Avances, evaluación de la transparencia y percepción ciudadana de la corrupción

AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN

CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓN

Autores: Francisco Delgado Morales. Rafael Camacho Muñoz

Asociación Española de Acreditación de la Transparencia (ACREDITRA)

http://www.acreditra.com

Transparencia en España

http://www.scoop.it/t/transparencia-by-rafa-camacho

RESUMEN

Nadie puede negar la importancia que la transparencia tiene en la actual vida política en

España. Apuesta de partidos, demanda ciudadana y reto para la Administración Pública.

La transparencia ha llegado a nuestra sociedad para quedarse. Son muchos los avances

que se han producido en este ámbito y los esfuerzos realizados por las distintas

Administraciones Públicas, tanto a nivel legislativo como político. En este sentido,

entendida como política pública, son muchas, y diversas, las evaluaciones que se están

realizando sobre su implementación desde las Instituciones Públicas. Igualmente, y por

otro lado, existe la percepción ciudadana respecto a esos avances en transparencia,

respecto a su utilidad como elemento disuasorio de la corrupción. La propuesta que aquí

se presenta tiene por objetivo hacer un repaso general de las acciones realizadas en la

materia, realizar un análisis comparativo de la evolución de los principales índices de

evaluación de la transparencia y la percepción que los ciudadanos tienen de la

corrupción en España en los últimos años, observando así si estos avances son

percibidos de forma positiva por la ciudadanía o, si por el contrario, esa circunstancia no

sucediera.

Francisco Delgado Morales. Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología.

Presidente de la Asociación Española de Acreditación de la Transparencia.

Rafael Camacho Muñoz. Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología. Autor

de la selección de contenidos 'Transparencia en España' y delegado de Acreditra

en Andalucía oriental.

PALABRAS CLAVE: transparencia, evaluación, percepción ciudadana, corrupción.

http://www.scoop.it/t/transparencia-by-rafa-camacho

http://www.acreditra.com/

AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz

.

VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 2


1. INTRODUCCIÓN

La transparencia llegó. Cualquiera ha podido observar como en los últimos tiempos la

transparencia ha sido objeto clave en el debate político en España. Los Partidos políticos

la han incluido en su discurso, en sus programas y actuaciones; el Gobierno y la

Administración han emprendido una agenda legislativa y de implementación de

políticas públicas para su desarrollo; los medios de comunicación la han incorporado

como un elemento fundamental de su agenda y acapara portadas y noticias a diario; y la

sociedad civil, ciudadanos y organizaciones, reivindican su importancia y necesidad en

la actuación de los asuntos públicos. En definitiva, la transparencia forma parte

importante de la agenda mediática y política de nuestro país.

Y ha llegado para quedarse, a pesar de que existen detractores del cambio profundo que

la transparencia conlleva a nivel filosófico, entendiendo que la transparencia también

conlleva riesgos. Así, se llega a plantear la transparencia como “una coacción sistémica

que se apodera de todos los sucesos sociales” o que “el tiempo transparente es un

tiempo carente de todo destino y evento”, como afirma (Han, 2012:13). No obstante,

son más lo que consideran positivos los beneficios que reporta la transparencia al

desarrollo de las sociedades democráticas, como la prevención de los abusos de poder o

la lucha contra la corrupción (Villoria y Ramírez-Alujas, 2011) por poner algún

ejemplo.

Esta segunda opción es la que comprende que para que exista una mayor limpieza en la

actividad política y de las Administraciones Públicas es necesaria la preexistencia de

transparencia como elemento vertebrador e impregnador de las mismas, siendo “el

impulso motor de las políticas de cambio y regeneración democrática” (Colón,

2016:16). Incluso se debe ir más allá, entendiendo la existencia de transparencia como

requisito indispensable de calidad democrática porque la democracia es “el gobierno

del poder público en público.”(Bobbio, 1986:65).

Por un lado, la limpieza en la actividad pública y, por otro, la calidad democrática son

elementos que están estrechamente ligados al fenómeno de la corrupción. Como afirman

Villoria y Jiménez (2012, 138-139) combatir la corrupción es esencial para la calidad

democrática, señalándola como uno de los elementos causales de la desafección, es



decir, la falta de confianza en los gobiernos y el cuestionamiento de la legitimidad de las

instituciones políticas.

Igualmente, Klitgaard (1988) elabora de forma sencilla la siguiente fórmula para definir

la corrupción: C= M+ D- A. Donde corrupción (C) es igual a monopolio en la toma de

decisiones (M) más discrecionalidad (D) menos rendición de cuentas (A). En esta

definición aparece la falta de accountability como elemento necesario para la aparición

de corrupción, o, dicho en sentido contrario, a mayor rendición de cuentas menor

corrupción. La transparencia y la rendición de cuentas, habida cuenta de los casos de

corrupción gubernamental que han aparecido en las democracias avanzadas, se han

enfocado prioritariamente a la lucha contra la corrupción (Emmerich, 2011).Se trata de

conceptos interrelacionados, son vasos comunicantes, porque “la transparencia sin

rendición de cuentas resulta inocua y que la rendición de cuentas sin transparencia

impide la necesaria contrastación de opiniones y posturas ante evidencias que pueden

ser cuestionables“ (Sosa, 2011:26). De esta manera aparece un vínculo estrecho entre

corrupción y transparencia. A mayor transparencia, más rendición de cuentas, y

siguiendo la mencionada ecuación básica de la corrupción, debería entenderse menor

posibilidad de corrupción. Por otro lado, el vínculo entre corrupción y transparencia es

innegable más allá de la propia rendición de cuentas, en la medida que la segunda

funciona como cortapisa para la existencia de la primera. Por tanto, si se entiende la

corrupción como un abuso de poder, con un beneficio para el corrupto o los grupos de

los que forma parte, incumpliendo normas jurídicas y éticas determinadas que una

comunidad asume como válidas, y donde el corrupto pone delante el interés privado al

general (Villoria, 2013) y la transparencia “significa gobernar con paredes de cristal,

ejerciendo el poder y gestionando los recursos públicos bajo luz y taquígrafos”

(Delgado, 2015: 27), la existencia de ésta dificultaría el incumplimiento de esas normas

y, por consiguiente, que apareciera corrupción.

Dando por hecha esta relación, lo que aquí se plantea es un análisis de los avances

realizados en materia de transparencia en España y analizar en qué medida o no han

incidido esos progresos en la percepción que los ciudadanos tienen sobre diferentes

elementos relacionados con la transparencia, porque como afirma Campos Acuña

(2016) “el sentido de las políticas públicas en materia de transparencia debe valorarse

en función de la percepción ciudadana”, y, sobre todo, con la corrupción.



Para ello se plantea una análisis que, por un lado, realizará un repaso de los avances

legislativos en materia de transparencia (tanto estatal como autonómica), los diferentes

organismos de control que se han configurado en los últimos años; y, por otro, las

principales evaluaciones de transparencia realizadas, para finalmente conocer la

percepción de los ciudadanos recogida en los resultados de estudios y sondeos de

opinión que se han elaborado a tal fin.

En cuanto a la selección de fuentes, para poder analizar las evaluaciones de

transparencia se han elegido, en primer lugar, indicadores elaborados por Transparencia

Internacional (TI)1, entidad con una trayectoria consolidada y de gran prestigio social en

sus actuaciones. En concreto, se han seleccionado aquellos índices que tienen un mayor

periodo de permanencia en el tiempo y que evalúan diferentes Administraciones

Públicas que abarcan partes importantes de las diferentes Administraciones del Estado.

