AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Índice del Informe de ... · Índice del Informe de Auditoría...
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1 AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Índice del Informe de Auditoría – Actuación AGN Nº 588 /05 - 1. OBJETO DE AUDITORÍA .................................................................................................. 1 2. ALCANCE DEL EXAMEN .................................................................................................. 1 3. ACLARACIONES PREVIAS. .............................................................................................. 2 3.1 MARCO REGULATORIO. .................................................................................................. 2 3.2 PRECIO ............................................................................................................................. 5 3.3 ESTRUCTURA TARIFARIA................................................................................................. 7 3.4. PLAN ECONÓMICO FINANCIERO DE LA CONCESIÓN ..................................................... 8 3.5. ORGANISMO DE CONTROL ............................................................................................. 8 3.6. EMERGENCIA ECONÓMICA .......................................................................................... 10 3.7. MODIFICACIONES TARIFARIAS PERIODO 2002-2005 .................................................. 11 3.8. RENEGOCIACIÓN DEL CONTRATO. .............................................................................. 18 HECHOS POSTERIORES........................................................................................................ 24 4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES. .......................................................................... 24 5. COMUNICACIÓN DEL INFORME ................................................................................. 43 6. RECOMENDACIONES ..................................................................................................... 43 7. CONCLUSIONES ............................................................................................................... 43 8. FECHA: 30 DE NOVIEMBRE DE 2006 .......................................................................... 44 9. FIRMA: ............................................................................................................................... 44 ANEXO 1............................................................................................................................................. 46 ANEXO 2 – SECCIONES Y SUBSECCIONES ............................................................................................ 49 ANEXO 3 – APORTES DEL ESTADO ...................................................................................................... 51 ANEXO 4 ECUACIÓN FINAL DE LA TARIFA DE PEAJE ............................................................................ 52 ANEXO 5 – COEFICIENTES DE AJUSTE DE LOS RUBROS DE COSTOS (ANEXO III-ACTA ACUERDO/97) ...53 ANEXO 6 - EVOLUCIÓN DE LA TARIFA DESDE EL INICIO DEL CONTRATO............................................. 55 ANEXO 7. – EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO................................................................................................ 56 ANEXO 8. – PROYECTO DE CARTA DE ENTENDIMIENTO. ..................................................................... 57 ANEXO 9- INDICADORES DE BALANCE – HIDROVÍA S.A....................................................................... 61 ANEXO 10 ANÁLISIS DEL DESCARGO FORMULADO POR EL ORGANISMO ................................... 63 Gerencia de Entes Reguladores y Privatizaciones Departamento de Control del Sector Infraestructura - Año 2006 -
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1
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Índice del Informe de Auditoría –
Actuación AGN Nº 588 /05 -1. OBJETO DE AUDITORÍA .................................................................................................. 12. ALCANCE DEL EXAMEN .................................................................................................. 13. ACLARACIONES PREVIAS. .............................................................................................. 23.1 MARCO REGULATORIO. ..................................................................................................2
3.2 PRECIO.............................................................................................................................5
3.3 ESTRUCTURA TARIFARIA.................................................................................................7
3.4. PLAN ECONÓMICO FINANCIERO DE LA CONCESIÓN .....................................................8
3.5. ORGANISMO DE CONTROL .............................................................................................8
3.6. EMERGENCIA ECONÓMICA ..........................................................................................10
3.7. MODIFICACIONES TARIFARIAS PERIODO 2002-2005 ..................................................11
3.8. RENEGOCIACIÓN DEL CONTRATO. ..............................................................................18
HECHOS POSTERIORES........................................................................................................24
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES. .......................................................................... 245. COMUNICACIÓN DEL INFORME ................................................................................. 436. RECOMENDACIONES ..................................................................................................... 437. CONCLUSIONES ............................................................................................................... 438. FECHA: 30 DE NOVIEMBRE DE 2006 .......................................................................... 449. FIRMA: ............................................................................................................................... 44ANEXO 1.............................................................................................................................................46ANEXO 2 – SECCIONES Y SUBSECCIONES ............................................................................................49ANEXO 3 – APORTES DEL ESTADO ......................................................................................................51ANEXO 4 ECUACIÓN FINAL DE LA TARIFA DE PEAJE ............................................................................52ANEXO 5 – COEFICIENTES DE AJUSTE DE LOS RUBROS DE COSTOS (ANEXO III-ACTA ACUERDO/97) ...53ANEXO 6 - EVOLUCIÓN DE LA TARIFA DESDE EL INICIO DEL CONTRATO.............................................55ANEXO 7. – EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO................................................................................................56ANEXO 8. – PROYECTO DE CARTA DE ENTENDIMIENTO. .....................................................................57ANEXO 9- INDICADORES DE BALANCE – HIDROVÍA S.A.......................................................................61ANEXO 10 ANÁLISIS DEL DESCARGO FORMULADO POR EL ORGANISMO...................................63
Gerencia de Entes Reguladores y PrivatizacionesDepartamento de Control del Sector Infraestructura
- Año 2006 -
1
INFORME DE AUDITORÍA
Al Sr.
Subsecretario de Puertos y Vías Navegables
Sr. Ricardo LUJÁN
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156 la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito
de la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, con el objeto que se detalla en el
apartado 1.
1. OBJETO DE AUDITORÍA
Verificar el régimen tarifario aplicado a la Concesión Hidrovía Santa Fe – Océano.
Periodo auditado: julio de 2002-diciembre de 2005.
2. ALCANCE DEL EXAMEN
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud
de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso b) de la Ley N° 24.156, con el
alcance que se detalla a continuación:
Análisis de la Normativa
• Pliego de Bases y Condiciones, Contrato de Concesión, Acta Acuerdo de
Reformulación del Contrato de Concesión celebrado el 3 de octubre de 1997.
• Ley 25.561 y reglamentarios.
• Decreto Nº 576 del 4 de abril de 2002 (B.O. 10.04.02).
• Decreto Nº2687 que aprueba el Acta Acuerdo celebrada con la empresa Concesionaria
(B.O. 30.12.02).
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• Decreto Nº1306 del 22 de diciembre de 2003.(B.O.29.12.03).
• Acta Acuerdo celebrada entre el MPFIPyS y la Concesionaria el 16 de febrero de 2005.
Relevamiento y análisis de documentación
• Informe Oficina Anticorrupción (abril 2003).
• Informes U.A.I. 2000, 2003, 2004 y 2005.
• Informes SIGEN 2002, 2004 y 2005.
• Exp-S01: 0153486/2002 (dolarización de la tarifa); Exp-S01: 0284602/02 (aumento
tarifario); Exp.S01: 0230671/03 (prórroga tarifas).
• Exp-S01:0324459/05 Exp-S01: 0004253/2005 (renegociación).
• Informe de la SSPyVN a UNIREN (Nota SSPyVN Nº 654 del 3/10/03).
• Informe de Justificación de la Carta de Entendimiento UNIREN - HIDROVÍA SA.
• Carta de Entendimiento - Informe Técnico de la UNIREN- .
• Notas COSEDRA (Comisión de Seguimiento Concesiones de Dragado y Balizamiento).
Análisis y utilización en ejercicios de simulación del modelo regulatorio.
Tareas de campo: se desarrollaron entre el 1 de octubre de 2005 y 21 de julio de 2006.
Cabe señalar que el organismo no ha dado respuesta en tiempo a las solicitudes de
información cursadas en el transcurso de la auditoría1.
3. ACLARACIONES PREVIAS.
3.1 Marco Regulatorio.
Por Decreto Nº863/93 se llamó a licitación para concesionar por peaje el dragado y
balizamiento de la Hidrovía Santa Fe Océano2 adjudicando las obras de modernización,
ampliación, operación y mantenimiento del sistema de señalización y tareas de dragado de
la vía navegable troncal comprendida entre el km584 del Río Paraná tramo exterior de
1 La requisitoria cursada por Nota N°164/05 CSERyP del 1/11/05 fue formalmente respondida y en formaparcial el 27/04/06.2 La hidrovía Sta.Fe Océano integra la Hidrovía Paraná Paraguay definido como el sistema de canales denavegación formado por el río Paraná Superior, Paraná Medio, Paraná Inferior, Paraná de las Palmas y loscanales de navegación del Río de la Plata: Ing. Emilio Mitre, de acceso al Puerto de Bs.As, Rada exterior,Paso Banco Chico, Canal Intermedio y Punta Indio.
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Acceso al Puerto de Santa Fe y la zona de aguas profundas naturales en el Río de la Plata
exterior hasta la altura del km 203,5 del canal Punta Indio, utilizando la ruta por el canal
Emilio Mitre.
El contrato se rige por el régimen de concesión de obra pública de la Ley 17.520 con las
modificaciones de la Ley 23.696 que en los aspectos pertinentes prescriben que: el nivel
medio de las tarifas no podrá exceder el valor económico medio del servicio ofrecido
(art.3º, Ley 17.520) es decir, que la tarifa de peaje no podrá ser superior al beneficio que
recibe el usuario con la mejora en la zona concesionada y que si se opta la modalidad
subvencionada por el Estado, deberá precisarse las obligaciones de preinversión del
concesionario o de participación del Estado en caso que los ingresos resulten superiores a
los previstos. A su vez, “Las concesiones deberán asegurar que la eventual rentabilidad
no exceda una relación razonable entre las inversiones efectivamente realizadas por el
concesionario y la utilidad neta obtenida por la concesión”. (art.57, Ley 23.696).
La licitación preveía tres etapas de realización que llevaría el calado del río a 32 pies hasta
Puerto San Martín y 22 pies de allí hasta el acceso al Puerto Santa Fe. Con posterioridad
(en 1997) se analizó la factibilidad de profundizar la vía hasta 36 o más pies en el tramo
primero, 28 en el segundo y agregar un dragado de 10 pies desde Santa Fe al norte. (ver
Anexo 1).
El concedente definió los kilómetros y la traza de hidrovía ofertada y un precio tope de
referencia (peaje)3 que contemplaba un aporte estatal. El precio unitario más bajo ofertado
fue el elemento de competencia en el proceso licitatorio resultando ganador el Consorcio
HIDROVIA S.A. integrado por las firmas JAN DE NUL del Reino de Bélgica y
KOCOUREK S.A.- ALBANO S.A.- EMEPA S.A. de la República Argentina que ofreció
un precio de referencia de 0,97U$S/tonelada de registro neto (TRN). El contrato firmado el
20 de febrero de 1995, fue aprobado por Decreto N° 253 (22/02/95).
3 En el sector inferior existían dos alternativas Paraná de las Palmas y Paraná Bravo/Guazú; la distribución delos puertos y los costos unitarios habrían favorecido la elección del Paraná de las Palmas. La oferta se realizócon un precio tope de referencia de 2,03 U$S/TRN modificado posteriormente a 1,70 U$S/TRN (conf. Resol.MEyOSP N° 1538/93). En el Sobre 2 los postulantes ofrecieron la tarifa de dragado correspondiente al preciounitario de dragado para el trayecto Ingreso Marítimo (0.0)-San Martín (1.3) para 32 pies de calado.
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La concesión fue adjudicada por 10 años bajo un marco regulatorio simple que da el
monopolio de las tareas de dragado y balizamiento en todas las secciones en que se dividió
la hidrovía 4. (Anexo 2).
El contrato está basado en el principio de riesgo empresario, por lo tanto, no pueden
invocarse razones de modificaciones en las condiciones del mercado de bienes y/o
servicios comprometidos en la concesión que fueren ajenas a decisiones expresas del Poder
Ejecutivo Nacional (artículo 1.9 del Pliego de Bases y Condiciones).
La Resol.MEyOSP Nº922/93 (modificatoria del art. 1.9 del Pliego) establece que si “se
construyeran vías navegables alternativas que provocasen la disminución del tráfico y la
caída en los ingresos de la empresa por el cobro de tarifas, el Estado realizará aportes
compensatorios que cubran la caída en la recaudación”. Con la construcción del Canal
Martín García, la Comisión Administradora del Río de la Plata habilitó el canal de
navegación entre el km 37 del Río de la Plata por la Barra del Farallón y el km 0 del Río
Uruguay; consiguientemente a partir de entonces, la Concesionaria recibe del Estado
Nacional esa compensación5. De esta forma se acorta la posibilidad de introducir
competencia en la provisión del servicio.
El 3 de octubre de 1997 se reformuló el Contrato de Concesión mediante la suscripción de
un Acta Acuerdo que amplió la concesión del Km 205,3 al Km 239,1 del Canal de Punta
Indio por el Canal Emilio Mitre y extendió el plazo de la concesión en 8 años con
vencimiento el 1º de mayo de 2013, entre otras modificaciones (Anexo 1)6.
4 La concesión en bloque de la obra de dragado inicial (y su mantenimiento) y de ampliación y mejoramientodel balizamiento (y su mantenimiento) fue una decisión del regulador entre distintas opciones; podríaoriginarse en consideración a lograr mayor eficiencia, particularmente por ahorro en costos de coordinación.Sin embargo, el otorgamiento de derechos monopólicos exclusivos sobre toda la vía troncal, deja de lado laposibilidad de introducir mecanismos de competencia.5 El canal de navegación fue habilitado por Resolución de la Comisión Administradora Nº14 (9/02/99),adjudicando a la empresa RIOVIA S.A. a cobrar tarifa de peaje. A partir de esa fecha, el Estado Nacionalpaga al Concesionario la referida compensación por todo tránsito dado que la Resol N°922/93 no indica elnivel de tráfico a partir del cual deberá calcular la compensación.6 La reformulación del contrato fue instruida por Decreto Nº918 (11/09/97) con el objeto de adecuarlo a las“circunstancias sobrevivientes” a su celebración, asegurando la no alteración de la ecuación económico –financiera resultante del contrato original.
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Se estableció que el Concesionario seguirá percibiendo el subsidio trimestral fundado en la
necesidad de no alterar la ecuación económica financiera del contrato. El aporte del Estado
(U$S 9.800.000/trimestre) fue encuadrado como indemnización a fin de reducir el precio
del peaje, no constituyendo entonces, pago en concepto de construcción alguna (ver
Anexo3 Aportes del Estado ) 7.
Actualmente el Contrato de Concesión está siendo renegociado en el marco de la Ley
25.561 de Emergencia Pública.
Adicionalmente es de aplicación a este contrato el Tratado del Río de la Plata y su Frente
Marítimo, en cuyo marco, la República Argentina y la República Oriental del Uruguay
acordaron que la tarifa de peaje en el tramo comprendido entre La Plata y el Km.277 del
Río Paraná (San Pedro) será igual para los buques que naveguen vía Canal Emilio Mitre y
vía los canales del área de Martín García (Notas Reversales del 10/06/94).
3.2 Precio
La hidrovía fue regulada a través de un sistema de precio fijo (price cap) que se
mantendría durante todo el periodo de la concesión con un componente de transferencia de
costos (cost pass through) ante ciertas alteraciones tributarias únicamente. Así, el Pliego
establece que, con excepción del impuesto a las ganancias, o el que lo reemplace, todos los
demás tributos nacionales, provinciales y municipales que pudieran afectar al
concesionario serán considerados como costos a los efectos del cálculo tarifario. Cualquier
modificación de esos impuestos permitirá reajustar los valores tarifarios de manera de
reflejar adecuadamente tales modificaciones en los costos.
Sin embargo, establece que los valores tarifarios y precios vigentes en cada momento sólo
podrán ser modificados por el MEyOSP en las circunstancias y formas establecidas en el
art.1.9 del Pliego es decir, previo análisis y decisión fundada, a propuesta debidamente
justificada. Toda modificación deberá estar debidamente justificada en análisis e informes
técnicos, económicos, financieros y legales previos y en la prueba de los hechos, actos y
7 Respecto a su encuadramiento fiscal se aclaró que la indemnización no revestía calidad de hecho imponible
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sus consecuencias que hayan dado lugar a las mismas. Toda modificación en el valor de la
tarifa deberá estar debidamente fundada en un examen detallado de la estructura de
costos y de todos los demás elementos que conforman el servicio concesionado”.
“Como condición necesaria para su consideración toda propuesta de
modificación…deberá ser acompañada de la correspondiente certificación de los
auditores técnico y contable”.
El Acta Acuerdo de Reformulación del Contrato (1997) en la Cláusula 6ª-Régimen
Tarifario establece que dicha redeterminación tarifaria debe realizarse a partir del análisis
de la estructura de costos y demás elementos que conforman el servicio concesionado y
establece un procedimiento para el análisis de la evolución de los precios de los costos
comprometidos en la Concesión (ver Anexo 5), todo ello dentro de los términos y el
espíritu de los mencionados artículos (en referencia al art.1.9 del Pliego y 11 del Contrato
de Concesión). Por lo que manteniendo el espíritu de riesgo empresario consagrado en el
Pliego…todo reajuste de tarifa deberá fundarse en el análisis de la evolución de los
precios de los insumos, contenidos en el Plan Económico Financiero. Como base del
estudio a realizar se tendrá en cuenta la neutralidad de la ecuación económica financiera
del Concesionario contemplando las siguientes pautas:
a) Cuando se produzca un incremento o disminución en el costo total de la explotación a
cargo de la Concesión superior al 2% se podrá redeterminar la tarifa siempre que haya
transcurrido un año de la última modificación, salvo que dicha variación exceda el 5%8.
(art. 3, inc. a, de la Ley del IVA).8 La Procuración del Tesoro en un pronunciamiento del 1° de junio de 2000 rechaza el ajuste tarifariosolicitado en esa oportunidad, basado en que: “Ni el pliego ni el contrato previeron ajustes de tarifas poraplicación de índices de precios u otros referenciales prohibidos por Ley N° 23928 de Convertibilidad delAustral” agregando que “las cláusulas del Acta Acuerdo objetadas carecen de todo valor y deben refutarseinaplicables según las previsiones de la Ley de Convertibilidad. Consecuentemente, el acto administrativoque se somete a mi opinión no debe ser firmado. No obstante y teniendo en cuenta las disposiciones obrantesen el artículo 1.9 del Pliego de Condiciones y artículo 11 del Contrato de Concesión, nada impide un ajustetarifario a través de otras vías que no sean el resultado de la aplicación automática de índices, tales como elreconocimiento de incremento de costos tenidos por la empresa, siempre que sean precisos y efectivamentedemostrados a través del cotejo de los gastos reales razonables y regularmente tenidos entre períodos detiempo o la aplicación lisa y llana del art.1.198 del Código Civil con cumplimiento estricto de suspresupuestos” (Dictamen MIV N°210/00), citado en Resol.AGN N° 162/03.
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b) Se considerarán las variaciones de los respectivos indicadores tomando como base
febrero de 1995 (ver en Anexo 5 los indicadores y ponderadores de la estructura de costos).
c) Reformados los valores del Plan Económico Financiero (PEF) conforme las pautas
establecidas en los puntos anteriores, la Autoridad de Aplicación, a su criterio, resolverá si
la neutralidad de la ecuación económica financiera se restituirá a través de la tarifa, o de
subsidio, o de ambas.
Como se observa, el Acta Acuerdo de 1997 modifica el sistema de precio tope (price cap).
3.3 Estructura tarifaria
En la licitación se fijó la tarifa básica de referencia a partir de la cual se construye la
estructura tarifaria. La tarifa básica de referencia corresponde a la tarifa de dragado para la
sección que va desde Océano hasta San Martín. Las restantes tarifas de dragado -que se
corresponden a las otras secciones-, y las tarifas de balizamiento, se calculan en función de
esa tarifa. (Anexo 2)
La tarifa de peaje está compuesta por dos precios: el precio por dragado y el precio por
balizamiento. El cálculo se exhibe en detalle en Anexo 4.
El monto de la tarifa a abonar por una embarcación es función del recorrido, calculado en
la suma de los trayectos elementales entre subsecciones, que es igual a la distancia entre las
subsecciones a las cuales pertenecen el puerto de inicio y el puerto de llegada.
Los buques pagan por el servicio potencial ofrecido por la vía navegable y no por la
prestación efectivamente realizada; no se contempla si el buque está en lastre, parcialmente
cargado o completo.
La estructura tarifaria no contempla ningún mecanismo para regular la congestión (precios
de pico o valle de tránsito; bandas horarias) ni es flexible por habitualidad en el consumo,
lo que representa falta de incentivos para con el monopolista.
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3.4. Plan Económico Financiero de la Concesión
La propuesta tarifaria ganadora se sustentó en el PEF confeccionado por el Concesionario.
En el marco de dicho PEF queda determinada la rentabilidad contractual, expresada en este
caso, en una tasa interna de retorno (TIR) de 19,38%, siendo ésta la expresión del retorno
del capital invertido en la concesión, aunque es dable señalar que el marco regulatorio de
esta concesión no garantiza la TIR. El Acta Acuerdo de 1997 introdujo coeficientes de
ajuste de los rubros de costos (a los efectos de su seguimiento y actualización) resaltando
que “todo análisis deberá necesariamente realizarse sobre el PEF contenido en la oferta”.
