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“2014. Año de Octavio Paz”

EXPEDIENTE: 6-V-E/2014

ASUNTO: “Ausencia del procedimiento

de aclaración administrativa ante el

INFONAVIT.”

México, D.F., a 7 de noviembre 2014

ANÁLISIS SISTÉMICO 10/2014 CON REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN

Ausencia de normatividad que reglamente ante el Instituto del Fondo Nacional de la

Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), el procedimiento correspondiente a la

“aclaración administrativa” en la que se prevea la suspensión de los plazos para efectos

de la interposición del recurso de inconformidad.

FUNDAMENTOS

Esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente se encuentra facultada para proteger y

defender los derechos de los contribuyentes, así como investigar e identificar problemas

de carácter sistémico que ocasionen perjuicios a los mismos, con el objeto de proponer a

la autoridad fiscal federal correspondiente, las sugerencias, recomendaciones y medidas

preventivas y correctivas que en su opinión como defensor no jurisdiccional de derechos

procedan; de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1º, párrafos primero, segundo

y tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 18-B del Código

Fiscal de la Federación; 1º, 4º, tercer y último párrafos y demás relativos de la Ley Orgánica

de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, publicada en el Diario Oficial de la

Federación el 4 de septiembre de 2006; 5º, apartado B, fracción II y 30, fracciones I, III, X,

XXII, XXIV y XXV del Estatuto Orgánico de este Organismo, publicado en dicho medio oficial

el 18 de marzo de 2014; así como 66, 67, 69, 70 y demás relativos de los Lineamientos que

regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2014;

todos interpretados armónicamente.

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ANÁLISIS

I. PLANTEAMIENTO DE LA PROBLEMÁTICA.

Actualmente, la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores

(Ley del INFONAVIT) no regula el procedimiento de “Aclaración administrativa” en el que

se considere la suspensión de plazos mientras ésta se resuelve, y tampoco considera la

aplicación supletoria del Código Fiscal de la Federación—como se señala en la Ley del

Seguro Social— para que los patrones, en su calidad de contribuyentes, puedan aclarar las

cédulas de liquidación de cuotas obrero patronales emitidas por dicho Instituto, situación

que afecta sus derechos fundamentales.

II. CONSIDERACIONES.

El artículo 30 de la Ley del INFONAVIT otorga la facultad a dicho organismo para

determinar –en caso de incumplimiento de los patrones–, el importe correspondiente a

las aportaciones patronales y los descuentos omitidos, así como de calcular la

actualización y recargos que pudieran generarse y requerir su pago, con el objeto de que

dicho Instituto pueda revisar y controlar las obligaciones de los patrones en su calidad de

contribuyentes.

Por su parte, el artículo 52 de dicho ordenamiento legal establece que en contra de las

resoluciones relativas a los temas de inscripción, derecho a créditos, cuantía de

aportaciones y de descuentos, así como sobre cualquier acto del Instituto que lesione los

derechos de los trabajadores inscritos, de sus beneficiarios o de los patrones, procede el

recurso de inconformidad1.

1 Artículo 52. “En los casos de inconformidad de las empresas, de los trabajadores o sus beneficiarios sobre la inscripción en el Instituto, derecho a créditos, cuantía de aportaciones y de descuentos, así como sobre cualquier acto del Instituto que lesione derechos de los trabajadores inscritos, de sus beneficiarios o de los patrones, se podrá promover ante el propio Instituto un recurso de inconformidad.

El Reglamento correspondiente, determinará la forma y términos en que se podrá interponer el recurso de inconformidad a que se refiere este artículo.”

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Ahora bien, la fracción VII, del artículo 3º2 del Reglamento Interior del Instituto del Fondo

Nacional de la Vivienda para los Trabajadores en Materia de Facultades como Organismo

Fiscal Autónomo (Reglamento del INFONAVIT), establece que dicho Instituto está

facultado para recibir las aclaraciones realizadas por los contribuyentes y la

documentación que presenten, así como de conciliar la información que acredite el

cumplimiento de sus obligaciones fiscales; sin embargo, este ordenamiento reglamentario

no establece el procedimiento por el cual los patrones pueden formular una aclaración

administrativa, ni que el plazo para impugnar los actos a través del recurso de

inconformidad se suspenderá hasta que no se resuelvan las mismas.