Son los índices ITA (Índice de Transparencia de los Ayuntamientos) e INCAU (Índice

de Transparencia de las Comunidades Autónomas). A estos dos índices debe añadirse,

dada su relevancia para ver la trascendencia de la transparencia a nivel político, el

estudio de “Evaluación de los partidos políticos" que TI ha realizado en 2015 y 2016 y

el informe Transparencia, el mejor eslogan 2015, elaborado por la Fundación

Compromiso y Transparencia (FCYT). Al margen de estas evaluaciones, también se ha

considerado el “Informe de evaluación del cumplimiento de la Ley de transparencia en

el sector público estatal” realizado para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno

(CTBG) por la Asociación Española de Acreditación de la Transparencia

(ACREDITRA)2, entidad de consolidada trayectoria.

Para poder realizar una aproximación a una investigación más profunda de las

percepciones que los ciudadanos tienen sobre corrupción y transparencia se ha acudido

a fuentes e investigaciones de solvencia contrastada, como los realizados por el Centro

1T.I. es una entidad que promueve la lucha contra la corrupción a través de reformas institucionales, Transparencia y rendición de cuentas. Para ello realiza estudios e informes así como acciones de formación y sensibilización en

transparencia. Más info en: http://transparencia.org.es/2 La Asociación Española de Acreditación de la Transparencia (ACREDITRA) es una organización sin ánimo de

lucro constituida en diciembre de 2013 que agrupa a las y los profesionales que trabajan en consultoría y auditoría en el campo de la transparencia, así como a las entidades que han asumido y están comprometidas con los más altos

estándares en la materia. Más info en :http://acreditra.com/



de Investigaciones Sociológicas (CIS), los Barómetros de Transparencia de

ACREDITRA y el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC)3de TI.

Hay que detenerse en este momento para comentar algo fundamental relativo a las

variables seleccionadas de esos informes para ser analizadas, ya que en algunos casos

no se hace referencia directa a la transparencia como tal, sino que hace referencia sobre

aspectos ligados a la misma como la corrupción. De esta manera, las variables

seleccionadas de los estudios anteriormente enunciados van en esta dirección,

ampliando el foco de la mera transparencia y de su interpretación en relación a la

corrupción.

2. EL AVANCE DE LA TRANSPARENCIA EN ESPAÑA:

LEGISLACIÓN, ÓRGANOS DE CONTROL Y PORTALES DE

TRANSPARENCIA Y BUENAS PRÁCTICAS4

El punto culmen de la legislación en materia de transparencia en España fue la

aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la

información pública y buen gobierno, publicada en el BOE núm.295, de 10/12/2013. La

aprobación de la ley de transparencia fue la culminación de un proceso largo y

complejo, que arranca con la inclusión de la necesidad de una ley de transparencia en

los programas electorales de los partidos políticos en 2004, en el que juegan un papel

fundamental las demandas de la sociedad civil (Guichot 2011) y otros acontecimientos,

como el compromiso del Gobierno en su Plan de Gobierno Abierto de España en el

marco de la Open Government Partnertship (OGP) 2012-2013 de aprobación de una

norma de transparencia en nuestro país que, como destaca Cruz-Rubio (2014) en la

evaluación de dicho Plan, este compromiso y su complimiento supone superar un

retraso histórico en esta materia respecto a los países de nuestro entorno.

Hay que recordar que España era hasta diciembre del año 2013 el único país de Europa

con más de un millón de habitantes que no contaba con una ley de acceso a la

3 El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) se creó en 1995 como un indicador compuesto utilizado para medir las percepciones sobre corrupción en el sector público, en distintos países de todo el mundo.

Más info: http://transparencia.org.es/ipc-2015/4 No se pretende una análisis exhaustivo del mismo, sino comentar los aspectos y casos generales que sirven de

ejemplo para poner de manifiesto los avances que se han producido en Transparencia en España en los últimos años



información pública5. Sin entrar en un análisis comparativo con otros países europeos, y

por poner unos ejemplos, Reino Unido tiene Ley de Libertad de Información efectiva

desde 2005o, en el caso más extremo, Suecia reguló en 1766 la Transparencia

informativa en la Ley para la Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso a las Actas

Públicas (Ackerman y Sandoval, 2005), lo que nos da una idea del punto de partida del

caso español. Además, a nivel de Tratados Internacionales, se debe destacar el

reconocimiento del Derecho de Acceso a los documentos, que aparece recogido en el

artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea6 (Cotino,

2013).

2.1. PRECEDENTES LEGISLATIVOS EN ESPAÑA

Como se indica en el propio Preámbulo de la ley, ya existían en el ordenamiento

jurídico español textos sectoriales que hacían referencia a la publicidad activa y que la

ley venía a completar este ámbito conforme a las exigencias sociales y políticas del

momento actual. Como destaca el propio Boletín Oficial del Estado “en materia de

contratos, subvenciones, presupuestos o actividades de altos cargos nuestro país cuenta

con un destacado nivel de transparencia”, en referencia al Real Decreto Legislativo

3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de

Contratos del Sector Público; la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de

Subvenciones; la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las

obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27

de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; y la Ley 3/2015, de

30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del

Estado. Siguiendo con el propio Preámbulo subraya que la “previsión contenida en el

artículo 105.b) de nuestro texto constitucional, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común, desarrolla en su artículo 37 el derecho de los ciudadanos a acceder a los

5Este era uno de los argumentos utilizados por Access Info Europa para solicitar una ley de Transparencia. Esta organización promueve el derecho de acceso a la información como derecho humano, el derecho ciudadano a saber,

vinculándolo con la participación ciudadana y la lucha contra la corrupción.6El derecho de acceso a la información pública es reconocido en el ámbito de la Unión Europea al recogerse

expresamente en el artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Artículo 42 Derecho de acceso a los documentos. Todo ciudadano de la Unión o toda persona física o jurídica que resida o tenga su

domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_es.pdf




registros y documentos que se encuentren en los archivos administrativos”. Igualmente,

aparece mención, en relación al derecho de acceso a la información, a “la Ley 27/2006,

de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de

participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y de la

Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector

público, que regula el uso privado de documentos en poder de Administraciones y

organismos del sector público (modificada por la Ley 18/2015, de 9 de julio). Además,

la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios

Públicos, a la vez que reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la

Administración por medios electrónicos (hasta la entrada en vigor el 3 de Octubre de

2016 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de

las Administraciones Públicas)”.

Asimismo, se debe mencionar la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a

las actividades de servicios y su ejercicio; la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía

Sostenible; y la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

2.2. LEGISLACIÓN AUTONÓMICA7 Y LOCAL

La aprobación de la Ley de Transparencia Estatal supuso un pistoletazo de salida para la

proliferación de leyes autonómicas. La propia Ley 19/2013 puede entenderse como un

norma de mínimos, lo que deja margen para que las CCAA aprobaran normas de

transparencia más favorables para los ciudadanos, siempre que respetaran los límites

fijados por la legislación básica (Velasco, 2014). A eso debe añadirse el elemento de

oportunidad política que supone promulgar una ley de transparencia cuando ésta forma

parte clave del debate partidista en nuestro país.

A continuación se enumeran las diferentes Leyes Autonómicas de Transparencia

aprobadas por las CCAA hasta la fecha:

1. Ley 1/2014, de 24 de junio, de transparencia pública en Andalucía.

2. Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de transparencia y buen gobierno de La Rioja.7Las leyes de transparencia pueden consultarse en el post de Melian Abogados Mapa de las Leyes

Autonómicas de Transparencia: http://mymabogados.com/mapa-de-las-leyes-autonomicas-de-transparencia.html



3. Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de transparencia y participación ciudadana

región de Murcia, modificada por Ley 7/2016, de 18 de mayo.