Desde el punto de vista regulatorio el PEF constituye entonces el punto de referencia al
momento de evaluar el equilibrio y neutralidad de la ecuación económico-financiero de la
concesión para definir la tarifa aplicable. De ello surge la necesidad de controlar el valor de
los ingresos -los que se encuentran directamente relacionados con el tráfico de la vía
navegable- y los egresos para hacer frente a las obligaciones contractuales conforme la
estructura de costos del PEF y con el alcance y limitaciones que establece el marco
regulatorio.
Esta AGN ha observado que en las distintas revisiones tarifarias no se tuvo en cuenta la
variación en el tráfico pasante lo que llevaba a una lógica subvaluación de los ingresos y
por ende, de la TIR9.
3.5. Organismo de Control
El Pliego establece que se creará un órgano de control de la Concesión encargado de la
supervisión técnica y ambiental y auditoría económica, administrativa, contable y legal de
las actividades que se contrate.
El Decreto Nº 863/93 (art. 12) prevé la creación del organismo de control y por el art.13 se
asignan, hasta tanto, esas funciones a la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables
(SSPyVN) dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos10 .
9 Resol. AGN N°21/02; N°37/02 y 162/03.10 Actualmente dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
9
Ante la no constitución del Órgano de Control, se crea la Comisión de Seguimiento para el
Control de las Concesiones de Dragado y Balizamiento (Disposición SSPyVN Nº1/95,
18/4/95) con el objeto de prestar apoyo técnico al Subsecretario en todos los temas
relacionados al cumplimiento del contrato. La integración de la Comisión fue
sucesivamente modificada11 rigiendo, a la fecha de cierre de las tareas de campo, la
Disposición N° 3 (20/5/04) que al mismo tiempo dispone que continúa vigente el art. 4 de
la Disposición N° 80 (19-7-00) que prevé que la Comisión tendrá como objeto asistir al
Señor Subsecretario, en los aspectos referidos al control, supervisión, inspección técnica y
ambiental y auditorías económica-financiera, legal y técnica, como asimismo en toda otra
cuestión vinculada o relacionada con las concesiones o que resultasen necesarias para su
buen funcionamiento. El art. 6 autoriza a la Comisión a requerir el apoyo necesario para el
cumplimiento de los objetivos propuestos a las distintas áreas de la Dirección Nacional de
Vías Navegables.
En apoyo de la Comisión en la supervisión técnica y ambiental y auditorías económica,
administrativa, contable y legal de la concesión se ha contratado a una consultora12. El
contrato fue inicialmente firmado por 4 años renovables cada dos consecutivamente. El
17/11/00 se suscribió un Acta de Prórroga entre el MIV y la Consultora, renovable por 2
años, con vigencia hasta el 28-2-02. Una nueva prórroga fue suscrita entonces (en $), para
que preste sus servicios de acuerdo a los alcances y conceptos definidos en los Anexos A y
B del Acta del 17-11-00.
La Comisión de Seguimiento en Nota COSEDRA N° 34 (6/02/06) dirigida al Secretario de
Transporte con motivo de la renovación del contrato advierte que a partir de la firma del
Acta Acuerdo del 17/11/00 (primera renovación) las tareas de la consultora se redujeron
significativamente por razones presupuestarias, con lo cual las actividades de apoyo al
Órgano de Control se vieron afectadas.
11 Vgr. N°80/02 del 19/7/00; N° 47/02 del 13/11/02 y N° 68/03 del 3/11/03.12 La contratación fue adjudicada por Decreto Nº687/05 (17/5/95) al consorcio integrado por Deloitte & Co.,el Estudio Gradowczky y Asociados S.A.T., Hydroceano Consultores S.A., y Servergnini, Robiola, Grinberg& Larrechea. Inicialmente el contrato fue pactado en U$S 8.550.000 (pagadero en 48 cuotas de U$S178.125/mes); las renovaciones fueron pactadas en U$S 52.291 y en $ 52.291, respectivamente.
10
3.6. Emergencia Económica
La Ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario (B.O.7.01.02)
declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y
cambiaria dejando sin efecto, en los contratos celebrados por la Administración Pública,
las cláusulas de ajuste en dólar o en otras divisas extranjeras y las cláusulas indexatorias
basadas en índice de precios de otros países y cualquier otro mecanismo indexatorio
disponiendo que los precios y tarifas resultantes de dichas cláusulas quedan establecidas a
la relación 1$ =1U$S (art.8) y ordenó la renegociación para determinar los efectos de la
pesificación instruyendo al PEN acerca de los criterios bajo los cuales debe renegociar los
contratos de concesión (art.9º). El art.19 prescribe que la Ley es de orden público.
Conforme las facultades conferidas se dictó el Decreto Nº293/02 (B.O.14.02.02). Éste
incluyó expresamente entre los contratos alcanzados por la renegociación las vías fluviales
por peaje (art.1º) y creó a los efectos del mandato legal, una Comisión en el ámbito del
Ministerio de Economía encargada de la renegociación. En este contexto, por Resol. ME
Nº 20/02 (B.O. 20/03/02) se aprobaron las “Normas de procedimiento para la
renegociación de los Contratos de Prestación de Obras y Servicios Públicos” que en orden
a reglamentar el proceso a llevar a cabo definió el objeto y alcance, información a
presentar, plazos y procedimientos y el listado de los contratos alcanzados entre los que se
encuentra taxativamente el contrato celebrado con HIDROVIA S.A.
La Resolución ME Nº 38/02 (9/04/02) dispuso que los Organismos Centralizados,
Descentralizados y Desconcentrados de la Administración Pública Nacional, incluyendo a
los Organismos de Regulación y Control, deberán abstenerse de adoptar cualquier
decisión o ejecutar acciones que afecten directa o indirectamente los precios y tarifas de
los servicios públicos sometidos a su ámbito de competencia, haciendo observar el
cumplimiento de lo dispuesto en los art. 8º y 10º de la Ley 25.56113 .
El Decreto Nº 1090/02 (25/06/02) estableció que todo reclamo por incumplimiento de los
contratos, entre concesionario y concedente, que se plantee antes del dictado del decreto
11
que refrende los acuerdos de renegociación o las recomendaciones de rescisión, deberá ser
incluido en el procedimiento de renegociación y formar parte del acuerdo.
Por Decreto Nº 311/03 (B.O. 4/07/03) se creó en el ámbito de los Ministerios de Economía
y Producción y de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, la Unidad de
Renegociación y Análisis de Contratos de Servicio Público (UNIREN) como continuadora
del proceso de renegociación de los contratos desarrollados a través de la Comisión creada
por el Dec. Nº 293/02 que deroga, con iguales funciones que su antecesora. Como en las
normas antes mencionadas el Decreto incluye taxativamente, entre los contratos
alcanzados, las vías fluviales por peaje (art.4º).
3.7. Modificaciones tarifarias Periodo 2002-2005
En cuadro Anexo 6 figura detalle de las tarifas vigentes desde el inicio de la concesión. En
el periodo bajo análisis se aprobaron las siguientes tarifas:
Dec.Nº 2687/02 Dec.Nº 1306/03(prórroga)
Acta Acuerdo 16/02/05(prórroga)
cabotaje 1,65 $/TRN 1,65 $/TRN 1,65 $/TRN
Internac. 1,65 U$S/TRN 1,65 U$S/TRN 1,65 U$S/TRN
Dolarización de la tarifa de peaje para la navegación internacional.
Estando vigente la Ley de Emergencia, se dictó el Decreto Nº 576/2002 (4/4/02) que
“aclaró” que la tarifa de peaje por vía fluvial para el cabotaje -entendiéndose por tal la
navegación de buques dedicados al cabotaje nacional-, se pesificaba; en tanto la tarifa de
peaje por vía fluvial para la navegación internacional en la red troncal concesionada, se
regiría en dólares estadounidenses de acuerdo con los compromisos internacionales
suscriptos por la República Argentina.
13 La Resolución señala taxativamente los casos de excepción: los ajustes estacionales –energía y gas-definidos en el marco del art. 36 de la Ley 24.065 y art. 38, de la Ley 24.076.
12
El Decreto tiene como antecedente una presentación de HIDROVIA S.A. (15/02/02) 14
ante la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación en la que se agravia por la
incorrecta inclusión del Contrato en el Decreto N° 293/02 (B.O.14/02/02), sosteniendo que
ello conlleva posibles confusiones interpretativas. A saber:
• las vías fluviales “no se encuentran comprendidas dentro de los alcances del art.8 de
la Ley 25.56115. Siendo ello así, no puede considerarse susceptible de la
renegociación,…sin descartar otras vías de renegociación dentro del marco regulatorio
de la concesión;
• el Pliego y el Contrato, establecieron la tarifa en dólares estadounidenses por la
conexidad del servicio de mantenimiento de la vía navegable con el transporte
internacional “… y sirva como ejemplo de ello que casi la totalidad del peaje que pagan
los buques que navegan por esta vía son armadores extranjeros”;
• El Dec. N° 71/02 (9/01/02) dispuso que los gastos de los buques extranjeros en nuestro
país serán liquidados en dólares; además recalca la importancia de la vía para el comercio
exterior y agrega que en el marco del Tratado del Río de la Plata y su frente Marítimo,
ambos Estados, se comprometieron a garantizar el mismo valor en la tarifa de peaje –que
se expresa en dólares estadounidenses- en los tramos concesionados en sus respectivos
territorios (canal Emilio Mitre y canal Martín García).
• La concesión está basada en un presupuesto de cálculo económico financiero de toda la
obra, concebida en dólares por tratarse de una obra internacional que incluye los intereses
de los buques y de las compraventas internacionales de mercaderías.
Finalmente HIDROVIA S.A. solicita que “…se proceda a aclarar que (i) la tarifa de peaje
de las vías fluviales concesionadas no se encuentran comprendidas en los dispuesto por el
art.8 de la Ley 25.561, y (ii) que se encuentran excluidas las vías fluviales, en particular la
concesionada a HIDROVIA S.A. de la renegociación prevista en el art.1 del Dec.293/02”.
14 Conforme el Expte. S01:0153486/2002. Hidrovía S.A. amplió la presentación el 8/03/02, originado elEXP-S01:0152915/2002 agregado al EXP-S01:0153486/2002.15 Dispone que quedan sin efecto las cláusulas de ajuste en dólar o en otras divisas extranjeras y las cláusulasindexatorias basadas en índices de precios de otros países y cualquier otro mecanismo indexatorio previsto en
13
El 8 de marzo de 2002 el Director General de Asuntos Jurídicos (Presidencia de la Nación)
dictaminó que conforme surge de la documentación acompañada a la presentación, se trata
de un contrato de concesión de obra pública a cobrarse en dólares, “…pero sin cláusula de
ajuste o indexación alguna.…al no contener el contrato celebrado por Hidrovía ninguna
de las cláusulas a las que se refiere el art.8 de la mencionada Ley, no se debe aplicar la
consecuencia prevista en la última parte del citado art.8°. Y ello es así ya que la relación
de cambio 1 peso igual un dólar prevista en dicho artículo, se aplica únicamente a los
precios y tarifas resultantes de dichas cláusulas, es decir las tarifas de ajuste o indexación
a los que se refiere la mencionada norma. Concluye que la tarifa que percibe HIDROVIA
S.A. “…no se deriva de cláusulas de ajuste en moneda extranjera ni de indexación a las
que refiere el art.8° de la Ley 25.561, y que por ende no han sido convertidas por ésta a
pesos a la relación de cambio un dólar igual a un peso…”.
Respecto a la inclusión del contrato de concesión entre los que deben ser renegociados,
señala que dicha inclusión (en alusión al art.1° del Dec.293/02) “… lo ha sido en lo que se
refiere a HIDROVIA S.A. no por estar incluida en el art.8° de la Ley 25.561 (que como ya
se vio no la incluye), sino por la alteración de las condiciones económicas imperantes al
momento de celebrase el contrato de concesión”.
Finalmente entiende procedente el dictado de una norma aclaratoria por la cual se precise
que la empresa en cuestión no se encuentra comprendida en el art.8° de la Ley 25.56l y por
ende no se aplica, a la tarifa en dólares que percibe por contrato, la conversión a pesos
prevista en ese mismo artículo, sin perjuicio de que su contrato esté incluido entre los que
deberán ser renegociados de conformidad con el Decreto N° 293/02.
Toma intervención la Secretaría de Transporte16, para opinar sobre el proyecto de Decreto,
señalando que la tarifa no se encuentra alcanzada por el art.8° de la Ley 25.561 por cuanto
la tarifa del Contrato aprobado por Dec. N° 253/95 no establecía ningún mecanismo de
ajuste, previsión que tampoco fue establecida en el Acta Acuerdo de 1997. Considera que
los contratos celebrados por la administración pública nacional bajo normas de derecho público, incluyendolos de obras y servicios públicos.16 Informe producido por dos asesores del Secretario de Transporte y compartido por éste (así también se citaen Dictamen DGAJ N°4708/02).
14
no es procedente la inclusión de las situaciones tarifarias de marras en las previsiones y
mecanismos establecidos en el Dec. N° 293/02 por cuanto del mismo art.9° de la Ley
surgen los criterios de renegociación: el impacto de la modificación del régimen tarifario
en la economía general y en la economía empresaria específica: al no constatarse
modificación en el régimen tarifario, no puede sostenerse la necesidad de renegociación a
través de los mecanismos establecidos por el Dec. N° 293/02, concluyendo improcedente
jurídicamente la inclusión dentro de la casuística del Dec. N° 293/02.
Sostiene finalmente que la adecuación del contrato podría sobrevenir de las evaluaciones
técnico económico financieras que deberán realizarse sobre la estructura de costos y sobre
la aplicación de los términos del art.3° de la Ley 17.520 (ingresos mayores a los previstos)-
Los firmantes aconsejan no dar intervención a ningún organismo técnico por tratarse de
una cuestión exclusivamente jurídica, considerando procedente el proyecto de Decreto.
Como se ve las cuestiones a zanjar son: la procedencia de la dolarización de la tarifa y la
pertinencia de la renegociación en el marco del Dec. N° 293/02; respecto de este último,
ambos opinantes discrepan.
Sin embargo, el Dictamen emitido por la DGAJ del Ministerio con fundamento en la
presentación de HIDROVÍA S.A. y en los informes comentados ut supra concluye: “Del
mismo se desprende su coincidencia con lo dictaminado por la DGAJ de la Presidencia de
la Nación, en cuanto a la no aplicación al caso de los art.8 y 9 de la Ley 25.561, y por
ende, del Decreto N° 293/02”17.
Así, el Decreto N° 576/02 sustrae el contrato de la renegociación del Decreto Nº 293/02
fundado en que “no constando modificación alguna al régimen tarifario no puede
sostenerse la necesidad de negociación a través de los mecanismos establecidos por el
Dec. Nº 293/02 que fijan un sistema concreto en atención al impacto de la pesificación de
las tarifas para aquellos contratos públicos que sí preveían cláusulas de ajuste en dólares
estadounidenses, o cualquier otro tipo de mecanismo indexatorio, situaciones que no se
dan en este contrato” .
15
Es destacable, sin embargo, que el sistema tarifario vigente por el Acta Acuerdo de 1997
en su Anexo III, fija un procedimiento de ajuste de las tarifas basado en la aplicación de
índices -locales y extranjeros-, a los rubros de costos (vgr. Costo de la Construcción GBA,
Precios Mayoristas USA) quedando consiguientemente, comprendido en la casuística del
art.8° de la Ley 25.561 y su reglamentario, el Decreto N° 293/02. Recuérdese que si bien el
Decreto N° 253/95 había establecido una tarifa en dólares sin cláusulas de ajuste (sistema
de precio tope o price cap), este sistema regulatorio fue modificado por el régimen tarifario
del Acta Acuerdo 1997 con las característica comentadas.
Conforme señala A.Gordillo cuando analiza la motivación de los actos, el considerando de
marras, constituye un fundamento incorrecto que aparenta ser correcto, pero que resulta no
serlo cuando se lo analiza cuidadosamente18.
Además, la parte resolutiva contradice los considerandos, es decir arriba a una conclusión
que no tiene que ver con la fundamentación que se utiliza ya que en el art.1° se aclara que
la tarifa de cabotaje se ha pesificado, por lo que por este hecho, empleando la misma línea
argumental (si sigue expresada en dólares no está comprendida en la Ley de Emergencia) y
por ende, el contrato quedaría incluido en la casuística del art.8° de la Ley 25.561.
Sin embargo, el art.3º del decreto sub exámine establece que el Contrato debía ser
renegociado “a fin de permitir su adecuación a los parámetros vigentes, de preservar
intangible la ecuación económico financiera y de garantizar el interés general”
entendiéndose en ello la pretensión de hacerlo fuera de los procedimientos normados por el
Decreto Nº 293/02.
Decreto Nº 2687/02 (B.O. 30.12.02).
Por Decreto Nº 2687/02 se aprueba el Acta Acuerdo firmada en igual fecha entre la
concesionaria y el Ministerio de la Producción por el que se modifica -con carácter
transitorio-, la tarifa de cabotaje (en $) e internacional (en U$S). La modificación, que
17 El Decreto N°576/02 no cita entre los fundamentos que respaldan la norma, la intervención del ServicioJurídico (Dictamen), lo que se interpreta como un error formal.18 Tratado de Derecho Administrativo, T.III, IX-38, Ed.Fundación de Derecho Administrativo.
16
debía regir en el periodo 1/01/03 - 10/12/03, representó un aumento del 45% (en $ y en
U$S) fundado en “la emergencia económica, financiera, productiva y cambiaria y las
restricciones presupuestarias (la Ley 25.565 -por la que se aprobó el Presupuesto Nacional
para el ejercicio 2002-, no previó la partida para atender los aportes estatales
comprometidos en el marco normativo de la concesión).
Sostiene que “las partes coinciden en la necesidad de adecuar transitoriamente el
Contrato de Concesión vigente, a los efectos de garantizar los actuales niveles de servicio
y asegurar el mantenimiento de la ecuación económico financiero del Contrato”.
En la cláusula 3ª del Acta se establece que la diferencia –neta de toda incidencia tributaria-
entre el monto a percibir por la diferencia de tarifas será computada como pago a cuenta de
las obligaciones a cargo del Estado Nacional y sujeta al resultado definitivo que arroje al
10 de diciembre de 2003.
A su vez, la cláusula 4ª habilitó la realización de pagos compensatorios en forma parcial o
definitiva de las acreencias que le correspondieran al Concesionario, generadas con
anterioridad al Acta, a través del Fideicomiso creado por Decreto Nº 1381/0119. No se han
obtenido evidencias que se hubieran autorizado pagos en 2003 y 2004 a través del
fideicomiso.
Por la cláusula 5ª el Concesionario queda obligado para el periodo 1/1/03 a 10/12/03 a
realizar las prestaciones objeto de la Concesión en las condiciones contractuales
estableciendo que “…en la oportunidad que el Concedente disponga la realización de los
trabajos destinados a la profundización de las vías navegables, el Concesionario se
compromete a proveer el financiamiento necesario para el emprendimiento, obteniendo
como retribución un incremento de la tarifa, la extensión del plazo de la concesión o una
combinación de ambas, u otro recurso que disponga oportunamente el Estado Nacional”
no obstante que dichas tareas constituyen obligaciones contempladas en el Contrato
(Contrato de Concesión y su modificatorio Acta Acuerdo de 1997-Cláusula 4ª.)
17
Decreto Nº 1306/03 (B.O. 29.12.03).
Este Decreto prorroga las tarifas previstas en el Acta Acuerdo aprobada por Decreto Nº
2687/02 hasta el 31 de diciembre de 2004 “o hasta que se expida la UNIREN” sobre la
renegociación del respectivo contrato20. La medida se funda en la persistencia de las
restricciones presupuestarias que afectaron el cumplimiento de los aportes financieros del
Estado Nacional.
Profundización.
Asimismo instruye a la SSPyVN (dependiente de la Secretaría de Transporte del
MPFIPyS) para que en un plazo de 90 días, efectúe la determinación del alcance de las
obras de profundización de la vía navegable y de los requisitos que deberán ser satisfechos
con carácter previo al inicio de su ejecución y del cronograma a que deberá sujetarse el
cumplimiento de los mismos, los que serán financiados exclusivamente por el
Concesionario. Además, señala que previo a su aprobación, deberán ser sometidos a
consideración de la UNIREN (art.2º) la que deberá determinar también el impacto de la
ejecución de tales trabajos en la ecuación económico financiera (Art. 3).
Fundamenta la decisión la necesidad de “adecuar su capacidad posibilitando el
transporte de mayor cantidad de toneladas con el consiguiente beneficio para el
comercio exterior” destacando que “con carácter previo al inicio de las obras deberán
cumplirse la totalidad de los actos, condiciones y tareas preparatorias que garanticen
su debida ejecución, en orden al interés público comprometido.”
