cumpla su misión central que es construir un mundo común

La macro-política es una carencia generalizada en los ac-torespolíticosdelpaís,noseperfilaunarenovacióndelestilo de hacer política y la sociedad necesita promover condiciones a favor de un cambio de ruta hacia la reno-vación del quehacer político. La cultura política primaria ha producido resultados pobres y los problemas se han acumulado hasta formar parte del paisaje social.

Esta investigación muestra problemas socialmente consi-derados relevantes y que los tomadores de decisiones en los espacios estatales debieran considerar para la formula-cióne implementacióndepolíticaspúblicasenbeneficiode la población más necesitada. Estamos seguros que el día en que las aspiraciones y deseos de los ciudadanos se incorporen al quehacer de la política, entonces podrá redu-cirse el divorcio entre la política y la sociedad. Cuando se aprecie y se incluya más a los ciudadanos y sus preferen-cias en las acciones gubernamentales y estatales, se podrá acortar la distancia entre representantes y representados.

En Guatemala, se puede constatar que las prácticas polí-ticas han generado sus propios problemas que son ajenos a los problemas, deseos, aspiraciones y necesidades de la población, es decir, los problemas de la política y de los políticos son ajenos a los problemas de la sociedad y del ciudadano común. Los políticos dedican la mayor parte del tiempo a resolver sus problemas internos de su lucha por el poder a nivel inter e intrapartidario y en esa balan-za, es menos importante la producción de bienes y servi-ciospara lagenteyresolverproblemasespecíficosde lapoblación.

7

Los ciudadanos guatemaltecos ya no saben que exigir a la política y lo que pueden esperar de la democracia. Es-tamos presenciando un desencanto por la democracia en este momento. Por esa razón esta investigación direcciona su atención hacia la sociedad y a lo largo de su exposición se responde a la pregunta ¿Qué esperan los y las guate-maltecas del Estado (gobierno)?. Los contenidos sistemati-zados y analizados expresan problemas socialmente con-siderados relevantes y que debieran ser incorporados en las agendas de las políticas públicas locales y nacionales. La sociedad guatemalteca ha declarado estar insatisfecha con los resultados de la gestión de los últimos gobiernos y está demandando mejor calidad de parte del Estado, en un contexto donde la debilidad estructural del país radica en la ausencia de una sociedad fuerte para hacer frente a la nueva complejidad social.

En Guatemala añoramos el día en que las autoridades es-tatales e instituciones sean profundamente democráticas y que se esmeren más en dar respuesta a la gente y que los hombres y mujeres de acción (los políticos), hacedores de la política pública, se conecten más con la realidad de la población a la que sirven.

Los representantes políticos de la población, en su mayo-ría,estánpensandoencómoobtienenbeneficiosyseol-vidan de las razones por la cual los ciudadanos votaron por ellos, se concentran en las próximas elecciones y se olvidan de las próximas generaciones. En este contexto si-tuacional, la población está presionando al sistema para desarrollar mecanismos participativos para el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de políticas pú-blicasparaqueseanmás legítimas,eficacesyeficientes.Existe una crisis de representación, es decir, se percibe un divorcio entre las aspiraciones, necesidades y deseos de amplios sectores de la sociedad y el comportamiento de políticos y de los partidos políticos.

8

Los comentarios más frecuentes de la gente al respecto, ponen el acento en que los políticos y los partidos se ocu-pan primordialmente de sus propios intereses y de la lu-cha por el poder, sin contemplar ni responder a las inquie-tudes y expectativas de sus representados. Apatía política, alejamiento de la vida pública, acusaciones de corrupción y de ignorancia generalizada hacia la clase política, son las evidencias que con frecuencia se presentan a favor de este diagnóstico situacional. La superación del malestar con la políticaylospolíticoshabrádeencontrarse,endefinitiva,cuando los ciudadanos asocien a la política y los políticos con un buen gobierno que formule e implemente políticas públicas legítimas y con apoyo ciudadano.

La demanda ciudadana recopilada, organizada, sistemati-zada, analizada y estudiada en este libro de políticas pú-blicas, constituye un contenido novedoso y diverso que permite conocer que están pensando los guatemaltecos a nivel nacional y territorial. Estos insumos al alcance de las prácticas de gobierno y de los hombres y mujeres de ac-ción, hacedores de la política pública, podrían servir para reafirmar líneas de trabajo o reorientar planificacionesinstitucionales. Este contenido también podría interesar a personas que desde el ámbito no gubernamental hacen planificacióneimplementanaccionesparaeldesarolloenGuatemala.

En este libro también aparecen aspectos referenciales al marco general de las políticas públicas y aprovecho a citar al especialista colombiano Carlos Salazar, quien sostiene que en la actualidad, las políticas públicas, es un impor-tante y promisorio campo, con teorías propias, plantea-mientos particulares y propuestas distintivas de estudio, investigación y acción, cuyo principal aporte es el de con-tribuir a una nueva dimensión de análisis que tradicional-mente ha sido descuidado tanto por las teorías de origen liberal como por las de origen marxista. “Con este nuevo en-

9

foque se mira al Estado (gobierno) en acción, al Estado (gobier-no) ejecutando o no, cosas. Esta es una visión en construcción en la que apenas se comienza a abrir camino y aún nos queda mucho por avanzar”.

Dr. Marcio Palacios AragónDirector de la Escuela de Ciencia Política

FICHA TÉCNICA DEL AUTOR Y COAUTORES

Jorge Ruano Estrada. En la década de 1980 estudió a ni-vel de pregrado y grado universitario, las disciplinas de Filosofía y Sociología. En la década de 1990 estudió Admi-nistración Pública a nivel de Maestría. En la última déca-da, Estudios Estratégicos con Especialidad en Seguridad y Defensa a nivel de maestría y una Especialización en Po-líticas Públicas. En 2015 culminó el proceso para obtener el grado de Doctor en Ciencia Política y Sociología, en la PontificiaUniversidaddeSalamanca,España.FueDirec-tor del Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales de la Escuela de Ciencia Política. En 2015 se desempeña como Coordinador Académico en la Escuela de Ciencia Política donde ha sido profesor titular desde 1994. En tres perío-dos de gobierno desempeñó funciones públicas, como ge-rente del INAP, Subsecretario de la Paz de la Presidencia, Secretario Privado de la Vicepresidencia y Coordinador General del Programa Presidencial Gobernando con la Gente. En el marco del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, se desempeñó varios años, pro-moviendo iniciativas en las áreas de paz, gobernabilidad, democracia, descentralización, participación ciudadana, seguridad y justicia.

Ixmukané Gómez Moscut. Maya-Poqomam. Licenciada en Relaciones Internacionales. En el 2015 inició los es-tudios de maestría en Análisis Estratégico, Seguridad y Geopolítica. Es investigadora del Instituto de Investiga-ciones Políticas y Sociales -IIPS- de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos, ha sido docente del área de Relaciones Internacionales en la misma Uni-dad Académica y Coordinadora Administrativa del Pro-grama de Apoyo Académico a Estudiantes Indígenas.

12

Jorge Ponce Reynoso. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Abogado y Notario, Licenciado en Ciencia Po-lítica. Maestría en Derecho Constitucional y Candidato a Doctor en Derecho. Profesor Titular de la Escuela de Cien-cia Política. Ha sido miembro del Consejo Directivo de la Escuela de Ciencia Política. Profesor Titular y Coordina-dor del Área de Ciencia Política en la misma Unidad Aca-démica. Con amplia experiencia como asesor jurídico en entidades estatales.

Claudia Melissa Mateo Tojín. Licenciada en Ciencia Polí-tica, candidata a Maestra en Ciencias en Desarrollo Rural, Investigadora Social y Formadora Política, Investigadora del Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales –IIPS- de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos de Guatemala e Investigadora del Instituto de Es-tudios Agrarios y Rurales IDE.

Christian Calderón Cedillos. Licenciado en Sociología, Profesor Titular de la Escuela de Ciencia Política, ha sido Coordinador del Área de Sociología e Investigador del Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales –IIPS- de la misma Unidad Académica y posee amplia experiencia como investigador de las Ciencias Sociales.

Carlos Fredy Ochoa García. Antropólogo, candidato a doctor (Ph.D.), en Antropología por la Universidad de Con-necticut, Storrs. EU. Maestría en Estudios Latinoamerica-nos por esta misma universidad, Licenciado en Relaciones Internacionales, por la Escuela de Ciencia Política de la Uni-versidad de San Carlos de Guatemala. Profesor titular de “Paz y Seguridad” en Escuela de Ciencia Política, USAC, Guatemala. Con amplia experiencia como investigador so-cial. Los temas de su especialidad se ubican en el campo de la antropología jurídica, la antropología política, y la tradi-ción oral maya. En el 2015 es responsable de las Relaciones Interinstitucionales del Organismo Judicial.

13

ABREVIATURAS

ALMG Academia de Lenguas Mayas de Guatemala

AIDPI Acuerdo Sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas

AMSCLAE Autoridades para el manejo sustentable de la cuenca del Lago de Atitlán

ANCHAM Cámara de Comercio Guatemalteco-Americana

ASECSA Asociación de Servicios Comunitarios de Salud

ASIES Asociación de Investigación y Estudios Sociales

AV Alta Verapaz (departamento).BV Baja Verapaz (departamento).CAIMI Centros de Atención Materno Infantil CAIMUS Centros de Apoyo Integral para

Mujeres Víctimas de Violencia CAP Centros de Atención Permanentes CLAD Centro Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo CEPAL Comisión Económica para América

Latina y del CaribeCESR Center for Economic and Social RightsCHI Chiquimula (departamento).CHO Chimaltenango (departamento).

14

CIEN Centro de Investigaciones Económicas Nacionales

CICIG Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala.

CNB Currículo Nacional BaseCNEM Consejo Nacional de Educación MayaCOCODES Consejos Comunitarios de DesarrolloCODEDE Consejo Departamental de Desarrollo.CODISRA Comisión Presidencial contra la

Discriminación y el Racismo contra Pueblos Indígenas

COEDUCAS Comités de Autogestión EducativaCOMUDE Consejo de Desarrollo Urbano y Rural a

nivel municipal.CONALFA Consejo Nacional de Alfabetización CONAP Consejo Nacional de Áreas Protegidas CONAPREVI Coordinadora Nacional para

Prevención de la Violencia CONCYT Consejo Nacional de Ciencia y

Tecnología.CONJUVE Consejo Nacional de la JuventudCONRED Coordinadora Nacional para la

reducción de desastres naturales COPREDEH Comisión Presidencial de los Derechos

Humanos DEIC División Especializada en Investigación

Criminal de la PNCDECAM Departamento de Control de Armas y

Municiones.

15

DEMI Defensoría de la Mujer IndígenaDGSP Dirección General del Sistema

Penitenciario DIANA División de Atención a la Niñez y

Adolescencia de la PNCDIGEBI Dirección General de Educación

Bilingüe Intercultural DIGEDUCA Dirección General de Evaluación e

Investigación Educativa DIGECAM Dirección General de Control de Armas

y Municiones.DIGICI Dirección General de Inteligencia Civil DINC Departamento de Investigación

Criminal de la PNCDIRC División de Relaciones Comunitarias de

la PNCDIPRONA Dirección de Protección de la

Naturaleza de la PNCDISETUR División de Seguridad Turística del

INGUATEBI Educación Bilingüe e InterculturalEIA Estudios de Impacto Ambiental.ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de

VidaENMM Estudio Nacional de Mortalidad

MaternaENSMI Encuesta Nacional de Salud Materno

InfantilESC Escuintla (departamento).

16

FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

FODIGUA Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco.

FONAGRO Fondo para la reactivación de la actividad agropecuaria.

FONTIERRAS Fondo de Tierras FUNDAECO Fundación EcológicaFTN Franja Transversal del Norte.GAM Grupo de Apoyo Mutuo.GEI Emisión de gases, efecto invernadero.GUA Guatemala (departamento).HUE Huehuetenango (departamento).IARNA Instituto de Agricultura, Recursos

Naturales y Ambiente. ICEFI Instituto Centroamericano de Estudios

FiscalesICESRI Center for Economic and Social Rights ICITAP International Criminal Investigative

Training Assistance ProgramIDAEH Instituto de Antropología e Historia.IDH Índice de Desarrollo HumanoIDPP Instituto de la Defensa Pública PenalINAB Instituto Nacional de BosquesINACIF Instituto Nacional de Ciencias ForensesINDECA Instituto Nacional de Comercialización

Agrícola.

17

INE Instituto Nacional de EstadísticaINEB Institutos Nacionales de Educación

Básica.INFOM Instituto de Fomento MunicipalINGUAT Instituto Guatemalteco de TurismoINTECAP Instituto de capacitación y

productividadIZ Izabal (departamento).JAL Jalapa (departamento).JUT Jutiapa (departamento).MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y

Alimentación.MARN Ministerio de Ambiente y Recursos

NaturalesMEM Ministerio de Energía y Minas.MDM Metas de Desarrollo del MilenioMIFAPRO Mi Familia ProgresaMINECO Ministerio de EconomíaMINTRAB Ministerio de Trabajo y Previsión

Social.MINUGUA MisióndeVerificacióndelasNaciones

Unidas en GuatemalaMINEDUC Ministerio de EducaciónMINDEF Ministerio de la Defensa Nacional MINGOB Ministerio de Gobernación MSPAS Ministerio de Salud Pública y

Asistencia Social

18

MP Ministerio PúblicoNUFED Núcleos Educativos Familiares para el

DesarrolloNFE Niños fuera de la EscuelaOACNUDH OficinadelAltoComisionadodelas

Naciones Unidas para los Derechos Humanos

ODM Objetivos del Desarrollo del MilenioOMP OficinasMunicipalesdePlanificación.OMS Organización Mundial de la SaludOIT Organización Internacional del TrabajoOAV OficinadeAtenciónalaVíctimadela

PNCOJ Organismo JudicialPDH Procuraduría de los Derechos HumanosPES PlanificaciónEstratégicaSituacionalPET Petén (departamento).PGN Procuraduría General de la Nación PIB Producto Interno BrutoPINFOR Programa de Incentivos Forestales para

grandes propietarios.PINPEP Programa de Incentivos Forestales para

pequeños propietarios.PMA Programa Mundial de Alimentos.PNC Policía Nacional Civil PNDRI Política Nacional de Desarrollo Rural

Integral.

19

PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

PRO Progreso (departamento).PRONADE Programa Nacional de Autogestión

Educativa PRONEBI Programa Nacional de Educación

Bilingüe.QUET Quetzaltenango (departamento).QUI Quiché (departamento).REU Retalhuleu (departamento).SAA Secretaría de Asuntos Agrarios SAAS Secretaría Asuntos Administrativos y

Seguridad de la Presidencia.SAC Sacatepéquez (departamento).SEGEPLAN SecretaríadePlanificacióny

Programación de la PresidenciaSEPREM Secretaría Presidencial de la Mujer SEPAZ Secretaría de la Paz de la República de

GuatemalaSICOIN Sistema de Contabilidad IntegradaSIEE Secretaría de Inteligencia Estratégica

del Estado SIGAP Sistema Guatemalteco de Áreas

Protegidas.SIPECIF Sistema Nacional Prevención y Control

de Incendios Forestales

20

SM San Marcos (departamento).SNIE Sistema Nacional de Indicadores

EducativosSOL Sololá.ST Santa Rosa (departamento).STEG Sindicato de los Trabajadores de

Educación SUCH Suchitepéquez (departamento).TMC Transferencias Monetarias

CondicionadasTOT Totonicapán (departamento).UASPIIG Unidad de Atención de la Salud de los

Pueblos Indígenas e Interculturalidad en Guatemala

UCEE UnidadConstructoradeEdificiosEscolares

UNE Partido Político Unidad Nacional de la Esperanza

UNESCO Organización de Naciones Unidas para la Educación y la Cultura

URL Universidad Rafael LandívarUSAC Universidad de San Carlos de

GuatemalaUSAID Agencia de Estados Unidos para el

Desarrollo.ZA Zacapa (departamento).

ÍNDICE

CAPITULO 1CONTEXTO E IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACION

1.1 Contexto ........................................................................ 251.2 Importancia de la investigación ................................. 341.3 Políticas Públicas, origen y propósitos ..................... 421.4 Diferentessignificadosdepolíticapública ............... 471.5 Definicióndelproblemaenpolíticaspúblicas ......... 51

CAPÍTULO 2PRODUCTIVIDAD: ASPIRACIONES CIUDADANAS

2.1 Presentación .................................................................. 572.2 Elperfildelademandaciudadanarelacionadacon

la productividad ........................................................... 602.3 Análisis de las aspiraciones ciudadanas ................... 65

2.3.1 Fortalecimiento de la institucionalidad estatal productiva............................................ 65

2.3.2 Apoyo a la formulación y ejecución de proyecto productivos...................................... 79

2.3.3 Mejoramiento de las capacidades técnicas productivas ...................................................... 90

2.3.4 Créditos para implementar proyectos productivos ...................................................... 94

2.3.5 Apoyo a la comercialización ......................... 952.3.6 Insumos para la producción .......................... 972.3.7 El acceso a la tierra y certeza jurídica de su

propiedad ......................................................... 992.3.8 Tecnología productiva .................................. 1002.3.9 Infraestructura productiva. ......................... 1022.3.10 Legislación Nacional en apoyo a la

productividad ................................................ 104

22

Capítulo 3PUEBLOS INDÍGENAS EN GUATEMALA:

ASPIRACIONES CIUDADANAS

3.1 Presentación ................................................................ 1133.2 Elperfildelademandaparalapromocióndela

cultura y la recreación ............................................... 1153.3 Información contextual ............................................. 1193.4 Problemas socialmente prioritarios para los pueblos

indígenas ..................................................................... 1313.5 Limitado reconocimiento de los derechos de los

pueblos indígenas ...................................................... 1333.5.1 Acceso limitado a servicios educativos con

pertinencia cultural ....................................... 1433.5.2 Acceso limitado a servicios de salud con

pertinencia cultural ....................................... 1503.5.3 La escasa participación en procesos

consultivos ..................................................... 1633.5.4 Falta de reconocimiento de las autoridades

ancestrales ...................................................... 168

Capítulo 4LA EDUCACIÓN EN GUATEMALA: ASPIRACIONES

CIUDADANAS

4.1 Presentación ................................................................ 1734.2 Elperfildelademandaeducativa ........................... 1764.3 La demanda ciudadana de más cobertura

educativa ................................................................... 1864.3.1 Reformas que buscaron impacto en el

aumento de la cobertura educativa ............ 1964.4 La demanda ciudadana de mejoramiento de la

calidad educativa ....................................................... 2054.5 La demanda ciudadana de reducción del

analfabetismo .............................................................. 2164.5.1 Un problema con situaciones difíciles de

encuadrar ....................................................... 218

23

Capítulo 5EL MEDIO AMBIENTE Y MANEJO DE LOS RECURSOS

NATURALES: ASPIRACIONES CIUDADANAS

5.1 Presentación ................................................................ 2295.2 Elperfildelademandaparalaproteccióndelmedio

ambiente ...................................................................... 2325.3 Desarrollo y sostenibilidad ambiental .................... 2395.4 Situación ambiental de Guatemala .......................... 244

5.4.1 Reducción y degradación de los bosques .. 2455.4.2 Contaminación ambiental ............................ 2465.4.3 Uso de las tierras y degradación del suelo .. 252

5.5 Análisis de las demandas y prioridades ciudadanas ................................................................2545.5.1 Fortalecimiento de las capacidades

reguladores del Estado y para aplicar la ley en protección del ambiente y los recursos naturales. ........................................................ 254

5.5.2 Mejoramiento de las capacidades para el manejo y tratamiento de los desechos sólidos y líquidos. ....................................................... 267

5.5.3 Fortalecimiento de la institucionalidad ambiental ........................................................ 269

5.5.4 Manejo y control forestal para la protección y preservación de bosques .............................. 272

5.5.5 Protección, uso y conservación de recursos hídricos ........................................................... 277

5.5.6 Mejoramiento de la educación ambiental en la población .................................................... 280

5.5.7 El mejoramiento del manejo y conservación de las áreas protegidas ................................. 283

Capítulo 6SEGURIDAD: ASPIRACIONES CIUDADANAS

6.1 Presentación. ............................................................... 2896.2 Elperfildelademandadeseguridad ..................... 2916.3 Situación de la seguridad en Guatemala ................ 297

24

6.3.1 Datos relevantes del estado de la situación ..3006.3.2 Muerte por armas de fuego ......................... 3036.3.3 Narcoactividad .............................................. 305

6.4 Análisis de las demandas y prioridades ciudadanas sobre seguridad .......................................................... 3126.4.1 Fortalecimiento de la Policía Nacional Civil ..3126.4.2 Mejoramiento de las capacidades para la

prevención de la violencia ........................... 3206.4.3 Mejoramientodelaeficienciaylaeficaciade

la coordinación .............................................. 3246.4.4 Incremento de las capacidades estatales para

la protección de la mujer ............................. 3276.4.5 Incremento de la intervención de las Fuerzas

Armadas (Ejército) ........................................ 3296.4.6 Fortalecimiento del Sistema Penitenciario .....332

CAPÍTULO 7CONCLUSIONES

7.1 El desarrollo rural integral, una aspiración pendiente para el pueblo ............................................................. 3447.1.1 Conclusiones .................................................. 344

7.2 La construcción del Estado plural, aspiración de los pueblos indígenas ...................................................... 3487.2.1 Conclusiones .................................................. 348

7.3 La seguridad ciudadana. La gran aspiración del pueblo de Guatemala ............................................... 3517.3.1 Conclusiones .................................................. 351

7.4 Valoración de la educación. Aspiración ciudadana con más consensos ..................................................... 3547.4.1 Conclusiones ...................................................... 354

7.5 Un Estado fuerte para la protección del ambiente y recursos naturales ...................................................... 3577.5.1 Conclusiones ...................................................... 357

BIBLIOGRAFÍA .................................................................... 361WEBGRAFIA .......................................................................... 374

CAPÍTULO 1

CONTEXTO E IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACION

1.1 CONTEXTO

Treinta y nueve encuentros departamentales con 273 gru-pos presenciales de discusión fueron promovidos y coor-dinados por Jorge Ruano Estrada, en el período de agosto de 2008 a agosto de 2011, en el marco de una iniciativa del gobierno de Guatemala llamada “gobernando con la gen-te” que contribuyó al acercamiento y relacionamiento de las autoridades gubernamentales, municipales y legislati-vas con representantes de la sociedad civil guatemalteca en los 22 departamentos de la República.

La inquietud de presentar las aspiraciones ciudadanas te-rritoriales expresadas por la población y que constituyen insumos para las políticas públicas en Guatemala es para contribuir a conectar más la Universidad a la Sociedad. En consecuencia, con interés académico, el coordinador de esta investigación, inició la sistematización de las aspira-ciones, deseos, preocupaciones, demandas, necesidades y problemasespecíficosquelapoblaciónexpresóenlosgru-pos presenciales de discusión. La organización y análisis de la información recopilada en los 22 departamentos de la República de Guatemala, constituye el sustento princi-pal de esta investigación.

Un total de 22,741 personas participaron con propuestas para mejorar la productividad, la seguridad, la educación, el medio ambiente, la situación de los pueblos indígenas y la cultura. Las jornadas de discusión se iniciaron en el de-partamento de Totonicapán en agosto de 2008 y el proceso terminó en agosto de 2011 en el departamento de Suchi-tepéquez. En cuatro departamentos se hicieron tres ejer-

26

cicios en tiempos diferentes con la participación de 4,970 personas: en el Quiché con 1,350 líderes; Izabal 1,300; Es-cuintla 1,200 y Totonicapán 1,120 personas. En nueve de-partamentos se realizaron dos jornadas de participación ciudadana en años diferentes: Huehuetenango con 1,002 líderes, Petén 1,200; Jutiapa 1,350; Chimaltenango 1,000; Suchitepéquez 1,225; Alta Verapaz 1,300; Chiquimula 975; Zacapa 945 líderes y San Marcos con 690 personas. (Ver cuadro No. 3 y Gráfico No. 2) En los restantes nueve depar-tamentos, la consulta se hizo una vez entre el 2008-2011 y en el departamento de Guatemala la información recopi-lada es aplicable para sus municipios sin incluir al distrito metropolitano o ciudad capital del país.

Durante las jornadas participativas se conversó sobre te-mas y alternativas para mejorar las acciones de política pública en materia de productividad, educación, seguri-dad, medio ambiente y situación de los pueblos indígenas. Para escribir la tesis doctoral se analizaron 3,131 declara-ciones ciudadanas, de las 3,212 que fueron sistematizadas. Ochenta y una de las declaraciones fueron depuradas por no encajar en las categorías de análisis útiles para el obje-tivo de la presente investigación. Aunque en promedio se recopilómásde130problemasespecíficosoaspiracionesciudadanas en cada departamento, Sacatepéquez obtu-vo el menor número, es decir, 68 problemas, seguido por Quetzaltenango con 91 y Retalhuleu 97. Los departamen-tos con mayor número de problemas recopilados fueron Jutiapa con 216, el Quiché 211, Alta Verapaz 203 y Petén 193. (Ver cuadro No. 3).

Los 39 ejercicios territoriales de participación ciudadana se hicieron a nivel nacional y la población consultada es par-te de la sociedad vibrante de cooperativistas, empresarios medios, intelectuales mayas, académicos, representantes de universidades, iglesias y profesionales independientes, grupos civiles con vocación pública, autoridades munici-

27

pales, departamentales, nacionales y representantes de di-ferentes partidos políticos. La sociedad civil participante y permanente expresó en todas las regiones del país, la falta de capacidad del Estado (gobierno) para responder a sus problemasespecíficos.

En los grupos presenciales de discusión participaron lí-deres (hombres y mujeres) involucrados en la concepción e implementación de estrategias relacionadas con las te-máticas de educación, medio ambiente, productividad, seguridad y situación de los pueblos indígenas. Desde el análisissociológico,sepuedeafirmarquelaspersonasqueparticiparon en las discusiones pertenecían más a las cla-ses medias rurales y para-urbanas, así como a las clases populares y las muy pobres del interior de la República de Guatemala. Es pertinente aclarar que en las actividades de discusión participaron muy poco lo grandes empresarios yaunquelaconvocatoriafueabierta,ellosprefirierones-pacios de exclusividad y un trato preferencial para hablar de sus asuntos, de ahí que solamente en los departamen-tos de Suchitepéquez, Sacatepéquez y Quetzaltenango, por las dinámicas económicas y comerciales propias de es-tos territorios hubo un acercamiento a sus organizaciones.

Los segmentos poblaciones estuvieron representados por cooperativistas, personas rurales y pobres, sindicalistas, maestros de la educación estatal, líderes religiosos, guías espirituales y organizaciones de los pueblos maya, garífu-na y xinca. Además, académicos en su calidad de profe-sionales universitarios, pequeños y medianos empresarios y productores, campesinos, artesanos, microempresarios, organizaciones de mujeres, de jóvenes y de indígenas. Las organizaciones no gubernamentales que promueven el desarrollo socio-económico y ambiental, miembros de los consejos de desarrollo urbano rural a nivel departamental, municipal y comunitario. También participaron autorida-des tradicionales, comunitarias y legítimas de los pueblos

28

originarios, alcaldes comunitarios, empleados públicos y autoridades estatales del nivel municipal, departamental y nacional.

Del conjunto de las demandas ciudadanas, es decir, 3,212 la gran aspiración ciudadana con más interés poblacional fue la relacionada con la productividad con 953 deman-das, equivalentes al 29% del total. En segundo lugar la de-manda ciudadana sobre la educación con 886 aspiraciones poblacionales y equivalente al 27%. En tercer lugar el me-dio ambiente con 536 demandas equivalentes al 17%. En cuarto lugar la seguridad con 478 demandas que represen-tan el 15%. Finalmente, la situación de los pueblos indíge-nas con 389 demandas que equivalen al 12% del total. (Ver cuadros 1 y 2, y gráfico 1).

En trece de los 22 departamentos de la República de Gua-temala, la población escogió libremente hablar de los pro-blemas relacionados con la productividad en sus territo-rios,locualreflejaquelaprioridadciudadanamássentidaa nivel nacional en el momento de la consulta estaba rela-cionada con la economía. Esta prioridad fue considerada como la principal en los siguientes departamentos: Alta Verapaz, Baja Verapaz, Chimaltenango, Escuintla, Gua-temala, Jalapa, Petén, Quetzaltenango, Quiché, Retalhu-leu, Sacatepéquez, Sololá y Totonicapán. En los restantes nueve departamentos, la productividad fue considerada prioridad número dos. La educación fue la segunda gran aspiración ciudadana a nivel nacional considerada la prin-cipal en los siguientes tres departamentos: Progreso, Su-chitepéquez y Zacapa. (Ver cuadro número dos).

Durante la exposición de los resultados, se menciona varias veces el mismo nombre de los veintidós departa-mentos del país, por tal razón y para uso exclusivo de esta investigación, los nombres aparecen abreviados de la siguiente manera: Alta Verapaz (AV), Baja Verapaz (BV),

29

Chimaltenango (CHO), Chiquimula (CHIQ), Escuintla (ESC), Guatemala (GUA), Huehuetenango (HUE), Izabal (IZ), Jalapa (JAL), Jutiapa (JUT), Petén (PET), Progreso (PRO), Quetzaltenango (QUET), Quiché (QUI), Retalhu-leu (REU), Sacatepéquez (SAC), San Marcos (SM), Santa Rosa (ST), Sololá (SOL), Suchitepéquez (SUCH), Totonica-pán (TOT) y Zacapa (ZA).

30

Cuadro No. 1Número de aspiraciones ciudadanas territoriales según temática, departamento y número de personas consulta-das

Departamentos

Educación Ambiente Productividad Seguridad Sit. Pueblos In.

proble Pers proble pers proble pers proble pers proble pers

Alta Verapaz 55 300 26 250 64 400 35 200 23 150

Baja Verapaz 40 110 24 140 40 190 26 62 31 86

Chimaltenango 52 300 26 250 32 200 28 100 13 150

Chiquimula 47 175 23 150 45 300 15 100 15 75

Escuintla 70 300 17 250 52 350 22 200 11 150

Guatemala 24 175 31 215 17 205 07 94 13 85

Huehuetenango 53 210 31 310 45 410 51 190 28 190

Izabal 32 275 24 300 48 350 24 200 20 175

Jalapa 23 150 21 159 46 220 16 150 08 81

Jutiapa 70 200 33 175 50 325 40 125 23 170

Petén 44 150 38 350 56 325 27 225 28 150

Progreso 36 277 20 185 32 209 10 75 08 95

Quetzaltenango 19 245 15 180 40 370 07 155 10 152

Quiché 52 275 29 300 60 375 40 200 30 200

Retalhuleu 17 202 21 190 35 326 08 140 16 144

Sacatepéquez 13 135 13 125 25 170 05 90 14 80

San Marcos 42 125 25 200 48 250 19 70 16 45

Santa Rosa 26 246 19 240 38 317 19 110 12 96

Sololá 23 185 29 185 43 185 23 185 20 110

Suchitepéquez 68 200 27 275 45 300 40 250 10 200

Totonicapán 26 235 18 180 40 375 11 170 14 160

Zacapa 54 220 26 270 42 285 05 100 16 80

Totales 886 4,690 536 4,879 953 6,417 478 3,191 389 3,039

Fuente: elaboración propia con base en la sistematización de la investigación de campo 2008-2011

31

Cuadro No. 2 Resumen de aspiraciones ciudadanas territoriales según

temática y número de participantes.

Área Temática Aspiraciones Participantes

Productividad 953 6,437

Educación 886 4,690

Medio Ambiente y Recursos Naturales 536 4,879

Seguridad 478 3,191

Pueblos indígenas y cultura 389 3,039

Totales: 3,212 22,741

Gráfico No .1Distribución temática de los problemas específicos y

sus porcentajes.

Fuente: elaboración propia con base en la sistematización de la investigación de campo 2008-2011

32

Cuadro No. 3Número de aspiraciones sistematizadas y número de

personas consultadas por departamento

Departa-mento

Edu-ca-

ción

Am-biente

Segu-ridad

Produc-tividad

Cul-tura y

Re-crea-ción

Aspiracio-nes reco-piladas

Per-sonas

consul-tadas

Alta Verapaz 55 26 35 64 23 203 1,300

Baja Verapaz 40 24 26 40 31 161 588

Chimalte-nango 52 26 28 42 13 161 1,000

Chiquimula 47 23 15 45 15 145 975

Escuintla 70 17 22 52 11 172 1,250

Guatemala 24 31 07 17 13 93 744Huehuete-nango 53 31 51 45 28 179 1,520

Izabal 32 24 24 48 20 148 1,300

Jalapa 23 21 16 46 08 114 760

Jutiapa 70 33 40 50 23 216 1,370

Petén 44 38 27 56 28 193 1,200

Progreso 36 20 10 32 08 106 841Quetzalte-nango 19 15 07 40 10 91 1,102

Quiché 52 29 40 60 30 211 1,350

Retalhuleu 17 21 08 35 16 97 1,002Sacatepé-quez 13 13 05 25 12 68 600

San Marcos 42 25 19 48 16 150 690

Santa Rosa 26 19 19 38 12 114 1,009

Sololá 23 29 23 43 20 138 850Suchitepé-quez 68 27 40 45 10 190 1,225

Totonicapán 26 18 11 40 24 119 1,120

Zacapa 54 26 05 42 16 143 945

Totales 886 536 478 953 389 3,212 22,741

Fuente: elaboración propia con base en la sistematización de la investigación de campo 2008-2011

33

Gráfico No. 2 Mapa de la República de Guatemala, los 22

departamentos y las fechas de los ejercicios de diálogo realizados en el período 2008-2011

Fuente: el mapa fue tomado de la publicación del 12/11/2009 disponible en http://mapadeguatemala.net/mapa-de-colores-de-republica-de-guatemala.

34

Los ejercicios de interacción y diálogo fueron bien recibidos por la población y mu-cho más aprovechados en las regiones con mayoría de población indígena, porque la consulta ciudadana es parte de su costumbre. Esta es una fotografía de los par-ticipantes tomada en el 2010, en la ciudad de Santa Cruz del Departamento de El Quiché.

1.2 IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACIÓN

Las diversas declaraciones expresadas por la población en los grupos presenciales de discusión (método utilizado para la recopilación de la información de campo) generan nuevos conocimientos y son más comprensibles al iden-tificarlarealidadenlaquevivelapoblaciónguatemalte-ca. Carlos Matus en su libro Teoría del Juego Social (2007), nos compartió uno de los conceptos más importantes en el análisis estratégico que es el concepto de situación. Según este autor, para la solución del problema social, se debe conocer la situación y lo que vale de la explicación situa-cional es quién lo dice, aunque lo que diga tenga poco o ningúnvalorcientífico.Valeporquetienevalorpolítico,yquién lo dice fundamenta su acción en ese dicho.

35

Las aspiraciones de las personas que participaron en los grupos presenciales de discusión expresan sus motivacio-nes, sus valores y lo que para ellos es socialmente relevan-te. La importancia de este estudio es entendible si utiliza-mos el concepto de situación que nos obliga a distinguir, a lo menos, a dos sujetos: yo y el otro, porque somos dis-tintos por lo que somos, por lo que hacemos y por lo que poseemos. Parte de esas diferencias son invisibles, están en nuestro intelecto, la otra parte, es bien visible, porque está presente en nuestro trabajo, nuestra calidad de vida, nuestro estatus social, nuestro ingreso mensual, nuestra propiedad y nuestros hábitos. Vivimos en distintos luga-res dice Matus (2007) y frecuentamos distintos sitios. Te-nemos distintas amistades. Nuestro mundo interno tiene distinta memoria y distinta capacidad de procesamiento.

Los distintos sectores que conforman la sociedad guate-malteca necesitan conocerse más y aquí radica la debili-dad de la sociedad: los actores que la integran no se comuni-can. ¿Por qué? Porque cada actor ve la realidad con sus propios anteojos y comprende la realidad con distintos vocabularios, distintas teorías, distinta proporción entre juicio analítico (conexiones causales) y juicio intuitivo (co-nexiones motivacionales), distintas informaciones, distin-tos valores, distinta sensibilidad, distinta acumulación de tradiciones y distinta capacidad de lectura del mundo que les rodea y los espacios de interacción entre el Estado y la Sociedad son escasos.

El contenido que produjo participativamente la población reflejó quepara cada actor, la realidad enquehabita esuna situación diferente. Lo diferente provoca que, lo que es problema para unas personas, no es problema para otras. Uno de los principales destinatarios de la informa-ción de esa tesis debiera ser el dirigente político que juega un papel protagónico en el juego social y que para actuar necesita comprender las aspiraciones ciudadanas y auxi-

36

liarse de las ciencias sociales para conocer las conexiones motivacionales que están siempre detrás de las conexiones causales,comoloexpresóelfilósofo,economista, jurista,historiador, politólogo y sociólogo alemán Max Weber (1864-1920).

El análisis situacional según Matus en su texto Teoría del Juego Social (2007),1 habla en primera persona: yo digo, yo afirmo. El análisis situacional, como explicación prácti-ca propia de un actor en el juego social, sólo tiene valor, aunquenosiempretengasuficienterigor,porelautorquehabla, por el dueño de la explicación, por quien se respon-sabiliza de lo que dice. La explicación situacional que fun-damenta la acción está compuesta por un diagnóstico y la investigación(conocimientocientífico),porlaintuiciónypor la motivación y los valores. El concepto de situación obliga a distinguir, a lo menos, a dos sujetos: yo y el otro. Porque entre la acción y el conocimiento sistemático me-dia una situación, una explicación situacional y detrás de una explicación situacional hayuna reflexiónvital, con-dicionada y comprometida con nuestra vida diaria y que combina razón con pasión. (Matus, 2007).

Explicar la realidad en que se vive supone necesariamente considerar el papel de los otros actores y penetrar en sus explicaciones ligadas a su contexto situacional. La apre-ciación situacional, es un diálogo entre un actor y los otros actores, cuyo relato asume uno de los actores de manera enteramente consciente del texto y el contexto situacional que lo hace cohabitante de una realidad conflictiva queadmite otros relatos. La situación es un espacio de produc-ción social, una distinción hecha por un actor en relación con su acción en el juego social. Es un espacio de produc-

1 Carlos Matus impulsó una fundación llamada ALTADIR en Chile. Existen al menos15fichasdeaproximadamente12páginascadauna,quecontienenlaesenciadel pensamiento de Matus. El autor de esta investigación consultó documentación de Matus pero debido a que los libros no están accesibles en Guatemala, no siempre se colocó el número exacto de las páginas de los libros originales.

37

ción social donde nosotros jugamos un papel al igual que nuestros oponentes, en interacción con el entorno que nos envuelve a ambos. Distinguir situación y trasfondo o en-torno es necesario para conocer las ideas, las creencias, los valores y los pensamientos de los otros, porque la realidad consiste no sólo en lo que yo creo que es, sino también en lo que los otros creen que es, entonces estamos obligados a intentar pensar como el otro para superar el monólogo del diagnóstico. (Matus, 2007).

El contenido de esta investigación muestra problemas socialmente considerados relevantes por la población de Guatemala y que los tomadores de decisiones en los es-pacios estatales debieran considerar para la formulación e implementación de políticas públicas. La investiga-ción describe aquellas iniciativas y acciones que las en-tidades gubernamentales debieran impulsar para servir cada vez mejor a los ciudadanos y mejorar sus niveles de vida (su desarrollo humano). Nuestro análisis entonces, se sitúa en las posibles respuestas del gobierno frente a situaciones consideradas socialmente problemáticas. Mu-chos actores de la sociedad se han preocupado por visi-bilizar problemas (económicos, políticos, sociales, socio-lógicos, ambientales y culturales) que actualmente son consideramos socialmente relevantes. Como evidencia se ha podido percibir en el ámbito de la opinión pública, pro-puestas sectoriales, particulares o privadas que apuntan a enfrentar las causas de esos problemas.

La población sufre problemas y el político debe trabajar con problemas. La selección de problemas considerados socialmente relevantes fundamenta la política pública. Las propuestas de solución para enfrentar las causas críti-cas de los problemas, llamadas también operaciones para transformar la realidad, deben ser viables y realizables. La brújula política de la política pública debe explorar con creatividad varios caminos nuevos y apuntar con el dedo

38

hacia dónde están y pueden crearse las posibilidades. Sus apuestas prácticas deben estar orientadas a resultados, concentradas en las causas de los problemas y no sólo en los efectos.

El método de análisis desarrollado resalta la distinción entre los denominados problemas y lo que podríamos de-nominar temas, cuestiones o asuntos. Si bien, partimos de un enfoque temático y en ocasiones le llamamos ma-cro-problema, por ejemplo, seguridad, educación, medio ambiente, lo central es que detectamos las problemáticas a resolver y concentramos la atención en aquellos proble-mas lo suficientemente relevantesde la sociedad (desdedistintos puntos de vista), que debieran formar parte de la agenda de los poderes públicos y, por tanto, susceptibles de formar parte de los planes de la administración pública.

Son problemas socialmente considerados relevantes, los que tienen al menos una de las siguientes característi-cas, los que han alcanzado una alta notoriedad pública a nivel territorial y que los mismos actores interesados se han encargado de visibilizarlos; cuando han provocado u originado situaciones emotivas que atraen la atención de los medios de comunicación social locales y/o nacionales; cuando sus características, circunstancias o condiciones los diferencian de problemáticas más generales; cuando han alcanzado proporciones de crisis, lo cual los hace muy difícil que sea ignorada su existencia; si plantean o presen-tan claras posibilidades de agravamiento en el futuro y es muy posible que se intente anticipar la etapa de crisis.

En este contexto, la demanda ciudadana recopilada, orga-nizada, sistematizada, analizada y estudiada y expresada enproblemasespecíficosconstituyeuncontenidonovedo-so y diverso que permite conocer que están pensando los guatemaltecos a nivel nacional y territorial. Estos insumos al alcance de las prácticas de gobierno y de los hombres

39

y mujeres de acción, hacedores de la política pública, po-dríanservirparareafirmar líneasde trabajooreorientarplanificaciones institucionales. Este contenido tambiénpodría interesar a personas que desde el ámbito no gu-bernamentalhacenplanificacióneimplementanaccionespara el desarrollo de las personas y las regiones de Gua-temala.

Por otro lado, este contenido producido por la sociedad es resultado de la democracia participativa y en Guatemala, a pesar de los esfuerzos post acuerdos de paz (1996), los mecanismos de interlocución del gobierno con la socie-dad, no son prácticas permanentes y sólidas. La evidencia muestra que esta debilidad le impide al gobierno, generar procesos de rendición de cuentas y mejorar la coordina-ción entre niveles políticos y técnicos para agilizar la ges-tión en pro del desarrollo.

Aunque el proceso de decisión para atender problemas, se desarrolla en un medio complejo, en lo social y en rela-ciones de poder que orientan la toma de decisiones y las acciones de actores involucrados, la idea es que el gobier-no pase a una fase de sostenimiento de la gobernabilidad democrática en Guatemala, una vez que logre conectarse más con las aspiraciones ciudadanas y lo importante para este propósito, es conocerlas, interpretarlas y buscarles so-lución. Si se lograra formular e implementar políticas pú-blicas más participativas, se ganaría en calma social y po-lítica para desarrollar acciones de gobierno, en un espacio de gobernanza paraarticularaccionesyplanificarenformaparticipativa, privilegiando intereses de los ciudadanos a los cuales un gobierno debe servir.

La consolidación de la democracia en Guatemala nos ofrece la posibilidad de construir una democracia representativa eficaz,apartándonosdefinitivamentedelaherenciaautori-taria e instituir nuevas formas de participación, principal-

40

menteen loquese refiereal controlpúblicoanivel localdel suministro de los servicios públicos como lo sugiere el CLAD.2Condiciónnecesaria,másnosuficiente,porquelas necesidades de las personas son difíciles de resolver con instituciones débiles y escasa participación ciudadana. Estas dos variables que se expresan en Guatemala supone entonces, que las estrategias debieran consistir en generar poder para abajo con participación ciudadana y responsa-bilidad para arriba con instituciones fuertes y legítimas. Lo que viene de la sociedad hacia el gobierno, necesita corre-lación favorable de fuerzas para introducirse en la agenda institucional para evitar el predominio de otras agendas, para que sea la persona humana el eje central de las accio-nes gubernamentales. De ahí, la importancia de fortalecer la capacidad de las instituciones gubernamentales, pro-mover la participación ciudadana y generar mecanismos de control desde la sociedad civil. Avanzar hacia la nueva gobernanza que implica una mejor relación entre gobierno y sociedad, porque el gobierno para realizar sus acciones públicas, depende de los recursos de otros actores y éstos a su vez dependen de los recursos del gobierno.

Existe en Guatemala otro reto político importante que está íntimamente relacionado con la calidad de las políti-cas públicas, es la reforma del Estado, dice Edgar Gutié-rrez3, por tanto, el objetivo es recuperar la noción de Es-tado democrático, el único hasta ahora capaz de ampliar la base de ciudadanía diversa, actores que equilibran derechos y deberes. El Estado ha perdido autoridad en 2 El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo –CLAD- es un organismo público internacional de carácter intergubernamental, creado en 1972 bajo el respaldo de la Asamblea General de las Naciones Unidas (Resolución 2845- XXVI),conelfindeimpulsar lamodernizacióndelasadministracionespúblicas,en un esfuerzo por alcanzar el desarrollo económico y social de las naciones parte.3 Edgar Gutiérrez es un intelectual guatemalteco, economista, fue Ministro de Relaciones Exteriores en el período de gobierno 2000-2003 en Guatemala. Dirigió desde la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado – ODHA- en 1996 lainvestigaciónde laRecuperaciónde laMemoriaHistóricadelConflictoArmadoen Guatemala – REMI-. La información que se interpreta en esta parte de la investigación, corresponde a columnas periodísticas expresadas en el 2012.

41

Guatemala, porque hay cuerpos enteros que responden a poderes fácticos locales y regionales. Además la línea de autoridad dentro del propio Estado es disfuncional. Como en el juego del teléfono descompuesto: el ministro ordena azul, en la siguiente línea de mando instruyen ver-de y en el terreno operan rojo. La pérdida de control o la porosidaddelasinstitucioneseslamayordificultadparaejercer gobierno.

La gran mayoría de la población percibe y reconoce que el Estado de Guatemala es un Estado fracasado, colapsado, cooptado, muy cerca del Estado fallido dice Edgar Gutié-rrez en diversas columnas periodísticas y demanda una cirugía mayor. Por tanto, nadie niega a estas alturas, que debemos concentrarnos en una reforma estructural del Es-tado. Hemos visto como la corrupción daña la legitimidad y autoridad del Estado, y se convierte en factor multipli-cador (mal ejemplo) en todas las relaciones sociales, inclu-yendo, decididamente, los negocios. Ahora, para enfrentar esa amenaza nos hace falta, ordenar la administración pú-blica y darle racionalidad de Estado.

Es cierto, las ideologías además de formular un modelo de sociedad, revisten intereses. Pero en este mundo glo-balizado, que sigue tras la promesa de la democracia, las sociedades y los mercados abiertos, la recuperación de la libertad –por encima de la necesidad– descansa en la au-toridad y legitimidad del Estado que, a su vez, se monta en principios de una justicia que de cabida a la paz, esto es, al bienestar, la seguridad y la solidaridad, y que opere mediantenormaseinstitucioneseficacesytransparentes.Ha surgido con fuerza la cuestión de la reforma del Estado en Guatemala y la re-hechura del contrato social.4 Es qui-zás abrir una puerta a la incertidumbre y a otros miedos, 4 La Universidad Nacional de San Carlos (USAC) a través de su Rector, en el 2015 inició la implementación de la Plataforma Nacional de Reforma del Estado (PNRE), con la integración de más de 200 organizaciones de la sociedad civil. El propósito de esta plataforma es preparar propuestas para la reforma del Estado en Guatemala.

42

peroalavezlaoportunidadracionaldeedificarunpaíshabitable para las próximas generaciones.

No se debiera hacer una reforma política del Estado a es-paldas de la sociedad, por esa razón, exponer las preocu-paciones de la población en un espacio académico podría serútilparaladefiniciónyejecucióndepolíticaspúblicasmás participativas en Guatemala para un objetivo más amplio, la promoción del bien común en el país.

1.3 POLÍTICAS PÚBLICAS: ORIGEN, PROPÓSI-TOS Y ACTORES QUE LAS CONFIGURAN

En relación a los antecedentes históricos de las políticas públicas, en 1970 se hizo referencia a las ciencias de polí-tica como conjunto de disciplinas tendientes a aportar co-nocimiento del proceso de la política con orientación a la resolución de problemas. (Lasswell EE.UU). En 1980 en América Latina nació esta disciplina por los cambios polí-ticos y la necesidad de hacer más transparente la gestión. Ahora se exige a los tomadores de decisiones que perfec-cionensustécnicasyconocimientosparaidentificarpro-blemas públicos y elaborar políticas. (Parsons 2009: Prefa-cio XXIV - XXVII).

En cuanto al origen de las políticas públicas la ex direc-tora general de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Giovanna Valenti Nigrini señala que el surgimiento de la “ciencia de las políticas públicas” en ladécadade1960fuelademostraciónmásmanifiestadeuna nueva fe en la ciencia como la base de la resolución de todosaquellosproblemasquehabíandesafiadoelingeniode las generaciones anteriores. El término “políticas públi-cas” nació en Estados Unidos (EEUU) bajo los supuestos de un entorno democrático estable y de la existencia de numerosas organizaciones independientes del gobierno y, en general, en la marcha y directrices de las decisiones

43

públicas. Hace poco tiempo que en América Latina se in-tegróesteenfoqueenlaidentificaciónylaresolucióndeproblemas públicos.

En el ámbito académico el surgimiento de la orientación hacia las políticas dentro de las ciencias sociales se debió a la necesidad de generar conocimiento teórico que con-tribuyera a la resolución de la problemática social, porque además del análisis crítico se necesita proponer estrategias de resolución. Así como adaptar programas y líneas de in-vestigación para generar conocimiento práctico que ayude a resolver los problemas de la sociedad, porque además de describir y explicar los fenómenos que nos afectan es preciso contribuir a solucionarlos, aportando evidencia y marcos analíticos apropiados para pensar el mundo social e involucrarse más en él.

Las áreas de especialización en la enseñanza de la políti-ca pública en el ámbito académico están relacionadas con la medición de las decisiones, que implican modelación e investigación de operaciones; el análisis en el proceso de las decisiones; el análisis en el proceso de evaluación del impacto de la política pública. En síntesis el objetivo ha sido desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes para analizar problemas públicos, así como formular, im-plementar y evaluar políticas públicas con una perspecti-va comparada desde la realidad. (Parsons 2009: Prefacio XXIV).

En 1970 Lasswell en Estados Unidos hablaba de las cien-cias de la política como conjunto de disciplinas tendientes a aportar conocimiento del proceso de la política con orien-tación a la resolución de problemas. En 1980 en América Latina, el interés por las políticas públicas nació por los cambios políticos y la necesidad de hacer más transparen-te la gestión pública. Ahora se exige a los tomadores de decisiones que perfeccionen sus técnicas y conocimientos

44

para identificar problemas públicos y elaborar políticas.Actualmente en el continente latinoamericano se estudian programas de políticas públicas, gestión y gobierno.

En el ámbito académico y en la esfera de las ciencias socia-les, la orientación hacia las políticas surgió por varios mo-tivos, para generar conocimiento teórico que contribuya a la resolución de la problemática social, porque además del análisis crítico se necesita proponer estrategias de resolu-ción. También nació con el propósito de adaptar progra-mas y líneas de investigación para generar conocimiento práctico que ayude a resolver los problemas de la sociedad porque además de describir y explicar los fenómenos que nos afectan es preciso desde el ámbito académico, contri-buir a solucionarlos aportando evidencias y marcos analí-ticos apropiados. El reto es pensar el mundo social e invo-lucrarse más en él.

ParaParsons,elfindelaspolíticaspúblicasesaumentarlas capacidades para gobernar en el marco de una socie-dad abierta y plural. Estas capacidades son: voluntad para navegar el futuro; perseverancia y compromiso con la ac-ción a largo plazo y mezcla de estrategias para hacer frente a ambientes turbulentos. El proceso de hechura de políti-cas caracterizado por su creatividad y su preparación para innovar; habilidad para comprometerse en procesos de re-flexiónyanálisis;hechuradepolíticascomounprocesodeaprendizaje,loqueimplicaidentificarlasexperienciasquefuncionan y las que no funcionan, así como espacios para asegurar el aprendizaje colectivo. (Parsons 2009: Prefacio XXVII).

Cuando se habla de los actores en políticas públicas ge-neralmente se mencionan a los actores políticos, es decir, a los partidos políticos y los movimientos políticos. Tam-biénsecitanalosactoreseconómicosquesemanifiestanatravés de conglomerados y grupos económicos. Finalmen-

45

te están los actores sociales que se expresan por medio de movimientos sociales u organizaciones gremiales que me-diante distintas estrategias presionan al Estado para que considere un determinado problema como político, es de-cir, de carácter general y formule propuestas en términos de política pública. Cualquier problema de un gremio, sea éste empresarial, de trabajadores, un movimiento social, etc., tiene propuestas sectoriales, particulares, privadas; la presión sobre el Estado (gobierno) busca que éste lo consi-dere como importante, como asunto público y al incluirlo en su agenda formule respuestas en términos de políticas. (Salazar 2009: 50).

En el marco de las decisiones, el profesor Karl Muller (2012) asevera que en política pública, es posible establecer –al menos- cuatro círculos fundamentales de decisión. El pri-mer círculo es aquel por el cual se transitan sin excepción todas las decisiones. En la realidad latinoamericana, este círculo está compuesto por el Presidente de la República (con su “entorno” es decir su Gabinete y especialmente, el Secretario General de la Presidencia), el Primer ministro (con su Gabinete y la Secretaría general del Gobierno) y el Ministro de Hacienda (el ministro, su Gabinete y el Es-tado Mayor de las más importantes Direcciones). Es en el seno de este primer círculo de la decisión donde se realiza una parte de la interfaz entre la dimensión propiamente administrativa de la decisión y la dimensión política. Las estrategias partidistas atropellan contra las exigencias de laregulaciónyestaúltimasestántamizadasporlasfinali-dades políticas. (Salazar 2009:55)

El segundo círculo de decisión lo compone le conjunto de las administraciones sectoriales (o al menos de sus estados mayores) que intervienen cuando su sector está implica-do. Estas despliegan, claro está, una lógica que tiende a defender o promover intereses sectoriales. Toda la estra-tegia de estos actores consiste, entonces, en superponer lo

46

mejor posible estos intereses sectoriales sobre las exigen-cias globales. Es, pues, cuando juegan un papel importan-teelconjuntodelasoficinasdedicadasarealizarestudiosy prospectiva, con los cuales se dotan las administraciones conelfindeaumentarsucapacidaddeperitazgoglobal.(Salazar 2009:56)

El tercer círculo de la decisión es el de los socios externos al Estado: sindicalistas, gremios, asociaciones, empresas públicas y privadas. Finalmente el cuarto círculo se trata del conjunto de órganos políticos (El parlamento) y juris-diccionales (La Corte de Constitucionalidad, el Consejo de Estado y la Contraloría General de Cuentas) que pueden intervenir en la decisión. Su papel puede ser limitado (El parlamento, muy frecuentemente, interviene solamente al finalymodificasólomarginalmenteladecisión)odecisi-vo (cuando por ejemplo, la Corte de Constitucionalidad “le devuelve su texto” al Gobierno). En este caso también, tododependerádelaconfiguracióndelcampodefuerzas,y en cada caso tenderá a volver a moldear el medio deci-sional central. (Salazar 2009:56)

Para un actor determinado (por ejemplo, el representante de una asociación o un hombre político) el acceso a los cír-culos de la decisión representa un recurso político funda-mentalquedatestimoniodesucapacidadparainfluirso-bre la decisión, siendo por cierto el ideal para aquél aproxi-marse lo más posible al primer círculo, aún si el acceso a los círculos más alejados pueden representar una ventaja im-portante. Esta descripción es todavía demasiado estática para dar cuenta de la realidad del trabajo gubernamental. De lo anteriormente expuesto, no resulta difícil concluir que esta manera de considerar las políticas públicas es di-ferente a la forma en que las conciben algunos expertos en Derecho o estudiantes de Ciencias Jurídicas; para ellos las políticas públicas equivalen a normas o a las leyes cuando éstas son sólo una parte de las mismas que corresponden a la forma-

47

lización de la política pública. Además no todas las políticas necesitan el mismo tipo de normatividad: algunas implican un acuerdo, una reglamentación o una ley, otras requieren otro tipo de tratamiento normativo. La ley es sencillamen-te la formalización y perfeccionamiento de una decisión ya tomada. Tampoco es lo que aseguran economistas quienes creen que la política pública corresponde únicamente a la política económica, cuando en realidad, ésta es sólo un tipo de política pública, tal y como pueden ser la política social, la ambiental, la tecnológica, la industrial, etc. Una política públicapordefinición,estalycomosehavisto,uncursode acción, cuando un político “impulsa” un proyecto de ley está decidiendo hacerlo y ese es el curso de acción que ha escogido. (Salazar 2009:55-56)

1.4 DIFERENTES SIGNIFICADOS DE POLÍTICA PÚ-BLICA Y ELEMENTOS QUE LA CARACTERIZAN

Aguilar Villanueva (2003), Eugenio Lahera (2004), Gian-domenico Majone (1997), Harold Laswell (1994) y Robert Alan Dahl (1989), Pedro Medellín Torres (2004), entre otros,hancompartidodiferentesdefinicionesdepolíticaspúblicas y en sus textos podemos encontrar referentes teó-ricos sobre la materia y una diversidad de conceptos de políticas públicas. Carlos Salazar (2009), por ejemplo, se-ñala varias acepciones del concepto:

• Las políticas como directrices o cursos de acción desa-rrollados por algún ministerio, institución, organismo u oficina gubernamental (procesos estudiados desdeantes por la administración pública y ciencia política).

• Lo que se escoge hacer o no hacer.

• Uncursodeacciónseleccionadoqueafectasignificati-vamente a un gran número de personas.

48

• Normas y programas gubernamentales (decisiones que surgen como resultado del sistema político).

• Una práctica social ocasionada por la necesidad de re-conciliardemandasconflictivasoestablecerincentivosde acción colectiva entre aquellos que comparten me-tas pero encuentran irracional cooperar con otros.

• Undiseñoparamodelarelfuturobajoelinflujodelasfuerzasexternas,bajotendenciasquefluyendelpasa-do hacia el presente.

• Leyes, ordenanzas locales, decisiones de las Cortes, or-denanzas ejecutivas, decisiones de administradores y hasta acuerdos no escritos. (Salazar 2009: 44 - 45).

Salazar Vargas presenta tres acepciones de la palabra po-lítica, la expresión inglesa politics para designar la práctica de la competencia política, especialmente entre partidos y a través de estrategias desarrolladas por los políticos pro-fesionales.Serefierealaactividaddirigidaalaconquista,ejercicio y mantenimiento del poder o, como algunos la denominan es “el arte de lo posible”. Hace referencia a la lu-chaporelpoderyelconflictodeintereses.En castellano po-litics significa política. La segunda acepción de Salazar, hace referencia al vocablo inglés polity con la cual se entiende la estructura y la organización política. La tercera es el vocablo policy (policiesenplural)consignificadodedirec-trizocursodefinidodeacción,deliberadamenteadopta-doyperseguidoparaconseguirundeterminadofin.Estaúltima acepción es el objeto de estudio de las “políticas públicas”. Política (policy) como ‘directriz para llegar a unos objetivos previamente establecidos’. (Salazar 2009: 32). Esta acepción es la que se utiliza en el análisis y desarrollo de la presente investigación.

ElsignificadodePolicy indica la acción (racional), decisión de gobierno, programa, resultado, propósito específico,

49

etc, mientras que Politics hace referencia a la lucha por el poderyelconflictodeintereses.Encastellanoambostér-minossignificanpolíticayelsignificadomodernodepo-licy serefierealacapacidaddegobiernoparaintervenirracionalmente en la solución de los problemas públicos. (Parsons 2009: Prefacio XIX).

La política pública es un conjunto de decisiones, casi nun-ca es una sola decisión, porque involucra un conjunto de decisiones que se pueden dar de manera simultánea o se-cuencial. Son decisiones del gobierno o del régimen políti-co. Cuando el Estado (gobierno) no toma posición frente a algún problema –o sea, lo omite-, esta actitud es también una toma de posición, está tomando posición, a la espera de que el pro-blema se desenvuelva solo, enfrentándolo de manera muy particular. (Salazar 2009, 46).

Carlos Salazar cita a Mariano Rubio Bellver y al consultar el diccionario de ciencias militares indica que las políticas públicas hacen referencia a un campo de concurrencia in-ter y multidisciplinaria, porque este estudio no implica que exista una disciplina teórica particular y sus fundamentos teóricos están íntimamente asociados con la teoría del Es-tado, con la Ciencia Política y con la teoría administrativa. En la actualidad, las políticas públicas, es un importante y promisorio campo, con teorías propias, planteamientos particulares y propuestas distintivas de estudio, investi-gación y acción, cuyo principal aporte es el de contribuir a una nueva dimensión de análisis que tradicionalmente ha sido descuidado tanto por las teorías de origen liberal como por las de origen marxista. Con este enfoque se mira al Estado (gobierno) en acción, al Estado (gobierno) ejecutando o no, cosas. Esta es una visión en construcción en la que apenas se comienza a abrir camino y aún nos queda mucho por avanzar. (Salazar 2009: 37).

50

La política pública como el conjunto de sucesivas respues-tas del Estado frente a situaciones consideradas social-mente como problemáticas, hace referencia a problemas socialmente prioritarios y hace énfasis al tránsito de una situación subjetivamente existente a una situación obje-tivamente considerada, que se da por la intervención de actoresensudefiniciónyestructuración.Sonlosactorespolíticos y/o económicos y/o sociales los que convierten y transforman un problema cualquiera en asunto relevante en la medida en que se considera socialmente prioritario y por lo tanto el Estado (gobierno) tiene que entrar a ofre-cer respuestas en términos de políticas públicas. (Salazar 2009:46).

La comprensión del concepto de políticas públicas precisa caracterizar tres elementos básicos: la predicción, la deci-sión y la acción. La predicción en respuesta a la pregunta ¿cuál es el futuro deseado como referente y qué se espera lograr? El propósito es acercarse mediante medidas ad-ministrativas, a un ideal de la sociedad en cualquiera de los campos (educación, seguridad, productividad, salud, cultura, medio ambiente, etc.), para cambiar y transformar la realidad. La decisión porque formular políticas es de-cidir. Aquí los analistas de políticas públicas concentran su atención en cómo se decide, cómo son los procedimien-tos para la toma de decisiones, quién o quiénes, en última instancia,ejerceninfluenciaenladecisión,quéelementosutilizan, etc. Decidir, a su vez, implica escoger entre dos o más alternativas. Cuando no hay sino una sola, no hay decisión: ya está decidido. Por eso la decisión involucra dos procesos: uno de racionalidad y otro de voluntad. El tercer elemento básico es la acción, para diferenciar entre el discurso y la política pública, porque mientras no haya acción se está frente a un discurso, es decir, frente a una intención. Lo que caracteriza a la política es el hecho de que ésta se ejecuta, se materializa o si se quiere, se concreta en acciones. (Salazar 2009:53).

51

Cinco son los elementos que caracterizan una política Pú-blica.

a) Contiene un conjunto de medidas concretas que con-forman su verdadera “substancia”.

b) Comprende decisiones o formas de asignación de re-cursos “cuya naturaleza es más o menos autoritaria” (explícita o latente, la coerción está presente).

c) Una política pública se inscribe en un “marco general de acción” (no son medidas aisladas). Este marco ge-neral es concebido de antemano por el decisor o es re-construido a posteriori por el investigador. La existen-cia de este marco general nunca está dada y siempre debe ser objeto de una investigación.

d) Tiene un público (o más bien unos públicos) es decir unos individuos, grupos u organizaciones cuya situa-ción es afectada por esa política pública. Algunos son pasivosyotrosseorganizanparainfluirenlaelabora-ción o en la puesta en marcha de los programas polí-ticos.

e) Unapolíticapúblicadefine,obligatoriamente,metasuobjetivosporlograr,definidosenfuncióndenormasyvalores. Por ejemplo, reducir el número de accidentes viales, mejorar las condiciones de hospitalización de los enfermos, asegurar la independencia energética del país, etc. (Salazar 2009: 47).

1.5 LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA, LAS POLÍ-TICAS PÚBLICAS Y LOS BIENES PÚBLICOS

Lasmejoresdefinicionesdepolíticaspúblicaspresentadasenesta investigación serefierena“elconjuntodesuce-sivas respuestas del Estado frente a situaciones conside-

52

radas socialmente como problemáticas. Respuestas reac-tivas a algo que falta o que entorpece la buena marcha de la sociedad”. Hoy las políticas públicas, es un novedoso campo de concurrencia inter y multidisciplinaria que per-mite –ante todo- ver al Estado (o si se quiere al gobierno de turno) en acción, haciendo o dejando de hacer cosas. (Salazar 2009: 21, 26, 45).

EsnecesarioaclararquesobreladefinicióndelaPolíticaPública como respuesta reactiva no es un planteamiento reactivo, más bien es una propuesta anticipatoria, proac-tiva y propositiva. Podríamos decir entonces que las políticas públicas representan respuestas reactivas a algo que falta o que entorpece la buena marcha de la sociedad. Pero, basta recordar que los problemas son construcciones mentales que elaboramos, cuando percibimos un quiebre en nuestras expectativas para apreciar el enorme espacio que se abre a la creatividad y a los enfoques proactivos enlaconduccióndelEstadoconestadefinición.(Salazar2009:46).

Parsonsindicaqueladefinicióndelproblemaespartedelproblema y recomienda utilizar procesos de la metodolo-gíacualitativatalescomolaobservación,laclasificación,la comparación y la descripción para conocer la intencio-nalidad cognitiva del actor que está involucrado. Es ne-cesario conocer cómo los que participan tienen su propia visión sobre el problema y necesitamos involucrar a las personas para que el ejercicio sea democrático. (Parsons 2009: 117)

Enelapartadodelasrelacionesdepoderyladefiniciónde problemas y las agendas, Parsons indica que el ver-dadero poder en el proceso de las políticas públicas es el poder de no tomar decisiones, es decir, la capacidad de determinado grupo de evitar que las ideas, las preocupa-ciones, los intereses y los problemas de otro grupo lleguen

53

a la agenda. Si se quiere comprender la forma en que se definenlosproblemasylasagendas,esnecesarioirmuchomásalládeloqueseveenlasuperficiedelasrelacionesdepoder. Es clave la acción de profundizar en la manera en que las fuerzas inadvertidas empírica o conductualmente delinean los valores y las creencias de las personas.