4. Ley12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia de Canarias.

5. Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia de Catalunya.

6. Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y participación ciudadana de

Castilla y León.

7. Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y

Participación Ciudadana de Aragón.

8. .Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat de transparencia, buen gobierno y

participación ciudadana de la Comunitat Valenciana, modificada por Ley

2/2016, de 4 de marzo.

9. Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-

La Mancha.

En tramitación o sin ley propia se encuentran: Cantabria, Comunidad de Madrid,

Euskadi y el Principado de Asturias

CCAA con normativa en la materia anterior a la Ley de Transparencia:

1. Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la

Administración pública gallega, derogada por la Ley 1/2016 de 18 de enero de

transparencia y buen gobierno de Galicia,

2. Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de

las Illes Balears.

3. Ley Foral de Navarra, 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del

Gobierno Abierto, modificada por la Ley Foral 5/2016, de 28 de abril, de

modificación de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del

Gobierno Abierto.

4. Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura.

Al igual que a nivel autonómico, a nivel municipal han proliferado la aprobación de

Ordenanzas Locales de Transparencia en muchos ayuntamientos de España. De entre

todas ellas cabe mencionar la “Ordenanza marco de transparencia, acceso a la

información y reutilización”8 aprobada por la Federación Española de Municipios y

8Puedes acceder a la Ordenanza de la FEMP en este enlace:



Provincias (FEMP) y que aprobada por la Junta de Gobierno de 27 de mayo de 2014. Se

trata de un texto normativo al que las Administraciones Locales pueden adherirse.

Como aparece en la propia página web de la FEMP9 “La Ordenanza ha sido elaborada

con el objetivo de servir a las Entidades Locales como guía para hacer de sus

Ayuntamientos entidades más transparentes y abiertas a la participación de los

vecinos”. Otros Ayuntamientos, por el contrario, han desarrollado su propia ordenanza

municipal, como el caso de los ayuntamientos de Madrid, Santander, Sevilla o Granada,

por citar algunos ejemplos de textos en vigor.

2.2. ÓRGANOS DE CONTROL ESTATAL Y AUTONÓMICOS

En España el órgano encargado de realizar dicho control es el Consejo de Transparencia

y Buen Gobierno (CTBG), tal como se establece en el artículo 3410 de la Ley 19/2013.

En el propio preámbulo se advierte que en el Título III se aborda la creación de “un

órgano independiente al que se le otorgan competencias de promoción de la cultura de

transparencia en la actividad de la Administración Pública, de control del

cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, así como de garantía del

derecho de acceso a la información pública y de la observancia de las disposiciones de

buen gobierno. Se crea, por lo tanto, un órgano de supervisión y control para

garantizar la correcta aplicación de la Ley.”. El CTBG es un organismo público

adscrito orgánicamente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que se

rige por lo dispuesto en la propia Ley y se desarrolla por el Real Decreto 919/2014 de

31 de Octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen

Gobierno.

Tal como aparece en su página web11, el CTBG se rige supletoriamente por:

http://www.fempclm.es/files/portalcontenidos/1020/documentos/transparencia.pdf9http://www.fempclm.es/Ordenanza-marco-de-transparencia-acceso-a-la-informacion-y-

reutilizacion_es_288_1020.html10 Art. 34 Ley 19/2013 “El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene por finalidad promover la

transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio de derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen

gobierno.”11 Web del CTBG: http://www.consejodetransparencia.es/


http://www.consejodetransparencia.es/

http://www.fempclm.es/Ordenanza-marco-de-transparencia-acceso-a-la-informacion-y-reutilizacion_es_288_1020.html

http://www.fempclm.es/Ordenanza-marco-de-transparencia-acceso-a-la-informacion-y-reutilizacion_es_288_1020.html


“la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la

Administración General del Estado;

por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común;

por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria;

por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones

Públicas;

por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se

aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público;

por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público;

así como por las demás normas que resulten de aplicación.”

Su creación y puesta en marcha no estuvo exenta de polémica en lo referente al diseño

normativo del órgano (Jiménez, 2014) o el sistema de elección de la figura del

presidente, al no ser nombrado por el parlamento, sino a propuesta del titular del

Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y sometido a aprobación de una

comisión del Congreso.

Al igual que ocurre con la ley estatal y las autonómicas, las CCAA tienen sus propios

órganos de control de transparencia. En la propia ley se establece que el CTBG sólo

tiene competencias a nivel Estatal y en aquellas CCAA con las que se haya firmado

convenio. En concreto, específica que “Para respetar al máximo las competencias

autonómicas, expresamente se prevé que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno

sólo tendrá competencias en aquellas Comunidades Autónomas con las que haya

firmado Convenio al efecto, quedando, en otro caso, en manos del órgano autonómico

que haya sido designado las competencias que a nivel estatal asume el Consejo.”12

Existe una amplia variedad en lo referente a la naturaleza de los diferentes órganos

creados a nivel autonómico. Algunas CCAA optaron por la creación de órganos de

control unipersonales, como el Comisionado para la Transparencia de Canarias, la

creación de órganos similares (con variantes) al estatal, como el caso de Aragón, Región

de Murcia, Comunitat Valenciana o Andalucía, creando una Comisión de Transparencia

para resolver las reclamaciones del derecho de acceso, como en las Illes Balears o

12 Preámbulo de la Ley 19/2013



adscribiendo dicha comisión a instituciones ya existentes, como el caso de Galicia o

Castilla-León. Por último, destaca el caso de Catalunya, en que la Comissió de Garantia

del Dret, d’Accés a la Informació Pública (GAIP) se encarga del derecho de acceso y el

Síndic es el garante y receptor de las reclamaciones referidas a la publicidad activa.



Fuente Imagen realizada por el CTBG13

13La imagen fue difundida por el CTBG en Twitter en https://twitter.com/ConsejoTBG/status/772715505874526208


https://twitter.com/ConsejoTBG/status/772715505874526208


En las CCAA restantes, el Principado de Asturias, Cantabria, la Rioja, Extremadura,

Castilla-La Mancha y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, es el CTBG el

órgano que asume el control de la transparencia en sus territorios.

2.3. PORTALES DE TRANSPARENCIA

En la Ley 19/2013 se establece el desarrollo de un Portal de Transparencia como

instrumento para facilitar la transparencia y el derecho de acceso a la información

pública. Igualmente recoge que el resto de Administraciones Públicas “podrán adoptar

otras medidas complementarias y de colaboración para el cumplimiento de las

obligaciones de transparencia”14, facilitando que estas Administraciones implementen

sus propios Portales de Transparencia.

El 10 de diciembre de 2014 se puso en marcha el Portal de Transparencia de la

Administración. Gral. del Estado15, cumpliendo así con uno de los compromisos del II

Plan de Gobierno Abierto de España 2014-2015 en el marco de la OPG16. A pesar del

reconocimiento del esfuerzo realizado para el desarrollo del Portal, su puesta en marcha

recibió un aluvión de críticas de expertos y organizaciones de la sociedad civil, como

Civio o Acces Info Europe. Entre ellas aparecen la falta de información nueva (hay

mucha información recogida ya en otros sitios), el poco nivel de profundidad de la

información mostrada, el uso de formatos no procesables, las dificultades para ejercer el

derecho de acceso a la información pública (es necesario acceder con DNI electrónico o

a través de una clave que se recibe en el teléfono móvil, el sistema de identificación que

se basa en CLAVE) y la ausencia de vías alternativas de contacto17.