Acta Acuerdo del 16/02/05
19 Entre los beneficiarios del Fideicomiso de Infraestructura Hídrica (Dec.Nº1381/01) figuran los“concesionarios de dragado y mantenimiento de vías navegables por las compensaciones por disminucionestarifarias” (art.12, inc.b).20 Dado que el Decreto N° 1306 está fechado el 22 de diciembre y que las tarifas fijadas por el Dec.2687/02expiraban el 10 de diciembre, la DGAJ del Ministerio (Dictamen DGAJ N° 16986) se pronunció a favor de laretroactividad por aplicación de la llamada “retroactividad tolerada”.
18
El 16 de febrero de 2005 se suscribió entre el MPFIPyS y la empresa HIDROVÍA S.A. y
ad referéndum del Poder Ejecutivo Nacional, un Acta Acuerdo vinculada a su vez, con el
Acta Acuerdo aprobada por Decreto Nº 2687/02.
Por dicha Acta, las partes acuerdan dar inicio a la obra de profundización señalada
conforme el cronograma de obra anexo al Acta que prevé la ejecución en tres etapas (la
primera, Etapa 0, a iniciar en febrero de 2005 y finalización diciembre de 2005).
En la Cláusula 3ª las partes acuerdan mantener, hasta tanto se expida la UNIREN sobre la
renegociación del respectivo Contrato, las tarifas de aplicación para la navegación
internacional y de cabotaje en $/U$S 1,6521, “en orden a la posibilidad de ejecución y
financiamiento de la obra de profundización”. “En caso que el Órgano de Control
verifique el incumplimiento de las tareas y cronograma previstos, se producirá,
automáticamente, la suspensión de la aplicación del valor de la tarifa prevista en esta
Cláusula”22.
3.8. Renegociación del Contrato.
Se señaló que, el Decreto N° 311/03, al definir las áreas de competencia de la UNIREN,
incluyó entre los contratos a renegociar, las vías fluviales por peaje.
En este orden, el 10 de enero de 2005, la UNIREN notificó al Concesionario un proyecto
de Carta de Entendimiento (ver Anexo 7), el que a su vez, originó presentaciones de
HIDROVÍA S.A. de fecha 3/02/05, 10/02/05, 3/05/05 (estas dos últimas rectificando datos
de la primera presentación) y 5/08/05 en las que argumentó sobre la evaluación contractual
y propuesta de la UNIREN cuestionando aspectos centrales del marco regulatorio que rige
la concesión.
En la Carta se proponen los siguientes puntos para adecuar el Contrato de Concesión:
21 La tarifa fue aplicada retroactivamente (a partir del 1/01/05 y hasta el 16/02/05) conf. Dictamen DGAJ N°34.101 (3/01/06).22 El 5 de abril de 2005 la Oficina Anticorrupción solicita al MPFIPyS, informe si se ha adoptado algunamedida referida a la prórroga de tarifas y si se había expedido la UNIREN
19
• mantener las tarifas en dólares para el comercio exterior (considera su uso una
exportación de servicios, siendo esa moneda cancelatoria de las transacciones
comerciales internacionales);
• la tarifa que equilibraría nuevamente la rentabilidad contractual, se ubica en U$S/S
1,136 (a partir de febrero/05);
• no obstante, entiende procedente –en el marco de renegociación- mantener inalterada
la tarifa vigente (U$S/$ 1,65) pero, al mismo tiempo, capturar el beneficio financiero a
favor del Concesionario a través de:
• la eliminación de los aportes financieros del Estado hasta el final de la Concesión;
• el Concesionario deberá asumir a su exclusivo cargo las obligaciones que resultan del
Decreto N° 1306/03 (profundización);
• la renuncia del Concesionario a cualquier acción contra el Estado Nacional respecto de
toda deuda por falta de pago de aportes financieros.
El PEF de la Concesión fue la herramienta de análisis para arribar a la Carta;
Los cuestionamientos de la Concesionaria se refieren a:
a) El encuadre de la Concesión a lo normado por la Ley 17.520;
b) La obligación de reinversión en relación a ingresos previstos y reales;
c) La utilización del PEF como medida de análisis de la evolución de la ecuación
económica financiera y del nivel de rentabilidad;
d) La ponderación de los riesgos asociados a la prestación del servicio;
e) La consideración de ingresos reales en el análisis de la rentabilidad;
f) El nivel de rentabilidad de la concesión.
Dichos cuestionamientos fueron analizados por la UNIREN en un Informe Técnico que
plasma los principios, que desde el punto de vista del regulador, rigen la Concesión23 y que
se sintetizan a continuación.
23 Informe Técnico fechado en octubre de 2005 (Extpe. S01: 0004253/05).
20
• Rechaza de plano la interpretación del Concesionario de que el Ejecutivo se hubiera
apartado de los preceptos legales basado en que son distintas las características de la vía
navegable de las que se tuvieron en miras al dictarse la Ley 17.520. “No
puede…sostenerse, con pretensión de validez jurídica, que los actos generales y
singulares dictados por la Administración en el marco del procedimiento de licitación y
posteriormente a lo largo de la ejecución del contrato puedan introducir modulaciones a
lo normado por la Ley 17.520 que supongan el apartamiento o no aplicación de sus
preceptos”. La UNIREN resalta que el análisis realizado, en ocasión de precisar las
soluciones que a su criterio amerita el contrato en el marco de la Emergencia Económica
se ha ajustado estrictamente a la normativa.
• “El cálculo de rentabilidad que se realiza tomando como base el PEF de la concesión
tiene en cuenta las variaciones producidas en los precios del mix de insumos utilizados
manteniendo la eficacia asignativa del proyecto, incluso a precios constantes. La
rentabilidad económica, medida como el rendimiento sobre el capital invertido, resulta
una medida más potente que la contable ya que no sólo aproxima más acabadamente el
grado de eficiencia en el uso del capital (el verdadero interés desde el punto de vista
regulatorio por parte del concedente), sino que una vez obtenida indica la rentabilidad
pura de la concesión (proyecto), y no la mayor o menor cantidad de recursos que queda
para distribuir entre los accionistas del concesionario (como lo indica la contable).”
• “…el riesgo tiene en la técnica financiera como contrapartida el nivel de rentabilidad,
la que es este caso,…se encuentra expresada en la TIR que resulta del PEF de la
concesión. Así es que el nivel de riesgo que el concesionario está dispuesto a enfrentar
se ve reflejado en el nivel tarifario ofertado, el nivel de rentabilidad (contractual)
requerido al momento de presentar su oferta, todo lo cual encuentra sustento en el PEF
de la concesión (al mismo tiempo respaldatorio de la tarifa ofrecida al momento del
proceso licitatorio), y, el nivel de costo de capital al cual accede el concesionario”.
• El sistema que regula esta concesión se orienta a mantener inalterado-con cada revisión
tarifaria- el nivel de rentabilidad contractual a través de los reajustes convenidos en la
21
estructura de costos fijada para la concesión; por lo que la técnica regulatoria
(considerada de rentabilidad tope), se encuentra asociada a menores niveles de riesgo
respecto a sistemas regulatorios alternativos. “La asignación de riesgos en el marco de un
contrato de concesión estrictamente significa balancear incentivos para ambas partes.
Esto se traduce no solo en asignaciones de riesgos entre las partes, sino también
determinar cual de las partes se encuentra en mejores condiciones para mitigarlo. Bajo
el esquema regulatorio que rige esta concesión, la asignación explícita de los riesgos
debe ser combinada con el control regulatorio que ejerce el concedente.”
• En el análisis también ha tenido en cuenta la matriz de riesgos del contrato, matriz que
“no se aparta de las típicas para los de su especie, por lo cual ciertos riesgos son
asumidos por el concesionario, otros por el concedente y algunos de ellos son partidos”.
• “El nivel de riesgos que el concesionario ha estado dispuesto a afrontar se ha visto
reflejado tanto en el nivel de tarifas propuesto al momento de su oferta como en el nivel
de rentabilidad económica contractual propuesta y luego aceptada por el concedente.
…en este caso, el nivel de rentabilidad contractual excede el nivel de la tasa de
descuento, 12%, utilizada para descontar el flujo de fondos del proyecto, entendiéndose
que ese nivel representaría una rentabilidad adecuada para actividades económicas
subsidiadas como lo constituye esta concesión, pudiéndose interpretar que el Estado
Nacional aceptó entregar una concesión con rentabilidad mayor, 19,38%, sólo porque se
consideró a este proyecto como uno con alto riesgo, por ejemplo de tipo operativo”.
• La UNIREN y el Concesionario concuerdan en que la ecuación económica financiera
no puede ser utilizada, como lo indica la normativa particular, para castigar ni beneficiar
al concesionario pero “…tampoco puede ser utilizada para subsanar errores de oferta o
bien, compensar ofertas que pudieran considerarse agresivas, al diseñarse por ejemplo
con tráficos teóricos que luego difieren sustantivamente respecto de la realidad”.
• El Concesionario y la UNIREN coinciden en que la rentabilidad económica razonable a
la que se refiere el marco legal contractual se encuentra expresada por el nivel de
rentabilidad que muestra la TIR definida en el PEF contractual (19,38%) pero, “…el
22
núcleo de la discrepancia con la concesionaria se encuentra en el criterio para computar
los ingresos y egresos que se vuelcan al PEF, a efectos de determinar cual es el nivel de
rentabilidad económica de la concesión”.
La empresa cuestiona la incorporación de los ingresos reales al PEF efectuada por la
UNIREN y sostiene que “…si se utiliza la perspectiva del tráfico real verificado resulta
lógico y razonable compararlo con los egresos reales ocurridos…a los ingresos
extraordinarios debería detraérsele los sobre costos (egresos no previstos) originados por
los mayores volúmenes de dragado y balizamiento de mantenimiento como consecuencia
de tasas de sedimentación superiores a las previstas” y propone una medición “en
términos reales” del PEF mediante la construcción de un flujo de fondos que contenga,
hacia el pasado, (i) los egresos expuestos en sus estados contables o bien (ii) la
incorporación en el PEF de los mayores volúmenes de dragado y mayores cantidades de
señales provistas, respecto a lo establecido en la oferta original y que fueran necesarias
para mantener la operatividad comprometida de la vía navegable.
Para la UNIREN, el armado de un nuevo PEF, a partir de los egresos en los estados
contables, tal como propone el concesionario:
• altera los mecanismos regulatorios contractuales “…toda vez que se aparta de la
estructura de costos considerada como de eficiencia para el cumplimiento de las
obligaciones. Los estados contables registran una serie de decisiones de tipo empresaria,
que nada tienen que ver con el nivel de eficiencia asignativa del proyecto”
• los criterios de la técnica contable (utilización del criterio de devengado, la valuación
de pasivos y de activos con precios a la fecha de cierre de balances y la consideración de
ajustes contables por inflación o resultados por tenencias) desvirtúan el análisis desde el
punto de vista económico.
• La normativa que regula este contrato (en referencia al art. 57 de la Ley 23.696) no
contempla la posibilidad de utilizar a los estados contables de la concesionaria como
instrumento para medir la rentabilidad de la concesión. Consiguientemente, a los fines de
23
la evaluación de la rentabilidad contractual, el concedente debe medirla, desde el punto de
vista económico, y no contable, utilizando como parámetro la TIR.
• Consiguientemente, descarta la utilización de los registros de egresos que integran los
estados contables básicamente por (i) no resulta un método previsto en la normativa
regulatoria y (ii) porque a priori podría dar lugar a la contemplación de partidas que no
integran la estructura de costos de operación e inversión considerados como de eficiencia
para cumplir con las obligaciones contractuales previstas por el concesionario lo que
podría subsanarse si se contara con una contabilidad regulatoria o con instrumentos de
regulación por comparación.
• Sobre la pretensión del Concesionario de reemplazar los ingresos previstos por los
efectivamente ocurridos y los costos previstos por los efectivamente incurridos medidos
en términos de mayor actividad física, sostiene la UNIREN que tal pretensión significaría
computar, según el Concesionario, el costo actualizado de aproximadamente 74,2
millones de m3 de volumen de dragado extra desde el inicio de la relación contractual
hasta la actualidad y considera que la propuesta resulta inadmisible y desnaturaliza la
relación contractual. No obstante de los análisis que realizó, arriba a cifras netas de
sobredragado (19,5 millones de m3) que“…distan de manera sustancial con las
reclamadas por la empresa en su presentación” (45,8 millones de m3) y/o (61,9 millones
de m3) concluyendo que el apartamiento, 11,2%, “…es absolutamente parte del riesgo
operativo propio de la concesión y que fuera de los años 1998/99, el concesionario ha
realizado trabajos de dragado que resultaron inferiores a los ofertados oportunamente por
lo que el concedente no puede reconocer volúmenes de dragado extraordinarios sino que
se advierte que las diferencias devienen de estimaciones de la oferta y no en una situación
hidrológica extraordinaria24.
24 El Informe Técnico analiza los volúmenes de dragado por Etapa a partir de la información proporcionadapor la Comisión Seguimiento de Dragado y Balizamiento señalando que fuera de los años 1998 y 1999 –cuando el régimen del Río Paraná estuvo sometido a condiciones hidrológicas extraordinarias- los volúmenesdragados anualmente se aproximan al promedio calculado por el Estado Nacional como referencia en lospliegos licitatorios de la concesión, arribando a cifras netas de sobredragado de 19, 5 millones de m3.
24
Hechos Posteriores.
Con fecha 8/08/06, la Comisión Administradora del Río de la Plata por Resol.2/06 (B.O.
13/09/06) aprobó, a partir del 1/10/06, un aumento del 45% en la tarifa de peaje que
percibe RIOVIA S.A. para la navegación del Canal Martín García, llevándola a 1,65
U$S/TRN.
El 29/08/06 se dictó la Resol. MPFIPyS N° 1534/06 (B.O.30.08.06) llevando la tarifa
transitoria de peaje a percibir por HIDROVIA SA a U$S 2,25/TRN y $ 2,25/TRN a partir
del 1° de septiembre de 2006 y hasta tanto se expida la UNIREN en forma definitiva sobre
el contrato de Concesión.
A su vez, en el art.1° ratifica la Disposición SSPyVN Nº 6 (23 de agosto de 2006)
aprobatoria de las obras de profundización (del Acta Acuerdo del 16/02/05). Los
considerando de la Resolución señalan que la SSPyVN ha receptado la documentación
exigida en el Acta Acuerdo del 16/02/05.
4. COMENTARIOS y OBSERVACIONES.
4.1. Las modificaciones tarifarias habidas en el periodo bajo análisis no fueron
sustentadas en evaluaciones que aseguren el equilibrio y neutralidad de la ecuación
económico financiera de la concesión conforme lo exigen los principios y normas del
marco regulatorio.
El contrato de concesión se rige por la Ley 17.520 con la modificación introducida por el
art.57 de la Ley 23.696 y por lo tanto es de aplicación el principio de riesgo empresario en
el que el concedente no garantiza rentabilidad alguna sino que asegura el derecho a obtener
una utilidad razonable (apropiada para dar continuidad al negocio) fijando además, un tope
a las utilidades al facultar al Concedente a precisar las obligaciones de reinversión, en caso
que el concesionario obtenga ingresos superiores a los previstos.
A su vez, el plexo normativo (art.1.9 del Pliego y art.11 del Contrato) condiciona y
restringe las modificaciones tarifarias estableciendo requisitos a cumplir (debidamente
justificada en informes técnicos, económicos, financieros y legales previos y en la prueba
25
de los hechos, actos y sus consecuencias y fundada en un examen detallado de la
estructura de costos y de todos los demás elementos que conforman el servicio
concesionado).
Sostienen la doctrina y la jurisprudencia que en los supuestos en que sea procedente la
corrección de la distorsión, ella no puede -en su caso- eliminar por completo el riesgo
empresario, de modo tal que llegue a cubrir todo el quebranto experimentado por el
contratante (conf. Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", T. III-A,
segunda edición, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1978, p. 439 y s.), ni puede aceptarse que
el Estado -a través del contrato- se convierta en garante de un determinado nivel de renta
del contratista (confr. cons. 24 del voto del doctor Fayt en "Dulcamara", Fallos 313:376).
Por su parte, el procedimiento de revisión tarifaria que fijó el Acta Acuerdo de 1997 (todo
reajuste de tarifas debe fundarse en el análisis de la evolución de los precios de los insumos
contenidos en el PEF teniendo como base el mantenimiento de la neutralidad de la
ecuación económica financiera del contrato resguardando el concepto de equilibrio
económico financiero) también debe interpretarse en este marco de utilidad razonable.
Consiguientemente, toda modificación tarifaria deberá sustentarse en un examen detallado
de la estructura de costos y de todos los demás elementos que conforman el servicio
concesionado, manteniendo la neutralidad de la ecuación económico financiera,
presupuesto que no se dio en las sucesivas modificaciones tarifarias como se verá más
adelante.
Cabe consignar que esta AGN solicitó a la SSPyVN (Nota Nº 164/05 CSGCERyP) “la
documentación o informes que respalden los análisis de la ecuación económico-financiera,
neutralidad y rentabilidad”. La nota fue respondida a través de la Comisión de Seguimiento
señalando “Desde la reducción de tareas que lleva a cabo la Consultora de Apoyo (Acta
Acuerdo del 17/11/00) y sumando a ello la falta de suficiente personal idóneo por la no
constitución del Órgano de Control, no se realizan este tipo de análisis en forma habitual,
a excepción del Informe mencionado en el punto 2) precedente” (en alusión a informes de
mayo y junio de 2005 preparados por la Consultora de Apoyo a pedido de la UNIREN)
(Nota COSEDRA Nº 71-01/03/06).
26
En este mismo orden, los Informes SIGEN 2002, 2004 y 2005 observan “no se obtuvieron
informes económico –financieros que analizaran los valores de rentabilidad y tasa interna
de retorno” ni surge “la existencia de análisis efectuados por la autoridad de control,
expresados a través de conclusiones, ni se expresa juicio alguno con relación a la
ecuación económico financiera, tal como exige la Ley 17.520…”.
Téngase presente que el notorio aumento del tráfico usuario de la vía navegable (28 %
respecto al estimado en la oferta) implica una alteración de la ecuación económica
financiera que amerita por sí solo un seguimiento y revisión de la concesión ya que, una
vez alcanzado un determinado nivel de profundización la rentabilidad es muy sensible a la
variación de tráfico y volúmenes transportados. (ver evolución del tráfico en Anexo 6).
4.2. De los análisis del Plan económico financiero de la concesión surge un exceso
de rentabilidad en términos de la tasa interna de retorno contractual lo que por ende
resulta modificatorio de las condiciones contractuales originalmente pactadas.
Esta AGN señaló en informes anteriores que las tarifas autorizadas derivaron en tasas de
retorno (TIR) superiores a la que el concesionario esperaba obtener cuando realizó la oferta
(19,38%) por cuanto se actualizaba el PEF por variación de costos, manteniendo fijo el
tráfico por la vía navegable presentado en la oferta; recomendando que se actualice el PEF
con la variación del tránsito25. Es decir, previo a las modificaciones que se analizan en el
presente, la concesión venía registrando una rentabilidad superior a la contenida en la
oferta.
Para analizar el impacto de las modificaciones tarifarias del periodo bajo examen, en la
rentabilidad de la concesión, se tomó como base el modelo regulatorio proporcionado por
la UNIREN26. El modelo considera como periodo de ejecución el inicio de la concesión
hasta fin de 2004 y realiza proyecciones desde 2005 hasta el fin de la Concesión, en mayo
de 2013. El tráfico estimado a partir de 2005 es de 40,1 millones de TRN (valor próximo al
promedio de los años 2003 y 2004).
25 Ver.Resol. AGN N° 37/02 y 162/03.26 Este modelo económico financiero representa el punto de vista de la regulación.
27
Con este esquema metodológico la UNIREN concluye que “…el PEF, indicador propio de
regulación económica de la concesión, registra para la totalidad del periodo contractual
una rentabilidad medida a través de la TIR que alcanza el 26,55%, cuando la TIR
contractual establecida es de 19,38% Sobre esta base,…a partir e febrero de 2005, la
tarifa que equilibraría nuevamente la rentabilidad contractual, resulta de U$S 1,136.
Dado que el modelo permite analizar la ejecución hasta el 2004, realizar cortes e
incorporar la ejecución del 2005 (con los volúmenes reales y tarifas vigentes) y proyectar
distintos escenarios de tarifas y tráficos, fue posible realizar simulaciones vinculadas con
las condiciones de neutralidad y equilibrio que exige el marco normativo de la concesión.
Así, en un primer análisis se reprodujo la situación de la concesión al decidir la pertinencia
de cada modificación tarifaria.
Se observa que al final de 2002 (cuando se decidió el aumento de tarifas del 45%) la TIR
de la concesión registraba un valor superior al esperado en la oferta y un valor actual neto
(VAN) descontado a la tasa del 19,38% positivo, de $1.559.442.