Entonces, la génesis de una política pública implica el re-conocimientodeunproblema.El primero en identificarun problema social será el primero en delinear los térmi-nos para su discusión. Todas las personas podrían estar de acuerdo en cuanto al tema, pero no en cuanto a la de-finiciónexactadelproblemay,porende,encuantoalaspolíticas públicas que deberán implementarse. La realidad se percibe a través de una teoría o marco, y la teoría que se elige determinará qué problema se ve (El filósofo nacido en Austria Karl Popper y el estadounidense Thomas Kuhn han incursiona-do bastante en este debate). Los primeros analistas de proble-mas sociales creían, que “los hechos hablaban por sí mis-mos”: la evidencia del problema guiaría la toma de medi-das para su “resolución”. No obstante, los hechos nunca hablan por sí mismos, pues requieren de un intérprete. Las palabras y los conceptos a los que se recurre para descri-bir,analizaroclasificarunproblemaenmarcanymoldeanla realidad a la que se desea aplicar una política o “solu-ción”. El hecho de que se compartan los mismos datos o porlomenossecreaqueasíes,nosignificaquesevealamisma cosa. Los valores, las creencias, las ideologías, los interesesy losprejuicios influyenen lapercepciónde larealidad. Los problemas implican percepciones, y las percep-ciones implican construcciones. La principal característica de losproblemasdepolíticaspúblicas,esquesudefiniciónno es precisa. Los analistas de políticas públicas están en el negocio de la estructuración y ordenación de problemas afinde facilitar la tareade los tomadoresdedecisionesrespecto a la resolución de problemas. La política surge porque no hay una percepción universal sobre los proble-

54

mas y, en caso de haberla, no hay un acuerdo universal sobrequépuedeydebehacersealrespecto.Ladefinicióndel problema es parte del problema. (Parsons 2009: 119)

Desde el punto de vista de la pureza de los bienes públi-cos,lapolíticaspúblicastratandedefinirquépuedeconsi-derarse público, quién lo suministra, quién y cómo lo paga yaquiénselopaga.Estonosignificaque,aladmitirquedeterminado servicio es “público”, su suministro dependa del Estado ni deba estar abierto a todas las personas. Es posible que un bien público sea suministrado desde el sec-tor privado y que su consumo tenga un costo (o cuota de uso). (Parsons 2009:36-37).

Lo público comprende aquella dimensión de la actividad humana que se cree que requiere la regulación o interven-ción gubernamental o social, o por lo menos la adopción de medidas comunes. Los referentes teóricos que están relacionados con el concepto de lo “público” expresan otros conceptos operacionales, tales como: interés público, opinión pública, bienes públicos, derecho público, sector público, salud pública, transporte público, seguridad pú-blica, educación pública, difusión de servicios públicos, rendición de cuentas públicas, deuda pública, sanitarios públicos, orden público, etc.

El bien público es un bien o servicio que está disponible para todos y que son fabricados por el Estado, mientras que los bienes privados se consumen por elección y sólo quienes pagan por ellos tienen acceso al consumo, los bie-nes públicos son indivisibles, todos tienen acceso a ellos y no admite la posibilidad de exclusión.

Esta foto es cortesía del estudiante de la Escuela de Ciencia Política Carlos Bianchi Rivas

CAPÍTULO 2

PRODUCTIVIDAD: ASPIRACIONES CIUDADANAS

2.1 PRESENTACIÓN

Este capítulo es producto de la consulta realizada durante los 39 grupos presenciales de discusión o espacios de in-teracción y diálogo sobre productividad, donde asistieron 6,437 personas de la sociedad. Para el análisis de la infor-mación se recogieron 953 problemas en el área temática de productividad y que constituyen aspiraciones ciudadanas.

La recopilación, organización y análisis de las demandas ciudadanas, discutidas y consensuadas en los 39 grupos presenciales de discusión sobre productividad realizados entre 2008 y 2011, ofrecen insumos legítimos importantes para las política públicas de productividad. En los grupos presenciales de discusión, la ciudadanía produjo un con-tenido que puede ser útil para las entidades públicas res-ponsables de promover la productividad en Guatemala. Estosinsumospuedenservirparareorientaroreafirmarlos propósitos de los planes institucionales, proyectos, programas y las políticas públicas.

Durante las jornadas participativas se conversó sobre te-mas y alternativas para mejorar las estrategias de produc-tividad y este capítulo contiene el análisis de 872 aspira-ciones ciudadanas que fueron discutidas y consensuadas con la gente. En los grupos de discusión participaron líde-res (hombres y mujeres) interesados en implementar estra-tegias de productividad en sus municipios. Es pertinente aclarar que en las actividades de discusión participaron muy poco lo grandes empresarios y aunque la convocato-riafueabierta,ellosprefirieronespaciosdeexclusividady un trato preferencial para hablar de sus asuntos, de ahí que solamente en Suchitepéquez, Sacatepéquez y Quet-zaltenango, por las dinámicas propias de estos territorios hubo un acercamiento a sus organizaciones. Desde el aná-lisis sociológico, se puede afirmar que las personas queparticiparon en las discusiones sobre productividad perte-

58

necían más a las clases medias rurales y para-urbanas, así como a las clases populares y las muy pobres del interior de la República.

El análisis y discusión de los resultados que expresan prio-ridades o problemas relacionados con la productividad de lapoblación,serefierealaconstruccióndelosproblemasdesde la voz de la sociedad y evidencia lo que la pobla-ción espera de las entidades estatales. La ciudadanía pro-dujo un contenido útil para las entidades públicas respon-sables de promover la productividad de la población y es un insumo legítimo importante para las políticas públicas de productividad en el país.

Los grupos presenciales de discusión iniciaron en el de-partamento de Totonicapán y el último se hizo en Suchi-tepéquez. En cuatro departamentos se hicieron tres ejer-cicios durante el período del trabajo de campo. En nueve departamentos, se realizaron dos ejercicios en años dife-rentes.

59

Cuadro No. 4Número de aspiraciones territoriales, personas consul-tadas, lugares y fechas de los ejercicios de diálogo en

Productividad

Departamento Deman-das Pers. Fecha y lugar de la actividad

Alta Verapaz (AV) 64 400 9/10/2008 y 2/7/2011, Instituto Emilio

Rosales Ponce.

Baja Verapaz (BV) 40 190 29/10/2008, Escuela Normal de Salamá

Chimaltenango (CHO) 42 200 2/12/2009 y 1/7/2011, Instituto Experi-

mental Leonidas Mencos Ávila

C h i q u i m u l a (CHIQ) 45 300 18/2/2009 y 19/6/2011 Instituto Nacio-

nal para Varones de Oriente (INVO)

Escuintla (ESC) 52 35029/01/2009, 25/3/2010 y 8/6/2011 Ins-tituto Experimental Carlos Samayoa Chinchilla

G u a t e m a l a (GUA) 17 205 21/9/2009 Centro Recreativo las Ninfas,

Amatitlán

Huehuetenango (HUE) 45 410 16/4/2009 y 24/6/2011 Instituto Nor-

mal Alejandro Córdova

Izabal (IZ) 48 350 17/9/2008, 11/03/2010 y 17/6/2011 Ins-tituto Experimental Luis Pasteur

Jalapa (JAL) 46 220 24/9/2009 Instituto Centroamericano para varones (INCAV)

Jutiapa (JUT) 50 32515/10/2009 y 3/7/2011 Instituto Nacio-nal Experimental Mario Efraín Nájera Farfán

Petén (PET) 56 3258/12/2009 y 15/7/2011 Escuela Tipo Fe-deración José Benítez Gómez y la Escue-la Normal No. 5 Julio Edmundo Rosado Pinelo.

Progreso (PRO) 32 209 19/11/2009 Escuela Tipo Federación de Guastatoya.

Quetzaltenango (QUET)

40 370 11/6/2009 Escuela de Ciencias Comer-ciales de Occidente

Quiché (QUI) 60 37512/03/2009, 26/5/2010 y 26/6/2011 Instituto Normal Mixto Juan de León, en Santa Cruz del Quiché.

Retalhuleu (REU) 35 326 2/7/2009 Instituto Experimental Carlos Arana Osorio

60

Sacatepéquez (SAC) 25 170 20/11/2008 Centro Cultural César Bra-

ñas.

San Marcos (SM) 48 250 7/5/2009 y 25/6/2011 Escuela Tipo Fe-deración Ulises Rojas

Santa Rosa (ST) 38 317 3/9/2009 Instituto Juan José Arévalo Bermejo

Sololá (SOL) 43 185 8/01/2009 Instituto Abraham Lincoln

Suchitepéquez (SUCH) 45 300

30/7/2009 y 3/8/2011 Instituto Técni-co Industrial George Kerschensteiner y Centro Cultural de Mazatenango.

Totonicapán (TOT) 40 375 27/8/2008, 6/5/2010, 9/7/2011 Escuela

Normal Rural

Zacapa (ZA) 42 285 5/11/2009 y 18/6/2011 Instituto José Rodríguez Cerna

Totales 953 6,437

Fuente: Elaboración propia en base a la sistematización de la investigación del trabajo de campo 2008-2011

2.2 EL PERFIL DE LA DEMANDA CIUDADANA RELACIONADA CON LA PRODUCTIVIDAD

En relación al macro-problema de la productividad en Guatemala, las 872 aspiraciones ciudadanas fueron prio-rizadas por la población consultada en el siguiente orden:

Cuadro No. 5 Organización de las demandas priorizadas por la gente

en la temática de productividad

Temas prioritarios para la población con-sultada

Deman-das

Porcen-taje

• Fortalecimiento de la instituciona-lidad (estatal) productiva

232 27%

• Apoyo en la formulación y ejecu-ción de proyectos productivos

180 21%

• Mejoramiento de las capacidades técnicas y productivas

124 14%

61

• Créditos para implementar pro-yectos productivos

80 9%

• Apoyo a la comercialización na-cional e internacional

64 7%

• Insumos para la producción 58 7%

• Acceso a la tierra y certeza jurídica de la propiedad

39 4%

• Tecnología productiva 38 4%

• Infraestructura productiva 34 4%

• Legislación nacional en apoyo a la productividad

23 3%

Total de las demandas analizadas 872 100%

Fuente: Elaboración propia en base a la sistematización de la investigación del tra-bajo de campo 2008-2011

Quiénes participaron en los grupos presenciales de discu-sión, eran representantes de asociaciones de azucareros, de turismo, de mujeres, jóvenes, de Desarrollo Comu-nitario, Mesas Económicas Departamentales, Cámara de Turismo, de Comercio, de Industria, Red Nacional de Gru-pos Gestores, Operadores Turísticos, Comités de Autoges-tión Turística y Clústeres de Turismo. Cooperativistas, ar-tesanos, agricultores, pescadores, cafetaleros, ganaderos, campesinos reforestadores, microbuseros, exportadores, campesinos, sindicalistas, agricultores, mujeres, jóvenes, hoteleros, productores agropecuarios, pescadores y azuca-reros. Representantes de municipalidades, de mancomu-nidades de municipalidades, de los consejos departamen-tales, municipales y comunitarios de desarrollo, Alcaldes Municipales, Alcaldes Comunitarios, representantes de entidades públicas gubernamentales. Consejos de Autori-dades Indígenas, Parlamento Xinca, Alcaldes Indígenas y Asociaciones Mayas de Desarrollo Integral.

62

Los872problemasespecíficosanalizadosseorganizaronen diez grupos temáticos para el contenido de este capítu-lo. A través de esta agrupación se respondió a la pregunta central de esta investigación, ¿Cuáles son las áreas de apo-yo a la productividad que el Estado debe fortalecer y que son de interés para la gente?

Esteprimertemademayorrelevanciareflejóque232plan-teamientosserefierenalanecesidaddemejorarlasinter-venciones de las entidades gubernamentales responsables de promover la productividad en el país. Esta primera evidencia, permitió concluir que la percepción ciudadana indicaqueexisteundéficiten lacapacidadderespues-ta del Estado (gobierno) para atender las demandas de la población en materia de productividad y que la gente espera una mejor intervención del Estado a través de sus entidadesespecíficas,especialmentelasquepertenecenalOrganismo Ejecutivo: Instituto Nacional de Bosques, Mi-nisterio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, Insti-tuto Guatemalteco de Turismo, Ministerio de Economía, la Secretaría de Asuntos Agrarios, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, el Fondo Nacional de Tierras, el Minis-terio de Energía y Minas y entidades de soporte como el InstitutoNacionaldeEstadísticaylaSecretaríadePlanifi-cación y Programación.

El segundo tema de mayor relevancia de la gente con 180 demandas, demanda al gobierno de la nación más apoyo a la población en la formulación y ejecución de proyectos productivos. Las áreas y sectores prioritarios para la gen-te son los siguientes: 43 demandas de proyectos produc-tivos para pequeños productores y campesinos, 34 plan-teamientos para proyectos turísticos, 32 demandas para la diversificarlaproduccióncampesinayartesanal,31ideasde proyectos para producir energía eléctrica, 17 propues-tas de estrategias para promover la productividad en doce departamentos, 21 demandas para mejorar las condicio-

63

nes para la generación de empleo y dos para desarrollar el potencial minero, especialmente en áreas del Progreso y Baja Verapaz. Esta última área productiva es un tema muy polémico en territorios donde habitan con mayoría pobla-ción originaria de los pueblos indígenas.

El tercer tema importante para la población con 124 de-mandasserefierealdeseodelagentedemejorarsusca-pacidades técnicas y productivas a través de la capacita-ciónytecnificación,54deellasparaapoyaralospequeñosproductores agrícolas (campesinos organizados y de aso-ciaciones comunitarias); 36 planteamientos para apoyar a mujeres pobres activas y emprendedoras, 15 demandas de capacitación para artesanos (as), 14 aspectos para la capa-citación de jóvenes y cuatro solicitudes para capacitar a micro, pequeños y medianos empresarios.

El cuarto tema más discutido en los 22 departamentos con 80demandas,serefierealanecesidadquetienelapobla-ción de mayor acceso a créditos para implementar sus pro-yectos productivos. Las mujeres pobres activas y empren-dedoras plantearon esta necesidad con mayor frecuencia, pero también los productores agrícolas, los representantes de la micro, pequeña y mediana empresa, los artesanos y quienes se dedican a otras actividades productivas no agropecuarias.

El quinto tema en la escala relevante indicó que la pobla-ción espera que su gobierno le apoye con la comercializa-ción de sus productos en el nivel nacional e internacional, en total 64 demandas expresan la aspiración de un mejor intercambio de sus productos agrícolas, con más informa-ción, oportunidades y nichos de mercados para vender café, verduras, frutas, artículos artesanales, etc.

El sexto tema expresa la expectativa de la gente a que su gobierno nacional le provea de insumos para la produc-ción. La mayoría de las 58 demandas analizadas y rela-

64

cionadas con este tema, tienen que ver con la entrega por parte del gobierno de los fertilizantes y otros insumos agrícolas como semillas mejoradas, insecticidas y herra-mientas de labranza.

El acceso a la tierra y la certeza jurídica de la propiedad ocupó el séptimo lugar con 39 demandas. En 12 departa-mentos se planteó al gobierno la necesidad de incrementar los subsidios y créditos para el acceso a la tierra. También ven importante que se mejoren los programas de regulari-zación de la propiedad de la tierra, la condonación de deu-das agrarias y el fortalecimiento del programa de arrenda-miento de tierras.

La demanda de tecnología productiva es el tema octavo con 38 demandas. En 18 departamentos se solicitó al go-bierno, seguir proporcionando estufas mejoradas a las familias pobres rurales, tecnología para sistemas de mi-ni-riego, invernaderos, procesadoras, pozos mecánicos, silos, tanques para almacenar agua, rastros, molinos de nixtamal y centros comunitarios digitales.

Elpenúltimo tema con34demandas, se refiere almejo-ramiento de la infraestructura productiva en los munici-pios, a través de la construcción de centros de capacita-ción, mercados, centros de acopio, rastros, silos y centros artesanales.

Por último, aunque es un tema bajo la responsabilidad del Organismo Legislativo o sea el Congreso de la República, la población valora la capacidad de propuesta del gobier-no como principal promotor de la legislación nacional en apoyo a la productividad. Veintitrés demandas (23), espe-cialmente para la aprobación de la Ley de Desarrollo Rural Integral, la revisión de la Ley del Fondo de Tierras, la re-gulación de la tenencia de la tierra, la creación de tribuna-les agrarios, la revisión de la legislación de la explotación minera y otros asuntos relevantes para la gente.

65

¿Cuáles son las principales entidades públicas señaladas porlapoblación?,¿Quéproyectosproductivosprefierelagente?, ¿Cuáles son las preferencias de capacitación y para qué quieren los créditos?, ¿Por qué el apoyo a la comer-cialización, la construcción de infraestructura y el fortale-cimiento de la tecnología productiva es importante para la población?, ¿Qué legislación es relevante para mejorar la productividad de la gente con menos oportunidades?, ¿Qué es lo que la gente espera de las entidades estatales?, estas preguntas tienen respuesta en este capítulo.

2.3 ANÁLISIS DE LAS ASPIRACIONES CIUDADA-NAS TERRITORIALES SOBRE PRODUCTIVIDAD

2.3.1 Fortalecimiento de la institucionalidad estatal productiva

De acuerdo al número demandas por tema, 232 plantea-mientos constatan que la percepción de la gente es que el gobierno debe mejorar la intervención de sus entidades responsables de promover la productividad y el desarro-llo de los territorios. En su orden, se concluye que la pobla-ción en Guatemala, espera mejor intervención del Estado a través de las siguientes entidades: Instituto Nacional de Bosques (INAB) mencionado 46 veces en el país; Ministe-riodeAgricultura(MAGA),con33demandasespecíficas;Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT), 29 deman-das; procesos de intervención coordinada entre entida-des, 29 demandas; Ministerio de Economía (MINECO) 27 intervenciones; Secretaría de Asuntos Agrarios (SAA) 20 demandas; Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MIN-TRAB) 19 demandas; Fondo Nacional de Tierras (FON-TIERRAS), 13 aspectos, 8 demandas de igual naturaleza solicitadas al Instituto Nacional de Estadística (INE) y a la SecretaríadePlanificaciónyProgramacióndelaPresiden-cia (SEGEPLAN), cinco demandas de intervención de los

66

Consejos Departamentales de Desarrollo Urbano y Rural (CODEDE) y tres demandas al Ministerio de Energía y Mi-nas (MEM)

Cuadro No. 6

Número de demandas de fortalecimiento institu-cional por entidad estatal.

Entidad ¿En dónde?

De-man-das

Entidad ¿En dónde?

De-man-das

INAB 20 dpts. 46 MINTRAB 8 dpts. 19

MAGA 16 dpts. 36 FONTIE-RRAS

7 dpts. 13

INGUAT 17 dpts. 29 INE / SEGE-PLAN

6 dpts. 8

COORDI-NACIÓN

17 dpts. 29 CODEDE 2 dpts.

MINECO 27 MEM 2 dpts. 3SAA 8 dpts. 20

Fuente: Elaboración propia en base a la sistematización de la investigación del tra-bajo de campo 2008-2011

a. Instituto Nacional de Bosques (INAB)

Cuarenta y seis demandas fueron orientadas hacia el mejo-ramiento de la intervención del INAB, especialmente para el fortalecimiento de sus dos programas de incentivos fo-restales, la mejora de su capacidad de control forestal, la promoción de industrias forestales y apoyo a la exporta-ción de estos productos. Las líneas de política institucio-nal de esta entidad están relacionadas con el fomento del manejo productivo de bosques naturales; la promoción de la silvicultura de plantaciones; la promoción del sistema

67

agroforestal y silvopastoril en tierras de vocación fores-tal; fomento a la ampliación y modernización del parque industrial de transformación primaria y secundaria de la madera.

En el marco de su misión, sobresale la administración del Programa de Incentivos Forestales (PINFOR) a través de planes de manejo forestal para reforestación, protección, manejo de bosque natural de producción y planes de ma-nejo de regeneración natural. También administra el Pro-grama de Incentivos Forestales para Pequeños Poseedores de Tierras de Vocación Forestal o Agroforestal (PINPEP), por medio de planes de manejo forestal para reforesta-ción, protección de bosque natural de producción y siste-mas agroforestales.

Durantelasconsultassepudoconfirmarquelapoblaciónguatemalteca está consciente de la pérdida anual de bos-ques en el país. La deforestación se produce, entre otras, por la ampliación de la frontera agrícola; es decir, la sus-titución de bosque para actividades agrícolas y pecuarias. Asimismo, por consumo de leña, tala ilícita, pastoreo sin control en bosques e incendios forestales. Los departa-mentos con mayor pérdida de cobertura forestal son, en ese orden, CHI, JUT, PET, JAL, IZ y ZA. Por municipios, los que más cobertura boscosa perdieron en el período son La Libertad y Dolores en el departamento de Petén, los del sur de este departamento y norte de Alta Verapaz, Izabal y Quiché (IARNA-IIA, 2006:76).

De acuerdo con datos de IARNA-IIA (2006:75) en un pe-ríodo de 10 años se registró la pérdida del 11% del recurso boscoso. Con esos números, Guatemala posee el mayor índice de deforestación en América Latina: pierde cuatro veces más recurso boscoso que Brasil, y dos veces más que México. Anualmente pierde al año, 73,148 ha, lo que equi-vale a 1,43% de la cobertura boscosa del país.

68

El volumen de madera cosechada en el período 1999-2004 equivale a 3.4 millones de m3. De esa cantidad 2.142 mi-llones (63%) se destinaron a la industria forestal nacional y 1.19 millones (35%) como leña. El restante 2% se destinó a usos como carbón, trocilla y otros. El 68% de troza para la industria forestal y el 40% para leña se extrajeron de Petén, Huehuetenango, Quiché, Sacatepéquez y las Vera-paces. Por destino de la meda en la industria forestal el 68% fue la madera aserrada, 14% madera elaborada, 8.6% chapas terciadas y aglomeradas y 9.4% a manufacturas. El 70% de la madera que fue procesada provino de bosques naturales de coníferas (IARNA-IIA, 2006:74).

Se considera que la cobertura forestal en Guatemala, en el 2001, era de 4.3 millones de hectáreas que cubrían el terri-torio del país, alrededor del 40% del territorio, la mayor parte en áreas protegidas (55%). De esa cobertura forestal, el 75% estaba en cuatro departamentos: Petén (52%), Alta Verapaz (10%), Izabal (7,4%) y Huehuetenango (6,2%) (IARNA-IIA, 2006:78).

En 2007, más de 56,000 hectáreas fueron consumidas por incendios; mientras que en 2008 hubo una reducción sen-sible a 28,833 hectáreas consumidas por 546 incendios. Por área quemada, los departamentos más afectados fueron, según datos de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia: Petén (norte, con 17,231), Zacapa (este, 1,393), Jalapa (2,997), Quiché (1,327), Guatemala (1,649) y Baja Verapaz (924). En 2009 hubo un total de 775 incen-dios forestales que consumieron 19,423 hectáreas de bos-ques y pastizales.

Las personas que integraron los grupos presenciales de discusión en nueve departamentos, hablaron de la impor-tancia del ingreso de nuevos miembros al programa de incentivos forestales PINPEP y sobre la necesidad de for-talecer su intervención nacional. En AB y BV, CHO, HUE,

69

JAL, JUT, PET, PRO y QUET, se evidenció la importancia que tiene el programa PINPEP para la población, porque allí participan los poseedores de pequeñas extensiones de tierras de vocación forestal o agroforestal y obtienen bene-ficiosde los incentivoseconómicosenmateria forestalytienen la oportunidad de generar empleo rural a través del establecimiento y mantenimiento de proyectos de manejo de bosques naturales, de plantaciones forestales y siste-mas agroforestales.

La promoción de la reforestación a través de grupos or-ganizados con participación de mujeres, jóvenes, campe-sinos y municipalidades, se mencionó en ocho departa-mentos, AB, CHO, ESC, PET, REU, SOL, ZA (Usumatlán, municipio).La gente de estas comunidades señaló la im-portancia de reforestar para preservar las zonas de recarga hídrica, evitar los desastres naturales y la contaminación del aire. También para combatir el efecto invernadero de la atmósfera, conservar el agua, reducir la erosión del te-rreno y conservar la energía para aumentar la estabilidad económica.

En siete departamentos: AV, BV, HUE, JUT, PET, PRO y QUET, la ampliación y fortalecimiento del Programa PIN-FORportiempoindefinidofuelademandarelevantedelosparticipantes. Guatemala es uno de los países con amplia riqueza de recursos naturales; sin embargo, el bosque ha sido uno de los recursos naturales más deteriorados por la acción del hombre. Ante tal situación el objetivo del PIN-FOR, es mantener y mejorar la producción forestal sosteni-ble incorporando tierras de vocación forestal desprovistas de bosque a la actividad forestal y los bosques naturales a la producción económica productiva. Además, fomenta la creación de núcleos de producción forestal regional de alta productividad, para impulsar la oferta de productos forestales competitivos, reducir la deforestación, generar servicios ambientales y empleo en el área rural. Incentiva

70

la inversión para el establecimiento y manejo de plantacio-nes forestales, el manejo sostenido de bosques naturales y lasilviculturaconfinesambientales.

En cuatro departamentos se solicitó asistencia técnica para la siembra de otras especies de árboles, transformar la ma-dera y aprovecharla mejor, implementar bosques energé-ticos e incentivos para conservar bosques naturales. Esto se mencionó en AV, CHIQ, HUE y PET. Los bosques ener-géticos son áreas de bosque destinadas para recolectar leña como fuente de energía y los bosques naturales están compuestos por árboles autóctonos, no plantados por el hombre.

En ocho departamentos la población solicitó al INAB que amplíe sus esfuerzos para atender el problema de la defo-restación y que previo a autorizar licencias de explotación de bosques haga los respectivos estudios y que controle conmásfirmezaelcontrabandodemadera,especialmenteen BV, JAL, SR (Casillas, municipio), ESC (Nueva Concep-ción y Siquinalá, municipios), QUET y ZA. En ESC, los alcaldes solicitaron implementar vedas forestales con ex-cepcióndelasfincasforestales,establecermásoficinasdelINAB con el apoyo de las municipalidades y fortalecer el Estado para hacer cumplir las leyes ambientales.

b. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Ali-mentación (MAGA)

Treinta y tres planteamientos fueron generados para el MAGA en catorce departamentos. Este ente guberna-mental es responsable del desarrollo de la fruticultura, la agroindustria, apoyo a la pesca artesanal y acuicultura, sistemas de mini riego, distribución y producción de se-millas, la sanidad agropecuaria, la asistencia alimentaria, la producción comunitaria de alimentos (establecimiento

71

de huertos familiares y escolares, granjas avícolas), dis-tribución de silos metálicos, sanidad agropecuaria, orga-nización, capacitación y asistencia técnica, vigilancia epi-demiológica y prevención zoosanitaria, distribución de insumos productivos y fertilizantes.

Sus principales programas son: asistencia alimentaria, ali-mentos por acciones, producción comunitaria de alimen-tos, programa de granos básicos, programa de insumos productivos, el apoyo a la ciencia y la tecnología, el de-sarrollo de la fruticultura y agroindustria (PROFRUTA), el plan de acción para la modernización y fomento de la agricultura bajo riego (PLAMAR), el programa de apoyo a la reconversión productiva agroalimentaria (PARPA), el fondo nacional para la Reactivación de la actividad agro-pecuaria (FONAGRO), el programa de desarrollo rural, el programa de post-cosecha para la fabricación de silos metálicos, el programa de fertilizantes. A través de la uni-dad de normas y regulaciones promueve la vacunación, desparasitación y vitaminización de animales domésticos.

La realización de los análisis de suelos como herramienta fundamental para la estrategia de fertilización y preserva-ción de su calidad, es una de las necesidades más sentidas de la población. Además, solicitaron al MAGA, divulgar más sus servicios y que involucre a los consejos municipa-les de desarrollo urbano y rural en la implementación de sus acciones. Esto se mencionó en AV, ESC, JUT, BV, PET, SM y SUCH.

Promover proyectos productivos para mujeres e imple-mentar procesos de diversificaciónproductiva (agrícola,pecuaria, forestal) de acuerdo a las condiciones climáticas y de suelo, se solicitó en CHO, PET, CHIQ y SM. Mejo-rar los programas de seguridad alimentaria se planteó en Jalapa (San Miguel Chaparrón, municipio), San Marcos y Alta Verapaz. También mejorar la implementación del

72

programa de fertilizantes, tanto en la cantidad como en la oportunidad, se planteó en Izabal, Petén y Suchitepéquez.

En Huehuetenango y Totonicapán, ven necesario que el MAGA descentralice y desconcentre sus decisiones polí-ticas y técnicas. En Escuintla se solicitó no utilizar maíz transgénico, en Chimaltenango ven importante imple-mentar un plan de desarrollo para granos básicos y de post-cosecha, fortalecer el programa de extensión agrí-cola5 y en el Petén, implementar procesos de agricultura orgánica sostenible. En el Quiché, mejorar el mercado del café, del cardamomo, las hortalizas, frutas y maderas sin intervención de intermediarios.

c. Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT)

Las veintinueve demandas en quince departamentos, para el fortalecimiento del trabajo que realiza INGUAT, indican que la población necesita más apoyo estatal para el desa-rrollo del turismo en sus territorios. La diversidad bioló-gica y cultural que tiene el país es un atractivo turístico importante y por sus características naturales y culturales únicas, sitios como Tikal, el lago de Atitlán, Antigua Gua-temala, Chichicastenango, atraen año con año a miles de 5 Los servicios Estatales de asistencia técnica para el mejoramiento de los cultivos, información de mercados, y organización productiva brindados a los campesinos de pequeña escala y medianos, fueron abandonados por el Estado Guatemalteco en 1994.Encuantoalosserviciosdeextensiónagrícola,lajustificaciónparasusupre-sión fue “impulsar un cambio de mentalidad”, mediante el cual los campesinos de-berían“transformarseenempresarios”asípordecreto,yesosignificabaquesiendoeficacesyeficientessuproductividadseelevaría,yconsecuentementesusmárgenesde ganancia. Sin embargo, las consecuencias están a la vista, la producción agrícola de granos, cayó en más de un 30 por ciento en las últimas décadas, tenemos un incremento nunca visto en la importación de alimentos. Y riesgo permanente y agu-do de inseguridad alimentaria. Revertir la situación es difícil y no se agota con la medida anunciada por el MAGA en 2010, sin embargo, brindar de nuevo servicios de extensión agrícola, redundará en mejores prácticas de cultivo y comercio para loscampesinosdelpaís,locualacarrearáingentesbeneficiosalasociedad:másymejores productos alimenticios.

73

visitantes. El turismo es el segundo generador de divisas para el país; las remesas familiares son el primero (según el Banco de Guatemala 2009). Guatemala ha representado un destino turístico por su rica biodiversidad y en conjun-to por sus rasgos culturales y el crecimiento del turismo ha sido constante y sostenible en las últimas décadas.

La demanda más expresada se relaciona con la necesidad de crear y fortalecer sedes del INGUAT a nivel regional, departamental y municipal. Esto se indicó en cinco depar-tamentos donde la dependencia económica del turismo es importante: PET, QUET, SAC, SOL y QUI. También se de-mandólacreacióndelafiguradelpromotorturísticoenfo-cado en la gestión, coordinación y supervisión turística en los departamentos de IZ, REU, SUCH y SOL.

El fortalecimiento de los comités de autogestión turísti-ca y la capacitación a las comunidades para la atención turística, se mencionó en IZ, CHI, PET, ZA y AV. Se so-licitó además, la señalización turística de la Ruta Santa del Peregrino que abarca los departamentos de Progreso, Zacapa y Chiquimula. El proyecto es una propuesta de in-tegración de los once municipios que conforman la man-comunidad de nororiente y construcción de centros de serviciosinmediatos.Sufinalidadeselaprovechamientode la capacidad ociosa, fomentar la creación de nuevos productos turísticos y la inversión en infraestructura para facilitar el acceso al sistema, además de otorgar precios accesibles y ofertas de buena calidad, el proyecto incluye la señalización vial desde el municipio de San Cristóbal Acasaguatlán (Progreso) carretera hasta el municipio de Esquipulas (Chiquimula).

En Baja Verapaz se solicitó señalización turística desde el Rancho (Km 82) al centro turístico Tikal, vía las Verapaces, además del reordenamiento con información turística de la Cumbre de Santa Elena (km 132 hacia San Jerónimo). En

74

el Petén, se solicitaron módulos de información y asistencia turística para las áreas de Melchor de Mencos, el Ceibo, Be-thel y Modesto Méndez. En Izabal la población quiere que los impuestos recaudados se reinvierta en las áreas turísticas.

d. Procesos con apoyos interinstitucionales

En siete departamentos, la población considera importante la descentralización y el fortalecimiento institucional de las entidades que promueven la productividad en el país, que además se nombre en las entidades a personal idóneo que conozca las necesidades de la gente y que actúen con trans-parencia. Esto se dijo en 9 departamentos AV, BV, CHI, IZ, PET, QUI, SM, TOT y ZA. Evitar la politización de los servi-cios públicos y promover la transparencia en las entidades, se mencionó en Escuintla, Izabal, Jalapa y Quiché.

La gente solicitó al gobierno central que apoye a sus alcal-des en la implementación de planes de desarrollo econó-mico con enfoque territorial y apoyar a las mancomuni-dades para fortalecer la solidaridad en los departamentos de JAL, ZA, JUT, PET, ESC, SM y SOL. La demanda de creación de Ministerio de Desarrollo Rural se mencionó en Jalapa y también apoyar la solución de los problemas provocados por el cierre del Banco del Comercio6. En Es-cuintla se solicitó implementar el plan de desarrollo para lafranjalitoraldelpacífico.7

e. Ministerio de Economía (MINECO)

Veintisiete demandas para el MINECO, especialmente para servicios de desarrollo empresarial, elaboración de

6 Personas que perdieron dinero tras la quiebra del Banco del Comercio en 2006.7Esteplanfueprogramadoparabeneficiara17municipiosdeseisdepartamentos:SM, REU, SUCH, ESC, ST y JUT. Con énfasis en mejorar la calidad de vida a través del comercio, turismo y la producción.

75

diseño de marca y empaque de productos, apoyo a la co-mercialización, asistencia técnica, servicios financieros através de la facilitación de créditos, capacitación en tecno-logías de información y comunicación. El apoyo a la mi-cro, pequeña y mediana empresa y la atención y defensa del consumidor para la resolución de inconformidades en-tre consumidores y proveedores.

Las veintisiete demandas al MINECO se plantearon en quince departamentos. La gente quiere que este ministerio tome el liderazgo de la coordinación interinstitucional es-tatal para mejorar la productividad. Esto se mencionó en 11 departamentos: AV, BV, ESC, HUE, IZA, QUI, SM, ST, SOL, TOT y ZA. Siempre en el marco de la coordinación, en siete departamentos se solicitó al MINECO, conformar mesas departamentales de productividad y competitividad para hacer pactos territoriales. Esto se mencionó en CHI, ESC, PET, QUET, QUI, ZA y SOL.

La regulación de los precios de la canasta básica, así como mejorar las inspecciones para el control de los precios, la calidad de los productos y dar seguimiento a las denun-cias para castigar a los negocios que incumplen se men-cionó en Escuintla y Sacatepéquez. Ampliar el personal del MINECO para la gestión de créditos para actividades productivas y para capacitar a comerciantes o pequeños empresarios, se mencionó en Quiché y en Sacatepéquez.

f. Secretaría de Asuntos Agrarios (SAA)

Veinte demandas para la SAA especialmente para la aten-ciónyresolucióndeconflictosdetierrasatravésdeproce-sos de diálogo y negociación. En departamentos con más conflictividad agraria, Alta Verapaz, Huehuetenango ySanMarcos,sesolicitóatenderconflictosdelímitesterri-toriales: Panzós y la Tinta (Alta Verapaz), San Sebastián y Todos Santos; Nentón (Guaxacaná, las Palmas, la Trini-

76

dad y Chaculá); Tajumulco e Ixchiguán; San Sebastián y San Juan Atitán; San Mateo Ixtatán y Nentón. Atender y caracterizarcasosdeconflictosdetierrasenAltaVerapaz,Izabal, Chimaltenango y Escuintla.

La creación de comisiones agrarias a nivel local y forta-lecerlasoficinasparaatenderlaconflictividadagrariasesolicitó en San Marcos, Izabal y Alta Verapaz. Atender el tema de la invasión de áreas protegidas en Alta Verapaz e Izabal,asícomoatenderelconflictodelainvasióndetie-rrasenMalacatán,SanMarcosymediarenelconflictodela adjudicación de un terreno en la aldea las Cabezas del municipio de Oratorio en Santa Rosa.

g. Ministerio de Trabajo (MINTRAB)

Diecinueve demandas para el MINTRAB para casos espe-cíficos de asesoría jurídica, conciliaciones, visitadurías aempresasofincas,inspeccionesdeoficioparagarantizarel respeto a la legislación laboral y cálculo de prestaciones laborales. También demandas para el mejoramiento de su principal programa de aporte económico para el adulto mayor.8 La promoción de ofertas de empleo y otorgamien-to de becas de formación ocupacional para el trabajo.

La demanda que más se escuchó de la gente fue que el MINTRABdebeverificarelcumplimientodelsalariomí-nimo, tanto en las entidades estatales como no guberna-mentales y que apoye los procesos en los tribunales para garantizar la indemnización de los trabajadores según la ley. Además de velar por la estabilidad laboral del perso-

8 El programa del aporte económico del adulto mayor, nació por el decreto 85-2005 y reformado por el decreto 39-2006, ambos del Congreso de la República y consiste en el otorgamiento de una pensión económica de cuatrocientos quetzales mensuales enformavitaliciaalaspersonasquecalificancomobeneficiarios:guatemalteco(a)de 65 años en adelante, sin pensión o jubilación, ni trabajar en ninguna dependen-cia. El programa ha tenido un presupuesto anual de un monto aproximado de 250 millones de quetzales.

77

nal estatal que trabaja en áreas estratégicas como el tema agrario. Esto se mencionó en Quetzaltenango, Retalhuleu, Sacatepéquez y Alta Verapaz.

La gente quiere conocer más el trabajo que hace el MIN-TRAB en los departamentos y que informe a los jóvenes sobre fuentes de trabajo y que los capacite. Esto se men-cionó en Baja Verapaz, Retalhuleu, Santa Rosa y Suchi-tepéquez. En Quetzaltenango se demandó la creación de una escuela sindical, la conformación de una subcomisión laboral tripartita regional y la intervención del MINTRAB en la problemática del trabajo infantil. En Retalhuleu se hizo énfasis en la necesidad de crear una mesa tripartita deresolucióndeconflictoslaborales,queinvolucretraba-jadores, patronos y representantes estatales.

h. El Fondo de Tierras (FONTIERRAS)

Trece demandas para FONTIERRAS especialmente para el acceso a la tierra a través de sus programas de asistencia técnica,arrendamientodetierras,compradefincasyregu-larización de tierras del Estado. Las demandas tienen que ver con la ampliación de su presupuesto para la compra de tierras, la revisión de su estructura administrativa para hacerlomáseficaz,larevisióndesusrequisitosparaagili-zar la adquisición de tierras y que garantice la equidad de género en la contratación de su personal, esto se mencionó en Alta Verapaz, Retalhuleu, Santa Rosa, Quiché y Zacapa.

Demandas puntuales como el apoyo a la problemática de tierra en la Sierra de las Minas, área de Alta Verapaz, aten-der la situación de la comunidad los Regadíos en el norte de El Quiché, implementar acciones de desarrollo en co-munidades con problemas de límites territoriales entre Ix-chiguán y Tajumulco en San Marcos y atender el problema de tierras en el Palmar, Quetzaltenango.

78

i. Instituto Nacional de Estadística (INE) y la Secretaría de Planificación y Programación (SEGEPLAN)

Ocho demandas de igual naturaleza solicitadas INE y SEGEPLAN, especialmente para la recopilación de esta-dísticas continuas, censos de pobreza y procesos de pla-nificaciones territoriales. Se refieren especialmente a lanecesidad que tiene el Estado de revisar y actualizar sus estadísticas, para contar con información de las aldeas con extrema pobreza y hacer diagnósticos reales de la pobreza general y extrema, revisar mapas de desnutrición. Esto se mencionó en AV, BV, ZA y HUE.

En relación a los programas sociales gubernamentales, lademandaexpresadaenElQuiché se refierea realizarnuevos censos para verificar datos y depurar beneficia-rios, para que solamente familias de escasos recursos sean losbeneficiarios.Sesolicitórealizaruncensopoblacionalen San Bartolo Aguas Calientes en Totonicapán, para que la asignación del situado constitucional al municipio, sea acorde a la cantidad real de la población. En Zacapa se so-licitó que SEGEPLAN continúe con el trabajo de revisión y validación de los planes de desarrollo municipal y los planes de inversiones.

j. Los Consejos departamentales de Desarrollo Urbano y Rural (CODEDE)

YfinalmentecincodemandasdeintervencióndelosCO-DEDES, que es la institucionalidad de articulación Esta-do Sociedad, que constituye una entidad clave para la población del interior de la República. En Baja Verapaz y Sacatepéquez se solicitó el gobierno fortalecer el Sistema de Consejos de Desarrollo con enfoque de productividad y que sean informados de la existencia de programas na-cionales y otras acciones que desarrolla la cooperación

79

internacional en relación a la productividad en los terri-torios.

En Suchitepéquez donde ya existe una mesa de competiti-vidad, la población considera que debieran integrarse es-tos esfuerzos con el Consejo de Desarrollo Departamental y que los Consejos Comunitarios de Desarrollo, debieran serfortalecidosparaunamejordistribucióndelosbenefi-cios sociales que otorga el gobierno.

k. Ministerio de Energía y Minas (MEM)

Finalmente, tres demandas al MEM.9 Se le solicitó en Jutia-pa, no autorizar licencias de explotación minera, así como evaluar la extracción de arena en la parte media y baja de la cuenca del Río Ostúa o Grande de Mita, en Santa Cata-rina y Asunción Mita, en el departamento de Jutiapa. En Santa Rosa, la población solicitó conocer las acciones de explotación de minerales que se realizan en el departa-mento.

2.3.2 Apoyo en la formulación y ejecución de proyectos productivos

El segundo tema de mayor relevancia con 180 demandas, serefieraalasolicituddeapoyoalgobiernoparaformulary ejecutar proyectos productivos de interés de la población en el siguiente orden: 43 demandas de pequeños produc-tores campesinos, 34 demandas de proyectos de turismo, 32 demandas de proyectos para la diversidad productiva para la economía campesina y artesanal, 31 demandas de

9 El Ministerio de Energía y Minas ha impulsado una política de cambio de matriz energética en los últimos tres gobiernos. Sus principales propósitos han sido: au-mentar laoferta energéticadelpaísaprecios competitivos;diversificar lamatrizenergética priorizando las energías renovables; promover el desarrollo sostenible y sustentable a partir de los recursos renovables y no renovables del país; incrementar laeficienciaenergéticaeimpulsarlaintegraciónenergética.

80

producción de energía eléctrica, 17 propuestas de estra-tegias para promover la productividad en doce departa-mentos, 21 demandas para mejorar condiciones para la promoción y generación de empleo y dos demandas para desarrollar el potencial minero, especialmente en el Pro-greso y Baja Verapaz.

En este apartado de la investigación se procedió a respon-der a una de las preguntas iniciales. ¿Cuáles son las áreas de preferencia de la población para inversión en proyectos productivos?

a. Ideas de proyectos para pequeños produc-tores agrícolas

Cuarenta y tres demandas en 21 departamentos para im-pulsar proyectos productivos para pequeños productores agrícolas. Para este segmento poblacional lo más impor-tante es la generación de sistemas mini-riego. Represen-tantes de municipios de seis departamentos (HUE, QUI, SUCH, JUT, PET y PRO (Sansare, municipio), indicaron la importancia de implementar proyectos de mini-riego a pe-queñaescalaconparticipacióndelosbeneficiarios.Gene-ralmente el gobierno se hace cargo del diseño técnico del proyecto de mini-riego, de la supervisión de la ejecución delproyectoylaasistenciatécnicaparaladiversificacióndelaproducciónagrícola.Losbeneficiariosmedianteunpréstamo compran los materiales de construcción y pro-porcionantodalamanodeobranocalificadaparalaeje-cución de la obra.

La producción de abono orgánico fue comentada por la gente en diez departamentos (AV, CHI, JAL, PET, PRO, QUET, QUI, REU, ST y TOT). El propósito es incorporar un nuevo programa de fertilizantes para renovar los sue-los, como una alternativa a lo que se ha venido haciendo en los últimos 33 años de usar fertilizantes químicos que han

81

debilitado los suelos. Aunque llevar a la práctica esta idea nacional es un proceso complicado, se puede dar capaci-tación a los agricultores para que puedan fabricar su pro-pio fertilizante. El objetivo es desarrollar una producción más sana y natural con el uso del abono orgánico, además, fortalecer los procesos de recuperación de los suelos. La idea es reducir el uso de abonos químicos y agroquímicos y mejorar las condiciones de producción cuidando del me-dio ambiente.

La protección, conservación y mejoramiento de semillas criollas, fue demandada en seis departamentos (CHO, IZ, JAL, JUT, ZA y REU). Los pequeños productores agríco-las consideran que la promoción del uso de semilla criolla puede amortiguar las pérdidas que los efectos del cambio climático provocan a las cosechas de granos básicos. Gene-ralmente los cultivos que provienen de semillas tratadas o mejoradas requieren de mayores cuidados agrícolas y su capacidad de reaccionar a los efectos del medioambiente es menor con relación a las semillas criollas. Las semillas criollas, por su parte, son variedades que están totalmente adaptadas a los efectos del microclima de cada departa-mento o región, eso les permite ser más resistentes a los efectosdelclima.Aunqueloscultivostecnificadosgaran-tizan una mayor productividad, son menos resistentes a los embates del medioambiente y el clima. Aunque el rendimiento de la semilla criolla es menor, el productor asegura su cosecha de maíz y frijol a pesar de los estragos del clima.

En tres departamentos se habló de la necesidad de imple-mentar proyectos familiares agropecuarios y huertos (Chi-maltenango, Chiquimula, Huehuetenango). Implementar proyectos de producción y almacenamiento de granos básicos se propuso en Alta Verapaz y Santa Rosa. En los departamentos de San Marcos y Totonicapán se habló de

82

construir invernaderos10 o casas sombras. En el departa-mento de Escuintla se habló de la industrialización de la producción agrícola.

b. Estrategias para promover la productivi-dad

Diecisiete demandas en doce departamentos y líderes de cuatro departamentos (Chiquimula, Jalapa (municipio de San Luis Jilotepeque), Progreso, Quetzaltenango (muni-cipio de Zunil), hablaron de la importancia de establecer zonas francas. A estas se les conoce por ser espacios en los que se congregan una o varias empresas, las cuales re-ciben múltiples ventajas de orden tributario y aduanero. Losbeneficiosparael empresario sepodríanagrupardelasiguienteforma:a)CarácterFiscal(créditosfiscales).b)Carácter municipal o departamental. c) Infraestructura pú-blica. d) Gestión ambiental. e) Aprovechamiento sostenido de los recursos naturales. f) Logística de comercialización y g)Procedimientosaduanalessimplificadosyágiles.

Su principal objetivo es atraer la inversión extranjera, me-dida por: i) La creación de nuevos puestos de trabajo y el aumento de la esperanza de vida de la población. ii) La transferencia de conocimientos prácticos a los nuevos re-cursos humanos del país. iii) Mejora de las exportaciones. iv) Aumento en el comercio exterior. v) Refuerzo de la ca-denadesuministroconelfindemejorarelproductoylacalidad de las empresas locales que suministran bienes y servicios a la zona de libre comercio. vi) Introducción de nuevas tecnologías. vii) Estimulación de las regiones me-nos desarrolladas y sectores económicos estratégicos del país.

10 Lugares cerrados, estáticos y accesible a pie, que se destinan a la producción de cultivos, dotado habitualmente de una cubierta exterior translúcida de vidrio o plástico, que permite el control de la temperatura, la humedad y otros factores am-bientales para favorecer el desarrollo de las plantas

83

Fortalecimiento de las agencias de desarrollo local para promover la asociatividad para el desarrollo, fue plan-teado en cuatro departamentos (Jutiapa, Suchitepéquez, Petén y Totonicapán). El propósito es construir consensos en el modelo de desarrollo económico local y asegurar la sostenibilidad de esos procesos como vía para mejorar la productividad, la competitividad, el empleo local y dis-minuir la pobreza. La idea de este modelo alternativo de desarrollo local es poner en marcha un funcionamiento sistemático y coordinado de los distintos actores sociales y de los factores productivos para pasar de una competiti-vidad empresarial débil en las pequeñas empresas, a una competitividad territorial, pues las Agencias de Desarrollo Local consideran al territorio como un nuevo ‘agente com-petitivo’.

En dos departamentos (Retalhuleu y San Marcos), la po-blación habló de la importancia de desarrollar e imple-mentar planes de ordenamiento territorial, que es una herramienta técnica que poseen los municipios para plani-ficaryordenarsuterritorio.Tienecomoobjetivointegrarlaplanificaciónfísicaysocioeconómica,asícomoelrespe-to al medio ambiente. Son instrumentos que debieran for-marpartedelaspolíticaspúblicas,conelfindepropiciardesarrollos sostenibles, contribuyendo a que los gobiernos orienten la regulación y desarrollo de los asentamientos humanos.

Promover el cooperativismo se expuso en los departamen-tos de Chiquimula y en el Quiché, especialmente para los tres municipios que integran el área ixil (Chajul, Nebaj y Cotzal). En Jalapa, se habló de la importancia de apo-yar el proyecto del corredor seco, en Chimaltenango de la necesidad de establecer granjas avícolas comunitarias y en Chiquimula sobre la importancia de mejorar la coor-dinación interinstitucional desde el Estado para mejorar la productividad. En Petén sobre la importancia de que

84

el Estado apoye a las empresas que trabajan en la promo-ción del turismo. En Chiquimula se habló de establecer un mecanismo para aprovechar las ayudas internacionales al desarrollo.

c. Ideas de proyectos para la diversidad pro-ductiva

Treinta y dos demandas se expusieron en 16 departamen-tos, la más comentada fue la crianza de gallinas ponedoras en Baja Verapaz, Quiché y Zacapa (Gualán, municipio); el cultivo del plátano, el macal que es un tubérculo de la fa-milia de la yuca, la pepitoria, producción de árboles de xate, chicle y pimienta, se habló en el Petén, Escuintla y Suchitepéquez.

El rescate del pez blanco se habló en Petén y la crianza de peces en Sololá y Zacapa. La crianza de ganado y ganado lechero en Baja Verapaz y Chimaltenango. La producción de la rosa de Jamaica en Huehuetenango y Suchitepéquez. LaproduccióndecacaofinoenIzabalySuchitepéquez.Lacrianza de marranos y conejos en Baja Verapaz. La indus-trialización del loroco y la reactivación de la planta de pro-ductos lácteos en Jutiapa. El cultivo de bambú y aguacate booth y proyectos de agroforestería en el departamento de El Progreso. La producción de tomate manzano y chile habanero en Suchitepéquez y la producción de hongos en Sacatepéquez.

d. Ideas de proyectos para la generación de energía eléctrica

Fueron 31 demandas de producción de energía eléctrica en 17 departamentos del país para mejorar el suministro de este servicio. En cuatro departamentos la población de-mandó a sus autoridades municipales, implementar plan-

85

tas para la generación de energía eléctrica, con el propósito de dar el servicio a mejor precio a los usuarios. Este plan-teamiento apareció en tres departamentos del occidente del país y con mayor población, San Marcos, Huehuete-nango y Quiché, también la propuesta se hizo en Chiqui-mula, en la zona nororiental del país.

En siete departamentos se habló de la necesidad de apro-vechar mejor el potencial hidroeléctrico de los municipios. En Baja Verapaz, en el Progreso (especialmente en el mu-nicipio de El Jícaro), en el departamento de Suchitepéquez y Sololá. También se mencionó en los departamentos de Chimaltenango, Jalapa y Quiché. Poblaciones del occiden-te del país reclaman al Estado ser incluidos y escuchados en la implementación de estos proyectos. En cuatro depar-tamentos se habló de impulsar proyectos de energía reno-vable, tanto en Alta Verapaz y Jutiapa, especialmente para el municipio de Quezada. Guatemala es un país que cuen-ta con una gran cantidad de recursos naturales de tipo renovable, los cuales tienen un gran potencial energético. Se sabe que el uso desmedido de los combustibles fósi-les en las actividades humanas, continúa generando im-pactos cada vez más drásticos por las emisiones de gases contaminantes,mismosquesevenreflejadosenlosefec-tos negativos del cambio climático. Ante este escenario, se han buscado oportunidades de mitigación y adaptación al cambio climático, con el uso alternativo de fuentes de energía renovable para satisfacer las necesidades energé-ticas de diversos procesos productivos. Esta demanda es congruente con la política de cambio de matriz energética que han venido impulsando los últimos tres gobiernos de Guatemala, para depender menos del petróleo. En Jutiapa y San Marcos, se planteó la idea de implementar proyectos energéticos con luz solar.

En catorce departamentos se plantearon demandas para la implementación de proyectos de generación de energía.

86

En Alta Verapaz se solicitó al Gobierno apoyar a las mu-nicipalidades de Tactic y Chaal, para construir hidroeléc-tricas en el Río Polochic. En el mismo departamento, cons-truir hidroeléctrica en Pueblo Viejo Mayalán, municipio de Panzós y en la comunidad de Platanar, municipio de Tactic. En Baja Verapaz, además de garantizar a la po-blaciónelbeneficiodelashidroeléctricas,sedemandólaconstrucción de una represa en el municipio de Purulhá.

En Chimaltenango se habló de la implementación de bio-digestores para la generación de energía limpia y en Ju-tiapa para los municipios de Jalpatagua, Asunción Mita y Agua Blanca, la generación de energía solar. En Escuintla se planteó la generación de energía eléctrica en los Ríos Coyolate, San Cristol y Pantaleón que cruzan el territorio del municipio de Santa Lucía Cotzumalguapa. En Hue-huetenango se solicitó evaluar el potencial hidroeléctrico del Río Cuilco en el municipio de San Idelfonso Ixtahua-cán e implementar un proyecto de energía eléctrica en el municipio de San Juan Atitán. En Izabal, realizar hi-droeléctricas en el lugar llamado “entre ríos” que entre los municipios de Morales y los Amates. En el departamento de Jalapa, realizar un proyecto de energía eléctrica en el municipio de San Pedro Pinula, también en los municipios de Pasaco, Asunción Mita y Jalpatagua en Jutiapa y otro proyecto en el Río Salamá, Totonicapán.

e. Ideas de proyectos turísticos

Treintaycuatrodemandasserefierenalapromocióndeproyectos turísticos. En diez departamentos, su planteó la necesidad de diagnosticar las ventajas comparativas de cada uno de los municipios como destino turístico y ana-lizar los recursos y atractivos actuales y potenciales que posee cada municipio, valorar cada uno de los recursos y atractivos potenciales de los diferentes municipios en

87

nueve departamentos: Sololá, Izabal, Zacapa, en Chimal-tenango particularmente el municipio de Comalapa como lugar turístico, Chiquimula, Jalapa, Progreso, Quiché y Santa Rosa.

En seis departamentos se habló de promover el agroturis-mo que es una forma de turismo en la que la cultura rural es aprovechada para brindar diversas opciones de distrac-ción y atraer turistas con la naturaleza y con paisajes cul-tivados. También proyectos de ecoturismo que consiste en viajarpor áreasnaturales sinperturbarlas, con elfindedisfrutar, apreciar y estudiar tanto sus atractivos naturales (paisajes,florayfaunasilvestres),comolasmanifestacio-nes culturales que allí puedan encontrarse. El ecoturismo protege al medio ambiente mientras que ayuda que la co-munidad se desarrolle en una manera sostenible. Esta dis-cusión se realizó en los departamentos de AV, CHI, ESC, HUE, PRO (San Cristóbal Acasaguastlán, municipio) y SM.

En cuatro departamentos (IZ, PET, QUET y SOL), se plan-tearon ideas para desarrollar el turismo comunitario, cul-turalyruralcomounaalternativadiferentequebeneficiaa la población local. El turismo comunitario es una forma deturismoquetienecomoobjetivobeneficiaralascomu-nidades locales, particularmente de los pueblos indígenas y campesinos en zonas rurales. Los pobladores pueden ser anfitrionesdelosturistasensupueblo,realizarlagestiónde los servicios y compartir las ganancias. Todos los pro-yectos de turismo comunitario deben brindar a la gente localunaparte equitativade losbeneficiosyganancias,y también voz para decidir cómo el turismo entrante es administrado. El turismo cultural comprende las visitas a ciudades y centros de población donde hay un patrimo-nio cultural, de tipo histórico y arquitectónico importante, como por ejemplo unas restas arqueológicas o muestras importantes de arquitectura religiosa.

88

En otros departamentos se habló de otras acciones espe-cíficasparapromover el turismo, en Izabal por ejemplose mencionó la necesidad de subsidiar a los sectores pro-ductivos vinculados al turismo, apoyar a las micro, peque-ñas y medianas empresas vinculadas al sector y construir un muelle turístico entre la ciudad de Puerto Barrios y el puerto Santo Tomás de Castilla. Construir un turicentro en el municipio de Jalpatagua de Jutiapa. En Petén apo-yar el turismo sustentable y posicionar la marca turística “Petén”, en el sureste de México. Impulsar, promocionar y posicionar a Quetzaltenango como destino turístico, educativo y cultural e impulsar la cultura turística en los niveles educativos. Fortalecer el turismo en el Puerto de Champerico en Retalhuleu. Crear centros de promoción cultural en Sacatepéquez y legalizar comités de autoges-tión turística en Suchitepéquez.

f. Promoción de acciones para la generación de empleo

En catorce departamentos se habló de la necesidad de pro-mover acciones para la generación de empleo. En ocho de ellos BV, CHI, HUE, JAL, JUT, PET, PRO y QUI, se pidió al gobierno, propiciar condiciones para generar fuentes de empleo. En cuatro departamentos se solicitó organizar fe-rias del empleo para jóvenes, especialmente mujeres (AV, BV, CHO y JUT).

Instalar fábricas o maquilas en los departamentos de Baja Verapaz, Escuintla y Suchitepéquez. Promover iniciativas de educación para el trabajo para la juventud en áreas como: mecánica automotriz, carpintería, enfermería, he-rrería en los departamentos de Huehuetenango y Petén.

En Escuintla se habló de reactivar la empresa de recicla-miento de plástico en la comunidad del Chato, del mu-nicipio de la Gomera. En Zacapa se mencionó el fomento

89

del empleo local a través de empresas de construcción que hacen obra pública y generar condiciones para que los in-versionistas instalen industrias en el área rural. En el de-partamento de El Progreso se habló de implementar “Call Centers” para jóvenes en los municipios de San Agustín y San Cristóbal Acasaguastlán. En el Progreso y Baja Ve-rapaz (municipio de El Chol), se demandó desarrollar el potencial minero.

Gráfico No. 3Aspiraciones ciudadanas territoriales para la formu-

lación y ejecución de proyectos productivos

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

90

2.3.3 Mejoramiento de las capacidades técnicas y pro-ductivas

El tercer tema en orden de relevancia con 124 demandas en los22departamentos,serefierealanecesidadesdecapaci-tación, 54 de ellas para capacitar a pequeños productores agrícolas y campesinos organizados y asociaciones comu-nitarias; 36 para apoyar a mujeres emprendedoras (pobres activas), 15 demandas de capacitación para artesanos y artesanas, capacitación de jóvenes 14 demandas y cuatro para capacitar a micro, pequeños y medianos empresarios.

a. Capacitación a pequeños productores, agríco-las y campesinos

Cincuenta y cuatro demandas en 21 departamentos, es-pecialmente para mejorar la producción agrícola en 8 depar-tamentos de AV, CHI, IZ, JUT, QUE, REU, SUCH y ZA. Guatemala es un país en donde aproximadamente el 50% de la población se dedica a la agricultura. Los granos bá-sicos más importantes para la población son el frijol y el maíz que son la base de la dieta alimenticia. La agricultura sigue siendo el sector productivo con mayor importancia para Guatemala. El 61% de la población habita en el área rural y depende de esta actividad para satisfacer sus nece-sidades de ingresos.

La segunda prioridad de capacitación de los pequeños productores está relacionada con los procesos de comercia-lización y exportación. Tradicionalmente por comerciali-zación agraria o comercialización de productos agrarios se entiende el proceso que lleva a los productos agrarios desde la explotación agraria hasta el consumidor. Esta de-manda apareció en 8 departamentos: AV, CHO, HUE, JAL, PRO, REU, SOL y SUCH.

91

Laterceraprioridaddecapacitaciónes ladiversificacióndecultivosqueserefierebásicamenteacambiaralagricul-tor de subsistencia que cultiva maíz y frijol e introducirlo a cultivos más rentables como frutales, hortícolas etc. La diversificación de cultivos ofrecemuchas alternativas alagricultor guatemalteco, en el occidente del país se pue-den explotar árboles frutales como: la manzana, el melo-cotón, el durazno, la pera, la ciruela, el membrillo, níspero, nances, aguacates y otros. Estos se pueden aprovechar en fresco, jaleas o mermeladas, en almíbar o deshidratados, esto también abre oportunidades para la agroindustria a nivel familiar, en proyectos en que las mujeres de las co-munidades pueden ocuparse de la industrialización de los frutos, los cuales se pueden comercializar a nivel local o internacional.

Esta demanda apareció en ocho departamentos: AV, CHO, HUE, JAL, PRO, REU, SOL y SUCH. En el área de la hor-ticultura, se pueden trabajar hortalizas, repollo, arveja china, pepinos, pepinillos, maíz dulce, lechugas, rábanos, chiles pimientos, arveja dulce, mini vegetales los cuales se pueden trabajar de manera orgánica para obtener un mejor precio en el mercado nacional e internacional. En el oriente del país, por su clima se cultiva mejor el tomate, melón, sandía, tabaco, mango, aguacates, naranja washin-gton, limón, sapotes, chicozapotes, tamarindo, morro y otros cultivos de la región, los cuales se pueden exportar y vender en el mercado nacional, tanto en fresco, como en-latados, o deshidratados y algunos casos para la industria farmacéutica.

En seis departamentos se mencionó la necesidad de ca-pacitarse mejor para la producción pecuaria, queserefierealestudio, planeación y realización de las actividades de la crianza de ganado, puede ser vacuno, porcino, aviar o la-nar. Esto se planteó en Escuintla, Jutiapa, Petén, Suchite-péquez, Totonicapán y Zacapa.

92

En Chimaltenango, Huehuetenango y San Marcos, se de-mandó mejorar las capacidades para la silvicultura, que es el conjunto de técnicas para favorecer el crecimiento y de-sarrollo de los bosques en los espacios donde se propone hacerlo. Entre una de las técnicas está la poda y el raleo o extracción selectiva de árboles.

Capacitarse para organizar cooperativas y hacer investigación agropecuaria, se mencionó en Chiquimula, Escuintla, Su-chitepéquez y Retalhuleu. Mejorar sus capacidades para la producción hidrobiológica quieren los pequeños produc-tores de Escuintla y Retalhuleu, para aprovechar mejor los recursos hidrobiológicos que comprenden las especies vi-vas, especialmente animales de las aguas del océano pací-fico.Capacidadesparalapisciculturaoelcultivodepecesse mencionó en Escuintla y Santa Rosa. Mejorar capacidades para la apicultura o sea la actividad dedicada a la crianza de las abejas se demandó en Escuintla y su producto princi-pal es la miel.

b. Capacitación a mujeres emprendedoras

Treinta y seis demandas en 15 departamentos con referen-cia a mujeres pobres y emprendedoras. Las mujeres están muy interesadas en mejorar sus diversas habilidades pro-ductivas en 6 departamentos: AV, BV, GUA, QUET, SR y SUCH. Además, requieren del gobierno, el apoyo para capacitarse en la legalización de sus propias organizaciones en ESC, HUE, AV y GUA.

En BV, SM, HUE y SUCH, las mujeres quieren ser capa-citadas para generar nuevos diseños de tejidos y mejorar sus capacidades textiles y sus capacidades empresariales. Capacita-ción para la producción pecuaria en Escuintla y Suchitepé-quez y procesos de producción agrícola en Chimaltenango y Jutiapa. Capacidades para la apicultura, hidrobiología y piscicultura se mencionó en Escuintla. En el Quiché y Chi-

93

maltenango se demandó mejorar sus capacidades para la producción artesanal y hacer mejores bordados.

c. Capacitación para artesanos (as) y jóvenes

Quince demandas de capacitación para mejorar los procesos de producción artesanal en los departamentos de BV, QUET, SM y TOT. Formación empresarial y para mejorar procesos de comercialización, incluso el uso de internet, se demandó en los departamentos de AV, BV, TOT y ZA. Mejorar el sistema textil maya en Quetzaltenango y capacitación para la diver-sificacióndetejidosenAltaVerapaz.

Catorce demandas de capacitación para jóvenes para mejo-rar sus capacidades agrícolas y pecuarias en los departamen-tos de JUT, PET, ZA y SUCH. Carpintería, panadería y al-bañilería en Petén, capacidades artesanales en Santa Rosa, repostería en Quiché y organización comunitaria en Petén.

Gráfico No.4Aspiraciones ciudadanas territoriales para el mejora-

miento de las capacidades técnicas productivas

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

94

2.3.4 Créditos para implementar proyectos productivos

El cuarto tema ampliamente discutido con 80 plantea-mientosconsensuadosenlos22departamentos,serefierea la necesidad de créditos para la productividad, especialmente para mujeres activas y emprendedoras, productores agrí-colas, para micro y pequeños empresarios, artesanos y ac-tividades productivas no agropecuarias.

En todos los departamentos se solicitó créditos, 22 deman-das de crédito, especialmente para mujeres emprendedo-ras y se demandó créditos para productores agrícolas. En doce de estos departamentos (12 demandas) se solicitó mayorflexibilidadenlosrequisitosparaobteneruncré-dito, porque la población de escasos recursos ve que el ac-ceso a los créditos a través del Estado es engorroso. Estos departamentos son: AV, CHI, ESC, GUA, HUE, IZ, JAL, PRO, SM, ST, SOL y TOT.

En once departamentos (11 demandas) se consideró cen-tral la acción del Estado para promover la productividad, el otorgamiento de créditos a micro, pequeños y medianos empresarios. Créditos para artesanos se solicitó en seis departamentos, Alta Verapaz, Huehuetenango, Jalapa, Quiché, Santa Rosa y Zacapa.

Créditos para acceso a la tierra en Quiché, Retalhuleu y San Marcos; para actividades turísticas en Jalapa, Petén y Quetzaltenango; para actividades productivas no agrope-cuarias en Chimaltenango, Quetzaltenango, Retalhuleu (para la pesca) y Santa Rosa.

Créditos para infraestructura productiva Sololá y Chi-quimula,enRetalhuleuySuchitepéquezespecíficamentepara sistemas de riego y para productores de cacao y rosa de Jamaica en los municipios de Mazatenango y San Anto-nio en el departamento de Suchitepéquez.

95

Gráfico No. 5Aspiraciones ciudadanas territoriales sobre créditos

productivos

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

2.3.5 Apoyo a la comercialización

El quinto tema posicionado con 64 demandas de produc-tores de 21 departamentos para mejorar el intercambio de productos agrícolas a través de más información y análisis de oportunidades y nichos de mercados para productos agrícolas, artesanales, comercialización de verduras, frutas, etc.

Quienes demandan este apoyo son artesanos, agricultores, agroindustriales, ganaderos, piscicultores, mujeres em-prendedoras, textileros y representantes de organizaciones rurales. El apoyo a la comercialización de productos agríco-las fue solicitado en nueve departamentos: PET, CHO, CHI, ESC, JAL, JUT, PET, QUI, SAC, SM, SUCH y ZA.

96

Análisis de mercados y apoyo para la comercialización de pro-ductos artesanales se mencionó en nueve departamentos: AV, CHO, QUI, HUE, BV, SAC, PET, SM y TOT. Los pro-ductores requieren del gobierno más información sobre mercados, oportunidades y nichos de mercados, lo cual fue expuesto en ocho departamentos: ESC, CHO, QUET, BV, SAC, SM, SOL y SUCH.