A nivel autonómico también se han puesto en marcha Portales de Transparencia en

consonancia con las diferentes leyes de transparencia aprobadas en cada Comunidad y

sus diferentes concepciones y obligaciones.18

14Art. 10.3 de la Ley 19/2013 de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno15 http://transparencia.gob.es/

16El Segundo Plan de Acción puede consultarse en: http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/II%20Plan%20de%20Acci%C3%B3n%20Open%20Government%20Partnership%20DEF%20%281%29.pdf

17 Cinco aspectos que el Gobierno debería mejorar en el Portal de Transparencia. Artículo publicado en Huffington Post en el que Javier Vega, de Civio, y Victoria Anderica, de Access Info Europe comentan los aspectos a mejorar del

Portal Gubernamental de Transparenciahttp://www.huffingtonpost.es/2014/12/10/portal-transparencia-fallos_n_6301982.html

18Se pueden consultar los Portales Autonómicos de Transparencia en el Blog de Melián Abogados en el siguiente enlace: http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/II%20Plan%20de%20Acci%C3%B3n%20Open

%20Government%20Partnership%20DEF%20%281%29.pdf


http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/II%20Plan%20de%20Acci%C3%B3n%20Open%20Government%20Partnership%20DEF%20(1).pdf


http://www.huffingtonpost.es/2014/12/10/portal-transparencia-fallos_n_6301982.html




En el ámbito local el desarrollo de Portales de Transparencia está siendo desigual, en la

medida en la que existen Ayuntamientos que han apostado por una web propia, los que

se han adaptado al portal tipo de la FEMP, otros que lo han incorporado

transversalmente en su web, los que se han preocupado simplemente del cumplimiento

de las obligaciones legales, los que cumplen parcialmente con estas obligaciones, los

que han utilizado elementos innovadores para facilitar la compresión de la información

mostrada o los que, directamente, ni siquiera lo han puesto en marcha. Esta

heterogeneidad en su desarrollo está, sin duda, condicionada por los recursos propios de

los Ayuntamientos, la capacidad del mismo para acometer dicha tarea y, sobre todo, por

la voluntad política de apostar o no por la transparencia.

2.4. BUENAS PRÁCTICAS EN EL ÁMBITO PÚBLICO

Por último, merece la pena subrayar entre los avances realizados en transparencia en

España alguna de las buenas prácticas puestas en marcha dentro del ámbito público. Son

diferentes instrumentos, herramientas o innovaciones que se han realizado en materia de

transparencia y que suponen un avance significativo por la profundidad de las

propuestas, así como por su carácter innovador. Entre las mismas deben destacarse:

El proceso participativo en la elaboración del Protocolo de Transparencia de

Alcobendas19

La publicación de las agendas de los concejales, directivos y personal eventual

del Ayuntamiento de Madrid20

La Guía de Transparencia de la Diputación de Castellón21 y las Guías Sectoriales

para Asociaciones y Fundaciones y Partidos Políticos, Organizaciones

Sindicales y Empresariales de la Generalitat de Catalunya22

La creación de la Red de Entidades Locales por la Transparencia de la FEMP23

19 Detalle sobre el proceso participativo en este enlace: https://www.alcobendas.org/es/portal.do?TR=C&IDR=3301

20 Puedes consultar las agendas de los cargos públicos del Ayuntamiento de Madrid en el link que sigue:https://agendas.madrid.es/

21 Se puede acceder a la Guía en este link:https://transparencia.dipcas.es/documents/75355/90860/Gu%C3%ADa+I+Actualizaci

%C3%B3n+y+Mantenimiento+del+Portal+de+Transparencia+Municipal/2033a77a-0ad2-4e83-8300-5d8d7beea6d6?version=1.3

22 http://exteriors.gencat.cat/ca/ambits-dactuacio/govern-obert/transparencia/Publicacions/altres_guies/#23 Si quieres saber más sobre la Red de Entidades Locales por la Transparencia puedes hacerlo en el siguiente enlace:

http://femp.femp.es/Microsites/Front/PaginasLayout2/Layout2_Personalizables/MS_Maestra_2/_k6sjJ7QfK2Z5a0ypjGDF7hVCHy14AjBJbrBw0bPsMCI91AF5Q35sy0SLzLOH4R4Q




http://exteriors.gencat.cat/ca/ambits-dactuacio/govern-obert/transparencia/Publicacions/altres_guies/

https://transparencia.dipcas.es/documents/75355/90860/Gu%C3%ADa+I+Actualizaci%C3%B3n+y+Mantenimiento+del+Portal+de+Transparencia+Municipal/2033a77a-0ad2-4e83-8300-5d8d7beea6d6?version=1



https://agendas.madrid.es/

https://www.alcobendas.org/es/portal.do?TR=C&IDR=3301


La creación del primer registro nacional de lobbies por la Comisión Nacional del

Mercado de la Competencia (CNMC)24

La Estrategia GO! de la Diputación de Valencia, como herramienta de

planificación en de Transparencia y Gobierno Abierto25

Plan de Innovación Pública del Gobierno Vasco 2014-201626, que cuenta con la

transparencia y buen gobierno como uno de sus ejes estratégicos

Los criterios de interpretación de la Ley de Transparencia elaborados por el

CTBG27

La Norma Foral de Transparencia de la Diputación Foral de Bizkaia28

La aprobación de Códigos de Éticos y de Conducta como el Código ético del

Gobierno de las Illes Balears,29 el Código de Conducta de los altos cargos y del

personal directivo de la Administración de la Generalitat y de las entidades de su

sector público30 (Generalitat de Catalunya) o el Codi de Bon Govern de la

Generalitat Valenciana31.

3. EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPALES INDICES DE EVALUACIÓN

DE TRANSPARENCIA

Tras poder contrastar los avances legislativos y las acciones que desde la

Administración. Pública se han dado en transparencia en España, llega el turno de

observar si esos progresos tienen sus frutos en las diferentes evaluaciones de

transparencia que se han realizado. Para poder analizar ese efecto se acude a una serie

de indicadores y estudios que han sido elegidos por su consistencia metodológica, su

permanencia en el tiempo para medir la evolución, los objetos evaluados o la garantía

que ofrecen las entidades que han llevado a cabo las investigaciones.

24 Registro de grupos de interés de la CNMC en:https://rgi.cnmc.es/

25 http://go.dival.es/26 http://www.jusap.ejgv.euskadi.eus/informacion/plan-de-innovacion-publica-del-gobierno-vasco-2014-2016/r47-

contbpip/es/27 Criterios de interpretación que establece el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno:

http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/consejo/criterios_informes_consultas_documentacion/criterios.html28http://www.bizkaia.eus/home2/bizkaimedia/Contenido_Noticia.asp?

Not_Codigo=15287&idioma=CA&dpto_biz=7&codpath_biz=729 http://www.caib.es/sacmicrofront/contenido.do?cont=52621&idsite=1847&&lang=es

30 http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Boletines/2016/50583.pdf31 http://www.docv.gva.es/index.php?id=79&sig=003289/2016


http://www.docv.gva.es/index.php?id=79&sig=003289/2016

http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Boletines/2016/50583.pdf

http://www.caib.es/sacmicrofront/contenido.do?cont=52621&idsite=1847&&lang=es

http://www.bizkaia.eus/home2/bizkaimedia/Contenido_Noticia.asp?Not_Codigo=15287&idioma=CA&dpto_biz=7&codpath_biz=7

http://www.bizkaia.eus/home2/bizkaimedia/Contenido_Noticia.asp?Not_Codigo=15287&idioma=CA&dpto_biz=7&codpath_biz=7

http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/consejo/criterios_informes_consultas_documentacion/criterios.html

http://www.jusap.ejgv.euskadi.eus/informacion/plan-de-innovacion-publica-del-gobierno-vasco-2014-2016/r47-contbpip/es/

http://www.jusap.ejgv.euskadi.eus/informacion/plan-de-innovacion-publica-del-gobierno-vasco-2014-2016/r47-contbpip/es/

http://go.dival.es/

https://rgi.cnmc.es/


Hay que precisar que, aunque dichas evaluaciones miden la transparencia de las

entidades u objetos que analiza, puede pasar que diferentes sistemas de evaluación de

transparencia realizados dé lugar a resultados distintos para las mismas entidades, lo que

no garantiza el nivel objetivo de la transparencia de la entidad evaluada (Delgado, 2015)

y, mucho menos, tenga una traslación con la percepción que los ciudadanos tengan de la

misma, cuestión que se tratará en el apartado número 4.