Luego, cuando se decidió la prórroga de la tarifa, ya se había ejecutado el periodo 2003
registrándose una TIR superior (22,08%) y un VAN descontado a la tasa del 19,38% de
$5.172.395. Con este mismo esquema, la TIR y el VAN siguen aumentando en el 2004.
Año T.I.R. V.A.N. (19.38%)2002 20,24% $1.559.4422003 22,08% $5.172.3952004 23,58% $8.727.986
2005 (*) 22,42% $5.877.1302005 – 2006 (1er. sem.) 23,15% $7.774.418
2006 23,88% $9.671.706(*) Aclaraciones:Se ha supuesto un valor de inversión u$s 40 millones ($120 millones) en profundización, en el año 2005.En 2005-06 se tomó el tráfico ejecutado en 2005 y se proyectó 2006 con igual tráfico que 2005 (es decir,situación al momento de decidir el incremento Dec.1534/06, mencionado en Hechos Posteriores).
De lo expuesto puede barruntarse que en términos de mantener la neutralidad y equilibrio
de la ecuación económica financiera de la concesión, tales aumentos eran innecesarios.
28
En segundo lugar se analizó la TIR de la concesión que surge de la actualización del tráfico
en el 2005.
En este caso, si se considera el tráfico real de 2005 de 46 millones de TRN equivalente (en
lugar de los 40,1 estimados por UNIREN) y se supone que dicho tráfico se mantiene hasta
el fin de la concesión, con ingresos calculados a la tarifa de $/u$s 1,136 se alcanza una TIR
de 22,97%. A la tarifa de $/u$s 1,65, la TIR asciende a 28,53%.
Punto de Equilibrio calculado en función del Valor Presente Neto.
Se ha calculado el break even point financiero27 de la concesión estimando el flujo de
fondos anual necesario para hacer VPN=0 a la tasa del 19,38%; se calculan los ingresos
necesarios para generar este flujo de fondos anual y finalmente el tráfico expresados en
cantidad de toneladas de registro neto (TRN) equivalentes que tienen que transitar por la
hidrovía para lograr ese nivel de ingresos por peaje.
El siguiente cuadro compara los distintos valores de TRN equivalente empleados en las
proyecciones para analizar la ecuación económica financiera de la concesión: el valor de la
la oferta, 33.305 miles de TRN equivalentes/año; el empleado por la UNIREN al proyectar
los ingresos de la concesión a partir de 2005, 40.132 miles de TRN/año, los datos reales de
2005 (datos de la Comisión de Seguimiento según lo informado por la Concesionaria)
46.011 miles de TRN/año y los valores que corresponden al punto de equilibrio, 29.610
miles de TRN/año calculados a la tarifa de u$s 1,136.
Miles TRNEquivalente
Proyectadoen Oferta
ProyectadoUNIREN
2003-2004 Real2005
Break Evena u$s1,136
Trimestral 8.236 10.033 9.979 11.503 7.403
Anual 33.305 40.132 39.917 46.011 29.610
Difer.% sobre BE +12,5% +35,5% +34,8% +55,4%
La última fila del cuadro exhibe las diferencias % de cada una de las alternativas sobre el
break even point.
27 Es aquella cantidad de unidades que una empresa tiene que vender para que el Valor Presente Neto seaigual a cero. Constituye una excelente alternativa que permite tener en cuenta el costo de capital de un modocoherente con el enfoque de valuación por flujos de fondos descontados.
29
A partir de las TRN por encima de equilibrio, el siguiente cuadro muestra los diferenciales
de ingresos/año, a la tarifa 1,136 U$S/TRN y 1,65 U$S/TRN.
Diferencias en TRN /año Diferencias en miles de U$S/año
tarifa en U$S/TRN tarifa en U$S/TRN
1,136 1,65
Sobre la oferta 3.695 4.198 6.097
Sobre UNIREN 10.522 11.953 17.361
Sobre real 2003/2004 10.307 11.709 17.007
Sobre real 2005 16.401 18.632 27.062
En síntesis de esta simulación surge que los tráficos (reales) del año 2005 de 46.011 miles
de TRN exceden en el 55,4% a los de equilibrio económico financiero; considerando una
tarifa de peaje de $/U$S 1,136/TRN representa un valor de U$S 18,6 millones anuales.
A la tarifa $/U$S 1,65 el excedente es de U$S 27 millones anuales. Todos estos son valores
de ingresos por encima de los de equilibrio y neutralidad establecida en el marco
contractual de la concesión.
4.3. No consta que la autoridad de aplicación hubiera medido el impacto de la
dolarización de las tarifas para el transporte internacional en la ecuación económico
financiero de la concesión a fin de mantener su neutralidad.
La dolarización de la tarifa internacional de peaje, autorizada a través del Decreto Nº
576/02, tuvo fundamento en su conexidad y complementariedad con el transporte
internacional, en la aplicación del Tratado del Río de la Plata y en que “no tiene impacto en
la economía en crisis” .
Más allá de la razonabilidad que la tarifa de peaje internacional por el uso de la hidrovía se
exprese en dólares, es de resaltar que, ante la derogación del régimen de convertibilidad, lo
dispuesto alteró el equilibrio económico financiero de la concesión si se tiene en cuenta el
impacto de la devaluación en los ingresos y el efecto causado en los costos del servicio
concesionado. Téngase presente que según surge del esquema de actualización de los ítem
que componen la ecuación económico financiera de la concesión (Acta Acuerdo de 1997)
30
que se detalla en el Anexo 5, alrededor del 40% de los costos está incidido por la moneda
extranjera en tanto que el 97% de los ingresos provienen del tráfico internacional.
Por lo tanto, el mantenimiento de la tarifa en dólares requería, conforme el marco
normativo que rige la concesión, una evaluación del impacto en la ecuación económica
financiera de la concesión y determinar sobre la aplicación de los términos del art.3° de la
Ley 17.520 (obligaciones de reinversión del concesionario en el caso que los ingresos
resulten superiores a los previstos) a fin de mantener su neutralidad. Además, la
dolarización de la tarifa de peaje de la hidrovía impacta en las actividades exportadoras e
importadoras e incide en la competitividad del país.
4.4 El aumento tarifario autorizado por Decreto Nº 2687/02 en compensación al
aporte del Estado se sustentó en cálculos que no reflejaban las circunstancias de una
economía pesificada por lo que al momento de la decisión la compensación resultó
excesiva.
Vinculado con la renegociación habilitada por el Decreto N° 576/02, la DGAJ del ME
emite el Dictamen 6387 (26/08/02) señalando que “…el contrato con HIDROVIA se
encuentra excluido de los mecanismos establecidos por el Decreto N° 293/02 y que la
renegociación encarada por esa Secretaría (en referencia a la Secretaría de Transporte) se
encuentra dentro de las competencias que el Dec. N° 475/02 le confiere…”.28
El Acta Acuerdo que se aprueba por el Decreto N° 2687/02 está enmarcada en la
negociación habilitada por el Decreto N° 576/02. En la misma, se otorgó un aumento de la
tarifa (45%, en U$S y $) en compensación a los aportes del Estado con fundamento en un
informe elaborado por la Subsecretaría de Transporte Fluvial y Marítimo29.
Dicho informe ilustra sobre los criterios seguidos para determinar el aumento tarifario e
incluir las demás cláusulas de la norma sub exámine. Se argumenta que conforme el
informe producido en conjunto por la Comisión de Seguimiento y la Subsecretaría en
diciembre de 2001 (estando vigente la Ley de Convertibilidad), la eliminación del 100% de
28 Decreto N° 475/02: Reasigna funciones dentro de los Ministerios de Economía y de la Producción.29 Conforme Dictamen de fecha 5/12/02 obrante en el Expte.N° S01:0284602/02 (fs.49/53).
31
los aportes financieros del Estado Nacional -situación que se dio con la sanción de la Ley
de Presupuesto del año 2002-, se compensaría con una tarifa de U$S 2,29630. La tarifa
resultante excedía el límite legal –beneficio al usuario- por lo que el Informe juzgó
imposible la eliminación plena del aporte estatal, recomendando no llevarla más allá de
U$S1,70 31.
Es la Nota SECAD N° 474 (21/12/01) de la Comisión de Seguimiento que ilustra sobre los
montos que el Estado debe pagar por distintos conceptos (subsidios por Pliego,
Prolongación Canal Punta Indio, Mantenimiento Zona de Cruce y compensación por canal
Martín García) calculados en $42,3 millones/año y el aumento tarifario requerido para
compensarlo (102,12%) calculado sobre los ingresos de 2000, registro que por otra parte,
resultaba el más bajo del periodo 1998-2002 (cuando se toma la decisión).
Consiguientemente, el soporte de análisis –realizado en diciembre de 2001- no resultaba
apto para tomar la decisión ello por cuanto (i) resultaba inapropiada la base para
determinar la compensación, esto es, el tráfico del año 2000 de 36,8 millones de TRN
cuando, a la fecha de decidir el aumento ya se contaba con los datos de tráfico del año
2001, 40 millones de TRN, y al menos, con un estimado del año 2002 que lo ubicaba en un
registro similar; (ii) el cálculo no tomó en cuenta el impacto de la dolarización de la tarifa
de peaje internacional de la vía navegable en una economía pesificada.
Es así, que al dólar promedio de 2002 (3,30 $/U$S) y teniendo en cuenta el tráfico de los
años de 2001 y 2002 (40 millones de TRN) el aumento equivale a una compensación por
valor de unos $65 millones. Téngase presente que el monto a compensar -necesarios para
hacer viable la Concesión, según los argumentos decisorios- era de $42 millones.
4.5. No se han obtenido evidencias de algún informe o estudio referenciado realizado
por el organismo de control sobre el resultado definitivo que arrojó el aumento
tarifario en concepto de pago a cuenta de las obligaciones a cargo del Estado
Nacional (conforme lo establecido en la cláusula 3ª del Acta Acuerdo aprobada por
30 El estudio fue realizado a raíz del dictado de la Ley 25.453 (déficit cero).
32
Decreto Nº 2687/02), a pesar que los cálculos previos indican que se habría
compensado en exceso.
Conforme la cláusula 3ª del Acta que se comenta la diferencia entre el aumento de tarifa
aprobado de U$S 1,65 (o $1,65 para el tráfico nacional) y el vigente hasta ese momento
U$S 1,136 (o $ 1,136) sería computado “como pago a cuenta de las obligaciones a cargo
del Estado Nacional y sujeta al resultado definitivo que arroje al 10 de diciembre de
2003”, luego prorrogado hasta el 2005. De los antecedentes tenidos a la vista no consta
que la autoridad con competencia haya realizado algún estudio, mención o que obre alguna
información sobre el resultado que arrojó dicho pago a cuenta. Esto es extensivo a los años
2003, 2004 y 2005. Téngase presente que dicho aumento tenía carácter transitorio sujeto a
resultados.
El monto de las obligaciones a cargo del Estado Nacional a compensar ascendía a
$42.325.335 anuales (conf. Nota SECAD N° 474/01):
Concepto $/año incidencia
Subsidio por Pliego $ 9.800.000 *4 39.200.000 92,62 %Prolongación Canal Punto Indio $ 238.491,50 *4 953.966 2,25%Mantenimiento Zona de Cruce $ 59.613 * 4 238.452 0,56%Martín García 1.932.917,50 4,57%
Total obligaciones a compensar 42.325,335
Fuente: Nota SECAD N° 474/01
A su vez, el resultado de la compensación calculado a partir del aumento tarifario
dispuesto por Decreto Nº 2687/2002 (U$S/$ 0,514/TRN) y el tráfico (TRN) arroja el
siguiente resultado:
Internacional Cabotaje TotalComposición del Tráfico 97% 3% 100,00%
TRN anuales 2003 38.937.420 1.204.250 40.141.670
Cotización del dólar $ 2,85
Resultado compensac.2003 $ 57.039.426,41 $ 618.984,55 $ 57.658.410,96
TRN anuales 2004 38.501.780 1.190.777 39.692.557Cotización del dólar $ 2,969
Resultado compensac.2004 $ 58.756.257,84 $ 612.059,23 $ 59.368.317,07
31 Se trata de aplicar los prescripto en la Ley 17.520, art.3°, “el nivel medio de las tarifas no podrá exceder alvalor económico medio del servicio ofrecido”.
33
Internacional Cabotaje TotalTRN anuales 2005 44.630.314 1.380.319 46.010.633Cotización del dólar $ 2,969 Resultado compensac.2005 $ 68.108.804,78 $ 709.483,96 $ 68.818.288,74
Aclaración: El Total TRN informado por la Comisión de Seguimiento -según datos del Concesionario-, se asignó, 97%al tráfico internacional y 3% al nacional.
Consiguientemente los importes compensados en exceso son:
Año Compensado de más2003 $ 15.333.075,96 36.2%
2004 $ 17.042.982,07 40,3%
2005 $ 26.492.953,74 62,6%
Total $ 58.869.011,77 46,4%
Cabe señalar que la UAI realizó sus cálculos con similares conclusiones señalando que el
concesionario habría obtenido compensaciones que superan el subsidio acordado
recomendando “…efectuar una estimación precisa de la deuda con el concesionario y
proceder a su registro contable…efectuar una determinación precisa de los ingresos del
concesionario derivados del aumento tarifario dispuesto, a fin de precisar la diferencia
existente entre el subsidio pactado y la compensación otorgada” (UAI N° 089-001 2003).
Las Observaciones fueron reiteradas en Informe UAI del 15/09/05 en el que señala
“Transcurridos más de dos años y medio desde la vigencia del Acta Acuerdo de fecha
27/12/02, aún no se ha logrado ningún avance en la determinación de la incidencia del
aumento de tarifas dispuesto por la misma y su cómputo como pago a cuenta de las
obligaciones a cargo del EN. Urge definir este aspecto, dado que todos los elementos
analizados parecen indicar que dicha incidencia supera con amplitud las obligaciones que
para con el Concesionario ha asumido el Concedente y el Acta Acuerdo mencionada nada
refiere acerca de esta posibilidad y su aplicación o afectación en caso de que tal hecho
ocurriese”.
4.6. El Acta Acuerdo que autoriza el aumento tarifario en compensación del subsidio
no establece la forma en que se determinará el importe cubierto por ese mecanismo.
Es de resaltar que el Acta no establece si el monto incremental surgirá de aplicar el
diferencial de tarifa otorgado al tráfico anual, ni si se tendrá en cuenta el efecto financiero
resultante (la tarifa se cobra diariamente y el subsidio que se compensa se cobra a trimestre
34
o año vencido). Tampoco establece la forma en que se hará la compensación en caso que
el tráfico aumente ni sobre el tipo de moneda en que se deberían liquidar las sumas que la
integrarían ya que originalmente habían sido previstas en dólares.
4.7. No hubo un pronunciamiento de la SSPyVN sobre los alcances y requisitos que
debían ser satisfechos con carácter previo a la autorización de iniciar la
profundización de la vía navegable.
El Decreto Nº 1306/03 estableció los requisitos que debían ser satisfechos con carácter
previo al inicio de la ejecución de las tareas de profundización y fijó un plazo para que la
SSPyVN se expida sobre la viabilidad técnica económica (incluye los aspectos
ambientales) de modificar la dimensión de la vía navegable. El plazo expiró el 30 abril de
2004.
Según antecedentes relevados, en junio de 2004, ya expirado el plazo para expedirse, la
Comisión elevó a consideración de la SSPyVN los términos de referencia para “concretar
la denominada “Auditoría Técnica y Jurídico Legal de los Estudios de Factibilidad para
el Aumento de los Calados Navegables en la Ruta Santa Fe-Océano y para la
Modificación de la Traza en el Canal Punta Indio realizados por el Concesionario” con la
Consultora Deloitte.
A su vez, para esa misma fecha el Coordinador de la Comisión de Seguimiento señaló -a
raíz de un Informe de JGM al Honorable Congreso de la Nación-, que la tarea
encomendada en el Decreto a la SSPyVN se encontraba en pleno análisis por la Comisión,
no encontrándose a esa fecha la definición del alcance de la profundización.
Es de señalar que se han visualizado pagos efectuados a la Consultora de apoyo por esos
conceptos (facturas nº 515 del 16/11/04 de $88.368; nº 517 del 13/12/04 de $88.368 y nº
519 del 19-01-05 de $ 88.369) pero no consta que el estudio que habría producido dicha
35
Consultora para analizar la factibilidad de profundización previo a acordar el inicio de las
obras, hubiera sido aprobado por acto administrativo alguno32.
En febrero de 2005 el MPFIPyS acordó con el Concesionario dar inicio a las obras.
Conforme el cronograma que por dicha Acta se aprobó (Cláusula 1ª) las obras tenían inicio
en ese mismo mes. El Acta señala que es viable el inicio de los trabajos “de conformidad a
lo informado por las áreas técnicas competentes respecto a la propuesta formulada por la
Concesionaria” sin embargo, no se tiene constancia que a esa fecha, hubiera habido una
aprobación expresa de la SSPyVN sobre los alcances de las obras de profundización y los
requisitos que debían ser satisfechos previo al inicio de su ejecución, conforme lo establece
el Decreto N° 1306/0333.
Cabe señalar que esta AGN requirió a la SSPyVN los informes y que indique sobre
cambios determinantes en las tareas, condiciones de dragado, balizamiento,
mantenimiento, ampliación, modernización de la vía navegable (Nota AGN N° 164/05
CSERyP).
En su respuesta la Comisión de Seguimiento expresa: “…fue informado verbalmente en la
reunión llevada a cabo el 28/02/06” siendo que de dicha reunión surge que no se tenía
conocimiento ni documentación sobre la aprobación o acto administrativo de marras.
Es de señalar que el tema de la profundización está íntimamente relacionado con el
incremento del tráfico, el ingreso de buques de mayor calado y el transporte de mayor
cantidad de toneladas; por ende, repercute en los ingresos de la concesión. Así, un informe
Nota SSPyVN Nº 1003 -obrante en el expediente de renegociación- (de fecha 1 de
Diciembre de 2003) que dirigiera el entonces Subsecretario de Puertos y Vías Navegables
32 Tal acto se habría dictado el 23 de agosto de 2006 (terminadas las obras), (Disposición SSpyVN N°6),conforme lo señalado en el acápite Hechos Posteriores.33 Conforme el Pliego de Bases y Condiciones (art.4º) el Concesionario debía completar, antes de los seisaños contados a partir de la iniciación de los trabajos (mayo/95-mayo/01) un estudio que permita obtenerconclusiones, sobre la viabilidad de modificar la traza o dimensión de la vía. Al respecto, una auditoría sobreuno de los aspectos a evaluar -“Control de los estudios de impacto ambiental realizados por HIDROVIASA”-, efectuado por SIGEN (octubre/05) da cuenta que entre julio de 1995 y mayo de 2002 el Concesionarioemitió y entregó 53 informes relativos al Estudio de factibilidad técnico económica de las modificaciones enla traza y/o dimensiones de la ruta navegable respecto de los cuales no constaba la aprobación de lametodología a utilizar por el Concesionario para elaborar los estudios, ni la definición de pautas, revisiones,notificaciones respecto de los documentos presentados.
36
al Sr. Representante alterno de la UNIREN del Ministerio de Planificación Federal
Inversión Pública y Servicios, vinculada con la situación económica resultante de una
decisión favorable de sobredragar la vía navegable señala por un lado, que el calado de 34
pies “está actualmente garantizado en la vía, ya que por una parte, el sistema que impone
el pliego no es por metro cúbico dragado sino por profundidad garantizada. Al
concesionario le resulta más conveniente dragar un poco más de lo necesario y así la vía
se le mantiene por más tiempo hasta el próximo repaso por la draga. Esto lo
comprobamos diariamente en la Subsecretaría, a través de los informes sobre el trabajo
de las dragas empleadas.”
Agrega por otro lado, que a la tarifa de $ o U$S 1,136 por TRN, la facturación de la
empresa concesionaria se incrementaría en un porcentaje de 10,92%, lo cual arroja una
suma aproximada a los U$S 3.674.768,17 mientras que el flete por tonelada para un buque
tipo Panamax disminuiría solo 3%; en tanto, con el aumento dispuesto ($ o U$S 1,65), la
facturación se elevaría en un monto de U$S 5.337.471,33 y “…ello sin realizar mayores
trabajos a los que realiza, o al menos sin equiparar los mayores ingresos en proporción al
esfuerzo de trabajo a realizar. …Es decir que dándole al concesionario la posibilidad de
facturar 34 pies de calado, le permitiría al mismo incrementar sensiblemente sus ingresos,
con solo mínimos incrementos de costos.”
Resumiendo, la profundización de la hidrovía significa aumentar el servicio y el volumen
del negocio en términos de ingresos para el concesionario; por lo tanto debe evaluarse su
total impacto en la ecuación económico financiera de la concesión (y no sólo como un
costo en el cual se incurre para lograr ese nivel de servicio).
4.8. Se observan demoras por parte del órgano de control en proporcionar la
información a la UNIREN no obstante haber sostenido que corresponde a esta
última realizar los análisis económicos de la concesión.