Apoyo para comerciar verduras en PRO, QUET, SOL, BV y SAC. Para comerciar textiles en HUE, QUI, SAC y SM. Para comerciar frutas en Retalhuleu y Sacatepéquez. De-sarrollo de ferias de productores agrícolas en San Marcos y Chiquimula.

Apoyo para certificar productos agrícolas, como porejemplo el registro de marca nacional “café de Huehue-tenango” y facilitar registros sanitarios de exportación. Establecer controles de la importación de leche en pol-vo se demandó en Jutiapa; apoyo para comerciar el pez blanco se solicitó en Petén; la iniciativa de crear seguros para la comercialización se mencionó en Chiquimula y el impulso de mercados solidarios se expresó en Totoni-capán.

97

Gráfico No. 6Aspiraciones ciudadanas territoriales sobre apoyo a

la comercialización

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de campo 2008-2011

2.3.6 Insumos para la producción

El sexto tema expresa la expectativa de la gente a que su Gobierno le provea insumos para la producción, un total de 58 demandas relacionadas, con fertilizantes, insumos agrí-colas, semillas mejoradas, insecticidas, herramientas de la-branza, etc.

Los insumos constituyen el conjunto de bienes utilizados para la producción de otros bienes de consumo o de inver-sión, para la población rural el insumo más demandado al gobierno en los 22 departamentos son los fertilizantes, los cuales quieren que se entregue en tiempo oportuno y con transparencia.

98

En trece departamentos la gente considera que es muy im-portantequeelgobierno simplifique losprocedimientospara la entrega de los insumos agrícolas (fertilizantes, pes-ticidas, insecticidas, herbicidas, fungicidas, plaguicidas, herramientas de labranza, concentrados, insumos veteri-narios y otros materiales).

La demanda de semillas mejoradas apareció en siete departa-mentos (BV, CHI, JAL, JUT, QUET, SR y SUCH). La semilla mejorada es un híbrido que se obtiene de la mezcla de dos o más razas puras de las semillas (para este caso semillas de maíz), que tienen la capacidad de cruzarse y ser más productivas. Esta semilla no se considera un transgénico, ya que no ha sido manipulado genéticamente.

Aunque no sea reconocida la demanda de alimentos como insumo productivo, para el caso de varias regiones del país, la demanda de ayuda alimentaria si incide en el pro-ceso productivo. Esta demanda apareció en seis departa-mentos: CHI, HUE, JAL, JUT, PRO y TOT, donde existen municipios con altos niveles de desnutrición.

En Quetzaltenango y Quiché se demandó telares, hilo y devanadoras, en Jutiapa insumos veterinarios, en Petén chapiadoras y desgranadoras; en Santa Rosa, herramien-tas para proyectos de riego y en Totonicapán, aves, con-centrado y vacunas.

99

2.3.7 El acceso a la tierra y certeza jurídica de su propie-dad11

El acceso a la tierra y la certeza jurídica de la propiedad, con 39 demandas, ocupó el séptimo lugar. En 12 departa-mentos se habló de la necesidad de incrementar subsidios y créditos para el acceso a la tierra y mejorar los programas de regularización de la propiedad de la tierra, la condona-ción de deudas agrarias y el fortalecimiento del programa de arrendamiento de tierras.

En doce departamentos se demandó el apoyo del gobier-no para implementar programas de subsidios y créditos para el acceso a la tierra: AV, CHI (Pochuta, municipio), ESC, JAL, JUT (Moyuta, Conguaco y Pasaco, municipios); REU, SAC, SR, SOL, SUCH, TOT y ZA.

También en doce departamentos se solicitaron programas de regulación de la propiedad de la tierra para tener certeza ju-rídica y entrega de escrituras respectivas: AV, BV, CHI (se refierealegalizarlapropiedaddelaFincaSanJosélasLá-grimas del municipio de Esquipulas), ESC, IZ, JAL, JUT, QUET, QUI (el caso de las tierras comunales), Retalhuleu, Santa Rosa y Suchitepéquez.

Implementar programas de arrendamiento de tierras se plan-teó en seis departamentos: ESC, JAL, JUT, QUET, SM y ZA. Así como la condonación de deudas agrarias en los depar-tamentos de Izabal, Alta Verapaz, Retalhuleu y Santa Rosa.11 La tenencia de la tierra sigue siendo un problema latente en el país, muestra de ellosonlosconflictosagrariosqueseregistran.Almomentosecontabilizan1,500conflictos,siendolosdepartamentosdelasVerapaces,HuehuetenangoyPeténlosque encabezan la lista y en menor grado se presentan en Sololá, San Marcos y Su-chitepéquez.Elprincipalfactorqueprovocaelconflicto,eslatenenciaalatierra,lospueblos originarios se sienten con el derecho histórico de que la tierra les pertenece, a veces por la necesidad de su seguridad alimentaria piden el acceso a la tierra. Por lo que la falta de certeza jurídica, la ocupación de tierras, la regularización que consiste en otorgar espacios a comunidades que prueban herencias ancestrales o quefuerondesalojadasduranteelconflictoarmadointernoylaproblemáticaquesederiva por los límites territoriales son los factores que debe estudiar la Secretaría de Asuntos Agrarios. (Guatemala diario la Hora del 9 de junio de 2012)

100

Casos puntuales de regularización de tierras, por ejemplo de la Cooperativa Las Murallas y terrenos de la Finca San Rafael Cacaotal del municipio de Guanagazapa, Escuintla; la regularización de terrenos cercanos al lado de Izabal; certeza jurídica de la Finca las Violetas en Nebaj, propie-dad de la Iglesia Católica del Quiché y legalización de tie-rras en Chacalté y Chacté de San Luis Petén.

Gráfico No. 7 Aspiraciones ciudadanas territoriales sobre el acceso y

certeza jurídica de la propiedad de la tierra

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

2.3.8 Tecnología productiva

La demanda de tecnología productiva ocupó el octavo lugar con 38 demandas. En 18 departamentos se solicitó estufas mejoradas, tecnología para sistemas de mini-riego, invernaderos, procesadoras, pozos mecánicos, silos, tan-

101

ques, rastros, molinos de nixtamal, centros comunitarios digitales, etc.

La tecnología es uno de los cuatro factores productivos además de la tierra, el trabajo, y el capital. La demanda más expresada en nueve departamentos, se refiere a latecnología para implementar y mejorar los sistemas de mini-riegos, por ejemplo en el Valle de San Jerónimo, Ni-macabaj y Rabinal en el departamento de Baja Verapaz; en la laguna del Hoyo en Monjas y Pinalito de San Pedro Pinula departamento de Jalapa; en el Rancho y el Jícaro en el departamento de El Progreso; en Caballas y Hüité del departamento de Zacapa; en Champerico, Retaluleu; en Chiquimula, Huehuetenango, Santa Rosa y Sololá.

En ocho departamentos se solicitaron procesadoras, una de mariscos en Escuintla; de carne bovina y porcina en los Amates, Izabal; de frijol para la mancomunidad del cono sur de Jutiapa; procesadora de semilla de pepitoria en el municipio de la Libertad, El Petén; procesadora de papa en San Marcos; procesadora de Ajonjolí en Sacatepéquez, en Sololá para procesar café y en Totonicapán para deshi-dratar fruta.

La implementación de invernaderos, lugares preparados artificialmentepara cultivar las plantas fuerade su am-biente y clima habituales, se discutió en Chimaltenango, Huehuetenango, Jalapa y Progreso. Estufas mejoradas se demandaron en cuatro departamentos: Alta Verapaz, Huehuetenango, Jalapa y Quiché. Las estufas mejoradas son aparatos que poseen una mejor combustión y admi-nistración del combustible, son estufas de leña que inclu-yen una combustión limpia.

El restablecimiento de los silos del extinto Instituto Nacio-nal de Comercialización Agrícola (INDECA)12 para alma-12 Según el diario El Periódico del 21 de enero de 2012, El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), se comprometió en implementar un programa

102

cenar maíz y frijol, se demandó en Jalapa, Petén y Zacapa. Implementar pozos mecánicos se mencionó en Jalapa y Santa Rosa; tanques para almacenar agua de lluvia en Ja-lapa; tecnología moderna para rastros en Jutiapa; cuartos fríos para productos agrícolas, biodigestores para produ-cir gas metano y molinos de nixtamal en el departamento de Quiché. Tecnología para actividades pesqueras en Re-talhuleu; centros comunitarios digitales en Sololá y empa-cadoras de mango en Chiquimula.

Ejercicio de priorización entre mujeres, sobre aspiraciones de productividad en un departamento del occidente de Guatemala.

2.3.9 Infraestructura productiva

Eltemanueveserefierealademandademejoramientodela infraestructura productiva, 34 demandas relacionadas

de almacenamiento de maíz que se obtendría de las compras que realice dicha carte-ra a los pequeños agricultores como parte del programa: Triángulo de la Dignidad.

103

con la construcción de centros de capacitación, mercados, centros de acopio, rastros, silos, centros artesanales, etc.

La demanda más expresada en once departamentos está relacionada con el desarrollo de centros de acopio para produc-tos agrícolas, pecuarios, hidrobiológicos y artesanales. Esto se mencionó en QUET (Palestina y Chiquirichapa, munici-pios), CHO, CHI, HUE, IZ, JAL, JUT, PET, SAC, SM y SOL. También un central de mayoreo en Suchitepéquez.

La construcción de centros de capacitación para temas agrícolas, artesanales, respostería, tejidos, carpintería y productos hortícolas, se mencionó en siete departamen-tos: Baja Verapaz (municipios de San Miguel Chicaj, San Jerónico, Cubulco y Purulhá), CHO, GUA, JUT, PRO, QUI (municipios de Nebaj, San Andrés Sacabajá, Zacualpa y Uspantán) y el departamento de Sololá.

La construcción de mercados municipales y comunitarios para productos artesanales o agropecuarios, se demandó en 7 departamentos: CHO, CHI, IZ, PET, QUI, REU y ZA. La construcción de rastros municipales en Jutiapa, Suchitepé-quez (muncipios de Patulul y San Antonio); infraestructu-ra para almacenamiento de maíz en el Petén; implementar centros artesanales en los municipios de Nebaj, San An-drés Sajcabajá, Zacualpa y Uspantán en el departamento de El Quiché.

Construcción de un puerto pesquero artesanal en la Aldea Tahuesco,Suchitepéquezylaconstruccióndeunbeneficiode café en el municipio de la Unión, Zacapa; en Escuint-la solicitaron la construcción de estructuras para arrecifes artificialesparaproteger,regenerarydesarrollarrecursospesqueros en zonas marinas.

104

2.3.10 Legislación Nacional en apoyo a la productivi-dad

Por último, un tema bajo la responsabilidad del Organis-mo Legislativo, pero la población ve al Organismo Ejecu-tivo como el principal promotor de la legislación nacional en apoyo a la productividad. De las 23 solicitudes, la más frecuenteserefirióalaaprobacióndelaLeydeDesarrolloRural Integral, la revisión de la Ley del Fondo de Tierras, la regulación de la tenencia de la tierra, la creación de tri-bunales agrarios, revisar la legislación de explotación mi-nera, etc.

a. Aprobación de la Ley de Desarrollo Rural In-tegral

Fue expresada en diez de los veintidós departamentos que tiene el país, cuatro de ellos, son los más grandes, tanto por su extensión territorial como por la cantidad de sus habitantes en su mayoría de ascendencias maya hablante (Alta Verapaz, Huehuetenango, San Marcos, Quiché). Son departamentos con alta población rural y con municipios de extrema pobreza. Otros dos departamentos, Retalhu-leu y Suchitepéquez, pertenecen a la parte del sur del país y amboshacen contacto con el océanopacífico.TambiénChiquimula y Jutiapa de la parte oriental con poblaciones rurales con grandes necesidades económicas. Quetzalte-nango y Baja Verapaz con fuerte presencia de poblaciones indígenas.

En los últimos catorce años, organizaciones campesinas, indígenas y sociales que integran la Alianza por el Desarro-llo Rural Integral (ADRI), han promovido acercamientos con instancias del Estado, especialmente con el Organismo Legislativo y el Organismo Ejecutivo, para promover y dis-cutir la iniciativa de ley de Desarrollo Rural Integral. Aun-que durante este lapso, han aparecido varias iniciativas, es

105

la iniciativa de Ley 4084 “Ley del Sistema de Desarrollo Rural Integral”, el documento público de referencia. Esta temática ha sido parte de la agenda pública de oferta elec-toral en las últimas tres campañas electorales y los partidos políticos que han hecho gobierno, aunque han promovido acciones, no han logrado que el Congreso de la Repúbli-ca apruebe la ley. No se trata de una ley de reforma agra-ria, sino de un instrumento de desarrollo del campo, con enfoque global, integral y sostenible, con el propósito de mejorar las condiciones de vida de quienes dependen de las actividades agrícolas, y que, con su trabajo diario, con-tribuyen al desarrollo económico del país en el área rural.

b. Reforma a la Ley del Fondo de Tierras

La necesidad de reformar FONTIERRAS (decreto 24-99), para agilizar procesos de compra de tierras, se evidenció en ocho departamentos. Representantes de comunidades de cuatro departamentos (Alta Verapaz, Retalhuleu, Santa Rosa y Zacapa), consideran que FONTIERRAS debe contar con más fondos para la compra de tierras, que se revise su estructura administrativa y que reforme los requisitos para la adquisición de tierras. Demandas en la misma dirección aparecieron en los departamentos de ESC, IZ, JAL, PET, QUET y SM. Especial atención merecen los casos de acceso a la tierra en la Sierra de las Minas (Alta Verapaz), en la comunidad Los Regadíos en el norte de El Quiché, en los municipios de Ixchiguán y Tajumulco del departamento de San Marcos y el municipio del Palmar, Quetzaltenango.

c. Iniciativa para regular la propiedad y tenen-cia de la tierra

Para fortalecer el tema agrario en Guatemala, la demanda de regularización de la propiedad de la tierra fue expresada en ocho departamentos (PET, AV, CHI, IZ, JAL, ESC, REU

106

y SM). La población indica que existe la necesidad de re-gular la tenencia de la tierra a nivel nacional y el Estado de Guatemala debe mejorar su legislación para garantizar el ejercicio del derecho a la propiedad, creando para ello condiciones que faciliten el uso y disfrute de sus bienes. Cualquier forma de tenencia comunal o colectiva de pro-piedad agraria, así como el patrimonio familiar gozan de protección especial del Estado, por lo que debe promover-se la certeza jurídica sobre el uso, tenencia y propiedad de la tierra de campesinos y campesinas. Para mencionar un ejemplo, la demanda de regulación de tierras baldías en el municipio de San Luis Petén.

d. Seguros de cultivos y subsidios ante desastres naturales

En cinco departamentos (Petén, Escuintla, Chimaltenan-go, Suchitepéquez y Quiché), la gente habló de la necesi-dad de generar normativas para la creación de seguros de cultivos y subsidios agrícolas ante los desastres naturales. Esta demanda tiene su razón de ser, porque Guatemala es uno de los países más vulnerables a los impactos negativos y riesgos a la salud de cambio climático en todo el planeta. En los últimos diez años, el país ha sufrido eventos hidro-meteorológicos extremos, tanto de sequía como inunda-ciones, que ha ocasionado daños económicos cuantiosos, poniendo en riesgo la seguridad ambiental, la seguridad alimentaria y la salud de la población, principalmente en las comunidades rurales indígenas.

e. Creación de tribunales agrarios

Iniciativa de ley para la creación de tribunales agrarios, apa-reció en dos departamentos (Alta Verapaz y Quetzalte-nango). El antecedente inmediato hace referencia a que el Congreso de la República, mediante el artículo 90 del

107

decreto 41-2005, solicitó al Organismo Judicial instalar tribunales agrarios en el país. En el 2005 se iniciaron las diligencias para la creación de los tribunales agrarios y quedaron en suspenso tras una resolución de la Corte de Constitucionalidad. Estos tribunales atenderían los con-flictosagrariosydescongestionarían lavía civil.Ante lacrecientecantidadconflictosagrariosqueafectanamilesde familias guatemaltecas, las instituciones del Estado no tienen la capacidad de respuesta para solucionarlos.

f. Reforma de la Ley de Minería

La revisión de la legislación de la explotación minera (re-galías) en dos departamentos (Baja Verapaz y Jutiapa). La demanda más expresada en departamentos con población indígenaserefierealdeseodelagentequeelEstadoyanoautorice más licencias de explotación minera (San Marcos, Quiché) y que el Estado divulgue más acciones de explo-tación de minerales (Santa Rosa). En el Progreso, dadas sus condiciones, la explotación minera, si es una demanda apoyada por la población. El punto central de la demanda, es que debiera aumentarse el porcentaje de las regalías a pagarse al Estado. Para el caso de Guatemala y según la Ley, es del 1%. El Gobierno de Guatemala (26 de enero de 2012) concretó un acuerdo con la Gremial de Industrias Extractivas (Gremiext) adscritas a la Cámara de Industria de Guatemala, para que las regalías de extracción minera fueran elevadas al 5%. Los acuerdos voluntarios según las organizaciones ambientalistas, son paliativos para tra-tar de quitarle la carga negativa a la actividad minera en el país y que debiera reformarse la ley de minería para incrementar las regalías, invertir más en los territorios uti-lizados y medir el impacto ambiental que se ha generado.

Cuando el Congreso de la República, aprobó el presupues-to de ingresos y gastos de la nación para el año 2015, tam-

108

bién amplió el porcentaje de las regalías por explotación minera (lo elevó del 5 al 10%). Aunque las empresas mi-neras interpusieron recursos legales en contra de esta dis-posición, la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, al 31 de enero de 2015, no se había pronunciado al respecto.

g. Reforma al impuesto a las cooperativas de ahorro y crédito

El tratamiento tributario de las cooperativas y sus exoneraciones hansufridodiversasmodificacionesalolargodeltiempo.La demanda expresada por los cooperativistas de Hue-huetenangoyQuiché,serefierea lareformadeldecreto26-95, “Ley de impuesto sobre productos financieros”(IPF), para exonerar de dicho impuesto a las cooperativas de ahorro y crédito del pago del impuesto sobre productos financieros,unaexenciónquelesfueretiradaenel2000.Las iniciativas solicitan que se agregue un nuevo inciso al Decreto 26-96 Ley del Impuesto Sobre Productos Financie-ros y su reforma Decreto 44-2000, donde se establezca que las cooperativas de ahorro y crédito queden exentas del pago de este tributo.

h. Reforma a la Ley del Petróleo, a la Ley Fores-tal, del Adulto Mayor, producción de energía renovable y protección de desarrollo artesa-nal

Otras acciones fueron solicitadas por la gente, en Alta y Baja Verapaz, una reforma a la ley del Petróleo para estar en armonía con el ambiente y la pertinencia cultural. En Escuintla se solicitó la revisión de artículo 53 de la Ley Fo-restal(Decreto101-96),conelobjetodemodificareltemade la extensión de las licencias forestales. En San Marcos, se solicitó la generación de legislación para la producción de energía eléctrica con energía renovable y en Sacatepé-

109

quez, la reforma a la Ley del Programa de Aporte Eco-nómico del Adulto Mayor (Decreto 39-2006), para que la edaddelosbeneficiariosseade60añosenadelanteynode 65 como se encuentra actualmente. En Quetzaltenango, se mencionó la necesidad de reglamentar la Ley de Protec-ción y Desarrollo Artesanal (Decreto 141-96).

Gráfico No. 8Aspiraciones ciudadanas sobre mejor legislación en

apoyo a la productividad

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

110

Ejercicio de priorización de aspiraciones ciudadanas en el departamento de El Qui-ché. Departamento con población mayoritariamente indígena, allí hay oposición a la exploración y explotación minera.

Fotografía tomada en el departamento de Huehuetenango, el 16 de abril de 2009, en el Instituto Normal Alejandro Córdova

CAPÍTULO 3

PUEBLOS INDÍGENAS EN GUATEMALA:ASPIRACIONES CIUDADANAS.

3.1 PRESENTACIÓN

La información de este capítulo es producto de la con-sulta realizada a pueblos indígenas en Guatemala. Entre septiembre de 2008 y agosto 2011, se realizaron treinta y nueve grupos presenciales de discusión o espacios de in-teracción y diálogo, donde asistieron 3,039 representantes de los pueblos indígenas mayas, garífunas y xincas. El análisis de la información se hizo sobre 389 demandas que evidenciansituacionesespecíficasde lospueblos indíge-nas en Guatemala.

La construcción participativa de los problemas desde la voz de la sociedad, evidencia lo que la población indígena espera de las entidades estatales. La ciudadanía produjo un contenido útil para las entidades públicas responsables de promover y proteger los derechos de los pueblos indí-genas en Guatemala y es un insumo legítimo importante para las políticas públicas encargadas promover esos de-rechos.

Los grupos presenciales de discusión sobre pueblos indí-genas iniciaron en el departamento de Totonicapán y el último se hizo en Suchitepéquez. En cuatro departamen-tos se hicieron tres ejercicios durante el trabajo de campo y en nueve departamentos se realizaron dos ejercicios en años diferentes.

114

Cuadro No. 7Número de aspiraciones territoriales, personas consul-tadas, lugares y fechas de los ejercicios de diálogo: si-

tuación de los pueblos indígenas.

DepartamentoDe-

man-das

Líde-res Fecha y lugar de la actividad

Alta Verapaz (AV) 23 250 9/10/2008 y 2/7/2011, Instituto

Emilio Rosales Ponce.Baja Verapaz (BV) 31 140 29/10/2008, Escuela Normal de Sa-

lamáChimaltenan-go (CHO) 13 250 2/12/2009 y 1/7/2011, Instituto Ex-

perimental Leonidas Mencos ÁvilaC h i q u i m u l a (CHIQ) 15 150 18/2/2009 y 19/6/2011 Instituto de

Varones de Oriente.

E s c u i n t l a (ESC) 11 250

29/01/2009, 25/3/2010 y 8/6/2011 Instituto Experimental Carlos Sa-mayoa Chinchilla

G u a t e m a l a (GUA) 13 215 21/9/2009 Centro Recreativo las

Ninfas, AmatitlánHuehuetenan-go (HUE) 28 310 16/4/2009 y 24/6/2011 Instituto

Normal Alejandro Córdova

Izabal (IZ) 20 300 17/9/2008, 11/03/2010 y 17/6/2011 Instituto Experimental Luis Pasteur

Jalapa (JAL) 08 159 24/9/2009 Instituto Centroamerica-no para varones (INCAV)

Jutiapa (JUT) 23 17515/10/2009 y 3/7/2011 Instituto Nacional Experimental Mario Efraín Nájera Farfán

Petén (PET) 28 3508/12/2009 y 15/7/2011 Escuela Tipo Federación José Benítez Gómez y Escuela Normal No. 5 Julio Ed-mundo Rosado P.

P r o g r e s o (PRO) 08 185 19/11/2009 Escuela Tipo Federación

de Guastatoya.Quetzaltenan-go (QUET) 10 180 11/6/2009 Escuela de Ciencias Co-

merciales de Occidente

115

Quiché (QUI) 30 30012/03/2009, 26/5/2010 y 26/6/2011 Instituto Normal Mixto Juan de León, en Santa Cruz del Quiché.

Retalhuleu (REU) 16 190 2/7/2009 Instituto Experimental

Carlos Arana OsorioSacatepéquez (SAC) 14 125 20/11/2008 Centro Cultural César

Brañas.San Marcos (SM) 16 200 7/5/2009 y 25/6/2011 Escuela Tipo

Federación Ulises RojasSanta Rosa (ST) 12 240 3/9/2009 Instituto Juan José Aréva-

lo Bermejo

Sololá (SOL) 20 185 8/01/2009 Instituto Abraham Lin-coln

Suchitepéquez (SUCH) 10 275

30/7/2009 y 3/8/2011 Instituto Téc-nico Industrial George Kerschens-teiner y Centro Cultural de Mazate-nango.

Totonicapán (TOT) 24 180 27/8/2008, 6/5/2010, 9/7/2011 Es-

cuela Normal Rural

Zacapa (ZA) 16 270 5/11/2009 y 18/6/2011 Instituto José Rodríguez Cerna

Totales 389 3,039 39 grupos presenciales de discusión a nivel nacional

Fuente: elaboración propia con base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

3.2 EL PERFIL DE LAS DEMANDAS CIUDADANAS TERRITORIALES EN EL MARCO DE LOS DERE-CHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

En relación al macro-problema de la relación del Estado con los pueblos indígenas, las 389 aspiraciones ciudada-nas fueron priorizadas por la población consultada en el siguiente orden:

- El incremento de las acciones estatales para la pro-moción de las culturas (28%).

116

- Fortalecimiento de la institucionalidad estatal res-ponsable de promover las culturas y derechos de los pueblos indígenas (27%)

- Educación bilingüe e intercultural (15%)

- El fortalecimiento de la identidad cultural. (9%).

- Pertinencia cultural en los servicios de salud (9%)

- Pertinencia cultural en los servicios de educación (5%).

- Respeto a los procesos consultivos de los pueblos indígenas (4%)

- Respeto y reconocimiento de las autoridades an-cestrales de los pueblos indígenas (3%)

Ennuevedepartamentos,lapoblaciónprefirióhablardela importancia de incrementar las acciones estatales para la promoción de las culturas: Alta Verapaz, Chimaltenan-go, Chiquimula, Escuintla, Huehuetenango, Izabal, Pro-greso, Sololá y Zacapa. En otros nueve departamentos, la población decidió como prioridad número uno, el for-talecimiento de la infraestructura cultural: Baja Verapaz, Guatemala, Quetzaltenango, Quiché, Retalhuleu, Saca-tepéquez, Suchitepéquez y Totonicapán. En otros cuatro departamentos se priorizó la demanda relacionada con el fortalecimiento de la institucionalidad estatal responsable de promover las culturas: Jutiapa, Petén, San Marcos y Santa Rosa.

117

GráficoNo.9

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización del trabajo de campo 2008-2011.

Quienes participaron en los grupos presenciales de dis-cusión sobre la situación de los pueblos indígenas perte-necían a organizaciones de los Pueblos Mayas, Garífunas y Xincas. Asociaciones culturales, sectores de artesanías, asociaciones indígenas, autoridades mayas, asociaciones de desarrollo comunitario, de desarrollo integral, casas de la cultura, consejos de los pueblos indígenas, parlamento xinca, centros educativos bilingües. Representantes de la Iglesia Católica y pastorales juveniles, Garífuna y Xinca. Asociaciones deportivas municipales, comités de mujeres, la Junta Directiva de los 48 Cantones del departamento de Totonicapán.

118

Representantes de los consejos departamentales, munici-pales y comunitarios de desarrollo urbano y rural, conse-jos Indígenas, representantes de municipalidades, alcal-des comunitarios, alcaldes auxiliares, representantes de comités de barrios y caseríos.

La institucionalidad estatal y gubernamental estuvo pre-sente a través del Ministerio de Cultura y Deportes en sus Generales Direcciones de: Desarrollo Cultural, Fortaleci-miento de las Culturas, Deporte y la Recreación, de las Artes y de Patrimonio, Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo (CODISRA), Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI), Academia de Lenguas Mayas de Guatemala (ALMG), Fondo de Desarrollo Indígena Gua-temalteco (FODIGUA), Instituto de Antropología e His-toria (IDAEH), Instituto Guatemalteco de Turismo (IN-GUAT) y sus unidades de Asistencia Turística y Dirección de Seguridad Turística (ASISTUR Y DISETUR), Programa de Desarrollo de Petén para la Conservación de la Reserva de la Biosfera Maya.

• La demanda ciudadana relacionada con el incremento de las acciones estatales para la promoción de las cul-turas ocupó el 32% del total de las aspiraciones ciuda-danas.

• La demanda ciudadana relacionada con el fortaleci-miento de la institucionalidad estatal responsable de promover las culturas, ocupó el 30% del total de las aspiracionesciudadanasysemanifiestaenlasiguienteforma: el incremento del presupuesto estatal, el au-mento de la cobertura de los servicios culturales, el incremento del personal bilingüe en las entidades pú-blicas encargadas de la promoción de la cultura, la eva-luación del desempeño del personal estatal y la coor-dinación con otros actores dentro y fuera del Estado para la promoción de la cultura y la recreación.

119

• Se pudo constatar preocupaciones de la población, 37 planteamientos entorno al derecho a la identidad cul-tural, reconocimiento, valoración y acceso a lugares sagrados, valoración y promoción de los idiomas indí-genas, conocimientos ancestrales y de los trajes mayas.

Durante los grupos presenciales de discusión, el diseño original de la consulta a representantes de pueblos indí-genas mayas garífunas y xincas contempló preguntas re-lacionadasconproblemasespecíficossocialmenterelevan-tes vinculados con la educación, la salud, el ambiente, la productividad. Sin embargo, cuando nos acercamos a sus planteamientos, nos dimos cuenta que ellos deseaban ex-presar sus posiciones respeto a las políticas públicas, en el marco de sus derechos. Esta situación generó un cambio enelabordajedetemáticasespecíficasquesedescribeneneste capítulo. Se logró concretar la aspiración sobre la per-tinencia cultural en la prestación de los servicios estatales de educación y salud.

La organización y análisis de los resultados obtenidos en eltrabajodecampoexpresandemandasespecíficasyas-piraciones políticas, que pueden ser tomados en cuenta como insumos importantes para la construcción de polí-ticas públicas en el marco de los derechos de los pueblos indígenas. De las aspiraciones ciudadanas de los pueblos indígenas,estainvestigaciónpresentaunapartesignifica-tiva de ellas, con pleno conocimiento que hay más, por-que los pueblos indígenas tienen el derecho a promover su propio desarrollo con base en sus valores, principios, pen-samientos, sistemas de vida, necesidades y prioridades.

3.3 INFORMACIÓN CONTEXTUAL

Los pueblos indígenas a lo largo de la historia de Gua-temala han estado sujetos a patrones sistemáticos de ex-clusión política, económica, social, violencia, racismo y

120

marginación por parte del Estado. Situación que sigue persistiendo en la actualidad, porque no existen acciones para establecer relaciones sociales y económicas para el desarrollo equitativo y participación de los pueblos indí-genas en los espacios de toma de decisiones. Los intentos de implementación de políticas públicas con enfoque igua-litario y pluralista, aun no se consolidan porque no existe voluntad y decisión política de los actores que concentran más poder en el país para apoyar la política pluralista de los pueblos originarios.

Los departamentos con mayor número de demandas son los que tienen mayoría de población indígena. Los pri-meros seis departamentos en el siguiente orden son: Alta Verapaz y Baja Verapaz donde se hablan tres idiomas ma-yas, según importancia el Q’eqchi, Poqomchi’ y Achi’. En Totonicapán donde se habla fundamentalmente el idioma K´iche. Luego el Quiché donde se hablan cuatro idiomas originarios, principalmente el K´iche, pero también se ha-bla el Ixil, el Uspanteko y el Sakapulteko. En el departa-mento de Huehuetenango, el territorio donde se hablan más idiomas mayas, Mam, Qanjob´al, Tektiteko, Awaka-teko, K´iche´, Chalchiteko, Jakalteko o Popti´, Chuj y Aka-teko. En Sololá, los idiomas K´iche, Kaqchikel y Tz´utujil. En Chimaltenango el idioma Kaqchikel. Quetzaltenango, Mam y K´iche´. En San Marcos, principalmente el Mam y en un municipio el idioma Sipakapense. En Retalhuleu, principalmente el k´iche´ y en segundo lugar el Mam. San-ta Rosa se distingue por su idioma xinca, Jutiapa tiene un municipio donde se habla Xinka. En Escuintla en menor escala, se habla el kaqchikel y el poqomam. En el departa-mento de Izabal donde el pueblo Garífuna habla el idioma Garinagu y también se habla el Q´eqchi. En Sacatepéquez, Kaqchikel, en el Petén, la tierra con mucha migración in-terna se habla Itza´, Q´eqchi´, Mopán e Itza´. En Suchite-péquez, K ´iche´, Kaqchikel y Mam.

121

El Estado de Guatemala es reconocido actualmente como un Estado multiétnico, multilingüe y pluricultural, en el que cohabitan tres pueblos indígenas: Maya, Xinca, Garí-funa; y el pueblo ladino (mestizo). Actualmente se recono-cen 22 comunidades lingüísticas pertenecientes al pueblo maya: achi, akateka, awakateka, chalchiteco, ch’orti, chuj, Itza’, ixil, jakalteka, kaqchikel, k’iche’, mam, mopan, po-qomam, poqomchi’, q’anjob’al, sakapulteko, sipakapense, tektiteka, tz’utujil, chalchiteka y uspanteka. Los q’eqchi, kaqchikel, kiche y mam, representan un poco más del 80% de la población maya y se asientan en diferentes departa-mentos del país.

Gráfico No. 10Mapa Lingüístico de Guatemala

Fuente: Diversidad étnico-cultural: La ciudadanía en un Estado plural: In-forme Nacional de Desarrollo Humano, PNUD. Guatemala, 2005.

122

El pueblo xinca habla el idioma del mismo nombre, que aún se conserva en los municipios de Guazacapán, Chi-quimulilla y Taxisco, en el departamento de Santa Rosa. Y el idioma Garífuna se habla en diferentes lugares del de-partamento de Izabal y principalmente en el municipio de Livingston.

Según el último censo de población realizado en 2002, el país contaba con 11,183,388 habitantes de los cuales el 41.3% eran indígenas. La población maya representaba un 39%, los garífunas el 0.4%, los xincas el 0.7% y los ladinos, el 58.3%. Cabe mencionar que la información estadística desagregada con la variable étnica ha sido una limitante. Organizacionesdelmovimientomayaafirmanqueelpor-centaje de población maya es mayor a la presentada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) y que existe una subvaloración real.

En el censo 2002, un total de 4,433, 218 personas se auto-definieroncomoindígenas(mayas),equivalentea39.6%delapoblación.Organizacionesindígenasafirmanqueelporcentajedepoblaciónindígenaesmayoraloficialyseparte de que existe una subvaloración real. De acuerdo al informe del PNUD 2005, esta situación se debe a que una poblaciónquesesuponequeesindígena,noseidentificacomo tal en el momento del censo. Por razones o motivos referidos a la aplicación del método de recolección de in-formaciónoportemoradefinirsecomoindígena,debidoa la carga de desvalorización que este término ha tenido a lo largo de la historia.

Ocho de los veintidós departamentos que conforman el paístienenunaproporciónsignificativadepoblaciónindí-gena. Según el documento Pobreza y Desarrollo 2011 del Instituto Nacional de Estadística, la mayor parte se con-centra en los departamentos del occidente y del norte del país: Totonicapán (97%), Sololá (96%), Alta Verapaz (90%),

123

Baja Verapaz (90%), Quiché (89%), Chimaltenango (78%), Huehuetenango (57%), Quetzaltenango (52%).

El índice de desarrollo humano (IDH) del PNUD permite evaluar el desarrollo humano en forma comparable entre países, incluyendo algunas de las dimensiones fundamen-tales: salud, educación, ingresos y la esperanza de vida. De acuerdo al informe de Desarrollo Humano 2011, los valo-res del IDH varían en los departamentos y la pobreza está focalizada en los departamentos de mayoría indígena, una división clara de territorios con distinto nivel de inclusión.

Gráfico No. 11Clasificación de los departamentos del país según

Índice de Desarrollo Humano

Fuente: PNUD (2012).Guatemala: ¿Un país de oportunidades para la juventud? In-forme Nacional de Desarrollo Humano.

124

Comopuedeverseenelgráfico6,elfenómenodelapo-breza se acentúa mucho más en las áreas rurales con ma-yoría indígena y en el altiplano del país, debido a la ex-clusión histórica de la que han sido objeto, sus índices de pobreza son alarmantes. Alrededor del 70% de la pobla-ción no cuenta con algún tipo de cobertura de servicios de salud y la misma proporción vive en hogares con ingresos menores al valor de una canasta básica vital de bienes y servicios (PNUD 2012:37).

Gráfico No. 12Índice de Desarrollo Humano por Comunidad

Lingüística: Guatemala 2002

Fuente: PNUD 2011: 11. Avances y desafíos en las dimensiones de desarrollo huma-no de los pueblos indígenas de Guatemala

125

Según la historia, durante y posterior a la ocupación- apropiación de sus territorios, los pueblos indígenas su-frieron la pérdida parcial o total de sus propios valores y formas de organización, esto incluye sus originales formas de conceptualizar y practicar su espiritualidad, no obstan-te, la mayoría de estos pueblos han logrado conservar sus características. Dentro de estas características podemos mencionar sus formas de organización social, sistemas ju-rídicos, políticos, económicos, sociales, lingüísticos, trajes y su espiritualidad. Históricamente los pueblos indígenas se han enfrentado a patrones sistemáticos y altos niveles de exclusión política y cultural, violencia, racismo y mar-ginación por parte del Estado, una situación que no ha permitido el ejercicio pleno de sus derechos humanos ciu-dadanos tanto individuales como colectivos.

En la actualidad esta situación no ha variado, porque el Estado de Guatemala sigue configurado como un mo-no-Estado, con profundas limitaciones para garantizar los derechos individuales y colectivos de los pueblos in-dígenas, todo se construye y reproduce bajo un paradig-ma monista, racista respecto a la desigualdad. No existen acciones para establecer relaciones sociales y económicas para el desarrollo equitativo. La organización político-ad-ministrativa sigue negando y excluyendo a las grandes mayorías del país y a los pueblos indígenas a la participa-ción en la producción y control del poder político (ASIES, 2010: 26)

La rigidez mental que ha prevalecido de no considerar a otras culturas como alternativas útiles y aceptables para la organización y desarrollo de sus miembros se llama etno-centrismo. De manera que, se consideran válidas solamen-te aquellas formas de pensar, sentir y actuar de la cultura a la que se pertenece. Al razonar de esta manera, se des-califican,menosprecianyagredentodasaquellas formasde pensar, sentir y actuar de otras culturas. Desde esta po-

126

sición los pueblos indígenas a lo largo de la historia han sido marginados de los procesos económicos, sociales y políticos, una constante violación a sus derechos humanos y libertades fundamentales.

Las consecuencias de esta marginación se expresan en otros aspectos tales como: la situación de pobreza en que viven, problemas con el acceso a la salud, la educación, nivel alto de discriminación y racismo, asimismo, han sido objetos de políticas de asimilación por parte del Estado, se les priva de su derecho a controlar su propio desarrollo con base en sus valores, principios, pensamientos, siste-mas, necesidades y prioridades. A menudo se les excluye de los procesos de consulta sobre proyectos que afectan sus territorios y son con frecuencia víctimas del desplaza-miento forzoso como resultado del despojo de sus tierras por actividades comerciales como la explotación de los recursos naturales por empresas mineras. Situación que a menudo es ignorada y no considerada socialmente rele-vante para los sectores que controlan el Estado.

El racismo se visibiliza en una sociedad que se sabe plu-ral, pero que se esmera en invisibilizar sus diferencias en el marco discursivo. Este discurso produce un Estado que ac-túa de manera homogénea frente a una sociedad heterogénea. La conformación del Estado bajo el sesgo racista acentúa la asimetría en las relaciones de poder favorable al grupo he-gemónico.

La negación sistemática mantenida por el Estado hacia la inclusión de las formas de participación y de toma de deci-sionesdebesermodificada,atendidaenfuncióndequeelEstado atienda sus obligaciones relativas a la protección y ejercicio de los derechos ciudadanos de los distintos pue-blos indígenas que la conforman, tal como quedó estable-cido en el Acuerdo de Paz sobre Identidad y Derechos de losPueblos Indígenas (AIDPI),firmadopor elGobierno

127

de Guatemala y los representantes de las facciones de la guerrilla guatemalteca el 31 de marzo de 1995.

Durante la década de los 80 se logró dar un pequeño giro en relación a la visión integracionista y de asimilación que imperaba, para una nueva forma de comprender a los pue-blos indígenas desde su cultura y cosmovisión. Empezó a generarse nuevas categorías para referirse a la diferencia étnica: pueblos, derechos específicos, autonomía, dere-chos indígenas, educación bilingüe intercultural, algunas de ellas quedaron plasmados en el ordenamiento jurídico, que trajo consigo la adopción de instrumentos internacio-nales y nacionales.

Desde 1985 se ha tratado de implementar políticas públi-cas con un enfoque igualitario y pluralista, sin embargo no se consolidan porque no existe voluntad y decisión po-lítica de actores con recursos de poder para apoyar la po-líticapluralistadelospueblosindígenas.ConlafirmadelAcuerdo de Paz Sobre Identidad y Derechos de los Pue-blos Indígenas nacen nuevos discursos políticos, dando la pauta de una transición a una democracia que reconoce la multiculturalidad. Se apuesta a un modelo de sociedad donde no solo se reconozca el derecho a la diferencia, sino también el derecho a la participación en las decisiones que conciernen no solo al grupo cultural al que se pertenece sino al Estado multicultural en su conjunto, para ello se impulsaron las reformas constitucionales sometidas a con-sulta popular, las cuales no prosperaron por la escasa par-ticipación ciudadana y la victoria del “no” el 16 de mayo de 1,999. Este proceso de transición y reconocimiento ple-no de los pueblos indígenas a la fecha, sigue estancado, las reformas constitucionales siguen pendientes y no se logró concretizaryratificarloscambiosconstitucionalesreque-ridos por los Acuerdos de Paz.

128

En1996,Guatemalaratificóelconvenio169delaOrgani-zación Internacional del Trabajo (OIT) y a partir de 1997, el Gobierno instaló algunas comisiones paritarias que na-cieron bajo el amparo de los Acuerdos de Paz, entre ellas destacaron: la Comisión para la Reforma Educativa, la ComisiónparaelReconocimientoOficialde los IdiomasIndígenas, la Comisión para la Reforma y Participación del pueblos indígenas a todo nivel, la Comisión para el acceso, uso y tenencia de la tierra y la más emblemática, laComisiónde lugares sagrados.Asimismo, se configu-ró una nueva institucionalidad, es decir, espacios para la participación y representación de los pueblos indígenas en diversas áreas programáticas y temáticas, como la Defen-soría de la Mujer Indígena (DEMI) en 1999. A recomen-dación del Relator Especial de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas, Rodolfo Stavenhagen, el gobierno de Alfonso Portillo creó la Co-misión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra Pueblos Indígenas (CODISRA) en 2002.

También se crearon instituciones para el tratamiento de la situación de los pueblos indígenas, como la Academia de Lenguas Mayas (ALMG), el Fondo de Desarrollo Indígena (FODIGUA)yunidadesespecíficasenvariosMinisteriosdel Organismo Ejecutivo. En la legislación se han produ-cido algunos avances como la inclusión del delito de la discriminación en el código penal, la ley de idiomas nacio-nales y la ley de educación bilingüe intercultural. Además de propuestas de políticas públicas como la Agenda hacia los pueblos indígenas de la Secretaría de la Paz (2006) y de la política pública para la Eliminación de Racismo y la DiscriminaciónÉtnicoRacial,presentadaoficialmenteenel 2006.

En Guatemala, la relación de fuerza entre los pueblos in-dígenas y el Estado ha ido adquiriendo formas nuevas y en parte insospechadas desde que hace varias décadas

129

empezaron a reivindicar un trato igualitario (Bastos y Ca-mus, 2004: 91). Sin embargo, las iniciativas en materia le-gislativa, políticas públicas, incluso las iniciativas a nivel constitucional, no han logrado los avances en la práctica y la promoción y el respeto de los derechos de los pueblos indígenas han sido tímidos. A pesar de los profundos cam-bios producidos desde mediados de los años 80 a nivel po-lítico, la cultura política de Guatemala se caracteriza por la estructura autoritaria, racismo y discriminación de los pueblos indígenas (Meentzen, 2007: 78).

De acuerdo al intelectual indígena Demetrio Cojtí (1995)13 las políticas públicas para pueblos indígenas en Guatema-la son como una “incrustación”, como una estructura mar-ginal dentro de una estructura general y masiva, en cuan-to a la sostenibilidad, las políticas son de turno, y no de Estado. Hasta ahora los esfuerzos y los mecanismos para formularpolíticasnohansidosuficientes,nisistemáticospor lo que los pueblos no han superado la situación de pobreza y exclusión.

Un Estado generalmente articula una sociedad que no es homogénea, las políticas públicas fallan al no considerar la pluralidad, la pertinencia cultural, económica, política y social de los pueblos. Tomar decisiones políticas homogé-neas en el marco de una sociedad plural tiene implicacio-nes en la manera de diseñar y ejecutar políticas públicas.

Cuando un Estado diseña y gestiona políticas públicas a través de un gobierno y una administración pública con elfindesatisfacernecesidadesdeunasociedad(Graglia,2012:19). Se entiende que busca dar respuesta a múltiples necesidades, situaciones problemáticas o insatisfactorias identificadas como relevantesporgruposypersonasdeuna sociedad. Dar respuesta a estas necesidades y para

13 Demetrio Cojtí Cuxil, intelectual maya, nacido en Guatemala, fue viceministro de educación en el período de gobierno 2000-2004 en Guatemala.

130

que las políticas no fallen en la búsqueda del bien común, se requiere que su diseño sea participativo y representa-tivo, porque la sociedad debe ser la primera destinataria. El Estado es el responsable que la sociedad sea vista como destinataria pero, a la vez, debe promover su participa-ción en el diseño y la gestión de políticas públicas (Gra-glia, 2012: 22).

En la construcción de un Estado plural, los grupos indí-genas buscan estar representados en una moderna rede-finición de fuerzas sociales nacionales, cuya expresiónpolítica es el poder plural. Se busca una congruencia his-tóricamente propuesta en virtud de la cual, la nación mul-tiétnicatieneenelEstadoPluralsureflejo,suverdaderaimagen (PNUD, 2005:305).

En las estadísticas oficiales las brechas de inequidad yde acceso a servicios básicos, siempre afectan con mayor intensidad a los pueblos indígenas. El control, el uso de la tierra, sus recursos naturales, el acceso a la salud, a la educación, derecho a un bienestar social y de desarrollo, siempre y en todos los escenarios inimaginables aparecen como los más rezagados, inequidades que expresan la ur-gencia de tomar medidas concretas y asumir compromi-sos que permitan generar cambios en la construcción de políticas públicas pertinentes. Los pueblos indígenas son sujetos de los derechos a la igualdad y los derechos deter-minados por su diferencia y el Estado tiene la obligación de garantizar esos derechos, consagrados en la doctrina y el respectivo marco normativo nacional e internacional (PNUD, 2011).

Los pueblos indígenas deben participar en la formulación de las políticas que les afecten directamente, participación que les permita diseñar programas educativos, de salud, seguridad, justicia, etc., que tome en cuenta y visibilice el pensamiento, la cosmovisión de los propios pueblos y que

131

sean pertinentes culturalmente. Esto se consolida con el pleno ejercicio de la ciudadanía, el Estado debe respetar losderechosespecíficosdelospueblosindígenas,citandoa Amartya Sen (PNUD, 2007) “el objetivo de la inclusión cultural debería ser la libertad cultural”.

Los pueblos indígenas no solo deben participar en la for-mulación de las políticas públicas, también en la imple-mentación y evaluación para garantizar su efectividad. No se puede avanzar y mejorar la situación de los pueblos si son excluidos en este proceso. Es conveniente recono-cer que en este proceso se necesita que las autoridades, los tomadores de decisiones, funcionarios y quienes diseñan políticas públicas no pasen por alto la diversidad cultural del país y bajo esta diversidad se deben implementar me-canismos de trabajo conjunto con los pueblos indígenas. El reto consiste en reconocer los mecanismos de diálogo, de consulta y coordinación con los pueblos y sus organiza-ciones para diseñar e implementar políticas públicas per-tinentes, la descentralización puede coadyuvar a asegurar lasatisfaccióndenecesidadessocialesdemaneraeficaz.

La implementación de políticas públicas pertinentes debe superar la situación en desventaja en que se encuentra la población indígena para hacer valer sus derechos indivi-duales y colectivos, más allá de un reconocimiento cosmé-tico. Propuestas que deben establecer una nueva relación del Estado con los pueblos indígenas, para revertir esa tendencia histórica de relaciones antagónicas, producto de la intolerancia.

3.4 PROBLEMAS SOCIALMENTE CONSIDERADOS

PRIORITARIOS PARA LOS PUEBLOS INDÍGE-NAS

Varias agencias, fondos y programas de las Naciones Uni-dashandefinidounesquemadelosproblemasqueafec-

132

tan a la población discriminada por la sociedad, ya sea mayoritaria o minoritaria, mujeres, niñas o pueblos indí-genas.Losproblemasprincipalesidentificadossepuedenapreciar en el diagrama número tres.

Gráfico No. 13Marco conceptual y teórico sobre la situación de los

Pueblos Indígenas

Fuente: adaptación personal en base al documento de Naciones Unidas, 2012: 34. Ampliando la mirada: la integración de los enfoque de género, interculturalidad y derechos humanos.

El diagrama anterior hace referencia al marco conceptual y teórico sobre la situación de los Pueblos Indígenas en Guatemala. Para contextualizar su situación, es importan-te analizar el entorno social, político, económico, cultural y ambiental. Además, es importante el análisis de las con-diciones normativas, jurídicas e institucionales para iden-tificarlascausasqueproducenlafaltaderepresentaciónpolítica de los pueblos originarios en Guatemala. De los

133

servicios que proporciona el Estado, los pueblos indígenas tienen limitaciones de acceso, de adecuación cultural y de calidad. Por otro lado, aunque al interior de las comunida-des indígenas, se observa fortaleza de capital social, cultu-ral y de redes comunitarias, ya en relación a las estructuras estatales prevalece la escasa participación de los pueblos originarios. Asimismo, a pesar de la diversidad de estilos y las formas de vida de los pueblos indígenas, el Estado guatemalteco se ha caracterizado por su falta de voluntad para reconocerlos y visibilizarlos.

En sintonía con lo expresado por los liderazgos indígenas enlosgrupospresencialesdediscusión,podemosidentifi-car tres problemas socialmente relevantes:

i) Los pueblos indígenas no se sienten plenamente reconocidos por Estado e indican que sus derechos no son garantizados en su totalidad.

ii) En materia de servicios de educación y salud, los pueblos indígenas se sienten discriminados por el Estado, porque los servicios que reciben no son de calidad e inadecuados culturalmente, además de escasos.

iii) Escasa participación en espacios consultivos y/o deliberativos

3.5 LIMITADO RECONOCIMIENTO DE LOS DERE-CHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

Los liderazgos indígenas consulados manifestaron que el Estado de Guatemala no cumple la función de garantizar, respetar, promover y proteger los derechos humanos de todos sus habitantes, especialmente de los indígenas. Si-gue existiendo un Estado racista, excluyente, etnocentris-ta, discriminatorio y opresivo, hacia los pueblos indígenas.

134

El Estado racista se ampara en una legislación homogé-nea, sin respeto a la diversidad y opera de acuerdo a una lógica de exclusión. Las leyes promovidas por el Estado de Guatemala han promovido diferentes políticas donde falta incluir la cultura, el sistema, pensamiento, visiones, principios y normas propias de del pueblo maya, xinca y garífuna.

La invisibilidad que trae consigo la falta de reconocimien-to de la población indígena se hace evidente en las fuertes limitaciones que tienen las fuentes estadísticas para poder capturar sus registros. Esta falencia hay que situarla como “producto histórico”, aunque en la actualidad se han dado avances hacia el reconocimiento y la recolección de infor-mación sobre la diversidad cultural del país, a través de lacategoríadeautoidentificación,“indígenaonoindíge-na”, sin embargo aún no se ha logrado que las estadísticas sectoriales sean integradas por los diferentes ministerios e instancias del Organismo Ejecutivo del Estado de Guate-mala.

En relación al reconocimiento de los derechos de los pue-blos indígenas, la Constitución Política de Guatemala de 1985ensuartículo66afirmólacomposicióndelanacióncomo diversa culturalmente. El Acuerdo de Paz sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas suscrito en 1995 reconoce a Guatemala como una nación multiétnica, pluricultural y multilingüe y visibiliza a los cuatro pueblos: Maya, Garífuna, Xinca y Ladino. La importancia histórica de este Acuerdo es que marcó un antes y un después en la lucha de los pueblos indígenas por ser reconocidos como ciudadanos de plenos derechos y de la imperiosa necesi-dad de la reforma de Estado con enfoque intercultural.

El Acuerdo, Sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas,firmadoporlaspartesen1995,ensusecciónIV, literal D reconoce que los habitantes de los Pueblos In-

135

dígenas han sido marginados en la toma de decisiones en la vida política del país, en consecuencia, indica, que es “necesario institucionalizar la representación de los Pueblos In-dígenas, en el nivel local, regional y nacional, y asegurar su libre participación en el proceso de toma de decisión en los ámbitos de la vida nacional, por lo tanto el Gobierno se compromete a promover las reformas legales e institucionales que faciliten, normen y garanticen tal participación”.

A pesar de los avances en cuanto al reconocimiento, res-peto y promoción de la multiculturalidad en la Consti-tución Política de la República y en las leyes ordinarias, en el Congreso de la República iniciativas relativas a los pueblos indígenas aún están pendientes de aprobación: Ley de Jurisdicción Indígena; Ley de Traje Indígena; Ley del Día del Pueblo Maya; Ley de Lugares Sagrados de los Pueblos Indígenas; Generalización de la Educación Bilin-güe Multicultural e Intercultural; Ley de Medios de Co-municación Comunitaria; Ley de Consulta a los Pueblos Indígenas; Ley General de Derechos de Pueblos indígenas de Guatemala; Ley Orgánica del Instituto de Desarrollo Indígena Guatemalteco y la Ley de Creación del Instituto Garífuna para el Desarrollo.

Sin el reconocimiento de los pueblos indígenas y de la diversidad étnica, no se promueve la igualdad y no dis-criminación en el goce de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales. Iniciativas de ley pendientes de aprobación evidencian esta realidad.

En los resultados obtenidos de la consulta realizada, se pudo constatar preocupaciones de la población, 37 plan-teamientos entorno al derecho a la identidad cultural, reconocimiento, valoración y acceso a lugares sagrados, valoración y promoción de los idiomas indígenas, conoci-mientos ancestrales y de los trajes mayas.

136

Gráfico No. 14Aspiraciones relacionadas con el derecho a la Identi-

dad Cultural

Fuente: Elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

• El derecho a la identidad cultural. La identidad cul-tural no existe sin la memoria, sin la capacidad de reconocer el pasado, sin elementos simbólicos o refe-rentes que le son propios y que ayudan a construir el futuro (Molano: 2007:74). Los pueblos indígenas tie-nen el derecho a desarrollar libremente su vida cultu-ral, situación que en el país aún atraviesa una serie de obstáculos. Ante la falta de respeto y cumplimiento de estos derechos por el Estado, los participantes en los grupos presenciales de discusión demandaron el forta-lecimiento, la promoción de valores y elementos como el idioma, vestuario, arte, tradiciones, uso de plantas

137

medicinales, gastronomía que conforman la cultura de los pueblos maya, garífuna y xinka.

En referencia al pueblo xinca, los participantes del de-partamento de Santa Rosa, demandaron la implemen-tación de un programa para el rescate y preservación de la identidad cultural, asimismo la sensibilización y formación de hombres y mujeres que revaloricen la cultura xinca con el apoyo de instituciones rectoras responsables.

• Idiomas indígenas. En Guatemala la familia lingüísti-ca maya comprende 22 idiomas y tienen sus raíces en un idioma común que se desarrolló hace más de cinco mil años en la región mesoamericana, que compren-de la mitad meridional de México, los territorios de Guatemala, el Salvador y Belice. Así como el occidente de Honduras, Nicaragua y Costa Rica. También se re-conoce el idioma xinka, el garífuna y el español como idiomaoficial.

Los idiomas son patrimonios de los pueblos indígenas, no solo es un vehículo de comunicación sino que re-presenta una forma de pensar y entender el mundo. Es una manifestación de la cultura, pues cada idioma con-tiene saberes, ideas y creencias acerca de la realidad que comparte una comunidad. A través del idioma se expresa una cosmovisión, es decir, una determinada forma de ver y entender la realidad, un componente esencial de la identidad colectiva e individual de la persona y, por consiguiente, da un sentido de perte-nencia y comunidad. Cuando el idioma muere, ese sentido de comunidad se deteriora.

El estado de vulnerabilidad en que se encuentran los idiomas indígenas llevó a que los liderazgos indígenas puntualizaran en los grupos presenciales de discusión la demanda del pleno respeto, valoración y promoción

138

de los idiomas indígenas y el cumplimiento del Esta-do para aprobar y ejecutar el reglamento de la Ley de Idiomas Nacionales,14 ante la falta del pleno cumpli-miento de la prestación del servicio público con per-tinencia cultural. En el fortalecimiento de los idiomas, los liderazgos indígenas plantearon que deben crearse escuelas, institutos de educación bilingüe e intercul-tural, como también programas específicos desde elgobierno para realizar talleres y capacitaciones de con-cientización para evitar la desaparición de los idiomas mayas. Talleres desarrollados desde el ámbito comuni-tario y departamental en el idioma de la localidad para alcanzar el objetivo de rescate y preservación.

Los participantes de departamento de Santa Rosa de-mandaron la apertura de una escuela para impartir el idioma y conocimiento de la cultura Xinca para pro-mover su rescate, con la participación de personas y entidades que conozcan el idioma y la cultura. A pesar de que algunos pueblos indígenas están logrando revi-talizar sus idiomas, muchos otros están librando una gran batalla, porque sus idiomas ya no se transmiten de una generación a otra. Según el Mapa Mundial de la UNESCO15 publicado en el 2009, los 22 idiomas in-dígenas que se hablan en Guatemala se encuentran en un estado de vulnerabilidad y corren riesgo de diluirse en el tiempo. El xinca16, por ejemplo, que habla la co-munidad del mismo nombre en Guazacapán, Taxisco y Chiquimulilla en el departamento de Santa Rosa, y el

14 La Ley de Idiomas Nacionales fue aprobada por el Congreso de la República en el año 2003, su reglamento fue aprobado hasta ocho años después, mediante acuerdo gubernativo en octubre de 2011. Donde se indica que todas las instituciones del Estado deben cumplir con el reconocimiento, respeto, promoción, desarrollo y utilización de los idiomas nacionales.15 Cristina Bonillo, “Lenguas indígenas de Guatemala se encuentran en estado de vulnerabilidad”, Diario Prensa Libre, 10 de abril de 2014, sección Nacionales. ww.prensalibre.com/noticias/Lenguas-indigenas-Guatemala-encuentran-vulnerabilidad_0_7799252.html16 El Xinca tiene hasta ahora mil 283 hablantes, y el Itzá’ es hablado por mil 94 personas, según el último censo estadístico levantado en 2002.

139

Itza’, hablado en San José Petén del departamento de El Petén, se encuentran en un nivel previo a la extin-ción. El informe sitúa la situación en su fase crítica.

Esta situación, según la UNESCO, implica que estos idiomas sólo son hablados por la generación de ancia-nos, y ni siquiera se utilizan para las relaciones sociales diarias. En esta fase, las personas mayores solo recuer-dan parte del idioma, pero no lo usan mucho porque no hay personas con quienes hablarlo en la comuni-dad.

Otros idiomas indígenas se encuentran en situación de vulnerabilidad, aunque aún no corren riesgo de desa-parecer. Así sucede con los siete que aparecen catalo-gadas en el mapa como “en peligro”: ch’orti’, poqo-mam, sakapulteko, tz’utujil, sipakapense, popti’ (antes jakalteko) y tektiteko. Otros idiomas como el garífuna, q’eqchi’, poqomchi’, achi’, k’iche’, kaqchikel, uspante-ko, ixil, awakateko, mam, akateko y chuj, pero aún los hablan la mayoría de padres y niños en comunidades específicas,comoidiomaprincipal,aunqueenmuchasocasiones se limita al ámbito del hogar.

Aunque en los últimos años se han dado algunos avances para que los idiomas indígenas sean utiliza-dos por los operadores de la administración pública en los ámbitos de la educación, la salud, la justicia y otros; los maya hablantes, los garífunas y xincas tienen dificultaddecomunicarseconlasinstitucionespúbli-cas, pues se ven obligados al uso exclusivo del idioma oficial.Losgobiernosgeneralmentesonconscientesdeesta situación, pero no suelen asignar fondos para re-cuperar, promover el desarrollo y práctica de los idio-mas indígenas.

• Lugares sagrados. En todas las culturas se han estable-cidolugaresyespaciossignificativosqueexpresanuna

140

cualidad única, en donde la humanidad ha escogido un espacio para ser sagrado. En territorio guatemal-teco existe una gran cantidad de lugares sagrados, los cuales han sido utilizados por los ajq’ijab’ o guías es-pirituales durante varios siglos. Los lugares sagrados constituyen espacios naturales o construidos, conside-radosdeconfluenciadeenergíacósmicaparalacomu-nicación con los ancestros; son lugares especiales para laprácticayformaciónespiritual,filosófica,científica,tecnológica o artística de los miembros de los pueblos indígenas17.

En el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pue-blos Indígenas, el gobierno en 1995 asumió varios com-promisos para garantizar la protección de las distintas formas de espiritualidad y respetar el ejercicio en pú-blicocomoenprivado;además,lacomisiónespecíficaque se estableció en 1997 como encargada de la temá-tica, reconoció el valor histórico y la proyección actual de los templos y centros ceremoniales como parte de la herencia ancestral de los pueblos indígenas.

El Gobierno aprobó la puesta en marcha de la Comi-sión para la Definición de Lugares Sagrados, en elAcuerdo Gubernativo número 261-97 de fecha 20 de mayode1997ysusmodificacionescontenidasenlosAcuerdos Gubernativos números 84-98, 536-98 y 387-2001, como un ente adscrito a la Secretaría de la Paz de la Presidencia. Esta comisión fue integrada por repre-sentantes del gobierno, de organizaciones indígenas yde ajq’ijab’, para definir estos lugares, así como elrégimen de su preservación. En este proceso de cons-trucción colectiva se presentó en el 2008 la iniciativa de Ley No. 3835 sobre Lugares Sagrados ante el Congreso delaRepública,enbuscadeladignificacióndelosva-

17 Iniciativa de Ley de Lugares sagrados No. 3835. No ha sido aprobada por el Congreso de la República.

141

lores históricos, espirituales y culturales de los pueblos indígenas. El 19 de agosto de 2009, la Comisión Especí-ficadelCongresodelaRepúblicaemitiódictamenfa-vorable, pero a la fecha, seis años después, el Congreso no ha promovido su primera lectura para convertirla en ley.

En el 2003, el Ministerio de Cultura y Deportes emitió un acuerdo de creación de la Unidad de Lugares Sa-grados y Práctica de la Espiritualidad Maya18, bajo la Dirección del Patrimonio Cultural e Intangible. Su ob-jetivo está relacionado con la búsqueda de soluciones que afrontan los ajq’ijab’ y las personas que profesan la espiritualidad maya, en los lugares sagrados o sitios, monumentos, parques, complejos o centros arqueológi-cos que se localizan en todo el territorio nacional y que se encuentren bajo jurisdicción de dicho Ministerio.

En consecuencia, las medidas adoptadas no han lo-grado el acceso y libre ejercicio de la espiritualidad de lospueblos indígenas, lo cual fue confirmado en losgrupos presenciales de discusión. Por lo que, los lide-razgos indígenas están demandando al Estado realizar acciones concretas para garantizar el derecho históri-co, cultural y espiritual de los pueblos indígenas, por mediodelreconocimiento,respeto,dignificación,uso,conservación y acceso a lugares sagrados19, ubicados en propiedad privada o bajo la protección del Ministerio de Cultura como un derecho individual y colectivo a profesar su espiritualidad. También proponen trabajar de manera conjunta con las autoridades locales para lograr una coordinación efectiva en la administración deloslugaressagrados.Estasdemandasidentificadasvan en concordancia con lo establecido en la iniciativa de ley.

18 Acuerdo del Ministerio de Cultura y Deportes Número 510-200319 Demandas que están establecidas en la iniciativa de Ley de Lugares Sagrados No. 3835

142

• Conocimientos ancestrales. Las formas de organiza-ciónylosconocimientoscientíficosdelospueblosin-dígenas son componentes importantes de su identidad cultural. Fray Diego de Landa, quien nació en España y murió en México en 1579, religioso español, cronista de la civilización maya, relata en su obra “Relación de las Cosas de Yucatán” (1566), la forma en que fueron destruidos los documentos antiguos del pueblo maya por considerarlos satánicos y proclives a la brujería. Cita el documento: “eran tantos los documentos de los indios, que la hoguera duró más de un mes”, no obs-tante la destrucción mencionada, las abuelas y abuelos mayas supieron transmitir los conocimientos en la tra-dición oral y la práctica a través de la cuenta de los días en las ceremonias.

En seis departamentos, las personas solicitaron al Es-tado, revalorizar los conocimientos ancestrales. Repre-sentantes del pueblo k´iche demandaron implementar centrosdeconocimientoscientíficosmayaendiferen-tes municipios, mientras que en los departamentos de Santa Rosa, Alta Verapaz, Huehuetenango, Petén y Zacapa están interesados en la implementación de ins-titutos sobre biodiversidad para rescatar, promover y realizar investigaciones sobre medicina natural.

• Arte de los pueblos indígenas. Se resaltó la importan-cia de impulsar desde el sistema educativo, la promo-ción y apoyo del arte de los pueblos indígenas para fortalecer la identidad local a través de la música, arte textil, arte culinario y literatura. Asimismo, se solicita-ron talleres de capacitación para la revalorización de las culturas. Estas aspiraciones aparecieron en los de-partamentos de Chimaltenango, Huehuetenango, Qui-ché, Totonicapán, Baja Verapaz y Chiquimula.

143

• Uso del traje indígena. Aunque esta demanda no fue expresada con mucha intensidad en los grupos pre-senciales de discusión, el uso del traje indígena cons-tituye una importante expresión de identidad de los pueblos indígenas, porque los trajes son portadores de la cosmovisión propia. En los departamentos de Alta Verapaz y Quetzaltenango demandaron promover el respeto y uso del traje maya en las escuelas y en la vida cotidiana, además de divulgar el acuerdo ministerial 3-98queserefierealusodeltrajemayaenloscentroseducativos, ante la no aprobación de la iniciativa de Ley sobre el Traje Indígena.

En el marco del paradigma mono-cultural y racista que prevalece en la sociedad guatemalteca, el traje indíge-na encarna un símbolo de atraso y falta de cultura. En este contexto la mujer indígena es discriminada cons-tantemente, por estigmas de clase, género, etnia y rura-lidad. Los casos de discriminación por el uso del traje indígena que han sido denunciados están relacionados en especial con el acceso a lugares públicos (restauran-tes y discotecas), en centros educativos, sin embargo no son exclusivos de estos lugares20. En conversaciones informales y en diversos contextos se pone sobre aviso la existencia de la discriminación por el uso del traje indígena.

3.5.1 Acceso limitado a servicios educativos cultural-mente adecuados y de calidad.

• Educación bilingüe intercultural. Los pueblos indíge-nas en diversos espacios han llevado una lucha cons-tante para hacer valer su derecho de recibir educación

20 Ante la falta de una cultura de denuncia y estadísticas que den cuenta de este tipo de discriminación por el uso del traje indígena, en niñas en centros educativos y de mujeres en lugares públicos, no se tiene una valoración real de este hecho al cual están sujetos a diario mujeres y hombres indígenas.

144

con pertinencia cultural, una educación que reconoz-ca los conocimientos, valores, principios, tradiciones, historia, idioma, la propia cultura de cada pueblo que vive Guatemala. Como resultado de esta acción, han logrado una serie de acuerdos políticos y compromi-sos del Estado en materia de Educación Bilingüe e In-tercultural, los cuales han sido implementados en los últimos años.