3.1. ÍNDICE DE TRANSPARENCIA DE LOS AYUNTAMIENTOS (ITA)32

Tal como aparece en la propia página web de transparencia Internacional, el ITA

“constituye una herramienta para medir el nivel de transparencia ante los ciudadanos

y la sociedad de los Ayuntamientos españoles”. Se trata de un índice que se realiza por

oleadas y que se viene efectuando, con variaciones, desde el año 2008, por lo que, por

su temporalidad, se ajusta perfectamente al examen de la evolución de la transparencia

en las instituciones que se pretende. Además, los resultados de este índice y su

repercusión mediática han supuesto, por sí mismas, una fuerte palanca emuladora de

transparencia entre los ayuntamientos.

En la siguiente Tabla puede apreciarse la evolución del ITA desde 2008 a 2014 en lo

referente a la media de puntuación obtenida, así como el número de ayuntamientos que

obtiene la máxima puntuación posible (100), el número que sacan un resultado de 50 y

más y los que alcanzan una calificación por debajo de 50.

Tabla 1- Evolución del Índice de Transparencia de los Ayuntamientos (ITA)33

2014

2012 2010 2009 200834

MEDIA DE PUNTUACIÓN 85,2 70,9 70,2 64,0 52,1NÚMERO DE AYTOS CON 100 19 8 6 0 0

NÚMERO DE AYTOS QUE APRUEBAN (+50) 102 87 91 79 58

NÚMERO DE AYTOS QUE SUSPENDEN (-50)

8 23 19 31 42

Como puede apreciarse, los niveles de transparencia globales de los ayuntamientos

evaluados han ido subiendo desde el primer ITA, pasando de 52,1 de media de

32 Toda la información disponible sobre detalles y metodología del ITA en el siguiente enlace:http://transparencia.org.es/indice-de-los-ayuntamientos-ita/

33Elaboración propia a partir de datos de Transparencia Internacional34En 2008 los ayuntamientos evaluados son 100, en lugar de los 110 que se evalúan en el resto de oleadas ITA.


http://transparencia.org.es/indice-de-los-ayuntamientos-ita/


puntuación en 2008 a 85,2 obtenida en 2014. Igualmente, se puede observar en el

periodo estudiado el aumento del número de ayuntamientos que consiguen la máxima

valoración posible de 100 (de 0 a 19), así como la cantidad que obtienen una

calificación mayor de 50, incrementándose de 58 en 2008 a 102 en 2014.

Gráfico1- Media de puntuación del Índice de Transparencia de los Ayuntamientos35

201420122010200920080.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.085.2

70.970.2

64.0

52.1

Estos datos muestran que, además de los progresos señalados anteriormente, a nivel

local se han realizado importantes esfuerzos en el ámbito de la transparencia que se ven

reflejados en las evaluaciones elaboradas por Transparencia Internacional. Como puede

advertirse también, el principal impulso se da en el periodo 2012-2014, coincidiendo

con la aprobación de la Ley 19/2013 y la vacatio legis de un año que establecía para la

Administración. Local.

3.2. ÍNDICE DE TRANSPARENCIA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

(INCAU)36

El ITA tiene su homólogo a nivel autonómico en el Índice de Transparencia de las

Comunidades Autónomas (INCAU). Tal como afirma Transparencia Internacional en la

propia web “El Índice de Transparencia de las Comunidades Autónomas (INCAU)

tiene un doble objetivo: Por una parte, realizar una evaluación del nivel de

35Elaboración propia a partir de datos de Transparencia Internacional36 Toda la información disponible sobre detalles y metodología del INCAU en el siguiente enlace:

http://transparencia.org.es/indice-de-las-comunidades-autonomas-incau/


http://transparencia.org.es/indice-de-las-comunidades-autonomas-incau/


transparencia de los Gobiernos de las diferentes Comunidades Autónomas, y por otra,

impulsar y propiciar el aumento de la información que estas instituciones ofrecen a los

ciudadanos y a la sociedad en su conjunto.”.

Además de que el INCAU goza del elemento de permanencia en el tiempo que nos sirve

para ver la evolución, la elección de este índice obedece a la información que nos ofrece

a un nivel distinto de la Administración. Si el ITA cubre el espacio de la Administración

Local, el INCAU nos aporta datos en la esfera autonómica, lo que ayuda a construir una

imagen más completa de la transparencia en las distintas Administraciones existentes en

España.

En el caso del INCAU se han realizado 3 evaluaciones comprendidas entre 2010 y

2014, y como puede verse en el Gráfico 2 los niveles de puntuación obtenidos por las

Comunidades autónomas han ido incrementándose en ese periodo. De esta manera se

aprecia un crecimiento de 17,2 en las puntuaciones medias obtenidas en los diferentes

INCAU. Así mientras en 2010 la media de las CCAA era de 71,6 en 2014 crece hasta el

88,8 puntos sobre 100 posibles.

Gráfico 2- Media de puntuación del Índice de Transparencia de las CCAA37

2014201220100.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.088.8

79.9

71.6

También se aprecia una evolución positiva de la transparencia de las CCAA en la

evolución del indicador referente al número de ayuntamientos que sacan la máxima

puntuación. Así, mientras en los INCAU de 2010 y 2012 ninguna Comunidad

37Elaboración propia a partir de datos de Transparencia Internacional



Autónoma consiguió puntuación de 100, en 2014 son 3 las CCAA que logran las

máximas puntuación posible en esta evaluación. Al igual que en el caso del ITA, este

incremento en los resultados de la transparencia de las CCAA coincide con la

aprobación de la Ley 19/2013 y la vacatio legis de un año que establecía para la

Administración Autonómica. Parece, por tanto, que los esfuerzos autonómicos

realizados en transparencia tienen su resultado en las evaluaciones que se han realizado

al respecto.

Tabla 2- Evolución del Índice de Transparencia de las Comunidades Autónomas (INCAU)38

2014 2012 2010

MEDIA DE PUNTUACIÓN 88,8 79,9 71,6NÚMERO DE CCAA CON 100 3 0 0NÚMERO DE CCAA QUE APRUEBAN (+50) 17 17 17NÚMERO DE CCAA QUE SUSPENDEN (-50) 0 0 0

3.3. EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN EL SECTOR PÚBLICO

ESTATAL

Con el objetivo de aglutinar la mayor parte de la Administración existente en España se

considera necesario analizar brevemente algunos de los principales resultados que se

concluyen del I Informe de evaluación del cumplimiento de la Ley de transparencia en

el sector público estatal elaborado por la Asociación Española de Acreditación de la

Transparencia (ACREDITRA) para el CTBG.

Este informe, a diferencia de los anteriores, no sólo se detiene en elementos propios de

una evaluación de un sistema de indicadores determinado, sino que añade a su

metodología elementos cualitativos y cuantitativos de percepción de la transparencia.