De lo anterior, esta Procuraduría advierte que la Ley del INFONAVIT únicamente

contempla el recurso de inconformidad como instancia recurrible antes de la interposición

del Juicio de Nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ello no

obstante que el Reglamento del INFONAVIT establece la facultad de dicho Instituto para

recibir las aclaraciones de los contribuyentes; sin embargo, actualmente no existe una

estructura legal que regule cómo deben los patrones y sujetos afectos por actos de dicho

Organismo, llevar a cabo la aclaración administrativa.

Al respecto, el artículo 33-A del Código Fiscal de la Federación (CFF) establece la opción

para que los particulares acudan ante las autoridades fiscales para efectuar las

aclaraciones que consideren pertinentes, sin embargo, dicho precepto se refiere a

supuestos específicos que podrían no resultar aplicables para el INFONAVIT —

resoluciones emitidas con base en los artículos 41, fracciones I y III, 78, 79 y 81, fracciones

I, II y VI del citado Código—, además de que la Ley del INFONAVIT no prevé que el CFF sea

aplicable de maneta supletoria.

Debe destacarse que en la página de Internet del INFONAVIT, se encuentra una

herramienta electrónica denominada “Consulta, aclara y ponte al corriente” a través de la

cual los contribuyentes pueden realizar aclaraciones relacionadas con las causales que en

la misma se señalan; sin embargo, se observa que no existe una estructura legal que

2 Artículo 3º “El Instituto es un organismo fiscal autónomo que cuenta con todas las facultades previstas en la Ley y el Código, para: […] VII. Recibir de los contribuyentes las aclaraciones y la documentación que presenten, así como conciliar la información respectiva que

acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales;

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regule dicho procedimiento, lo que puede generar un estado de inseguridad e

incertidumbre jurídica en los patrones, además de que no se contempla la suspensión de

los plazos –para inconformarse en sede administrativa- mientras se resuelve la aclaración

en cuestión, lo que en su momento podría imposibilitar a éstos a promover el recurso de

inconformidad en tiempo y forma.

En efecto, la herramienta electrónica en comento contiene la “Guía rápida para usuarios

del servicio en línea ¡Consulta, aclara y ponte al corriente!” que señala como utilizar dicha

aplicación, así como la información que deben presentar los contribuyentes para solventar

una aclaración a través de la misma, pero se observa que no existe la normatividad que

regule el procedimiento y que considere la suspensión de los plazos —de manera similar a

lo señalado en el artículo 39-D3, segundo párrafo, de la Ley del Seguro Social en el supuesto

de la aclaración administrativa—, situación que a juicio de este Ombudsman fiscal resulta

contrario al derecho fundamental de seguridad jurídica del contribuyente.

Al respecto, resulta de suma importancia tener presente que la seguridad jurídica es uno

de los principios esenciales que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, para proteger los derechos fundamentales de los individuos, mismos que no

podrán ser violados, coartados, ni restringidos por la actividad del Estado, además de que

deben saber a qué atenerse, tal y como lo ha determinado la Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia 1a./J. 139/20124.

[…]” 3 Artículo 39 D. Respecto de las cédulas de liquidación emitidas por el Instituto en el supuesto señalado en el segundo párrafo del artículo anterior, el patrón podrá, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha en que surta sus efectos la notificación, formular aclaraciones ante la oficina que corresponda a su registro patronal, las que deberán estar debidamente sustentadas y sólo podrán versar sobre errores aritméticos, mecanográficos, avisos afiliatorios presentados previamente por el patrón al Instituto, certificados de incapacidad expedidos por éste o situaciones de hecho que no impliquen una controversia jurídica.

La aclaración administrativa en ningún caso suspenderá o interrumpirá el plazo establecido para efectuar el pago hasta por la suma reconocida. El Instituto contará con veinte días hábiles para resolver la aclaración administrativa que presente el patrón. Si transcurrido este plazo no se resolviera la aclaración, se suspenderá la cuenta de días hábiles señalada en el párrafo anterior. (Énfasis añadido) 4 SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. EN QUÉ CONSISTE. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de seguridad jurídica consagrado en la Constitución General de la República, es la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de manera tal que lo que tutela es que el gobernado jamás se encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión. En ese sentido, el contenido esencial de dicho principio radica en "saber a qué atenerse" respecto de la regulación normativa prevista en la ley y a la actuación de la autoridad. Así, en materia tributaria debe destacarse el relevante papel que se concede a la ley (tanto en su concepción de voluntad general, como de razón ordenadora) como instrumento garantizador de un trato igual (objetivo) de todos ante la ley, frente a las arbitrariedades y abusos de la autoridad, lo que equivale a afirmar, desde un punto de vista positivo, la importancia de la ley como vehículo generador de certeza, y desde un punto de vista negativo, el papel de la ley como mecanismo de defensa frente a las posibles arbitrariedades de los órganos del Estado. De esta