La concesión de la vía fluvial por peaje ha estado taxativamente incluida entre los
contratos a renegociar en el marco de la Ley 25.561 conforme lo señalan las sucesivas
normas (citadas en Acápite 3.5) dictadas contemporáneamente con el Decreto N° 576/02 y
37
el Acta Acuerdo aprobada por Decreto N° 2687/02 (aumento transitorio de la tarifa de
peaje en U$S y $) que sostenían que el contrato con la empresa HIDROVIA S.A. “se
encuentra excluido de los mecanismos establecidos por el Decreto Nº 293/02”.
Es claro que el marco contractual incluía fórmulas de determinación de los precios por
actualización del PEF con índices extranjeros (y locales), compromisos y aportes del
Estado Nacional en U$S, presupuestos que ameritaban la revisión a la luz de la emergencia
económica y la reforma del régimen cambiario y su eventual adecuación basado en el
criterio del sacrificio compartido que enmarca el procedimiento de renegociación de la Ley
25.56134.
En cualquiera de las circunstancias correspondía a la autoridad de aplicación (SSPyVN)
analizar el impacto de las modificaciones tarifarias en la ecuación económico financiera de
la concesión como así también realizar el cálculo del aumento en compensación al subsidio
estatal autorizado por el Decreto N° 2687/02. Téngase presente que según lo prescripto por
la Resolución ME Nº 308/02, art. 2°: "Las autoridades de aplicación de los contratos de
concesión o licencia de servicios públicos sujetos al proceso de renegociación, como los
respectivos órganos de control, continúan ejerciendo sus atribuciones y facultades,
conforme lo establecido en las normas que definen su competencia y los marcos
regulatorios correspondientes, sin perjuicio de lo dispuesto por la Ley 25561, los Decretos
N° 293/02, 370/02 y 1090/02 y sus normas complementarias y reglamentarias".
No obstante, la Comisión ha sostenido35 que en tanto dicha medida es transitoria –para
subsanar la falta de inclusión en el presupuesto de las partidas correspondientes- y hasta
tanto concluya la renegociación, el cierre de cuentas previsto en el Acta Acuerdo es uno de
los aspectos que sería tratado en el ámbito de la UNIREN como así también el análisis
económico financiero del Concesionario, resaltando que el área contable de la Comisión no
ha realizado control alguno al respecto.
34 En el Informe de Justificación la UNIREN señala que ni la Comisión de Renegociación ni su continuadorala UNIREN, tomaron participación alguna en la elaboración y tramitación de los Decretos N° 576/02 y2687/02.35 Nota COSEDRA N°224 (20/08/04) y Nota COSEDRA N° 314 (5/11/04) de respuesta a la UAI.
38
Con relación al impacto de la ejecución de la obra de profundización en la ecuación
económica financiera de la concesión el art.3º del Decreto N° 1306/03 (29/12/03)
estableció que debía ser determinado en el ámbito de la UNIREN.
La información del Presupuesto final de las obras de profundización fue reclamada por la
UNIREN (Nota UNIREN Nº 1884/05 -12/09/05 del Secretario Ejecutivo de esa Unidad al
SSPyVN); por lo tanto, más allá de la demora en proporcionar la información, se
desprende además, que a esa fecha no se contaba con los datos del presupuesto de las
obras, transcurridos siete meses del Acta Acuerdo del 12 de febrero de 2005 y a tres meses
y medio de la finalización de las obras según el cronograma aprobado en esa oportunidad.
Asimismo, surge de la Nota COSEDRA N° 133 (15/05/06) de la Comisión de Seguimiento
dirigida al Secretario de Transporte que a esa fecha, la documentación para que la
UNIREN tome la intervención que le compete (conf. Dec.1306/03) aprobando u
observando el presupuesto estimado de la profundización de 34/25 pies no había sido
remitido.
Por otra parte, vinculado con la renegociación, el 10 de septiembre de 2003 la UNIREN
reclamó al SSPyVN (Nota UNIREN N° 100/03) el informe relativo al contrato de
concesión de HIDROVIA S.A. solicitando a esa Subsecretaría tenga a bien indicar la fecha
en que la información sería presentada a esa Unidad (conf. Resol. Conjunta ME N° 188/03
y N° 44/03).
4.9. El Acta Acuerdo celebrada en febrero de 2005 contraría las pautas de la Carta
de Entendimiento (UNIREN), observándose una falta de coordinación entre el
MPFIPyS y la UNIREN.
Por Expte. S01: 0230671/03 tramitó un proyecto de Decreto prorrogando hasta el 31 de
diciembre de 2004 las tarifas que cubren la falta de aportes del Estado. Conforme dicho
Proyecto la prórroga se extendería hasta que concluya el proceso de renegociación en las
mismas condiciones y con las mismas modalidades que las establecidas en las cláusulas 1°,
2° y 3° del Acta Acuerdo aprobada por Decreto N° 2687/02.
39
En razón del procedimiento de renegociación que se estaba llevando a cabo, la SSPyVN
aconsejó dar intervención a la UNIREN previo al dictamen jurídico. Luce en el expediente
la Nota UNIREN N° 730/04 (18/12/04) en la que dicha Unidad manifiesta no tener
objeciones al proyecto que se propiciaba, prosiguiendo consecuentemente, el trámite36.
Cabe consignar, que a esa fecha, la UNIREN ya había analizado el estado de situación de
la Concesión y había elaborado el Informe de Justificación de la Carta de Entendimiento
(el Proyecto de Carta de Entendimiento fue comunicado al Concesionario el 10 de enero de
2005) habiendo llegado a la conclusión que, según sus análisis, a partir de febrero de 2005
la tarifa que equilibraría nuevamente la rentabilidad contractual, se ubica en U$S/S 1,136,
entendiendo procedente no obstante -en el marco de renegociación- mantener inalterada
la tarifa (en U$S/$ 1,65) pero, al mismo tiempo, capturar el beneficio financiero a favor del
Concesionario lo que se lograría a través de: (i) eliminar los aportes financieros
comprometidos por el Estado hasta el final de la Concesión; (ii) el Concesionario deberá
asumir a su exclusivo cargo, las obligaciones que resultan del Decreto N° 1306/03
(profundización); (iii) la renuncia del Concesionario a cualquier acción contra el Estado
Nacional respecto de toda deuda por falta de pago de aportes financieros.
Es así que en una nueva intervención de fecha 11 de enero de 200537, la SSPyVN da cuenta
de los resultados a que arribó la UNIREN en sus análisis, señalando los cambios operados
en las circunstancias que motivaron la tramitación del expediente. En base a este informe,
se aconsejó suspender el trámite y archivar las actuaciones (Subsecretaría Legal, Nota SSL
N°300/05, 13/01/05). Es de resaltar que el mentado proyecto únicamente aclaraba a favor
de la prórroga de la tarifa vigente (U$S/$ 1,65).
Sin embargo, el 16 de febrero de 2005 se firmó un Acta Acuerdo entre el MPFIPyS y el
Concesionario, ad referéndum del Poder Ejecutivo Nacional, por la que se acordó dar
inicio a la obra de profundización (Cláusula 1°); mantener hasta que se expida la UNIREN
las tarifas en U$S/$ 1,65 (Cláusula 3°); que el impacto de la ejecución de los trabajos de
36 El trámite sigue con el Dictamen DGAJ N°24103 del 20 de diciembre de 2004 y nota del Secretario deTransporte elevando el proyecto en trato.
40
profundización en la ecuación económico financiera del contrato será determinado por la
UNIREN (Cláusula 4°) y que la suscripción del Acta no implica la renuncia de derechos,
acciones y reclamos recíprocos derivados del Contrato (Cláusula 5°).
Téngase presente que el Decreto N° 1306/03 (art.4°) facultó al MPFIPyS, en su carácter de
Autoridad de Aplicación “para realizar todas interpretaciones, aclaraciones y
modificaciones de naturaleza instrumental que resulten necesarias para la aplicación del
presente decreto”, razón por la cual la trascendencia de las cláusulas incorporadas al Acta
Acuerdo requerían de la aprobación del PEN.
En este orden se destaca, que la autorización para iniciar las obras de profundización
(Cláusula 1 del Acta Acuerdo), excede al Decreto N° 1306/03 que prescribe que previo al
inicio de su ejecución, la SSPyVN debía expedirse sobre el alcance de las obras y de los
requisitos que debían ser satisfechos, todo lo cual debía ser sometido a consideración de la
UNIREN previo a aprobarse; y que la Cláusula 5° del Acta Acuerdo colisiona con la Carta
de Entendimiento cuando ésta señala que, de mantenerse la tarifa en U$S/$ 1,65, debería
capturarse el beneficio financiero resultante, entre otros, a través de la renuncia a cualquier
acción contra el Estado Nacional respecto de toda deuda por falta de pago de aportes
financieros.
Es de resaltar que el MPFIPyS no podía desconocer la Carta de Entendimiento de la
UNIREN notificada al Concesionario el 10 de enero del mismo año.
4.10. La labor desarrollada por la SSPyVN en su carácter de órgano de control de la
concesión denota deficiencias en el seguimiento, control y aplicación de los aspectos
económico financiero de la regulación. A su vez, la única información con que
cuenta es la brindada por el Concesionario la que es tomada como válida sin que se
realice un análisis crítico de la misma.
37 Nota SSPyVN N°42/05 dirigida a la Subsecretaría de Coordinación y Control de Gestión del MPFIPyS,fechada 23 días después del informe UNIREN.
41
El objetivo de crear entes reguladores es lograr objetividad y calidad técnica en la
ejecución del contrato para así transferir a los consumidores las ventajas de un servicio
monopólico.
En el marco de las tareas de auditoría se solicitó a la SSPyVN la documentación e informes
que respalden el análisis de la ecuación económico financiero, neutralidad y rentabilidad
conforme lo exige el marco regulatorio de la concesión. En la respuesta, realizada a través
de la Comisión de Seguimiento señala que “Desde la reducción de tareas que lleva a cabo
la Consultora de Apoyo (Acta Acuerdo del 17/11/00) y sumado a ello la falta de suficiente
personal idóneo por la no constitución de Órgano de Control, no se realizan tipo de
análisis en forma habitual, a excepción del Informe mencionado en el punto 2)
precedente” 38. Es decir, en los últimos 6 años -periodo durante el cual se dolarizó la tarifa,
se autorizó un aumento tarifario, se decidió la profundización de la vía navegable y el
tráfico mostró un crecimiento explosivo-, la concesión careció del soporte analítico que
exige la normativa.
Cabe señalar que las tareas en materia económica de la Comisión de Apoyo (según el Acta
Acuerdo mencionada ut supra) se limitan a:
• Revisión del cobro de peaje;
• Control quincenal del tráfico de buques que navegan por los canales Martín García y
determinación del monto a facturar en concepto de la recaudación caída en la
Subsección 1.2. Sin embargo, la Comisión informó que no se dispone de la
documentación e informes actualizados del cómputo de los desvíos de tráfico por el
Canal Martín García y que la última información disponible es a septiembre/04.
Al requerírsele el modelo regulatorio, la Comisión de Seguimiento brindó el PEF de
HIDROVIA S.A., sin comentarios. Se entiende con ello además, que adopta y comparte los
fundamentos que sustentan su elaboración. Téngase presente en este orden, los
cuestionamientos de la Concesionaria a las reglas y principios del marco contractual39.
38 Nota N°164/05-CSCERyP del 1/11/05, respondida por Nota COSEDRA N° 71 del 1/03/0639 Según se ha expuesto en el Acápite 3.8 del presente.
42
Con relación a información de balance cuyas cifras son utilizadas por la empresa en sus
reclamos, no se presta especial atención a los mismos, ni se realizan informes especiales
por parte del organismo de control, a pesar que presentan distorsiones (Ver Anexo 9).
Cabe señalar por otra parte, que no se cuenta con indicadores independientes que permitan
aliviar la asimetría informativa (vgr. estudios sobre el crecimiento de los ingresos de la
concesión relacionados con el movimiento de cargas).
4.11. No se ha constituido el órgano de control, siendo un aspecto crítico de esta
regulación la debilidad institucional que exhibe.
El organismo de control nunca fue constituido (ni puesto en funcionamiento) siendo sus
funciones asumidas administrativamente por la SSPyVN. Como sucedáneo de menor
jerarquía al organismo de control se creó una Comisión de Seguimiento ubicada
jerárquicamente dentro de la SSPyVN cuya función principal es de asesoramiento o apoyo.
La Comisión (integrada por 7 personas, cada una representando un área particular, de las
cuales no han sido designadas 2 -área jurídica y administrativa-) no está jurídica ni
fácticamente en condiciones de ejercer las funciones de órgano de control.
Es destacable que la AGN ha recomendado en sus informes anteriores la necesidad de su
conformación sin que hasta la fecha se haya logrado (Resol.AGN N° 162/03, 105/03 y
37/02).
Dado que no existe una estructura de funcionamiento las facultades otorgadas al órgano de
control por ende, quedan concentradas en una persona, asistida por asesores (Comisión de
Seguimiento), es decir, no existe, para el órgano de control, organigrama con misiones y
funciones y la consecuente y adecuada separación de funciones y control por oposición.
Tampoco existe un plan de acción ni metas físicas de cumplimiento presupuestadas.
Por su parte, la Comisión de Seguimiento no cuenta con recursos presupuestarios. En las
tareas de auditoría, fueron meros intermediarios.
Frente a ello, el Concesionario titular de un privilegio (monopolio) asume el rol de poder
dominante del servicio.
43
Conforme sostienen la doctrina y la jurisprudencia la creación de monopolios o regímenes
de exclusividad como en el caso de la hidrovía, nunca puede ir en detrimento de los
usuarios siendo función de las autoridades de contralor protegerlos de dichos privilegios
mediante la interpretación restrictiva de éstos detentando además, el deber constitucional y
legal de equilibrar la desigualdad existente, “compensando el poder monopólico o
exclusivo, con un mayor peso de su control y una mayor defensa de los usuarios” .
5. COMUNICACIÓN DEL INFORMEEl Proyecto de Informe fue puesto en conocimiento de la SSPyVN por Nota N° 107/06
AG4 (19/12/06) a fin que realice las consideraciones que estime pertinentes. En respuesta
se recibió la Nota SSPyVN N° 168 (20/02/07) cuyo análisis obra como Anexo 10 al
presente. Las consideraciones vertidas no ameritaron modificar las observaciones y
recomendaciones del Proyecto de Informe, excepto por la errónea mención de una factura
en el comentario de la Observación 4.7.
6. RECOMENDACIONES
A la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables
6. 1. Se reitera lo recomendado por Resol.AGN N° 162/03, 105/03, 37/02 y 40/00, en
cuanto a propiciar la constitución del órgano de Control de la Concesión del Decreto
N° 863/93. Hasta tanto, crear una estructura y financiamiento adecuado a un organismo
de control asegurando mecanismos idóneos y transparentes y dotando de estabilidad y
autonomía a sus miembros. Sin perjuicio de lo cual, la SSPyVN continúa con
competencia plena sobre las decisiones que se tomen en torno al control.
6. 2. Sujetar las decisiones a la normativa contractual evitando durante la ejecución del
contrato introducir modificaciones que lesionen el principio de igualdad y
concurrencia.
7. CONCLUSIONESEl diseño del ajuste tarifario y la determinación de las tarifas de la concesión, en particular
a partir del Acta Acuerdo de 1997, es tal, que lo hace lo suficientemente reglado de manera
de minimizar la capacidad de tomar decisiones discrecionales40. Sin embargo, el diseño
40 Sostiene la teoría que cuanto menor sea el cambio tecnológico del sector (como es el caso de la hidrovía)entonces más conveniente es contar con contratos detallados que limiten las decisiones posibles del
44
regulatorio no fue cumplido ni se ajustaron las decisiones al espíritu del marco contractual,
de lo que han resultado reconocimientos tarifarios superiores a los necesarios para
mantener la neutralidad y equilibrio de la ecuación económica financiera de la concesión.
Es de señalar que estos resultados de la concesión se encuentran incididos por el marco
institucional: (i) relación bilateral exclusiva y discrecional entre el regulador y regulado;
(ii) la no conformación del ente de control, sin perjuicio de la competencia que le cabe a la
SSPyVN.
Finalmente, los hechos posteriores mencionados en el último acápite del punto 3, donde se
indica que el 29/08/06 se dictó la Resol.MPFIPyS Nº 1534/06 (B.O.30.08.06) por la que
fue incrementada nuevamente la tarifa de peaje a recibir por HIDROVÍA S.A.-llevándola
de $1,65 a $2,25 para el tránsito de cabotaje y de U$S1,65 a U$S 2,25 para el
internacional-, agravan la situación observada en el presente informe al aumentar la TIR a
niveles muy superiores a la contemplada en el Acta Acuerdo de 1997 (19,38%).
8. Fecha: 30 de noviembre de 2006
9. Firma:
regulador. “Las políticas fundamentales y los principios que comandan la regulación tienden a ser definidosen leyes, licencias o contratos, que cuidadosamente delimitan la discreción residual por medio de lareferencia a tales criterios y objetivos. Una mayor flexibilidad y discreción son generalmente másimportantes en industrias donde hay un cambio tecnológico rápido, en las que la introducción de competenciarequiere la adaptación continua de las reglas a las condiciones cambiantes del mercado, y en las cuales seasigna una alta prioridad a la provisión de incentivos para la operación eficiente. La discreción entonces estípicamente más importante en telecomunicaciones que en las concesiones viales.” Smith (1999).
45
46
Anexo 1
El período de Concesión originalmente establecido por Pliego fue de 10 años contados a partir
de la firma del Acta de inicio de la Concesión (1/05/95), contemplando una etapa inicial de
preparación o alistamiento y tres etapas de ejecución, con plazos máximos de realización:
Etapa 0.- Acondicionamiento de la Flota y Movilización de Equipos, con una duración de 90 días
corridos, a contar desde la firma del acta de inicio de la concesión.
Etapa 1.- 6 meses corridos, contados a partir de la firma del acta de inicio de los trabajos de
redragado. En esta etapa se realizarían los trabajos destinados a alcanzar las profundidades que
permiten la navegación de buques con 8,53 m (28 pies de calado), desde el kilómetro 460 al
Océano y de 6,71 m (22 pies de calado), desde el kilómetro 460 hasta el kilómetro 584 del Río
Paraná.
Los trabajos de señalización consistían en la remodelación conforme el sistema I.A.L.A. Región B,
dando cumplimiento en lo referente a colores, formas, destellos y marcas de tope de todas las
señales.
El 31 de diciembre de 1995 -finalizado el plazo para la ejecución de las obras de dragado para
esta Etapa-, el Concesionario fue autorizado a iniciar el cobro de la tarifa correspondiente a la
Etapa 1, desde la Subsección I.3 (Paraná Inferior) hacia aguas abajo, es decir la Sección I (Resol.
SETyC N° 28/95.
Por Resol. SETyC N° 177/96 se autorizó el cobro por peaje de la Etapa 1 en la Sección II, a partir
del 6 de marzo de 1996.
Etapa 2.- 24 meses corridos, contados a partir de la fecha de finalización de la etapa 1. Se
realizarían los trabajos necesarios para lograr las profundidades que permitan la navegación de
buques con 9,75 m (32 pies de calado) desde el Km. 460 al Océano, y para mantener la
profundidad necesaria que permita la navegación de buques de 6,71 m (22 pies de calado) entre
el Km. 460 y el 584 y se continuaría con los trabajos de actualización del sistema de señalización
en las condiciones previstas para la Etapa 1.
Los trabajos de dragado para esta Etapa finalizaron hacia fin de enero de 1997 autorizándose el
cobro del peaje en las Secciones I y II, en fecha 1° de julio de 1997 (Disposición SSPyVN N°
127/97).
47
Las tareas de señalización finalizaron el 20 de septiembre de 1996; la Resolución MEyOSP N°
495/97 (21-04-97) autoriza al Concesionario al cobro de la tarifa de peaje de la Etapa 2 de
señalización.
Etapa 3.- Se inició en el mes de marzo de 1997 y se extiende hasta el final de la concesión. En
ésta se realizan las tareas de mantenimiento de dragado y de la señalización de la Ruta
Navegable de las condiciones alcanzadas en la Etapa 2.
El 03 de octubre de 1997 se celebra un Acta Acuerdo entre el MINISTERIO DE ECONOMÍA y
OBRAS y SERVICIOS PUBLICOS y el Concesionario HIDROVIA S.A., por la cual, entre otros
aspectos, se amplía el objeto del Contrato de Concesión con el propósito de realizar:
El dragado del Canal Punta Indio entre el Km. 205,3 y el Km. 239,1.
El plazo establecido en el Acta Acuerdo para la extensión del Canal, incluyendo trabajos de
dragado, señalización e instalación de mareógrafos, fue de 5 meses contados a partir de la
fecha de firma del acta de iniciación, que se produjo el 12 de noviembre de 1997. La
Autoridad que ejerce el control aprobó los trabajos a través de la Orden de Servicio N° 289
(29/05/98).