No obstante, en una de sus fases, realiza una evaluación que contienen elementos

similares a los índices anteriores y que será en la que nos centraremos exclusivamente.39

En esta investigación en una primera fase de aproximación se realiza el análisis de las

webs/portales de transparencia de Fundaciones, Consejos Generales de Colegios

38Elaboración propia a partir de datos de Transparencia Internacional39Se puede acceder al Informe completo en la página web de ACREDITRA

http://acreditra.com/2016/04/28/acreditra-y-el-ctbg-presentan-el-primer-informe-de-evaluacion-del-cumplimiento-de-la-ley-de-transparencia-en-el-sector-publico-estatal/





Profesionales, Consorcios y Fundaciones. Las puntuaciones que están entidades

obtienen se muestran en el siguiente Gráfico 3

Gráfico 3- Resultado de la Evaluación de las Entidades del Sector Público Estatal

Fundaciones

Consorci

os

Consejos G

enerales de Colegios P

rofesionales

Sociedades M

ercantiles

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

3.72.11.8

4.1

La conclusión general que se obtiene del estudio, realizado a finales de 2015, es que las

entidades analizadas tienen un nivel insuficiente respecto al cumplimiento de las

obligaciones de la Ley de Transparencia. Ninguna de los tipos de entidades evaluadas

consigue el aprobado, encontrándose todas por debajo de 5. Son las sociedades

mercantiles con un 4,1 las que tienen un nivel mayor de transparencia y los Consejos

Generales de los Colegios Profesionales los que salen peor valorados con un 1,8.

Ciertamente, aunque en el informe se pone el acento en los esfuerzos realizados por las

entidades, contrastan las bajas calificaciones de esta evaluación en comparación con la

de otros sistemas de indicadores que evalúan otras organizaciones. La explicación a esta

circunstancia puede ser doble, por un lado debido a que las entidades del sector público

estatal se encontraban realmente en un nivel bajo de transparencia o, por otro, que sea

fruto de las diferencias metodológicas de los sistemas de indicadores utilizados.

3.4. EVALUACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS SOBRE TRANSPARENCIA Y

CORRUPCIÓN

La Administración Pública está formada por empleados públicos y representantes

públicos, políticos. Si los índices anteriores están enfocados a la evaluación de la

transparencia de las instituciones públicas, para tener una visión conjunta de los actores



que intervienen en ella aparece como imprescindible conocer las cotas de transparencia

de las organizaciones políticas de las que nacen los representantes de los ciudadanos.

En este apartado se utilizará el informe de Evaluación de Partidos políticos sobre

transparencia y corrupción40 de TI, que serán comparados con los resultados del

informe Transparencia, el mejor eslogan 201541, realizado por la Fundación

Compromiso y Transparencia42 (FCYT) dedicado a la transparencia de los partidos y

fundaciones políticas.

En 2014 TI presentó su Evaluación de Partidos políticos sobre transparencia y

corrupción de la que posteriormente realizó una nueva edición en 2015. En el Gráfico 4

se muestran los resultados de la evaluación de TI en 2015 y 2016. Aunque se evalúan un

mayor número de partidos, sólo se han considerado los 5 principales que obtienen un

mayor apoyo electoral a nivel estatal. Como puede apreciarse, a excepción de IU, todos

los partidos sometidos a los indicadores de TI suben en 2015 respecto a la puntuación

obtenida en el año anterior (Podemos no fue evaluado en 2014, año de su creación).

La crisis y los diferentes movimientos sociales que reivindicaban transparencia y

medidas de regeneración sucedidos en España conllevaron la introducción de la

transparencia en la agenda política en estos años (Delgado, Carvajal y Sierra, 2016),

hacen que se incorporen medidas de transparencia y contra la corrupción en el seno de

los mismos, así como compromisos electorales en este sentido, lo que podría explicar

esos cambios en las calificaciones.

Los aumentos en las puntuaciones son considerables de un año a otro, destacando

especialmente los casos del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y de Ciudadanos

(C´s), que incrementan en 7 puntos su calificación, logrando ambos la máxima

puntuación posible de 10.

40 Toda la información disponible sobre detalles y metodología de laEvaluación de Partidos políticos sobre transparencia y corrupción en: http://transparencia.org.es/evaluacion-partidos-politicos/

41Transparencia, el mejor eslogan 2015, es la quinta edición de un estudio realizado por FCYT. Puede descargarse el estudio desde la siguiente dirección (es necesario login):

http://www.compromisoytransparencia.com/conocimientos/informes/42Tal como aparece en su web “La Fundación Compromiso y Transparencia(antesFundación Compromiso

Empresarial) se constituyó en el año 2007 por un grupo de profesionales procedentes del mundo de la empresa, la academia y el sector no lucrativo para impulsar el buen gobierno, la transparencia, la rendición de cuentas y el

impacto social de las instituciones.”. Más info en: http://www.compromisoytransparencia.com/


http://www.compromisoytransparencia.com/conocimientos/informes/

http://transparencia.org.es/evaluacion-partidos-politicos/


Gráfico 4 Evaluación de Partidos políticos sobre transparencia y corrupción TI 2014-1543

PPPSOEIUCIUDADANOSPODEMOS0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

8.0

10.0

6.0

10.0

8.5

4.5

3.0

5.0

3.0

2015 2014

En la Tabla 3 se muestra el Ranking de Transparencia de las webs de los partidos

políticos obtenidos de los datos del informe Transparencia, el mejor eslogan 2015,

elaborado por FCYT. Los resultados se ordenan en función de 3 grupos dependiendo de

la calificación alcanza: Transparentes (cuando cumplen dieciocho de los veintiocho

indicadores de transparencia, siempre que incluyan dos de los indicadores relativos a la

información económica: estados financieros e informe del Tribunal de Cuentas),

Translúcidos (cuando cumplen al menos 9) y Opacos (cuando cumplen menos de esos 9

indicadores).

Tabla 3 Ranking de Transparencia FCYT44

CLASIFICACIÓN PARTIDOS POLÍTICOS PUNTUACIÓN

TRANSPARENTE

TRANSLÚCIDOS

PSOE 16

CIUDADANOS 13

PODEMOS 13

PP 13OPACOS IZQUIERDA UNIDA 7

Cabe subrayar que por primera vez en las 5 ediciones que se ha elaborado este informe

ninguno de los partidos evaluados se ubica en la categoría Transparente. Cuatro

formaciones políticas se encuentran en el grupo Translúcidos: PSOE (16), Ciudadanos,

PP y Podemos (13). En último lugar aparece IU con una puntuación de 7 y ubicado en 43Elaboración propia a partir de datos de Transparencia Internacional

44 Elaboración propia a partir de datos del informe de la Fundación Compromiso y Transparencia



la categoría Opacos. Los resultados son, sin duda, menos optimistas que los que ofrece

el informe de TI. Como afirma Martínez Isidoro (2016), los partidos políticos aún se

encuentran lejos de asumir la transparencia como una de sus obligaciones públicas.45

4. EVOLUCIÓN DE LA PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN Y

TRANSPARENCIA

Siguiendo el planteamiento expuesto anteriormente, a continuación se analizarán,

brevemente, los resultados de la percepción de la corrupción en España en algunos de

los estudios realizados al respecto. En concreto, se acudirá a los sondeos realizados por

el Centro de Investigaciones Sociológicos, al Índice de la Percepción de la Corrupción

de TI y el Barómetro de la Transparencia de ACREDITRA.

4.1. LA CORRUPCIÓN Y EL FRAUDE EN EL CIS

La variable que mide la preocupación ciudadana por la corrupción y el fraude es medida

en los barómetros del CIS dentro de la pregunta multirrespuesta “Problemas principales

que existen actualmente en España”.