En la reforma del Código Municipal del 2002, se es-tableció que el Concejo Municipal puede organizar comisiones, entre las cuales destacan las de educa-ción, educación bilingüe intercultural, cultura y de-portes21. Ante una serie de recomendaciones emitidas por el relator de las Naciones Unidas, Rodolfo Sta-venhagen, en el 2003 se convirtió la Dirección Gene-ral de Educación Bilingüe Intercultural (DIGEBI)22

en el Viceministerio de Educación Intercultural Bilin-güe del Ministerio de Educación.23 Asimismo, se reco-noció a los idiomas maya, garífuna y xinka a través de la Ley de Idiomas Nacionales Decreto No. 19-2003, en la que se promueve su respeto, promoción, desarrollo y su uso en las instituciones públicas. Además, indica que para facilitar el acceso a la educación, poblacio-nes deberán ser informadas y atendidas en sus propios idiomas. En 2004, se promulgó un Acuerdo Guberna-tivo relativo a la enseñanza intercultural bilingüe en

21 Artículo 36, del Código Municipal, Decreto 12-2002. Guatemala.22 Los años ochenta fueron clave para el desarrollo de la educación bilingüe intercultural en Guatemala. Entre 1980 a 1984 el Ministerio de Educación y la Agencia Internacional de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID, por sus siglas en inglés) ejecutaron un proyecto piloto de educación bilingüe que dio inicio con 40 escuelas piloto. Este proyecto sentó las bases para la creación del Programa Nacional de Educación Bilingüe (PRONEBI) en 1984, el primer modelo de educación bilingüe nacional. Once años más tarde, el programa se transformó en la Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural (DIGEBI). Su principal objetivo era “desarrollar un bilingüismo social estable para la población estudiantil maya hablante y una convivencia armónica entre pueblos y culturas.23 Durante el gobierno de Alfonso Portillo en 2003 en Guatemala, se creó el Viceministerio de Educación Bilingüe Intercultural, mediante el Acuerdo Gubernativo No. 526-2003.

145

el sistema educativo nacional, para impulsar la des-centralización, un currículo culturalmente adecuado, modalidades de aprendizaje y formación del recurso humano.

En términos generales, el marco legal y programático vigente propone, regula y demanda que la educación reconozca el valor de la diversidad cultural de la nación guatemalteca y, en consecuencia, se evite la exclusión y/o discriminación. Sin embargo, las acciones concre-tas para promover la educación bilingüe intercultural a través del sistema educativo han tenido un avance poco significativo, porque dista mucho de lograr unacceso igualitario a la educación. Tomando en cuenta que el Ministerio de Educación solo cubre el 30% de la demanda con pertinencia cultural, entonces podemos concluir que no ha cumplido con su obligación de ser garante de brindar a la población sin discriminación al-guna, servicios adecuados culturalmente y con calidad.

Los resultados del trabajo de campo, resaltan la limi-tación que tienen los pueblos indígenas de recibir una educación adecuada culturalmente y de calidad, 59 fueron los planteamientos dirigidos a exigir al Estado, la promoción de la Educación Bilingüe Intercultural en el país, facilitar la creación de plazas y capacitación de maestros bilingües, la readecuación del Currículo Nacional Base y la creación de políticas institucionales culturalmente adecuadas.

La exclusión educativa es un concepto relacionado con el deexclusiónsocial,noserefiereúnicamentealafaltadeacceso a la educación, al analfabetismo o a la baja escola-ridad. Este concepto también comprende formas de exclu-sión que afectan a niños o niñas y jóvenes que, estando dentro del sistema educativo, no acceden a un servicio de calidad. (PNUD 2011: 83)

146

Gráfico No. 8Aspiraciones prioritarias sobre la educación bilingüe e

intercultural

Fuente: Elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

• Promoción de la Educación Bilingüe Intercultural (EBI). La población de los departamentos de mayoría indígena de origen maya, xinka y garífuna demanda-ron al Estado promover educación bilingüe e inter-cultural en los departamentos, municipios, aldeas del país, para que la educación sea accesible para todas y todos, y que responda a las características, necesidades y aspiraciones de la población de un país multicultu-ral, multilingüe y multiétnico.

En Guatemala a pesar de los avances en materia educa-tiva, en 2009, el 30% de los niños y niñas y adolescentes entre los 13 y 18 años de edad, se encontraba fuera del sistema escolar. Los retos de cobertura y calidad que persisten en el sistema educativo se agudizan en la es-fera rural, en los hogares pobres y familias indígenas. En seis departamentos se tiene la mayor proporción de niños y niñas fuera de la escuela, para el 2009 oscila-ba entre el 35% y 40%, en los departamentos de Peten,

147

Alta Verapaz, Chimaltenango, Huehuetenango, Totoni-capán y K´iche. Una variable que no ha sufrido mayor modificacióndeacuerdoalosresultadosdelaEncuestaNacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) 2011 en la que se indica que el índice escolar más alto se reporta en los departamentos de Guatemala, el Progreso, Sacate-péquez y Escuintla, mientras que los índices más bajos están en los departamentos del altiplano, Totonicapán, Quetzaltenango, Huehuetenango y las Verapaces, con mayoría de población maya, donde se observan los in-dicadores más bajos en alfabetismo y matriculación.

A nivel educativo, Guatemala enfrenta una importante brecha interétnica, tanto del lado de cobertura como por el de pertinencia cultural de la educación. Actual-mente se brinda educación bilingüe intercultural (EBI) en idiomas mayas24, garífuna y xinca. Para el 2009 se atendían 104,142 alumnos en preprimaria (alrededor del 21% matriculado en ese nivel), y 415,622 en pri-maria (alrededor del 17.4% de los matriculados en ese nivel).Esteavance,aunquesignificativo,distamuchode lograr un acceso igualitario a la educación. Con las cifras anteriores se puede denotar que la cobertura de la educación bilingüe intercultural es todavía baja. De acuerdo a la auditoria social efectuada en el 2012 por la Gran Campaña por la Educación, la cobertura de edu-cación en idiomas nacionales no aumenta, porque no existen lineamientos precisos desde el Viceministerio específicoparaimplementarlaenlaescuela.ElMinis-terio de Educación solo cubre el 30% de la demanda con pertinencia cultural.25

24 Cobertura de atención de los niños y niñas indígenas en las comunidades mayas, que tienen mayor número de hablantes, k´iche, kaqchikel, mam y q’eqchi de 6to. Grado de primaria. Y de preprimaria a tercer grado en las comunidades q’anjob’al, ixil, tz’utujil, poqomchi, achi, akateko, awakateko, mopan, xinka y garífuna25 Rojas, Alex: Educación bilingüe tiene poca cobertura. http://www.prensalibre.com/noticias/comunitario/Educacion-bilingue-poca-cobertura_0_904109619.html recuperado el 19 de mayo de 2014.

148

• Capacitación de maestros. El sistema educativo sigue siendo uno de los vehículos más importantes para la transmisión y desarrollo de los valores y conocimien-tos, además, debe responder a la diversidad del país. Durante la consulta realizada, la población reconoció la importancia de la implementación de la educación de calidad, con pertinencia pedagógica, lingüística y cultural, y que para lograr este propósito, debe darse una sólida formación a los docentes, sensibilizarlos so-bre temas de multi e interculturalidad y formarlos en metodología sobre cómo brindar educación bilingüe intercultural. Esto fue expresado en los departamentos de Alta Verapaz, Baja Verapaz, Huehuetenango, Chi-maltenango, Sololá, Petén, Izabal, Jalapa y Jutiapa.

Los maestros son pilares fundamentales para brindar una educación de calidad. En base al “Informe de la evaluación de docentes optantes a bono por bilin-güismo 2008”, se evidenció que solamente el 60.4% de los docentes bilingües aplican la metodología de educación bilingüe e intercultural en el aula. Aunque el 90.5% respondió que imparten clases en idioma in-dígena, menos del 50% de los docentes bilingües se expresa con fluidez,mientrasmenos del 40% de losdocentes evaluados escribe correctamente el idioma maya, xinka o garífuna que enseña, lo que redunda en la calidad de enseñanza bilingüe que se imparte. Exis-te una debilidad muy grande al considerar que se im-parte educación con pertinencia al contar con docentes que tienen contrato bilingüe, pero en la práctica ni los textos, ni la enseñanza se imparte de forma bilingüe. Se ha utilizado el idioma como un medio de comuni-cación, pero no como un medio de aprendizaje (ICEFI, 2011:19).

German Curruchiche, del observatorio de Educación indígena, resaltó que la educación en el idioma mater-

149

no es una obligación del Estado, y al negarla se está destruyendo la identidad de los pueblos. La misma opinión la tiene otro intelectual indígena Demetrio Cojtí, al afirmar que el factor de Identidad es el idioma, si pierden el idioma pierden el ADN de su propia identidad, si una lengua no se usa en el ámbito público se queda para la casa, para usos artesanales y se le resta importancia.

Ante esta problemática, la población consultada, de-mandólacreacióndeoficinasdepartamentalesdeedu-cación bilingüe de carácter permanente para promover la educación bilingüe intercultural. Asimismo, que se supervise y evalúe en los establecimientos educativos la aplicación del Currículo Nacional Base y de la en-señanza efectiva de educación bilingüe. La población también reconoce la importancia de la creación de los Consejos de Educación, integrada por diversos secto-res de la sociedad civil, para garantizar la integración adecuada del enfoque educativo de acuerdo a las exi-gencias culturales y lingüísticas.

Cuando se habla de pertinencia se reduce a un pro-grama de estudios y básicamente a ciertos contenidos dentro del círculo escolar, esta idea es buena pero in-completa, la línea de la pertinencia que busca el Con-sejo Nacional de Educación Maya (CNEM) a través de sus distintas acciones entre ellas la educación Maya, va más allá de los componentes lingüísticos y cultu-rales informativos. Promueve la educación desde la cosmovisiónmaya,desdesuespiritualidad,filosofíayla pertinencia cosmológica, cosmogónica, cultural, so-ciológica, económica, política, psicológica, lingüística, pedagógica, epistemológica, taxonómica, metodológi-ca,científicaytecnológica,esdecir,esintegral,porquecomprende y desarrolla todos los procesos y elemen-tos.

150

Para mejorar la pertinencia cultural de los servicios de educación en el nivel primario a solicitud del Minis-terio de Educación, la Universidad Nacional de San Carlos de Guatemala, en el marco del Sistema Superior de Formación Inicial Docente para el nivel primario y especialidades, programó para 2015, dos profesorados. El de Educación Primaria Intercultural, donde se uti-lizarán metodologías de aprendizaje relacionadas con los saberes de los pueblos maya, garífuna, xinka y la-dino, de acuerdo al contexto del desempeño docente, para impulsar un proceso pertinente de aprendizaje, en todas las áreas curriculares del nivel educativo. Otro profesorado de Educación Primaria Bilingüe Intercul-tural, para aplicar la educación bilingüe de acuerdo con la tipología de bilingüismo en la comunidad y región, para recuperar el uso del idioma culturalmente propio como un derecho humano desde el enfoque aditivo.

3.5.2. Acceso limitado a servicios de salud culturalmen-te adecuados y de calidad.

La salud es un derecho fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos. La Organiza-ciónMundialdelaSaluddefinealasaludcomounestadocompleto de bienestar físico, mental y social y no solamen-te la ausencia de afecciones y enfermedades, esto implica acceso a la atención médica y a todos los bienes y servicios que son esenciales para una vida saludable o que conduz-can a ella.

El estado de la salud es un producto social, como resulta-do de un proceso relacionado con las condiciones sociales, económicas, políticas y culturales de las personas y las co-lectividades, por lo tanto, se relaciona con lo que la socie-dad y el Estado está haciendo en áreas como la creación de condiciones básicas favorables a la salud, la implementa-

151

ción de programas sistemáticos de salud preventiva y la generación de una cobertura de salud universal. La per-tinencia cultural en salud se deriva del principio de “de-recho a la diferencia” y quiere decir “adecuado a la cultu-ra”. En el caso de su aplicación a la prestación de servicios públicos en salud, busca que estos sean conceptualizados, organizados e implementados tomando como referentes los valores de la cosmovisión de los pueblos indígenas, de tal forma que los servicios públicos de salud se adapten y respeten la forma de vida de los pueblos indígenas.26

El Convenio 169 de la Organización Internacional para el Trabajo (OIT), ratificadopor elEstadodeGuatemala en1996, en la parte V, Seguridad Social y Salud, plantea en el artículo 24, que los regímenes de seguridad social deberán extenderse progresivamente a los pueblos interesados y aplicárseles sin discriminación alguna. Además, en el ar-tículo 25 establece que los gobiernos deben velar por que se ponga a disposición de los pueblos interesados servi-cios de salud adecuados o proporcionar a dichos pueblos los medios que les permita organizar y prestar tales servi-ciosbajosupropiaresponsabilidadycontrol,afindequepuedan gozar del máximo nivel posible de salud física y mental.

El Acuerdo de Paz sobre Aspectos Socioeconómicos y Si-tuación Agraria, en su apartado “Desarrollo Social”, se-ñala la importancia de una reforma al Sector Nacional de Salud, la valoración de la medicina indígena, el rescate de conceptos, métodos y prácticas. En 2002 el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social implementó el Programa Nacional de Medicina Popular y Tradicional, con el obje-tivo de conocer, rescatar y valorar las diferentes prácticas, conocimientos y terapeutas del sistema maya. En este con-texto el Programa de las Naciones Unidas para el Desarro-llo(PNUD)en2007,administróunfinanciamientoinicial26 Acuerdo del Ministerio de Salud en Guatemala número 1632

152

para implementar un diagnóstico sobre la situación de las políticas y programas del Ministerio de Salud en la pres-tación de servicios de salud con pertinencia cultural en el primer nivel de atención.

En el 2009, se estableció la creación de la Unidad de Aten-ción de la Salud de los Pueblos Indígenas e Interculturali-dad en Guatemala (UASPIIG), como dependencia del Mi-nisterio de Salud y Asistencia Social (MSPAS). Esta unidad tiene la función de ser el órgano asesor del despacho minis-terial en políticas de salud de los Pueblos Indígenas y pro-mueve la valoración, reconocimiento y respeto de los co-nocimientos, elementos terapéuticos, métodos y prácticas de salud de los sistemas de salud de los pueblos indígenas. En el 2010, se aprobó la ley para la Maternidad Saludable27

la cual promueve el respeto a los métodos de atención a la salud tradicional de las culturas maya, xinka y garífuna; re-conoce, respeta e integra a las comadronas en los servicios de atención primaria e impulsa la creación de casas mater-nas culturalmente adecuadas, garantizando que los servi-ciosdesaludseanaccesiblesgeográficayculturalmente.

Aun existiendo un marco legislativo y programas para el reconocimiento, respeto y promoción del sistema de salud indígena, en los planes de gobierno no se toma en cuenta la salud de los pueblos indígenas. Las iniciativas imple-mentadas hasta hoy día, son herramientas para iniciar un trabajo concertado con los pueblos indígenas que busque el real mejoramiento de sus condiciones de salud teniendo en cuenta sus particularidades culturales y de diversidad étnica. Sin embargo, el sistema de salud indígena sigue funcionandodeformaparalelaalsistemaoficial.

En la actualidad aún se sigue implementando el modelo asistencialista y vertical concerniente a la prestación de

27 Se hace referencia en los artículos, 2. b, d; art. 12; art. 13, art. 17 de la Ley para la Maternidad Saludable. Decreto 32-2010. Congreso de la República de Guatemala.

153

servicios de salud. No se logra derribar las barreras de ex-clusión en el país y sigue prevaleciendo una gran brecha de desigualdad para la población indígena en cuando a acceso a los servicios básicos como la salud. Ante la insu-ficientecoberturadelosserviciosdesaludylasituaciónde precariedad de la asistencia social, la población consul-tada demandó al Estado, mayor atención para contratar personal bilingüe, incorporar comadronas al sistema de saludoficialeinstitucionalizarelSistemadeSaludMaya.

• Personal Bilingüe y su incorporación en el Sistema de Salud. El gasto público del Ministerio de Salud en ciertas áreas del país es tan bajo que no supera los 140 quetzales per cápita, lo cual obliga a las familias aasumirunaproporciónsignificativadelcostodelasatenciones y los medicamentos. Aunado a la situación anterior, elpersonaldisponiblenoessuficienteparaatender a la población rural. El Instituto Centroameri-cano de Estudios Fiscales (ICEFI) y el Center for Eco-nomic and Social Rights (ICESRI), indican que el de-partamento de Guatemala cuenta con un médico por cada 384 habitantes mientras que el departamento del K´iche tiene un médico por cada 11,948 habitantes.

154

Gráfico No. 15Aspiraciones de los pueblos indígenas

Fuente: Elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

Otro de los grandes factores que limitan el acceso a los centros de salud por parte de la población indígena es la falta de personal bilingüe en el servicio, que proporcione información y facilite la atención en el propio idioma de los usuarios. Doce peticiones exigen atención en este tema, contratar personal con pertinencia lingüística y cultural, de preferencia que sean mujeres capacitadas en todos los niveles de atención en salud o al menos que traductores apoyen en el servicio. Así también, demandan estrategias de concientización y sensibilización cultural para el que presta el servicio. La ley de idiomas nacionales hace referencia a que los postulantes a puestos públicos hablen, lean y escriban el idioma de la comunidad donde opten a prestar sus servi-

155

cios, además del español. Hasta el momento, en realidad, no existen acciones concretas que satisfagan este requeri-miento, locualsignificaincumplimientodelosderechosde los pueblos indígenas establecidos en la ley vigente.

Es evidente que las barreras idiomáticas y la discrimi-nación limitan el acceso a la salud, lo cual es constata-do en testimonios recabados por ICEFI en el municipio de Senahú, Alta Verapaz en el 2008 y por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Sa-lud, Anand Grover, durante su visita a Guatemala en el 2010.

“Vamos a pie, y cuando llegamos, que es la mera tarde, ya el centro de salud está cerra-do. Las pocas veces que alcanzamos que esté abierto nos tratan mal, porque no sabemos hablar castellano”. “Cuando vamos al centro de salud, si hay médico o enfermera que no habla nuestro idioma, no nos atienden bien y nos dejan esperando…muchas veces no va-mos al centro de salud porque no sabemos la castilla”. El relator Anand Grover en las con-sultas con miembros de la comunidad indíge-na se informó que pacientes mayahablantes, no habían sido admitidas en establecimientos de salud por no poder explicar adecuadamen-te sus síntomas al personal médico de habla hispana. Una familia no había podido expli-car al médico la gravedad de la enfermedad febril del niño, no había un intérprete dispo-nible y el niño posteriormente falleció.

156

Liderazgos indígenas de Totonicapán y Quiché, solicita-ron que previo a implementar programas de salud en sus comunidades, municipios y departamentos, se tome en cuenta en la toma de decisiones, la opinión de mujeres y autoridades indígenas. Además, que las autoridades del Ministerio de Salud establezcan mesas de diálogo para di-señar e implementar un modelo de atención que cubra las necesidades de la localidad.

• Incorporar comadronas al sistema de salud. Los indi-cadores de salud que van desde la mortalidad materna hasta los partos hospitalarios y cobertura de vacunas, son sistemáticamente peores entre los pueblos indíge-nas. Esta problemática se cruza con la pobreza, la mar-ginalidad y la ruralidad, sin limitarse exclusivamente a ellas. Los problemas de salud de las mujeres indígenas se agudizan por los niveles de desnutrición, el trabajo físico excesivo y su limitado acceso a los servicios de salud. Los índices de mortalidad materna 200728, ilus-tran que, en la proporción de ésta, existe una diferencia entre las mujeres indígenas y no indígenas, cuya rela-ción es de dos muertes de mujeres indígenas por una muerte de mujer no indígena.

Cuadro No. 8

Proporción de muertes maternas por grupo étnico en GuatemalaGrupo étnico Año 2000 Año 2007

Indígena 65 70no indígena 24 29

Se desconoce 11 1

Fuente: SEGEPLAN. Tercer Informe de Avance de los Objetivos del Milenio. Gua-temala. 2010.

28 Estudio Nacional de Mortalidad Materna (ENMM), elaborado en Guatemala en 2007.

157

Aunque la asistencia médica y/o de enfermería en la atención de partos ha tenido mejoras en la población, sin embargo, la brecha de atención del parto entre la pobla-ción indígena y la no indígena continua siendo de 40 pun-tos porcentuales. Este indicador expresa que la mayoría de mujeres indígenas son atendidas por comadronas, aten-ción brindada en el hogar de la embarazada o comadrona. Según las autoridades esta situación se debe a la inacce-sibilidad de las comunidades a las cabeceras municipales

Lafiguradelacomadrona(IYOMenidiomaK´iche´)jue-ga un rol importante. Ha persistido principalmente en las áreas rurales y de población indígena, donde los servicios de salud son escasos. La atención del parto es una de las actividades que más se le reconocen a la comadrona, sin embargo ejerce otras como la atención en salud a las muje-res en general, a embarazadas y a recién nacidos, así como su participación en la educación sexual y reproductiva de las familias.

En los seis departamentos con población predominante-mente indígena y rural, las mujeres embarazadas acuden al servicio de las comadronas. Los participantes en los grupos presenciales de discusión, resaltaron la labor de las comadronas en las comunidades. Diez planteamientos se refierenalaimportanciadequeelMinisteriodeSaludlesproporcioneunsalarioa las comadronasparadignificarsu trabajo y que las incorpore al sistema de salud pública, como personal que proporciona servicios en atención de partos. Esto fue expresado en los departamentos de Baja Verapaz, Huehuetenango, Quetzaltenango, Quiché, Solo-lá, Totonicapán, Jalapa y Progreso.

Otroplanteamientodelosparticipantes,serefierealdeseode descentralizar la atención del parto a nivel local, en los Centros de Atención Permanentes (CAP), los Centros de Atención Materno Infantil (CAIMI) y otros centros de sa-

158

lud de menor cobertura. Que la atención sea con pertinen-cia cultural, lo cual implica el reconocimiento del trabajo, las prácticas y conocimientos ancestrales de las comadro-nas. Incorporar toda la sabiduría en las prácticas actuales sobre la atención del parto, trae como consecuencia mo-dificarlosprotocolosdeatención.EstofueexpresadoenHuehuetenango, Quetzaltenango, Quiché, Sololá, Totoni-capán y Jalapa.

Actualmente, el Ministerio de Salud brinda capacitaciones a las comadronas y les apoya con equipamiento, lo cual permite que se fortalezcan competencias y conocimientos coherentes con el enfoque biomédico que prima en el siste-madesaludoficial, pero que no ha logrado desarrollar acciones para reconocer el aporte al sistema de salud y al bienestar del país que entrañan las prácticas ancestrales de las comadronas y otros elementos que humanizan el parto (SEGEPLAN, 2012: 48)

159

Gráfico No. 16Guatemala: atención de partos por Comadrona a nivel

departamental

Fuente: Elaboración propia con datos de la V Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (ENSMI) 2008-2009. Guatemala.

160

• Institucionalizar el sistema de salud maya. El mode-lo de atención en salud está estructurado a partir del modelo hegemónico caracterizado por una concep-ción biomédica de la salud, que coloca en posición de subalternidad los conocimientos y prácticas de otros modelos y sistemas de salud. En el país, el modelo bio-médico es el único legalmente reconocido en los ámbi-tosacadémicosyporlosmédicosdelsistemaoficial.Elpoco reconocimiento de las entidades encargadas de salud del sistema de salud indígena y el inadecuado acceso a los servicios estatales de salud, ha provocado deterioro de la salud de los pueblos indígenas.

El sistema de salud maya se estructura bajo los funda-mentos de su cultura, cosmovisión y espiritualidad. De acuerdo con Icú Perén, Directoral General de la Aso-ciación de Servicios Comunitarios de Salud (ASECSA 2012), con sede central en el departamento de Chimal-tenango, estos elementos además de ser la base de su concepción, son también ejes transversales de su prác-tica. Desde esta concepción se entiende la salud-enfer-medad, en términos de equilibrio y desequilibrio entre el cuerpo, el alma, la madre naturaleza y el universo en su conjunto, la salud se entiende en términos que van más allá del bienestar físico.

Según la asociación para la promoción, investigación y educación en salud en el occidente de Guatemala, cuyo nombre resumido es “Pies de Occidente”, para lograr el equilibrio (curar), los pueblos indígenas utilizan di-ferentes mecanismos con varios elementos como el uso de plantas medicinales, recursos terapéuticos, realiza-ción de ofrendas, los cantos, realización de xukulem (ceremonias), las intervenciones de los terapeutas ma-yas, tales como la Iyom (Comadrona), el Aj Kun (médi-co general), la Kunal Ak’alab’ (pediatra), Chapom b’ak (sobador de huesos), entre otros. Dentro de los tera-

161

peutas, ha sido y sigue siendo la IYOM (comadrona) la quemantieneunamayorrelaciónconlamedicinaofi-cial, hasta el momento es la única que le ha interesado alsistemaoficial,porcontribuirala“atencióndelpar-to”, esa es la razón fundamental de dicha relación. La mortalidad materna infantil es el indicador que utiliza elsistemaoficialparamedirelgradooniveldesaludde una comunidad.

De acuerdo al estudio de la Asociación Pies de Occi-dente (2009), la relación de la comadrona con el siste-maoficialseabredesdevariosniveles:NivelO“coma-drona empírica”: es el nombre que el sistema de salud oficialhadadoalapersonadelacomunidadconocidacomo IYOM 29 o ILONEL, y que no ha recibido la capa-citación que el Ministerio ofrece. A través del nivel I, se reconoce a la comadrona empírica en el registro del centro de salud para integrarla al programa de capa-citaciónoficial.Suregistrosignificaqueelsistemalasreconoce como comadronas, vedando a la comunidad el derecho de ser ellas quienes den el reconocimiento a sus terapeutas.

Actualmente, diferentes instancias están promoviendo la formación de mujeres que deseen ser comadronas, sin considerar si tienen o no el “don”. También se pro-mueve a las mujeres que tienen el don a que asistan directamentealascapacitacionesdelsistemaoficialydejen a un lado la formación tradicional. Esta situación puede provocar la sustitución del aprendizaje que ha permanecido por tradición, donde incluso, tienen rele-vancialossueñosylasseñalesqueidentificalacoma-drona anciana y con experiencia que tiene el don del acompañamiento a la mujer embaraza.

29ParalacomunidadtambiéneltérminoIYOMsignifica“abuela”,porquevecreceral niño o a la niña que un día ella recibió en el momento de su nacimiento, conoce su vida, sabe lo que hace y muchas veces hasta le acompaña en la ceremonia de matrimonio.

162

Elpocoreconocimientodelsistemaoficialdesalud,setraduce en la desvalorización, la imposición y sustitu-ción de los sistemas de formación de los terapeutas ma-yas y la población indígena está rechazando el servicio delsistemadesaludoficialporsuescasapertinenciacultural. Los liderazgos indígenas demandaron que el sistemaoficialreconozcaypromuevalainstitucionali-zación del sistema de salud maya, que conlleva el re-conocimiento del trabajo de las comadronas, de otros terapeutas mayas y su propio sistema de curación, un servicio que debiera tener una remuneración económi-ca. La demanda poblacional consiste en reestructurar el primer nivel del sistema de salud con participación de las comunidades, incorporando prácticas comuni-tarias de atención y respetando la cultura. Este sistema aunque no es reconocido por el Estado, funciona a lo interno de las comunidades y ha persistido a lo largo de la historia.

Las poblaciones indígenas tienen problemas de acce-so al sistema de salud por razones económicas y por la poca adaptación a las realidades de los pueblos in-dígenas. Para contrarrestar esta problemática, las per-sonas consultadas, exigieron rescatar, promocionar y financiarproyectospararecuperarelusodelamedici-na natural y ancestral de los pueblos indígenas, como también implementar y fortalecer un instituto de bio-diversidad para explorar la medicina natural.

El Sistema de Salud Maya cuenta con sus propios re-cursos terapéuticos y formas de curar, recurso humano conformado por terapeutas, médicos mayas con dife-rentes especialidades y con sus respectivos métodos. Sin embargo se les excluye del sistema de salud, se nie-ga su existencia y no se les reconoce como alternativa de atención.

163

3.5.3. La escasa participación en procesos consultivos

La escasa participación de los pueblos indígenas en pro-cesos consultivos, les ha limitado la posibilidad de ejercer participación activa en los procesos de toma de decisiones a nivel de Estado, sobre aspectos normativos, formulación de políticas públicas y cuestiones fundamentales que les atañen como pueblos. Su derecho a la consulta respecto a estas decisiones ha sido marginado, aun cuando el Estado hafirmadoinstrumentosinternacionalesquetutelantalesderechosyhapromovidonormativainternaqueserefierea la consulta y participación de las comunidades indíge-nas.

El trabajo de campo 2008-2011 evidenció mucho interés de los participantes de los departamentos de Huehuetenan-go y Quiché en ser escuchados y demandaron atención de parte del Estado para el cumplimiento del derecho de con-sulta a los pueblos indígenas. Se demandó consultar a los pueblos indígenas en los temas de explotación de recursos naturales y otros aspectos que les afecten y que sobre todo que se respeten los resultados de las consultas comunita-rias que han sido promovidas.

• El Derecho de consulta de los pueblos indígenas. El Estado de Guatemala ratificó el Convenio 169 de laOrganización Internacional del Trabajo (OIT). Este instrumento internacional obliga al Estado a realizar consultas a los pueblos indígenas sobre los asuntos que directa o indirectamente afecten sus formas de vida, sus derechos sobre los territorios que ocupan, proyectos de desarrollo, inversión de infraestructura y exploración o explotación de los recursos naturales en dichos territorios 30.

30 Convenio 169 de la Organización Internacional para el Trabajo arts. 6,15.2, y de la Declaración 19, 32.2.

164

En el marco jurídico nacional, la Constitución Política de la República de Guatemala, en su art. 46 señala la preeminencia del derecho internacional, cuando esta-blece que en materia de derechos humanos, los trata-dosyconvencionesaceptadosyratificadosporGuate-mala, tienen preeminencia sobre el derecho interno.

El Código Municipal en el artículo 64, 65 y 6631 también regula la consulta de vecinos y las consulta a pueblos indígenas. Asimismo, en la Ley de Consejos de Desa-rrollo Urbano y Rural (Decreto 11-2002), en el art. 26 se establece que una ley debe regular la consulta a los pueblos indígenas en proyectos que les afecten. Esti-pula que la consulta a pueblos indígenas debe realizar-se a través de sus representantes en los consejos de de-sarrollo urbano y rural, cuando el organismo ejecutivo impulse proyectos de desarrollo que les afecten.

También, el reglamento de evaluación, control y segui-miento ambiental determina que, previa la aprobación de los estudios de impacto social y ambiental requeri-dos por la ley de Minería, antes de otorgar licencias de explotación minera, el Ministerio de Ambiente y Re-cursos Naturales y el proponente informarán al públi-co que se ha presentado el instrumento de evaluación de impacto ambiental, con el objeto de recibir observa-ciones o incluso la manifestación de oposición la cual deberá ser fundamental.

James Anaya, relator especial de las naciones unidas sobre derechos de los pueblos indígenas, manifestó en el 2010, que si bien las normas internas se refie-ren a las consultas, no responden necesariamente a los requisitosmínimosfijadosporlosinstrumentosinter-nacionales. En la actual legislación en Guatemala, aún no se crea un instrumento local en consonancia con el

31 Código Municipal Decreto 12-2002, del Congreso de la República de Guatemala.

165

convenio 169 de la OIT, “señaló que no existe en el país un marco jurídico e institucional adecuado para llevar a cabo el deber estatal de consulta a los pueblos indígenas”.

En el país las organizaciones indígenas han presenta-do iniciativas de ley para regular las consultas, pero el Congreso de la República no ha decidido conocerlas todavía. Aunque desde el derecho internacional, los tratados en materia de Derechos Humanos son de obli-gado cumplimiento por todos entes del Estado, inde-pendientemente de consideraciones de orden interno. De acuerdo al Sr. James Anaya, la ausencia de una ley oreglamentooregulacióninsuficientesobrelamate-ria, no excusa al Estado por el incumplimiento de la obligación internacional contraída en el convenio 169 y declaración de consultar a los pueblos indígenas.

La consulta, es un derecho de los pueblos indígenas y se fundamenta en el principio de la libre determina-ción de sus formas de vida y modelos de desarrollo. Sin embargo, el Estado de Guatemala no ha convoca-do a consultas previas en las comunidades indígenas, donde se llevan a cabo proyectos de exploración y ex-plotación minera y construcción de plantas hidroeléc-tricas. Según datos oficiales, de 1997 a 2011, el Ministerio de Energía y Minas otorgó un total de 398 licencias para la exploración y explotación minera metálica y no metálica, la mayoría ubicadas en departamentos de población mayorita-riamente indígena (OACNUDH, 2011:211).

La falta de consulta y consentimiento previo, libre e in-formado de pueblos indígenas en proyectos, políticas, programas o inversión a gran escala que se ejecutan en sus territorios han generado reacciones que derivan ennivelesdeconflictividad,generadosyprovocadospor el escaso accionar de los mismos gobiernos que

166

se supone, son los responsables de respetar, garantizar ypromoverlosderechoshumanos.Elconflictosobrela cuestión deriva de dos visiones diferentes sobre el desarrollo: el desarrollo neoliberal, que cobra forma en megaproyectos, versus el desarrollo alternativo, que está basado en las identidades locales (Blaser: 2004:8). Ante esta omisión y mecanismos efectivos de consulta, los pueblos indígenas, han formalizado sus decisiones en contra de estas medidas o proyectos impulsados por el Estado, a través de procesos propios, la organi-zación de Consultas comunitarias.

• Las consultas comunitarias. Los pueblos indígenas reivindican que la consulta comunitaria es una prácti-ca milenaria desarrollada de generación en generación plasmada en los libros sagrados para tratar asuntos comunitarios, por lo que no debe verse como hecho aislado, sino comprenderse dentro de este contexto. En tal sentido, puede afirmarse que las prácticas or-ganizativas y de toma de decisiones se llevan a cabo a través de las consultas comunitarias, que forman parte delsistemadeorganizaciónyresolucióndeconflictosen las comunidades.

Entre 2004 y 2012, se realizaron en Guatemala 6732 con-sultas comunitarias, en donde se llevan a cabo proyectos de minería, todas en municipios de departamentos cuya población es indígena, 29 en Huehuetenango, 15 en San Marcos, 7 en Quetzaltenango, 5 en K’iche, 3 en Santa Rosa, 2 en Alta Verapaz, y una en los departamentos de Totonicapán, Retalhuleu, Zacapa e Izabal, en donde los resultados han reflejadoun rotundo rechazo a laslicencias de reconocimiento, exploración y explotación minera, petrolera, así como a la construcción de plantas hidroeléctricas y de otra naturaleza.

32 Para 2012 habían sido 56 consultas comunitarias de rechazo a la exploración y explotación minera y en menor porcentaje relativas a proyectos hidroeléctricos y petroleros en Guatemala.

167

Sin embargo, el Estado y el sector empresarial no han reconocido las consultas comunitarias y han cuestio-nado su carácter vinculante. Mientras los pueblos in-dígenas y buena parte de la sociedad civil organizada, afirmanquelasconsultasconvocadasporlasalcaldíasmunicipales, son vinculantes. En opinión de la Corte de Constitucionalidad sobre la legalidad de la consulta comunitaria en el municipio de Sipacapa, en el depar-tamento de San Marcos por ejemplo, dictaminó que los resultados no podrían tener los alcances pretendidos y que no eran vinculantes, debido a la extralimitación de funciones establecidos en el art. 27 del reglamento de la consulta de buena fe, contenido en acta 09-2005 del referido Concejo Municipal. Al establecer que los resultados de la consulta serán vinculantes repercute so-bre intereses nacionales, pues resuelven asuntos que no son de su competencia, sino competencia nacional (OACNUDH, 2011:20). No obstante, en el mismo fallo, la Corte toma nota que es incuestionable el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados sobre medidas susceptibles de causarles afectación33/.

Ante opiniones encontradas y la falta de efecto jurídi-co de las consultas, el Estado continúa concesionando licencias de mega proyectos en territorios indígenas a empresas nacionales e internacionales, violando el derecho a la consulta previa, libre e informada. El Sr. James Anaya, relator especial de Naciones Unidas en relación al tema ha manifestado: La cuestión de la con-sulta lleva aparejada una serie de connotaciones que van más allá de los proyectos concretos. Para muchas comunidades indígenas, la falta de consulta se asocia a una experiencia transgeneracional de invasión, margi-nación y desposesión, así como una falta de inclusión

33 El convenio 169 está vigente en el Estado de Guatemala y no colisiona con la Constitución de la República, según opinión consultiva emitida en expediente No. 1999-95 por la misma corte, citando para el efecto los artículos 6 y 15 del referido convenio.

168

y participación en relación con las decisiones que les afectan.

La violación de estos derechos ha repercutido en el aumento de conflictos internos que involucran a lospueblos indígenas, confrontados contra el Estado y las empresas nacionales y transnacionales con licencias de explotación de los recursos naturales en el país34/.

3.5.4. Falta de reconocimiento de las autoridades ances-trales

En relación a este tema, diez demandas están dirigidas a exigir al Estado el reconocimiento del ejercicio social y po-lítico de las autoridades ancestrales, aspiración ciudadana expresada en los departamentos cuya población mayori-taria es indígena, Sololá, Totonicapán, Huehuetenango, Quetzaltenango y Jutiapa con un municipio (Jupiltepe-que) con población xinca.

El sistema actual de participación política, no se adapta a lo establecido en la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (ver arts. 5 y 18), se excluye la visión política desde las formas propias de participación política de los pueblos indígenas quienes tienen sus propios siste-mas de participación, de organización social y política. Ex-presiones organizativas tales como: el consejo de ancianas y ancianos, agrupación de principales, ajq´ijab’, Iyom (co-madrona), autoridades indígenas, un conjunto que cons-tituyen referentes de gobierno indígena con identidad y autonomía.

34 En el caso de la cementera en el municipio de San Juan Sacatepéquez (2010-2014), el Estado guatemalteco ha reaccionado con violencia y, en caso de la Mina Marlín en el municipio de Sipacapa del departamento de San Marcos, se ha negado a actuar frecuentemente frente a las denuncias de los pueblos indígenas relativas a contami-nación del agua, daños a viviendas y enfermedades de la piel y otros daños que la comunidad ha denunciado.

169

Ante un Estado excluyente y racista no se ha logrado que se reconozca el sistema propio organizativo de los pueblos indígenas, el aporte en la cohesión de la vida comunitaria, lacapacidadylegitimidadenlasolucióndeconflictosso-ciales, la capacidad de gestión e implementación de pro-gramas de desarrollo en las comunidades, su calidad de interlocutor con autoridades del poder formal en todos los niveles de la vida nacional. La situación anterior y los po-cos avances señalan ser producto de la monoculturalidad del sistema político y sus limitaciones, la participación y representación sigue siendo un desafío para los pueblos indígenas.

174

Cuadro No. 9Número de aspiraciones territoriales, personas consul-tadas, lugares y fechas de los ejercicios de diálogo en

educación.

Departamen-to

De-man-das

Per-sonas

Fecha y lugar de los grupos presen-ciales de discusión.

Alta Verapaz (AV) 55 300 9/10/2008 y 2/7/2011, Instituto Emi-

lio Rosales Ponce.Baja Verapaz (BV) 40 110 29/10/2008, Escuela Normal de Sala-

máChimaltenan-go (CHO) 52 300 2/12/2009 y 1/7/2011, Instituto Ex-

perimental Leonidas Mencos ÁvilaChiquimula (CHIQ) 47 175 18/2/2009 y 19/6/2011 Instituto para

Varones de Oriente

E s c u i n t l a (ESC) 70 300

29/01/2009, 25/3/2010 y 8/6/2011 Instituto Experimental Carlos Sama-yoa Chinchilla

G u a t e m a l a (GUA) 24 175 21/9/2009 Centro Recreativo las Nin-

fas, AmatitlánHuehuetenan-go (HUE) 53 210 16/4/2009 y 24/6/2011 Instituto Nor-

mal Alejandro Córdova

Izabal (IZ) 32 275 17/9/2008, 11/03/2010 y 17/6/2011 Instituto Experimental Luis Pasteur

Jalapa (JAL) 23 150 24/9/2009 Instituto Centroamericano para varones (INCAV)

Jutiapa (JUT) 70 20015/10/2009 y 3/7/2011 Instituto Na-cional Experimental Mario Efraín Ná-jera Farfán

Petén (PET) 44 1508/12/2009 y 15/7/2011 Escuela José Benítez Gómez y la Escuela Normal No. 5 Julio Edmundo Rosado Pinelo.

P r o g r e s o (PRO) 36 277 19/11/2009 Escuela Tipo Federación

de Guastatoya.Quetzaltenan-go QUET) 19 245 11/6/2009 Escuela de Ciencias Co-

merciales de Occidente

171

CAPÍTULO 4

LA EDUCACIÓN EN GUATEMALA:

ASPIRACIONES CIUDADANAS

Esta foto es cortesía de la estudiante de Sociología en la Escuela de Ciencia Política, Anaely Sáenz

4.1 PRESENTACIÓN

Este capítulo es producto de la consulta realizada duran-te los treinta y nueve grupos presenciales de discusión o espacios de interacción y diálogo sobre educación, donde asistieron 4,690 representantes de la sociedad civil. Para el análisis de la información se recogieron 886 aspiraciones ciudadanas que evidencian problemas en el área temática de educación en Guatemala.

El análisis y discusión de los resultados que aquí se pre-sentan expresan prioridades relacionados con la educación en el país y evidencian lo que la población espera de las entidades estatales y aquellas áreas de acción institucional a fortalecer. La ciudadanía produjo un contenido útil para las entidades públicas responsables de promover la edu-cación en Guatemala y es un insumo legítimo importante para las políticas públicas educativas en el país.

Los grupos presenciales de discusión sobre educación, iniciaron en el departamento de Totonicapán y el último se hizo en Suchitepéquez. En cuatro departamentos se hicieron tres ejercicios durante el período del trabajo de campo.

Este capítulo contiene análisis de las aspiracines ciudadans en educación y profundiza tres situaciones: la demanda de cobertura educativa, de calidad educativa y uno de los va-cíos que su desatención nos ha dejado: el analfabetismo. También identifica las políticas de cambio educativo encurso y su percepción sentida por la población.

174

Cuadro No. 9Número de aspiraciones territoriales, personas consul-tadas, lugares y fechas de los ejercicios de diálogo en

educación.

Departamen-to

De-man-das

Per-sonas

Fecha y lugar de los grupos presen-ciales de discusión.

Alta Verapaz (AV) 55 300 9/10/2008 y 2/7/2011, Instituto Emi-

lio Rosales Ponce.Baja Verapaz (BV) 40 110 29/10/2008, Escuela Normal de Sala-

máChimaltenan-go (CHO) 52 300 2/12/2009 y 1/7/2011, Instituto Ex-

perimental Leonidas Mencos ÁvilaChiquimula (CHIQ) 47 175 18/2/2009 y 19/6/2011 Instituto para

Varones de Oriente

E s c u i n t l a (ESC) 70 300

29/01/2009, 25/3/2010 y 8/6/2011 Instituto Experimental Carlos Sama-yoa Chinchilla

G u a t e m a l a (GUA) 24 175 21/9/2009 Centro Recreativo las Nin-

fas, AmatitlánHuehuetenan-go (HUE) 53 210 16/4/2009 y 24/6/2011 Instituto Nor-

mal Alejandro Córdova

Izabal (IZ) 32 275 17/9/2008, 11/03/2010 y 17/6/2011 Instituto Experimental Luis Pasteur

Jalapa (JAL) 23 150 24/9/2009 Instituto Centroamericano para varones (INCAV)

Jutiapa (JUT) 70 20015/10/2009 y 3/7/2011 Instituto Na-cional Experimental Mario Efraín Ná-jera Farfán

Petén (PET) 44 1508/12/2009 y 15/7/2011 Escuela José Benítez Gómez y la Escuela Normal No. 5 Julio Edmundo Rosado Pinelo.

P r o g r e s o (PRO) 36 277 19/11/2009 Escuela Tipo Federación

de Guastatoya.Quetzaltenan-go QUET) 19 245 11/6/2009 Escuela de Ciencias Co-

merciales de Occidente

175

Quiché (QUI) 52 27512/03/2009, 26/5/2010 y 26/6/2011 Instituto Normal Mixto Juan de León, en Santa Cruz del Quiché.

Retalhuleu (REU) 17 202 2/7/2009 Instituto Experimental Car-

los Arana OsorioSacatepéquez (SAC) 13 135 20/11/2008 Centro Cultural César

Brañas.San Marcos (SM) 42 125 7/5/2009 y 25/6/2011 Escuela Tipo

Federación Ulises RojasSanta Rosa (ST) 26 246 3/9/2009 Instituto Juan José Arévalo

BermejoSololá (SOL) 23 185 8/01/2009 Instituto Abraham Lincoln

Suchitepé-quez (SUCH) 68 200

30/7/2009 y 3/8/2011 Instituto Téc-nico Industrial George Kerschenstei-ner y Centro Cultural de Mazatenan-go.

Totonicapán (TOT) 26 235 27/8/2008, 6/5/2010, 9/7/2011 Es-

cuela Normal Rural

Zacapa (ZA) 54 220 5/11/2009 y 18/6/2011 Instituto José Rodríguez Cerna

Totales 886 4,690 39 grupos presenciales de discusión.

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de campo 2008-2011

Al poner el énfasis en una base de datos alrededor del de-bate ciudadano que se centra en ampliar la atención a la primera infancia y crear comunidades educativas de apo-yo institucional (padres, maestros y directores administra-tivos), nos concentramos en lo que resulta relevante para losactoressocialesencuantoaladefinicióndelapolíticaeducativa; partimos de una constatación, la población cla-ramente se preocupa por un eje central de políticas socia-les para que estas sean el sujeto de la acción institucional y de las metas y objetivos más importantes a nivel de país.

176

4.2 EL PERFIL DE LA DEMANDA EDUCATIVA

En relación al macro-problema educativo en Guatemala, las aspiraciones ciudadanas fueron priorizadas por la po-blación consultada en el siguiente orden:

- Ampliación de la cobertura educativa estatal especial-mente en el nivel medio y pre-primario (37%).

- Ampliación de la infraestructura educativa (19%).

- Mejoramiento de la calidad educativa (13%).

- Proporcionar más insumos, materiales y equipo a es-tudiantes, profesores y centros educativos estatales (10%).

- Fortalecimiento de la institucionalidad educativa (9%).

- Promoción de la educación bilingüe e intercultural (6%) y

- Ampliación de la cobertura en alfabetización (6%).

En quince departamentos, la población prefirió hablarmás de la ampliación de la cobertura educativa, en dos departamentos priorizó la infraestructura educativa (en Retalhuleu y Santa Rosa). La calidad educativa fue prio-rizada en los departamentos de Alta Verapaz y Sacatepé-quez. El fortalecimiento de la institucionalidad educativa en los departamentos del occidente del país, San Marcos y Quetzaltenango.

Quienes participaron en los grupos presenciales de dis-cusión sobre educación, pertenecían a grupos organiza-dos como el Sindicato de los Trabajadores de Educación del Sector Público (STEG) y representantes de los Gru-pos Gestores que priorizan los aspectos educativos vin-culados a la productividad. También representantes de

177

Colegios Privados e Institutos Públicos, del gremio ma-gisterial, trabajadores administrativos del Ministerio de Educación (MINEDUC) y representantes de organizacio-nes no gubernamentales. Cooperativistas, miembros de Juntas Escolares, representantes de padres de familia, de asociaciones educativas, de fundaciones, de Universida-des, especialmente Universidad Nacional de San Carlos de Guatemala y la Universidad Jesuita Rafael Landívar –URL-. Representantes de Juntas Directivas de Educación, asociaciones de estudiantes de la universidad nacional, de la Comisión Nacional Permanente de Reforma Educativa, delegados de personas con capacidades diferentes. Comi-tés de padres de familia, estudiantes de educación media y representantes del Parlamento del Pueblo Xinca. Repre-sentantes de los consejos departamentales, municipales y comunitarios de desarrollo, alcaldes municipales, miem-bros de corporaciones municipales, representantes de ca-seríos, consejos municipales de educación, comisiones ju-veniles de educación y comités de telesecundaria.

• La cobertura educativa. Del total de las aspiraciones ciudadanas (886), cerca de 37% se concentra en la aten-ción de la cobertura de los servicios de educación, y en su conjunto se expresa de la siguiente manera según el orden de prioridad: aumento de la cobertura educa-tivaenlaeducaciónmedia(ciclobásicoydiversifica-do principalmente) y en el nivel preprimario; mejora-miento de las estrategias que garanticen una primaria completa; incremento de maestros contratados para la demanda educativa; diseño e implementación de más programas para ampliar la cobertura y el otorgamien-to de becas estudiantiles para estudiantes de escasos recursos.

178

Gráfico No. 17886 problemas sistematizados según categorías: educa-

ción

179

Gráfico No. 18Aspiraciones prioritarias en los departamentos: educa-

ción

La cobertura educativa también se relaciona con de-mandas de ampliación de las modalidades de educa-ción extraescolar, especialmente, la educación bilingüe, más programas educativos como educación especial, y la lucha por la alfabetización. Por supuesto, la emer-gencia de estas demandas no viene sola, se acompaña de la demanda por incremento de maestros, becas y

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

180

infrastructiurta educativa. La ampliación de la cober-tura educativa a través de la creación de nuevos cen-troseducativosdeeducaciónbásicaydiversificadayampliación de la atención a la primera infancia. Para atender mayor número de personas en el sistema edu-cativo, se demandó la creación de carreras y la amplia-ción de jornadas; la formulación e implementación de programas de capacitación no solo para maestros sino para todos los miembros de la comunidad educativa, docentes, cuadros administrativos y padres de familia.

Las aspiraciones ciudadanas recurrentes sobre am-pliación de cobertura a nivel pre-primario y primario fueron: crear nuevos centros educativos, implementar jornadasmúltiples en edificios escolares, implemen-tar estrategias que garanticen una primaria completa, crear puestos de docentes para la especialidad de edu-cación especial, convertir las escuelas municipales en nacionales para evitar la duplicación de costos en la educación y poner a disposición las jornadas vesperti-nas en educación preprimaria y primaria.

Las demandas recurrentes sobre ampliación de la co-berturaenelnivelsecundario(básicoydiversificado)fueron: fortalecer los institutos nacionales de educa-ción básica y la creacion de los necesarios, trasformar paulatinamente los centros de telesecundaria a institu-tos nacionales de educación básica (INEB) de acuerdo a criterios técnicos, población y ubicación, fortalecer a los institutos por cooperativa, crear más puestos do-centes en los los institutos de telesecundaria, autorizar establecimientoseducativosoficialesdelnivelmedioen todos los municipios, absorber los institutos muni-cipales y que sean atendidos directamente por el Esta-do a través del Ministerio de Educación. Implementar escuelasdeartesyoficios,telebachilleratosconorien-tación al medio ambiente, creación de institutos na-

181

cionales integrales (tecnológicos y escuelas de artes y oficios)encadamunicipio;descentralizarlaeducaciónbásicaydiversificada.Crearnuevascarrerastécnicasde educación diversificada, priorizando los munici-pios con más necesidades. Ampliación de la cobertura del ciclo básico con equidad de género en el área rural, ampliar la cobertura de las alternativas de los Núcleos Familiares Educativos para el Desarrollo (NUFED), nombrarpersonal calificadoen los centrosde telese-cundaria y creación de escuelas para aprovechar me-jor los recursos del mar. Apertura de centros gratuitos de formación técnica para mujeres y con pertinencia cultural en coordinación con el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP). Creación de centros con carreras de educación media en el área agrícola. Crear centros de educación pre-vocacional concarrerasindustriales,enplanfindesemanaycrearcentros regionales de educación especial.

Un primer acercamiento a los datos en referencia a la cobertura, del total de las demandas ciudadanas, el 60 por ciento corresponde al nivel secundario (ciclo bási-coydiversificado)anteun40porcientoalnivelpri-mario. También hay preocupación por la ampliación de carreras a nivel medio orientadas a la formación técnicaprincipalmente.Estademandaessignificativatomando el alto déficit en este nivel, particularmen-te en el ciclo educativodiversificadoque aparece enaproximadamente el 65% en de los datos globales de la demanda por la ampliación de cobertura educativa.

La petición explicita de mayor cobertura dirigida a la educación secundaria para mujeres apareció en cinco departamentos. La ampliación del Programa de Tele-secundaria que interesa a la ciudadanía en un 25% de los casos.

182

En lo que corresponde al nivel primario, la demanda principal, es la extensión de la tasa de escolarización. El interés poblacional centrado en la creación de jor-nadas dobles y / o vespertinas y en menor grado la creación de más escuelas en este nivel. Mientras que para el nivel secundario, la preocupación por la crea-cióndemásinstitutosbásicosydiversificadosesmásevidente. Una petición de esta naturaleza está presente en alrededor de la mitad de los departamentos a nivel nacional de acuerdo con los datos recopilados.

• La demanda de ampliación de la infraestructura educativa ocupó el 19% del total y se priorizó de la siguiente for-ma: ampliación de la infraestructura del nivel medio y primario por estar en mal estado; ampliar la infraes-tructura de sedes departamentales del Ministerio de Educación y el fortalecimiento de la auditoría social en laconstruccióndeedificiosescolares.

La infraestructura educativa es demanda fuerte en educación, se trata de la construcción de aulas para las escuelas primarias, el remozamiento y reparación de edificiosescolares,murosperimetraleseinstalacionesdeportivas, la construccion de escuelas en comunida-desyedificiosparaeducaciónsecundaria.Apesardeque en el período 2008-2011 se construyeron 3,575 au-las,fueinsufiencientepararesponderalrápidocreci-miento de la matrícula estudiantil que se incrementó en 2009; este dato da idea de las dimensiones de esta demanda y del enorme esfuerzo financiero que estaexige al Estado. El Ministerio de Educación (MINE-DUC) invierte la inmensa mayoría de su presupuesto en salarios y gastos de funcionamiento, quedando así pocos recursos disponibles para atender otras necesi-dades. Aunque la capacitación del maestro, el número de días efectivos de clase y el acceso a textos escolares y materiales de lectura inciden directamente en la ca-

183

lidad de la educación, es claro que la infraestructura también afecta. Obviamente, esto representa un gran reto para nuestro sistema educativo, cuya infraestruc-tura no logra satisfacer las demandas comunitarias, particularmente en años recientes, en que fenómenos atmosféricos y desastres naturales han presionado aún más la infraestructura del país.

En esta parte se destaca notablemente que en por lo menos tres terceras partes de la demanda ciudadana se refierenalaconstruccióndecentrosyplanteleseduca-tivosparaelnivelsecundario(básicoydiversificado).Dato que en la secuencia que se observa coincide con la gran necesidad de ampliar este nivel a nivel nacional y por ende la falta de atención crónica por parte de las autoridadesyquecorroboranlascifrasoficiales.Cabedestacar la demanda en alrededor del 25% de depar-tamentos por la adopción de políticas y/o acciones de control respecto a la calidad, la ejecuciónyfiscaliza-ción en los proyectos de infraestructura escolar. Otras demandas ciudadanas destacadas son la realización de un censo de la infraestructura educativa a nivel nacio-nal, para la detección de necesidades regionales y tipo de construcción necesaria, así como la petición de re-mozamiento y reparaciones apareció citada en por lo menos 50% de los casos departamentales. Esto es un dato relevante considerando la vulnerabilidad climá-tica del país, especialmente a los daños ocasionados por la tormenta tropical Agatha y el volcán de Pacaya en2010.Deacuerdoalainformaciónoficial,laclasifi-cación de los daños se realizó en base a: i) daños a la infraestructura y cobertura de techos; ii) destrucción y/o derrumbamiento de muros perimetrales; iii) da-ñosintegralesalosedificiosescolaresy,iv)deterioroalas baterías de baños, entre otros.

184

• La demanda de mejoramiento de la calidad educativa ocupó el 13% del total y se expresa según el orden de priori-dad siguiente: más capacitación y profesionalización del docente, mejor supervisión y evaluación educati-va, mejor desarrollo del Currículo Nacional Base, im-plementación de programas de educación superior para el personal docente y generar estrategias para evitar la deserción escolar. La mejora de la calidad del servicio educativo se expresa en las demandas de ma-yor presencia de los padres de familia para fortalecer la institucionalidad educativa y la presencia de más maestroseneducaciónespecial,música,educaciónfi-sica e idiomas.

• La demanda de más insumos, materiales y equipo a estu-diantes, profesores y centros educativos estatales re-presentó el 10% del total de las aspiraciones. Según el orden siguiente de las prioridades ciudadanas: el in-cremento de la disponibilidad de escritorios, compu-tadoraseinstrumentosmusicales,laeficienciaadmi-nistrativa en la entrega de insumos y el aumento de la cobertura de los programas de apoyo. Los programas deapoyoo insumoseducativosserefierena ladota-ción de mobiliario y equipo, ayuda alimenticia, útiles escolares, valija didáctica, implementos deportivos y otros. Es una demanda que va de la mano de la nece-sidad de agilizar y optimizar los procesos administra-tivos, el desembolso de los recursos, la descentraliza-ción y la transparencia.

• La demanda de fortalecimiento de la institucionalidad educa-tiva ocupó el 9% del total y se manifestó según el orden de prioridades: el mejoramiento del tiempo para la en-tregadelosrecursosfinancierosalasescuelas,laop-timización de los recursos disponibles, el incremento de los presupuestos departamentales y la desconcen-tración en la gestión administrativa. El sostenimiento

185

del programa de gratuidad educativa y del programa de becas, y más maestros para cubrir las áreas del cu-rriculo nacional base.

• La promoción de la educación bilingüe e intercultural ocupó el 6% del total de las demandas educativas a nivel na-cional y se expresa de la siguiente forma: el incremen-to de programas de educación bilingüe e intercultural, el aumento de las plazas para maestros bilingües y el fortalecimiento de la capacitación y profesionalización docente bilingüe. El mejoramiento de la educación bi-lingüe fue expresada en al menos 15 departamentos: Alta Verapaz, Baja Verapaz, Chimaltenango, Escuintla, Huehuetenangio, Izabal, Jalapa, Quetzaltenango, Qui-che, San Marcos, Santa Rosa, Sololá, Suchitepequez, Totonicapán y Peten. La educación bilingüe está liga-da a la adecuación del curriculo para responder a la realidad local y adecuar las acciones del Ministerio de Educación con pertinencia cultural y equidad de gé-nero.

Respecto a la demanda de pertinencia cultural la mitad corresponde a la petición de más maestros de educa-ción bilingüe, seguida de mayores escuelas bilingües (35%) y mejorar otros aspectos de la enseñanza bilin-güe como el curricula, la supervisión o revisión del modelo educativo (15%). Llama la atención la petición depolíticasymedidasespecíficasentornoal idiomaxinca que se habla principalmene en Sana Rosa y el au-mento de los programas de cobertura a niñez y adultos especiales.

• Finalmente, la demanda de ampliación de la cobertura en alfabetización ocupó el 6% del total y se expresa de la siguiente forma: el mejoramiento de la eficiencia yeficaciade losmétodosyplaneseducativos,el forta-lecimiento de la supervisión y evaluación docente, el

186

aumento de la cobertura de los programas con más énfasis en mujeres rurales. Las aspiraciones ciudada-nas consisten en apoyar, actualizar y extender progra-mas de alfabetización y post-alfabetización por medio de una mejor coordinación entre entidades guberna-mentales. Hacer énfasis en la alfabetización de muje-res especialmente rurales, programas de capacitación bilingüe para equipos técnicos y voluntarios de alfa-betización. Diseño de planes de alfabetización con per-tinencia cultural y el mejoramiento de la coordinación del Comité Nacional de Alfabetizacion (CONALFA) con autoridades municipales para ampliar la cober-tura e incrementar la presencia del Programa “Yo Si Puedo”.35

4.3 LA DEMANDA CIUDADANA DE MÁS CO-BERTURA EDUCATIVA

Lacoberturaeducativasedefineporlanecesidaddequemayor número de personas tenga acceso a la educación y se expresa en la demanda de mas servicios educativos, es-pecialmente a través de la creación de más centros educa-tivos, en sus diferentes niveles de primaria, básica en sus diversasmodalidadesydiversificada(institutostécnicos,vocacionales o institutos tecnológicos).

Uno de los indicadores más comúnmente usados para estimarla, ha sido el de la tasa de escolarización. Al res-pecto, la tasa bruta de escolarización pondera el número de la población incorporada a un determinado nivel del sistemaescolarylatasanetadeescolarizaciónserefierealnúmero de incorporados a un determinado nivel, pero de

35 El método de alfabetización “Yo, sí puedo “ es un método educacional para la alfabetización de adultos, fue desarrollado en Cuba por Leonela Relys en 2001, se utiliza en varios países del mundo. El gobierno cubano ha apoyado al gobierno de Guatemala a implementar este método.

187

acuerdo con las edades correspondientes según la regula-ción jurídica de la escolarización en cada país.

Gráfico No. 19Guatemala: Tasa neta de escolaridad a nivel preprima-

ria. Años 2004-2013

Gráfico No. 20Guatemala: Tasa neta de escolaridad a nivel primaria.

Años 2004-2013

Gráfico No. 21Guatemala: Tasa neta de escolaridad a nivel de

educación básica. Años 2004-2013

188

Gráfico No. 22Guatemala: Tasa neta de escolaridad a nivel de

diversificado. Años 2004-2013

A principios de la década de 1970, en Guatemala sólo un poco más de la mitad de la niñez estaba matriculada en la escuela primaria y hace ocho años todavía solo nueve de cada 10 niños, entre 7 y 12 años, se matriculaban en la escuela36. En 2011 la cobertura de escolaridad primaria fue del 98.3% 37.Apuntodefinalizar laprimeradécadadelsiglo XXI, en Guatemala se había logrado cobertura casi universal en educación primaria. Sin embargo, en apenas dos años después 2012-2013, se revirtieron los logros de casi una década. Efectivamente la cobertura decayó en primaria y se está perdiendo el principal logro del sistema educativo nacional en más de una década 38 y una de las metas de los Objetivos del Milenio que el país estuvo más cerca de alcanzar hacia 2015.39

36PerfileducativodeGuatemala.SistemadeinformacióndetendenciaseducativasenAméricaLatina(SITEAL).Perfildepaís2011.Lascifrasnacionalescitadaspro-vienen del sistema de Conteo Rápido de Información implementadas por el Minis-terio de Educación Nacional37 Metas de Desarrollo del Milenio. Informe mundial de cumplimiento, MDG Report 2010. Guatemala. 38 La expansión de la cobertura en educación primaria, y también en preprimaria, tuvo un fuerte impulso a partir de 1996, cuando comenzó el Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE), por medio del cual se implementó una enérgica política para aumentar el acceso a estos niveles de la edu-cación básica. 39 En septiembre de 2000 en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, los go-biernos de los países miembros se comprometieron con 8 Objetivos de Desarrollo delMilenioyfijaronunplazode15añosparaalcanzarlos.LaagendadeDesarrollopost-2015 y los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas está relacionada con: Fin de la pobreza. Hambre cero. Salud y Bienestar. Educación de calidad. Igualdad de género. Agua limpia y saneamiento. Energía asequible y no

189

La baja escolaridad promedio de la población guatemalte-caesunresultadodelainsuficientecoberturadelsistemaeducativo. Solo en la educación primaria se ha logrado proveer atención mayoritaria. En los demás niveles edu-cativos en términos netos 40 se atiende a menos del 50% de la población. La educación de jóvenes es la menos aten-dida. Solo acceden a ella 24% de los guatemaltecos entre 16 y 18 años, las edades para las que se diseñó el ciclo diversificado.

Cuadro No. 10Tasas Netas de Cobertura Educativa 2004-2012

Nivel Preprimaria Nivel Primaria

Todos Hom-bres

Muje-res

Todos Hom-bres

Muje-res

2004 45.2% 45.2% 45.2% 2004 92.4 % 94.7 % 90.1 %

2005 47.2% 47.1% 46.9% 2005 93.5 % 95.5 % 91.5 %

2006 48.1% 48.0% 48.2% 2006 94.5 % 96.3 % 92.6 %

2007 48.2% 48.1% 48.3% 2007 95.0 % 96.6 % 93.4 %

2008 49.0% 49.0% 49.1% 2008 95.1 % 96.5 % 93.6 %

2009 57.1% 56.8% 57.4% 2009 98.7 % 99.8 % 97.6 %

2010 54.9% 54.5% 55.2% 2010 95.8 % 96.4 % 95.2 %

2011 47.6% 47.6% 47.6% 2011 92.8 % 93.3 % 92.3 %

2012 44.9% 44.9% 44.9% 2012 89.1 % 89.6 % 88.6 %

2013 45.6% 45.7% 45.6% 2013 85.4 % 86.0 % 84.8%

contaminante. Trabajo decente y crecimiento económico. Industria, innovación e infraestructura. Reducción de las desigualdades. Ciudades y comunidades soste-nibles. Producción y consumo responsables. Acción por el clima. Vida submarina. Vida de ecosistemas terrestres. Paz, justicia e instituciones sólidas. Alianza para lo-grar los objetivos.40 La cobertura neta de un nivel educativo es la razón: estudiantes con la edad para cursar el nivel/total de habitantes en ese rango de edades.

190

Cuadro No. 11Tasas Netas de Cobertura Educativa 2004-2012

Nivel Básico Nivel Diversificado

Todos Hom-bres

Muje-res Todos Hom-

bresMuje-res

2004 31.3 % 32.6 % 30.0 % 2004 17.5 % 17.0 % 18.1 %

2005 33.2 % 34.6 % 31.9 % 2005 19.0 % 18.6 % 19.5 %

2006 34.7 % 36.1 % 33.4 % 2006 20.0 % 19.6 % 20.4 %

2007 36.4 % 37.6 % 35.1 % 2007 20.7 % 20.2 % 21.2 %

2008 37.2 % 38.2 % 36.2 % 2008 20.1 % 19.4 % 20.7 %

2009 40.2 % 41.2 % 39.3 % 2009 21.1 % 20.9 % 21.5 %

2010 42.9 % 44.5 % 41.4 % 2010 22.3 % 22.2 % 22.4 %

2011 43.3 % 44.9 % 41.7 % 2011 23.5 % 23.4 % 23.6 %

2012 43.2 % 44.7 % 41.7 % 2012 24.2 % 24.0 % 24.3 %

2013 44.0 % 45.5 % 42.5 % 2013 24.1 % 23.8 % 24.4 %

Fuente: MINEDUC. Sistema Nacional de Indicadores.

La baja cobertura depende, en primer lugar, de la insu-ficientedisponibilidaddeescuelas.Enconsecuencia,haylimitantes materiales para acceder a estos niveles. Muchos adolescentes y jóvenes tendrían que viajar a ciudades o centros poblados con mayor concentración de habitantes. Para los niños de preescolar eso es poco viable, porque uno de sus padres tendría que llevarles a la escuela de otra comunidad, con los costos que ello pueda implicar.