La construcción de una zona de cruce en el Canal Punta Indio.
La finalización de las tareas correspondientes fueron aprobadas por la Autoridad que ejerce
el control mediante Orden de Servicio N° 256 (3/02/98).
La construcción de áreas de dragado experimental para la navegación con calado de 10,97
(36 pies) y 8,53 m (28 pies), a fin de:
a) Asegurar en el tramo comprendido entre el Km. 205,3 y el Km. 239,1 del Canal Punta Indio
las mismas características técnicas de la ruta navegable concesionada, todo ello en
cumplimiento de lo establecido en las notas reversales suscriptas entre los gobiernos de la
REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY y la REPÚBLICA ARGENTINA de fecha 13 de
mayo de 1997.
b) Dar cumplimiento a las Normas Básicas de Seguridad Náutica y de la Navegación, en el
Canal Punta Indio, de acuerdo a los requerimientos formulados por el SERVICIO DE
HIDROGRAFÍA NAVAL y la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA a cuyo efecto se
establece la constitución de zona de cruce en dicho canal.
48
c) Estudiar las tasas de sedimentación en la Vía concesionada para calados de 10,97 m (36
pies) y 8,53 m (28 pies) según la zona.
d) Complementación del sistema de radares en el Río de la Plata.
49
Anexo 2 – Secciones y SubseccionesLa ruta troncal concesionada se dividió en dos secciones:
Sección I: comprende el tramo Océano (Pontón de Recalada) - Puerto San Martín.
- Sección II: desde Puerto San Martín hasta el Km. 584 del Río Paraná, tramo exterior de acceso
al Puerto de Santa Fe.
A su vez, cada sección ha sido dividida en subsecciones.
La Sección I se divide en tres (3) Subsecciones (I.1, I.2 y I.3).
La Sección II se divide en dos (2) Subsecciones (II.0 y II.1).
Subsección Denominación Ruta incluida0.0 Ingreso Marítimo Canal Punta Indio Km 205,3 – Rada
Exterior a puerto La Plata
1.2 San Pedro Canal Acc. Puerto Bs.As. Km 37- 12Canal Ing. MitreParaná Inferior hasta Km.276
1.3 San Martín Paraná Inferior Km 276 -460
2.0 Diamante Paraná Km 460-533
2.1 Santa Fe Paraná Km 533-584
2.2 La Paz (Ingreso/Egreso Paraná Medio) Paraná Km 584-853
2.3 Reconquista Paraná Km 853-1240
2.4 Formosa Paraguay Km 1240-1615
2.5 Ituzaingó Alto Paraná Km 1240-1928
4.0 Ingreso/egreso fluvial Río Paraguay Desde o hacia el río Paraguay
5.0 Ingreso/egreso fluvial Desde o hacia el Alto Paraná
3.0 Ingreso/egreso fluvial Río Uruguay Desde o hacia el río Uruguay
Los valores porcentuales de tarifas de balizamiento y dragado que se aplican son:
a) Tarifa de Balizamiento (Etapa 2 y 3)a.a.) Sección I
Hasta Subsección
Desde Subsección 0.0 1.1 1.2 1.3 3.0
0.0 0.00% 2.61% 6.41% 8.37% 2.61%
1.1 2.61% 3.80% 3.80% 5.76% 0.00%
1.2 6.41% 3.80% 3.80% 1.96% 3.80%
1.3 8.37% 5.76% 1.96% 1.96% 5.76%
3.0 2.61% 0.00% 3.80% 5.76% 0.00%
a.b.) Sección II
Hasta SubsecciónDesde Subsección 1.3 2.0 2.1
50
1.3 0.0% 0.35% 1.33%
2.0 0.35% 0.35% 0.98%
2.1 1.33% 0.98% 0.98%
Tarifa de Dragado (Etapa 2 y 3) b.a.) Sección I
Hasta SubsecciónDesde
Subsección0.0 1.1 1.2 1.3 3.0
0.0 0.00% 44.44% 61.50% 100% 44.44%
1.1 44.44% 17.06% 17.06% 55.56% 0.0%
1.2 61.50% 17.06% 17.06% 38.50% 17.06%
1.3 100% 55.56% 38.50% 38.50% 55.56%
3.0 44.44% 0.0% 17.06% 55.56% 0.0%
b.b.) Sección II
Hasta SubsecciónDesde Subsección 1.3 2.0 2.1
1.3 0.0% 5.36% 21.96%
2.0 5.36% 5 .36% 16.6%
2.1 21.96% 16.6% 16.6%
51
Anexo 3 – Aportes del Estado
Concepto Importe en U$S PeriodicidadRedragado 5.000.000 Única vez, a la firma del Acta de
Inicio de las obras de dragado.Subsidio e indemnización parareducir la tarifa.
9.800.000 41 Por trimestre vencido hasta lafinalización de la concesión.
Mantenimiento del Canal PuntaIndio.
623.398 Anual.
Señalización del Canal PuntaIndio.
330.568 Anual.
Mantenimiento de la zona decruce de dicho Canal.
238.452 Trimestral.
Compensación por lahabilitación del tráfico en canalMartín García.
Variable según tráfico Trimestral.
Compensación por reparaciónde la Draga 256-C CapitánNuñez.
9.952.000 + IVA Única vez.
Indemnización por gastos desustitución de equipos,incluyendo a la draga CapitánNuñez y a los balizadores 573-B y 574-B.
22.722.073 + IVA Única vez.
Compensación por falta deentrega balizador 574-B.
80.792 + IVA Mensual hasta la entrega delequipo.
Descripción Clasificación/IdentificaciónDraga Capitán Nuñez 256-CBalizadores 573-B; 574-B; 562-BEmbarcación apoyo dragado 294-BOficinas Cuarto piso de la delegación Rosario de la Dirección Nacional de
Vías Navegables.Talleres Isla Demarchi de la Dirección Nacional de Vías Navegables
Sede Rosario de la Dirección Nacional de Vías Navegables.
41 U$S 10.000.000/trimestre menos la deducción del 2% para financiamiento del órgano de control (art.. 18del Pliego de Bases y Condiciones)
52
Anexo 4 Ecuación final de la tarifa de peajeT = Td + TbDonde:
T = Tarifa de peaje de la vía navegableTd = tarifa de dragado,Tb = tarifa de balizamiento
Tarifa de balizamiento.
• Se origina en el precio de los trabajos de balizamiento.
• El aprovechamiento de las obras de balizamiento es mayor cuanto mayor es elporte del buque, ya que por sus dimensiones necesita mejor señalización.Consiguientemente, la Tb es proporcional al tamaño del buque:
Tb = tb x TRN
Donde : tb= tarifa básica de balizamiento (U$S/TRN) y
TRN = valor de arqueo neto del buque según certificado internacional de arqueo onacional.
Tarifa de dragado:
• Dado que el sistema de peajes responde a un esquema distributivo de costo fijoanual, y en virtud de que los distintos tipos de buques que utilizan la víanavegable son quienes demandan las características de diseño del canal -fundamentalmente ancho y profundidad- la tarifa de dragado no tiene unarelación directa con el tonelaje de registro neto (TRN) de cada buque, sino através de un “factor de corrección por calado”. (Punto 5.2-Sección VIII del Pliego).
Td = td x TRN xFC
Donde:
FC= factor de corrección por caladoFC = (C - Cr) / Cb “C” es un valor = Cb, si Cb es menor a la profundidad del canal (pc)
“C” = Cd, si Cb es mayor a la profundidad del canal (pc)
Cb : Calado máximo del buque (pies).
pc: Profundidad del canal: 28 pies-Etapa I; 32 pies -Etapa II.
Cd: Calado o dragado del canal o profundidad determinante (pies) = (pc)
Cr : Calado referencial = 15 (pies)
Por lo tanto, todo buque con un calado propio (Cb) igual o menor a 15 (pies) tendría un Fc= 0 que anula la “tarifa de dragado” (td). No paga peaje por este concepto, pero sí pagaríapor “balizamiento” en función de su porte (TRN).
Entonces:T = tb x TRN + td xFC x TRN
53
Anexo 5 – Coeficientes de ajuste de los rubros de costos (Anexo III-Acta Acuerdo/97)
INDICE UTILIZADO Y COEFICIENTES DE AJUSTE
Ítem Concepto Incidencia
%
Referencia
2.1 Egresos por Dragado de Mantenimiento 57,342.1.1 Gastos en personal 17,05 43% Costo de la Construcción-GBA-Mano de
obra + 57% Precios Mayoristas USA2.1.2 Combustibles y lubricantes 11,44 95% variación de precio2.1.3 Mantenimiento 11,55 Precios mayoristas U.S.A.2.1.4 Otros Gastos 6,54 I.P. Internos al por Mayor Nivel Gral.2.1.5 Alquiler de Equipos 10,76 Precios mayoristas U.S.A.2.2 Egresos por Mantenimiento Balizamiento 8,85 Estructura de costos2.3 Gastos Administrativos 8,32 Índice precios al Consumidor N.Gral2.4 Seguros 2,672.5 Órgano de Control 1,572.6 Otros Gastos Corrientes 3,17 Índice precios al Consumidor N.Gral3 Ingresos-Egresos Operativos4 Inversiones 18,144.1 Alquiler Equipos de Dragado 1,83 Precios mayoristas U.S.A4.2 Balizamiento 2,27 Estructura de costos4.3 Gastos Operativos Redragado 7,534.3.1 Gastos en Personal 2,52 45,2% Costo Construcc.GBA + 54,8% Pcios
.Mayoristas USA4.3.2 Combustibles y Lubricantes 1,12 95% variación de precio4.3.3 Mantenimiento 1,93 Precios mayoristas U.S.A4.3.4 Otros Gastos Redragado 0,96 I.P. Internos al por Mayor Nivel Gral.4.4 Movilización y desmovilización 1,17 Precios mayoristas U.S.A4.5 Infraestructura y otros equipos 2,51 Precios mayoristas U.S.A4.6 Estudios y Relevamiento 2,835 Impuestos5.1 Impuesto a las Ganancias5.2 Variación crédito fiscal no aplicado
BALIZAMIENTO ESTRUCTURA DE COSTOS
Balizamiento Incidencia Índice Concepto
Boyas y Balizas 30,88% 1.0400 Índice de Precios Internos al por Mayor ProductosMetálicos Básicos
Combustibles y Lubricantes 5,41% 1.8382 Variación precio
Gastos de Personal 37.80% 0.9623 Costo de la Construcción GBA.Mano de Obra
Matrial de Importación 4,39% 0.9762 Índice de Precios Internos al por Mayor ProductosImportados
Gastos Generales 21.52% 1.0127 Índice de Precios al Consumidor Nivel Gral.
54
La Incidencia de cada rubro de los costos en la estructura general, permanecerá invariable en el
tiempo por lo tanto todo análisis deberá necesariamente realizarse sobre el PEF contenido en la
oferta.
55
Anexo 6 - Evolución de la tarifa desde el inicio del Contrato.
Periodo Tarifa Sustento Normativo
Mayo 1995 – Diciembre 1997 U$S 0,97/TRN Art.11 Contrato de Concesión
Enero 1998-Diciembre 1998 U$S 1,222/TRN Acta Acuerdo- Cláusula 6ª
Enero 1999 – Diciembre 2002 U$S 1,136/TRN Res.MEyOSP Nº1708/98
Enero 2003 – Diciembre 2004 U$S 1,65/TRN – Tráficointernacional
Decreto 2687/02 y 1306/03
$ 1,65/TRN – Tráficonacional
Decreto 2687/02 y 1306/03
56
Anexo 7. – Evolución del tráfico
Año TRN Equivalentes
según PEF oferta
TRN Equivalentes
registrados.
Diferencia%
1996 15.913.000 17.492.425 9.9%
1997 20.901.000 25.977.672 24.3%
1998 28.921.000 41.618.413 43.9%
1999 29.208.000 37.726.915 29.2%
2000 29.990.000 36.810.702 22.7%
2001 30.472.000 40.037.419 31.4%
2002 31.087.000 39.486.274 27.0%
2003 31.998.000 40.414.670 26.3%
2004 32.864.000 39.692.557 20.8%
2005 33.751.000 46.010.633 36.3%
Total 285.105.000 365.267.680 28.1%
57
Anexo 8. – Proyecto de Carta de Entendimiento.
Parte Primera. Antecedentes y Consideraciones sobre el entendimiento.Detalla los antecedentes normativos de la Concesión y en los aspectos vinculados con la
renegociación da cuenta que la Comisión de Seguimiento realizó el análisis de situación y
cumplimiento alcanzado por el Contrato y que a su vez, la Secretaría Ejecutiva de la UNIREN ha
dado cumplimiento a la obligación de realizar el INFORME DE CUMPLIMIENTO DE CONTRATOS
(art.13, Resol.MEYP N° 188/03 y N° 44/03, reglamentario del art.7° del Dec. N° 311/03).
Los términos que se estiman razonables para adecuar las bases y condiciones del contrato de la
concesión, constituyen los puntos que integran la CARTA DE ENTENDIMIENTO-
Parte Segunda: Bases y Condiciones propuestas para el Entendimiento
Cláusula Primera: OBJETO
Cláusula segunda: Tasa Interna de Retorno.
Para todo el periodo contractual, la TIR del nuevo PEF de la Concesión será calculada en pesos
constantes al trimestre mayo-julio de 1995;
Consecuentemente, el CONCESIONARIO renuncia a exigir un PEF de la Concesión, una TIR
calculada en dólares estadounidenses constantes, del trimestre mayo-julio de 1995, tal como se
encontraba fijada en el PEF del contrato original modificado por ACTA ACUERDO DE
REFORMULACION del 3 de octubre de 1997.
Cláusula tercera: Equilibrio de la ecuación económica financiera.Se ha detectado un nivel de rentabilidad superior al contractualmente previsto, el cual se ve
reflejado en el PEF de la concesión; consiguientemente, se prevén mecanismos a través de los
cuales se restablece el equilibrio de la Ecuación Económica Financiera.
Cláusula Cuarta: Cuadro Tarifario.
El cuadro tarifario vigente se mantendrá a todos los fines inalterado, sujetándose a lo
oportunamente dispuesto por el PEN por intermedio de los Decretos N° 576/02 y N° 2687/02.
Como consecuencia, quedan eliminados los aportes financieros por parte del Estado Nacional,
previstos en los art. 1.9 Tarifas y 2.2 del Pliego de Bases y Condiciones, aprobado por el Decreto
N°863/93 y modificatorios.
Cláusula Quinta: Plan de Inversiones de la Concesión. Obra de Profundización Decreto1306/03.
58
Las obligaciones que resultan del Decreto estarán a cargo del Concesionario. Dicha obra, será
financiada a través de la captura del beneficio derivado del exceso de rentabilidad definido, de
conformidad al marco legal que rige la Concesión y que se señala en la Cláusula Tercera.
La iniciación de los trabajos por parte del Concesionario tendrá lugar inmediatamente, una vez que
sea aprobado el Proyecto Técnico Ejecutivo por parte de la Autoridad de Aplicación competente.
Aprobado el Proyecto Técnico Ejecutivo de la obra, los correspondientes flujos de ingresos y
egresos deberán ser incorporados la PEF de la concesión, a su valor incremental.
La ejecución de los trabajos realizados por el Concesionario, será supervisada por el Órgano de
Control.
Cláusula Sexta: Deuda reclamada al Estado Nacional.El concesionario renuncia a cualquier acción que pudiera corresponder, tanto en sede judicial
como extrajudicial, contra el Estado Nacional por todo concepto por falta de pago de aportes
financieros; desistiendo de todo reclamo que hubiera incoado en dichas sedes, aún la
administrativa.
Cláusula Séptima: Adecuación de tarifas por variación de precios.Se modifica la metodología de redeterminación de tarifas del Acta Acuerdo de Reformulación
(1997), sustituyendo los índices extranjeros para el ajuste de la estructura de costos de
explotación de la Concesión, por la incorporación de la variación de precios locales.
Se llevará a cabo un procedimiento de revisión ordinaria anual de la ecuación económico
financiera contractual, en los términos del marco normativo que rige la Concesión y según la
metodología adoptada para el análisis efectuado en el marco de la Carta de Entendimiento.
Cualquiera de las partes podrá solicitar un proceso de revisión tarifaria extraordinaria en caso de
producirse una variación en más o en menos al 15% desde la última revisión, en el costo de la
explotación a cargo de la Concesión, la que será medida mediante la aplicación de los precios
testigos, precios específicos e índices de precios más adecuadamente representen su evolución.
A todos los efectos, la redeterminación de los importes, deberá ser realizada, tratada y concluida
por el Órgano de Control, dentro de los 30 días de iniciado el proceso de revisión.
Cláusula Octava: Subsecciones del Cuadro TarifarioDentro de los 180 días de la entrada en vigencia del Acuerdo de Renegociación Contractual, el
Órgano de Control realizará los estudios técnicos necesarios a fin de analizar la procedencia de
redeterminar las subsecciones -en virtud de las solicitudes efectuadas por usuarios-, y medir su
impacto en la ecuación económico financiera contractual.
59
Cláusula Novena: Garantías y SegurosLos montos establecidos en el Contrato de Concesión en concepto de garantías de ejecución de
obras, mantenimiento, reparación, conservación, explotación y administración de la concesión y
los seguros sobre bienes y de responsabilidad quedan establecidos en dólares y serán
redeterminados por el Órgano de Control, con motivo de la realización de las obras relacionadas
con el Decreto N° 1306/03. Los montos correspondientes a las garantías, deberán ser
readecuados según la evolución de la redeterminación tarifaria.
Cláusula Décima: IncumplimientosPara aquellas obligaciones incluidas en la Carta de Entendimiento, que no tuvieren sanción
específica, resultarán de aplicación al Concesionario, las normas y principios contenidos en el
Régimen Sancionatorio del Contrato de Concesión.
Cláusula Décimo Primera: Sistema de Gestión de CalidadEl Concesionario instrumentará un SGC basado en la norma ISO 9001/2000, de aplicación para
todos los procesos en que esté involucrada, estableciéndose plazos de presentación y de
aprobación por parte del Órgano de Control.
Cláusula Décimo Segunda: Preservación del Medio Ambiente.Deberán garantizarse el cumplimiento del plexo normativo en la materia en los aspectos
vinculados a la ejecución de los trabajos y en la formulación, realización e implementación de
estudios y medidas tendientes a tales fines.
Cláusula Décimo Tercera: Compre NacionalEl Concesionario dará cumplimiento a la Ley 25.551 y reglamentarios e informará,
semestralmente, al Órgano de Control las acciones desarrolladas en su cumplimiento.
Cláusula Décimo Cuarta: Condiciones HabilitantesLa entrada en vigencia de la Carta de Entendimiento, está condicionada al cumplimiento previo de:
- Aprobación del Acta, por Decreto del PEN;
- El compromiso –por escrito y certificado- de suspender el trámite y el ejercicio de todas las
acciones arbitrales o judiciales nacionales o internacionales iniciadas o a iniciarse por la
empresa y/o accionistas, como consecuencia del impacto económico de la falta de pago
del subsidio estatal o de cualquier otra medida acto u omisión imputable al Estado
Nacional.
Cláusula Décimo Quinta: Renuncia de acciones del Concesionario y Accionistas.
60
El Concesionario presentará los instrumentos debidamente certificados y legalizados, en los que
consten su expresa renuncia a cualquier tipo de presentación, reclamo o demanda fundado en la
situación de emergencia y a desistir expresamente cualquier acción y/o reclamo
Cláusula Décimo Sexta: Acuerdo de Renegociación ContractualSe establece que la Carta de Entendimiento será debatida en Audiencia Pública y su entrada en
vigencia estará sujeto a lo establecido en la cláusula décimo cuarta.
61
Anexo 9- Indicadores de Balance – Hidrovía S.A.INDICADORES
Los ingresos elevados en relación al patrimonio, particularmente el año 2002.
Al 31/12/01 Al 31/12/02 Al 31/12/03 Al 31/12/04 Al 31/12/05
Ingresos por Servicios 88.306.904,28 225.051.986,41 177.390.558,70 183.512.470,95 210.665.787,16
Patrimonio Neto 40.224.633,52 15.660.340,42 40.421.782,08 50.014.929,23 57.246.621,10
ingresos/patrimonio neto 2,20 14,37 4,39 3,67 3,68
Es muy significativa la incidencia del rubro Resultados Financieros y por Tenencia, en los resultados de todos losejercicios analizados; además la alta variabilidad del rubro que según nota de los estados contables suministrados a estaauditoria expresa que las cifras contenidas se calculan por diferencia. Seria recomendable que el organismo de controlauditado, emitiera especial opinión sobre este rubro y además exigiera que se expongan en nota todos los elementos quelo constituyen, así como opine acerca de la incidencia que tiene en el resultado del ejercicio.