En el Gráfico 5 que sigue aparecen los resultados obtenidos por esta variable en los

barómetros realizados desde junio de 2011 a junio de 2016. Para observar gráficamente

de una manera más clara la tendencia de la variable se han elegido dos puntos

temporales en el año, diciembre y junio, omitiéndose los resultados obtenidos en el resto

de barómetros realizados entre esos enclaves.

45Un resumen del Informe elaborado por Beatriz C. Martisi puede verse en:http://www.compromisoempresarial.com/carrusel/2016/06/ningun-partido-politico-es-transparente-segun-el-ranking-

de-fundacion-compromiso-y-transparencia/


http://www.compromisoempresarial.com/carrusel/2016/06/ningun-partido-politico-es-transparente-segun-el-ranking-de-fundacion-compromiso-y-transparencia/



Gráfico 5 Evolución por la corrupción y el fraude en los barómetros del CIS 2011-1646

Jun-11 Dec-11 Jun-12 Dec-12 Jun-13 Dec-13 Jun-14 Dec-14 Jun-15 Dec-15 Jun-160

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

6.9 612.4

17.1

32.537.6 38.8

60

47.138.8

44.9

81.787.2 88.6 91.5 89.6

86.980.8 82

71.562.6

67.9

La corrupción y el fraude Situación Económica Mala o Muy Mala

Como puede verse, el incremento de la preocupación ciudadana en torno a la corrupción

y el fraude como problema es evidente en el periodo temporal estudiado. Pasa de ser un

problema principal prácticamente residual agrupando apenas a un 6,9% de los

encuestados, a ser señalado por el 44,9% en junio de 2016, teniendo como punto álgido

diciembre de 201447, cuando llego a ser mencionado como problema por el 60% de los

entrevistados. La pregunta que incluye esta variable es una respuesta múltiple que luego

es presentada de forma ordinal, elaborándose una especie de ranking de principales

problemas ciudadanos. Si se consideran estos datos agregados y ordenados por el orden

de importancia que otorgan ciudadanos puede apreciarse igualmente la tendencia global

porcentual mostrada. Así, la corrupción y el fraude pasan de ocupar el puesto octavo en

diciembre de 2011 a la segunda posición en diciembre de 2013, lugar que ya no

abandona.

El hecho señalado podría explicarse porque, si bien en periodos de crisis económicas

crece la desafección y la apatía política, en España se ha producido un fenómeno

inverso de participación reactiva de la ciudadanía (Valencia, 2013) que ha conllevado

un aumento del interés por la política y una toma de conciencia ante los problemas

relacionados conla vida pública. El aumento de la aparición de escándalos de corrupción

en la prensa comienza a generar verdadera indignación, sobre todo cuando los españoles

46Elaboración propias a partir de la explotación de los barómetros del CIS47 Al elegir representar los barómetros cada 6 meses puede darse el caso de que se omita en la representación gráfica

algún dato destacable como, por ejemplo, que el mayor datos de la corrupción y el fraude se dan en noviembre de 2014 con el 63



tienen una percepción negativa de la económica (Villoria, 2016), lo que se manifiesta en

este cambio de tendencia hacia la corrupción y el fraude.

4.2. ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN48

El Índice de Percepción de la Corrupción es un indicador elaborado por Transparencia

Internacional (IPC) desde 1995 que clasifica a países según la visión que tienen sus

ciudadanos y distintos expertos sobre el asunto. Tal como TI define el IPC, se trata de

“un indicador compuesto utilizado para medir las percepciones sobre corrupción en el

sector público, en distintos países de todo el mundo49”. Los resultados que se obtienen

mediante las diferentes metodologías de recolección de datos son tratados para elaborar

un índice que mide una escala en la que 0 equivale al nivel más alto de percepción de

corrupción, y 100 implica el nivel más bajo de percepción de corrupción.

En el Gráfico 6 se muestra la evolución de los resultados de España en el IPC de los

últimos 5 años, así como el puesto ocupado en el ranking que se elabora una vez son

ordenados los países en función del IPC que obtienen. Como puede apreciarse, España

baja en el ranking del puesto 31 al 36 en los últimos 5 años. En el lado contrario, la peor

posición en la serie histórica en el ranking del IPC se produce en el año 2013 cuando

ocupó el lugar número 40.

En consonancia con estos datos, en los últimos años se aprecia un incremento en la

percepción de la corrupción en la medida en que pasa de 65 puntos en 2012 (la mayor

puntación de la serie histórica es 71 en 2002) a 58 en 2015 (el mejor puesto de toda la

serie es el 20, también en 2002 y en 2000).

48 Toda la información disponible sobre detalles y metodología del IPCen:49http://transparencia.org.es/indice-de-percepcion-de-la-corrupcion/

Puede obtener una información más detallada del IPC en el siguiente enlace:http://transparencia.org.es/indice-de-percepcion-de-la-corrupcion/


http://transparencia.org.es/indice-de-percepcion-de-la-corrupcion/

http://transparencia.org.es/indice-de-percepcion-de-la-corrupcion/


Gráfico 6- Evolución del Índice de Percepción de la Corrupción: España50

95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 150

10

20

30

40

50

60

70

80

44 43

59 6166

70 70 71 69 70 70 68 67

60 61 61 6265

59 60 58

2632

24 23 22 20 22 2023 22 23 23 25

2832 30 31 30

4037 36

Índice de Corrupción Ranking de la Corrupción

La comparación con los países de la Unión Europea no deja a España en buen lugar,

ocupando el puesto número 18 de un total de 28 en 201551.

Tabla 4- Percepción de la corrupción TI en países UE

Ranking PAÍS UEÍndice de

Corrupción 2015

Ranking PAÍS UEÍndice de

Corrupción 2015

1 Dinamarca 91 15 Chipre 61

2 Finlandia 90 16 Lituania 61

3 Suecia 89 17 Eslovenia 60

4 Holanda 87 18 España 58

5 Luxemburgo 81 19 Malta 56

6 Alemania 81 20 República Checa 56

7 Reino Unido 81 21 Letonia 55

8 Bélgica 77 22 Hungría 51

9 Austria 76 23 Eslovaquia 51

10 Irlanda 75 24 Croacia 51

11 Francia 70 25 Grecia 46

12 Estonia 70 26 Rumanía 46

13 Portugal 63 27 Italia 44

14 Polonia 62 28 Bulgaria 41

50Elaboración propia a partir de datos de Transparencia Internacional51Datos obtenidos de la tabla disponible en este link:

http://transparencia.org.es/wp-content/uploads/2016/01/tabla_sintetica_ipc-2015.pdf


http://transparencia.org.es/wp-content/uploads/2016/01/tabla_sintetica_ipc-2015.pdf


4.3. BARÓMETRO DE LA TRANSPARENCIA DE ESPAÑA52

El Barómetro de la Transparencia de España es un estudio de opinión pública pionero

en España que se realiza con carácter anual desde el año 2015 por la Asociación

Española de Acreditación de la Transparencia (ACREDITRA). El carácter innovador de

la investigación radica en ser la primera de estas características que se realiza

específicamente sobre transparencia a nivel nacional.

El primer dato que subrayamos es la percepción que los ciudadanos tienen sobre la

transparencia como elemento para prevenir la corrupción. Como se ve en el Gráfico que

sigue, 3 de cada 4 ciudadanos creen que la transparencia ayuda a prevenir la corrupción

en 2016, incrementándose un 4,7% respecto a 2015.