191

Gráfico No. 22Guatemala: 2008-2013

Fuente: Base de datos MINEDUC

Como la disponibilidad de escuelas primarias se acerca a ser total41 y funcionan incluso en poblados con baja con-centración de habitantes, salvo por falta de docentes o de aulas –recursos críticos para la disponibilidad efectiva de educación-, en este nivel las restricciones económicas a la escolaridad de los niños pueden ser muy intensas. Desde 2008, cuando se instauró el Programa de Gratui-dad en las escuelas públicas quedaron prohibidos los co-bros por inscripción o atención de estudiantes en ellas.42

/ Con esta medida se suprimieron las barreras por costos directos. Persisten, sin embargo, barreras económicas por costos indirectos (vestuario, útiles) y, con alta probabili-dad,significativoscostosdeoportunidadporquelaasis-

41 Los avances en el acceso se dieron principalmente en el nivel primario: el acceso a las escuelas primarias pasó de 73% en 1996 a 94% en 2005; mientras que en el nivel pre-primario y secundario alcanzó un 47% y 24% en 2005, respectivamente. Solo deberían carecer de escuela primaria las comunidades de más reciente formación, porque en 2007 se realizó un proceso desconcentrado de ubicación de comunidades sin escuela y se crearon escuelas en casi todos los casos. Se excluyeron únicamente los asentamientos humanos temporales, o los que no distaran más de 2 kilómetros de un poblado que ya tuviera escuela.42 Con anterioridad el personal de las escuelas recaudaba contribuciones “voluntarias” para cubrir costos de funcionamiento para los que no tenían presupuesto, como los enseres de limpieza, por ejemplo.

192

tencia de los niños a la escuela implica prescindir de su contribución al trabajo familiar o al remunerado fuera del hogar.

Gráfico No. 23Guatemala: 2008-2013

Fuente: Base de datos MINEDUC

Datos del Ministerio de Educción indican que a partir de 2009 la tasa neta de cobertura educativa viene declinando en el país en los niveles de primaria y preprimaria. Tam-bién muestran que, con suma levedad, el mismo fenóme-no ocurrió en el ciclo básico en 2012, pero luego recuperó sutendenciacreciente.Soloelciclodiversificadohaman-tenido tendencia creciente al incremento de la tasa neta de escolarización. El retroceso de 14 puntos en la tasa neta de cobertura en primaria entre 2009 y 2013, sitúa a este nivel educativo como estaba en el 2000. Habría un retroceso de más de una década. En preprimaria la caída fue de 12 pun-tosentre2009y2012.Enelaño2013hubounainflexiónenla tendencia y la cobertura neta aumentó casi un punto, para situarse como en el 2004. (Ramírez, 2014: 17)43

43 Werner Fernando Ramírez Ávila, economista guatemalteco que ha realizado va-rios estudios sobre el estado de la educación en Guatemala. Su texto inédito sobre “acceso a la educación básica en Guatemala (2014), fue consultado para aspectos relacionados con la cobertura y la calidad educativa.

193

Cuadro No. 12Guatemala. Escolarización

Número de estudiantes inscritos (inscripción inicial: 2000-2012)

Total Prepri-maria

Primaria Bá-sico

Diversifi-cado

2000 351,825 1,909,389 343,033 160,851

2001 387,585 1,971,539 373,163 174,750

2002 393,728 2,075,694 414,324 194,096

2003 399,842 2,163,760 444,345 210,225

2004 425,825 2,280,706 474,585 223,976

2005 436,154 2,345,301 507,633 246,863

2006 451,157 2,405,041 542,995 266,136

2007 456,541 2,448,976 582,325 281,829

2008 477,920 2,500,575 613,764 289,032

2009 584,833 2,659,776 671,872 310,778

2010 577,766 2,653,483 730,923 351,397

2011 568,225 2,644,683 740,877 373,004

2012 539,462 2,556,314 746,516 393,043

Fuente: Elaboración propia con base en datos del MINEDUC.

Por consiguiente el mayor desafío actual es revertir esa tendencia y hacia una mayor cobertura en los niveles in-mediatos, como lo demandan los compromisos internacio-nales, notablemente, las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM) que plantean el objetivo 2 para ser alcanzado en el 2015; la MDM demandan que los niños terminen el ciclo de educación primaria completo y eliminar las desigual-

194

dades de género en la educación primaria y secundaria, en todos los niveles de educación para el 2015. (SEGEPLAN, MDG Report 2010:17).

De esta cuenta, la otra meta educativa del país está en el nivel preprimario, en este nivel se trata de asegurar una cobertura minima del 75% en los próximos años. La si-guiente meta educativa a corto plazo es la ampliación de cobertura en el nivel de educación secundaria. En Guate-mala la escolarización primaria es obligatoria desde 1871, perolacoberturaeducativasiemprehasidoinsuficiente;solo después de los Acuerdos de Paz de 1996 se alcanzó un crecimiento histórico del 2% anual, en tasas netas de escolarizacion, para la población menor de 15 años.

Contra todos los pronósticos que auguraban que Guate-mala no alcanzaría la meta de completar la enseñanza pri-maria universal en el 2015, la puesta en marcha de los pro-gramas de la politica educativa del cuatrienio 2008-2011 se le atribuye haber alcanzado en el 2009, un crecimiento de la matrícula estudiantil del 12%; lamentablemente, este crecimiento no pudo sostenerse por razones presupuesta-rias y el impacto de la crisis económica mundial, que mer-mólosingresosfiscalesalEstado.Elcuatrienio2008–2011cerró con un crecimiento del 7% en la cobertura educativa y alcanzó el 98.3% de cobertura en educación primaria.

Gracias a la abolición de la cuota de ingreso en las escue-las primarias y la entrega de remesas condicionadas, en el primer año del establecimiento de estas nuevas políticas, la cobertura educativa se incrementó en Guatemala y esto causó la triplicación de la matriculación en escuelas pri-marias desde 2009. Sin embargo, este incremento de las es-pectativas no estaba a la altura de la capacidad del sistema educativo para atenderlas de manera sostenible: hicieron falta maestros, espacios físicos, pupitres, materiales edu-cativos de apoyo, suplementos alimenticios, etc. El resul-

195

tado fue una caida notable de las expectativas eductivas y frustración en algunos lugares y para ciertos grupos socia-les. Por ejemplo, en el departamento de Quetzaltenango el incremento de estudiantes en el 2009, pudo haber llegado a un 25%pero el balance general al final del cuatrienio2008-2011 solo registró un alza del 7%, lo anterior debido a que las condiciones de carestía ya descritas movieron a muchos padres a trasladar a sus hijos hacia establecimien-tos privados, si tenían las capacidades económicas para ello. Pero esta crisis tampoco puede generalizase a todas las regiones, en el departamento de Huehuetenango, por ejemplo, el incremento se mantuvo en casi un 25%, y esto sucedió porque en este período, hubo un salto presupues-tario gracias al cual se procedió a crear satisfactores, más espacios físicos mediante la renta de casas, el contrato temporal de maestros, la apertura de 640 nuevos estable-cimientos de primaria, y 32 establecimientos de nivel bá-sico, uno en cada municipio, excepto en los municipios de Chiantla y Huehuetenango, y un establecimiento técnico diversificadoenlacabeceradepartamentaldeHuehuete-nenago y otro en la aldea de la Capellania del municipio de Chiatla44.

Las demandas ciudadanas escuchadas en los grupos pre-senciales de discusión, relacionadas con el nivel básico, son las siguientes: i) crear nuevos centros educativos, so-bre todo tecnológicos, ii) fortalecer la educación media en todas sus modalidades, iii) crear nuevas carreras de edu-cación media con énfasis en la productividad y, iv) ampliar los programas de becas dando prioridad a las mujeres.

La relación neta dematriculación, ajustada, es definidacomo la cantidad de estudiantes en edad de recibir edu-cación, matriculados en escuela primaria o secundaria, expresado como porcentaje de la población total en ese

44 Comunicación personal de los directores departamentales de educación de los departamentos de Quetzaltenango y Huehuetenango, Guatemala mayo 2011.

196

grupo etario. De hecho, la cobertura en la escolaridad se-cundaria, cubierta por el Estado, a nivel de paísa creció en el cuatrienio 2008-2011. Ahora hay institutos nacionales de educación básica en todos los municipios del país; aún así, únicamente cuatro de cada diez jóvenes guatemalte-cos pueden recibir educación secundaria actualmente y en esta franja la educación privada cubre hasta dos tercios de la demanda.

4.3.1 Reformas que buscaron impacto en el aumento de la cobertura educativa

ElAcuerdode Paz, Firme yDuradera firmado en 1996,contiene un amplio apartado sobre reformas educativas y su gran impacto puede medirse en los apartados de cali-dad educativa y en el aumento de la inversión estatal en educación. Después de 1996, el Estado casi duplicó la in-versión en educación. La mayor parte de este incremento sefijóenelniveldelaeducaciónprimaria.

Sin embargo, para aumentar la inversión en educación en la próxima década se requiere que el Estado invierta has-ta el 4.6 del Producto Interno Bruto PIB (ICEFI, 2007). El presupuesto 2012 del Ministerio de Educación fue de Q. 12,332 millones, que representó el 20.71 % del presupues-to nacional total. Lo presupuesto en ese año, representó el 3.5 % del Producto Inteno Bruto (PIB) destinado a la edu-cación en Guatemala. (ICEFI, 2012:30) Por ahora, las muni-cipalidades también han invertido un 7% en el sector edu-cación (MINFIN, USAID, AED 2008), la mayor proporción de esta inversión dirigida a la construccion de escuelas y la contratación de maestros. Por supuesto, esta contratación de maestros pagados por las municipalidades a la larga genera para el Estado la demanda de su absorción por el Ministerio de Educación (MINEDUC).

197

Gráfico No. 23Evolución del presupuesto del MINEDUC 1996-2008.

(Como porcentaje del PIB)

Gráfica No. 24Educación: gasto asignado y ejecutado:

Guatemala 2012-2013

Fuente: Elaboración con datos del Sistema de Contabilidad Integrada SICOIN- MINFIP

198

La Constitución Política de la República y los Acuerdos de Paz establecen la obligatoriedad de la educación inicial, la educación preprimaria, primaria y ciclo básico del nivel me-dio. Asimismo, la responsabilidad de promover la educa-cióndiversificada.LaeducaciónimpartidaporelEstadoesgratuita para focalizar de mejor manera las intervenciones educativasyapuntalarelprocesodeplanificaciónescolar.

La educación pública dejó de ser gratuita (bajo el nombre de “financiamiento compartido”, “autogestión” e inclu-so “participación comunitaria”, se naturalizó y extendió una serie de medidas que obligaron a los pobres a cuotas voluntarias y aportes en especie, además de los costos de uniformes y útiles escolares) y está cada vez más estrati-ficada (escuelas de gestión estatal y de gestiónprivada,escuelas subvencionadas y no subvencionadas, escuelas para pobres, etc.).

Posiblemente,unadelasprimerasreformassignificativascon gran impacto en la ampliación de cobertura de Gua-temala, fue entre 1996 y 2000, cuando se estableció la Ge-rencia de Modernización para reestructurar el MINEDUC y viabilizar la participación de las comunidades en la ges-tión de las escuelas. Esto permitió que se administraran losrecursosfinancierosalniveldepartamentalyestable-cer un marco legal para fomentar la participación comu-nitaria; crear Comités Educativos (COEDUCAs), Jurados de Oposición y Juntas Escolares para del sistema regular.

El programa de Juntas Escolares fue creado en 1998, y para 2003 habían hasta 9,885 escuelas organizadas por este sis-tema, un 60% del total, todas organizadas por el Progra-ma Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE). Los Jurados de Oposición fueron organiza-dos en 1996 y el sistema funcionó hasta el 2000 pues desde entoncesyanosecontratóamaestrosenformaindefinidasino mediante contratos de duración anual.

199

El programa que estableció el sistema PRONADE habría hecho posible el acceso a la educación a alrededor de 22% de los estudiantes de preprimaria y primaria que asistían a escuelas públicas45. Brevemente, el sistema PRONADE, consistía en crear, según sus difusores, un sistema de bajos costos y con participación comunitaria. En las comunida-des rurales (en su mayoría, indígenas) se crearon escuelas gestionadas por padres. A la par, se crearon COEDUCA´s, integrados por padres de familia, a los cuales el Ministe-rio de Educación les delegaba la administración escolar, que abarcaba no solo la contratación de maestros, sino los recursos para la adquisisicón de materiales y suplemen-tos alimenticios46; la relación con los maestros introdujo iniciativas nuevas, por ejemplo, el programa “Docente Iti-nerante”, que en comunidades rurales donde hay pocos alumnos hacía que los maestros enseñaran en dos escue-las. Permitía que, cuando un maestro estuviera enseñando en una escuela, un miembro de la comunidad lo reempla-zara en la otra. Este modelo le permitió a algunas escuelas administrar y supervisar el personal y recursos, se mostró a la larga como el eje de este sistema de “bajos costos”.

Sin embargo, PRONADE resultó en un problema laboral grave, la relación laboral se redujo a un contrato de cor-to plazo, anual, que como trabajadores excluía a una cada vezmásampliofranjademaestrosdebeneficioslaborales,bonificacionesyalgunasprestaciones,comoelescalafón,unbeneficioderivadodeltiempodeservicio,entreotros;además, a la larga los poderes atribuidos a los comités lla-mados CODEUCAS terminaron enfrentando al gremio de maestros con las autorides comunitarias y padres de fami-lia, los cuales pretendían controlar la relacion de trabajo; en el largo plazo, esta parte de las reformas se mostraron inviables, como efectivamente lo fue. La desaparición de esteprogramasignificóresolverungraveproblemapresu-

45 Informe del Progreso educativo en Guatemala. 2008. CIEN y PREAL: 2008.46 Informe nacional de educación 2004. Ministerio de Educación, Guatemala

200

puestario. Solo en Huehuetenango, el departamento más poblado del país, unos 6 mil maestros contratados en este renglón debieron ser transferidos a otra categoría presu-puestaria. En general todo el sistema de PRONADE debió ser absorbido por el Estado, un salto presupuestario que significóenormesdesembolsosparaelpagodeprestacio-nes, bono 14, vacaciones, aguinaldo, y un aumento salarial que pasó de Q1,800 / mes, a Q3,000 /mes dependiendo del escalafón, de todos los cuales estaba excluido.

De este período también data el programa Telesecunda-ria que permitió dictar clases en 565 centros secundarios del área rural; este programa se basa en brindar clases por video y alcanzó a 39,916 alumnos de séptimo, octavo y noveno grados (2010); el programa ha sido criticado por su discutible calidad y por forzar a un maestro único a tratar virtualmente todo el contenido del currículo, cues-tión que se agrava cuando estos equipos fallan, algo que es frecuente en zonas rurales. En realidad, la clave del éxito de este sistema no está en su calidad educativa sino en su expansión gracias al sistema de gestión de los recursos.

Por lo demás, el conjunto del sistema educativo, durante la primera década del 2000 continuó moviénndose igual-mente centralizado: las direcciones de la planta central si-guieronsiendolasencargadasdeplanificarlamayorpartedel presupuesto del MINEDUC y en muchos casos de rea-lizar la entrega del servicio (por ejemplo, la distribución de libros de texto, las capacitaciones y de los materiales de apoyo); esto podía ser llamado centralismo, pero tiene otras connotaciones, notablemente porque concentra la es-fera de los grandes negocios por demanda de servicios en los que se involucra al Estado.

La participación comunitaria en la educación es un asun-to grave de política educativa, particularmente en las co-munidades indígenas, en ellas sobresale la demanda de

201

la supervisión de la calidad del servicio educativo, pero mediante el establecimiento de mecanismos de monitoreo y evaluación sistemática para los maestros por parte de lascomunidades,afindequeeldocentecumplaconsuslabores. Se trata de una demanda, que obligaría a reestruc-turar el sistema de supervisión educativa y establecer un nuevoperfilprofesionaldelsupervisoreducativoydelosdirectores.

En cuanto al nivel de educación primaria, la cobertura educativa antes del 2008 venía incrementándose a un rit-mo del 3%. Las medidas gubernamentales de 2009, que rescataron el principio de gratuidad abandonado en la enseñanza pública, trasformaron este horizonte y dieron accesibilidad a los grupos más vulnerables. Desde el 15 de septiembre de 2009 la educación pública se hizo gratuita, esto eliminó el pago de matrículas, libros y otras tasas vi-gentes desde 1968. El MINEDUC destinó fondos por valor de Q270 millones (unos $33 millones Dlls.) a las escuelas para sustituir el dinero proveniente de los padres. En total 26,746 instituciones educativas de preprimaria, primaria y básico recibieron estos fondos. Se trata de una medida que otros países, tales como Burundi y Tanzania, aplicaron ya desde una década atrás.

El segundo pilar de esta política fue el establecimiento del sistema de remesas condicionadas, que consistió en trans-ferir, por familia, la cantidad de Q150 como bono educa-tivo y Q150 como bono de salud, (en totoal unos US$ 40 /mes), con el compromiso de que sus hijos asistieran a la escuela y fueran llevados periodicamente a chequeos de salud. Estas remesas eran directamente entregadas a las mujeres, sin importar si su posición fuera de jefa de hogar o no, y con tal que sus ingresos se hicieran constar en un censo municipal elaborado para el efecto. Este programa de remesas condicionadas se puso en prácticaa en 2008. Según datos del programa, en ese año sus gastos admi-

202

nistrativos fueron 49,723,000.00 (cuarenta y nueve millo-nes, setecientos veintitrés mil quetzales) y el monto de las transferencias condicionadas fue de 96,546,590.00 (noven-ta y seis millones, quinientos cuarenta y seis mil, con qui-nientos noventa quetzales).

Este programa primeramente se estableció en 2008, sobre la meta de 85 municipios priorizados por su extrema po-breza, al continuar su expansión en 2009 y 2010 se había extendido a 230 municipios y a una poblacion de 953 mil familias (mujeres). En 2009 los gastos administrativos se mantuvieron iguales al año anterior, 49,723,000.000 (cua-renta y nueve millones, setecientos veintitrés mil quetzales) y las transferencias condicionadas alcanzaron 824,663,509 (ochocientos veinticuatro mil millones, seiscientos sesenta y tres mil, con quinientos nueve quetzales). En 2010, los gastos administrativos fueron 54,283,200.000 (cincuenta y cuatro mil millones, doscientos ochenta y tres mil, con doscientos quetzales) y las transferencias condicionadas por un monto de 1,177,631.86 (Mil ciento setenta y siete millones, seiscientos treinta un mil, ochenta y seis quet-zales), equivalente al 0.9% del presupuesto nacional del 2010. Y en el 2011, novecientos diecinueve mil, trescien-tos ochenta y cinco mil, con ochocientos cuarenta y cinco quetzales (Q 919,385,845) .

En abril de 2008 fue instituido el programa de trans-ferencias monetarias condicionadas (TMC)47 “Mi fami-lia progresa” (MIFAPRO), con el objetivo de: Mejorar la calidad de vida de las familias que viven en condiciones de pobreza; mejorar los niveles de asistencia escolar en los niños de 6 a 15 años; velar por la salud y nutrición de los niños menores de 6 años y de las mujeres em-barazadas y lactantes. Su coordinación correspondía al 47 Este tipo de programas se comenzó a aplicar a nivel municipal en Brasil, a mediados de los 90. En México a escala nacional, para familias rurales pobres desde 1997 (el programa “Oportunidades”, inicialmente “Progresa”). En 2010, se empleaban como instrumento de política en 18 países de la región (Cecchini y Madariaga: 2011, 10).

203

Consejo de Cohesión Social, instancia de coordinación in-terinstitucional bajo el mando de Santa Torres esposa del Presidente de la República48. En 2011 el programa tenía tres tipos de transferencias: i) De salud, Q 150 mensuales, para familias con hijos menores de 6 años o madres em-barazadas o lactantes; ii) de nutrición, Q 100 mensuales, para familias con hijos menores de 6 años y madres em-barazadas o lactantes; iii) de educación, Q 150 mensuales, para familias con hijos entre 6 y 15 años que estuvieran cursando la primaria. La asignación era por familia, con independencia del número de integrantes (Lavarreda: 2011, 16-17). La condición para obtenerla era que hijos menores de 6 años y madres embarazadas acudieran a controles de salud, y que los estudiantes de primaria asis-tieran a la escuela. La entrega de los fondos se hacía a las madres.

Evaluaciones sobre los resultados de MIFAPRO coinci-den en señalar su éxito en términos de incrementar la inscripción escolar, en algunos lugares en más del 100% en 2009 (Garoz: 2009, 40); y levemente en mejorar la re-tención de estudiantes, en 2008 en los municipios que recibieron transferencias el retiro de estudiantes duran-te el ciclo escolar fue de 5.8%, inferior al 6% observado en el resto del país (Lavarreda; 2011, 12). Sin embargo, una evaluaciónnohallódiferencias significativas entrebeneficiariosyno-beneficiariosdelprogramaencuantoa inscripción de niños en la escuela (DMC: 2011, 34). La explicación de los autores de esa evaluación fue que la escolarización no dependía solo de MIFAPRO, sino de otros factores distintos.

El incremento en la inscripción de estudiantes provenien-tes tanto de familias receptoras de transferencias condicio-nadas como de las que no recibieron ese apoyo, muestra 48 Sandra Torres en 2012 fue electa Secretaria General del partido político Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), que llevó a la Presidencia al Ing. Álvaro Colom Caballeros y al Vicepresidente Doctor Rafael Espada (2008-2012).

204

un efecto colateral del programa: el efecto expectativa. Las familias no consideradas dentro del programa también enviaron más hijos a la escuela con la expectativa de ha-cerse merecedoras de las transferencias. Hay otro factor que operó en favor del incremento en las inscripciones, con efectos en todo el país. En septiembre de 2008 se emi-tió el Acuerdo Gubernativo 226-2008 para reiterar la gra-tuidad de la educación pública, con la indicación expresa que el ingreso, inscripción y permanencia en las escuelas oficialesnoestabacondicionadoporningúnpagoobliga-torio ni voluntario. Para asegurar el cumplimiento de esa disposición, el Ministerio de Educación emitió el Acuerdo Ministerial 1492-2008, por medio del cual se constituye-ron fondos rotativos en las Direcciones Departamentales de Educación para el pago de los servicios básicos de las escuelas (agua, electricidad, acceso a Internet) y para asig-narle a cada escuela fondos para cubrir los costos de útiles de limpieza y productos sanitarios, reproducción de ma-teriales educativos, recursos educativos no incluidos en la Valija Didáctica, servicio de extracción de basura y otros gastos de operación. Suprimir los costos directos del ac-ceso a las escuelas públicas operó como otro incentivo a la demanda, es decir que estimuló mayor inscripción de estudiantes.

El notable incremento en la inscripción escolar en prima-ria y preprimaria en 2009 fue el resultado combinado del otorgamiento de transferencias condicionadas a miles de familias,delefectoexpectativaentre losno-beneficiariosde MIFAPRO y de la supresión de los costos directos de inscripción. La discontinuidad del programa de transfe-rencias condicionadas con la misma intensidad durante la administración gubernamental 2012-2016 es una de las va-riablesquehainfluidoenladisminucióndelacoberturaeducativa, principalmente en el nivel primario.

205

FuenteBeneficiarios:InformesdeGobierno2008-2011ydatode2012y2013segúnoficiosdelMinisteriodeDesarrolloSocial (MIDES)No.DS-LELS-crmc-58-2013yDS-LR-beml-489-2013; VDPS-433-2013/fs Fuente Presupuesto: Reportes de SICOIN del MINFIN, presupuestos de 2008 al 2012 y año 2013 al 31 de diciembre.

4.4 LA DEMANDA CIUDADANA DE MEJORA-MIENTO DE LA CALIDAD EDUCATIVA.

De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) la conceptualización de calidad educativa se caracteriza por dos principios: el primero considera que el desarrollo cog-nitivo del educando es el objetivo explícito más importan-te de todo sistema educativo y, por consiguiente, su éxito en este ámbito constituye un indicador de la calidad de la educación que ha recibido.

Gráfico No. 25Comparativo Beneficiarios y Presupuesto

Mi Familia Progresa / Mi Bono Seguro Escolar y Bono Seguro de Salud

206

El segundo hace hincapié en el papel que desempeña la educación en la promoción de las actitudes y los valores relacionados con una buena conducta cívica, así como en la creación de condiciones propicias para el desarrollo afectivo y creativo del educando. Como el logro de estos últimos objetivos no se puede evaluar fácilmente, es difícil efectuar comparaciones entre países a este respecto.

La calidad es un elemento medular de la educación que no sólo tiene repercusiones en lo que aprenden los estu-diantes, sino también en su manera de aprender y en los beneficiosqueobtienendelainstrucciónquereciben.Labúsqueda de medios para lograr que los estudiantes ob-tengan resultados escolares decorosos y adquieran valores y competencias que les permitan desempeñar un papel positivo en sus sociedades, es una cuestión de plena actua-lidad en las políticas de educación de la inmensa mayoría de los países.

La Oficina Regional para América Latina y el Caribe(OREALC) de la UNESCO planteó (2007) cinco dimensio-nes esenciales e interrelacionadas de la calidad de la edu-cación: i) Equidad (de acceso, condiciones de aprendizaje, logros de aprendizaje y realización social); ii) Pertinencia (adecuación a las características culturales y sociales); iii) Relevancia(significacióndelosaprendizajes);iv)Eficacia(utilidad para lograr aprendizajes o desarrollar competen-cias);yv)Eficiencia(relaciónbeneficio/costo).

La que propone UNESCO tiene el mérito de reconocer en la educación un proceso social que es influenciado pormúltiples factores. Las características individuales con-dicionan las posibilidades de aprendizaje. Niños que han padecido desnutrición crónica tienen, por caso, mayores dificultadesparaaprender.Peroasícomolasventajasin-dividuales pueden ser potenciadas, las limitantes perso-nales pueden ser mitigadas según el trabajo que se haga

207

en la escuela. El estilo docente y las características de la gestión institucional de los centros educativos pueden ha-cerdiferencias.Yasícomoelcontextofamiliarinfluyeenlos logros de cada estudiante, el contexto institucional lo hace sobre el desempeño escolar. En un sentido más am-plio,elcontextosocialinfluyesobretodolodemás.Bajasexpectativas en la sociedad acerca de lo que puede lograr-se mediante la educación conducen a que efectivamente sus alcances se restrinjan. Todo ese entramado de caracte-rísticas y relaciones condiciona los resultados de los pro-cesos educativos, los aprendizajes y el desarrollo de com-petencias. (Ramírez: 2014)

La eficiencia interna, en el nivel de educaciónprimaria,progresa lentamente. La tasa de promoción, para todos los grados, se ha mantenido los últimos 10 años alrededor del 85%. Reprobarsignifica,enmuchoscasos,tenerquedejar la escuela. Por eso, año con año cada cohorte de es-tudiantes se hace más pequeña. De los niños que iniciaron la primaria en 2008, 31% no llegaron a 6º grado en 2013. Latasadefinalizacióndelnivel,quemidelaproporciónque los egresados del último grado representan respecto del total de población que debiera completar la primaria, se ha incrementado de manera sostenida, de 53% en 2005, a 66% en 2013.

Medidos con pruebas estandarizadas de conocimientos a pesar que el currículo nacional base está organizado por competencias, los logros de aprendizaje en el sistema edu-cativo guatemalteco son deplorables. En el caso de los gra-duandos, a quienes se aplican pruebas censales todos los años. Hay, en apariencia, una leve tendencia a mejorar. En los últimos cinco años el nivel de logro en lenguaje au-mentó 15 puntos y el de matemática 5.

La equidad de acceso es alta en el caso del nivel primario, por la amplia disponibilidad de escuelas. En preprimaria

208

es un poco menor. Mientras que en básico ya es notoria-mentedesigualyendiversificadoloqueesmuyaltoeslainequidad del sistema educativo. Lo anterior se desprende de un estudio preparado por la Dirección General de Eva-luación e Investigación Educativa (DIGEDUCA).

Diagrama No. 1Modelo sistémico de calidad educativa

Fuente: elaboración con base en UNESCO (2004). Citado por Werner Ramírez en su texto “Acceso a la Educación Básica en Guatemala (2014).

Las disparidades que se observan en los indicadores de coberturay logro educativo reflejan lasgrandesbrechasinterétnicas que existen en Guatemala en cuanto al acceso alaeducación.Lastasasdematriculaciónyfinalizaciónenprimaria son particularmente bajas en los departamentos

209

de Alta Verapaz y Quiché, dos de los departamentos con mayor proporción de población indígena. En estos dos de-partamentos,latasadefinalizaciónenprimariaenel2007fue la mitad de la tasa en el departamento de Guatemala, el que tiene mejores condiciones.

En casi todos los indicadores educativos se observa una desigualdad sistemática entre niños y niñas. Por ejemplo, según datos del 2004, el porcentaje de estudiantes inscritos quenolograronfinalizarlaeducaciónprimariaatiempoes mayor para niñas (43%) que para niños (37%). Por lo tanto la población más en riesgo de abandono escolar son las niñas indígenas de las comunidades rurales y pobres. Los jó-venes no-indígenas de sexo masculino tienen un promedio de escolaridad de 5.6 años, mientras que el de las jóvenes indígenas es solo de 3.5.

Los avances a través del tiempo han sido mixtos, no han sido uniformes en todos los departamentos del país, y en algunos casos las brechas de desigualdad han incrementa-do.Porejemplo,labrechadegéneroencuantoafinaliza-ción creció de una diferencia porcentual de 6.4 en 1991 a 6.9 en 2007.

Las familias también perciben la falta de calidad, o su de-terioro en las escuelas. En 2009 un monitoreo de la organi-zación no gubernamental Acción Ciudadana reportó que en 60% de los municipios de muestra, los entrevistados percibían que las escuelas no tenían infraestructura ade-cuada,en58%quenoteníansuficientesmaestros,en56%que no contaban con materiales didácticos y en 30% que los maestros no cumplían con los horarios ni con el calen-dario escolar (Lavarreda: 2011, 24).

Las desigualdades de acceso a la educación se ensañan con-tra los más pobres, que en 2008 completaban apenas 1.3 años de educación, 7 veces menos que los más adinerados en Gua-

210

temala. Le sigue, en orden de importancia, la disparidad urbano-rural. Los habitantes de las ciudades completaban 7 años de escolaridad, casi 3 veces más que los residentes en el campo. Luego está la desigualdad indígena-no-in-dígena. Los primeros completaban 2.7 años de escuela, 2 veces menos que los segundos. Y, por último, la diferen-ciación hombre-mujer. Los hombres casi completaban la primaria, con casi 6 años de escolaridad promedio, mien-tras que las mujeres apenas pasaban de 4 años de escuela (PREALC-CIEN: 2008, 14).

Gráfico No. 26Indicadores de Eficiencia Interna de la Educación Pri-

mariaTasa de promoción

Fuente: MINEDUC, Sistema Nacional de Indicadores Educativos (SNIE).

211

La pertinencia cultural49 tampoco es fuerte en el sistema educativo guatemalteco. En un país donde casi la mitad de la población es indígena, hablante de alguno de los 22 idiomas vernáculos, apenas 14% de los docentes de pre-primaria eran bilingües en algún idioma nacional, en 2013. Había más en primaria, donde 24% tenían esa competen-cia. Como algo extraordinario, 6% de los docentes del ciclo básico también eran bilingües (Pérez: 2014, 49). Los niños indígenas, en su mayoría, están obligados a hacerse bilin-gües, puesto que se les educa predominantemente en un idioma distinto del materno. En las escuelas donde más desarrollado está el bilingüismo, apenas llega hasta terce-ro primaria, cuando la investigación lingüística señala que se necesita que la educación en los dos idiomas –el pro-pio y la lengua franca- sea más prolongada, para asegurar competencias comunicativas adecuadas en ambos. En las condiciones del país la educación bilingüe, caracterizada por el bilingüismo sustractivo, en el cual la lengua domi-nante desplaza a la materna, es una forma “políticamente correcta” de castellanización. La pertinencia cultural pue-de ser más precaria que el bilingüismo, porque atávicos prejuicios racistas sostienen todavía visiones que desvalo-rizan los conocimientos y el legado cultural de los pueblos indígenas.

En su mayoría, quienes se quedan fuera del sistema esco-lar son las niñas: casi siete de cada diez personas que no se inscribieron en la escuela fueron niñas de entre 7 y 15 años de edad (CIEN-PREALC 2008: 27). Esta cantidad de niños, niñas, varía también bastante por departamento y es más pronunciada en los departamentos de Alta Verapaz, Qui-ché y Huehuetenango, sobre todo en las áreas más rurales y pobres del país. Estos son los departamentos donde la población indígena es mayor al 75% de la población.

49 Esta información se amplió en el capítulo 3 de esta investigación, en el inciso 3.5.1. Acceso limitado a servicios educativos con pertinencia cultural.

212

Según la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (EN-COVI) 2006, la inversión pública en la secundaria o univer-sidad favorece a los estudiantes que menos lo necesitan. La ENCOVI señala que los estudiantes de escuelas públicas secundarias que no son pobres recibieron el 68% del gasto en ese sector, y los estudiantes universitarios no pobres recibieron el 97% del gasto en ese sector (CIEN-PREALC 2008:27). Es dentro de esta perspectiva que el gasto pú-blico del sistema PRONADE (Programa Nacional de Au-togestión Educativa) estaba focalizado hacia los pobres. Este fue precisamente el segmento de población al que los programas subsiguientes de apoyo a la educación han es-tado dirigidos, en lo que aquí se denomina, reformas de primera y segunda generación.

Ante las condiciones actuales de pobreza extendida, los ciudadanos han elevado a prioridad el fortalecimiento del sistema de becas estudiantiles, con prioridad en mujeres rurales jóvenes. En 2011 se programó entregar 31,875 be-cas con una inversión total de Q82,500.000 millones. Esto significóun incrementode37.8millonesconrespectoalaño anterior (en 2010 se otorgaron 14,117 becas con una inversión de Q.44,631,850). La admministración de este avance fue posible con el impulso de un programa especí-ficoenestasentido,denominado“becassolidarias”enelperíodo de gobierno 2008-2012.

De acuerdo con Werner Ramírez, no hay estudios acerca de la relevancia de la educación en Guatemala. Pero se pueden adelantar “conjeturas informadas”. La relevan-cia de la educación, como la de cualquier conocimiento, dependede losignificativosqueseanparael sujetoqueaprende.Susignificación,asuvez,estárelacionadaconelinterés que despierten en él, con la utilidad que le aporten, con su importancia para el futuro que quiera lograr. La obsesión por inventar un imaginario nacional y la suposi-ción absurda que se pueden lograr similares resultados a

213

partir de las más abyectas desigualdades, obligan a hacer tabula rasa. Llevan a la sinrazón de pretender que todo es más o menos igualmente interesante para todos –el cono-cimiento per se-; lo que se complementa con la premisa de-cimonónica que prepararse para el futuro requiere saber un poco de todo, just in case; y culminan con el imaginario oligárquico que nadie puede desear algo diferente de lo que el poder prescribe. Para el caso, que la gente debe sen-tirse contenta con un sistema ideado para una escolaridad prolongada, cuya meta es la universidad.50/ ¿Es eso rele-vante en un país donde los niños no pueden ni terminar la primaria porque sus familias necesitan de su aporte de trabajo para sobrevivir? La respuesta que dan los jóvenes quedareflejadaenlasestadísticasdeacceso.Antesenelciclo diversificado existían desigualdades de género enperjuicio de la mujer. Desde hace algunos años hay más mujeres que hombres en dicho ciclo de la educación me-dia.51/ Sin duda, un avance en términos del reconocimien-to de los derechos de las mujeres. Pero, también, indicio de que los hombres jóvenes están optando por caminos no-escolarizados para hacer la vida.

Según organismos internacionales, el sistema educativo es predominantemente urbano y monolingüe. En cuanto a la baja calidad de la educación en el nivel primario se señala que la poca pertinencia de los contenidos educa-tivos y las limitaciones socioeconómicas de la población (desnutrición, migraciones y bajos ingresos) inciden en la deserción, el ausentismo y la repetición.

En lo que corresponde a la formación de los maestros es deficiente,tantoenelmanejodemodelosdidácticosparaescuelas multigrado y contextos pluriculturales, como en loqueserefierealafaltadedominiodemétodosactivos,centrados en el estudiante, para la enseñanza de matemá-50 A la Universidad solo llega el 7.5% de la población en Guatemala.51En2012cursaronestudiosdiversificados122.7milesdemujeresysolo121.4milesde hombres.

214

tica, de lenguaje y de ciencias naturales y sociales. Ade-más, se destaca a una carencia de materiales educativos y de textos culturalmente adecuados.

Los gobiernos que en estos momentos se están esforzando por desarrollar la educación básica tienen que enfrentarse con el siguiente desafío: lograr que los alumnos perma-nezcanenlaescuelaeltiemposuficienteparaterminarsusestudios y pertrecharse con los conocimientos necesarios para afrontar un mundo en rápida mutación.

Una visión general de las demandas ciudadanas recogidas en los grupos presenciales de discusión y consignadas en este apartado muestran que aunque uno de los criterios centrales de atención en el tema de calidad educativa es el desarrollo de conocimiento en el educando, desde la preocupaciones de la ciudadanía solamente un 15% de las demandas evidencian interés en este punto, lo que se tra-duce en que la preocupación por la calidad se centra prin-cipalmente en el control y supervisión del trabajo de los docentes (50% del total de las aspiraciones recopiladas).

Respecto a este último aspecto, aproximadamente el 60% de las demandas, expresan la necesidad de ampliar y me-jorar los mecanismos de supervisión de la labor docente desde las autoridades como de los padres de familia, (un tercio de estas peticiones muestran preocupación por que se cumpla con el ciclo de clases y el compromiso de los do-centes por dar el número de clases obligatorio). En tanto que el 40% de las demandas en este aspecto aluden a la profesionalización de los docentes y la creación de la ca-rrera docente meritocrática, a su vez que la mitad del dato mencionado sugiere que los docentes reciban una forma-ción universitaria.

Una consideración importante que sugiere la alta presen-cia de la demanda de la calidad educativa es que hay una clara conciencia en la población que el mejoramiento de la

215

calidad de la educación está relacionado con la profesio-nalización de los maestros.52/ En cuanto al otro aspecto central de la calidad educativa como la formación de valo-res menos del 10 % de las peticiones evidencia preocupa-ción por este punto.

Las aspiraciones ciudadanas sobre la calidad educativa, recopiladas en los 39 grupos presenciales de discusión, en su orden de importancia están relacionadas con en primer lugar con la supervisión y evaluación: mejorar el sistema de supervisión y evaluación educativa, desarrollar progra-mas de monitoreo de la calidad educativa de los servicios educativos, establecer concejos de educación municipal y departamental. En segundo lugar con la capacitación y profesionalización docente: pertinencia cultural en la capa-citación, rescatar los valores en la comunidad educativa, mejorar el perfil docente y elevar el nivel de exigenciaacadémica, darle incentivos a los docentes. Y en tercer lu-gar con el fortalecimiento del currículum nacional base: más atención a la educación ambiental; promover la cultura tributaria y de derechos humanos, adecuar y promover el curriculum nacional base y crear vinculos entre educación y trabajo

Otras aspiraciones ciudadanas por la demanda de calidad educativa son: generalizar el programa de profesionaliza-ción docente, con pertinencia cultural para todos los ni-veles. Rescatar los valores en la comunidad educativa a través de programas para padres, directores y maestros. Elevar el nivel de exigencia académica en las escuelas de formación docente y darle continuidad a las políticas de gratuidad. Mantener el papel protagónico de los padres y 52LaUniversidaddeSanCarlosdeGuatemala(USAC),reciberespaldofinanciero2015 del Ministerio de Educación para el programa Superior de Formación Inicial Docente para el nivel Primario y Especialidades. En al menos 18 departamentos, la USAC implementará cinco profesorados para apoyar la profesionalización de los docentes: Educación Primaria Intercultural, Educación Primaria Bilingüe Intercul-tural, Educación Física, Expresión Artística con énfasis en Educación Municipal y el profesorado en Productividad y Desarrollo.

216

madres en la vida de la escuela. Evaluar el Currículo Na-cional Base con vistas a la implementación de uno nuevo, con la participación de docentes, universidades, sociedad civil y comunidad internacional. Crear un mecanismo de vigilancia y de rendición de cuentas del trabajo de los su-pervisores y fortalecer las bibliotecas públicas.

4.5 LA DEMANDA CIUDADANA DE REDUCCIÓN DEL ANALFABETISMO

El analfabetismo es la incapacidad de leer y escribir que se debe generalmente a la falta de aprendizaje por no haber te-nido acceso al nivel primario de educación. En consecuen-cia, la población analfabeta se caracteriza generalmente por brechas sociales que señalan a las siguientes variables: po-breza,sexo,etnicidad,edadyáreageográficaderesidencia.

En Guatemala, que es uno de los países latinoamericanos de más alta tasa de analfabetismo, por sus dimensiones, el analfabetismo es uno de los problemas más importan-tes de la educación en el país. En Guatemala, el compor-tamiento de este problema presenta tendencias históricas específicasydiversassituacionesmuydifícilesdeabordar.El propósito de este apartado es exponer estas tendencias en cuanto a políticas públicas se refiere, y dar un trata-mientoalacomplejidaddefactoresinvolucradosafindeno incurrir en generalizaciones.

Globalmente, según la UNESCO en América Latina y el Caribe el analfabetismo alcanza a un 11% de la población. En Guatemala en el 2011, alcanzaba a un poco más de un millón y medio de personas, el 18.47% de la población. En el 2014, según datos del Comité Nacional de Alfabe-tización (CONALFA), el índice es de 14.45%; esto ya dice mucho sobre que el país se sitúa en esa franja de preocu-pación mundial.

217

Efectivamente, la demanda de luchar contra el analfabe-tismo es una consecuencia, una de las más visibles, de la situación educativa en general del país. Pero el análisis de esta demanda es particularmente compleja, en parte, por-que como problema, es de naturaleza “difusa” o lejos de estar bien estructurado, se nos escapan tanto las variables que entran en juego, precisar sus causas como sus mani-festaciones, al extremo que parece difícil concretar los su-jetos sociales implicados y sus características, incluso pre-cisar las reticencias de estos actores a ser alfabetizados o siestasrealmenteexisten,enfin,setratadeestudiar losproblemas que presenta el establecimiento de prioridades o a quienes deberían dirigirse las medidas y acciones de gobierno en sus políticas de atención eductivas.

En las políticas de Estado, la lucha contra el analfabetismo aparece como una constante y es mandato constitucional. Así lo proclamó la Constitución de 1945, (artículo 82) y las constituciones subsiguientes hasta la Constitución vigente (Artículo 75 y 14). Sin embargo, como efecto legal, el lo-gromássignificativoseatribuyeauncambiooperadoenla Ley Nacional de Educación, (1986) más reciente y la Ley deAlfabetización,quereconfiguraronaelComitéNacio-nal de Alfabetización –CONALFA–creado expresamente para este objetivo, y le dio una integración mixta. Integran esta Comisión seis ministros de Estado y representantes del sector empresarial, de centrales sindicales, universida-des, y seis instancias,esta ley reconfiguró la instituciónencargada de luchar contra el analfabetismo53/, aún más recientemente, el proceso de paz (1996) al haber incorpo-rado reformas educativas. Aún así, el comportamiento del analfabetismo en Guatemala ha mantenido un ritmo de descenso de un punto porcentual anualmente en estos últimos quince años transcurridos desde los acuerdos de paz.

53 Ley de Alfabetización, Decreto 43-86, y sus reformas 54-99. Congreso de la Repú-blica de Guatemala.

218

4.5.1 Un problema con situaciones difíciles de encua-drar

El eje urbano rural muestra en los países de la región cen-troamericana la tendencia a encontrar en las áreas rurales entre 3 y 4 veces más analfabetos que en áreas urbanas. En realidad el concepto de lo rural en Guatemala es es-pacialmenteubicuo,yaúnmás,sudefiniciónlegalesdeherenciacolonial.EnGuatemalaladefinicióndelo“ruraly “urbano” data de hace unos 76 años, tiene su base legal en un Acuerdo Gubernativo del 7 de abril de 1938 y se basa en una tipología de núcleos poblados que distingue entre pueblos de primera, segunda y tercera categorías, así como en una distinción colonial entre villas y pueblos, yunmundoruraligualmenteestratificado.(PNUD1999:131)

Elusodeotrasdefinicionescensalesesmásrecienteperoestas crean situaciones contradictorias pues algunos luga-restipificadoslegalmentecomoaldeasocaseríosruralesen realidad son áreas urbanas satélites, periféricas a cen-trosurbanos;enrealidad,lasdefinicionesylosmapascen-sales se actualizan muy lentamente y generalmente esto sucede en relación directa con situaciones que responden a complejas coyunturas políticas. Este fenómeno se expli-ca, fundamentalmente, por el impacto que tienen desde 1986 estas cifras censales en el cálculo anual de las transfe-renciasfinancierasdelpresupuestonacionalquesedirigea las municipalidades por mandato constitucional.

En Guatemala, la población rural sigue siendo mayorita-ria, se la sitúa en 54.6%, con una densidad de 103 hab. por km2; y en el país se contabilizan más de 19 mil comuni-dades, aunque no existe coincidencias institucioanales al respecto. Por ejemplo, la Secretaría de Coordinación Eje-cutiva de la Presidencia de Guatemala contabilizó a febre-ro 2010, un número de 19,680 comunidades, por su lado,

219

el Instituto Nacional de Estadística (2008), contabilizó en total 11,791 comunidades (2,856 aldeas y 8,935 caseríos), según el último censo disponible de 2002. La mayoría de aldeas se estiman menores de dos mil habitantes y los ca-seríos generalmente menores a 300 habitantes.

De manera que, para correlacionar el analfabetismo con lo rural o urbano, se requieren estudios más precisos que permitan encuadrar a esta población, presente en todas partes. La tarea que queda por realizar consistiría en agrupar y categorizar a estas comunidades, para contar con un índice fiable que pueda correlacionarse con variables de educación.

En la variable de etnicidad, los datos no proporcionan evi-dencias con las que podamos reducir el analfabetismo a un problema típico de la población indígena. Al agrupar a los departamentos del país en cuatro cuartiles, según el porcentaje de población indígena, resulta que el analfabe-tismo es una condición distribuida en todo el espectro de población. Sin embargo, en aquellos cinco departamentos con mayoría de población indígena, donde la población analfabetasumacasimediomillón, losporcentajesfluc-túan notablemente nuevamente alrededor de la mediana, entre los rangos mayores y los menores; de esa cuenta, el analfabetismo puede considerarse no solo un problema de la población indígena, pues proporcionalmente, es apenas ligeramente más bajo en los departamentos mayoritaria-mente no indígenas. Interesantemente, lo mismo se puede decir sobre el avance del alfabetismo en estos sectores.

El departamento con la tasa más alta es Guatemala (96.5%), comparable a la de Brasil, mientras que la tasa más baja es la del departamento de El Quiché con 73.4%, que se apro-xima a la de Burundi.

En la variable de género, aparece el primer hecho de exclu-sión claramente notable, casi seis de cada diez analfabetas son mujeres y localizamos a la mayor proporción de mu-

220

jeres en los departamentos mayoritariamente indígenas o con población maya superior al 50%. El género es el más pronunciado signo de esta situación y pone a este sector por arriba de la media. Tiene, pues, el analfabetismo dos ten-dencias: mujeres y mujeres mayas.

La correlación, si bien relativamente débil, entre analfabe-tismoymujer,afianza la ideadeexclusión,denoparti-cipación plena, generalmente asociada al analfabetismo; el Decenio de la Alfabetización de las Naciones Unidas (2003-2012), señala que las personas analfabetas no parti-cipan plenamente en la organización y actividades de las sociedades de las que forman parte. Es por asociación a esta noción de exclusión que la alfabetización se constituye como un derecho humano, un recurso para la autonomía personal y un factor de desarrollo social y humano; Sin embargo,esnecesarioponderarodefinirbienquepodría-mos entender por “participación”. Como caso de ejemplo, lascorrelacionesidentificadasentrepoblaciónanalfabetay ciudadanía electoral (personas registradas para votar). Para el efecto se comparan los datos entre los altiplanos occidental54 y central55, y dos regiones indígenas emblemá-ticas de Guatemala.

Según datos del Tribunal Supremo Electoral (TSE) de Gua-temala, en el altiplano occidental, a febrero 2011, habían 323,258 personas registradas para votar (empadronadas), de las cuales 164,861 (51%) son mujeres, y de ellas 51,973 (68%) son analfabetas. En las elecciones 2003, el abstencio-

54 El altiplano occidental de Guatemala comprende 19 municipios y 274 comunida-des rurales, 15 de estos municipios pertenecen al departamento de Quetzaltenango y cuatro al de Totonicapán. Alcanza una extensión de 1,510 km2, el 1.4 % de la su-perficiedelpaís,ysuejecentraleslacuencaaltadelríoSamalá;tieneunos700milhabitantes,el5%delapoblacióndelpaís,unadensidaddemográficade472hab.Km2, que cuadruplica el promedio nacional. El pueblo Maya es el 78% de la pobla-ción y las lenguas predominantes son el mam y k’iche’. 55 El altiplano central comprende los departamentos de Chimaltenango, Sacatepé-quez y Sololá, y 39 municipios y 754 comunidades; su extensión es de 3,568 km2, y 1,274,386 habitantes, el pueblo Maya es más del 75% de la población y la lengua predominante es Kaqchikel.

221

nismo en esta región fue en hombres del 45% y en muje-res 54%. En el altiplano central, (febrero 2011), habitaban 517,775, registrados para votar en 2011, de las cuales las mujeres sumaron 247,537, (47.8%); esta es una cifra alta a nivel de país pero de este total, más de un tercio de ellas, 90,319 (36.4%) son votantes analfabetas, cifra que en hom-bres es menor (29%).

Deestacuenta,elperfildeparticipaciónquetenemoseselde un alto involucramiento de las mujeres analfabetas; no es este es el lugar para discutir las razones de esta inclu-sión ni su comportamiento histórico, pero es claro que no se trata de un sector que se “auto margina” o responde dó-cilmente a la “exclusión” del sistema. Precisamente, esto no niega sino realza la motivación de la UNESCO, cuando evalúa las consecuencias políticas de este problema: La alfabetización, fuente de libertad, ni el concepto de parti-cipación plena.

En lo que concierne a las políticas públicas educativas, la eficaciadelaspolíticaslocales-municipalesrivalizaconlasdel gobierno central al tratar este problema. Se trata de la lucha para liberar a territorios libres de analfabetismo. Las cifras estipuladas por la UNESCO, para considerar a un país libre de analfabetismofijanunporcentaje no supe-rior al 5%. Bolivia alcanzó este estatus el 21 de diciembre de 2008 y Nicaragua el 22 de junio del 2009. Este mismo porcentaje sirve para considerar a una región, un departa-mento o un municipio como libre de analfabetismo.

Para considerar a un caso local, en Guatemala, el departa-mento de Zacapa, ha sido el primer departamento donde cuatro municipios han sido declarados “libres de analfa-betismo”. San Diego es uno de estos municipios y su histo-rial de descenso del analfabetismo es el siguiente: en junio de 2009 se realizó un censo en el municipio y se ubicó a 313 personas analfabetas, dentro de ellas 176 personas de

222

edad avanzada que padecen principalmente de problemas de la vista y vejez, que les imposibilitaría su aprendizaje; la población analfabeta establecida tuvo como meta a 137 personas. Luego de esta misma proyección, con el apoyo de la Municipalidad y de Organizaciones Gubernamenta-les y No gubernamentales del país, durante el 2010 se lo-gró alfabetizar a 101 personas, lo que permitió alcanzar un índice de analfabetismo del 1.02%.

Cuadro No. 13Municipios declarados libres de analfabetismo:

Guatemala

No. Municipio Departa-mento

Índice al ser declarado

Índice 2013

1. San Cristóbal Acas-aguastlán,

El Progreso 2.68 2.76

2. San José del Golfo Guatemala 2.39 3.343. Santa Catarina Pi-

nula,Guatemala 3.65 2.83

4. Santa María Visi-tación

Sololá. 3.42 2.54

5. San Diego Zacapa 3.94 1.846. Usumatlán Zacapa 2.7 0.387. Estanzuela Zacapa 2.8 1.118. Río Hondo Zacapa 2.81 2.819. Santa Cruz Balanyá Chimalte-

nango3.38 3.17

10. San Antonio Aguas Calientes

Sacatepé-quez

2.24 1.45

11. Santa Catarina Ba-rahona

Sacatepé-quez

3.2 3.44

223

12. San Bartolomé Mil-pas Altas

Sacatepé-quez

1.19 1.21

13. Pastores Sacatepé-quez

2.04 2.04

14. Jocotenango Sacatepé-quez

2.25 2.25

15. Sibilia Quetzalte-nago

3.55 4.08

16. San Juan Tecuacto Santa Rosa 0.43 0.4317. Zunilito, Suchite-

péquezSuchitepé-quez

3.35 2.2

18. San Gabriel Suchitepé-quez

1.04 0.84

19. San Martín Zapo-titlán

Retalhuleu 1.03 0.71

Fuente: elaboración propia en base a datos de CONALFA.

Adicionalmente, dentro de este enfoque de concentrar los esfuerzosaescalamunicipal,sehanidentificadoenelpaísunos 37 municipios donde es posible la eliminación del analfabetismo en el corto plazo; esto significa almenosunas mil personas que no saben leer ni escribir en cada uno de estos municipios. A la fecha según datos de CO-NALFA, son 19 municipios los declarados libres de analfa-betismo. Esta estrategia de concentración de esfuerzos ha probadoserviable,perounacondiciónidentificadaparalograr esta meta es que las autoridades locales municipa-les y población organizada se comprometan fuertemente con este objetivo.

Finalmente, a la luz de esta estrategia, se concentra la aten-ción en tres sectores claves a los que es necesario llegar con esfuerzos educativos y metodologías diferenciadas, orientados hacia los jóvenes, las mujeres y los adultos, hay

224

además un marcador urbano y otro para las poblaciones rurales, y uno para población indígena. En efecto, según el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2007/2008 del PNUD, 12.2 por ciento de los jóvenes de 15 a 24 años es analfabeto y carece de las competencias mínimas para des-empeñarse en una sociedad letrada, frente a 25.2 por cien-to de la población adulta que también lo es. Esta situación posiciona siempre a Guatemala como un país con grandes rezagos para alcanzar la meta de “Educación para Todos” en el 2015.

En la visión de los ciudadanos, la demanda de apoyar, actualizar y extender más programas de alfabetización y post-alfabetización está muy generalizada en el país y constituye una de las demandas centrales planteadas al Estado en los grupos presenciales de educación. Se de-mandó con prioridad, programas de alfabetización diri-gidos a mujeres e implementados en coordinación con los diferentes sectores especialmente entre entidades guber-namentales y municipalidades. Esta demanda se presentó en Alta Verapaz, Chimaltenango, Chiquimula, El Progre-so, Huehuetenango, Quetzaltenango, Sololá, Suchitepé-quez, Zacapa y Petén.

La demanda por un cambio en la metodología de alfabeti-zación también aparece sugerida por la población, lo cual tiene el importante significadode que al conceptualizarunproblematambiénalcanzaríanaidentificarocompro-meterse con salidas posibles; así, la implementación de un programa de alfabetización para mujeres demanda un en-foque integral con pertinencia cultural y de género, con una metodología adecuada adaptada a los horarios de las mujeres y con énfasis en los intereses productivos gene-rados por grupos de mujeres de las comunidades y con un enfoque de educación para el trabajo. Para ampliar la cobertura por medio de programas de capacitación bilin-güe, y el diseño de un plan participativo departamental

225

y coordinado con autoridades municipales. Además, in-crementar la presencia del Programa “Yo Si Puedo”. Este método cubano se utiliza por medio de video y televisión o la radio comunitaria. El programa se desarrolla en corto tiempo (8 a 10 semanas) esto es un tercio del término de los programas ordinarios. El programa tiene entre sus requi-sitos para ser implementado la suscripción de convenio con los alcaldes municipales, esta participación resulta en una de sus mayores ventajas y para los demás métodos, la capacitación a los facilitadores y técnicos en alfabetización con metodologías de educación popular.

Foto tomada en Zacapa, el 5 de noviembre de 2009, en el Instituto José Rodríguez Cerna. En la imagen se aprecia la priorización de problemas realizada por jóve-nes. Zacapa es un departamento eminentemente ladino; sólo en el municipio de La Unión se encuentran el grupo lingüístico Ch’orti’. Según proyecciones del INE del 2010 la población era de 221,646 habitantes. El 49% corresponde a población mascu-lina y el 51% a población femenina. Según el Instituto Nacional de Estadística, en su Encuesta Nacional de Condiciones de Vida, 2006, el 53.9 % son pobres, de ellos el 18.9% viven en pobreza extrema y el 18.9% son pobres no extremos. Mientras que el 46.1 por ciento, es población no pobre. Los municipios con mayor pobreza extrema son la Unión, Huité, Cabañas y Usumatlán.

227

CAPÍTULO 5

EL MEDIO AMBIENTE Y MANEJO

DE LOS RECURSOS NATURALES: ASPIRACIONES CIUDADANAS

Foto tomada en el departamento de El Progreso (jóvenes y niños sembrando árboles)

5.1 PRESENTACIÓN

Este capítulo es producto de la consulta realizada durante 39 grupos presenciales de discusión o espacios de interac-ción y diálogo, donde asistieron 4,879 representantes de la sociedad civil. Para el análisis de la información se reco-gieron 536 aspiraciones ciudadanas que evidencian pro-blemas en el área temática de medio ambiente y manejo de los recursos naturales en Guatemala.

La construcción de los problemas desde la voz de la socie-dad evidencia lo que la población espera de las entidades estatales y los resultados producto de este análisis expre-san prioridades o problemas relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales en el país. La ciudada-nía produjo un contenido útil para las entidades públicas responsables de promover y proteger el medio ambiente en Guatemala y es un insumo legítimo importante para las políticas públicas ambientales en el país. Los grupos presenciales de discusión sobre medio ambiente iniciaron el 27 de agosto de 2008 en el departamento de Totonica-pán y el último se hizo en Suchitepéquez, el 3 de agosto de 2011. En cuatro departamentos se hicieron tres ejercicios durante el lapso señalado y en nueve departamentos, se realizaron dos ejercicios en años diferentes.

Con la demanda social recogida en los grupos presencia-les de discusión, el presente capítulo caracteriza a escala departamental, las demandas más sentidas en los casos de ambienteyrecursosnaturales.Eneltexto,seidentificanydiferencian las preocupaciones y prioridades expresadas por los ciudadanos(as) y se analiza la naturaleza de la de-manda por tema, territorio y el contexto de la problemá-tica.

230

Cuadro No. 14Número de aspiraciones territoriales, personas

consultadaslugares y fechas de los ejercicios de diálogo en Medio

Ambiente.

Departamen-to

De-man-das

Lí-de-res

Fecha y lugar de la actividad

Alta Verapaz (AV) 26 250 9/10/2008 y 2/7/2011, Instituto

Emilio Rosales Ponce.Baja Verapaz (BV) 24 140 29/10/2008, Escuela Normal de

Salamá

Chimaltenan-go (CHO) 26 250

2/12/2009 y 1/7/2011, Instituto Experimental Leonidas Mencos Ávila

Chiquimula (CHIQ) 23 150 18/2/2009 y 19/6/2011 Instituto

para Varones de Oriente.

Escuintla (ESC) 17 250

29/01/2009, 25/3/2010 y 8/6/2011 Instituto Experimental Carlos Samayoa Chinchilla

Guatemala (GUA) 31 215 21/9/2009 Centro Recreativo las

Ninfas, AmatitlánHuehuete-nango (HUE) 31 310 16/4/2009 y 24/6/2011 Instituto

Normal Alejandro Córdova

Izabal (IZ) 24 30017/9/2008, 11/03/2010 y 17/6/2011 Instituto Experimental Luis Pasteur

Jalapa (JAL) 21 159 24/9/2009 Instituto Centroameri-cano para varones (INCAV)

Jutiapa (JUT) 33 17515/10/2009 y 3/7/2011 Instituto Nacional Experimental Mario Efraín Nájera Farfán

231

Petén (PET) 38 3508/12/2009 y 15/7/2011 Escuela Tipo Federación José Benítez Gó-mez y la Escuela Normal No. 5 Julio Edmundo Rosado Pinelo.

Progreso (PRO) 20 185 19/11/2009 Escuela Tipo Federa-

ción de Guastatoya.Quetzal-tenango (QUET)

15 180 11/6/2009 Escuela de Ciencias Comerciales de Occidente

Quiché (QUI) 29 30012/03/2009, 26/5/2010 y 26/6/2011 Instituto Normal Mix-to Juan de León, en Santa Cruz del Quiché.

Retalhuleu (REU) 21 190 2/7/2009 Instituto Experimental

Carlos Arana OsorioSacatepéquez (SAC) 13 125 20/11/2008 Centro Cultural Cé-

sar Brañas.San Marcos (SM) 25 200 7/5/2009 y 25/6/2011 Escuela

Tipo Federación Ulises RojasSanta Rosa (ST) 19 240 3/9/2009 Instituto Juan José Aré-

valo Bermejo

Sololá (SOL) 29 185 8/01/2009 Instituto Abraham Lincoln

Suchitepé-quez (SUCH) 27 275

30/7/2009 y 3/8/2011 Instituto Técnico Industrial George Kers-chensteiner y Centro Cultural de Mazatenango.

Totonicapán (TOT) 18 180 27/8/2008, 6/5/2010, 9/7/2011

Escuela Normal Rural

Zacapa (ZA) 26 270 5/11/2009 y 18/6/2011 Instituto José Rodríguez Cerna

Totales 536 4,879 39 grupos presenciales de discu-sión a nivel nacional

232

5.2 EL PERFIL DE LA DEMANDA PARA LA PRO-TECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

En relación al macro-problema ambiental en Guatemala, las 536 aspiraciones ciudadanas fueron priorizadas por la población en el siguiente orden:

- El fortalecimiento de las capacidades reguladores del Estado y sus capacidades para aplicar la ley en protec-ción del medio ambiente (22%).

- El mejoramiento de las capacidades para el manejo y tratamiento de los desechos sólidos y líquidos (20%).

- Fortalecimiento de la institucionalidad ambiental es-tatal (17%).

- Manejo y control forestal para la protección y la preser-vación de los bosques (16%).

- Protección, uso y manejo de los recursos hídricos (9%).

- Mejoramiento de la educación ambiental en la pobla-ción (9%).

- El mejoramiento del manejo y conservación de las áreas protegidas. (6%).

Ennuevedepartamentos,lapoblaciónprefirióhablardela importancia de fortalecer el Estado en sus capacidades reguladoras y de aplicación de la ley para la protección del medio ambiente y los recursos naturales en el país. Esto fue expresado prioritariamente en nueve departamentos: Alta y Baja Verapaz, Escuintla, Izabal, Petén, Quetzalte-nango, Retalhuleu, San Marcos y Sololá.

En seis departamentos se priorizó la aspiración ciudadana relacionada con el mejoramiento del manejo y tratamien-to de los desechos sólidos y líquidos. Esto fue manifesta-

233

do en los siguientes seis departamentos: Huehuetenango, Guatemala, Jalapa, Jutiapa, Sacatepéquez y Santa Rosa. El fortalecimiento de la institucionalidad ambiental estatal fue priorizado en tres departamentos: Chiquimula, Qui-ché y Zacapa. La protección y preservación de los bosques fue la máxima prioridad en los departamentos de El Pro-greso y Chiquimula.

Quienes participaron en los grupos presenciales de dis-cusión sobre medio ambiente y recursos naturales, perte-necían a organizaciones de los Pueblos Indígenas Mayas, Garífunas y Xincas, Comunidad Indígena de Santa María Xalapán (Jalapa). Pequeños productores agrícolas, sector empresarial organizado, grupos de ganaderos, la empre-sa canadiense Montana Exploradora, grupos gestores y el Centro Experimental para el Desarrollo de la pequeña y mediana empresa. La Fundación para el Ecodesarrollo y la Conservación (FUNDAECO), centros de estudios de medio ambiente, el Frente Nacional en Defensa de los Re-cursos Naturales y Desarrollo de los Pueblos, Comisión de Resistencia 15 de septiembre de San Rafael Pie de la Cuesta (San Marcos). Amigos del bosque, mesas fores-tales, asociaciones de agricultores ecológicos. Colectivo Guate te quiero Verde, juntas de vecinos para la protección del ambiente, grupos de voluntarios ecologistas, Pastoral Ecológica de la Iglesia Católica, agricultores agroecológi-cos, representantes de campesinos forestales y pescadores. Grupos organizados para la promoción del turismo y para la reforestación y productividad, organizaciones no gu-bernamentales, defensores de la naturaleza y comités de aguas de diversas comunidades.

Representantes de concejos municipales, municipalidades indígenas,demancomunidades,oficinasmunicipalesdeplanificación de ambiente y recursos naturales. Repre-sentantes del sistema de consejos de desarrollo a nivel departamental, municipal y comunitario, alcaldes comu-

234

nitarios y miembros de la junta de recursos naturales de los 48 cantones del departamento de Totonicapán. Repre-sentantes de la Universidad de San Carlos de Guatema-la (USAC), el Ministerio de Ambiente y Recursos Natu-rales (MARN), el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP), Autoridades para el manejo sustentable de la cuenca del Lago de Atitlán (AMSCLAE), el Sistema de Prevención y Control de Incendios Forestales (SIPECIF). La Coordinadora Nacional para la Reducción de Desas-tres (CONRED), el Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación (MAGA), Ministerio de Energía y Minas (MEM), Instituto Nacional de Bosques (INAB), Fondo de Tierras (FONTIERRAS), Instituto de Fomento Municipal (INFOM-UNEPAR) y la División de Protección a la Natu-raleza de la Policía Nacional Civil (DIPRONA).

235

Gráfico 27Problemas sistematizados en Medio Ambiente

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

236

Gráfico 24Problemas sistematizados en Medio Ambiente

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de campo 2008-2011

• El fortalecimiento de las capacidades del Estado para regu-lar y aplicar la ley en protección del medio ambiente y los recursos naturales, ocupó el 22% del total de las aspira-ciones ciudadanas (536) y se manifestó de la siguiente manera según el orden de prioridad. En primera lugar el mejoramiento de la regulación y de la aplicación de la ley en aspectos relacionados con la minería, el agua, laenergía,losbosques,lafloraylafauna.Ensegundolugar, la necesidad de incrementar estudios y planes de mitigación de impacto ambiental. El deseo de la po-

237

blación principalmente indígena porque las consultas comunitarias sean vinculantes, ocupó el tercer lugar y finalmente,laaspiraciónciudadanaporqueseaumen-te el control sanitario y disminuya la contaminación agroindustrial.

• El mejoramiento de las capacidades para el manejo y trata-miento de los desechos sólidos y líquidos, ocupó el 20% del total de las aspiraciones ciudadanas (536) y se manifes-tó de la siguiente manera según el orden de prioridad: el incremento de las plantas de tratamiento a nivel mu-nicipal, el mejoramiento de la atención de los rellenos sanitarios, el fortalecimiento municipal para el manejo de los desechos, el mejoramiento de las capacidades para el diseño de políticas locales para el manejo de los desechos, la disminución de la ccontaminación indus-trial y agroindustrial y el control y disminución de los basureros clandestinos que han proliferado a lo largo del territorio nacional.

• El fortalecimiento de la institucionalidad ambiental estatal, ocupó el 17% del total de las aspiraciones ciudadanas y se manifestó en el siguiente orden de prioridad. El aumento de los presupuestos ambientales departa-mentales, la institucionalización de procesos y progra-mas ambientales, el mejoramiento de la coordinación interinstitucional desde el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, el fortalecimiento de la descentra-lización institucional, el aumento de la capacidad ins-titucional para prevenir riesgos y el fortalecimiento de las sedes y equipos departamentales responsables de la protección ambiental.