Al 31/12/01 Al 31/12/02 Al 31/12/03 Al 31/12/04 Al 31/12/05
Ganancia Bruta 24.882.780,51 129.109.049,48 28.857.975,52 57.712.273,05 26.948.505,70Resultados Financierosy por Tenencia 1.294.283,54 - 156.085.855,70 8.931.215,68 - 26.862.412,60 7.150.338,42porcentaje sobreganancia bruta 0,05 - 1,21 0,31 - 0,47 0,27
Se considera elevada la proporción de gastos administrativos y se observa que no varían en proporción a los ingresosbrutos generados, el organismo de control auditado debería someter los costos a estudios especiales y emitir opinión acerca de su conformación.
Al 31/12/01 Al 31/12/02 Al 31/12/03 Al 31/12/04 Al 31/12/05
Ganancia Bruta 24.882.780,51 129.109.049,48 28.857.975,52 57.712.273,05 26.948.505,70
Gastos Administrativos - 6.044.478,70 - 16.001.771,00 - 17.664.132,90 - 15.885.791,23 - 16.530.824,57porcentaje sobreganancia bruta - 0,24 - 0,12 - 0,61 - 0,28 - 0,61
Se consideran muy elevados los valores pagados por alquileres y su alta incidencia dentro del costo de los serviciosprestados, se recomienda que el organismo de control auditado realice estudios especiales sobre el particular y emitaopinión sobre este ítem.
Al 31/12/01 Al 31/12/02 Al 31/12/03 Al 31/12/04 Al 31/12/05Costo de los ServiciosPrestados - 63.424.123,77 - 95.942.936,93 - 148.532.583,18 - 125.800.197,90 - 183.717.281,46
Alquileres 36.268.792,56 46.950.343,91 84.838.200,49 63.302.708,64 105.652.373,42
porcentaje - 0,57 - 0,49 - 0,57 - 0,50 - 0,58
INDICES
Solvencia (Patrimonioneto/Pasivo) Al 31/12/01 Al 31/12/02 Al 31/12/03 Al 31/12/04 Al 31/12/05
Patrimonio Neto 40.224.633,52 15.660.340,42 40.421.782,08 50.014.929,23 57.246.621,10
Pasivo 67.718.055,32 196.247.856,41 201.315.839,56 242.546.668,51 260.425.180,84
Solvencia 0,59 0,08 0,20 0,21 0,22
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Liquidez (Activo Corriente /Pasivo Corriente) Al 31/12/01 Al 31/12/02 Al 31/12/03 Al 31/12/04 Al 31/12/05
Activo Corriente 86.166.397,48 170.436.375,39 199.707.807,80 253.511.019,75 261.138.661,03
Pasivo Corriente 67.716.855,32 196.246.656,41 195.736.351,02 234.804.825,52 252.585.516,96
Liquidez ordinaria 1,27 0,87 1,02 1,08 1,03
Liquidez absoluta (Caja y Bancos + Inversiones transitorias / Pasivo Corriente)
Liquidez absoluta Al 31/12/01 Al 31/12/02 Al 31/12/03 Al 31/12/04 Al 31/12/05
Caja y Bancos 2.512.253,82 7.601.811,13 24.965.597,34 42.310.771,17 12.872.947,45
Inversiones 18.901.872,79 16.920.629,27 12.652.627,88 36.863.625,91 36.109.870,94Caja yBancos+Inversiones 21.414.126,61 24.522.440,40 37.618.225,22 79.174.397,08 48.982.818,39
Pasivo Corriente 67.716.855,32 196.246.656,41 195.736.351,02 234.804.825,52 252.585.516,96
Liquidez absoluta 0,32 0,12 0,19 0,34 0,19
En base a las cifras expuestas en los Cuadros III que acompañan los EECC analizados, se resumen los valores y seobserva que para el ejercicio 2002 los mismos no son comparables con los demás ejercicios así como también ladisparidad de la información tenida en cuenta para la confección de este cuadro. Se destaca la magnitud de las cifrasinvolucrados en préstamos con sociedades vinculadas.Se consideran muy significativos las erogaciones transferidas por este concepto, además lo expuesto en el Anexo III de losestados contables, no sigue un criterio de exposición uniforme, especialmente el ejercicio cerrado al 31/12/02, serecomienda que el organismo de control auditado, emita opinión acerca de este ítem.
2005 2004 2003 2002 2001 2000SociedadesArt. 33 142.557.868,66 78.927.464,22 31.292.842,29 21.391.313,43
31.292.842,29 21.391.313,43Total ctaspor pagar 156.029.328,91 102.521.072,25 37.400.754,45 30.453.852,53Prestamossoc art 33 86.583.143,35 94.690.199,45 66.318.233,19 78.484.632,83 22.122.517,57 18.956.632,35Saldosacreedoresbancarios 8,47 8,47 8,47 30.848,10 107.981,71
Totalpréstamos 86.583.143,35 94.690.207,92 66.318.241,66 22.153.365,67 19.064.614,06Total delpasivocorriente 246.612.472,26 217.936.628,14 184.790.249,59 59.554.120,12 49.518.466,59
63
Anexo 10 Análisis del Descargo
Análisis de las consideraciones efectuadas por la Subsecretaría de Puertos y VíasNavegables al Proyecto de Informe de Auditoria referido a “Verificar el régimentarifario aplicado a la Concesión Hidrovía Santa Fe-Océano”.
El Organismo presenta las consideraciones al Proyecto de Informe por Nota N° SSPyVNN° 168 (20/02/07) remitiendo a tal efecto el expediente CUDAP:EXP-S01:0042875/2007en el que también obran el Informe elaborado por la Comisión de Seguimiento para elControl de las Concesiones de Dragado y Balizamiento (Nota COSEDRA N° 37 del19/02/07, dirigida al SSPyVN) y el estudio realizado por el Contador Rául Fiorano, entreotros antecedentes, todos ellos analizados. 42
A continuación se reproduce la observación, el comentario de la SSPyVN y la respuestaque dicha consideración merece a esta AGN. En los casos pertinentes se hace mención a ladocumental aportada en el expediente ut supra mencionado.
A manera de introducción la SSPyVN señala que del Informe realizado por la Comisión(COSEDRA N° 37) y por el Contador Raúl Fiorano (también adjunto) surge:
Comentario SSPyVN:
1.- Mediante Nota COSEDRA N° 09/06 y COSEDRA N° 71/06 (adjunta a la Nota COSEDRA N°79/06), remitida al Secretaría de Transporte con fecha 09/03/06) se evacuó la solicitud deinformes requeridos por parte de esa Auditoría.
En el Proyecto de Informe, esa AGN utiliza un Plan Económico Financiero (PEF)desactualizado e incompleto, realiza el análisis sobre un PEF tomado del expedienteadministrativo que tramita ante la UNIREN por la renegociación del contrato de concesión ytoma como suyas conclusiones del Proyecto de Informe de la UNIREN de octubre de 2005;ambas están desactualizadas, ya que la propia UNIREN con posteridad rectifica sus erradasconclusiones expresadas en dicho informe.
El conjunto de derechos y obligaciones previsto en el Contrato de Concesión de Obra Públicaconstituye la denominada “ecuación económico-financiera” del contrato. Esta ecuación seestablece al momento de firmarse el contrato y se estima que el conjunto de obligaciones yderechos del contratista estatal es equivalente a la órbita de obligaciones y derechos de laAdministración.
El PEF es uno de los instrumentos con el que cuenta la Administración Pública para medir elnivel de rentas de la concesión, pero no expresa la totalidad de la ecuación económicafinanciera.
…El riesgo del contratista se ha agravado, ya que con anterioridad al Acta Acuerdo aprobadapor el Decreto 2687/02, uno de los ingresos con los cuales contaba el contratista eran los
42 El Expte S01:00 42875/2007 se inicia con el Proyecto de Informe trasladado en vista y por el tramita eldescargo. Consiguientemente ha sido agregado a la Actuación AGN N°588/05 por donde tramita la presenteauditoría. A fs.1/68 obran los originales del mencionado Proyecto de Informe y notas cursadas a raíz de lavista los que no han sido incorporados a la Actuación.
64
subsidios del Estado que constituían una suma fija. Hoy, si bien dicho derecho no ha sidosuprimido, se ha reemplazado hasta que finalice la renegociación por un ingreso que dependedel tráfico que pase por la vía navegable. Es decir, que la retribución de las prestaciones estotalmente a riesgo del contratista.
De acuerdo a lo previsto en la normativa vigente, a los efectos de calcular la rentabilidad delcontratista en los contratos de concesión de obra pública, lo que debe realizarse es lacomparativa entre los gastos efectivamente incurridos y los ingresos efectivamente realizadosy los gastos previstos y los ingresos previstos.
Es decir, que no puede efectuarse comparación cuando en uno de los términos de la mismacomo lo hace el Proyecto de Informe siguiendo el informe de la UNIREN de octubre de 2005,se cruza lo previsto con lo realizado. Cualquier cálculo que se efectúe en base a estaspremisas no representa la realidad, por no estar efectuado sobre bases homogéneas.
En este sentido el artículo 57 de la Ley 23696 establece claramente que la eventualrentabilidad del contratista no debe exceder una relación razonable entre las inversiones y lautilidad neta de la concesión.
El Proyecto de Informe, al basarse en el informe de octubre de 2005 de la UNIREN, consideraingresos reales contra egresos previstos, con lo cual no se corresponde con el criterio dehomogeneidad al que se ha hecho referencia y que es necesario para cualquier análisis quepretenda efectuarse en este sentido.
En base al método señalado en el punto anterior, el Proyecto de Informe arriba a laconclusión que existiría un exceso de rentabilidad en la concesión. A esos fines se sostieneque la TIR del proyecto debía ser de 19,38% y que en función de confeccionar un PEF enbase a ingresos reales y egresos presuntos, se obtiene una TIR que supera la original.
En el mes de octubre pasado, a los efectos de conocer los datos económicos-financieros delcontrato de concesión, esta Subsecretaría encomendó al Contador Raúl Fiorano, laconfección de un estudio referente a los ingreso del Concesionario (peajes y subsidios)previstos en el PEF de la oferta y un análisis de la ecuación económica financiera mediante ladeterminación de la TIR de acuerdo a la evolución real, cuyas copias se adjuntan y a cuyasconclusiones nos remitimos.
De dichos análisis surge claramente que la rentabilidad es notoriamente inferior a la previstaen el contrato, por lo que mal puede concluirse en este aspecto que la misma es excesivacomo la manifiesta el proyecto de informe de la AGN.
Es más, el contratista presentó un análisis en el cual se procedió a calcular el flujo de fondosde acuerdo a los criterios sostenidos por la UNIREN en el informe de octubre de 2005 (cuyostérminos el Proyecto de Informe sigue), y se llega a la conclusión que la rentabilidad delcontratista medido según la TIR no llega al 19,38% establecido como valor de rentabilidadrazonable. Este último informe del contratista fue sometido a análisis por parte de laConsultora de Apoyo…previo al dictado de la Resolución 1534/06 del MPFIPyS, verificándoseque la rentabilidad del proyecto (aún en la hipótesis de comprar ingresos reales con egresosprevistos, e incluyendo la percepción del aumento tarifario por la profundización) no supera ala prevista en el contrato, siendo de 15,19%.
Por otra parte, no es acertado sostener como lo hace el Proyecto de Informe que la tarifa se“dolarizó”, sino que todo lo contrario, se mantuvo en la moneda correspondiente, al menospara el tráfico internacional. Para el tráfico local, en forma totalmente opuesta lo quesostienen el Proyecto de Informe, la tarifa se “pesificó”.
65
Como consecuencia del marco jurídico dado por tratados internacionales, el contrato semantuvo por expresa decisión del PEN en virtud de sus facultadotes, fuera del proceso derenegociación establecido por los Decretos N° 293/02 y N° 311/03.
Similar tratamiento efectuó el Estado Nacional para la vía navegable Martín García a cargo deRiovía S.A. (similar a esta concesión), cuyo contrato tiene la tarifa en dólaresestadounidenses para el tráfico internacional y de cabotaje.
Respuesta AGN:
Con relación a las notas de respuesta a nuestros pedidos de información a que hacemención el descargo, es del caso aclarar que las identificadas como Notas COSEDRA N°71 y 79, fueron recibidas a través de la Secretaría de Transporte, por Nota AS GAB N°110 de fecha 27 de abril de 2006 (ingresada a ésta el 9/05/06). La nota contesta en formaparcial el primer requerimiento de información cursado por esta AGN de fecha 1°/11/05.Por su parte la Nota COSEDRA N° 9, no fue recibida en ésta.
Previo a analizar el descargo se aclara que las dos Notas adjuntas del Cont. Fiorano, ambasde fecha 16 de octubre de 2006 (posterior al cierre de la tarea de campo), en que laSSPyVN basa sus consideraciones, resultan ser justificatorias del aumento de tarifas querige a partir del 1° de septiembre de 2006 (conf. Hechos Posteriores). Los datos queincorpora (vgr. gastos de profundización) no fueron informados oportunamente a estaAGN; por tal motivo, los montos y las conclusiones a que arriba, no pueden serconvalidados. Además, en esa evaluación se plasman, entre otros supuestos, laprolongación de la vía navegable43, por lo que las conclusiones y resultados a que llega,parte de otros presupuestos. No obstante, el informe será tenido en cuenta comoantecedente en futuras auditorías.
Fueron elementos fácticos de análisis en la tarea de auditoría, las actuacionesadministrativas obrantes en expedientes (que en el Proyecto de Informe se identifican),entre los que se encontraban, los informes de la UNIREN. Conforme la LeyProcedimientos Administrativos “El expediente es una prueba escrita; se lo presumedocumento auténtico mientras no se pruebe lo contrario. Las actuaciones administrativashacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las declaraciones que haga el funcionarioque las suscribe” .
En relación a la valoración que se da al informe UNIREN y que la SSPyVN cuestiona, seratifica que es la única documentación tenida a la vista que realiza un análisis desde elpunto de vista regulatorio y que por ende, responde al plexo normativo de la concesión.
Desde este punto de vista regulatorio, el PEF constituye el punto de referencia al momentode evaluar el equilibrio y neutralidad de la ecuación económico - financiero de laconcesión. El método y criterio de actualización del PEF, esto es, un itemizado de rubrosque integran los costos y los correspondientes índices de actualización, están definidos en
43 Incluye la prolongación de la vía del Km. 584 al 586,1. Se ha tomado conocimiento que existen propuestaspara el llamado a licitación para la prolongación de la hidrovía desde el Km. 584, por lo que no existiríadecisión firme al respecto.
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el marco normativo vigente; cualquier otra interpretación, constituye un apartamiento de lanormativa.
Se resalta que ni la Comisión de Seguimiento ni la SSPVN proporcionaron documentaciónque contenga algún tipo de análisis económico financiero ni de tarifas desde el punto devista del regulador. Así también lo ha señalado la SIGEN en los Informes 2002, 2004 y2005. A su vez, el descargo da validez a esta afirmación.
Sostiene el descargo que las evaluaciones “…están desactualizadas, ya que la propiaUNIREN con posterioridad rectifica sus erradas conclusiones expresadas en dichoinforme”. A la fecha de cierre de las tareas de campo no consta tal rectificación, ello puedeafirmarse tanto de la documental relevada como de las reuniones mantenidas con elSecretario Ejecutivo y equipo de trabajo de transporte de la UNIDAD y de la informaciónrecibida, a raíz de esas reuniones. Tampoco surge de la información que esa Subsecretaríaremite con las consideraciones sub exámine.
En efecto, de la Nota de la UNIREN (con Ref. Expediente S01:0435726/05) que adjunta aldescargo, no surge que queden invalidadas o rectificados los análisis previos realizados porla UNIDAD.
Habida cuenta las afirmaciones sobre la opinión de la UNIREN que realiza la SSPyVN y apesar que esa Nota UNIREN es posterior al cierre de las tareas de campo, conviene dejaren claro, bajo qué circunstancias y con qué alcance se expide la Unidad.
Destaca la UNIREN que habiendo recibido el 23 de agosto de 2006 el expediente pordonde tramitaba un aumento tarifario (a $/u$s 2,25, señalado en Hechos Posteriores) “noexisten impedimentos para la aplicación de las tarifa provisoria sugerida, hasta tanto estaUnidad, luego de completar el análisis exhaustivo y detallado de la renegociación… seexpida en forma definitiva acerca de todas las cuestiones atinentes al mismo” . El equipotécnico de transporte de la UNIREN, agrega en anexo a la nota “Dado que la correctadeterminación de la tarifa de equilibrio de la concesión proviene del análisis exhaustivodel PEF de la concesión y dado que el proceso de renegociación del contrato aún no hafinalizado,…, algunos de los componentes del PEF permanecen bajo análisis. Por lo tantoel equipo técnico ha procedido ha analizar los valores incrementales de los ingresos y delas obras previstas (algunas de ellas realizadas), en forma separada del resto de loscomponentes del PEF para, de esta manera, analizar la razonabilidad del incrementotarifario solicitado”. Es decir, se trata de un análisis parcial y separado del PEF que enningún momento implica una rectificación de análisis anteriores (el subrayado es nuestro).
Respecto al término “contratista” empleado a lo largo del descargo, en lugar de“concesionario” vale señalar que el Pliego de Bases y Condiciones del concurso de lapresente concesión, define “CONCESIONARIO al adjudicatario que haya suscripto con elMinisterio de Economía y Obras y Servicios Públicos el correspondiente contrato deconcesión…El término concesionario comprenderá también a la sociedad que se forme alos efectos de la presente licitación y a sus representantes o sucesores…”. La
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diferenciación entre “contratista” y “concesionario” no es menor, porque de él derivanderechos y obligaciones diferentes entre las partes. Así, para ejemplificar, es sabido que elcontrol del Estado sobre la actividad del concesionario se acrecienta e intensifica, conrelación al control estatal sobre la actividad del cocontratante en los demás contratosadministrativos. En la concesión, el vínculo excede el exclusivo ámbito “Administración-Concesionario”, extendiéndose a ciertos administrados, que en determinadas formas debenpagarle a éste el precio de la obra, con lo que se trata de un contrato que surte efecto conrelación a terceros (Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo). “El contrato de obrapública sólo crea relaciones jurídicas entre el Estado y el constructor, mientras que laconcesión las establece además con los administrados, en virtud de que la AdministraciónPública delega una parte de su poder jurídico para gestionar o realizar el servicio y cobrarsu importe, generalmente en forma de tasas” (“Puerto Rosario S.A. c/Gobierno Nacional” ,CN Federal, Sala Contencioso Administrativa, 30.12.63, La Ley 114-673).
Es por ello que en los contratos de concesión se requiere del regulador, obviamente,además del respeto al marco regulatorio, aplicar incentivos a fin de mejorar la eficiencia dela Concesión en beneficio de los usuarios. Téngase en cuenta que la presente Concesióngoza de condiciones de exclusividad (monopolio).
2.- A continuación se consignan los comentarios particulares, de cada una de lasobservaciones.
4.1. Las modificaciones tarifarias habidas en el periodo bajo análisis no fueronsustentadas en evaluaciones que aseguren el equilibrio y neutralidad de la ecuacióneconómico financiera de la concesión conforme lo exigen los principios y normas delmarco regulatorio.
Comentario SSPyVN:
Sostiene que durante el periodo auditado (julio 2002 a diciembre 2005), la única modificacióntarifaria producida fue la que surgió del Acta Acuerdo de fecha 27 de diciembre de 2002aprobada por Decreto N° 2687/02. …tal modificación tarifaria realizada por el Señor Ministroobedeció, según consta en los instrumentos suscriptos, a la supresión presupuestaria de losaportes del Estado Nacional.
Comentario Comisión de Seguimiento:
[…] En relación a las evaluaciones que aseguren el equilibrio y rentabilidad de la ecuacióneconómica financiera de la Concesión cabe señalar que desde la reducción de tareas quelleva a cabo la Consultora de Apoyo… y sumado a ello la falta de suficiente personal idóneopor la no constitución del Órgano de Control, no se realizan este tipo de análisis en formahabitual, a excepción de los Informes de marzo y junio de 2005 preparados por la Consultorade Apoyo a pedido de la UNIREN para la renegociación de la Concesión.
Respuesta AGN:Lo observado por la AGN tiene fundamento en el marco regulatorio vigente, y en elnecesario equilibrio de la ecuación económico financiero de la concesión, cuyoseguimiento es obligación del Órgano de Control. Lo vertido en el descargo confirma los
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comentarios y observaciones volcados en el Proyecto de Informe, por lo que correspondemantenerlos.
4.2. De los análisis del Plan económico financiero de la concesión surge un exceso derentabilidad en términos de la tasa interna de retorno contractual lo que por enderesulta modificatorio de las condiciones contractuales originalmente pactadas.
Comentario SSPyVN:
Es necesario destacar nuevamente que durante el periodo auditado o sea desde el mes dejulio 2002 a diciembre 2005, existió sólo una modificación tarifaria aprobada por Decreto N°2687/02.
