Avances en la Universalización del Servicio de Energía Eléctrica en

BrasilJorge Alcalá Vela

Lima, 30 y 31 de Mayo de 2013

Introducción En las últimas décadas muchos países liberalizaron las

industrias de servicios de redes y servicios públicos. Esta reforma quería aumentar la competitividad para

disminuir los precios y también aumentaría la variedad de servicios y mejoraría la eficiencia de los procesos.

Pero en un mercado de economía liberal esa política afectó los grupos sociales mas vulnerables de las áreas rurales.

Así para tentar corregir o adaptar esas acciones fueron creadas las denominadas políticas de servicios universales para que todos los ciudadanos tengan los mismos derechos de acceso a los servicios a precios justos.

Importancia de la Energía Eléctrica La electricidad es considerada la principal fuerza

de conversión de energía primaria capaz de ser aplicada de diversas maneras en los sectores industriales, residenciales y en el campo.

Ella es imprescindible para una vida digna, muy importante para el desarrollo de toda sociedad pues es esencial para actividades como cocinar, estudiar y trabajar.

La utilización de la Energía Eléctrica también está relacionada con los derechos individuales, pues es a través de ella que se puede alcanzar la libertad individual permitiendo que los ciudadanos tomen sus propias decisiones conscientemente.

Situación en Brasil El acceso de la energía eléctrica en la zona rural

también se torna de gran importancia para la zona urbana, pues al promover la electrificación de la zona rural muchos de sus moradores dejarían de migrar para la zona urbana.

La capacidad para la formulación de servicios esenciales en Brasil fue atribuido al Estado conforme estipula la Constitución Federal de 1988.

Así, el Estado se encarga tanto del servicio como de la distribución de energía eléctrica, y en su calidad de Poder Concedente garantiza las condiciones de este servicio para que sea accesible a todos.

Políticas Públicas El proceso para la elaboración de Políticas

Públicas puede ser representado a través de un Ciclo que permite visualizar e interpretar una secuencia de etapas interdependientes.

No obstante, no va a reflejar la verdadera dinámica del proceso, pues muchas veces las fases se presentan mezcladas, las secuencias se alteran y no existen comienzo ni fin.

A pesar de eso, el ciclo de políticas públicas organiza las ideas, simplifica los modelos y ayuda a crear un referencial comparativo para casos complejos.

Esquema para el Ciclo de Políticas Públicas

Acciones de las Políticas Públicas El conjunto de acciones practicadas por el

Estado Brasileño en las escalas federal, estatal y municipal, para atender sectores de la sociedad civil puede ser desarrollado en conjunto con organizaciones no gubernamentales y con la iniciativa privada.

Luego, delante de un problema cabe al Estado proponer acciones normativas por medio de políticas públicas que sean preventivas de situaciones de riesgo para la sociedad.

Sin embargo, las decisiones pueden ser difíciles teniendo en cuenta las diversas fuerzas sociales y políticas que lo integran.

Situación de las regiones rurales A pobreza está asociada a la insuficiencia,

escasez o falta de renta e incluye a los grupos de personas con renta media inferior a la establecida por la línea de pobreza.

Datos del Banco Mundial confirman que la pobreza rural esta concentrada en domicilios agrícolas, donde no se tiene infraestructura suficiente, poca permanencia local y baja densidad poblacional.

La pobreza en Brasil se manifiesta de forma significativa en las áreas rurales, principalmente en la Región Nordeste.

Población rural y pobreza Datos extraídos de la Pesquisa Nacional por Muestra

de Domicilios (IBGE, 2009) indican que, en Brasil, para una población rural total de 30,7 millones de personas, 16,5 millones fueron clasificadas como pobres (renta familiar per capita mensual de hasta ½ salario mínimo, que en valores de setiembre de 2009 correspondía a R$ 207,50).

Eso significa que en el año de 2009 aproximadamente 54% de la población rural total era considerada pobre.

De estas, 8,1 millones de personas fueron clasificadas como extremamente pobres (renta familiar per capita mensual de hasta ¼ de salario mínimo, que en valores de setiembre de 2009 correspondía a R$ 103,75).

Región del Nordeste Del total de personas con domicilio rural

clasificadas como pobres, 53% viven en la Región Nordeste y de ese total 70% son extremamente pobres.

Considerándose solo la población de la Región Nordeste, observase que dentro de las personas que viven en áreas rurales, 30% son clasificadas como pobres y 38% de ellas como extremadamente pobres, siendo Alagoas la unidad de la federación con mayor índice de pobreza, seguido del Estado de Maranhão (MME, 2011).

Problemas del desarrollo Los modelos de desarrollo socioeconómico implantados

en el siglo XX provocaron el éxodo de la población rural, pues para alcanzar el crecimiento económico deseado, precisaban concentrar la población en centros urbanos.