• La protección y la preservación de los bosques, ocupó el 16% del total de las aspiraciones ciudadanas y se ex-presa en el siguiente orden de prioridad: el aumento de las acciones estatales para la reforestación y la con-

238

servación de los bosques, el fortalecimiento de las ca-pacidades estatales para el manejo integrado y conser-vación de las cuencas, que el ordenamiento territorial se convierta en política pública y el mejoramiento de las capacidades estatales para la prevención de incen-dios forestales.

• La protección, uso y manejo de los recursos hídricos, ocupó el 9% del total de las aspiraciones ciudadanas y se ex-presa en el siguiente orden de prioridad: el incremento del control estatal sobre la contaminación de las fuen-tes de agua, el fortalecimiento de las acciones para la protección y conservación de las fuentes de agua y el aumento de estudios serios y objetivos sobre la conta-minación del agua.

• El mejoramiento de la educación ambiental en la población, ocupó el 9% del total de las aspiraciones ciudadanas y se manifestó de la siguiente forma según el orden de las prioridades: el incremento de programas de for-mación y capacitación ambiental para la población, la capacitación a la población para que conozca la regu-lación ambiental existente y la traducción de esta le-gislación ambiental en los idiomas mayas, garífuna y xinca.

• El mejoramiento del manejo y conservación de las áreas pro-tegidas, ocupó el 6% del total de las aspiraciones ciuda-danas y se manifestó de la siguiente manera según el orden de las prioridades: que el Congreso de la Repú-blica reconozca nuevas áreas para ser protegidas por el Estado y que han sido solicitadas por la población, el fortalecimiento de los planes de manejo y protección delascuencashidrográficasyqueesosplanessereali-cen con la participación de autoridades comunitarias.

239

5.3 DESARROLLO Y SOSTENIBILIDAD AMBIEN-TAL

Los conceptos de desarrollo suelen incluir cierta ideología correspondiente al paradigma o marco de pensamiento en el que se encuentra ubicado el autor. Por ejemplo, un concepto de desarrollo ligado a la sociedad moderna y al sistema de producción capitalista, contiene la intención de maximizacióndelbeneficioyelestímuloparalograravan-cestecnológicos.Estosevioreflejadoenelénfasisqueseledio a la acumulación de capital en los conceptos de desa-rrollo utilizados en las décadas del 1950 y 60.

Luego, en la década de 1970, comenzó a tener más impor-tancia el concepto de Desarrollo Sustentable, y así, duran-te los años 80 y 90 la preocupación por el medio ambiente y la sostenibilidad son objetivos fundamentales del desa-rrollo. En 1972 en la conferencia de las Naciones Unidas se indicó que un desarrollo justo sería aquel cuyo objetivo básico consistiera en utilizar los recursos naturales para la satisfacción de las necesidades del ser humano y en pala-bras de la escritora cubana Lidia Inés Díaz Gispert, en su obra Una reflexión al concepto de desarrollo sostenible desde la óptica económica (2005)56 lo importante es asegurar al mis-mo tiempo la mejora de la calidad de vida de las genera-ciones actuales y futuras.

Como puede notarse, este concepto, choca con ciertos ti-pos de crecimiento económico, específicamente contraaquel que no utiliza de modo sustentable los recursos na-turales, o que no respete las tradiciones o las culturas. En este sentido se puede mencionar por ejemplo la instalación de mineras en Guatemala o la instalación de generadoras eléctricas propiedad de transnacionales, que en términos contables genera crecimiento económico en el corto plazo,

56 Lidia Inés Díaz Gispert, docente y vicerrectora de investigación en la Universidad de Cienfuegos, Cuba (2014).

240

pero va en contra del desarrollo al eliminar recursos na-turales y no respetar los derechos humanos, tradiciones y cultura de los habitantes de la zona, además de agregar elevados costos por facturas eléctricas a las comunidades, sin que éstas cuenten con el servicio y obtengan otros be-neficios.

Amartya Sen (1976)57 tuvounagraninfluenciaenlasac-tualesdefinicionesdel conceptodedesarrollo,fijandoelconcepto de libertad al concepto de desarrollo. La Organi-zación de las Naciones Unidas incorporó esta idea, vién-dose plasmada al menos en sus documentos de trabajo y en su informe anual de desarrollo humano, indica que el desarrollo es básicamente un proceso de vida que permite contar con alternativas u opciones de selección para las personas. Las aspiraciones de las personas, según el infor-me se pueden agrupar en tres categorías: la búsqueda de conocimientos, la posibilidad de tener una vida prolonga-da y saludable y tener acceso a los recursos que permitan un aceptable nivel de vida.

Afinesde los setenta (1970) se integró ladimensiónso-cial del desarrollo, aunque siempre privilegiando lo eco-nómico. Sin embargo, en la década de los ochenta (1980) se presenció el estancamiento y retroceso del bienestar en gran parte de la humanidad (Bifani, 1994). En Guatemala se dan los primeros pasos para la instauración del modelo neoliberal que traería consigo el abre puertas para la sobre explotación de los recursos naturales.

Y es que medir el desarrollo priorizando los parámetros económicos no necesariamente deja ver el nivel colectivo de bienestar, pues deja de lado una serie de variables que son parte de lo cotidiano y que condicionan la calidad de vida. En este sentido lo ambiental tampoco ha sido con-

57 Amartya Sen. Filósofo y economista bengalí (India), Premio Nobel de Economía en 1998.

241

siderado, a pesar de que está comprobado que hay una correlación entre el deterioro ambiental y los niveles de pobreza. El informe de la Comisión Mundial sobre Me-dio Ambiente reconoce que la pobreza es la mayor causa y efecto de los problemas ambientales.

El Profesor Acosta Morata, en las clases del curso Concien-cia Ambiental (2010), en el marco del Doctorado en Cien-cia Política y Sociología, indicó que como una respuesta a ello a mediados de los 80 surgió el concepto de ecodesa-rrollo, que considera que se deben cambiar ciertos mode-los y estrategias de desarrollo por otros que permitan el uso sostenido de los recursos, respetando los plazos de los ecosistemas para su regeneración biológica.

En relación al desarrollo sostenible, si bien este concepto fue incorporado y analizado en la Conferencia de Estocol-mo (1972), solamente con la difusión del documento Nues-tro Futuro Común (Comisión Mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo, 1989) entró en vigencia y fue asumido por diversos sectores, y se consolidó en la Conferencia de Río 92, La Cumbre de la Tierra, donde el desarrollo sostenible era el tema central del debate (Acosta Morata: 2010).

Eldesarrollososteniblenoserefiereaunestadoinmutablede la naturaleza y de los recursos naturales, pero sí incor-pora una perspectiva de largo plazo en el manejo de los mismos, por lo que ya no se apunta a una explotación de los recursos naturales sino a un manejo de éstos; asimismo en-fatiza en la necesidad de la solidaridad hacia las actuales yfuturasgeneracionesydefiendelaequidadintergenera-cional. Asimismo, indica que la dirección de la inversión y delprogresocientíficotecnológicodebeestarencaminadoa la satisfacción de las necesidades presentes y futuras.

Si bien algunos sectores han abusado del concepto y éste ha sido apadrinado por quienes no lo están poniendo en práctica,sinoutilizándolopublicitariamenteconfinesex-

242

clusivamente de imagen y de presentarse dentro en las corrientes actuales, es importante destacar que muchos organismos nacionales e internacionales hacen esfuerzos por avanzar dentro de este nuevo estilo de desarrollo. Los esfuerzos por lograr el consenso y conceptualización del desarrollo sostenible involucran a muchos sectores de una manera dinámica.

Un nuevo estilo de desarrollo debe partir de un replantea-miento de valores que excluya todo tipo de dominación sobre el entorno natural y los grupos humanos. Este nue-vo modelo deberá basarse en una redistribución justa de los recursos naturales y en mecanismos participativos y democráticos que permitan la presencia activa de los dife-rentes sectores de la población y el respeto a la autodeter-minación de los pueblos.

El manejo adecuado del entorno natural permitirá satis-facer las necesidades básicas de las mayorías sociales en lugar de responder a los intereses de los grupos dominan-tes que no consideran la capacidad de carga de los eco-sistemas e impiden la constitución de una sociedad justa (Acosta Morata: 2010).

El pensamiento central es “satisfacer las necesidades del presente sin comprometer las capacidades de futuras ge-neraciones”. Estamos hablando de un desarrollo sosteni-ble con las siguientes características: a) mantiene la cali-dad de vida en general; b) permite un acceso continuo a los recursos naturales; c) impide que perduren los daños al medio ambiente.

El principio de sostenibilidad pasa por respetar los dere-chos de los seres vivos, de los seres humanos, la protección de la biodiversidad, el mantenimiento de los recursos na-turales y la concienciación personal de las comunidades. Para garantizar la sostenibilidad en el medio ambiente, se requiere: a) respetar y cuidar la comunidad de los seres

243

vivientes; b) mejorar la calidad de vida humana; c) con-servar la vitalidad y diversidad de la tierra; d) mantener la capacidaddecargadelatierra;e)modificarlasactitudesy prácticas personales; f) facultar a las comunidades para cuidar de su medio ambiente; g) establecer un marco na-cional para la integración del desarrollo y la conservación, y h) forjar una alianza mundial.

Pese a que el concepto de desarrollo sostenible es menos comprometido que el de ecodesarrollo, para los princi-pales centros de producción capitalista y de consumo, la dinámica de desarrollo del capitalismo a escala global ha infligidograndes efectos en elmedio ambiente, los eco-sistemas y los recursos naturales, sometiéndolos a una presión sin precedentes que acelera su deterioro y agota-miento.

Una de las principales fuentes de explicación, si no la prin-cipal, del deterioro ambiental cada vez más acelerado se encuentra en la forma de producir y distribuir la riqueza. Se asiste hoy a una exacerbación de la producción de bie-nes y servicios cuyo objetivo principal es el lucro, el incre-mento de la ganancia, del plusvalor. Hay un modo irracio-naldeproducirydedistribuirlosbeneficiosqueprovocauna mayor socialización de la pobreza.

Medir el desarrollo priorizando los parámetros económi-cos no necesariamente deja ver el nivel colectivo de bien-estar, pues deja de lado una serie de variables que son par-te de lo cotidiano y que condicionan la calidad de vida. En este sentido lo ambiental tampoco ha sido considerado, a pesar de que está comprobado que hay una correlación entre el deterioro ambiental y los niveles de pobreza. El informe de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente reconoce que la pobreza es la mayor causa y efecto de los problemas ambientales.

244

Como una respuesta a ello a mediados de los 80 surgió el concepto de ecodesarrollo, que considera que se deben cambiar ciertos modelos y estrategias de desarrollo por otros que permitan el uso sostenido de los recursos, respe-tando los plazos de los ecosistemas para su regeneración biológica.

En relación al desarrollo sostenible, si bien este concepto fue incorporado y analizado en la Conferencia de Estocol-mo (1972), solamente con la difusión del documento Nues-tro Futuro Común (Comisión Mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo, 1989) entra en vigencia y es asumido por diversos sectores, y se consolida en la Conferencia de Río 92, la Cumbre de la Tierra, donde el desarrollo sostenible era el tema central del debate.

Un importante insumo para la Cumbre de la Tierra fue el documento Cuidar la Tierra elaborado por la UICN, WWF YPNUD,quedefinealdesarrollososteniblecomomejo-rar la calidad de vida humana sin rebasar la capacidad de carga de los ecosistemas que la sustentan”, y se plantean estrategias para lograr el desarrollo sostenible.

5.4 SITUACIÓN AMBIENTAL EN GUATEMALA

Como todo el planeta, Guatemala se enfrenta a un paula-tino y constante aumento del deterioro ambiental sensible en las últimas décadas, es además, uno de los países de mayor riesgo en el continente por su posición en el globo y su geografía particular. La deforestación, pérdida de bio-diversidad, contaminación del aire, agua y suelo, explota-ción acelerada e intensiva de los recursos naturales, son acontecimientos que provocan un fuerte impacto en la ca-lidad de vida de los guatemaltecos y aumentan el nivel de vulnerabilidad de la población. En este apartado se abor-dan tres temas que ilustran el impacto de la interacción

245

hombre-naturaleza en el medio ambiente, los ecosistemas y los recursos naturales.

Guatemala se cuenta entre las cinco naciones de más alto riesgo en el mundo ante tres o más amenazas, con el 83% de su Producto Interno Bruto (PIB) generado en áreas de riesgo. De acuerdo con el informe 2012 del Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (Guatemala), elcambioambientalglobal,serefiereaaquélloscambiosquemodifican,avecesirreversiblemente,lascaracterísti-cas de la Tierra como un sistema, y que, por lo tanto tie-nen un efecto sensible, directo o indirecto, en los sistemas de apoyo de la vida. La humanidad es de manera simul-tánea la causa y la víctima del cambio ambiental global. (URL-IARNA 2012: 34).

5.4.1 Reducción y degradación de los bosques.

Los bosques, cuyas funciones cumplen un papel funda-mental en el equilibrio ecológico, medio ambiental y te-rritorial, están sometidos a una presión sin precedentes. Naturalmente, este es un fenómeno de escala global ante el cual la preocupación es también global. El deterioro de los bosques se ha acelerado en el último siglo.

En Guatemala, la deforestación se produce entre otras cau-sas, por la ampliación de la frontera agrícola; es decir, la sustitución de bosque para actividades agrícolas y pecua-rias. Asimismo, por consumo de leña, tala ilícita, pastoreo sin control en bosques e incendios forestales. Los depar-tamentos con mayor pérdida de cobertura forestal son, en ese orden, Chiquimula, Jutiapa, Petén, Jalapa, Izabal y Zacapa. Por municipios, los que más cobertura boscosa han perdido son La Libertad y Dolores en el departamen-to de Petén, los del sur de este departamento y norte de Alta Verapaz, Izabal y Quiché (URL-IARNA 2006:76). En un período de 10 años se registró la pérdida del 11% del

246

recurso boscoso. Con esos números, Guatemala posee el mayor índice de deforestación en América Latina: pierde cuatro veces más recurso boscoso que Brasil, y dos veces más que México. Anualmente pierde 73,148 hectáreas, lo que equivale a 1,43% de la cobertura boscosa del país. (URL-IARNA 2006:75)

Los incendios forestales son otro de los eventos asociados al calentamiento global que tiene incidencia en los fenó-menos naturales, tales como el ciclo lluvioso, tormentas, huracanes, depresiones, etc. El 1998 sobresalió en cantidad de incendios y área afectada: 678,765 hectáreas, 1999 fue menor tanto en número de incendios como en área con-sumida, en el 2000 se incrementó el número de incendios aunque en comparación con 1998 fue menor en 92% el área afectada. En el 2003, se registró nuevamente un aumento de incendios y de áreas afectadas, más de 425,000 hectá-reas se encuentran entre los departamentos más afectados: Chiquimula, Zacapa, Quiché, Jalapa, Baja Verapaz y Petén (URL-IARNA 2006:76-77). En 2007, más de 56,000 hectá-reas fueron consumidas por incendios, mientras que en 2008 hubo una reducción sensible a 28,833 hectáreas con-sumidas por 546 incendios. Por área quemada, los depar-tamentos más afectados fueron, según datos de la Secre-taría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia: Petén (norte, con 17,231), Zacapa (1,393), Jalapa (2,997), Quiché (1,327), Guatemala (1,649) y Baja Verapaz (924). En 2009 hubo un total de 775 incendios forestales que consumieron 19,423 hectáreas de bosques y pastizales.

5.4.2 Contaminación ambiental

Sin duda, la contaminación constituye uno de los proble-mas con más agudos impactos ambientales. Este es un pro-blema generado por actividades industriales y domésticas y tiene grandes consecuencias en el aire, agua y suelo, ade-

247

más de las repercusiones en el equilibrio físico y mental de laspersonas.Sedefinelacontaminaciónambientalcomo“la presencia de sustancias, energía u organismos extraños en el ambiente en cantidades tiempo y condiciones tales que pueden causar desequilibrio ecológico (URL - IAR-NA, 2009:162).

De tal forma que la contaminación ambiental tiene 3 aspec-tos,definidosporeltipodeorganismosextrañosyporellugar donde éstos están presentes: contaminación atmos-férica, por la presencia de compuestos gaseosos, contami-nación de recursos hídricos (lagos, ríos, fuentes de agua, manto freático) por verter desechos líquidos, contamina-ción del suelo y los recursos hídricos por desechos sólidos.

La contaminación ambiental se agrava en la medida en que el ritmo de la producción y del consumo generan cada vez más energía no útil, es decir, desechos producto de la actividad industrial y doméstica que no son absorbidos por el ecosistema a la velocidad con la que se producen, y los recursos utilizados para la producción no son reprodu-cidos por la naturaleza al ritmo que se consumen.

De acuerdo con estimaciones de URL, IARNA (2009:162) los niveles de contaminación ambiental en Guatemala son superiores a lo que cabría esperarse considerando su creci-miento económico en el 2007, un año antes de la crisis eco-nómica mundial, año en el que el Producto Interno Bruto (PIB) creció 5,7%, después de ocho años, en el 2014 mejoró al 4%. El problema es que aun con ese crecimiento, Guate-mala tiene un grado de pobreza y extrema pobreza suma-mente altos: 51% de pobreza general y 15,2% de pobreza extrema, con un índice de Gini de 0.57, según la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2006 (ENCOVI).

a. Contaminación atmosférica. La contaminación atmos-férica es originada por dos fuentes: la actividad indus-trial,conocidacomofuentesfijasylautilizacióndeve-

248

hículos, fuentes móviles. Ambas liberan a la atmósfera partículas sólidas, gases o vapores que no se dispersan y se mantienen en suspensión con valores superiores a los permitidos o tolerados afectando la salud del ser humano y a los ecosistemas y sus componentes (URL, IARNA, 2009:164). Conocida también como contami-nación del aire, su magnitud y su impacto económico y social son recientes. Pese a ello, tanto a nivel nacional como global los costos de la contaminación atmosfé-rica son muy altos, y obviar este problema reportaría costos mayores. Los países altamente desarrollados son los que mayor nivel de contaminación atmosférica producen. En Guatemala la emisión de gases conoci-dos como de “efecto invernadero” (GEI) se han incre-mentado de manera alarmante en los últimos años. El mayor incremento fue en las emisiones de dióxido de carbono (CO2), el menor en dióxido de azufre (SO2) (URL, IARNA, 2009:164).

No obstante que el país contribuye apenas con el 0,04 por ciento de las emisiones de CO2, durante la década pasada éstas aumentaron 184% en relación a 1990, es decir, se incrementaron en 13.8 millones de toneladas, mientras la capacidad de absorción de CO2 disminuyó un 38%: para 1990 se estimaba una capacidad de absor-ción de 42.9 millones de toneladas, mientras que para el 2000 se redujo a 26.7 millones de toneladas. Otros gases de efecto invernadero (GEI) que Guatemala lan-za a la atmósfera son metano, óxido nitroso, óxidos de nitrógeno, monóxido de carbono y compuestos voláti-les (URL, IARNA, 2009:164).

De acuerdo con esos datos, aunque no todos los con-taminantes exceden el nivel guía sugerido, la contami-nación del aire es un hecho. Los mayores niveles de contaminación en la ciudad capital se encuentran en los sectores con mayor tránsito vehicular. En la época

249

seca el nivel de contaminación es superior, con nive-les más elevados para la mayoría de los contaminan-tes. En 2007 el Laboratorio de Monitores del Aire para la ciudad de Guatemala, de la Universidad Nacional (USAC), detectó mayor presencia de la denominadas partículas totales en suspensión en su fracción (PM10); éstas y las partículas totales en suspensión (PTS) reba-saron los promedios anuales sugeridos, representando una alto riesgo para la población.

b. Contaminación del agua. No obstante que el acceso de la población en general a servicios de agua ha me-jorado para el área urbana (99%) y el área rural (92%), aún hay un amplio segmento de la población que no recibe ese servicio. Además, la calidad del agua sigue siendo un serio problema para la población, especial-mente en el área rural. El abastecimiento de agua po-table es una función de las municipalidades, al igual que su cloración. Es decir, cada municipalidad tiene la obligación de abastecer de agua de alta calidad para el consumo humano a la población de su municipio. Por su parte, al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, a través de sus áreas de salud, corresponde la funcióndeverificarlacalidaddelaguaqueabastecenlas municipalidades mediante mediciones y monitoreo constante.

Pese a lo anterior, de acuerdo con datos aportados por la Encuesta nacional de condiciones de vida (ENCOVI 2006) del Instituto Nacional de Estadística (INE), sola-mente una cuarta parte del agua que se abastece a las áreas urbanas tiene algún tipo de tratamiento para eli-minar elementos y partículas nocivos para la salud. A nivel central el 80% y en el altiplano occidental el 70% de los hogares tienen conexión directa al servicio de agua. Sin embargo, en los departamentos del norte el 30%deloshogaresseabastecendefuentessuperficia-

250

les tales como río, lago, manantial, agua de lluvia, etc. La población que no tiene acceso a fuentes mejoradas del líquido aumenta en alrededor de 100 mil personas cada año (URL, IARNA, 2009:170). A nivel nacional el porcentaje general es de 10,8%, más el 10,5% de po-blación que se abastece de pozo perforado público o privado (INE, 2006).

La baja calidad del agua tiene efectos desastrosos en la población, con un costo en su salud. Enfermedades como la parasitosis intestinal y la diarrea aguda ocu-paron en 2003 el segundo y tercer lugar como causas de morbilidad general (17,2% del total de causas) y de morbilidad en niños y niñas en edades de 1 a cuatro años (22,8% del total de causas). En menores de un año esas causas ocuparon el sexto y segundo lugar, respec-tivamente. En 2003 hubo un total de 408,972 casos y una morbilidad general de 3,383 por 100 mil habitan-tes. El año siguiente se registraron 3,636 muertes por enfermedad diarreica aguda, de los cuales el 24 fueron niños y niñas menores de un año, con una mortalidad general de 42.9 por 100 mil habitantes (URL, IARNA, 2009:171).

Hay dos fuentes principales de contaminación de re-cursos hídricos: aguas residuales y desechos sólidos. Las aguas residuales son de origen doméstico y de ori-gen industrial, agroindustrial o de la actividad de ser-vicios (hoteles, centros de recreación, p. e.). Las aguas residuales contaminan desde ríos, lagos, lagunitas, etc., hasta manantiales, fuentes y el manto freático (subte-rráneo). En ese sentido, la disposición de drenajes o fosassépticasnosignificanecesariamentelareducciónde la contaminación de los recursos hídricos pues-to que el mayor problema es el “desfogue” o el lugar donde los desechos líquidos son vertidos. Lo mismo ocurre con las aguas residuales de origen industrial,

251

agroindustrial y de actividades de servicios. Por ejem-plo, las aguas servidas de la ciudad capital son vertidas en el río Las Vacas cuyas aguas, ya contaminadas, son utilizadas por poblaciones río abajo, entre estos asenta-mientos de población que pertenecen al municipio de Chinautla del departamento de Guatemala.

c. Contaminación del suelo. La fuente principal de con-taminación del suelo son los residuos sólidos y los agroquímicos, principalmente plaguicidas y pestici-das. Los residuos sólidos son generados por la activi-dad doméstica, la industrial y agroindustrial y activi-dades de servicios tales como la hotelería.

El área metropolitana (que comprende la ciudad ca-pital de Guatemala) genera alrededor del 30% de los residuos domiciliares que se generan en todo el país. Anualmente produce 456,484 toneladas (datos de 2006), de las cuales se recolecta el 75% (342,363 tone-ladas) que se deposita en el basurero de la zona 3 de laciudadcapitaldeGuatemala.Estosignificaríaque114,121 toneladas (25%) son depositadas en “basureros no autorizados” o “clandestinos”. Diariamente se pro-ducen en todo el país 4,242 toneladas de basura, es de-cir, 1.548,330 anualmente; de éstas, el 54% se generan en zonas urbanas y el 46% en el área rural. Para el año 2006 se reportó una generación total de 113.834,210 to-neladas de residuos, un incremento de 39% respecto a 2001 (81.866,545 toneladas). (URL, IARNA, 2009:173).

A nivel nacional, para el 2006 el tratamiento de los de-sechos sólidos generados domiciliariamente fue el si-guiente: el 35% fue recolectado por el tren de aseo mu-nicipal (14%) o por servicio privado (21%); el 34,81% de los hogares los incineran; 16,48% la tira en cualquier parte; el resto de hogares la recicla o utiliza para abo-neras (6,99%); la entierra (4.66%); o la elimina de otra

252

forma (2,07%). Más de un tercio de la basura recolec-tada termina en las vertientes de agua; mientras que la mayoría de los residuos sólidos municipales no es recolectada y, por lo tanto, no tiene alguna disposición final(URL,IARNA,2009:176-177).

Como se ve, el precario manejo y tratamiento de los de-sechos sólidos a nivel nacional tienen serias implicacio-nes en la salud de la población. De los datos anteriores seinfierequesonunadelascausasprincipales,si no la principal, de contaminación del suelo, a la vez que también son fuente importante de contaminación de los recur-sos hídricos del país y de la escasa calidad del agua para consumo humano. Por ello, como se verá más adelante, entre las principales prioridades de la población expre-sadas en los grupos presenciales de medio ambiente, se encontró la relativa al mejorar el manejo y tratamiento de desechos, tanto sólidos como líquidos.

5.4.3 Uso de las tierras y degradación del suelo

La tierra es un recurso, un medio de producción someti-do a una enorme presión en relación a la tenencia, pose-sión y propiedad, por un lado; por otro, en relación a la intensidad de su uso y las actividades productivas que se desarrollan. La degradación de las tierras está directamen-te relacionada con estos últimos dos aspectos: el tipo de actividades productivas que se desarrollan en ellas y la in-tensidad de su uso. La intensidad de uso de la tierra es la capacidad de uso respecto al uso que se le da; es decir, hay sobreutilización de las tierras cuando se las hace producir más allá de su capacidad productiva. Pero las tierras tam-bién están sujetas a degradación por un uso diferente al de su capacidad; por ejemplo, el desarrollo de actividades agrícolas en tierras de vocación forestal.

253

La erosión es quizás el principal efecto de la degradación del suelo. Datos de URL/IARNA (2009:51) indican que para el año 2003 alrededor del 15% de las tierras producti-vas eran sobre utilizadas: 1,642,403 hectáreas (ha), sobre un total de 10,888,900 hectáreas; 4,021,363 hectáreas de tierra (37%)sonsubutilizadas.Eldatodesuperficiesobreutili-zadadifieredelpresentadoporURL,IARNA(2006),enelque se indica que es de 23.4%. Esa variación se debe a las fuentes utilizadas. Las principales actividades que se de-sarrollan en tierras con sobreuso son de carácter agrícola, entre cultivos anuales y permanentes. Los primeros, con 61,47%, ocupan el mayor porcentaje de las tierras produc-tivas sobre- utilizadas al extenderse por 1,009,527 ha; mien-tras que los cultivos permanentes abarcan 30,78% de esas tierras ocupando 505,533 ha (URL, IARNA, 2009:51 y 52).

La erosión tiene una serie de consecuencias en el medio ambiente, tales como contaminación de fuentes de agua, azolvamiento de cauces de ríos, empobrecimiento de la tierra,pérdidadecapacidaddeinfiltraciónhaciaelman-to freático/subterráneo (URL, IARNA, 2009:52). El riesgo de erosión y el potencial de la misma están estrechamente relacionados con la capacidad de uso de la tierra. El po-tencial de erosión es mayor en las tierras sobreutilizadas queenlassubutilizadas.Estosignificaquelastierrasconsobreuso pueden ser causantes del 57% de la erosión. La relación tierras con sobreuso – tierras subutilizadas es de 8 a 1 en potencial de erosión (URL, IARNA, 2009:52-54). Se-gún las estimaciones de URL/IARNA, los 4 departamen-tos con más altos niveles de erosión potencial son Hue-huetenango, con 183.09 t/ha/año; Izabal, 129.23; Quiché, 124.84, y Alta Verapaz, 115.33 t/ha/año.

Otro efecto colateral de este cambio de cultivos es el despla-zamiento de población a esas zonas, con lo que se genera presión sobre tierras con vocación forestal, especialmente en tierras de áreas protegidas, ampliando la frontera agrícola.

254

5.5 ANÁLISIS DE LAS DEMANDAS Y PRIORIDA-DES CIUDADANAS

En los grupos presenciales de discusión sobre medio am-biente y manejo de los recursos naturales, los habitantes de los departamentos evaluaron y propusieron alternati-vas para el manejo y solución de los problemas derivados del deterioro del medio ambiente en su territorio, en el or-den siguiente:

5.5.1 El fortalecimiento de las capacidades reguladores del Estado y para aplicar la ley en protección del ambiente y los recursos naturales. (22%).

Este es el primer componente del macro problema “medio ambiente y manejo de los recursos naturales”, según el nivelde importanciaydeprioridad identificadapor losparticipantes en los grupos presenciales de discusión. Se organizaron ocho categorías ordenadas por orden de im-portancia en cada departamento, las cuales suman 131 de-claraciones. Las categorías son: a) Sistemas de vigilancia ambiental, b) Control ambiental, c) Normas para el control forestal, d) Aplicación de leyes ambientales, e) Minería ehidroeléctricas, f)Protecciónde lafloray la fauna, g)Consultas comunitarias e inclusión de la participación de la sociedad civil y h) Control y manejo de Agua.

A nivel nacional en este componente se determinaron pre-ocupaciones comunes acerca de problemas y necesidades, como en el establecimiento de Sistemas de Vigilancia Am-biental que conllevan estudios y planes de mitigación, el control forestal y la explotación minera. Sin embargo, hay otros departamentos que se caracterizaron por tener pocas declaraciones como en Santa Rosa donde solo hubo decla-racionesenmateriadeprotecciónalafloraylafauna.Enel resumen siguiente se pueden observar las declaraciones clasificadasensuunidaddeanálisiscorrespondiente:

255

a. La aplicación de leyes ambientales existentes, se mencionó como prioridad en 14 de los 22 departamentos del país. Se recogieron 26 declaraciones que se expresan en el si-guiente orden. En Alta Verapaz, la población consideró demuchaimportancia,elfortalecimientodela“fiscalíade delitos contra el ambiente” a cargo del Ministerio Público del Poder Judicial del Estado. Aplicar y forta-lecer legislación sobre la estrategia nacional de educa-ción ambiental y aplicar la legislación ambiental en todo el país, se mencionó tanto en Chiquimula como en Huehuetenango. En Izabal, la prioridad fue, formu-lar una política y mecanismos legales para el cobro de servicios ambientales y socializar las leyes ambientales en idiomas Q´eqchí y Garífuna.

En Jutiapa se insistió enmodificar el reglamento deinstalación de antenas de telefonía celular y declarar lesivas a la salud de la población, las antenas ubica-das en centros poblados. En el Petén, consideran im-portante, que el Congreso de la República apruebe la legislación para mejorar las condiciones del país ante el cambio climático. Así como ampliar el presupues-to departamental para desarrollar e implementar una política para elmanejo de fuego, la cual se refiere ala reducción de incendios forestales en la región. En varios departamentos se mencionó la importancia que el Ministerio de Ambiente y Recursos apoye con más fuerza, los trámites de denuncias por daños al medio ambiente, para cumplir con el proceso administrativo y legal de las mismas.

Que se sancione mediante acuerdo gubernativo la pro-puesta de reglamento de control de gases de fuentes móviles (vehículos) en el departamento del Progreso. En Quetzaltenango, la prioridad fue elaborar un regla-mento para regular la aplicación del Convenio 169 de OIT sobre la exploración y explotación minera y que

256

su contenido sea considerado en las reformas a Ley de Minería. En el Quiché se hizo énfasis en la necesidad aplicar la ley sobre el manejo de desechos sólidos. En Sacatepéquez, la población desea conocer más sobre la normativa relacionada con las antenas telefónicas y que se realice un estudio para remover las antenas que perjudican a la población.

En el departamento de San Marcos (fronterizo con Mé-xico), se señaló la importancia de dar seguimiento a la iniciativa de ley No. 3528 para la reforma a la Ley de Minería, con el propósito de que se incluyan los re-querimientos ambientales necesarios. Que se retome la discusión sobre las reformas a la ley de minería a cor-to plazo y que se revise la asignación del porcentaje económico a las municipalidades. Reformar las leyes existentes, en cuanto a la imposición de sanciones ad-ministrativas referente a la tala ilícita de árboles, los desechos sólidos y las aguas residuales. Implementar normativa para el uso de agroquímicos utilizados en la producción y regular los sistemas de mini riego. En el departamento turístico de Sololá, donde se encuentra uno de los lagos más hermosos de la región, “Atitlán”, se sugirió tramitar y dar seguimiento a las denuncias de delitos ambientales, así como, aplicar la normati-va de estudios de impacto ambiental a las empresas y aplicar las normas a propietarios de chalets que impi-den el paso a los ciudadanos. Fortalecer la aplicación delasleyesambientalesvigentesatravésdelafiscalíade delitos contra al ambiente del Ministerio Público, se mencionó en Suchitepéquez. En Zacapa, el deseo de la poblaciónfuequeelEstadoimplementeunafiscalíademedio ambiente en el departamento, con jurisdicción regional para los departamentos vecinos de El Progre-so, Zacapa, Chiquimula, Alta y Baja Verapaz.

257

b. En relación al control ambiental, se analizaron 20 declara-ciones de nueve departamentos en el siguiente orden. En el departamento de Alta Verapaz se remarcó el deseo de que supervise y controle las licencias que está otorgan-do el Instituto Nacional de Bosques (INAB). En Chi-quimula, se demandó verificar el cumplimiento delReglamento de Descargas y Uso de Aguas Residuales (AG236-06)enregulacionesparabeneficiosdecafé.Además, la implementación y operativización de los reglamentos de servicios públicos municipales. Así como la generación de condiciones para la implemen-tación del Tratado de Kioto para la absorción de bonos de carbono.

En el departamento de la costa sur, Escuintla, se indicó la importancia de cumplir con las medidas sanitarias establecidas en la construcción de rastros, los cuales no debiesen ser concesionados para que prevalezca bene-ficiosocialdelservicio.Asimismo,sesolicitóalaAso-ciación Azucarera, que es fuerte en el departamento, di-señar e implementar un plan de mitigación ambiental. Que para ese propósito se conformara una mesa de diá-logo intersectorial entre representantes de la sociedad civil, los azucareros y autoridades gubernamentales para discutir y consensuar el plan de mitigación.

En Quetzaltenango, la prioridad fue implementar un plan de monitoreo para el cumplimiento del reglamen-to de control de aguas residuales y de las medidas de mitigación de los estudios de impacto ambiental. En Retalhuleu, la implementación de un plan de monito-reo para cumplir el reglamento de aguas residuales y establecer medidas para controlar efectos por cambio de uso de suelo para cultivos agrícolas (caña de azúcar especialmente) y realizar acciones para mitigar el im-pactodeldesvíodelríoSamaláparafincaElEspinalpara riego de caña de azúcar.

258

En Sacatepéquez se hizo referencia a la necesidad de gestionar estufas ahorradoras de leña para familias de escasos recursos. En Jutiapa se solicitó cancelar la an-tena de telefonía y licencia a Night Club Confetis en barrio El Cóndor, por su impacto negativo en la salud de las personas. En el Petén, se solicitó monitorear la lluvia ácida y contrarrestar sus efectos.

c. En relación a minería e hidroeléctricas y la aplicación y me-jora de las normas, se recogieron 20 declaraciones en diez departamentos. En Alta Verapaz, la propuesta de la población fue regular mediante una ley los minera-les artesanales, así como regular mejor la instalación de torres de conducción eléctrica. En Baja Verapaz, el planteamiento fue derogar Ley de Minería y suspen-der concesiones de explotación y exploración minera. En Escuintla, se solicitó declarar lesiva la alteración natural del cañón del municipio de Palín. Y suspen-der los trabajos de explotación minera (arena negra del mar especialmente) y socializar más información de la legislación a los representes ante los Consejos de De-sarrollo Urbano y Rural, que constituyen el sistema de participación ciudadana del país.

En el departamento de Guatemala, se solicitó evaluar los efectos negativos provocados por las areneras y rea-lizar medidas de mitigación y resarcimiento de daños. Dar a conocer a los grupos de mujeres del municipio de San Juan Sacatepéquez, el efecto que tiene la explo-taciónmineraenlaproduccióndefloresyhortalizas,yque la empresa que produce cemento en el municipio socialice las medidas de mitigación al respecto.

En varios departamentos se solicitó socializar e invo-lucrar a la población en el desarrollo de los proyectos hidroeléctricos. En Izabal el énfasis estuvo en la mo-ratoria a concesiones de exploración y/o explotación

259

minera y en la necesidad de revisar las licencias otor-gadas y varios estudios de impacto ambiental, espe-cialmente para el caso de la comunidad de Sumach. En Jalapa, los habitantes del municipio de Alzatate mos-traron su preocupación por el impacto ambiental de la explotación metálica y no metálica. En Jutiapa, la preo-cupación ciudadana fue en relación a las extracciones ilegales de arena en la parte media de cuenca del río Ostúa o Grande de Mita, ante tal situación, solicitaron al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, no autorizar proyectos sin estudio de impacto ambiental, así como detener los trabajos de explotación minera en la comunidad de Cerro Blanco por efectos de contami-nación de río Ostúa o Grande de Mita y del lago Güija.

En San Marcos, las peticiones fueron relacionadas con la minería, para que el Estado ya no otorgue licencias de exploración y explotación minera en ningún mu-nicipio del departamento. Que se declarara lesivo el contrato de explotación de la “Mina Marlín” a cargo de una empresa canadiense (Montana Explotadora), con presencia en el municipio de San Miguel Ixtahuacán. Así mismo, la población del departamento de Solo-lá mostró su desacuerdo con la explotación minera y demandó al Ministerio de Energía y Minas, anular las concesiones de exploración autorizadas en el departa-mento.

d. Establecer y aplicar normas para el control forestal. Se re-cogieron 19 declaraciones en nueve departamentos. Las sugerencias de la población en Alta Verapaz, fue para generar instrumentos legales para evitar la tala rasa. En el otro departamento vecino y más pequeño, en BajaVerapaz,lapoblaciónprefiriósolicitaralaPolicíaNacional Civil que incrementara el control de la tala de árboles en el municipio de San Jerónimo y que las licencias forestales que proporciona el Instituto Nacio-

260

nal de Bosques (INAB), vayan acompañadas licencias ambientales y mejor que no se autoricen licencias. Las demandas fueron bastante contundentes al solicitar al Gobierno de la República, la declaración de veda total de corte de bosques ubicados en áreas de carga hídrica (bosques nubosos) y veda de corte parcial para bosques no nubosos.Así como tambiénmodificar elacuerdo gubernativo 907-89 para restringir el transpor-te nocturno de madera. La razón es que el transporte nocturnodemaderafavorecelatalailícita,eltráficoycomercio ilegal de ese producto.

En el departamento de Chiquimula se hizo énfasis en investigar y restaurar la diversidad biológica para los bosques secos y de alta montaña de ecosistemas natu-rales,asícomohacercumplirlaLeyForestalymodifi-car su reglamento. En San Marcos, departamento fron-terizo con México, la población solicitó implementar estrategias para combatir el comercio ilegal de produc-tos y subproductos forestales. En el departamento de Petén, lapoblaciónhablódemodificarelreglamentodel Instituto Nacional de Bosques (INAB), para la crea-ción y utilización de un documento único que regule el transporte de productos maderables desde los ase-rraderos o depósitos autorizados para mejor control administrativo. Que se presentara a las municipalida-des y a la sociedad civil, la estrategia nacional para el combate a la tala ilícita de bosques. La creación del ins-trumento legal que prohíba el transporte de productos maderables de seis de la tarde a las seis de la mañana. En Chiquimula, también se mencionó la necesidad de fortalecer la capacidad de control sobre la tala de los bosques por parte del Instituto Nacional de Bosques, con el apoyo del Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP). En el Sacatepéquez también se habló de que las licencias forestales vayan acompañadas de licencias ambientales. Tanto en Zacapa como en Izabal, se de-

261

mandó la suspensión temporal de la licencia forestal otorgadaalafincaTashoroyporserzonaderecargahídrica, que se hiciera análisis de riesgo ambiental en la Montaña Las Granadillas.

Se pudo observar que en Baja Verapaz hay un especial énfasis en el control forestal en todo lo que implica y en la mayoría de los departamentos, la aspiración ciu-dadana está relacionada con evitar la deforestación. En el departamento de Totonicapán no se presentó ninguna referencia a licencias forestales y tala ilícita. Esto puede tener explicación en el hecho de que en ese departamento prevalece el manejo y aprovechamiento comunal de los bosques; hay una fuerte participación e implicación de la comunidad, a nivel de cada uno de los alcaldes comunitarios de los cantones, en el cuida-do de los mismos, y el papel de la Junta Directiva de los 48 cantones es vital.

e. En relación a las consultas comunitarias y la participación de la sociedad civil en asuntos vinculados con el manejo de los recursos naturales, se recogieron dieciocho declaraciones en diez departamentos, principalmente en las regiones con población mayoritariamente indígena. En Alta Ve-rapaz, se demandó el cumplimiento del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en lo vinculado al respeto de las consultas comunitarias. En Baja Verapaz, las mujeres solicitaron ser incluidas en las consultas para otorgar licencias forestales. Para el caso particular, la población solicitó respetar los re-sultados de la consulta municipal que se hizo en el municipio de Chuarrancho del departamento de Gua-temala, donde la población emitió 2,748 votos (83%) para rechazar o aprobar la construcción de una hi-droeléctrica en el municipio y sólo 571 (17%) personas estuvieron de acuerdo con dicha construcción.

262

En Huehuetenango también se demandó el cumpli-miento del Convenio 169 de la OIT y la inclusión de la población civil cuando el Estado decida implemen-tar hidroeléctricas. En Jalapa, la población demandó realizar consultas comunitarias para otorgar licencias de exploración minera en los municipios. En el mis-mo sentido, se pronunciaron pobladores del departa-mento de Quetzaltenango, cuando solicitaron que se respetaran las consultas comunitarias sobre minería, y que no se aceptara cualquier solicitud de exploración y explotación minera.

En otro de los departamentos con mayor población in-dígena, el Quiché, se demandó escuchar a la población cuando el Estado realice o firme convenios y que seinforme sobre los aspectos positivos y negativos de la actividad minera y el desarrollo de las hidroeléctricas. Además, que se respeten los resultados de las consul-tas comunitarias sobre construcción de hidroeléctricas, explotación de minerales y petróleo.

En San Marcos, se reiteró la importancia de respetar acuerdos municipales de las consultas realizadas sobre minería y que antes de emitir dictámenes de impacto ambiental, que se incluyan opiniones de la sociedad civil organizada y de las autoridades locales sobre as-pectos socioeconómicos y socioculturales, resolución deconflictos,yproteccióndesitiossagradosyarqueo-lógicos. Finalmente en Sololá, las poblaciones indí-genas desean ser incluidos en las decisiones estatales vinculadas a los asuntos ambientales y que el Estado facilite mecanismos a la sociedad civil para denunciar la contaminación ambiental.

f. En relación al control y manejo del agua. Se consensuaron 12 declaraciones en cinco departamentos. En Alta Verapaz, se habló de la importancia de promover el consenso en

263

todos los sectores del país, para la aprobación de la Ley de Recursos Hídricos. En el Quiché se demandó no otorgar licencias para cortar árboles en zonas de capta-ción hídrica. En Chiquimula, se priorizó la necesidad de la protección y conservación de las cuencas hidro-gráficas.En Izabal, eldiálogoprodujovarias conclu-siones relacionadas con el uso y manejo de los recursos hídricos, el apoyo a la formulación de una iniciativa de la ley de aguas con principios de equidad y justicia. Que los concejos municipales propicien ordenanzas para el control ambiental, mientras el Congreso de la República aprueba la ley para el control y vigilancia en el lago de Izabal, en la Bahía de Amatique y varios ríos en el departamento. En Jutiapa, también se habló de la importancia de legislar en materia del mejor apro-vechamiento y uso del agua. En Quiché, sobre la pro-tección de los ríos, así como la realización de estudios técnicos sobre los ríos que son contaminados por los drenajes.

Las declaraciones relacionadas con consultas comuni-tarias están vinculadas a la minería e hidroeléctricas, y pocas veces a otros temas. De ahí la importancia de realizar estudios de impacto ambiental (EIA) respon-sables. Estas demandas se ven afectadas por la fuerte conflictividadqueseharegistradoenlosúltimosañosen territorios con población mayoritariamente indíge-na, por la presencia de empresas de capital internacio-nal. En este tema las declaraciones hacen referencia al Convenio 169 de la OIT, como un marco jurídico inter-nacional que da sustento a la obligación estatal de con-sultar a las comunidades, cuando se tomen decisiones sobre los recursos naturales.

g. Sistemas de vigilancia ambiental. En relación a este aspec-to, se recogieron diez declaraciones en diez de los 22 departamentos de la República. En los departamentos

264

de Alta Verapaz, Baja Verapaz, Quiché y Chimaltenan-go, la población aspira que se realicen estudios, planes de mitigación de impacto ambiental y evaluaciones ambientales de licencias: forestales, de transporte de productos forestales, tanto a nivel municipal como na-cional, así como contar con estudios de impacto am-biental en las unidades de gestión ambiental de las municipalidades. En el Petén se resaltó la importancia de realizar un estudio, con acompañamiento de la so-ciedad civil incluyendo a los jóvenes, sobre el impacto ambiental de los pozos petroleros en los municipios de La Libertad y San Andrés. Y también establecer el im-pacto ambiental del transporte de la ruta de los muni-cipios Sayaxché y Chisec.

En los departamentos de Jutiapa y Sacatepéquez se hizo énfasis en establecer el impacto de la contamina-ción ambiental que generan las emisiones electromag-néticas de las antenas de telefonía. En San Marcos se solicitó asistencia técnica y capacitación a las munici-palidades para elaborar estudios de impacto ambien-tal y para el manejo adecuado de bienes y servicios naturales. En el departamento de Suchitepéquez, la demanda principal fue dar cumplimiento a las medi-das de mitigación contenidas en el estudio de impacto ambiental(granjasavícolas,beneficiosdecafé,hulerase ingenios azucareros).

Cabe destacar la preocupación por el impacto ambien-tal que puede provocar la explotación y extracción pe-trolera, particularmente en Petén. En cuanto a estudios de impacto ambiental, hay una debilidadmanifiestaen la legislación vigente. Este tipo de estudios están en manos de compañías y empresas interesadas en, por ejemplo, la actividad extractiva como la minería y el petróleo. Si bien la aprobación de estos estudios corresponde al Estado a través del Ministerio de Am-

265

biente y Recursos Naturales, por lo general casi siem-pre son aprobados, entonces la población percibe de-bilidad y complacencia institucional ante compañías o empresas.

h. En relación a la aplicación de normas para proteger a la flo-ra la fauna, se recogieron seis declaraciones en cinco departamentos. Algunas medidas solicitadas están vinculadas con la protección de árboles que están en peligro de extinción, como por ejemplo, el árbol de Guayacán en el departamento de El Progreso. Así como, tomar medidas y acciones para la erradicación deltráficodelafaunasilvestreeneldepartamentodeRetalhuleu, por ejemplo, el venado. La conservación de la biodiversidad en el departamento de San Marcos, asícomolaproteccióndelaflorayfaunaenlacuencade río Los Esclavos en el departamento de Santa Rosa, especialmente en los municipios de Santa Rosa y Santa Cruz Naranjo. Finalmente en uno de los lugares más turísticos del país, se demandó la protección de espe-cies migratorias en el lago de Atitlán en el departamen-to de Sololá.

Aunque en los departamentos mencionados se ha te-nido en común la necesidad de establecer estudios de impacto ambiental (EIA). Se pudo observar preocupa-ciones particulares a sus ecosistemas: en Alta Verapaz, Petén y Baja Verapaz por las licencias de productos forestales, en Escuintla, la necesidad de planes de mi-tigación de los azucareros y en el Petén, el impacto de los pozos petroleros. En Quiché la contaminación de los ríos y en Suchitepéquez el impacto de la produc-ción agrícola y avícola a gran escala.

En Alta Verapaz y Quiché demandaron mejor legisla-ción para evitar la contaminación de los ríos. En Izabal, la preocupación por el manejo y control adecuado de

266

las fuentes de agua, aspecto con poco debate aunque existe una iniciativa sobre la regulación del agua, ésta no ha sido aprobada en el Congreso de la República, puesto que afecta intereses de grandes empresarios comercializadoras del agua y empresarios que suman capitales a través de las fuentes hídricas, ya sea para monocultivos o para hidroeléctricas. Esta situación estáincrementandofocosdeconflictividadsocial.

Gráfico No. 28Aspiraciones ciudadanas territoriales sobre regula-

ción y aplicación de normas

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po, 2008-2011

267

5.5.2 El mejoramiento de las capacidades para el mane-jo y tratamiento de los desechos sólidos y líqui-dos.

La segunda en importancia en el marco del macro-proble-ma ambiental, es el tema de manejo de desechos: plantas de tratamiento y rellenos sanitarios. En esta subcategoría fueronidentificadas106prioridades(20%),dondeseex-presa que el manejo de los desechos sólidos y líquidos, es unaaspiraciónciudadanamuyimportante,locualreflejala preocupación por la contaminación ambiental y la fal-ta de regulación de la misma. Para ello se abordaron tres unidades de análisis: a) Acciones para el control de los de-sechos sólidos, b) Acciones para el control de los desechos líquidos, y c) Control de contaminación comercial, indus-trial y agroindustrial.

En los 22 departamentos de la República, la población priorizó 56 declaraciones para demandar al Estado el in-cremento de sus acciones para el control de los desechos sólidos. La población le dio mucha importancia al incre-mento de las acciones estatales para el control de los dese-chos líquidos en 17 de los departamentos siguientes: AV, BV, CHO, CHIQ, ESC, GUA, HUE, IZ, JAL, JUT, PET, PRO, QUET, QUI, REU, SAC, SM, SOL, SUCH, TOT y ZAC. El control de la contaminación comercial, industrial y am-biental se expresó a través de 18 declaraciones en diez de los siguientes departamentos: AV, CHO, ESC, GUA, IZ, PRO, REU, ST, y ZAC.

268

Gráfico No. 29Aspiraciones ciudadanas territoriales sobre manejo

de desechos sólidos y líquidos

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po, 2008-2011

El saneamiento ambiental se vuelve estratégico en los de-partamentos del país. El manejo de desechos chatarra se planteó en Izabal, departamento en el que, sobre todo en la cabecera de Puerto Barrios, la chatarra (desechos metáli-cos) constituye un verdadero problema, desde contamina-ción visual hasta contaminación de recursos hídricos. De ahí que en ese departamento se planteara la necesidad de legislar al respecto. El control de contaminantes industria-lesyagroindustriales,fueidentificadocomoprioridadyserefiereaaspectosimportantestalescomolageneraciónde energía eléctrica y la extracción petrolera.

269

5.5.3 Fortalecimiento de la institucionalidad ambiental

Factores que contribuyen a la marcada debilidad institu-cional sonausenciao insuficienciadepolíticaspúblicas,presupuesto reducido, bajo nivel profesional y técnico del personal, corrupción, bajo nivel de coerción para obligar al cumplimiento y respeto de la legislación ambiental. El resultadodelaconsultaciudadanareflejóquelapoblaciónno sólo conoce, sino también está consciente que es nece-sario atender éstos y otros aspectos para fortalecer la insti-tucionalidad encargada de la gestión medioambiental.

Analizar este aspecto se vuelve de vital importancia, pues muchas de las demandas e interrogantes de la población en cuanto a los problemas ambientales pueden encontrar respuestas en un marco jurídico o en una institucionali-dad ya existente en la materia. Pero que por múltiples ra-zones la población o las desconoce o las desestima, como mecanismos de primera mano para abordar la situación.

En este subcomponente se consideraron cinco unidades de análisis ordenadas según el número de declaraciones que a su vez expresan el grado de importancia que le dio la población: a) Control, ampliación y asignación presu-puestaria, b) Fortalecimiento de sedes y equipos departa-mentales, c) Mejoramiento de procesos y programas am-bientales, d) Mayor coordinación interinstitucional y d) Incremento y reestructuración del personal.

En el fortalecimiento de sedes y equipos departamentales, 25 de las 90 demandas a nivel nacional resaltaron la nece-sidad de fortalecer al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, a la División de Protección de la Naturaleza de la Policía Nacional Civil (DIPRONA), a la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (CONRED), al Instituto Nacional de Bosques (INAB) y al Consejo Nacio-nal de Áreas Protegidas (CONAP), en cuanto a la instala-ciónde oficinas ambientales en lasmunicipalidades. En

270

esta unidad de análisis la población solicitó el fortaleci-miento de las instituciones encargadas del control ambien-tal, y en el caso de Jalapa y Chiquimula, el fortalecimien-to de la sociedad civil para contribuir a la solución de los problemas ambientales.

Existe la inquietud poblacional de incidir directamente en la ejecución a través de la auditoría social de los proyec-tos de protección ambiental en el marco del Sistema de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Las prioridades de más asignación presupuestal están relacionadas con el fortalecimiento de la institucionalidad forestal y la crea-ción de más viveros forestales, el mejoramiento del mane-jo de los desechos sólidos y líquidos, la descontaminación de fuentes de agua y el involucramiento de las mujeres y jóvenes en la gestión ambiental.

El tema del presupuesto es un dilema constante en la pla-nificación públicayenesteejerciciosepudorecoger31declaraciones relacionadas en quince departamentos. Lo cual es una evidencia de que la población aspira más con-trol y mejora de las asignaciones presupuestarias depar-tamentales en: AV, BV, CHIQ, HUE, IZ, JUT, PET, QUET, QUI, REU, SAC, ST, SOL, SUCH, TOT. De igual manera, el fortalecimiento de las sedes y equipos departamentales fue expresado a través de 25 declaraciones en 12 de los siguientes departamentos: AV, BV, CHO, ESC, GUA, JAL, JUT, PET, PRO, QUI, SUCH, ZAC. La mejora de los proce-sos y programas ambientales fue demandado a través de 18 declaraciones en 13 departamentos que son: BV, CHIQ, GUA, HUE, IZ, JAL, JUT, PET, PRO, QUET, SOL, SUCH, ZAC. La coordinación interinstitucional fue priorizada a través de 16 declaraciones en 11 departamentos, los cua-les son: ESC, GUA, HUE, IZ, PET, PRO, QUI, REU, SAC, SOL, SUCH. Finalmente, lo relacionado con los recursos humanos en cuanto a su incremento y su reestructuración, se recogieron 9 declaraciones y se habló prioritariamen-

271

te en 8 de los siguientes departamentos: BV, CHIQ, GUA, HUE, IZ, JUT, PET, QUI.

En cuanto a la coordinación interinstitucional ésta se re-laciona con el mejoramiento de procesos y programas ambientales, destaca la promoción de la coordinación en-tre instituciones (públicas y privadas) que tienen compe-tencia para trabajar el tema ambiental (áreas protegidas, manejo de desechos sólidos y líquidos, cuidado y descon-taminación de fuentes de agua, control de incendios fores-tales y para manejo y control de riesgos). Mejoramiento de la atención de las instituciones a la población y estableci-miento de distintos proyectos pilotos de “reducción de emisiones por deforestación y evitar la degradación am-biental” a nivel municipal, departamental y nacional.

Cuando se habla de coordinación interinstitucional, en Su-chitepéquez se pudo percibir mayor conocimiento de la población sobre el quehacer de las instituciones con inci-dencia en la materia y propusieron articulaciones especí-ficasparatemasconcretos.

272

Gráfico No. 30Aspiraciones ciudadanas territoriales sobre fortaleci-

miento institucional ambiental

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización del trabajo de campo 2008-2011

5.5.4 Manejo y control forestal para la protección y pre-servación de los bosques

El manejo y control forestal es uno de los temas que más preocupan a la población guatemalteca. En este ejercicio de participación a nivel nacional se pudo observar un cre-ciente interés por institucionalizar a todo nivel el manejo y cuidado adecuado de los bosques. Para el abordaje de estesubcomponentesedefinieroncuatrounidadesdeaná-lisis, para organizar las ochenta y cinco (85) declaraciones

273

ordenadas de acuerdo al nivel de importancia para la po-blación: a) Mejoramiento de las acciones de reforestación, conservación y protección (44%) b) Incremento del con-trol de la deforestación y degradación de bosques (28%), c) Fortalecimiento de los programas gubernamentales PIN-FOR / PINPEP (14%) y d) Incremento de las acciones para la prevención de incendios forestales (14%).

La población del departamento de Jalapa expresó bastan-tes inquietudes relacionadas con los aspectos anteriores y generó más declaraciones que en otros departamentos. También le dieron importancia las personas que participa-ron en los siguientes nueve departamentos de BV, CHO, CHIQ, JUT, PET, SOL, SUCH, TOT Y ZAC.

En el componente sobre la necesidad del mejoramiento de las acciones estatales de reforestación, conservación y pro-tección de bosques se recogieron 38 declaraciones en los siguientes 19 departamentos: AV, BV, CHO, CHIQ, GUA, HUE, IZ, JAL, JUT, PET, PRO, QUI, REU, SM, ST, SOL, SUCH, TOT y ZAC. La segunda prioridad expresada con 24 declaraciones, la población manifestó su deseo de que el Estado incremente sus capacidades para evitar la defo-restación y degradación de los bosques en los siguientes 14 departamentos: AV, BV, CHO, CHIQ, ESC, GUA, HUE, JAL, JUT, QUI, SOL, SUCH, TOT Y ZAC.

El fortalecimiento de los dos programas gubernamentales de incentivos forestales tanto para pequeños como gran-des propietarios (PINFOR y PINPEP), obtuvo 12 declara-ciones de apoyo en los siguientes 8 departamentos: CHO, IZ, PET, SM, ST, SUCH, TOT, ZAC. Finalmente, sobre el incremento de las acciones para la prevención de incen-dios forestales obtuvo 12 declaraciones de apoyo en los si-guientes 7 departamentos: BV, CHIQ, JAL, JUT, PET, PRO y SOL.

274

En BV solicitaron involucrar al Consejo Nacional de la Ju-ventud (CONJUVE) en los planes de reforestación. Cum-plimientodelaLeyForestalylamodificacióndesuregla-mento, se solicitó en los departamentos de Jalapa y Santa Rosa, donde también se demandó la creación de viveros forestales. En los departamentos de Guatemala, Huehue-tenango, Quiché y Retalhuleu, consideraron importante un plan integral de reforestación y agro reforestación de lasáreascomunalessituadasenlascuencashidrográficas.Este plan debiera motivar una inversión tripartita entre el gobierno nacional, las municipalidades, vecinos y empre-sas. Estas demandas demarcan una intención de gober-nanza de los recursos naturales con la dinamización de las instituciones vinculantes al tema como el Instituto Nacio-nal de Bosques, el Consejo Nacional de Áreas Protegidas y el Ministerio de Agricultura.

Es relación a las preocupaciones y demandas de los ciuda-danos en torno a sus ecosistemas, por ejemplo, en Alta Ve-rapaz preocupa la extensión de monocultivos de la palma africana. Se estima que allí, más del 70% del territorio del municipio de Sayaxché se ha convertido en plantaciones de “palma africana”, eliminando casi por completo la es-tructura parcelaria de la tenencia de la tierra, así como la disminución de los bosques y el cultivo de alimentos. En Escuintla, se solicitaron medidas estatales para contrarres-tar la destrucción del mangle en las riveras del mar, que trae como consecuencia la muerte de fauna acuática.

Aunque el tema de la tala incontrolada de árboles y el me-jor manejo adecuado de las licencias forestales es un tema que se repitió en varios departamentos, en el caso de Baja Verapaz y Petén, la población está preocupada por el poco control estatal sobre la tala de árboles, las licencias de ex-plotación de recursos maderables así como el tránsito no regulado de estos productos. En el tema de “manejo fo-restal”, el departamento de Baja Verapaz aparece como el

275

más sensible, lo cual es evidente al observar sus carreteras principales donde transita en forma frecuente transporte pesado con productos forestales.

En Totonicapán y Zacapa se propusieron alternativas como la institucionalización de estufas ahorradoras para evitar la deforestación y la contaminación ambiental. Así mis-mo, se propuso que las instancias locales de poder como el “Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural” a todos niveles tomaran un papel protagónico en cuanto a la regulación del control y manejo adecuado de los recursos forestales. Así como en Chimaltenango y Totonicapán, el respeto a las tierras comunales.

En incremento del control de los incendios forestales, se expresó en siete departamentos, donde las demandas ex-presan la necesidad de mejorar el diseño e implementa-ción de los planes departamentales y municipales para la prevención y control de los incendios forestales y la capa-citación de los técnicos forestales, así como la persecución penal de los responsables de incendios forestales.

Los programas gubernamentales de incentivos forestales tienen bastante aceptación poblacional. El apoyo a la re-forestación y mantenimiento de bosques en el marco de estos dos programas que debieran institucionalizarse de forma permanente, fue una demanda recurrente. Los ciu-dadanos demandaron continuar con el programa de in-centivos forestales para grandes propietarios (PINFOR), el cual ha logrado desarrollar proyectos de reforestación de manerasignificativa.Asícomo,fortalecerlaparticipaciónde los comunitarios y organizaciones en el programa de incentivos forestales a pequeños propietarios (PINPEP) a nivel departamental.

Jalapa fue el que más prioridades planteó (8), distribuidas en 4 categorías: reforestación, conservación y protección; deforestación y degradación; incendios forestales, y vive-

276

ros forestales. Le siguió San Marcos (7) en tres categorías: reforestación, conservación y protección; deforestación y degradación,yproteccióndeecosistemas,florayfauna.

La información más reciente muestra que el territorio bos-coso del país ha estado sometido a una fuerte presión y deforestación. De acuerdo con datos del Perfil ambiental de Guatemala 2006, en un período de 10 años se registra la pérdida del 11% del recurso boscoso. Con esos núme-ros, Guatemala posee el mayor índice de deforestación en América Latina: pierde cuatro veces más recurso boscoso que Brasil, y dos veces más que México. Por ello, no es de extrañarque68delasprioridadesidentificadasenmedioambiente correspondan a la necesidad de reforestar y con-servar los bosques.

Gráfico No. 31Aspiraciones ciudadanas territoriales sobre aspectos

forestales

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

277

Los incendios forestales constituyen una fuente importan-te de pérdida de bosque. Chiquimula, Zacapa, Quiché, Ja-lapa, Baja Verapaz y Petén se encuentran entre los depar-tamentos más afectados. En 1998, uno de los años en que se registraron mayores daños, se perdieron 678,765 hectá-reas; en 2000 hubo un sensible descenso con 53,404; cifra que disminuyó aún más en 2001 con 22,150 hectáreas. En este último año los departamentos más afectados fueron los primeros 5 mencionados anteriormente, en ese orden (López, 2001).

Las prioridades en materia de prevención y atención de incendios forestales evidencian una cierta contradicción. Por un lado, muchos de los incendios forestales son cau-sados por actividades relacionadas con la agricultura y la ganadería, como la quema y roza, y también con la tala ilícita y la ampliación de la frontera agrícola. Por otro, la población exige a las instituciones mejores y más acciones para prevenirlos y combatirlos, en un contexto de eviden-te debilidad institucional. Jalapa fue el departamento don-demásprioridadesseidentificaron,luegoBajaVerapaz,ElProgreso, Chimaltenango y Sololá.

5.5.5 Protección, uso y conservación de recursos hídri-cos

Es importante que el Estado controle la contaminación de las corrientes de agua principalmente las que llegan a desembocar en ríos y lagos. Para abordar esta situación, la población expuso 59 declaraciones y las priorizó de la siguiente manera: a) Más protección para la conservación de fuentes de agua (41%), b) Mejoramiento del manejo integradoyconservacióndecuencashidrográficas(32%)y c) Incremento de sus acciones para descontaminar los recursos hídricos y mayor control sobre la contaminación (27%).

278

El mejoramiento de la protección y conservación de las fuentes de agua obtuvo 24 declaraciones en los siguien-tes 13 departamentos: AV, CHIQ, ESC, IZ, JAL, JUT, PET, PRO, QUET, QUI, ST, SOL, TOT. Sobre la necesidad de mejorar el manejo integrado y la conservación de las cuencashidrográficas,lapoblaciónexpresó19declaracio-nes en los siguientes 11 departamentos: AV, CHO, GUA, HUE, IZ, PET, PRO, REU, SOL, SUCH, ZAC. La tercera prioridad relacionada con un mayor control estatal sobre la contaminación e incremento de sus acciones para des-contaminar los recursos hídricos, obtuvo 16 declaraciones en los siguientes 12 departamentos: AV, ESC, HUE, JAL, JUT, PET, PRO, QUI, REU, ST, SOL, ZAC.

En los departamentos de Alta Verapaz, Petén, Progreso y Sololá se consideraron como prioritarias las tres variables analizadas. Es evidente la preocupación de la población en cuanto al cuidado de agua y la contaminación de la mis-ma, principalmente la que es para consumo humano. En Escuintla la población sugirió que el manejo del recurso hídriconaturalseareguladoporelEstadoparabeneficiocolectivo, sin embargo, hasta el día de hoy, después de más de quince años de discusiones, no ha sido aprobada la iniciativa de Ley de Aguas en el Congreso de la Repú-blica (iniciativa 3,119).

Así mismo, se sugirió proteger las áreas naturales de los avances de la frontera agrícola e impedir el desvío de ríos parariegooparafincasparticulares.Estasituaciónseestádando principalmente en regiones con más monocultivos, como el Área del Polochic y la Franja Transversal del Nor-te en el departamento de Alta Verapaz. Según informa-ción de la Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA) 2013, del Instituto Nacional de Estadística, el cultivo de Palma Africana creció en un 271% y el de cardamomo 155%. Este cultivo necesita 80% más de agua que otros cultivos por lo que el desvió de Ríos es una práctica que se está generali-

279

zandoyasuvez,estágenerandofocosdeconflictividadsocial.

Paraelmejormanejodecuencashidrográficas, lapobla-ción pide crear autoridades para el manejo de cuencas, planes para la restauración ecológica de cuencas, descon-taminación y manejo adecuado de cuencas con la inclu-sión de jóvenes y pueblos indígenas. Varias declaraciones expresan que es necesario descontaminar y evitar la con-taminación de ríos, lagunas, lagos o fuentes de agua, así como evitar que aguas residuales desfoguen en ellos.

Muchasdelasdeclaracionesserefierenalaproteccióndefuentes de agua, otras a la necesidad de tomar medidas de protección para ríos, lagunas, lagos, etc. Se hace referencia a recursos hídricos con problemas de contaminación y a evitar la contaminación de recursos aún no contaminados.

Elmanejoyproteccióndecuencashidrográficasesprio-ridad en los siguientes (7) siete departamentos: Alta Vera-paz, El Progreso, Izabal, Sacatepéquez, San Marcos, Sololá yZacapa.Deestasprioridadesmásdelamitadserefierena la elaboración y puesta en marcha de planes de protec-ción y manejo de cuencas. Esto indica dos cosas: que la po-blación percibe que no existe este tipo de planes, o que los mismos no se ejecutan. De las restantes prioridades, tres serefierenalestablecimientodelafigurade“autoridad”ycreación de comités para el manejo de cuencas, y tres más altemadecoordinacióninstitucionalque,refiriéndosees-pecíficamenteamanejoyproteccióndecuencas,indicaríaque las instituciones responsables ponen poca o nada de atención a la necesidad de coordinarse entre unas y otras.