Gráfico 7- Creencia en la transparencia como elemento para prevenir la corrupción

2015 20160

20

40

60

80

100

71.576.2

28.422

Respuestas afirmativas Respuestas negativas

En una escala de 0 a 10, en la que 0 es el menor nivel de transparencia posible y 10 el

máximo, la valoración media de la transparencia de las instituciones que realizan los

ciudadanos pone de manifiesto la poca confianza que se deposita en las mismas en este

aspecto. La media global tiene una cierta mejoría pasando del 3,3 de 2015 al 3,7 de

2016, pero queda lejos del 5 que otorgaría el aprobado y, más aún, de las valoraciones

que serían deseables.

52 Toda la información disponible sobre detalles y metodología del Barómetro de la Transparencia de España en:http://acreditra.com/bte/


http://acreditra.com/bte/


Tabla 5- Valoración Media de Instituciones (0-10)

2014 2015

MEDIA GLOBAL DE VALORACIÓN DE INSTITUCIONES 3,3 3,7

Así, en 2016, sólo las Universidades y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad aprueban en

la valoración, con una calificación de 5,3 y 5,0 respectivamente. En el lado opuesto, es

decir las peor valoradas, se encuentran los partidos políticos (2), el sector bancario (2,3)

y el Gobierno de España (2,5).

Gráfico 8- Valoración media de la transparencia de instituciones

Partidos políticos en general

Sector bancario

Gobierno de España

Iglesia

Comunidades Autónomas

Sindicatos

Organizaciones empresariales

Ayuntamientos

Medios de comunicación

ONGs

Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

Universidades

0 1 2 3 4 5 6

2.0

2.3

2.5

2.8

3.4

3.4

3.5

3.5

4.3

4.9

5.0

5.3



5. CONSIDERACIONES FINALES

A la vista de los datos mostrados en los epígrafes anteriores se presentan las siguientes

consideraciones finales:

1. Con carácter general, parece obvio que los esfuerzos realizados por las

Administraciones a favor de la transparencia, y que se ven refrendados en las

evaluaciones realizadas al respecto, no han tenido una incidencia directa sobre la

percepción de los ciudadanos sobre la propia transparencia y la corrupción.

2. Esta divergencia de resultados entre evaluaciones y percepción podría deberse a

varias circunstancias. La explicación más sencilla podría venir derivada de las

metodologías de los sistemas de medición y evaluación de transparencia,

empeñados en dibujar una imagen estática de un hecho dinámico y polietápico.

También podría explicarse por el cambio que se ha producido en los niveles de

exigencia de integridad, de mayor ética pública y en el sentimiento de

(in)tolerancia contra la corrupción de los ciudadanos que se ha elevado en los

últimos años. La reivindicación de transparencia como elemento de lucha contra

la corrupción de una clase política que es considerada como una élite extractiva

(Acemoglu y Robinson, 2013) eleva los niveles en la valoración que se hace de

la misma, cuestión que se acrecienta en periodos de crisis económica y que se

vería reflejado en los resultados de los diferentes estudios. Por último, también

debería de considerarse que la transparencia, aunque sea completamente

necesaria para mejorar los niveles de corrupción al actuar como mecanismo

disuasorio y fundamental para la efectiva rendición de cuentas, no es el único

elemento que incide en la existencia de corrupción. Ahondando en esta última

idea, si tal como afirma Villoria (2015) existe una correlación empíricamente

demostrable entre transparencia y bajos niveles de corrupción, que las

evaluaciones de transparencia sean tan positivas mientras que los ciudadanos no

aprecien esos cambios en la percepción de la corrupción puede ser debido a que,

además de las opciones expuestas, exista un problema en las instituciones a la

hora de comunicar su actividad. La transparencia conlleva un cambio de

paradigma en la manera de actuar, la comunicación pasa de unidireccional a



bidireccional, siendo necesario crear canales vivos de comunicación entre la

Administración y la ciudadanía.

3. No se pueden negar los avances realizados en materia de transparencia, pero

para que éstos sean percibidos por los ciudadanos y conlleven cambios efectivos

no se debe de caer en la autocomplacencia. Al contrario, entendiendo la

transparencia es un proceso en constante renovación se podría decir que en

España se está en el comienzo del camino. A lo largo de este pasaje se hace

necesario la implantación de nuevas figuras, procedimientos y herramientas que

innoven y garanticen el efecto de la misma sobre la corrupción. Son muchas las

voces que ya han propuesto cambios en la propia Ley 19/2013, así como la

introducción de nuevos elementos de mejora en este proceso hacia la

transparencia. Entre ellas destacamos las señaladas recientemente por algunos

autores, pasado un periodo de tiempo suficiente desde la aprobación y vigencia

de la Ley, lo que añade cierta perspectiva temporal e incrementa el valor de la

observación a sus reflexiones:

Blanes (2016), enumera como mejoras necesarias 1) el reconocimiento

del derecho de acceso a la información pública como un derecho

fundamental; 2) la limitación y concreción de las excepciones y causas

de inadmisión; 3) la ampliación de las obligaciones del ámbito subjetivo

de aplicación al nivel de la Administración a aquellas entidades privadas

que prestan servicios de interés general y los concesionarios de servicios

públicos; 4) que el silencio administrativo sea positivo, salvo manifiesta

excepción legal, y además deba ir acompañado de un procedimiento

judicial rápido y gratuito; 5) la aplicación de la Ley no solo de forma

supletoria, sino plena, en todas aquellas materias y procedimientos que

tengan una normativa específica de acceso a la información pública; 6)

agregar competencia sancionadora al CTBG ante incumplimientos de la

Administración y capacidad para instruir y 7) resolver los

procedimientos sancionadores ante los incumplimientos de la Ley, así

como para incoar y resolver los procedimientos para sancionar las

infracciones de la Ley; o 8) la necesidad de diseñar un proceso judicial



especial rápido, sumario, gratuito y sin abogado ni procurador para

garantizar el cumplimiento de las obligaciones contenida en la Ley.

Campos Acuña (2016) señala que se debería regular el estatuto del

denunciante de buena fe (whistleblower); aprobar un régimen

sancionador en la Ley; demandar más transparencia en la interacción de

los lobbies con los poderes públicos que permita ejercer un mayor

control.

García Melián, (2016), por su parte, aboga por trasladar figuras del

ámbito privado como el compliance al ámbito público, introduciendo la

necesidad de que las Administraciones Públicas incorporen programas

de cumplimiento normativo que estén reforzados por mecanismos que

garanticen su efectividad.

4. Para completar la efectividad de las medidas implementadas en transparencia se

necesita hacer pedagogía de la transparencia, que sirva de caldo de cultivo para

la implantación de una cultura de la transparencia real en las instituciones. Sin la

existencia de esta cultura las medidas puestas en marcha no pasarán de una

transparencia meramente estética o transapariencia, es decir, un paripé que se

reduce a un mero parecer más que un ser efectivo (Almonacid, 2015) que no

llega a la ciudadanía. Tal como afirma Jiménez Asensio (2016) “los pasos dados

hasta ahora no superan el estadio de medidas de mero maquillaje” y, por

consiguiente, los ciudadanos difícilmente podrán percibir cambios significativos

en la actuación de la Administración.

5. Por último, parece necesario que los responsables y autoridades públicas

promuevan la creación de un sistema de evaluación de transparencia riguroso,

estandarizado, valido, confiable e independiente que entienda la transparencia

como una política pública y garantice su medición objetiva, como la iniciativa

puesta en marcha para elaborar una metodología de evaluación de la

transparencia de las instituciones públicas, tanto a nivel estatal como

autonómico, fruto de la colaboración entre el CTBG y la AEVAL.



6. BIBLIOGRAFÍA

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