Así, las industrias tendrían una gran oferta de mano de obra de bajo costo y seria más fácil disponer de los medios de auxilio al desarrollo, tales como sistemas de transporte y comunicación, hospitales, escuelas, .. etc.

Esto ocasionó la migración de las áreas rurales, trayendo un crecimiento económico de enormes consecuencias negativas sociales, económicas, ambientales y hasta culturales, en la economía de escala de esos centros.

Electrificación rural o urbana Una baja densidad poblacional con reducida

actividad económica tornó la expansión del acceso y uso de la energía en áreas rurales, un gran desafío, pues para el suministro de energía eléctrica se tuvo que decidir entre electrificación urbana o rural.

De un lado, pequeñas áreas densamente ocupadas con usuarios con alta tasa de consumo. De otro, locales de baja densidad poblacional con habitantes dispersos en grandes extensiones de área, como el caso brasileño.

La población rural, esta constituída por personas de baja renta, con padrones culturales diferentes y en la mayoria de los casos, con bajo poder de ejercer su ciudadania.

Dificultades mayores Una red eléctrica es extendida hasta donde la relación

de beneficio costo justifique su instalación, esto es, los responsables por la provisión del servicio esperan hasta que el nivel de consumo justifique grandes inversiones.

Por otro lado, limitantes de carácter geográfico e ambiental (islas, florestas, montañas, áreas de conservación ambiental, reservas extractivitas, etc.) complicaban la posibilidad de la extensión de la red eléctrica, haciendo menos atractivo ese perfil de atención.

La posibilidad de generación local con tecnologías alternativas, trae los mismos problemas de viabilidad económica y gestión futura incierta de las otras fuentes.

Exclusión eléctrica A inicios de 2003, se estimaba existían en Brasil

cerca de 2 millones de domicilios rurales no atendidos, lo cual correspondía a 80% del total nacional de la exclusión eléctrica, o sea, 10 millones de brasileños vivían en el medio rural sin acceso a ese servicio publico.

Cerca de 90% de esas familias tenían una renta inferior a 3 salarios mínimos y ese grupo era de agricultura familiar.

En esas circunstancias, la Agencia Reguladora del Servicio, en audiencia pública presentó una nueva propuesta de regulación, teniendo como premisa el alcance completo de los servicios hasta el año 2005.

Compromiso contractual Según esa propuesta, con base en la legislación

vigente, seria extinta la participación financiera de los consumidores, atribuyéndose a las concesionarias la responsabilidad integral por las inversiones y las revisiones tarifarias ordinarias, respetando los compromisos contractuales de preservación del equilibrio económico y financiero de la concesión.

Fue observado un significativo aporte de inversiones en algunos estados de las regiones norte, nordeste y centro-oeste, dando continuidad a iniciativas del Gobierno Federal, creando programas como Luz no Campo y otros.

La universalización de energía eléctrica Así, fue creado un programa nacional de

universalización de los servicios de electricidad, que combinó la atención del consumidor y el equilibrio económico financiero de las concesiones.

La política gubernamental instaurada, comportando mecanismos y plazos apropiados en la consecución de los objetivos de universalización, fue establecida a partir de los trabajos realizados en el ámbito del Comité Técnico creado con este objetivo por decisión del Consejo Nacional de Política Energética - CNPE.

Programa Luz en el Campo El Programa Nacional de Electrificación Rural,

popularmente denominado “Luz en el Campo”, creado por decreto del 02/12/1999 estaba inicialmente estimado en R$ 2.300 millones, y tenia como meta llevar energía eléctrica a 1 millón de familias rurales en 3 años.

Alcanzó 42% de la meta en junio de 2002, con 419 mil unidades consumidoras atendidas.

El Programa Luz en el Campo fue el programa de universalización de la red rural de energía eléctrica del Gobierno Federal que antecedió al programa Luz Para Todos.

PNAD del IBGE Según datos de la Pesquisa Nacional por Muestra de

Domicilio - PNAD del IBGE, el Programa Luz en el Campo alcanzó 90,8% en la universalización de domicilios con energía eléctrica a fines de 2002.

Estaba bajo la coordinación del MME y por Eletrobras y a fines de 2003 fue incorporado por su programa sucesor.

La PNAD es una investigación hecha por IBGE en una muestra de domicilios brasileños que, por tener propósitos variados, investiga diversas características socioeconómicas de la sociedad, como población, educación, trabajo, rendimiento, habitación, migración, etc.

La investigación es hecha en todas las regiones de Brasil.

PROCEL El programa Luz en el Campo fue creado con el

objetivo de abastecer de energía eléctrica a las áreas rurales no atendidas, mejorando las condiciones socioeconómicas de las áreas distantes del interior del país, dando especial atención a las regiones Norte, Nordeste y Centro Oeste, en razón del bajo índice de electrificación rural.