280

Gráfico No. 32Aspiraciones ciudadanas territoriales sobre protección,

uso y conservación del agua

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de campo 2008-2011

5.5.6 Mejoramiento de la educación ambiental en la población.

En este subcomponente se consideraron tres unidades de análisis y se recogieron cincuenta y una declaraciones a nivel nacional, que según el grado de importancia asigna-do por la misma población, las tres grandes preocupacio-nes están relacionadas con: a) La educación, formación y capacitación ambiental, b) La divulgación y socialización de normas y estrategias, c) El mejoramiento de los meca-nismos gubernamentales para la educación ambiental.

En el aspecto relacionado con la educación ambiental se recogieron 23 declaraciones en 14 departamentos. La po-blación consideró importante el mejoramiento de la edu-cación, la formación y la capacitación para incrementar la conciencia ambiental. Este asunto fue expresado en los siguientes catorce (14) departamentos, AV, CHIQ, GUA, HUE, JUT, PET, QUET, QUI, REU, SAC, SM, SUCH, TOT

281

y ZAC. En segundo lugar, la necesidad de la divulgación y socialización de normas y estrategias ambientales apa-reció en once (11) departamentos y se recogieron quince (15) declaraciones en los siguientes departamentos: AV, CHO, PET, PRO, QUET, REU, SAC, ST, SOL, SUCH, ZAC. Finalmente, en relación a los mecanismos gubernamenta-les para la educación ambiental, se recogieron trece (13) declaraciones en los siguientes nueve (9) departamentos: GUA, JUT, PET, QUET, SAC, ST, SOL, SUCH, TOT

En cuatro departamentos (PET, QUET, SAC Y SUCH) la población expresó preocupaciones en las tres variables analizadas. Sobre la divulgación de la legislación ambien-tal, se pudo observar que en cinco departamentos: AV, CHO, PET, SOL y SUCH se hizo referencia a alguna ley oreglamentoenespecífico,yenlamayoríadeloscasos,se solicitó campañas de socialización y divulgación de la legislación ambiental en general, así como capacitación en métodos para el manejo de desechos sólidos y líquido y, prevención de riesgos.

En siete departamentos (AV, CHIQ, PET, QUET, QUI, REU y ZAC), la población ve la necesidad de implementar pro-cesos de educación ambiental con jóvenes y mujeres. En el caso de las mujeres, porque Ellas son las primeras forma-doras en los hogares. En cuanto a la educación ambiental se resaltó la necesidad de elaborar e implementar programas deeducaciónambientalsobrereforestación,florayfauna,protección de fuentes de agua y proyectos de captación de agua de lluvia, así como la concientización a la población para que no tirar basura en la calle. Otro aspecto relevante fue la capacitación que debiera darse al personal de las OficinasMunicipalesdePlanificación(OMP),enmateriade elaboración de instrumentos de gestión ambiental.

En cuanto a los mecanismos gubernamentales, la pobla-ción valora la relación que existe entre el Ministerio de

282

Ambiente y Recursos Naturales y el Ministerio de Edu-cación, a través del convenio vigente para la implementa-ción de los contenidos de las plataformas educativas sobre temas ambientales. También se solicitó la mejora de la eje-cución de la estrategia de educación ambiental del Conse-jo Nacional de las Áreas Protegidas (CONAP).

Las prioridades muestran que la educación en materia ambiental, se plantea como un medio a través del cual la población puede contribuir a reducir los niveles de conta-minación y deterioro del medio ambiente. Esta va desde la divulgación de normas y leyes ambientales, hasta campa-ñas de concientización y sensibilización.

La categoría de educación ambiental se refiere a educa-ción, formación y capacitación. Entre éstas destacan prio-ridades como incluir el tema de medio ambiente y recur-sos naturales en los planes de estudio de primaria, básico ydiversificado,planesdeformaciónycapacitacióneneltema a grupos de población, estudiantes, maestros, entre otros. Implementar un plan de educación ambiental con inclusiónde lafilosofíay cosmovisióndelpuebloMayaKaqchikel” (Chimaltenango, 2 diciembre 2009). “Elaborar e implementar programas de educación ambiental sobre reforestación, protección de fuentes de agua y proyectos de captación de agua de lluvia, con organizaciones de mujeres, para que ellas se conviertan en multiplicadoras de la información” (Chiquimula, 18 febrero 2009). “Imple-mentar programas de educación ambiental en gestión y manejo integral de desechos sólidos” (Huehuetenango, 16 abril 2009). “Capacitar las comunidades sobre el manejo adecuado de los desechos sólidos” (Quetzaltenango, 11 de junio 2009). “Incorporar el tema de medio ambiente en el pensum de estudios, desde nivel primario” (Santa Rosa, 3 de septiembre 2009).

283

Gráfico No. 33Aspiraciones ciudadanas territoriales sobre

educación ambiental

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2011

5.5.7 El mejoramiento del manejo y conservación de las áreas protegidas.

La protección y conservación de las áreas protegidas, es un tema ligado al manejo forestal y preocupa en 16 de-partamentos donde fueron expresadas 31 declaraciones. En este análisis se consideraron tres aspectos: a) La decla-ración de nuevas áreas protegidas por el Congreso de la República, planteamiento que aparece en catorce (14) oca-siones en ocho (8) departamentos: AV, CHO, HUE, IZ, JUT, QUICHE, SAC y ZAC. b) El mejoramiento de los planes para el manejo y protección de las áreas protegidas, con doce (12) demandas expresadas en los siguientes seis (6) departamentos: CHO, ESC, JUT, PET, SAC y ST. c) La in-clusión de las comunidades en el manejo de las áreas pro-tegidas, con cinco (5) declaraciones expresadas en cuatro (4) departamentos: CHO, IZ, PET, QUI.

284

Para la población del departamento de Chimaltenango fue muy importante hablar del mejoramiento y conservación de las áreas protegidas porque hicieron énfasis en las tres variables anteriores. Las demandas más frecuentes están centradas en realizar estudios para incorporar nuevas áreas protegidas, fortalecer la gestión de los procesos de declaratoria, acompañar nuevas aperturas, establecer me-canismos de coordinación para consolidarlas y socializar procedimientos para la declaración de esas áreas protegi-das. La participación ciudadana es clave en este asunto y resulta estratégico involucrar autoridades indígenas y co-munales en el reconocimiento de nuevas áreas protegidas e incentivar la participación de las organizaciones locales en el manejo y administración tomando en cuenta la cos-movisión maya.

La población percibe que ampliar las áreas protegidas es una medida que contribuye a la protección del medio am-biente y los recursos naturales y solicita más intervención de las instituciones encargadas de la gestión y manejo. Las áreas protegidas abarcan aproximadamente un tercio del territorio del país. Excluyendo las áreas ubicadas dentro de otras áreas con mayor categoría de manejo, el Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP) está confor-mado por 219 áreas protegidas que en conjunto abarcan 3.484.926,30 hectáreas (32% del territorio nacional). Pero hay muchas áreas que no están consideradas protegidas y la población está pidiendo la declaración correspondiente.

285

Gráfico No. 34Aspiraciones ciudadanas territoriales sobre áreas

protegidas

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de campo 2008-2011

CAPÍTULO 6

SEGURIDAD: ASPIRACIONES CIUDADANAS

6.1 PRESENTACIÓN

Este capítulo es producto de la consulta realizada durante los 25 encuentros departamentales o espacios de interac-ción y diálogo sobre seguridad, realizados entre septiem-bre de 2008 y mayo de 2010. Asistieron 3,191 personas previamente seleccionadas de las entidades estatales del Organismo Ejecutivo, encargadas de brindar seguridad a la población a nivel nacional y regional. También estuvo presente la sociedad civil representada por organizaciones de empresarios y de mujeres para tratar el problema de la violencia. Además, participaron como invitados, opera-dores del sistema de justicia del nivel departamental.

Este capítulo contiene el análisis de la gran aspiración ciu-dadana: la seguridad. Se sistematizaron 478 problemas ex-presados por las personas que participaron en los grupos presenciales de discusión y es una evidencia de lo que la población espera de las entidades estatales. La ciudadanía produjo un contenido útil para las entidades públicas res-ponsables de garantizar la seguridad y proteger a la po-blación y es un insumo legítimo para las políticas públicas de seguridad en el país.

Los 25 encuentros departamentales o espacios de interac-ción y diálogo, iniciaron y terminaron en el departamen-to de Totonicapán, en el período de septiembre de 2008 a mayo de 2010. En tres departamentos se hicieron dos ejercicios: Totonicapán, Escuintla e Izabal.

290

Cuadro No. 15Número de aspiraciones territoriales, personas

consultadas, lugares y fechas de los ejercicios de diálogo en

Seguridad

Departamento Dem Pers Fecha y lugar de la actividad

Alta Verapaz (AV)

35 200 16/10/2008. Centro de Operaciones de Paz

Baja Verapaz (BV)

26 62 04/11/2008. Primera Brigada de Ar-tillería, Salamá.

Chimaltenango (CHO)

28 100 11/12/2009. Escuela Tipo Federa-ción “Miguel Hidalgo y Costilla”

C h i q u i m u l a (CHIQ)

15 100 24/02/2009. Instituto Adolfo V. Hall de Chiquimula.

Escuintla (ESC) 22 200 03/02/2009. 3/4/2010. Base Naval delPacífico.

G u a t e m a l a (GUA)

07 94 19/08/2009. Salón de Gabinete de Casa Presidencial.

Huehuetenan-go (HUE)

51 190 24/04/2009. Quinta Brigada de In-fantería Mariscal Gregorio Solares

Izabal (IZ) 24 200 19/09/2008. 20/3/2010. Hotel Mar Brisa y Portuaria Quetzal.

Jalapa (JAL) 16 150 02/10/2009. Instituto Adolfo V. Hall de Jalapa

Jutiapa (JUT) 40 125 23/10/2009. Club deOficiales, Ce-rro Gordo de la Zona Militar

Petén (PET) 27 225 18/12/2009. Complejo Deportivo Maya en Santa Elena, Flores.

Progreso (PRO) 10 75 04/12/2009. Escuela Tipo Federa-ción “Juan René Valiente Lucero”.

Quetzaltenan-go (QUET)

07 155 19/06/2009. Centro de la Feria y Ex-posición de Mercadeo de Quetzalte-nango -CEFEMERQ-

Quiché (QUI) 40 200 20/03/2009. Instituto Normal Mixto Juan De León

291

Retalhuleu (REU)

08 140 10/07/2009. Salón de Honor del Pa-lacio de Gobierno

Sacatepéquez (SAC)

05 90 25/11/2008. Municipalidad de Anti-gua Guatemala

San Marcos (SM)

19 70 22/05/2009. Hotel y Restaurante Miralvalle

Santa Rosa (ST) 19 110 11/09/2009. Batallón Zapadores Antigua Zona Militar No. 11

Sololá (SOL) 23 185 13/01/2009. Universidad del Valle de Sololá

Suchitepéquez (SUCH)

40 250 07/08/2009. Centro Cultural de Ma-zatenango

Totonicapán (TOT)

11 170 03/09/2008. Salón de Honor Mu-nicipalidad Totonicapán. Y el 22/5/2010. Escuela Normal Rural de Occidente.

Zacapa (ZA) 05 100 13/11/2009. Complejo Deportivo de Zacapa CDAG.

Totales 478 3,191 25 encuentros departamentales de interacción y diálogo.

Fuente: elaboración propia con base la sistematización de la investigación de campo 2008-2010

6.2 EL PERFIL DE LA DEMANDA CIUDADANA SOBRE SEGURIDAD

En relación al macro-problema de seguridad en Guatema-la, las 478 aspiraciones ciudadanas fueron priorizadas en el siguiente orden:

• El fortalecimiento de la Policía Nacional Civil como entidad responsable de la seguridad de la población. (28%).

• El mejoramiento de las capacidades para la prevención de la violencia. (26%).

292

• Elmejoramientodelaeficienciayeficaciadelacoor-dinación interinstitucional al interior del Organismo Ejecutivo y con otras instancias del Estado y la socie-dad civil para el mejoramiento de la seguridad en la nación. (17%).

• El incremento de las capacidades estatales para la pro-tección de la mujer (14%)

• Incremento de la intervención de las fuerzas armadas del Ejército. (10%)

• El fortalecimiento del Sistema Penitenciario. (5%).

En ocho departamentos la población prefirió hablar dela importancia de fortalecer a la Policía Nacional Civil (PNC) en su calidad de entidad responsable de garanti-zar la seguridad. Esto fue expresado prioritariamente en los departamentos de Huehuetenango, Jutiapa, Progreso, Santa Rosa, Zacapa, Izabal, Quetzaltenango y San Marcos.

En otros ocho departamentos se priorizó el mejoramiento de las capacidades estatales y de la sociedad para la pre-vención de la violencia. Esto fue manifestado en: Alta Ve-rapaz, Sacatepéquez, Chiquimula, Escuintla, Retalhuleu, Sololá y Suchitepéquez. El fortalecimiento de la coordi-nación de la institucionalidad para la seguridad fue prio-rizado en: Chiquimula, Guatemala, Jalapa y Petén. El in-cremento de las capacidades estatales para la protección de la mujer, fue prioridad en los departamentos de Baja Verapaz y Totonicapán.

Si bien el “problema” fue la debilidad del Estado para ga-rantizar la seguridad pública y ciudadana, la interacción entre los distintos niveles de la administración y la comu-nidad,permitió identificardificultadesde laspolíticasyorientar la deliberación hacia soluciones posibles.

293

Laciudadaníacomoreceptoraybeneficiariadelasaccio-nes gubernamentales valora la acción coordinada entre Gobierno Nacional, diputados distritales, gobernaciones departamentales y gobiernos municipales, para superar dificultadesyhacermáseficientelagestiónpúblicadese-guridad. La población valora la coordinación de esfuerzos entre entidades públicas y la armonización de políticas para afrontar el problema nacional de la violencia.

Quienes participaron en los encuentros departamentales o espacios de interacción y diálogo sobre seguridad, eran autoridades de los despachos superiores de las entidades del Organismo Ejecutivo del gobierno nacional del Estado de Guatemala y responsables de garantizar la seguridad a la población. El Ministerio de Gobernación (MINGOB) y varias de sus dependencias: la Dirección General de In-teligencia Civil (DIGICI), la Dirección General del Siste-ma Penitenciario (DGSP), la Policía Nacional Civil (PNC) y las Gobernaciones Departamentales. El Ministerio de la Defensa Nacional (MINDEF), la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad, la Secretaría de Inteligen-cia Estratégica del Estado (SIEE), la Secretaría de Asuntos Administrativos y Seguridad de la Presidencia (SAA), la Secretaría de Asuntos Agrarios (SAA) y la Comisión Presi-dencial de los Derechos Humanos (COPREDEH). A nivel territorial, además de los Gobernadores Departamentales, se hicieron presentes las autoridades departamentales de la mayoría de entidades mencionadas con presencia terri-torial. 83 de 158 diputados del Congreso de la República, representaron a sus distritos electorales. De los trescientos treinta y tres alcaldes a nivel nacional en el período 2008-2010, participaron 300 (90%) en los círculos de discusión y sus intervenciones fueron muy activas en cada una de las actividades desarrolladas. En menor escala, debido al proceso selectivo, estuvieron representados los empresa-rios, las organizaciones no gubernamentales y las organi-zaciones de mujeres. En calidad de invitados, estuvieron

294

presentes, autoridades territoriales representantes de Juz-gados de Instancia y Juzgados de Paz de la Corte Suprema de Justicia, del Ministerio Público (MP), de la Procuradu-ría General de la Nación (PGN), de la Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH) y del Instituto de la Defensa Pública Penal (IDPP).

Esta experiencia evidenció que el tratamiento colectivo (participativo) de los problemas de violencia, es asunto delicadoenGuatemala,reinatodavíaladesconfianzaylasospecha porque las personas que participaron en los de discusión se mostraron muy prudentes en sus análisis.

Gráfico No. 35478 problemas sistematizados según categorías:

seguridad

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de campo 2008-2010.

295

Gráfico No. 36Aspiraciones ciudadanas territoriales sobre seguridad

¿Cuál fue la prioridad 1 y en qué departamento?

• El fortalecimiento de la Policía Nacional Civil como entidad responsable de la seguridad de la población, ocupó el 28% del total de las aspiraciones ciudadanas y se manifestó de la siguiente manera, según el orden priorizado por la población. En primer lugar, el mejo-ramiento de la calidad de la formación policial, segui-do por el fortalecimiento de la infraestructura de las

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de campo 2008-2010.

296

sedes policiales, el incremento del número de agentes delaPNC,elaumentodelaconfianzadelapoblaciónhacia la PNC, el aumento del número de vehículos a disposición de la PNC y el incremento de la presencia de la Inspectoría de la PNC para el control interno y de la Dirección de Investigación Criminal ara fortalecer la investigación a nivel local.

• El mejoramiento de las capacidades estatales y de la sociedad para la prevención de la violencia, ocupó el 26% del total de las aspiraciones ciudadanas y se ma-nifestó en el orden de prioridad en la siguiente forma: más y mejores planes de seguridad diseñados y ejecu-tados, el fortalecimiento de la cultura de prevención en la PNC, la promoción de la organización comunitaria en apoyo a la seguridad, la conformación de sistemas de inteligencia a nivel local, diseño e implementación de campañas de desarme y el aumento de la inversión social en las comunidades.

• El mejoramiento de la eficiencia y la eficacia de la coordinación interinstitucional al interior del Orga-nismo Ejecutivo y con otras instancias del Estado y la sociedad civil para el mejoramiento de la seguridad en la nación, ocupó el 17% del total de las aspiraciones ciudadanas y se manifestó en el orden de prioridad en la siguiente forma: el fortalecimiento de la coordina-ción operativa interinstitucional en el Organismo Eje-cutivo, el mejoramiento de la coordinación del sector de seguridad con el sector justicia, el aumento de la coordinación de las entidades estatales responsables de la seguridad ciudadana con actores de la sociedad civil, el mejoramiento de la coordinación de la PNC y el Ministerio de Gobernación con los Alcaldes Munici-pales para mejorar la seguridad.

297

• El incremento de las capacidades estatales para la protección de la mujer, ocupó el 14% del total de las demandas ciudadanas y se expresó en la siguien-te manera: el incremento de las acciones estatales para evitar la violencia contra la mujer, el mejoramiento de las capacidades estatales para la aplicación de la Ley contra el Femicidio, el aumento de los Centros de Atención Integral para Mujeres Sobrevivientes de Vio-lencia (CAIMUS) y el fortalecimiento de las entidades públicas que apoyan a las mujeres, como la Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM) y la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI).

• El incremento de la intervención de las Fuerzas Ar-madas del Ejército a nivel territorial ocupó el 10% del total y se manifestó en el orden de prioridad en la siguiente forma: el incremento de la presencia mi-litar especialmente en los territorios del corredor del narcotráficoyelcrimenorganizado,elaumentodelasfuerzas combinadas (Ejército y Policía) y el fortaleci-miento de las capacidades estatales para hacerle frente alcrimenorganizadoyelnarcotráfico.

• El fortalecimiento del Sistema Penitenciario, ocupó el 5% de las preocupaciones ciudadanas y se manifestó en el siguiente orden de prioridad: el mejoramiento de la infraestructura penitenciaria, el aumento del control es-tatal sobre los centros penitenciarios y el traslado de reos de alta peligrosidad a cárceles de máxima seguridad.

6.3 SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD EN GUATEMALA

Desde un punto de vista muy genérico, el término seguri-dadseconformadedoscomponentes:a)laidentificaciónde amenazas, vulnerabilidades y riesgos; y, b) lo relacio-nado con su prevención, contención y enfrentamiento.

298

Etimológicamente el término seguridad tiene su origen en la palabra latina seguritas/securus,quesignificalibredepreocupaciones o problemas, proveniente del término sine cura equivalente a sin problemas o preocupaciones; por lo que, en su acepción fundamental, el término segu-ridad hace referencia a estar libre de preocupaciones, a sentirse a salvo de cualquier daño que pueda ser causado por otros.

Algunos plantean que la seguridad nacional es el derecho de cada Nación a defender su integridad y su tranquilidad doméstica, contra amenazas internas y externas. En este contexto, laseguridadsignificaríaunambienteestableyprevisible donde no existirían temores de daño o perjuicio a las personas o a sus bienes, y donde la Nación gozaría deunafirmeestabilidad.

Comprobado está que una de las principales demandas de la sociedad guatemalteca es la falta de seguridad. La ciu-dadanía se siente insegura por el aumento de la actividad criminal, y debido a la percepción de que el Estado no ha asumido su función de velar por el bienestar colectivo, ya sea por la falta de recursos humanos, económicos, o bien por carecer de una visión estratégica de largo plazo que le permita coordinar los esfuerzos institucionales encamina-doshaciaesefin.

Después de más de 36 años de confrontación interna en el marcodelconflictoarmadointerno(1960-1996),permane-cen formas de comportamiento que expresan esa heren-cia de confrontación generadora de violencia, y perviven prácticas al margen del ordenamiento legal.

El escenario guatemalteco presenta el marco de un Estado débilydeunasociedadcivilnoestructuradacondificul-tades de participación. Esta debilidad no ha permitido la consolidación del Estado de Derecho, ni erradicar con-ductas heredadas del pasado, que paralelamente subsis-

299

ten con las prácticas propias de un Estado formalmente democrático.

La proliferación de la corrupción y de la delincuencia, maximizadas por el subdesarrollo y empobrecimiento que sufre la mayoría de la población del país, así como el nefasto legado de una institucionalidad militar y policial destinada a la represión y el control del ciudadano, en al-gunos momentos actuando en forma autónoma y en otros, algunos de sus miembros actuando en complicidad con organizaciones del crimen organizado, son expresiones de la debilidad del Estado guatemalteco.

El constante aumento de los índices de criminalidad con-trasta con una muy limitada capacidad de reacción estatal. Esto ha provocado la percepción social de que el ejército es la institución más adecuada para hacerse cargo de la seguridad ciudadana, lo cual plantea un serio obstáculo al proceso de democratización el país. Es inaudito que pobladores de lugares que fueron objeto de represión du-ranteelconflictoarmadointerno(1960-1996),hoyporhoy,porlapenetracióndelcrimenorganizado,elnarcotráficoy los corredores de droga en que se han convertido sus territorios, reclamen la presencia de esta institución que en el pasado reciente, fue símbolo de violaciones de los derechos humanos y delitos de lesa humanidad.

En el diario guatemalteco Prensa Libre del 29 de diciembre de 2014, a 18 años de la Firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera en Guatemala, consta que Estados Unidos pi-dió juzgar a militares por abusos. El 17 de diciembre de 2014, Estados Unidos aprobó la ley de Asignaciones Pre-supuestarias en donde condicionó la ayuda a Guatemala y le solicitó juzgar militares por violaciones a los derechos humanos. Además, solicitó la reducción progresiva de las fuerzas armadas que apoyan a la policía en actividades de seguridad ciudadana.

300

Entonces, además de las causas estructurales, como la po-breza, la instauración de la política de seguridad nacional, las políticas de ajuste estructural y el consecuente debili-tamiento del aparato estatal, Guatemala, carece no sólo de una política audaz y efectiva sino que también de recursos económicos e institucionales para dotar de un clima de seguridad para la convivencia democrática en la cual los intereses de la sociedad y la persona humana sean los ejes fundamentales

6.3.1 Datos relevantes del estado de la situación.

De los Q 70 mil 564 millones de quetzales del presupuesto general de la nación en 2014, Q 4 mil 403 millones fueron destinados para seguridad al Ministerio de Gobernación y Q 2 mil 78 millones al Ministerio de la Defensa Nacional. Según un documento presentado por el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM) demostró que en 2013 no hubo reducción en cuanto a temas de violencia, al notar un incremento de 5.3% en las muertes violentas en el año 2013 respecto a 2012. Ade-más, reportaron un incremento del 4.5% en comparación al año anterior en violencia contra menores de edad, tomán-dose en cuenta heridos y muertos. Asimismo, señalaron que las profesiones con mayor vulnerabilidad a padecer de la violencia que azota al país son los comerciantes, los cam-pesinos y los pilotos de transporte colectivo. El incremento general en cuanto a violencia fue del 5% respecto al 2012.

El estado de fuerza de la PNC para diciembre de 2011 in-dicó que la relación de agentes policiales por habitante en Guatemala fue de 1 policía por cada 565 personas. En ese año la PNC reportó un total de 24,783 integrantes de su or-ganización entre agentes (la mayoría), subinspectores, ins-pectores,oficiales,subcomisariosycomisarios.En2014,elGobierno de la República reportó más de 31 mil miembros en la organización policial.

301

Cuadro No. 16Homicidios por municipios. Guatemala 2012-2013

2012 2013

No Municipio Canti-dad

% Acum Municipio Can-tidad

% Acum

1 Guatemala 797 15.5 15.5 Guatemala 682 13.0 13.0

2 Villa Nue-va

278 5.4 20.9 Villa Nueva 298 5.7 18.7

3 Mixco 195 3.8 24.6 Mixco 206 3.9 22.6

4 Escuintla 137 2.7 27.3 Escuintla 135 2.6 27.9

5 Amatitlán 114 2.2 29.5 Amatitlán 75 1.4 39.6

6 Puerto Barrios

108 2.1 31.6 Puerto Barrios

147 2.8 25.4

7 Concep-ción

103 2.0 33.6 Concepción 97 1.8 29.8

8 Villa Ca-nales

100 1.9 35.5 Villa Ca-nales

95 1.8 31.6

9 Esquipulas 92 1.8 37.3 Cotzumal-guapa

66 1.3 44.8

10 Jalapa 88 1.7 39.0 Jalapa 69 1.3 43.6

11 Chiqui-mula

82 1.6 40.6 Chiquimula 95 1.8 33.4

12 San José (E )

81 1.6 42.2 San José (E )

94 1.8 35.2

13 Coatepe-que

73 1.4 43.6 Coatepeque 66 1.3 46.1

14 Zacapa 70 1.4 45.0 Zacapa 79 1.5 36.7

15 La Liber-tad (P)

68 1.3 46.3 La Libertad (P)

78 1.5 38.2

16 San M. Petapa

67 1.3 47.6 San M. Petapa

70 1.2 47.3

17 Morales 65 1.3 48.8 Morales 7 1.3 40.9

18 Jutiapa 61 1.2 50.0 Jutiapa 69 1.3 42.3

302

19 Tiquisate 60 1.2 51.2 Tiquisate 61 1.2 48.5

20 Chimalte-nango

54 1.0 52.2 Los Amates 60 1.1 49.6

Fuente: Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN), don datos de la PNC

Según la organización Central American Business Intelligen-ce (CABI), en el año 2011 la tasa de homicidios en Guate-mala fue de 39 por cada 100 mil habitantes, en el 2012 se tuvo una baja del 13% en la tasa de homicidios, siendo esta de 34 por cada 100 mil habitantes. En materia de ho-micidios en los años 2012 y 2013 fueron 20 los municipios donde se cometieron el 50 por ciento del total de homici-dios en el país.

Cuadro 17Guatemala: Homicidios 2012 por grupo etario

Edades Homici-dios

% Población % pobla-ción

Tasa

De 0 a 11 39 0.8 5,047,622 33.5 0.8De 12 a 17 350 6.8 2,129,964 14.1 16.4De 18 a 25 1,517 29.4 2,301,877 15.3 65.9De 26 a 35 1,510 29.3 2,094,272 13.9 72.1De 36 a 45 883 17.1 1,351,160 9.0 65.4De 46 a 55 435 8.4 889,334 5.9 48.9De 56 y más

308 6.0 1,259,147 8.4 24.5

Ignorado 113 2.2 0 0.0 0TOTAL 5155 100.0 15,073,376 100.0 34.2

Fuente: CIEN, con datos de la Policía Nacional Civil –PNC-.

303

Para el 2012 cerca del 77% de la población a nivel nacional era menor de 35 años y en este rango de edad se suce-dieron el 66% de los homicidios en el país. Sin embargo, la mayor afectación, según la tasa por rango de edad, fue reportada en las personas de 26 a 35 años con una tasa de 72 por cada 100 mil.

6.3.2 Muerte por armas de fuego

En América Latina y El Caribe los crímenes por armas de fuego superan grandemente el promedio mundial. Se-gún Small Arms Survey 2012, mientras que en el mundo el 42% del total de homicidios involucra armas de fuego, en Centro América esta cifra llega al 70%. Mientras que en Sur América y el Caribe es del 60%. Estos números com-prueban la relación entre tasas de homicidios y tenencia de armas de fuego. Guatemala no es la excepción para la violencia armada. En promedio en los últimos 7 años en el país, se reporta un porcentaje de 82% de homicidios por armas de fuego. Seguido por un 10% de muertes homici-das por arma blanca. Un estadio similar se experimenta con las lesiones registradas en el país, donde las causas de lesionesalaspersonasreportadasoficialmenteporlaPo-licía Nacional Civil, el uso de armas de fuego sigue sien-do la mayor causa con un 71%, seguido igualmente por el arma blanca con un 22.8%.

304

Gráfico No. 36Causas de homicidios en Guatemala 2005-2012

Cuadro No. 18Cifra de armas registradas y crecimiento por año:

1989-2012

AñoArmas

registra-das

PoblaciónCrecimien-to anual de

registros %

Tasa %

1989 4,312 8,704,294 50 0.0495391991 7,222 9,116,959 67 79 0.0792151992 18,626 9,331,182 158 200 0.1996101993 27,288 9,550,346 47 286 0.2857281994 48,663 9,774,512 78 498 0.4978561995 74,593 10,003,739 53 746 0.7456511996 92,252 10,235,994 24 901 0.9012511997 116,166 10,471,235 26 1109 1.1093821998 130,377 10,712,516 12 1217 1.217053

Fuente: Elaboración CIEN, con datos de la Policía Nacional Civil.

305

1999 159,173 10,962,888 22 1452 1.4519262000 173,582 11,225,403 9 1546 1.5463322001 189,724 11,503,653 9 1649 1.6492502002 207,992 11,791,136 10 1764 1.7639692003 234,021 12,087,014 13 1936 1.9361362004 256,440 12,390,451 10 2070 2.0696582005 278,189 12,700,611 8 2190 2.1903592006 303,110 13,018,759 9 2328 2.3282562007 340,886 13,344,770 12 2554 2.5544542008 377,998 13,677,815 11 2764 2.7635852009 406,904 14,017,057 8 2903 2.9029202010 428,195 14,361,666 5 2982 2.9815132011 445,224 14,713,763 4 3026 3.0259022012 461,839 15,073,375 4 3064 3.063939

Fuente: Elaboración CIEN, con datos de la DIGECAM (Dirección General de Con-trol de Armas y Municiones)

Como puede notarse, la adquisición y registro de ar-mas en Guatemala ha venido en aumento, año con año. En el cuadro 15, se detalla que en 1989, cuando se inicióelregistrooficialdearmasenGuatemalaatravésdel Departamento de Control de Armas y Municiones del Ministerio de la Defensa (DECAM), se tenía una tasa de registro de armas a nivel nacional de 50 armas por cada 100 mil habitantes. La tasa ha aumentado exponencialmente, 23 años después la tasa fue de 3,064 armas por cada 100 mil habitantes.

6.3.3 Narcoactividad

De acuerdo con la información de la agencia de inteli-gencia privada, Stratfor (2012), en Guatemala operan dos

306

grandes rutas para la salida de la droga: una es la franja transversal del norte, que conecta el departamento de Iza-bal en el Atlántico, con la frontera con México. La ruta de esta vía, se producen enfrentamientos y choques entre los dos grandes carteles mexicanos (Sinaloa y Zetas) y entre éstos y los pequeños grupos locales que todavía se man-tienen independientes.

Esta lucha por el control de territorios está asociada fuerte-mente según la misma agencia, a la violencia y asesinatos del crimen organizado. La segunda ruta es la zona de la costa sur, que conecta desde la República de El Salvador hasta la frontera con México por la parte del departamento de San Marcos (Guatemala).

La narcoactividad tiene consecuencias negativas en todo el mundo. Esto se debe a que es un problema o fenóme-no global y local a la vez. Las principales consecuencias de la narcoactividad se encuentran: la mezcla de activi-dades lícitas con las ilícitas a través del lavado de activos, aumento de homicidios en zonas en pugna entre cárteles, corrupción, tanto de sectores sociales, como campesinos y agricultores, como políticos y empresarios y problemas de salud en jóvenes consumidores.

La narcoactividad es llevada a cabo por personas y gru-pos quienes, por su condición de ilegalidad, permean eco-nómica, política y culturalmente las sociedades en donde participan, cooptando instituciones y generando subcul-turasafinesasusintereses.Lapresiónqueseejercesobreun territorio aumenta considerablemente cuando además de esto, se produce una lucha entre grandes carteles por el control de paso. Esto sucede en La Democracia del de-partamentodeHuehuetenango,específicamenteenlaal-dea la Mesilla (zona fronteriza con México). En este lugar confluyenlosdosgrandescartelesmexicanos(ZetasySi-naloa) en una lucha de poder por el control del paso de la

307

droga. En este sentido, La Mesilla, es parte de la frontera hacia México, que divide los territorios controlados por ambos carteles. Por un lado, el cartel de Sinaloa que tiene el paso de San Marcos y la costa sur, y por el otro, los Zetas que tienen el control del paso de la Franja Transversal del Norte –FTN- y el Petén. El punto donde convergen ambos grupos es precisamente el municipio de La Democracia, Huehuetenango, razón por la cual la situación en estos lu-gares se ha tornado tan violenta.

Gráfico No. 37Presencia de grupos del narco en Guatemala

Fuente:ElaboraciónpropiaconinformacióndelaOficinadeNacionesUnidasparael Crimen y las Drogas –UNODC-

Guatemala es país de paso o de tránsito de la droga, ra-zón por la cual el nivel de consumo en Estados Unidos de Norteamérica afecta a Guatemala. Esto es importante, debido a que la región del norte de Guatemala, en parti-cular la mencionada Franja Transversal del Norte (FTN), que involucra a cuadro departamentos: Huehuetenango,

308

El Quiché, Alta Verapaz e Izabal se ha convertido en una importante fuente de tránsito de drogas y por lo tanto, de violencia entre carteles.

De todas las etapas que contiene la narcoactividad (siem-bra, producción, tránsito, distribución y consumo) la ma-yor parte de atención se ha centrado en el problema del tránsitoonarcotráfico,noobstantequealgunasvariablescomo el crecimiento de los centros urbanos, la falta de planificación territorial, lamigración internayexternayla falta de políticas en prevención, podrían incidir en que Guatemala tenga problemas en el futuro con el consumo de drogas y no solamente con el tránsito de las mismas. Sobre todo si continúa la tendencia observada a aumentar el consumo global de drogas sintéticas, que son de fácil preparación y que no requieren de extensiones de tierra extensas para su producción, como la marihuana y los opiáceos.

El cuadro No.19 nos muestra los principales delitos per-seguidosporelMinisterioPúblico,enparticular,lasfisca-lías contra el crimen organizado (del cual forman parte los grupos dedicados a la narcoactividad).

El potencial de violencia de la narcoactividad en Guate-mala, se puede ver en la zona, tal el caso de Huehuete-nango y en particular el municipio de La Mesilla. La lucha entre los Zetas y el Cártel de Sinaloa tiene sus fronteras precisamente en esta zona, razón por la cual existen an-tecedentes de narco masacres y violencia criminal en más alto grado que en otras partes del país. Una comparación de delitos en dos municipios (cabecera departamental de Huehuetenango y la comunidad de la Mesilla). Se puede observar cómo el robo de motos es muy frecuente, debido a que estas son utilizadas por sicarios para asesinatos y otros delitos. También puede notarse que la violencia ho-micida es mayor en La Mesilla que en la propia cabecera

309

departamental. Esto nos muestra hasta qué grado es nega-tivolapresenciayluchaentregruposdenarcotraficantesdentro del país.

Cuadro No. 19Principales delitos de crimen organizado en Guatemala

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio Público de Guatemala.

310

Gráfico No. 38Violencia homicida ligada al narcotráfico

(Huehuetenango)

Fuente: Policía Nacional Civil 2012.

Otro es el de Quetzaltenango. De acuerdo a estadísticas de la PNC, según el Centro de Información Interinstitucional (CECOIN: unidad de análisis criminal que concentra los datos primarios sobre violencia) del Ministerio de Gober-nación, en 2012, más del 60% del total de homicidios co-metidos en ese departamento en 2012, fueron realizados en los municipios de Coatepeque (40%) y la Cabecera de-partamental (20.69%). Este porcentaje aumenta a 72.66% cuando se toman en cuenta todos los delitos cometidos en el departamento, como delitos contra la propiedad, extor-siones, homicidios, etc. El 88% de las motos robadas en el departamento y el 71.18% de los vehículos, se realizó en la cabecera departamental y Coatepeque. Para ese año del to-tal de delitos (615), el robo de vehículos representó el 31% de los delitos y el robo de motos el 18%. (Ver gráfico No. 39)

311

Gráfico No. 39Delitos en el departamento de Quetzaltenango

Fuente: Policía Nacional Civil 2012.

Las rutas de la narcoactividad las podemos subdividir en 3 tipos: por un lado, la ruta marítima, que viene principal-mente del caribe (Colombia), la ruta terrestre, que transita principalmente cocaína y también algunos derivados del opio como la heroína; y la aérea, en zonas del departamen-to de Petén, la ciudad capital y Quetzaltenango. Esto sin contar con las pistas clandestinas, de las cuales se posee poca información. En el caso particular de Guatemala, se estima que la mayor parte de droga que circula en el país lohaceatravésdelavíaterrestre,loquesignificaqueenel trayecto debe contar con el apoyo de actores locales para cruzar la frontera. El mapa a continuación muestra las ru-tas que hemos explicado.

312

Gráfico No. 40Rutas del narcotráfico en Guatemala

Fuente:elaboraciónpropiaconbaseeninformacióndelaOficinadelasNacionesUnidas para el Crimen y las Drogas (UNODC).

6.4 ANÁLISIS DE LAS DEMANDAS Y PRIORIDA-DES CIUDADANAS SOBRE SEGURIDAD

6.4.1 El fortalecimiento de la Policía Nacional Civil como entidad responsable de la seguridad de la población (135 declaraciones) (28%).

Las peticiones de ciudadanos participantes en 25 espacios deinteracciónydiálogosobreseguridad,calificaroncomodebilidad institucional de la Policía Nacional Civil, dos grandes aspectos, la incapacidad y falta de profesionaliza-ción de la policía.58Elotroaspecto,esladignificacióndelapolicía, que consiste en mejorar la condición de los agentes en general y de las mujeres policías en particular, acercar al policía a su familia, incrementar el personal bilingüe y

58 El Viceministro de Gobernación encargado del área de Seguridad, el señor Edi Juárez (2013-2014), indicó que con la inauguración de la sede en Salamá, Baja Verapaz, serán 4 las sedes de la Academia de la PNC Esta se suma a la sede central, la de Huehuetenango y la de Cuilapa en el departamento de Santa Rosa.

313

con identidad territorial. Estos aspectos se recalcaron en los departamentos de Izabal, Santa Rosa y Sololá. Otras acciones fueron propuestas en cinco departamentos: conti-nuarconladepuracióndelapolicía,eliminareltráficodeinfluenciaenlaPNC,disciplinarmejoralosagentes,forta-lecer el liderazgo de la PNC en la seguridad civil, evaluar y supervisar el trabajo de los agentes y de los comisarios. Los departamentos son: Progreso, Santa Rosa, Chiquimu-la, Huehuetenango y Suchitepéquez.

• El incremento del número de agentes de la PNC. Re-presentantes de 20 departamentos consideran necesa-rio el incremento del número de agentes en sus respec-tivas circunscripciones territoriales. Chimaltenango y Jalapa no se pronunciaron al respecto. En total fueron 40 demandas provenientes de los siguientes departa-mentos: Alta Verapaz, Baja Verapaz, Chiquimula, Es-cuintla, Guatemala, Huehuetenango, Izabal, Jutiapa, Petén, El Progreso, Quetzaltenango, Quiché, Retalhu-leu, Sacatepéquez, San Marcos, Santa Rosa, Sololá, Su-chitepéquez, Totonicapán y Zacapa. Entre peticiones diversas, destacan las de Alta Verapaz que necesita policías guarda bosques y agentes para el control del trasiego de madera, Petén, El Progreso, Retalhuleu, Santa Rosa y Suchitepéquez, requieren la presencia de la Dirección para la Protección de la Naturaleza (DI-PRONA). Baja Verapaz, Chiquimula, Sololá y Toto-nicapán requirieron agentes con pertinencia cultural y del mismo origen territorial. Las declaraciones de los departamentos de Izabal y Petén, sugirieron la dignificacióndelosagentesyelmejoramientodesuscondiciones laborales, para convertirlo en un mejor servidor público. En Retalhuleu y Sololá demandaron incremento de seguridad en los lugares turísticos.59

59 En el mes de marzo de 2014, se graduó la 32º promoción en la sede central de la Academia de la PNC, dicha promoción graduó 1,163 nuevos policías, con los cuales aumentó a 31,163 agentes el contingente policial, declaró el Ministro de la Cartera, Mauricio López Bonilla.

314

• El aumento del número de vehículos a disposición de la PNC. En 19 departamentos, 28 demandas ciudada-nasconsideraroninsuficienteslasunidadesmotoriza-dasasignadasalaPolicíaNacionalCivil.Estedéficitfue señalado por Alta Verapaz, Baja Verapaz, Chimal-tenango, Guatemala, Huehuetenango, Izabal, Jalapa, Jutiapa, Petén, El Progreso, Quetzaltenango, Quiché, Retalhuleu, Sacatepéquez, San Marcos, Santa Rosa, Sololá, Sacatepéquez y Zacapa. Alta Verapaz, Chimal-tenango, Huehuetenango, Sacatepéquez, Sololá y Su-chitepéquez, fueron más espléndidos en este aspecto, ya que solicitaron, gasolina, equipo de cómputo, moto-cicletas, vehículos, celulares con recargas, radios e in-ternet para la PNC. El 20 de marzo del 2014 el Jefe del Departamento de Tránsito de la Policía Nacional Civil, anunció la compra de 100 radares y 25 alcoholímetros conelfindeemprenderaccionesparareducirlascifrasde accidentes vehiculares por exceso de velocidad y manejo en estado de ebriedad

• El aumento de la confianza de la población hacia la PNC. Se estimó que las debilidades señaladas en este apartado pueden ser resueltas con ética, probidad y prestigio y en ese sentido se pronunciaron 19 decla-raciones en los siguientes 14 departamentos: Chimal-tenango, Escuintla, Huehuetenango, Izabal, Jalapa, Jutiapa, Quetzaltenango, Quiché, San Marcos, Santa Rosa, Sololá, Suchitepéquez, Totonicapán y Zacapa. Se consideró que el agente no solamente debe de estar ca-pacitado de manera reactiva, sino que también debe tener mística de servicio y con valores éticos para pres-tigiar a la PNC. En ocho departamentos se habló de la importancia de promover estrategias para restablecer laconfianzaenlaPolicíaeincentivarlaculturadede-nuncia segura por parte de los ciudadanos y rescatar la institucionalidad del Ministerio de Gobernación.

315

• El incremento de la presencia de la Inspectoría Gene-ral de la PNC (IG) y de la División Especializada en Investigación Criminal (DEIC). 16 declaraciones están relacionadas con el mejoramiento del control interno de la institución. Esto fue mencionado en 13 departa-mentos: Alta Verapaz, Chimaltenango, Chiquimula, Huehuetenango, Izabal, Jutiapa, Petén, Quiché y San Marcos, donde requirieron la presencia de la Inspec-toría de la PNC y en algunos casos de la DEIC. El ob-jetivo sería evitar que los agentes de la Policía Nacio-nal Civil, continúen involucrándose en organizaciones delincuenciales. Solicitaron inspectorías en los depar-tamentos de Quetzaltenango, Zacapa, El Progreso, el distrito central y Cobán, Alta Verapaz.

• Mejoramiento de la capacitación y la profesionaliza-ción de los agentes de la Policía. Las 20 declaraciones de la población, que se recogieron en 12 departamentos delaRepública,serefierenalamejoradelaprofesio-nalización y capacitación de los agentes de la Policía. Estas peticiones exigen un agente policial al servicio de la población, es decir, que tenga vocación de ser-vicio y con las especialidades necesarias para ser más efectivosy eficaces en sus labores cotidianas. Sabidoes que Guatemala, con muy raras excepciones, los ser-vidores públicos han olvidado su misión. Por ello es sumamente interesante, ver que los ciudadanos, ven con prioridad la capacitación y profesionalización del agente, pues con ello se tendría un servidor público consciente de su labor y de su deber. Los doce depar-tamentos que se manifestaron en este sentido son Alta Verapaz, Baja Verapaz, Chimaltenango, Huehuetenan-go, Izabal, Jutiapa, El Progreso, Quiché, San Marcos, Santa Rosa, Suchitepéquez y Totonicapán. Vale la pena mencionar que en respuesta a esta demanda ciudada-na, el Gobierno de Guatemala, de acuerdo a través de su Comisionada para la Reforma Policial, Adela Ca-

316

macho de Torrebiarte, el 28 de enero de 2014, anunció la graduaron de licenciados en Ciencias Policiales de 78 elementos de la escala básica de la PNC. Esta infor-mación fue refrendada por el Ministro de Gobernación, quien dijo que los 78 agentes alcanzaron grado univer-sitario con especialización comunitaria. Estudios de 14 meses, avalado por la Universidad de Occidente.

• Fortalecimiento de la infraestructura de las sedes policiales. En 9 departamentos demandaron 12 de-claraciones relacionadas con el mejoramiento de la in-fraestructura policial. De esta manera, Alta Verapaz, Chimaltenango, Escuintla, Huehuetenango, Izabal, Jutiapa, Quiché, San Marcos y Suchitepéquez; consi-deraron necesario el mejoramiento, la construcción, reparación, fortalecimiento, modernización, mejor ubi-cación de las sedes policiales de sus correspondientes ámbitos territoriales. Utilizando una conceptualiza-ciónmuygenérica,indistintamenteserefirieronaco-misarías, estaciones, subestaciones y sedes policiales. Se distinguen, Chimaltenango y Quiche, el primero porque con una visión más amplia, demandó la cons-trucción e instalación de un taller de mecánica; y el se-gundoporquesolicitólaconstruccióndeunaedifica-ción para albergar al Juzgado de Paz Penal.

317

Gráfico No. 41 Aspiraciones ciudadanas territoriales sobre el fortaleci-

miento de la PNC

La seguridad pública es un servicio esencial de competen-cia exclusivadelEstadoypara esefin se creó laPolicíaNacional Civil, por ello el análisis de las declaraciones re-cogidas in situ, expresan la percepción que de ésta institu-ción tiene la ciudadanía guatemalteca.

Según el art. 2 de la Ley de la Policía Nacional Civil (Ley 11-97), es una institución profesional armada, ajena a toda actividad política. Su organización es de naturaleza je-rárquica y su funcionamiento se rige por la más estricta disciplina. La Policía Nacional Civil ejerce sus funciones durante las veinticuatro horas del día en todo el territorio de la república. Para efectos de su operatividad está divi-didaendistritosysunúmeroydemarcaciónsonfijadospor su Dirección General. Está integrada por los miembros de la carrera policial y de la carrera administrativa. En el reclutamiento, selección, capacitación y despliegue de su

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de campo 2008-2011

318

personal debe tenerse presente el carácter multiétnico y pluricultural de Guatemala.

El mando supremo de la Policía Nacional Civil es ejercido por el Presidente de la República, a través del Ministro de Gobernación. El funcionamiento de la Policía Nacional Ci-vil está a cargo de su Director General, bajo la inmediata y exclusiva autoridad del Ministro de Gobernación. (Art. 3 de la Ley de la PNC). En lo referente a cada departamento y con sujeción a las directrices del Ministerio de Goberna-ción, el Gobernador Departamental supervisa la actuación de la Policía Nacional Civil, sin perjuicio de la dependen-cia orgánica, funcional y operativa de las fuerzas de la Po-licía Nacional Civil del Departamento ante los mandos de ésta. (Art. 4 de la Ley de la PNC).

ApartirdelafirmadelAcuerdodePaz,FirmeyDuraderasuscrito en 1996, la Policía Nacional y la Guardia de Ha-cienda cesaron en operaciones y surgió la Policía Nacional Civil. El despliegue territorial de la PNC, que comenzó a mediados de 1997, logró cubrir los 22 departamentos del país en agosto de 1999. Hasta el momento se han desple-gado 6 Jefaturas de Distrito, 27 Comisarías, 127 Estaciones y 343 Subestaciones, y además cuenta con 8 unidades mó-viles (serenazgos) que se desplazan en puntos críticos de la ciudad capital. Nacieron varios cuerpos especiales de la policía encargados de distintos rubros de la seguridad.

El Gobierno de Guatemala decidió integrar la nueva fuer-za policial formando personal nuevo y reeducando parte de los miembros de la Policía Nacional y de la Guardia de Hacienda. La formación policial fue asumida por la Unión Europea (UE) y desarrollada por el “Programa de Apoyo a la Política Nacional de Seguridad” a través de la Guardia Civil Española (GCE) en 1997. En materia de investigación criminal, la Academia de la PNC recibió apoyo de ICITAP (International Criminal Investigative Training Assistance

319

Program), y la instrucción y formación en derechos huma-nos estuvieron a cargo del programa de fortalecimiento de laPNCdelaMisióndeVerificacióndelasNacionesUni-das (MINUGUA)

Recientemente en 2006 se creó una fuerza policial llamada GPC (Guardia de Protección Civil), cuya función es la de proteger a la ciudadanía y velar por el orden público en las zonas de alto riesgo criminal. Funge como apoyo a la Policía Nacional Civil en esas tareas.

Según el Art. 10 de la Ley de la PNC, son funciones de la Policía Nacional Civil, las siguientes: a) Por iniciativa propia por denuncia o por orden del Ministerio Público: i) Investigarloshechospuniblesperseguiblesdeoficioeim-pedir que estos sean llevados a consecuencias ulteriores; ii) Reunir los elementos de investigación útiles para dar base a la acusación en proceso penal; b) Auxiliar y prote-ger a las personas y velar por la conservación y custodia de los bienes que se encuentren en situación de peligro por cualquier causa. c) Mantener y restablecer, en su caso el orden y la seguridad pública. d) Prevenir la comisión de hechos delictivos, e impedir que estos sean llevados a consecuencias ulteriores. e) Aprehender a las personas por ordenjudicialoenloscasosdeflagrantedelitoyponerlasa disposición de las autoridades competentes dentro del plazo legal. f) Captar, recibir y analizar cuantos datos ten-ganinterésparalaseguridadpública,estudiar,planificary ejecutar métodos y técnicas de prevención y combate de la delincuencia y requerir directamente a los señores jue-ces, en casos de extrema urgencia, la realización de actos jurisdiccionales determinados con noticia inmediata al Mi-nisterio Público. g) Colaborar con los servicios de protec-ción civil en los casos de grave riesgo, catástrofes y calidad pública en los términos establecidos en la ley. h) Vigilar e inspeccionar el cumplimiento de las leyes y disposiciones generales, ejecutando las órdenes que reciba de las autori-

320

dades en el ámbito de sus respectivas competencias. i) Pre-venir,investigaryperseguirlosdelitostipificadosenlasleyes vigentes del país. j) Colaborar y prestar auxilio a las fuerzas de seguridad civil de otros países, conforme a lo establecido en los Tratados o Acuerdos Internacionales de los que Guatemala sea parte o haya suscrito. k) Controlar a las empresas y entidades que presten servicios privados de seguridad, registrar autorizar y controlar su personal, medios y actuaciones. l) Coordinar y regular todo lo rela-tivo a las obligaciones del Departamento de Tránsito, esta-blecidas en la ley de la materia. m) Organizar y mantener entodoel territorionacionalelarchivodeidentificaciónpersonal y antecedentes policiales. n) Atender los reque-rimientos que, dentro de los límites legales, reciban del Organismo Judicial, Ministerio Público y demás entidades competentes. ñ) Promover la corresponsabilidad y partici-pación de la población en la lucha contra la delincuencia. o) Las demás que le asigna la ley.

6.4.2 El mejoramiento de las capacidades estatales y de la sociedad para la prevención de la violencia, ocupó el 26% del total de las aspiraciones ciuda-danas.

Este subcomponente se manifestó en el orden de prioridad en la siguiente forma: más y mejores planes de seguridad diseñados y ejecutados, la promoción de la organización comunitaria en apoyo a la seguridad, el fortalecimiento de la cultura de prevención en la PNC, la conformación de sistemas de inteligencia a nivel local, diseño e implemen-tación de campañas de desarme y el aumento de la inver-sión social en las comunidades.

• Más y mejores planes de seguridad diseñados y eje-cutados. 50 peticiones fueron pronunciadas por los ciudadanos de 17 departamentos. Los departamentos

321

que emitieron demandas son. Alta Verapaz, Baja Ve-rapaz, Chimaltenango, Escuintla, Escuintla, Izabal, Jalapa, Jutiapa, Petén, Quetzaltenango, Quiché, Retal-huleu, Sacatepéquez, San Marcos, Santa Rosa, Sololá y Suchitepéquez. Del análisis de las 50 declaraciones discutidas, se infiere que la población ha dejado depensar que la seguridad solo es cuestión de cumpli-miento institucional, sino que hay una clara tendencia a participar a través de la organización comunitaria. También se evidencia el impacto de la tecnología, pues requirieron instalación de cámaras. Se pide también el involucramiento de los Alcaldes Municipales en los planes municipales de seguridad. En el departamento de Quiché, por ejemplo, requieren que los planes de seguridad pongan atención a la niñez, al abuso infan-til. Sololá, manifestó haber elaborado un plan de segu-ridad desde el Consejo Departamental de Desarrollo. El amplio número de peticiones en este renglón evi-dencia que la ciudadanía percibe la ausencia de planes, sin embargo, las autoridades de turno, son de la opi-nión que tanto planes, programas, estrategias y accio-nes en materia de seguridad, no pueden, ni deben ser divulgados, para evitar que los grupos delincuenciales los conozcan.

• La promoción de la organización comunitaria en apoyo a la seguridad. 30 declaraciones surgidas en los siguientes 11 departamentos: Alta Verapaz, Chimalte-nango, Chiquimula, Huehuetenango, Quiché, Retal-huleu, San Marcos, Santa Rosa, Sololá, Totonicapán, Suchitepéquez, en las cuales se solicitó la promoción, creación y fortalecimiento de la organización comuni-taria. La población habló también de la capacitación de la organización ciudadana en lo que indistintamente denominaron brigadas, juntas o comisiones de segu-ridad. Lo importante en estas declaraciones es que la población visualiza la importancia de la organización

322

para la seguridad ciudadana. En 6 departamentos se propuso la necesidad de incentivar la participación ciudadana en el tema de seguridad, a través de la con-formación, fortalecimiento y capacitación de las Juntas Locales de Seguridad. Se percibe que uno de los ro-les importantesdeestasJuntasLocalesesfiscalizarala PNC y apoyar el sistema de inteligencia civil para mejorar la seguridad. Alcaldes de siete departamen-tos expresaron estas consideraciones: Alta Verapaz, Huehuetenango, Sololá, Suchitepéquez, Santa Rosa y Escuintla. Incorporar liderazgos de mujeres a las comi-siones municipales de seguridad en Escuintla.

• El fortalecimiento de la cultura de prevención en la PNC. Veinticinco declaraciones fueron recogidas en los siguientes 11 departamentos: Alta Verapaz, Baja Verapaz, Chimaltenango, Escuintla, Jutiapa, Jalapa, Quetzaltenango, Quiché, Sololá, Suchitepéquez, Zaca-pa. En varios departamentos la población considera que el control de bares clandestinos e ilegales y la no autorización de cantinas, centros de juegos y palen-ques, constituyen acciones de prevención del delito. En otros departamentos, simplemente se solicitó el fortalecimiento del área preventiva de la Policía Na-cional Civil a través de las siguientes sugerencias: el incremento de estrategias de prevención del delito, la sensibilización al personal de la PNC, la instalación de cámaras de seguridad en los municipios, la ampliación del horario de la ley seca y la prevención de la violen-cia en escuelas públicas.

• La conformación de sistemas de inteligencia a nivel local. Cinco departamentos emitieron 7 declaraciones que consideran la ausencia de inteligencia civil en su comunidad. Estos departamentos son: Alta Verapaz, Escuintla, Sacatepéquez, Santa Rosa y Suchitepéquez. Al mismo tiempo, consideran importante fortalecer el

323

sistema de inteligencia civil desde el nivel municipal y la promoción de sistemas de información entre en-tidades estatales encargadas de la seguridad de la po-blación (Baja Verapaz, Sacatepéquez, Suchitepéquez, Jalapa, Escuintla).

• Diseño e implementación de campañas de desarme. En cuatro departamentos: Alta Verapaz, Chiquimula, Escuintla y Quiché se presentaron demandas de cam-pañas de desarme en su territorio. Seis fueron las de-mandas que en suma pretenden divulgación de la ley correspondiente, el desarme en lugares públicos y ac-ciones directas contra la proliferación de armas y sobre las ilegales. La población rechaza el uso y tenencia de armas ilegales e incluso el uso de las armas legales en lugares públicos. Ante esta situación propuso realizar campañas de desarme en Huehuetenango y Chiqui-mula y establecer acciones para el control de armas ile-gales en Escuintla y Quiché.

• Aumento de la inversión social en las comunidades. Cinco declaraciones provenientes de Huehuetenango yQuiché,señalancomofuentedeviolencialainsufi-ciente inversión social que el Estado y sus instituciones realizan en sus territorios. En Quiché se considera que esa inversión social debe ir dirigida a la reinserción de los mareros y a diagnosticar a las víctimas del con-flictoarmadointernoqueduró36añosenGuatemala(1960-1996).

324

Gráfico No. 42Aspiraciones ciudadanas territoriales para la

prevención de la violencia

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2010

6.4.3 El mejoramiento de la eficiencia y eficacia de la coordinación interinstitucional al interior del Or-ganismo Ejecutivo y con otras instancias del Esta-do y la sociedad civil para el mejoramiento de la seguridad en la población.

Este subcomponente ocupó el 17% del total de las aspira-ciones ciudadanas y se manifestó en el orden de prioridad en la siguiente forma: el fortalecimiento de la coordinación operativa interinstitucional en el Organismo Ejecutivo, el mejoramiento de la coordinación del sector de seguridad con el sector justicia, el aumento de la coordinación de las entidades responsables de la seguridad ciudadana con actores de la sociedad civil y el mejoramiento de la coor-

325

dinación de la PNC y el Ministerio de Gobernación con los Alcaldes Municipales para mejorar la seguridad de la población.

• El fortalecimiento de la coordinación operativa inte-rinstitucional en el Organismo Ejecutivo. De los 22 departamentos de la República, 19 produjeron 50 de-claraciones. Estas expresiones de la población, fueron para demandar mejor coordinación y comunicación del gobierno nacional con el poder local a través de la im-plementación de un mecanismo que permita la vincu-lación en temas de seguridad. En Huehuetenango por ejemplo, se requirió la coordinación interinstitucional para el control de las carreteras. En Quetzaltenango se pidió al Ministerio de Gobernación y al Ministerio de Educación, la coordinación de acciones para establecer escuelas para padres donde se aborde la violencia in-trafamiliar contra las mujeres.

• El mejoramiento de la coordinación del sector de se-guridad con el sector justicia. La población expresó 11 peticiones en 7 departamentos. Estas peticiones en tér-minos muy generales pretenden que exista una línea efectiva en la aplicación de la justicia y coordinación en la cadena institucional de persecución al delito. So-bresale Sololá lugar donde se exigió la instalación de unafiscalíacontraelcrimenorganizado.EnBajaVe-rapaz se pidió capacitación con pertinencia cultural a los operadores de justicia. Además se exigió investigar la corrupción en este sector. Los departamentos requi-rentes fueron: Baja Verapaz, Chimaltenango, Huehue-tenango, Quiché, San Marcos, Santa Rosa y Sololá.

• El mejoramiento de la coordinación de la PNC y el Ministerio de Gobernación con los Alcaldes Munici-pales para mejorar la seguridad de la población. En diez departamentos los participantes en los espacios

326

de interacción y diálogo, requirieron mejor coordina-ción entre la PNC y el Ministerio de Gobernación con las organizaciones municipales de seguridad. Varios de los alcaldes municipales expresaron que el desarrollo del país está en mano de las municipalidades y es el Alcalde quien conoce las necesidades de la gente y donde están las debilidades del Gobierno. Tras de cada Alcalde, indicaron, hay un pueblo con grandes necesidades, por lo tanto margi-nar a los Alcaldes es perjudicar a la gente. Pensar en segu-ridad no es un asunto sólo de policías, es importante pensar en los principios y los valores y la lucha contra la inequi-dad que produce violencia.EnformaespecíficalaPolicíaNacional Civil debiera coordinar más acciones con los alcaldes y que a su vez, éstos conformen comisiones municipales de seguridad. Esto fue mencionado en 7 departamentos: Escuintla, Petén, El Progreso, Santa Rosa, Jalapa, Chiquimula, Alta Verapaz.

• El aumento de la coordinación de las entidades res-ponsables de la seguridad ciudadana con actores de la sociedad civil. La necesidad de que la Policía coordine más con las Juntas Locales de Seguridad, fue propuesto en 3 departamentos: Suchitepéquez, Hue-huetenango y Baja Verapaz. Coordinar acciones con los transportistas para evitar las extorsiones, fue pro-puesto en Huehuetenango y Chimaltenango y que el Ministro de Gobernación se reúna cada dos meses con los Alcaldes, fue solicitado por los alcaldes de Jalapa. Dos peticiones en el departamento de Escuintla para requerir capacitación a los consejos municipales de de-sarrollo (COMUDES) en el tema de seguridad.

327

Gráfico No. 43Aspiraciones ciudadanas territoriales para la

coordinación interinstitucional

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de campo 2008-2010

6.4.4 El incremento de las capacidades estatales para la protección de la mujer.

Este subcomponente ocupó el 14% del total de las deman-das ciudadanas y se expresó en la siguiente manera: el in-cremento de las acciones estatales para evitar la violencia, el aumento de los Centros de Atención Integral para Muje-res Sobrevivientes de Violencia (CAIMUS), el mejoramien-to de las capacidades estatales para la aplicación de la Ley contra el Femicidio y el fortalecimiento de las entidades del sector público en apoyo a las mujeres, como por ejem-plo, la Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM) y la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI).

• El incremento de las acciones estatales para evitar la violencia. 14 departamentos dirigieron 27 demandas para emitir acciones de protección a la mujer. Dentro de estos departamentos se encuentran: Alta Verapaz, Baja Verapaz, Chimaltenango, Huehuetenango, Iza-

328

bal, Jalapa, Jutiapa, Quetzaltenango, Quiché, Santa Rosa, Sololá, Suchitepéquez, Totonicapán y Zacapa. En suma los requerimientos en este rubro expresan la necesidad de sensibilizar a los funcionarios que atien-den a mujeres víctimas de la violencia. También se so-licitaron programas de información sobre las leyes que protegen a la mujer, violencia sexual, trata de personas y el Femicidio.

• El aumento de los Centros de Atención Integral para Mujeres Sobrevivientes de Violencia (CAIMUS). 13 departamentos emitieron 27 declaraciones en las que se solicitó Centros de Atención para la Mujer Víctima delaViolencia,OficinasdeAtenciónyAlberguesTem-porales, para atender a mujeres víctimas de violencia.

• El mejoramiento de las capacidades estatales para la aplicación de la Ley contra el Femicidio. 9 decla-raciones en cuatro departamentos solicitaron mejorar la aplicación de la Ley contra el Femicidio. Entre estos departamentos están: Alta Verapaz, Baja Verapaz, Su-chitepéquez y Totonicapán.

• El incremento del presupuesto departamental de las entidades del sector público que apoyan a las muje-res. Los departamentos de Baja Verapaz y Suchitepé-quez, consideraron que el presupuesto destinado para la atención de programas relacionados con la mujer son insuficientes, por ello el primero pidió el incre-mento del presupuesto y el segundo el incremento presupuestario de la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI). También se demandó el fortalecimiento fi-nanciero de la Secretaría Presidencial de la Mujer (SE-PREM).

329

Gráfico No. 44Aspiraciones ciudadanas para la protección de la mujer

contra la violencia.

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2010

6.4.5 El incremento de la intervención de las Fuerzas Armadas (Ejército)

Este subcomponente ocupó el 10% del total y se manifestó en el orden de prioridad en la siguiente forma: el incre-mento de la presencia militar especialmente en los territo-riosdelcorredordelnarcotráficoyelcrimenorganizado,el aumento de las fuerzas combinadas (Ejército y Policía) y el fortalecimiento de las capacidades estatales para hacerle frentealcrimenorganizadoyelnarcotráfico.

• El incremento de la presencia militar en el nivel terri-torial. 32 Declaraciones en 14 departamentos reclama-ron la presencia militar en sus territorios y su involu-cramiento en la seguridad interna. Solicitaron nuevos destacamentos, apoyo a las reservas militares, movi-mientos tácticos, zonas militares, planes estratégicos,

330

fuerzas de tarea, campamentos y batallones verdes. Huehuetenango y Jutiapa, solicitaron la instalación de controles militares en zonas fronterizas. Respecto de los controles fronterizos, durante la IX Convención Regional de Seguridad Corporativa, el Ministro de Gobernación suscribió en acuerdo con la Cámara de Comercio Guatemalteco-Americana (ANCHAM) para aumentar la vigilancia en rutas y fronteras, lo cual se hace efectivo con agentes de la PNC y con la operativi-dad de las Fuerzas de Tarea Fronterizas. Los departa-mentos que solicitaron más presencia militar son: Alta Verapaz, Baja Verapaz, Chimaltenango, Chiquimula, Escuintla, El Petén, Huehuetenango, El Quiché, Izabal, Jutiapa, San Marcos, Santa Rosa, Suchitepéquez, Za-capa.

• El aumento de las fuerzas combinadas (Ejército y Policía). 7 departamentos hicieron 9 declaraciones solicitando la presencia de fuerzas combinadas y su fundamentación legal. Los departamentos solicitantes son: Chimaltenango, Chiquimula, Huehuetenango, Ju-tiapa, Santa Rosa, Suchitepéquez y Totonicapán.

• Fortalecimiento de las capacidades estatales para ha-cerle frente al crimen organizado y el narcotráfico. 7 peticiones en 6 departamentos demandaron la inter-vención del ejército para combatir el crimen organi-zadoyelnarcotráfico.Esosdepartamentosson:AltaVerapaz, Huehuetenango, Izabal, Quiché, San Marcos y Zacapa. En estas regiones se sabe que hay presencia delnarcotráfico.

El ejército y la seguridad interior. Para el cumplimiento de las funciones y los deberes que la Constitución Política le asigna, el Estado guatemalteco, conforma un sistema de organización de individuos e instituciones relacionadas entre sí en mayor o menor grado. Este sistema, comprende

331

los organismos directos o primarios, los organismos deri-vados y las organizaciones armadas. El pacto social conte-nido en la Constitución de la República, entre otras cosas, asigna funciones y limita la competencia de funcionarios y organismos en general. De esta manera en el artículo 244 constitucional, se establece que el Ejército, es una institu-ción destinada a mantener la independencia, la soberanía y el honor de Guatemala, la integridad del territorio, la paz y la seguridad interior y exterior.

La Constitución, las leyes, los Convenios y Tratados In-ternacionales firmados y ratificados por Guatemala enmateria de seguridad y defensa; el respeto a los derechos humanos, al derecho internacional humanitario y el man-tenimiento de la paz, constituyen las bases del régimen militar en Guatemala. El régimen militar, entonces, está conformado por el conjunto de normas que regulan lo re-lativo a la constitución, funciones y obligaciones que tie-ne el ejército. Como institución estatal está vinculado al organismo ejecutivo y el Presidente de la República es su comandante general.