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En tal virtud, esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente considera que es

necesario normar el procedimiento a través del cual los patrones, en su carácter de

contribuyentes, accedan a la herramienta electrónica “Consulta, aclara y ponte al

corriente”, a efecto de que conozcan con precisión los tiempos y la forma en la cual podrán

hacer uso de la misma; por otra parte, es importante destacar que el establecer la

suspensión de los plazos -para la presentación del recurso de inconformidad- en tanto se

lleve a cabo dicha aclaración, les otorga a los contribuyentes la certeza de que podrán

interponer ante el Instituto dicho medio de defensa, para el caso de que su aclaración no

resulte favorable, garantizándose así la más amplia protección de sus derechos

fundamentales dentro del marco que mandata el artículo 1º Constitucional.

Finalmente es importante señalar que mediante reunión celebrada el 9 de septiembre de

2014, en las instalaciones de esta Procuraduría, se le expuso a servidores públicos del

INFONAVIT la necesidad de crear la normatividad que le permita a los patrones presentar

aclaraciones administrativas; conocer los supuestos en que son procedentes; así como

establecer que los plazos para interponer el recurso de inconformidad deben suspenderse

hasta en tanto los contribuyentes no reciban respuesta por parte de ese Instituto, ante lo

cual estuvieron de acuerdo.

OBSERVACIONES Y SUGERENCIAS

Atendiendo al nuevo paradigma de protección de los derechos fundamentales, esta

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente sugiere al Instituto del Fondo Nacional de la

Vivienda para los Trabajadores, emita una normatividad o lineamiento que regule el

procedimiento relativo a las aclaraciones administrativas que formulen los patrones ante

ese Instituto, y que se establezca en la misma la suspensión de los plazos para interponer

el recurso de inconformidad hasta en tanto no sean resueltas dichas aclaraciones.

forma, las manifestaciones concretas del principio de seguridad jurídica en materia tributaria, se pueden compendiar en la certeza en el derecho y la interdicción de la arbitrariedad o prohibición del exceso; la primera, a su vez, en la estabilidad del ordenamiento normativo, suficiente desarrollo y la certidumbre sobre los remedios jurídicos a disposición del contribuyente, en caso de no cumplirse con las previsiones del ordenamiento; y, la segunda, principal, más no exclusivamente, a través de los principios de proporcionalidad y jerarquía normativa, por lo que la existencia de un ordenamiento tributario, partícipe de las características de todo ordenamiento jurídico, es producto de la juridificación del fenómeno tributario y su conversión en una realidad normada, y tal ordenamiento público constituirá un sistema de seguridad jurídica formal o de "seguridad a través del Derecho". (Énfasis añadido) Tesis: 1a./J. 139/2012 (10a.); Registro 2002649; Libro XVI, Enero de 2013 Tomo 1.

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Por lo anterior, con fundamento en los artículos 16 y 70 de los Lineamientos que regulan el

ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, notifíquese al Director General y al Subdirector General de Recaudación

Fiscal, ambos del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, el

contenido del presente Análisis Sistémico con requerimiento de informe, a efecto de que

en un plazo de treinta días naturales manifiesten lo que a su derecho convenga, en la

inteligencia de que esta Procuraduría podrá convocar a las autoridades fiscales a una o

varias mesas de trabajo para encontrar las mejores soluciones a la problemática

observada.

Publíquese el presente ANÁLISIS en la página oficial de esta Procuraduría.

Con fundamento en los artículos 12, fracción XIII, 30, fracción X del Estatuto Orgánico de la

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el 18 de marzo de 2014, así como 70, primer párrafo de los Lineamientos que

regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, publicados en el mismo medio informativo el 27 de mayo de 2014, firma el

Subprocurador de Análisis Sistémico y Estudios Normativos.

Mtro. Jose Luis Figueroa Jácome

AML/MVC/GLM/PLLG