…cabe señalar que el PEF que se ha utilizado para su realización se encuentra superadocomo se indicara en el punto 1 del presente. Lo que desvirtúa todo análisis realizado por elinforme en responde de la AGN.
En efecto, el concepto de utilidad razonable se encuentra previsto en el artículo 57 de la Ley23.696…”Las concesiones que se otorguen de acuerdo con la Ley 17.520 con lasmodificaciones introducidas por la presente ley, deberán asegurar necesariamente que laeventual rentabilidad no exceda una relación razonable entre las inversiones efectivamenterealizadas por el concesionario y la utilidad neta obtenida por la concesión”.
Como se mencionara más arriba, el art.57 de la Ley 23.696 habla de “inversión efectivamenterealizada”. Esto es, aportes que se han puesto en la efectiva ejecución del proyecto. Enforma alguna se habla de estimados, presupuestados, proyectados, teóricos, etc. Además,téngase presente que la ley en lo que se refiere a aportes, dice precisamente “efectivamenterealizadas”. En este contrato, esto sería referirse a los egresos efectivamente realizados, queson los que traducen la inversión efectuada por el concesionario para mantener la profundidadde la vía navegable requerida contractualmente.
Por su parte, la utilidad que se toma en cuenta tampoco es la estimada. La que considera elartículo citado es la neta obtenida. La utilización de la frase “neta obtenida” implica claramenteque se trata de utilidad que surge de ingreso y egresos realizados y no de cálculos estimados.
Desde el momento que la UNIREN utiliza un PEF estimado para comparar parcialmente unode sus ítems, en este caso los costos estimados contra los ingresos efectivamente realizados,queda totalmente desvirtuada cualquier conclusión posterior.
Lo que se debió comparar es lo realmente ejecutado contra los ingresos obtenidos paraconocer el resultado de la explotación. Ello no fue lo hecho.
Adicionalmente y de acuerdo a los estudios contables que se acompañan al presente no se hadetectado exceso de rentabilidad.
El informe, al cuestionar el aumento de las tarifas efectuado por el Decreto N° 2687/02, noconsidera que ha sido consecuencia de la imposibilidad del Estado de asumir suscompromisos en la emergencia.
Comentario Comisión de Seguimiento:
Es necesario destacar nuevamente que durante el periodo auditado o sea desde el mes dejulio de 2002 a diciembre de 2005, existió solo una modificación tarifaria aprobada por DecretoN° 2687/02.
Asimismo, …la reducción de tareas que lleva a cabo la Consultora de Apoyo … y sumado aello la falta de suficiente personal idóneo por la no constitución del Órgano de Control, no serealizaron este tipo de análisis en forma habitual.
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Respuesta AGN:En mérito a la brevedad, para responder a la primera parte del descargo, se remite a 1.-
Las conclusiones a que arriba esta AGN se basan en el modelo regulatorio que surge delplexo normativo realizándose cortes, a fin de determinar si se cumplía la condición deequilibrio al momento de cada decisión. Para el año 2005 se consideró una inversión deU$S 40 millones en profundización. El descargo no aclara a cuanto llegó la inversión ni elaño de ejecución.
Por otra parte, con relación a la interpretación que hace la SSPyVN sobre la Ley “En estecontrato, sería referirse a los egresos efectivamente realizados, que son los que traducen lainversión efectuada por el concesionario para mantener la profundidad de la vía navegablerequerida contractualmente” se insiste que ese criterio difiere del marco regulatorio ya que laConcesión no se basa en la información contable del Concesionario.
Además, conforme lo observado en extenso en el punto 4.10 del Proyecto de Informe, elÓrgano de Control no realiza validaciones de la ejecución de las obras, tránsito ni de lainformación contable. Los comentarios al Proyecto de Informe de la Comisión deSeguimiento y la propia documental aportada en esta ocasión, confirman la observación dela AGN. Así, el Cont. Fiorano en nota del 16/10/06 consigna: “Se advierte que lainformación contenida en el estado de ejecución del PEF no ha sido auditada por elsusricpto, recomendándose exigir al Concesionario que presente la respectiva constanciade auditoría contable de la información consignada, la que posteriormente será evaluadaen esta asesoría”.
Corresponde mantener la observación.
4.3. No consta que la autoridad de aplicación hubiera medido el impacto de ladolarización de las tarifas para el transporte internacional en la ecuación económicofinanciero de la concesión a fin de mantener su neutralidad.
Comentario SSPyVN:
El artículo 2° del Decreto N° 576/02 no dolarizó la tarifa de peaje como dice la AGN, sino quepor el contrario, la norma sólo se limitó a aclarar que la misma se mantenía en dólares…deacuerdo al contrato original y a los compromisos internacionales asumidos por la RepúblicaArgentina.
En todo caso se pesificó el cabotaje.
Lo que existió en realidad fue una pesificación parcial de la tarifa solamente para cabotaje.Cabe destacar que en el caso de la concesión a cargo de Hidrovía S.A. la tarifa en dólaresestadounidenses está establecida tanto en el Tratado del Río de la Plata como en el Pliego deBases y Condiciones y en el Contrato de Concesión de Obras Pública que se firmó con elContratista.
La razón para ello es que se ha establecido la pesificación de la tarifa de peaje por vía fluvialpara el cabotaje nacional ya que tiene impacto en sectores de la economía nacional en crisis yse ha aclarado que se mantiene en dólares estadounidenses la moneda de pago para elcomercio exterior.
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En el caso del Canal Martín García (Riovía S.A.) se mantuvo la “Dolarización” del cabotaje ytráfico internacional.
Cabe destacar que en el caso de la tarifa que se encuentra establecida en dólares tanto parael transporte internacional como para el de cabotaje por el Canal Martín García y Río Uruguay,se ha mantenido en esa moneda.
Comentario Comisión de Seguimiento:
Vale lo indicado en el punto 4.2.
Respuesta AGN:El hecho que más del 95% de los ingresos se perciban en dólares frente a costos que sóloen parte corresponde a esa moneda (conf. está, taxativamente determinado en el marcoregulatorio), en una economía pesificada y luego de la devaluación, originó desvíos en laecuación económica financiera. Además, impactó en dicha ecuación el aumento del tráficotoda vez, que este aumento no incide de la misma forma en los costos de mantenimiento.El descargo no aporta elementos fácticos que invaliden la observación, por lo quecorresponde mantenerla.
4.4 El aumento tarifario autorizado por Decreto Nº 2687/02 en compensación al aportedel Estado se sustentó en cálculos que no reflejaban las circunstancias de una economíapesificada por lo que al momento de la decisión la compensación resultó excesiva.
Comentario SSPyVN:
Asimismo, se aclara que el aumento tarifario autorizado por el Decreto N°2687/02 es de caráctertransitorio y está sujeto al resultado que arroje la renegociación del contrato de concesión llevadaa cabo en el ámbito de la UNIREN.
Adicionalmente respecto a este punto, cabe señalar que de los antecedentes existentes en elexpediente administrativo relativo a la aprobación del Decreto que aquí se menciona, surge que al29 de noviembre de 2002 la deuda con el concesionario ascendía a la suma de U$S58.518.870,37, cifra que es muy diferente a los $42.300.000 que se mencionan en el proyecto deinforme.
Por otra parte, se olvida que la mayoría de los costos de la contratista se encuentran fijados enmoneda extranjera.
Comentario Comisión de Seguimiento:
…es de destacar que la información suministrada por la nota SECAD N° 474/01 fue calculada porpedido exclusivo de la Secretaría de Transporte a través de la Nota ST 442/01.[.…]se aclara queel aumento tarifario…es de carácter transitorio y está sujeto al resultado que arroje larenegociación del contrato de concesión llevada a cabo en el ámbito de la UNIREN.
Respuesta AGN:
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La AGN analizó los informes que sirvieron de sustento a la medida dispuesta (conf.Expediente S01:024602/02). Como se consigna en el Proyecto de Informe trasladado envista, surge en forma palmaria, que se sustentó en la Nota SECAD N° 474/01.
La observación se refiere al aumento tarifario otorgado en compensación por los aportesdel EN dispuesto por el Decreto 2687/02 y no tiene relación con la mención deendeudamiento señalado en el descargo. (Al respecto, no se acompaña el informe quearrojaría un valor de U$S 58 millones a que hace referencia la nota sub exámine).
Corresponde mantener la observación.
4.5. No se han obtenido evidencias de algún informe o estudio referenciado realizadopor el organismo de control sobre el resultado definitivo que arrojó el aumentotarifario en concepto de pago a cuenta de las obligaciones a cargo del EstadoNacional (conforme lo establecido en la cláusula 3ª del Acta Acuerdo aprobada porDecreto Nº 2687/02), a pesar que los cálculos previos indican que se habríacompensado en exceso.
Comentario SSPyVN:
Si bien el Acta Acuerdo aprobada por Decreto N° 2687/02 establecía que el aumento tarifariodispuesto sería computado a cuenta de las obligaciones a cargo del Estado Nacional y sujetoal resultado definitivo que arrojará al 10/12/03, el Decreto N° 1306/03 prorrogó las tarifasacordadas hasta el 31/12/04 o hasta que se expidiera la UNIREN sobre la renegociación delrespectivo contrato; es de suponer que en ámbito de la citada Unidad, se debieran efectuar losestudios o informes mencionados por la AGN, por ser un tema de su incumbencia.
Ello por cuanto, una proporción de las tarifas mencionadas debe ser aplicada tanto a lacompensación como a la ejecución de las obras de profundización. Todo ello finalizará cuandotermine la renegociación del contrato.
Es decir que a la fecha nos encontramos en un proceso de renegociación que aún no haconcluido y en virtud del cual las tarifas han sido destinadas a la cancelación de diversosconceptos, que se han devengado. El cálculo de dichos conceptos no está a cargo de estadependencia. Por tanto, una vez que esos conceptos se encuentren calculados, podráefectuarse la compensación que se menciona.
Sin embargo llevamos a vuestro conocimiento que como mencionáramos más arriba estaSSPVN, en el marco de sus actividades de control, encargó oportunamente un análisiscomparativo de los ingresos de la Concesión y de acuerdo a las conclusiones arribadas,considerando el flujo de fondos a valores reales la tasa interna de retorno obtenida seencuentra por debajo a la prevista en el contrato original.
Comentario Comisión de Seguimiento:
Si bien el Acta Acuerdo aprobada por Decreto N° 2687/02 establecía que el aumento tarifariodispuesto sería computado a cuenta de las obligaciones a cargo del Estado Nacional y sujetoal resultado definitivo que arrojará al 10/12/03, el Decreto N° 1306/03 prorrogó las tarifasacordadas hasta el 31/12/04 o hasta que se expidiera la UNIREN sobre la renegociación…, esde suponer que en el ámbito de la citada Unidad …, se debieran efectuar los estudios oinformes mencionados por la AGN, por ser un tema de su incumbencia.
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Respuesta AGN:El Decreto N° 1306/03 no dispone que el resultado de la compensación debe ser analizadopor la UNIREN sino que el término de la prórroga acontecería a fin de 2004 o hasta que seexpida la Unidad sobre la renegociación del contrato.
Por su parte, el art.2° de la Resol. ME N° 308/02 establece que durante el proceso derenegociación los respectivos Órganos de Control, continuarán ejerciendo sus respectivasatribuciones y facultades. Consecuentemente las consideraciones confirman la observacióny sus comentarios.
Respecto al informe adjunto a que hace mención no se corresponde con el análisis de lacompensación de marras ya que como se señaló sólo se debe calcular el resultado delingreso por el diferencial de tarifas con el monto de los aportes del Estado que secompensan.
Corresponde mantener la observación.
4.6. El Acta Acuerdo que autoriza el aumento tarifario en compensación del subsidiono establece la forma en que se determinará el importe cubierto por ese mecanismo.
Comentario SSPyVN:
Cabe destacar que el Acta Acuerdo del 27 de diciembre de 2002 en su Punto Terceroestablece la forma en que se realizará dicho mecanismo cuando dice que “la diferencia –netade toda incidencia tributaria- entre el monto de la tarifa a percibir como consecuencia delaumento dispuesto en el Punto Segundo… será computado como pago a cuenta de lasobligaciones a cargo del Estado Nacional y sujeto al resultado definitivo que arroje el 10 dediciembre de 2003”, éste prorrogado hasta la actualidad.
De todas formas entendemos que esta situación transitoria será resuelta en el marco de larenegociación contractual. El Acta Acuerdo está sujeta a renegociación que todavía no haconcluido.
Comentario Comisión de Seguimiento:
Igual comentario que la SSPyVN.
Respuesta AGN:No se da respuesta a los puntos de observación, por lo que corresponde mantenerla.
4.7. No hubo un pronunciamiento de la SSPyVN sobre los alcances y requisitos quedebían ser satisfechos con carácter previo a la autorización de iniciar laprofundización de la vía navegable.
Comentario SSPyVN:
Esta observación se encuentra fuera del alcance y objeto de la presente auditoría.
Pese a ello podemos informar que en cumplimiento de lo establecido en el Decreto N° 1306/03se llevaron a cabo diferentes tareas, cuyo desarrollo requirió la asistencia de profesionales en
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distintas materias y cargas horarias adecuadas a la magnitud de las mismas, a efectos de darrespuesta a la compleja encomienda.
Lo antedicho implicó la necesidad de encomendar la tarea a la Consultora de Apoyo delÓrgano de Control. Asimismo cabe recordar que el cargo de Subsecretario se encontróvacante desde enero hasta mayo del año 2004.
Como bien señala la AGN, los términos de referencia para concretar la denominada “AuditoríaTécnica y Jurídico Legal de los Estudios de Factibilidad” para el aumento de los caladosnavegables realizados por el concesionario Hidrovía S.A. fueron elevados en junio de 2004.
En este sentido, cabe aclarar que se acotó la tarea de la Consultora de apoyo o sea laauditoría o revisión de los estudios realizados por Hidrovía S.A., pero la definición del alcancede la profundización surgió como resultado intelectual, recién cuando acabó la tareaencomendada a la Consultora de Apoyo y corregida por el Órgano Control, o seaaproximadamente en el mes de Diciembre de 2004.
En este sentido no se puede confundir la elaboración de los términos de referencia para larealización de una auditoría con el objetivo final de la misma, o sea la confección del proyectoejecutivo de una obra de profundización.
Con respecto al comentario realizado por la AGN en relación a la aprobación de los informespresentados por la Consultora de Apoyo, se deja constancia que el Órgano de Control, o seael Subsecretario de Puertos y Vías Navegables, aprueba los informes, suscribiendo loscorrespondientes Certificados de Servicios y sus facturas, remitiendo luego la actuación a laDirección General de Administración para su posterior pago.
Se adjunta copia de los Certificados de Servicios…Es de destacar que una de las facturasseñaladas…, como ser la N° 551 de fecha 11/10/05 de $211.242 –no corresponde a ladenominada “Auditoría Técnica y Jurídico Legal de los Estudios de Factibilidad para elAumento de los Calados Navegables en la Ruta Santa Fe-Océano y para la modificación de latraza en el Canal Punto Indio” realizada por la Consultora de Apoyo al Órgano de Control.
En relación a que no se tiene constancia de una aprobación expresa sobre el alcance de lasobras y requisitos previos al inicio de ejecución, podemos decir que mediante Acta Acuerdodel 16 de febrero de 2005…se establecieron los mismos en los Anexos I y II de la citada Acta,en consonancia con lo establecido en el Decreto N° 1306/03.
Con respecto a lo sostenido por la AGN en referencia al impacto en la ecuación económicafinanciera de la profundización,…el Decreto N° 1306/03, en su artículo 3°, establecetaxativamente que será determinado en el ámbito de la UNIREN.
Comentario Comisión de Seguimiento:
Igual comentario que la SSPyVN.
Respuesta AGN:No corresponde al auditado definir el alcance de la auditoría. Sin embargo, convieneaclarar que la prórroga de la tarifa otorgada por Acta Acuerdo del 16/02/05 (Cláusula 3ª)fue aplicada hasta que se expida la UNIREN sobre la renegociación, en orden a posibilitarla ejecución y financiamiento de la obra de profundización. De donde surge en formapalmaria la conexidad de los temas.
La respuesta confirma lo observado respecto a que el acto administrativo de aprobaciónexpreso, del alcance de las obras y requisitos previos al inicio de la ejecución, no existía.Asimismo se rectificará el error incurrido en el Proyecto de Informe al incluir la factura N°
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551 de fecha 11/10/05 de $211.242 que no corresponde a la denominada “Auditoría Técnica yJurídico Legal de los Estudios de Factibilidad para el Aumento de los Calados Navegables en laRuta Santa Fe-Océano y para la modificación de la traza en el Canal Punto Indio”.
Corresponde mantener la observación.
4.8. Se observan demoras por parte del órgano de control en proporcionar lainformación a la UNIREN no obstante haber sostenido que corresponde a esta últimarealizar los análisis económicos de la concesión.
Comentario SSPyVN:
Con respecto al envío del presupuesto de la profundización a 34/25 pies a la UNIREN cabeaclarar que al momento de recepción de la Nota N° 1884/05 de la UNIREN (12/09/05), elmencionado presupuesto había sido devuelto a la empresa con observaciones (O.S.N°59/05del 21/10/05).Después del periodo auditado, se recibieron por parte del Concesionario versiones corregidasdel presupuesto de la profundización, en respuesta a las observaciones realizadas por elÓrgano de Control y la Consultora de Apoyo.
Cabe destacar que la demora apuntada obedece al cúmulo de tareas que se desarrollan adiario en el ámbito de la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables.
Comentario Comisión de Seguimiento:
1er y 2do párrafo Ídem anterior.
Cabe destacar que la demora apuntada obedece al cúmulo de tareas que se desarrollan adiario en el ámbito de la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables atento que el Órgano deControl a la fecha no pudo ser constituido.
Respuesta AGN:Los comentarios confirman la observación por lo que corresponde mantenerla.
4.9. El Acta Acuerdo celebrada en febrero de 2005 contraría las pautas de la Cartade Entendimiento (UNIREN), observándose una falta de coordinación entre elMPFIPyS y la UNIREN.
Comentario SSPyVN:
Esta observación se encuentra fuera del alcance y objeto de la presente auditoría.
Sobre el particular cabe decir que la presente observación es realizada exclusivamente sobrela actuación de la UNIREN, motivo por el cual debería ser remitida a la misma para sucontestación.
Comentario Comisión de Seguimiento:
Ídem anterior.
Respuesta AGN:La AGN como colaborador de los organismos que audita, señala las falencias o debilidadesdetectadas a fin de que las mismas sean corregidas. Los informes son puestos en
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conocimiento de distintos estamentos con poder de decisión, para que todos, desde el rolque les toca desempeñar, contribuyan a lograr dichos objetivos.
Corresponde mantener la observación.
4.10. La labor desarrollada por la SSPyVN en su carácter de órgano de control de laconcesión denota deficiencias en el seguimiento, control y aplicación de los aspectoseconómico financiero de la regulación. A su vez, la única información con quecuenta es la brindada por el Concesionario la que es tomada como válida sin que serealice un análisis crítico de la misma.
Comentario SSPyVN:
A este respecto sólo cabe indicar que la SSPyVN cumple con las funciones que le han sidoasignadas, con los medios materiales, económicos y profesionales que le han sido otorgados.
Dentro del marco señalado se realizaron los informes de marzo y junio de 2005 preparadospor la Consultora de Apoyo a pedido de la UNIREN.
Comentario Comisión de Seguimiento:
Tal como se indica en el punto 4.2 desde la reducción de tareas que lleva a cabo laConsultora de Apoyo y sumado a ello de personal idóneo por la no constitución del Órgano deControl no se realizan este tipo de análisis en forma habitual a excepción de los informes demarzo y junio de 2005 preparados por la Consultora de Apoyo a pedido de la UNIREN
Respuesta AGN:Como señala el descargo, la UNIREN había cursado un pedido de informes a la SSPyVNcon 14 puntos de interés sobre datos físicos de ejecución contractual e informacióneconómica. El pedido fue respondido por la Consultora de Apoyo (en dos partes, una enmarzo y otra en junio). Asimismo, parte de la información fue proporcionada directamentepor la empresa.
Los comentarios confirman lo señalado en el Proyecto de Informe por lo que correspondemantener la observación.
4.11. No se ha constituido el órgano de control, siendo un aspecto crítico de estaregulación la debilidad institucional que exhibe.
Comentario SSPyVN:
No se encuentra dentro de las competencias de la SSPyVN decidir sobre esta cuestión.Asimismo se informa que la constitución del Órgano de Control se encuentra tramitando porExpte. N° S01: 166895/2004.
Comentario Comisión de Seguimiento:
Esta observación se encuentra fuera del alcance y objeto de la auditoría, pero se informa quela constitución del Órgano de Control se encuentra tramitando por Expte. 166895/2004
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Respuesta AGN:Cabe señalar que esta observación es reiteración de anteriores. Los comentarios de laSSPyVN confirman lo señalado en el Proyecto de Informe por lo que correspondemantener la observación y su correspondiente recomendación.