LaPolicíaNacionalCivil, fuecreadacon lafinalidaddehacer efectiva la seguridad pública como servicio esencial y de competencia exclusiva del Estado. El mando supre-mo de esta institución, es ejercido por el Presidente de la República a través del Ministro de Gobernación.

Con el Decreto Número 40-200, el Congreso de la Repú-blica de Guatemala, emitió la “Ley de apoyo a las Fuerzas de Seguridad Civil”. Al tenor del artículo 6, este decreto fue declarado de urgencia nacional y aprobado en un solo debate. Según se establece en el artículo 1 de la ley cita-da, las fuerzas de seguridad civil podrán ser apoyadas en sus funciones de prevenir y combatir el crimen organizado y la delincuencia común, por unidades del Ejército que se es-timen necesarias, cuando las circunstancias de seguridad

332

del país demanden la asistencia, o los medios ordinarios de que dispongan las fuerzas de seguridad civil se estima-reninsuficientes.

La intervención del ejército en la seguridad interna de un Estado, es sumamente cuestionada, al extremo que se con-sidera que atenta contra el orden democrático y limita las posibilidades del surgimiento, desarrollo o fortalecimien-to de instituciones civiles que dentro de un Estado demo-crático de derecho, debería corresponderles dicha función.

No obstante lo anteriormente expuesto, en Guatemala y a través de las consultas realizadas en las múltiples sesiones de trabajo, la ciudadanía, consideró necesario el involu-cramiento del ejército a las labores de seguridad interna. El Ejército de Guatemala, es la institución armada desti-nada a mantener la independencia, la soberanía y el honor de Guatemala, la integridad del territorio. La paz y la se-guridad interior y exterior, reza su Ley Constitutiva. El Presidente de la República es el Comandante General del Ejército y como tal imparte sus órdenes a través del Minis-tro de la Defensa.

6.4.6 El fortalecimiento del Sistema Penitenciario.

Subcomponente que ocupó el 5% del total de las preo-cupaciones ciudadanas y se manifestó en el orden de prioridad en la siguiente manera: el mejoramiento de la infraestructura penitenciaria, el aumento del control esta-tal sobre los centros penitenciarios y el traslado de reos de alta peligrosidad a cárceles de máxima seguridad, así comoladignificacióndelguardiadeseguridaddelSiste-ma Penitenciario

• El mejoramiento de la infraestructura penitenciaria. Catorce declaraciones en 7 departamentos. En estas 14 declaraciones, los departamentos de Alta Verapaz,

333

Chiquimula, Huehuetenango, Izabal, Jutiapa, Quiché, y Suchitepéquez, solicitaron el mejoramiento de los centros detención. El departamento de Chiquimula so-licitó la construcción y el correspondiente traslado del centro preventivo carcelario fuera de la cabecera de-partamental, Jutiapa por su parte solicitó la construc-ción de una cárcel de mujeres y el traslado de la cárcel para hombres. Además en este departamento, se so-licitó la habilitación de un local temporal para delitos menores en Jalpatagua. Quiché solicitó la construcción de centros penitenciarios para hombres y centros pe-nitenciarios en los municipios de Santa Cruz, Nebaj y Joyabaj. El Quiché pidió evitar el hacimiento de reos en el centro penitenciario construido para albergar mujeres y que se le ha dado otro destino. Al respecto, un reportaje en el Diario de Centro América, publicado el 2 de junio de 2014, el ministro del interior, Mauri-cio López Bonilla, dijo que para evitar el hacinamiento se construirán 40 módulos dentro de los penales, para 144 reclusos detenidos por delitos menores. Este re-porte coincide con lo solicitado en Jalpatagua, Jutiapa.

• El aumento del control estatal sobre los centros peni-tenciarios. 4 declaraciones en 3 departamentos requi-rieron el mejoramiento del control de los centros pe-nitenciarios a efecto de evitar extorsiones y también se pidió que los guardias penitenciarios fueran rotados. Los departamentos que se pronunciaron en este senti-do son: Baja Verapaz, Chimaltenango y Huehuetenan-go. Baja Verapaz pidió que se evitaran las extorsiones desde la cárcel de San Miguel Chicaj.

• El traslado de reos de alta peligrosidad a cárceles de máxima seguridad. 3 departamentos emitieron 4 de-mandas relacionadas con el traslado de reos de alta peligrosidad. Dentro de estos departamentos se en-cuentran: Chimaltenango, El Progreso y Suchitepé-

334

quez. El Progreso, solicitó el retiro de mareros y reos de alta peligrosidad de las cárceles de Guastatoya y El Progreso, respectivamente. Suchitepéquez, solicitó no trasladar reos de alta peligrosidad pues el lugar es un centro preventivo. En Chimaltenango se demandó el traslado de reos de alta peligrosidad a otras cárceles de máxima seguridad.

• Dignificación del guardia de seguridad del Sistema Penitenciario. Alta Verapaz, Huehuetenango, hicieron sendas declaraciones, solicitando el primero aumento al salario de los guardias penitenciarios y el segundo la profesionalización de éstos.

Acercamiento al Sistema Penitenciario guatemalteco: es el tér-mino con el que se designan a las instituciones o al sis-tema establecido para el cumplimiento de las penas pre-vistas en las sentencias judiciales; especialmente las penas de reclusión, cuyo propósito, en el derecho penal contem-poráneo y el derecho penitenciario, es la reinserción so-cial del condenado. Otro tipo de penas, como la pena de muerte, el trabajo social, la libertad vigilada, etc., tienen una relación más o menos indirecta con las instituciones penitenciarias, aunque también forman parte del sistema penal.

Menos relación tienen otras penas, como las denominadas penas pecuniarias (multas) o la pena de privación de cier-tos derechos (especialmente el derecho de sufragio). Habi-tualmente la institución penitenciaria es la cárcel o prisión, pero la denominación puede ser diferente, así como su organización administrativa y sus métodos y característi-cas: centros penitenciarios abiertos o cerrados, de mínima seguridad o máxima seguridad, hospitales o centros psi-quiátricos penitenciarios (hospital penitenciario, hospital psiquiátrico penitenciario), etc.

335

El abogado guatemalteco Juan Carlos Solís Oliva (1985) en el libro El Control Jurisdiccional de la ejecución de la pena, una necesidad en el Sistema Penitenciario Guatemalteco”, luego de citaravariosautores,definealsistemapenitenciariogua-temalteco de la siguiente manera: Es el conjunto de acciones basadas en ley, que tienden a readaptar y reeducar a los reclusos a la sociedad, mediante programas y técnicas adecuadas a las condiciones históricas, físicas y psíquicas del recluso y su medio ambiente.

El Sistema Penitenciario de Guatemala, es el sistema car-celario estatal que debe tender a la readaptación social y a la reeducación de las personas privadas de libertad y cum-plir con las normas que le asigna la Constitución Política de la República, los convenios y tratados internacionales en materia de derechos humanos de los que Guatemala sea parte así como lo dispuesto en las demás leyes ordi-narias. La Dirección General del Sistema Penitenciario fue creada por medio del Acuerdo Gubernativo número 607-88, pero actualmente se rige por el decreto 33-2006 del Congreso de la República de Guatemala, Ley del Régi-men Penitenciario y su reglamento Acuerdo Gubernativo número 5l3-2011 emitido por el Presidente de la República el veintisiete de diciembre de dos mil once.

Conforme a la Constitución Política de la República, pro-mulgada por la Asamblea Nacional Constituyente el 31 de mayo de 1985, el Sistema Penitenciario guatemalteco, debe tender a la readaptación social y a la reeducación de los reclusos y en el cumplimiento de ese deber, el siste-ma penitenciario guatemalteco, respecto los reclusos, está obligado a cumplir con el siguiente normativo mínimo: a) Deben ser tratados como seres humanos, no deben ser dis-criminados por motivo alguno, ni podrá infringírseles tra-tos crueles, torturas físicas, morales, psíquicas, coacciones o molestias, trabajos incompatibles con su estado físico, acciones denigrantes a su dignidad, o hacerles víctimas de

336

exacciones,nisersometidosaexperimentoscientíficos.b)Deben cumplir las penas en los lugares destinados para el efecto. Los centros penales son de carácter civil y con per-sonal especializado; y c) Tienen derecho a comunicarse, cuando lo soliciten, con sus familiares, abogado defensor, asistente religioso o médico, y en su caso, con el represen-tante diplomático o consular de su nacionalidad.

Corresponde al Estado la creación y fomento de las con-diciones relacionadas. Refrenda el carácter rehabilitador del sistema penitenciario, el contenido del artículo 2 de la Ley del Régimen Penitenciario, según el cual, “debe de atender a la readaptación social y a la reeducación de las personas privadas de libertad y cumplir con las normas que le asigna la Constitución Política de la República, los convenios y tratados internacionales en materia de dere-chos humanos de los que Guatemala es parte así como lo dispuesto en las demás leyes.

El sistema penitenciario cabalga entre dos esferas del en-tramado institucional del Estado, el Ejecutivo y Judicial, por ello se habla de un control judicial y administrativo, regulándose en la ley de la materia, que toda pena se ejecu-tará bajo el estricto control de un juez de ejecución, quien hará efectivas las decisiones de la sentencia, así como el cumplimiento adecuado del régimen penitenciario y con-trol de las condiciones generales de los centros de priva-ción de libertad estará bajo la responsabilidad del Director General del Sistema Penitenciario, con la debida supervi-sión del juez competente, debiéndose velar por las con-diciones dignas y los derechos inherentes al ser humano.

Eljuezdeejecución,esunafiguranuevacontempladaenley adjetiva penal, en efecto, el Código Procesal Penal, De-creto 51-92 del Congreso de la República, vigente a partir del 1 de julio de 1994, cuyo primer considerando, encierra elespíritudemocráticoyelfindeconsolidarelestadode

337

derecho, asegurar la paz, la tranquilidad y la seguridad ciudadana en nuestro país, el que instituye al juez ejecutor o juez de ejecución, indicando que éste tendrá a su cargo la ejecución de las penas y todo lo que a ellas se relacione.

De igual manera en este cuerpo legal, se establece que el juez de ejecución controlará el cumplimiento del régimen penitenciario y que entre otras medidas, dispondrá las ins-pecciones de establecimientos penitenciarios cuando fuere necesario.

Por mandato constitucional, en Guatemala los centros de detención, arresto o prisión provisional son distintos a los de cumplimiento de condena. De conformidad con la Ley del Régimen Penitenciario, existen dos tipos de deten-ción: Los Centros de Detención Preventiva y los Centros de Cumplimiento de Condena, aginándole a ambos la cus-todia y protección de las personas procesadas y condena-das, respectivamente. De acuerdo con el artículo 46 de la referida ley, los centros de detención pueden ser: Centros de Detención Preventiva, para hombres y para mujeres. Centros de Cumplimiento de Condena, para hombres y para mujeres. Centros de Cumplimiento de Condena de Máxima Seguridad, para hombres y para mujeres.

Cada clase de centro de detención alberga distinta clase de detenidos. Los Centros de Detención Preventiva se destinan para la protección y custodia de las personas pri-vadasde libertapordecisión judicial, con el finde ase-gurar su presencia dentro del proceso correspondiente. Los Centros de Cumplimiento de Condena, se destinan para ejecución de penas de prisión y para la reclusión de quienes se encuentran condenados a pena de muerte. Los Centros Especiales de Detención o de Máxima Seguridad son destinados para el cumplimiento de la pena de los condenados en sentencia ejecutoriada, responsables de la comisión de delitos de alto impacto social, de los que pre-

338

sentan problemas de inadaptación extrema y los reclusos que por recomendación de equipos multidisciplinarios de diagnóstico deban ahí ubicarse.

Cuadro No. 20Resumen de problemas según temática y número de

demandasIntervención de las Fuerzas Armadas y el

Fortalecimiento del Sistema Penitenciario.

Aspiración ciudadana No. de-mandas

Porcen-taje

Cantidad departa-mentos

El incremento de la intervención de las Fuerzas Armadas (Ejér-cito)

Más presencia militar 32 66% 14

Más fuerzas combinadas. 09 19% 07

Mejores capacidades para enfrentar el crimen organi-zadoyelnarcotráfico.

07 15% 06

El fortalecimiento del Sistema Penitenciario

Mejor infraestructura peni-tenciaria

14 58% 07

Control sobre centros peni-tenciarios

04 17% 03

Traslado de reos de alta peligrosidad

04 17% 03

Dignificacióndelguardiapenitenciario

02 08% 02

Fuente: elaboración propia en base a la sistematización de la investigación de cam-po 2008-2010

339

Autoridades del municipio de Todos los Santos del departamento de Huehuetenan-go, en el ejercicio de interacción y diálogo. Hablando de problemas colectivos de su municipio.

CAPÍTULO 7

CONCLUSIONES

Considerando que la demanda ciudadana más importan-te para los y las guatemaltecas es la economía, situación que se constató en la consulta nacional realizada para esta investigación. Estamos hablando principalmente de la ne-cesidad económica de la población que habita en las zonas rurales, por eso, se comienza el análisis con el desarrollo rural integral. Seguidamente, aparece el análisis de la de-manda de los pueblos indígenas relacionada con la cons-trucción del Estado Plural en Guatemala.

La seguridad como demanda ciudadana se ha discutido ampliamente en las últimas cincos campañas electorales, sin embargo, el Estado de Guatemala ha carecido de po-líticas públicas que permanezcan en el tiempo y trascien-dan la temporalidad de un gobierno y allí radica su de-bilidad al improvisar cada período de gobierno. Además, se aborda la valoración positiva de la educación. La gran aspiración ciudadana con más consensos en Guatemala. Finalmente, se comenta la gran demanda del siglo XXI, la protección de los recursos naturales y la protección del medio ambiente.

La lección en Guatemala es que ya sabemos que la demo-cracia no se consolida por inercia. La democracia debe ser adoptada como un proyecto de fortalecimiento del Estado al que se le debieran adscribir objetivos de alcance estra-tégico claramente definidos. Esos objetivos debieran serbásicamente tres: a) Promover el desarrollo y el bienestar social, b) Brindar seguridad a la población y c) Integrar los distintos elementos del Estado: población, territorio e instituciones políticas. Hasta la fecha, hay espacios te-rritoriales donde no están representadas las instituciones

342

públicas y muchas poblaciones están alejadas de los bene-ficiosquepuedeproveerleselEstado.

El Estado de Guatemala en las últimas décadas ha perdido autoridad, porque hay cuerpos enteros que responden a poderes fácticos locales y regionales. Además la línea de autoridad dentro del propio Organismo Ejecutivo del Es-tado es disfuncional. Como en el juego del teléfono des-compuesto: el ministro ordena “azul”, en la siguiente línea de mando instruyen “verde” y en el terreno operan “rojo”. La pérdida de control o la porosidad de las instituciones eslamayordificultadparaejercergobiernoenGuatema-la. Existen “caciques” en cada región (departamento), que concentranpodereinstrumentalizanenbeneficiodesusintereses los programas y proyectos de la administración pública. El concepto de “bien común”, no existe, es una administración pública secuestrada para reproducir inte-reses de los gobernantes de turno y de sus más cercanos.

El fracaso principal del Estado en Guatemala, es la corrup-ción que resta servicios sociales e infraestructura, vuelve ineficazyonerosoelservicioburocrático,creanuevosri-cos,quienes,antesdecompetirenelmercado,seafianzanmediante el financiamiento de la política. La poblaciónGuatemala está harta de este sistema que no promueve el bien común. Es evidente que el Estado guatemalteco ha fracasadoenlaconsecucióndesufinsupremo:lograr el bien común. Hay múltiples indicadores cuantitativos y cualitativos que así lo demuestran. La necesidad de que hagamos un nuevo pacto social es obvia.

La agenda anticorrupción es una bandera ciudadana que motivó las 19 movilizaciones sociales desde abril 25 del 2015 en Guatemala, donde más de 100 mil personas mos-traron su rechazo a la corrupción y al sistema político ca-duco vigente en el país. El caso más paradigmático lo de-nunció la Comisión Internacional Contra la Impunidad en

343

Guatemala (CICIG) y el Ministerio Público, el 16 de mayo de 2015, “la corrupción en la Superintendencia de Admi-nistración SAT”, el caso llamado “la línea”, con la partici-pacióndefigurasprominentesdelgobiernonacionalydelas mismas autoridades de SAT.

En el 2015 la clase media urbana guatemalteca se movilizó para demostrar su rechazo al sistema político y al sistema económico, porque está sufriendo las consecuencias de un modelo económico que le ha restado el 8.8% de su poder adquisitivo en los últimos años según el Instituto Nacio-nal de Estadística y por otro lado un sistema político que lerobalosimpuestosqueconmuchossacrificiostrasladaal Estado y muchas veces sin recibir nada a cambio. Entre otros actores, se sumaron los jóvenes, los universitarios, los liderazgos de los pueblos originarios, el movimiento de mujeres que demostraron capacidad de movilización y compromiso para apoyar transformaciones necesarias en el país.

Ha surgido con fuerza la cuestión de la reforma del Es-tado y la re-hechura del contrato social en Guatemala. Es quizás abrir una puerta a la incertidumbre y a otros miedos, pero a la vez la oportunidad racional de edifi-car un país habitable para las próximas generaciones. Una nueva visión de Estado debiera tomar en cuenta la realidad multicultural del país. El Estado deber respon-der a dicha realidad. No puede seguir siendo un Estado monocultural, un Estado Unitario. Se requiere un Estado Plural y Descentralizado. Con esta nueva visión se esta-rían acercando las instituciones del Estado a la población, y dándoles más legitimidad, gracias al reconocimiento de la diversidad cultural.

La Plataforma Nacional para la Reforma del Estado 2015, una respuesta a la crisis social, liderada por la Universidad de San Carlos y con la participación de 200 organizaciones

344

de la sociedad civil es un espacio de discusión política que inició en 2015, con capacidad de impulsar el debate para las reformas estructurales del Estado relacionadas con el sistema político (ley electoral y de partidos políticos), el sistema de compras y contrataciones, el sistema de seguri-dad y justicia, el sistema de compras y contrataciones del Estado, como agenda estratégica a impulsar con amplia participación ciudadana.

Para terminar el recorrido de la investigación que se ha desarrollado en los seis capítulos anteriores, se pasa a pre-sentar las conclusiones a las que se ha llegado. Cada te-mática invita a reflexionar sobre la imperiosanecesidadde que el Estado funcione más como sistema y no como partes aisladas sin interacción con el todo. En este sentido la interacción interinstitucional es muy importante.

7.1 EL DESARROLLO RURAL INTEGRAL, UNA ASPIRACIÓN PENDIENTE PARA EL PUEBLO DE GUATEMALA

7.1.1 Conclusiones

• En 2009 se logró formular, en un proceso participativo, la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral, PN-DRI, que está formalmente vigente, según el Acuerdo Gubernativo Número 196-2009. En el año 2010 se im-plementó una estructura institucional, en coherencia a lo preceptuado por la PNDRI, retomándose entre otras cosas,elsistemadeextensiónagrícola,conlafinalidadde asumir un rol protagónico del MAGA en el campo.

• El Desarrollo Rural Integral (DRI), es una asignatura históricamente reprobada por el Estado de Guatemala; la problemática agraria, caracterizada por numerosos conflictoslafaltadeaccesoalatierra,lainseguridad

345

jurídica de la propiedad; y la falta de productividad en el campo; sumado a la carencia de salud, educación, en la mayoría de la población guatemalteca, continúan siendo las causas histórico-estructurales de la ingober-nabilidad, que en el pasado, nos provocó un enfrenta-miento interno entre hermanos, de más de 30 años, con la consecuente pérdida de valiosas vidas humanas. 60/

• A partir de la suscripción de los Acuerdos de Paz, du-rante diferentes gobiernos, se han realizado procesos nacionalesdediálogos,conlafinalidaddearticulareinstitucionalizar la ejecución de un plan nacional de desarrollo rural integral (PNDRI), que permita el pro-greso de la mayoría de la población guatemalteca. 61/ EnlaspolíticassectorialesquedefinelaPNDRI,seob-serva la siguiente situación:

• Existenenel2015,másde1500conflictosagrariossinresolver; la Secretaría de Asuntos Agrarios carece de losrecursosfinancierosnecesariosydelosinstrumen-tos legales apropiados para resolver o al menos miti-gar la creciente conflictividad en el campo. (Política Agraria)

• El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimen-tación (MAGA), a pesar de contar con los mandatos legales, la reforma institucional pertinente, y, quién tiene la principal responsabilidad en la activación y

60En1996, se suscriben losAcuerdosdePaz, con la consecuentefinalizacióndelconflictoarmadointerno;y,eltemadelaSituaciónAgrariayDesarrolloRural,loconstituye el numeral III del Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. Al respecto, dicho acuerdo de paz literalmente dice: “La resolución de la problemática agraria y el desarrollo rural son fundamentales e ineludibles para dar respuesta a la situación de la mayoría de la población que viven en el medio rural y que es la más afectada por la pobreza, la pobreza extrema, las inequidades y la debilidad de las instituciones estatales.”61 Para abordar con mejor precisión los retos del desarrollo integral en Guatemala, el coordinador de esta investigación, tuvo la oportunidad de conversar y escuchar al ex ministro de Agricultura del gobierno de Guatemala (2010-2011), el ingeniero Juan Alfonso de León.

346

adecuación de la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI), no le ha dado continuidad y profundi-dad a la implementación de la Política Agropecuaria 2010/2015, que fue adecuada a lo planteado por la PN-DRI. (Política Agrícola, Pecuaria, Forestal e Hidro-biológica).

• Se carece de una política sectorial que permita crear las condiciones para que se promueva el empleo en el área rural, que establezca una articulación de la inver-sión pública y privada en los territorios rurales. (Polí-tica Económica)

• Se abandonó en los últimos cuatro años el impulso de los programas de protección social que son necesarios para controlar y erradicar sosteniblemente la repro-ducción de la pobreza. Se ha incrementado la desnutri-ción infantil, la cobertura educativa ha disminuido, se han impulsado reformas educativas sin respaldo popu-lar, generando ausentismo escolar de las niñas y niños; han bajado los controles y acciones de salud primaria que contribuyan a prevenir y enfrentar la desnutrición infantil y sus consecuencias. (Política Social).

• No existen esfuerzos serios del Gobierno, dirigidos a garantizar el pago del salario mínimo en el campo, así como el empleo digno en general. El Costo de la Canasta Básica Alimentaria se ha incrementado, y el salariomínimoesinsuficienteparacubrirla,siendolasituación peor, para tratar de cubrir el costo de la ca-nasta básica vital. Activar y adecuar la PNDRI. (Polí-tica Laboral)

• El gobierno en el período 2012-2015, marginó y exclu-yó la participación de las organizaciones campesinas, y en general de las organizaciones sociales. No se ha querido entender, que la participación social, contri-buye fuertemente a la gobernabilidad de las políticas

347

públicas correspondientes. (Política de participación social y desarrollo político).

• No existe una estrategia y el Plan respectivo dirigi-do a enfrentar los riesgos inminentes relacionados a las condiciones extremas del clima, como lo son inundaciones, sequías y heladas, que normalmente se traducen en crisis alimentarias, por agotamiento de las reservas de alimentos de las familias rurales. (Políticas de reducción de vulnerabilidad y gestión de riegos).

• No se ha impulsado un Programa de Soberanía Ali-mentaria. Se continúa con la importación de maíz ama-rillo, frijol, maíz blanco, arroz, y recurriendo a orga-nismos internacionales como el Programa Mundial de Alimentos(PMA)parasuplirlasdeficienciasexisten-tes. Solamente en el corredor seco (que incluye munici-pios de Zacapa, Jutiapa, Chiquimula y Jalapa), existen más de 100,000 familias en condiciones de vulnerabilidad en Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN). (Política de Soberanía Alimentaria y Nutricional (SAN).

• Existe una total ausencia del Ministerio de Cultura y Deportes, quién tiene el mandato de coordinar y pro-poner los criterios de pertinencia cultural en lo rural y en particular en lo que se relacione con la PNDRI. (Política Cultural).

• No existe una estrategia que permita articular con la PNDRI los temas relacionados con ordenamiento terri-torial, manejo integrado de cuencas y de los recursos hídricos; así como el manejo sostenible de los bosques, particularmente relacionado con la obtención de leña. (Política Socio Ambiental).

• Se continua excluyendo y marginado la participación de la mujer, especialmente de la mujer indígena, en la

348

promoción del desarrollo económico y rural. (Política de equidad de género).

7.2 LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO PLURAL, LA GRAN ASPIRACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE GUATEMALA. LA ELIMINA-CIÓN DE LOS MECANISMOS DEL RACISMO Y LA DISCRIMINACIÓN RACIAL

7.2.1 Conclusiones

• El racismo y la discriminación racial constituyen parte de las raíces del problema de la desigualdad en Guate-mala, que se expresa en los indicadores de desarrollo humano del país, en los que los pueblos indígenas pre-sentan los más bajos niveles. 62

• Esta situación se debe a causas históricas que están en el origen de la formación del Estado guatemalteco, a causas estructurales derivadas de la distribución de la riqueza y el poder y a causas coyunturales vincula-dasalastensionesquesemanifiestanalrededordelasnuevas explotaciones de los recursos naturales en las tierras que habitan los pueblos indígenas.63

62 Es a partir de la suscripción del Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas,en1994,laratificacióndelConvenio169delaOrganizaciónInternacio-naldelTrabajo,en1996y lafirmadelAcuerdodePazFirmeyDuradera,enesemismo año, que los pueblos indígenas redoblaron esfuerzos para exigir del Estado deGuatemalaelreconocimientodesusderechosespecíficosyeldesarrollodepo-líticas públicas que, con pertinencia cultural, atienda los ancestrales problemas que obstaculizan su pleno desarrollo humano.63 Como resultado de las demandas e iniciativas de las organizaciones de los pue-blos indígenas, se ha creado un conjunto de instituciones estatales en Guatemala que atienden asuntos relativos a los mismos. Una de ellas es la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo hacia los Pueblos Indígenas –CODISRA-creada en octubre de 2002 mediante el Acuerdo Gubernativo No. 390-2002. Es el órgano de formulación y seguimiento de políticas y acciones orientadas al cumplimiento de las funcionesquelaConstituciónPolíticaylasleyeslefijanalGobiernodelaRepúblicaen lo relativo a la igualdad ciudadana y al reconocimiento, respeto, y promoción de los derechos de los Pueblos Indígenas.

349

• En octubre de 2006, el Estado de Guatemala aprobó la Política Pública para la Convivencia y la Eliminación del Racismo y la Discriminación Racial. 64/

• El desarrollo de la matriz operativa de la política para la eliminación del racismo únicamente se hacen refe-rencias específicas a algunos derechos colectivos, enespecial lo relacionado a los derechos culturales y polí-ticos. La posibilidad de reivindicar el derecho a la pro-pia visión de desarrollo y los derechos territoriales se plantea de manera ambigua.

• A pesar de que se podría hacer una interpretación ex-tensiva del contenido de las acciones estratégicas plan-teadas en el eje económico-social, el diálogo y la nego-ciación de los pueblos indígenas con el Estado enfrenta serias dificultades, especialmente cuando se trata deactividades de exploración y explotación de los recur-sos naturales en las áreas que habitan.

• Una de las principales debilidades del documento de la política para la eliminación del racismo es que no es-tablece expresamente que instituciones son responsa-bles de ejecutar cada una de las acciones estratégicas y metasdefinidas,segúnmateriasdecompetencia,bajoun concepto integral de la institucionalidad estatal. Únicamente se hace referencia a la rectoría que corres-ponde a la Comisión Presidencial contra la Discrimina-

64 El objeto de esta política es implementar acciones orientadas a la construcción delEstadopluralatravésdelaidentificaciónyeliminacióndelosmecanismosdelracismoyladiscriminaciónracial.SerefiereacontribuiraltránsitodeunEstadohomogéneoymonoculturalhaciaunEstadoplural,conelfindequelosPueblosIndígenas, grupos socioculturales y ciudadanos no padezcan ningún tipo de discri-minación racial ni exclusión económico-social y se sientan reconocidos en igualdad de derechos ciudadanos a partir de su cultura, etnia y género. Un estado plural es aquel que reconoce la diversidad de las comunidades culturales que existen en su seno, dentro de su propia unidad. Es fruto de una unión voluntaria de los distintos Pueblos que lo componen, para lo cual las partes deben pactar libres, sin coacción y ser capaces de decidir con libertad las características del convenio, de aceptarlo o rechazarlo.

350

ción y el Racismo (CODISRA), lo que incluso limita su capacidad de coordinación interinstitucional.

• El documento de política no determina la base presu-puestaria para la implementación de la política ni me-canismosespecíficosquepermitansumonitoreoyeva-luación.Tampocosedefinelafuentedefinanciacióndelasaccionesestratégicasenunciadas.Alnoespecificarlas instituciones que serán responsables de cada acción estratégica y cada meta y no siendo CODISRA un ente ejecutor, es aún más difícil dar seguimiento a la imple-mentación de la política.

• Nosedefineunmarcotemporalindicativoounape-riodización para el cumplimiento de la política, por lo que ésta depende de los planes operativos de las insti-tuciones del Estado, sin que exista algún grado de exi-gibilidad ante dichas instituciones.

• En el documento de la política no se establecen meca-nismos de auditoría social, para que los pueblos indí-genas puedan participar activamente en alguna o va-rias etapas de la implementación de la política.

• Por tratarse de una política transversal, el documen-to de la política aborda los problemas que afectan a los pueblos indígenas de una forma genérica, sin em-bargo, en los ejes de la política pueden visibilizarse: la pobreza, la falta de acceso al ejercicio de los dere-chosespecíficosdelospueblosylafaltadeaccesoalosservicios en educación, salud, vivienda y empleo, con pertinencia cultural.

• Un elemento positivo de la Política Pública es que, has-ta ahora, todos los esfuerzos de formulación y actua-lización de la misma se han desarrollado de manera participativa, incluyendo a diversas organizaciones e instancias de los pueblos indígenas, aunque no en

351

cumplimiento del Convenio 169 de la OIT, ya que éste, de conformidad con resolución de la Corte de Consti-tucionalidad, debe ser desarrollado con legislación o reglamentación nacional.

7.3 LA SEGURIDAD CIUDADANA, LA GRAN ASPIRACIÓN DEL PUEBLO DE GUATEMALA

7.3.1 Conclusiones

• Guatemala es un país altamente polarizado. Existen almenos1,500conflictosporresolver. ElSistemadeDiálogo que ya existe no es fuerte ni sólido y con poco respaldo del Estado. De acuerdo a la percepción de la ciudadanía y a la realidad nacional, el problema más importante que resolver en Guatemala es la inseguri-dad.65

• Las estrategias implementadas no han sido las más efectivas para reducir los delitos contra el patrimonio: extorsión, robos comunes, de autos, robos personales, motos, residencias y reducir los delitos contra la vida, así como fortalecer la investigación en al menos 6 de-partamentos y mejorar la relación Inter institucional.

• El Estado no ha cumplido su responsabilidad en for-ma efectiva para el combate al crimen organizado, en los siguientes niveles: a) El combate a las actividades criminales de las maras en las calles, así como com-

65 Abordar los desafíos de la inseguridad requiere un enfoque integral y un trabajo interinstitucional que aborde los siguientes aspectos: a) La inseguridad, en buena medida, es provocada por la inequidad, falta de oportunidades, exclusión social y marginación. b) Incluye el abordaje multisectorial e interinstitucional. c) Desarrollo humano, desarrollo local y mejores condiciones del entorno social. d) Reconstruc-ción del tejido social en áreas vulnerables. e) La prevención del delito es fundamen-tal. f) Garantizar los Derechos Humanos que deben ser transversales en cualquier programa de seguridad ciudadana. g) Combate al crimen cotidiano y h) Fortalecer la prevención del delito.

352

batir los delitos que se activan desde las prisiones, en especial los provocados por las maras. b) El desmante-lamiento de las bandas de extorsionistas y bandas de sicarios.

• El Estado ha evidenciado falta de capacidad estatal paracombatir elnarcotráfico,mejorar las incautacio-nes e incrementar la captura de extraditables. Incluso, sus esfuerzos han sido tímidos para combatir las es-tructuras criminales dentro de la Policía Nacional Civil (PNC). Y en el ámbito regional, no ha recuperado la agenda del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) para el fortalecimiento de la región en Centro América.

• La seguridad debe abordarse desde un concepto inte-gral para privilegiar la seguridad democrática, con el propósito de reducir los hechos criminales en el país, las extorsiones, los robos, el control de las maras en espa-ciosciudadanos,losasesinatos,elnarcotráfico,lucharcontra la ocupación territorial, mejorar incautación, capturar extraditables, la creación de un foro de diálogo con la participación del poder local y líderes comunita-rios y la reducción de la violencia Intrafamiliar.

• Los principales procesos para fortalecer la seguridad democrática no están encaminados al procesamiento de datos geo referenciales, el desarrollo de la inteligen-cia civil, la investigación, la prevención, el desmantela-miento de estructuras criminales, la judicialización de los procesos y el empoderamiento ciudadano, privile-giando los Derechos Humanos en todas las acciones, enfatizar y privilegiar la prevención de la violencia y fortalecer la Reforma Policial. 66

66 Para abordar con mayor precisión esta temática, el coordinador de esta investiga-ción, tuvo la oportunidad de conversar y escuchar la experiencia del señor Carlos Menocal, ex ministro de Gobernación de Guatemala, durante el período de gobier-no 2010-2011.

353

• Un país más seguro, requiere de una política de segu-ridad que transite de una visión que prioriza la repre-sión de la criminalidad y la excesiva penalización, a una que entiende el fenómeno criminal con una mira-damultidimensional,haciendoconexionesdeeficaciaen el combate del crimen con las acciones de supera-ción de la marginación y la desigualdad. Para ello, la prevención del delito y la rehabilitación, la participa-ción de la comunidad y la cooperación con el sistema de justicia deben ser la guía para desarrollar una segu-ridad democrática.

• Proporcionalmente a la disminución de esta amena-za, se pueden generar condiciones para el desarrollo, empleo e inversión privada nacional y extranjera. A la vez, permitir que en el mediano y largo plazos puedan destinarse mejores recursos para las políticas sociales, como en la generación de oportunidades individuales y comunitarias.

• Hasta la fecha no se ha consolidado una nueva vi-sión de Seguridad Democrática, y que en el media-no y largo plazos debiera implementarse tanto en la institucionalidad como en los valores y práctica de las dependencias que integra el sector de Seguridad. Esto implicaría que el abordaje para combatir el delito y el crimen organizado, debiera realizarse de forma inte-gral.

• El Estado no ha impulsado en forma paralela y com-plementaria la implementación de políticas y progra-mas sociales que se orienten a reducir las causas de este fenómeno: pobreza, desigualdad y falta de opor-tunidades.

• El Estado de Guatemala ha carecido de una visión de-mocrática de la seguridad, que valorice la importancia de los programas de prevención del delito, la partici-

354

pación comunitaria (no sustituyendo, pero sí colabo-rando con la policía), la inteligencia criminal y la rein-serción.

7.4 VALORACIÓN POSITIVA DE LA EDUCA-CIÓN. LA GRAN ASPIRACIÓN CIUDADANA CON MÁS CONSENSOS EN GUATEMALA.

7.4.1 Conclusiones

• Uno de los pocos consensos en Guatemala es valorar positivamente la educación. Se espera mucho de ella. Más, quizá, de lo que se hace para que esté accesible a las mayorías con buena calidad. La idea compartida es que la educación contribuye al desarrollo, aunque las razones para pensarlo así son diversas. Las familias es-peran, sobre todo, que sus descendientes puedan obte-ner mejores empleos e ingresos gracias a la educación. Diversos sectores anhelan que, mediante la educación, se formen ciudadanos.

• En Guatemala en 2007 se logró por primera vez cober-tura casi universal en educación primaria. En ese año más del 95% de niñas y niños entre 7 y 12 años de edad asistieron a la escuela primaria. Sin embargo, muchos de ellos no llegan a 6º grado. La repetición de grados, muy fuerte en primero, hace que la mayoría se vaya re-zagando. Esa dinámica de exclusión desde la primaria determina que solo 43% de los adolescentes acceden al ciclobásicoyapenas23%dejóvenesalciclodiversifi-cado de la educación media.

• El país arrastra una deuda de atención hacia la juven-tud que pagan los mismos jóvenes convirtiéndose en adultos pobres, o cuya factura le cobran a la sociedad, integrados en maras que se dedican, entre otras activi-dades delictivas, a extorsionar a empresas y personas.

355

• Los avances en la educación primaria, la desatención de los jóvenes hasta ahora y su peso dentro de la población total hacen de la educación de la juventud un imperati-vo ingente. De las oportunidades educativas que tengan los jóvenes desde ahora dependerá que el bono demo-gráficoreditúeenmayorbienestarhumano,uocasioneotras pérdidas por procesos de fragmentación social.

• Un desafío adicional es que la necesidad de educar a los jóvenes se acentúa en una etapa histórica donde la escuela va perdiendo atractivo para ellos. La valora-ción positiva puede resultar poco atractiva si existen vías más rápidas para el ascenso social, como la emi-gración o la economía ilegal. De hecho esa parece ser la razón por la cual más mujeres que hombres terminan eldiversificadoenGuatemala.67/

• La baja escolaridad promedio de la población guate-maltecaesunresultadodelainsuficientecoberturadelsistema educativo. Solo en la educación primaria se ha logrado proveer atención mayoritaria. En los demás niveles educativos en términos netos se atiende a me-nos del 50% de la población.

• La educación de jóvenes es la menos extendida. Solo acceden a ella 24% de los guatemaltecos entre 16 y 18 años, las edades para las que se diseñó el ciclo diversi-

67 El Estado de Guatemala reconoce para sus habitantes el derecho a la educación, como parte signataria de la Declaración de los derechos humanos y del Pacto In-ternacional Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (DESC). La Constitución de la República reitera las normas internacionales y los amplía en va-rios aspectos. Establece que la educación impartida por el Estado es gratuita (art. 74), sin restricción de niveles. Postula que la educación en las zonas donde predo-mine la población indígena deberá ser preferentemente bilingüe (art. 76). Y, obliga a los propietarios de empresas a mantener escuelas (art. 77). Adicionalmente, la Ley de protección integral de la niñez y adolescencia (Dto. 27-2003) instituyó que la educación públicadebeserlaica,gratuitayobligatoriahastaelúltimogradodediversificado(art. 37). Sin embargo, ese conjunto de derechos no es efectivo para toda la población del país. En 2013 Guatemala tenía el menor nivel de escolaridad de América Latina: 4.1 años en promedio (PNUD: 2013, 146).

356

ficado.Laequidaddeaccesoesaltaenelcasodelni-vel primario, por la amplia disponibilidad de escuelas. En preprimaria es un poco menor. Mientras que en bá-sicoyaesnotoriamentedesigualyendiversificadoloque es muy alto es la inequidad del sistema educativo.

• Las desigualdades de acceso a la educación se ensa-ñan contra los más pobres, que en 2008 completaban apenas 1.3 años de educación, 7 veces menos que los más adinerados en Guatemala. Le sigue, en orden de importancia, la disparidad urbano-rural. Los habitan-tes de las ciudades completaban 7 años de escolaridad, casi 3 veces más que los residentes en el campo. Luego está la desigualdad indígena-no-indígena. Los prime-ros completaban 2.7 años de escuela, 2 veces menos que los segundos. Y, por último, la diferenciación hom-bre-mujer. Los hombres casi completaban la primaria.

• La pertinencia cultural tampoco es fuerte en el sistema educativo guatemalteco. En un país donde casi la mitad de la población es indígena, hablante de alguno de los 22 idiomas vernáculos, apenas 14% de los docentes de preprimaria eran bilingües en algún idioma nacional, en 2013. Había más en primaria, donde 24% tenían esa com-petencia. Como algo extraordinario, 6% de los docentes del ciclo básico también eran bilingües (Pérez: 2014, 49).

• Los niños indígenas, en su mayoría, están obligados a hacerse bilingües, puesto que se les educa predomi-nantemente en un idioma distinto del materno. En las escuelas donde más desarrollado está el bilingüismo, apenas llega hasta tercero primaria, cuando la inves-tigación lingüística señala que se necesita que la edu-cación en los dos idiomas –el propio y la lengua fran-ca- sea más prolongada, para asegurar competencias comunicativas adecuadas en ambos.

• En las condiciones del país la educación bilingüe, ca-

357

racterizada por el bilingüismo sustractivo, en el cual la lengua dominante desplaza a la materna, es una forma “políticamente correcta” de castellanización. La per-tinencia cultural puede ser más precaria que el bilin-güismo, porque atávicos prejuicios racistas sostienen todavía visiones que desvalorizan los conocimientos y el legado cultural de los pueblos indígenas. 68

• Para el sistema educativo guatemalteco la diversidad cultural le impone desafíos insoslayables para lograr educación de calidad. Es cuestión de pertinencia. Ade-más, es cuestión de legalidad. Conforme la Constitu-ción de la República, el sistema educativo debe ser descentralizado y regionalizado (art. 76). Veintinueve años después de haber sido promulgada, esa norma sigue pendiente de cumplimiento.

7.5 UN ESTADO FUERTE PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE Y EL MANEJO DE LOS RE-CURSOS NATURALES. LA GRAN ASPIRA-CIÓN AMBIENTAL.

7.5.1 Conclusiones

• En las últimas décadas, sobre todo desde 1990, el me-dio ambiente y el manejo de los recursos naturales en Guatemala se han visto sometidos a un deterioro cada vez más acelerado.

68 No hay estudios acerca de la relevancia de la educación en Guatemala. Pero se pueden adelantar “conjeturas informadas”. Para el caso, que la gente debe sentirse contenta con un sistema ideado para una escolaridad prolongada, cuya meta es la universidad (a donde solo llega el 7.5% de la población). ¿Es eso relevante en un país donde los niños no pueden ni terminar la primaria porque sus familias necesitan de suaportedetrabajoparasobrevivir?Larespuestaquedanlosjóvenesquedareflejadaenlasestadísticasdeacceso.Antesenelciclodiversificadoexistíandesigualdadesdegénero en perjuicio de la mujer. Desde hace algunos años hay más mujeres que hom-bres en dicho ciclo de la educación media. Sin duda, un avance en términos del reco-nocimiento de los derechos de las mujeres. Pero, también, indicio de que los hombres jóvenes están optando por caminos no-escolarizados para hacer la vida.

358

• La pérdida constante y cada vez mayor de bosque y de ecosistemas, el incremento de la contaminación atmosférica, del agua y del suelo, la degradación del suelo debida a varios factores, tienen fuertes implica-ciones en la calidad de vida de la población constitu-yendo una amenaza permanente a su salud.

• La relación entre economía y medio ambiente es alta y potencialmente desfavorable para este último. Los recursos naturales, incluida la tierra, están some-tidos a una presión y explotación sin precedentes como consecuencia de una forma irracional de pro-ducir y acumular riquezas, que no mide o ignora el impacto medioambiental y el potencial agotamiento de los recursos naturales. Es decir, no es la pobreza la causante del problema. La pobreza siendo conse-cuencia de la distribución inequitativa de la riqueza, tienealfinaldecuentasimplicacióneneldeterioromedioambiental y de los recursos naturales.

• Se observa como la preocupación de la población au-menta día a día pero, contradictoriamente, por un lado pide y exige a la institucionalidad pública po-líticas y acciones que atiendan la problemática y por otromanifiestapocaresponsabilidadensuspropiasacciones.

• Mientras la población demanda de las instituciones acciones para la protección y conservación de los bosques, el uso de leña como combustible represen-ta el 35% de los productos forestales. Algo similar se observa en el manejo de desechos sólidos. Hay una débil respuesta de los gobiernos municipales para un adecuado manejo y tratamiento de la basura, pero la misma población deposita sus desechos en basureros no autorizados ni controlados.

359

• Pese a contar con una amplia gama de instituciones relacionadas con el cuidado y protección del medio ambiente y los recursos naturales, éstas son portado-ras de una debilidad que, además, es manifestación deunEstadodébilyreducidosometidoalainfluen-cia del poder económico.

• La debilidad estatal puede sintetizarse en los si-guientes aspectos básicos: un bajo presupuesto en relación con las necesidades con problemas de eje-cución,deficientecapacidadtécnicayfaltadecoor-dinación interinstitucional. Pero quizás la mayor debilidad es la de ser fácilmente influidas y con-dicionadas por intereses corporativos de empresas nacionales y transnacionales, cuyas actividades in-tensificanlaexplotaciónyaprovechamientodelosrecursos naturales.

• No obstante, la preocupación de la población se hace patente en una diversidad de temas, tales como los quesereflejanenlasprioridadesestablecidasenlaconsulta ciudadana 2008-2011. Enfrentar el deterioro del medio ambiente y los recursos naturales, deman-da una institucionalidad fuerte, sólida y con capa-cidadestécnicasyfinancieras.Sinembargo,nosóloexiste en la población la percepción de profundas carencias en ese sentido, sino que en efecto la institu-cionalidadmanifiestagrandesdebilidades.69

69 En Guatemala existen una serie de instituciones que ejecutan programas relacio-nados en forma directa o indirecta con el manejo de los recursos naturales, las cua-les constituyen la institucionalidad responsable de impulsar políticas, estrategias y planes para el manejo sostenible del medio ambiente natural. Estas instituciones en su mayoría funcionan de una manera aislada y sin coordinación, lo cual provoca la dispersión y duplicidad de esfuerzos, provocando con ello, una serie de vacíos y contradicciones que contribuyen al deterioro de los diferentes ecosistemas del país y por ende al medio ambiente natural. Contribuyendo, con ello, a profundizar los altos niveles de ingobernabilidad, pobreza, y exclusión social, de amplios sectores de la población guatemalteca, especialmente de las poblaciones asentadas en áreas de alta vulnerabilidad ante los diferentes fenómenos naturales.

360

• Los desastres asociados a eventos ambientales que en los últimos años han impactado el territorio guatemal-teco constituyen expresiones concretas del fenómeno que a nivel planetario los científicos han denomina-do Cambio Climático. Este cambio es resultado del calentamiento global producido por las emisiones de bióxido de carbono, provenientes especialmente de la actividad desarrollada por los países altamente indus-trializados.

• El cambio climático constituye una amenaza a la sobre-vivencia del género humano, lo cual obliga a países tan vulnerables como Guatemala replantear su modelo de desarrollo a partir de su alto grado de vulnerabilidad ante los desastres. Ante esta situación se hace necesario seguir implementando acciones dentro de una estrate-gia nacional cuyo objetivo sea reducir la vulnerabili-dad del país ante los desastres naturales relacionados con el cambio climático (sequías, heladas, huracanes y tormentas tropicales, inundaciones) mediante la ges-tión de la adaptación y mitigación al cambio climático.

BIBLIOGRAFÍA

• Acosta, P. (2010). Notas de curso conciencia ambiental. Guatemala. Pro manuscripto.

• Aguilar, L. (2010). Gobernanza: El nuevo modelo de go-bernar. E. Porrúa. México.

• ------------- (2003). La hechura de las políticas públicas. Ed. Porrúa. México.

• ------------- (2000). El estudio de las políticas públicas. Ed. Porrúa. México.

• ------------- (1996). La implementación de las políticas. Ed. Porrúa. México.

• ------------- (1993). Problemas públicos y agenda de gobier-no. Ed. Porrúa, México

• Alonso, C. (2010). Orientaciones Metodológicas para la Formulación de Políticas Públicas. pro manuscripto. Guatemala.

• Amaro, N. (1996). Descentralización y Participación Po-pular en Guatemala. Instituto Centroamericano de Es-tudios Políticos. Guatemala.

• Antaki, I. (2009). El Manual del Ciudadano Contemporá-neo. Ed. Planeta. México.

• April Castelló, V. (1970) Manifiesto a favor del Estado Comunitario. Revista de Estudios Políticos No. 171-172. España. Pág. 79-116.

• Asociación de Investigación y Estudios Sociales (2011). Monografía de los partidos políticos y del Congre-so. Guatemala.

362

• ……………….. (2010). Desafíos y oportunidades para la construcción de un Estado Plural. Seminario permanen-te sobre Estado y Sociedad en un contexto multicul-tural. Memoria General. Guatemala.

• Blanchard, O. y Pérez E. (2000). Macroeconomía: Teoría y política económica con aplicaciones a América Latina. Prentice Hall Iberia. Buenos Aires.

• Bourdieu, P. (1990). Algunas propiedades de los campos en: Sociología y Cultura. Ed. Grijalbo. Buenos Aires.

• Bastos, S. y Camus, M. (2004). Multiculturalismo y Pueblos Indígenas: Reflexiones a partir del caso de Gua-temala. Revista Centroamericana de Ciencias Sociales No.1 Vol. I. Pág. 87-112.

• Beck, U. (1986). La sociedad del riesgo. Paidós. Buenos Aires.

• Bifani, Paolo (1994). Medio Ambiente y desarrollo soste-nible. IEPALA. Madrid.

• Blaser (2004). Conflictos mineros y Pueblos Indígenas en Guatemala. Pro manuscripto.

• Burgos, J. (2008). Et. Al. Hacia una definición de la Fi-losofía Personalista. Editorial Promesa. San José Costa Rica.

• Cañas, J. L. (2010). De la Adicción a la Esperanza. Insti-tuto de Ciencias de la Familia, Guatemala.

• -------- (2009). Antropología de las Adicciones. Instituto de Ciencias de la Familia, Guatemala.

• Cecchini, S. y Madariaga (2011). Transferencias condi-cionadas. Balance de la experiencia reciente en América

363

Latina y el Caribe. Cuadernos de la CEPAL 95. Santia-go de Chile: Comisión Económica para América Lati-na y el Caribe (CEPAL).

• Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (2011). Informes de progreso educativo 2008 y 2011. Guatemala.

• Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. (1998). Una nueva gestión pública para Amé-rica Latina. Venezuela.

• Cojtí, D. (1995) Políticas para la reinvindicación de los mayas de hoy: fundamentos de los derechos específicos del pueblo maya. Ed. Cholsamaj. Guatemala.

• Congreso de la República de Guatemala. (2014) Ini-ciativa de ley 4084 Ley de Sistema de Desarrollo Rural In-tegral. Guatemala.

• Commoner, B. (1977). La escasez de energía. Plaza & Ja-nés. Barcelona

• Correa, N. (2009). “Programas de transferencias condi-cionadas: aportes para el debate público”, en Revista eco-nomía y sociedad No. 71 (Mayo). Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES).

• Cunill, N. (1997). Repensando lo público a través de la sociedad. Nueva Sociedad. Venezuela.

• DMC (2011). Evaluación externa y preliminar del pro-grama Mi familia progresa. Guatemala: Duarte Monroy Consultores (DMC), informe para Acción Ciudadana.

• Dye, T. (2008): Understanding Public Policies. Pearson Hall. New Jersey.

364

• Domínguez, J. M. et. al. La revolución personalista y comunitaria de Emanuel Mounier. Colección Persona No. 2. ISBN: 978-84-95334-20-6

• Eco, U. (2002). Cómo se hace una tesis. Técnicas y proce-dimientos de estudio, investigación y escritura. Gedisa. Barcelona.

• Escobar, P. (2011). Avances y desafíos en las dimensiones del desarrollo humano de los pueblos indígenas de Guate-mala. Guatemala: SERVIPRENSA

• Etzioni, A. (2007). La dimensión moral: hacia una nueva economía. Ediciones Palabra. ISBN 978-84-9840-117-2.

• ----------- (2006). El guardián de mi hermano: autobiogra-fía y mensaje. Ediciones Palabra. ISBN 978-84-9840-067-0.

• ----------- (2001). La tercera vía hacia una buena socie-dad: propuestas desde el comunitarismo. Editorial Trotta. ISBN 978-84-8164-468-5

• ---------- (1999). La nueva regla de oro: comunidad y mo-ralidad en una sociedad democrática. Ediciones Paidós Ibérica. ISBN 978-84-493-0652-5.

• ----------- (1980). La sociedad activa: una teoría de los procesos societales y políticos. Aguilar. ISBN 978-84-03-18224-0.

• Evans, P. (1998). Alternativas al estado desarrollista. Nueva Sociedad. Caracas.

• ---------- (1996). El Estado como problema y como solu-ción. En Desarrollo Económico (California) Volumen 35 No. 140. Pág. 529-562.

365

• Fernández, F. (coord.) (2003). Sociología de la Educa-ción. Pearson Hall. Madrid.

• Forment, E. (2008) Personalismo y Tomismo: convergen-cias y divergencias. En Hacia una definición de la Filosofía Personalista. Editorial Promesa. San José Costa Rica.

• García, E. (2004). Medio ambiente y sociedad. Alianza. Madrid.

• Garoz, B. (2009). Los Programas de Transferencias Condi-cionadas (PTC) y Mi Familia Progresa en Guatemala -Un estudio preliminar-. Guatemala. Pro manuscripto.

• Graglia, E. (2012). En la búsqueda del bien común: ma-nual de políticas públicas. Konrad Adenauer Stiftung. Buenos Aires.

• Giddens, A. (1995) La Constitución de la Sociedad. Bases para la teoría de la estructuración. Amorrortu editores. Buenos Aires.

• Gobierno de la República y URNG (1995). Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas. Gua-temala.

• Goicolea, A. (1995). La educación” en Historia general de Guatemala. Tomo IV. Guatemala: Asociación de Ami-gos del País.

• González Martín (2008). Tradición y método en la filo-sofía personalista. En Hacia una definición de la Filosofía Personalista. Editorial Promesa. San José Costa Rica.

• Habermas, J. (2002). Historia y crítica de la opinión pú-blica. La transformación de la vida pública. Gustavo Gilli. Barcelona.

366

• Huertas, F. Planificar para gobernar: el método PES. Entrevista a Carlos Matus (2006). Fundación Desarro-llo de Ciencias y Métodos de Gobierno. Buenos Aires.

• Humpage, S. (2006). Cuotas de inscripción: Las conse-cuencias de su eliminación y acciones a tomar. Guatemala: Dirección de Planificación (DIPLAN), MINEDUC.Pro manuscripto

• Juncosa, E. (2000). Etnografía de la comunicación verbal. Shuar. Abya Yala. Quito.

• Laswell, H. (1994) La concepción emergente de las cien-cias políticas, en Aguilar L. El Estudio de las políticas públicas. Editorial Miguel Ángel Porrúa. México.

• Johnson-laird, P. [en línea] (1985). La teoría de los mode-los mentales y sus principios.

• Juncosa, E. (2000). Etnografía de la comunicación verbal Shuar. Abya Yala: Quito.

• Kawulich, B. [en línea] (2005). La observación partici-pante como método de recolección de datos. Cualitativo Social Research. Volumen 6, No. 2, Art. 43.

• Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales. (2011). Educación Bilingüe en Guatemala. Logros, desa-fíos y oportunidades. Guatemala.

• ------- (2010). El compromiso fiscal con la salud, la educa-ción y la alimentación en Guatemala.

• ------ (2007) Más y mejor educación en Guatemala (2008-2021) ¿Cuánto nos cuesta? Guatemala.

• Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Am-biente. (2009). Perfil ambiental de Guatemala 20008-

367

2009. Las señales ambientales críticas y su relación con el desarrollo. URL. Guatemala.

• ---------- (2006). Perfil Ambiental de Guatemala: tenden-cias y reflexiones sobre la gestión ambiental. URL. Gua-temala.

• Instituto Nacional de Estadística. (2011). Pobreza y Desarrollo. Un enfoque departamental. ENCOVI. Guatemala.

• ---------- (2006). Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2006. Guatemala.

• ---------- (2002) Censo nacional XI de población y IV de habitación. Guatemala.

• International Crisis Group (2011). Guatemala: narco-tráfico y violencia. Informe sobre América Latina. No. 39. Guatemala.

• Lahera, E. (2004). Política y políticas Públicas. CEPAL, Santiago de Chile.

• Lavarreda, J. (2011). Análisis programa Mi familia pro-gresa. Guatemala: Empresarios por la Educación. Pro manuscripto.

• Lix, C. (2007). Informe: Diagnóstico sobre la Situación de Políticas y Programas del Ministerio de Salud en la Pres-tación de Servicios de Salud con Pertinencia Cultural en el Primer Nivel de Atención. Quetzaltenango. Guatemala.

• López Cruz, N. (2014). Relación Armas y Violencia en Guatemala. Pro-manuscripto.

• López Farfán, L. (2014). Narcoactividad. Guatemala. Pro-manuscripto.

368

• López, M. [en línea] (2001). Situación de los incendios forestales en Guatemala. INAB: Petén, Guatemala

• López Quintas, A. (2008). El pensamiento dialógico y su fecundidad. En Hacia una definición de la Filosofía Perso-nalista. Editorial Promesa. San José Costa Rica.

• Lowi, T. (2000). En Aguilar. L. El Estudio de las políti-cas. Ed. Porrúa. México.

• Majone, G. (1997). Evidencia, argumentación y persua-sión de políticas públicas. Fondo de Cultura Económica. México

• Martín, E. (2008). Análisis de Redes Sociales: Una pro-puesta metodológica para el abordaje de fenómenos sociales desde una perspectiva territorial. En V Jornadas de So-ciología de la UNLP y I Encuentro Latinoamericano de Metodología de las Ciencias Sociales, La Plata.

• Martín, N. (1990). Ética Ecológica. Libertarias/PROD-HUFI. Madrid

• Mayen, G. (2012). El Derecho a la Consulta Previa de los Pueblos en América Latina. Fundación Konrad Ade-nauer. Bolivia

• Matus, Carlos (2008). El líder sin Estado Mayor. La ofici-na del gobernante. 1ª. Edición, San Justo. Universidad Nacional de la Matanza. Argentina

• ---------- (2007). Teoría del juego social, colección planifica-ción y políticas públicas. Ediciones de la UNLa. Funda-ción CIGob, Buenos Aires.

• ---------- (2007). Los tres cinturones de gobierno. Ed. San Justo. Universidad Nacional de la Matanza. Ar-gentina.

369

• Medellín, P. (2004). La Política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de políti-cas públicas en países de frágil institucionalidad. CEPAL. Chile

• Meentzen, A. (2007). Políticas Públicas para los Pueblos Indígenas en América Latina, los casos de México, Guate-mala, Ecuador, Perú y Bolivia. Perú.

• Ministerio de Educación. (2012). Políticas Educativas 2008 – 2012. Gobierno de Guatemala

• ------------- (2011). Informes nacionales de educación 2004, 2008/9/10. Guatemala.

• ------------- (2010). La modernización del MINEDUC. 4 años de cambio institucional 1996-1999. Guatemala.

• -------------(2005). Plan Nacional de educación 2004- 2007. Guatemala.

• Ministerio de Finanzas Pública (2008). La inversión de la educación en Guatemala. USAID y AED.

• Molano L. (2007). Identidad cultural un concepto que evoluciona. Revista Opera. Colombia.

• Moreno, A. y García, F. (2003). El Estado Comunitario. Una aproximación a las bases filosóficas. Cuadernos de Economía, número 39. Colombia.

• Mouliánn, T. (1999). Matices en la interacción. Hacia una taxonomía de la comunicación humana. Revista Au-ral de Ciencias Sociales, N. 3, 21-30. Chile.

• Muller, L. (2014). Informe docente Bilingüe que optaron a Bono por Bilingüismo. MINEDUC. Guatemala.

370

• Muñoz García, J.J (2008). Entender el cine en clave per-sonalista. En Hacia una definición de la Filosofía Persona-lista. Editorial Promesa. San José Costa Rica.

• Naciones Unidas (2014). Informe 2013. Junta Interna-cional de Fiscalización de Estupefacientes. New York.

• ------------------- (2012). Ampliando la mirada: la integra-ción de los enfoque de género, interculturalidad y derechos humanos. Santiago de Chile.

• O´Donnel, G. (2010). Democracia, agencia y estado: teo-ría con intención comparativa. Prometeo. Buenos Aires.

• Oficina de laAlta Comisionada para los DerechosHumanos –OACNUDH- (2011). Diagnóstico sobre la situación de los Pueblos Indígenas de América Central, tomo II. Guatemala.

• Ortiz, P. (2008) Partidos políticos en Guatemala: entre institucionalidad y pragmatismo político. FLACSO. Gua-temala.

• Oszlak, O. (2007). El Estado Democrático en América La-tina. Nueva Sociedad. Buenos Aires.

• -------- (1972) Diagnóstico de la Administración Pública Uruguaya. U. N. New York.

• Pacheco, A. (2011). Gobernanza teoría y prácticas co-lectivas. Reseña de la obra de Mario Bassols y Cristóbal Mendoza. Universidad Autónoma Metropolitana de Iztapalapa: México.

• Pagani, L. (2009). Decisiones metodológicas en torno a una política de participación ciudadana ¿Cómo estudiar la articulación entre el sujeto y el colectivo?. Universidad de la Plata. Documento PDF.

371

• Parsons, W. (2009). Políticas Públicas. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas. FLACSO. México.

• Pérez, J. (2014). Situación actual del sistema educativo guatemalteco. Guatemala: Consejo Nacional de Educación, estudio de preparación del plan nacional de educación a largo plazo. Pro manuscripto.

• Presidencia de la República de Colombia (2010). Cre-dibilidad en el diálogo público. Consejos Comunitarios de Gobierno, el sello del Presidente Álvaro Uribe Vélez.

• Programa de las Naciones Unidas para el Medio Am-biente –PNUMA- (2007). Perspectivas del medio am-biente mundial: medio ambiente para el desarrollo.

• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- (2010). Guatemala: hacia un estado para el de-sarrollo humano. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2009/2010. Guatemala.

• -------------- (2006). El costo de la violencia en Guate-mala. Guatemala.

• ------------- (2005). Informe Nacional de Desarrollo Huma-no. Diversidad étnico-cultural: la ciudadanía en un Estado plural: Guatemala: Editorial Sur.

• ------------- (2004). La Democracia en América Latina. Ha-cia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires

• ------------- (1999). El rostro rural del desarrollo humano. Guatemala.

• ------------- (1990) “Concepto y medición del desarro-llo humano.” Tercer Mundo Editores. Bogotá.

372

• Pop, Á. (2012). Informe: Evaluación de la Declaración de las Naciones unidas sobre los Derechos de los Pueblos In-dígenas en Guatemala. Organismos Naleb, Guatemala.

• Ramírez, W. (2014). El acceso a la educación básica en Guatemala. Pro manuscripto.

• Rizo, M. (2006). La interacción y la comunicación desde los enfoques de la psicología social y la sociología fenome-nológica. México, D. F.

• Rodríguez, R. (2009). Comunitarismo y Estado Comuni-tario en el discurso político de Álvaro Uribe Vélez 2002-2006. Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Bogotá.

• Rodríguez, G. Gil. J. y García, E. (1999). Metodología de la investigación cualitativa. Ediciones Aljibe. España

• Salazar, C. (2009). Políticas Públicas y Think Tanks. F. Konrad Adenauer. Colombia

• Sandel, M. (2008). Filosofía Pública. Ensayo sobre moral en política. Marbot ediciones, 2008. ISBN 9788493641115

• Satir, V. (2008). En contacto íntimo. 2da. Edición. Pax, México

• SecretaríadePlanificaciónyProgramacióndelaPre-sidencia –SEGEPLAN- (2010). Tercer Informe de avan-ces en el cumplimiento de los Objetivos de desarrollo del milenio. Guatemala: SERVIPRENSA

• Sierra, R. (1994) Tesis doctorales y trabajos de investiga-ción científica. Editorial Paraninfo. Madrid.

• Soberanis, C. (2014). Promoción y respeto a los pueblos mayas, garífuna y xinca. Pro manuscripto. USAC. Gua-temala.

373

• Solís, J.C. (1985) El control jurisdiccional de la ejecu-ción de la pena, una necesidad en el sistema penitenciario guatemalteco. Editado en Talleres del Diario La Hora. Guatemala.

• Tamayo, M. (2006). El Proceso de la Investigación Cien-tífica. Edit. Limusa. México.

• Taylor, Ch. (1997) Argumentos filosóficos, trad. De F. Birulés, Paidós, Barcelona

• Theodore, L. citado por Aguilar (2000) El Estudio de las políticas. Porrúa. México.

• Torres Rivas, E. (2010) La formación del Estado nacional en Guatemala: etapas decisivas (1821-1985). Pro manus-cripto. Guatemala.

• Unidad Nacional de la Esperanza –UNE- (2008). Pro-grama de Gobierno Plan de la Esperanza 2008-2012. Gua-temala

• UnitedNationsOfficeonDrugsandCrime(2012).Transnational Organized Crime

• in Central America and the Caribbean. Pro. Manuscripto.

• Uribe, Álvaro (2001). Un Estado Comunitario. Revista Dinero. Colombia. 180 pág.

• Uvalle R. (2012) Democracia, administración pública y transparencia en las políticas públicas. XVII Congreso Internacional del CLAD.

• Vigier, P. (2006). Gobierno y Gobernabilidad. Una apro-ximación metodológica a las tareas de gobierno. Pro ma-nuscripto. Paraguay

374

WEBGRAFIA

• ActionAid y ETP, (2006) Derecho a la Educación, el precio que pagan las y los pobres. El modelo PRONADE en la educación rural de Guatemala» http://www.actionaidguatemala.org/textos/PRONADE.PDF. julio 16 2014

• Comité Nacional de Alfabetización –CONALFA– http://www.conalfa.edu.gt/

• El Fondo para la Infancia de las Naciones Unidas. UNICEF

www.unicef.org ( 12 de agosto de 2014)

• Gutiérrez, Edgar (2012) www.elperiodico.com.gt (agosto de 2014)

• La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. UNESCO. www.unesco.org.es/www.unescoguatemala.org 5/6)(5/ 20 por cañoneras. (noviembre de 2014

• López, Miguel (2001). Situación de los incendios forestales en Guatemala. www.camafu.org.mx/.../prevencion-y-co (mayo de 2015)-

• Organización de Estados Iberoamericanos (OEI). www.oei.es www.oei.es/alfabetización.htm (7 de mayo 1998)

• Programa Regional de Empleo para América Latina y el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales PREALC-CIEN (2009). Informe de Progreso Educativo de Guatemala 2008. Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe PREAL, Centro de Investigación Económicas Nacionales CIEN. 2008 En http://www.empresariosporlaeducacion.org/

375

media/documentos2011/situacionguatemala 2011/educacion_urgencia_nacional_PREALCIEN2008.pdf

• Reyes, Giovanni E. (2007) Comercio y Desarrollo: Bases Conceptuales y Enfoque para América Latina y el Caribehttp://www.fao.org/docrep/x5600s/x5600s05.htmhttp://www.econlink.com.ar/el-subdesarrollo

• Rojas, A. (2014). “Baja cobertura en educación primaria”, Prensa Libre (enero 28). En: http://radioshekinapeten.com/website/2014/01/baja-cobertura-en-educacion-primaria/

• Sistema de información de tendencias educativas en América latina (SITEAL) No. 18. El analfabetismo en América Latina, una deuda social. Nov. 2010. www.siteal.iipe-oei.org

• Tamayo, S. (2006) Espacios de ciudadanía, espacios de conflicto. Sociología. Revista de Sociología año 21, número 6.http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=305024682002 http://www.redalyc.org/revista.oa?id=3050

• Uvalle Berrones. R. (2011). Las políticas públicas en el arquetipo de la gobernanza democrática. CLAD, datos capturados en abril de 2014 en http://old.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/articulos/050-junio-2011/Las-politicas-publicas-en-el-arquetipo-de-la-gobernanza-democratica.