Su implantación se dio de forma articulada a otros programas y acciones del gobierno de la época, especialmente al Programa de Conservación de Energía Eléctrica – PROCEL, y el Programa Comunidad Solidaria.

Reserva Global de Reversión De acuerdo a los términos de las Leyes 9.427

del 26/12/1996, y 9.648 de 27/05/1998, a mayor parte de los recursos del presupuesto fueron obtenidos del fondo de Reserva Global de Reversión – RGR, que sumaban R$1.770 millones, para el financiamiento de las concesionarias de energía eléctrica, agentes ejecutores y las cooperativas de electrificación rural.

Lo restante que totalizaba R$930 millones provenía del Uso del Bien Público – UBP, por intermedio de los agentes ejecutores de los Gobiernos Federal, Estadual y Municipal.

Generación de Energía Eléctrica

Matriz energética brasileña

Energía renovable en Brasil

Censo de 2010 El Programa Luz para Todos, permitió el acceso a la

energía eléctrica de casi toda la población del medio rural brasileño según el Censo de 2010 del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE, 2010), que muestra que este servicio fue el que presentó la mayor cobertura, alcanzando 97,8% de los domicilios brasileños.

Y en las áreas urbanas este porcentaje llega a 99,1%. Así, del total de 57,3 millones de domicilios

existentes en el país en el año 2010, según el IBGE, 48,7 millones tenian energía eléctrica proporcionada por una distribuidora en las ciudades y en las áreas rurales fueron 7,2 millones de domicilios.

Plazos mayores para cumplir las metas

No obstante, un levantamiento inédito hecho por la Agencia Nacional de Energía Eléctrica – Aneel, con la colaboración de las distribuidoras de energía apuntó que Brasil todavía tiene un millón de residencias sin luz.

Este número es mayor del estimado por el gobierno federal, que indicaba en setiembre de 2010, con base en datos del Censo de 2010, solo 378 mil residencias sin este beneficio.

Con los nuevos números presentados, las distribuidoras pidieron plazos mayores para universalizar este servicio. Algunas distribuidoras, como las de Mato Grosso y Tocantins, quieren postergar la meta para 2027.

Conclusiones Como contribución de este trabajo debemos

mencionar que al se calificar como derecho fundamental, el acceso a la energía eléctrica ganó fuerza normativa, y por tanto, exigibilidad permitiendo la implementación de políticas públicas por parte del gobierno que visaba la universalización de ese acceso ampliamente.

Entre las políticas públicas del gobierno con ese objetivo, podemos destacar el PROINFA, por la utilización de nuevas fuentes de energía renovables, buscando tanto la independencia frente al petróleo, como la promoción del desarrollo social regional.

Fue mostrado un breve panorama de la universalización de los servicios de energía eléctrica en dos épocas con características diferentes.

El Programa Luz en el Campo (1999) y el Programa Luz para Todos (2003), reflejos del escenario regulatorio el primero y del contexto político el segundo.

Se mostró la evolución de la universalización de los servicios de energía eléctrica en Brasil, siempre buscando el pleno atendimiento de la población más necesitada y observando que el acceso a este servicio público es imprescindible para el desarrollo de una sociedad más justa.

El programa Luz en el Campo fue lanzado en un momento de reestructuración del sector eléctrico brasileño, en un ambiente de liberalismo económico, matizado por las privatizaciones e indefiniciones del marco regulatorio.

El programa Luz en el Campo pensaba en adoptar energías renovables para atender a las poblaciones localizadas en lugares distantes, aislados y de difícil acceso, debido al elevado costo de la transmisión.

El programa Luz para Todos, lanzado después de la promulgación y reglamentación de la Ley nº 10.438/2002, surgió en un ambiente más favorable a la universalización.

Lanzado dando prioridad a la inclusión social, procura atender a las poblaciones de baja renta en función del Índice de Desarrollo Humano de cada localidad, sin dejar de lado el crear condiciones económicas para que éstas poblaciones se tornen autosustentables, abriendo espacio para la inclusión de fuentes alternativas y en especial las del tipo renovables.

Así, el programa Luz para Todos, además de llevar energía a la población rural, ofrece soluciones para utilizarla como vector de desarrollo social y económico en las comunidades, contribuyendo para el aumento de la renda familiar e por tanto a la reducción de la pobreza.

En suma, el acceso a la energía eléctrica facilita la forma de integrarse a los servicios de salud, educación, abastecimiento de agua y saneamiento.

Así, estimular la universalización al acceso a la energía eléctrica resulta fundamental para proporcionar a todos los ciudadanos condiciones de disfrutar una vida dotada de libertad, dignidad y respeto.