Bases para el desarrollo rural -...

Política fiscal y desarrollo rural enCENTROAMÉRICA

Bases para el

desarrollo rural en CentroamériCa

CentroamériCa, abril 2016

Bases para el desarrollo rural en CentroamériCa

CréditosSupervisiónJonathan Menkos Zeissig – Director ejecutivo, Icefi

CoordinaciónRicardo Castaneda Ancheta – Economista investigador, Icefi

Investigación y redacciónRicardo Castaneda Ancheta – Economista investigador, IcefiLourdes Molina Escalante – Economista investigadora, IcefiJavier Cabrera – Asistente de investigación, Icefi

Producción editorial Diana De León Dardón, Coordinadora de comunicación, IcefiGabriela Torres, Asistente de comunicación, Icefi

EdiciónIsabel Aguilar Umaña

Diseño de portada y diagramaciónDuare Pinto www.luduproyect.com

Fotografías:Portada: ©IFAD/Giuseppe Bizzarri, Franco Mattroli, Louis Pematteis, Pablo Corral Vega, Carla Francescutti, Albert Pons y Nancy McGirr

AdministraciónIliana Peña de Barrientos – Coordinadora administrativa y financiera, Icefi© Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales

12 avenida 14-41, zona 10, colonia Oakland, Guatemala CentroaméricaPBX: (502) 2505-6363www.redrural.org

ISBN 978-9929-674-29-5

En Icefi consideramos que el conocimiento siempre está en construcción, por lo que cualquier comentario u observación es bienvenido en el correo electrónico [email protected]

Puede descargar la versión electrónica de este documento en www.redrural.org

«Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no suponen, de parte del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola de las Naciones Unidas, juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. Las denominaciones “economías en desarrollo” y “economías desarrolladas” se utilizan para efectos estadísticos y no expresan necesariamente un juicio acerca de la fase alcanzada por un determinado país o zona en el proceso de desarrollo.

Esta publicación o cualquier parte de la misma podrá reproducirse sin autorización previa del FIDA, siempre que el texto que se reproduzca sea atribuido al FIDA, con indicación del título del documento, y que se envíe al FIDA un ejemplar de la publicación en que aparezca».

Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), en el marco del Proyecto «Política fiscal y desarrollo rural», financiado por el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA).

DISTRIBUCIÓN GRATUITA

abstraCt

resumenEl desarrollo rural es un elemento indispensable del desarrollo de los países. En Centroamérica, las poblaciones rurales se enfrentan a condiciones de pobreza, desigualdad y exclusión. En la región, la actual política fiscal no da la talla para hacer frente a los desafíos de las zonas rurales y garantizar el bienestar de su población. El desarrollo rural también es una cuestión de poder. El Estado debe procurar intervenciones sistémicas, multidimensionales y multinivel en el ámbito rural. El desarrollo rural va más allá de la agricultura. El desarrollo rural centroamericano requiere que los Estados implementen políticas públicas en materia de fortalecimiento del sector rural; protección social, salud y educación; infraestructura rural; protección ambiental; y tejido social e identidad cultural. Para sentar las bases de la edificación del desarrollo rural, entre 2016 y 2025, los Estados de los países centroamericanos deberán invertir entre el 6.41 y el 9.79% de su PIB. El éxito de las intervenciones en desarrollo rural depende de la capacidad de los países de alcanzar acuerdos o pactos fiscales integrales.

Rural development is a key element for national development. In Central America,

rural population faces poverty, inequality and exclusion. The current fiscal policy is

inconsistent with rural area challenges and the guarantee of the well-being of its

people. Rural development is also a power relationship matter. State interventions

in rural area should have a systemic, multidimensional and multilevel approach.

In that matter, rural development goes beyond the promotion of agriculture. It

requires the States to implement public policies for: strengthening of rural sector;

social protection, health and education; rural infrastructure; environmental

protection; and, social structure and cultural identity. In order to create the

foundation of rural development, between 2016 and 2025, Central American

States should allocate between 6.41 and 9.79% of the GDP. The success of these

interventions rely on the capacity of the countries to reach a fiscal agreements.

Palabras clave: Centroamérica, política fiscal, desarrollo rural, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua

Key Words: Central America, fiscal policy, rural development, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua


PresentaciónIntroducción1. Una nueva ruralidad es posible 1.1 Fortalecimiento del sector rural: De la agricultura a los recursos naturales 1.2 Programas de protección social: Universalización de los bienes y servicios públicos 1.3 Infraestructura rural: Más allá de los megaproyectos 1.4 Protección ambiental: Conservación del desarrollo rural 1.5 Tejido social e identidad cultural: La construcción de una ciudadanía rural 1.6 El desarrollo rural también es cuestión de poder2. Primeros pasos para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala 2.1 Las condiciones actuales del área rural guatemalteca 2.1.1 Fortalecimiento del sector rural 2.1.2 Programas de protección social 2.1.3 Infraestructura rural 2.1.4 Protección ambiental 2.1.5 Tejido social 2.2 La política fiscal actual y el desarrollo rural en Guatemala 2.3 Lineamientos principales para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala 2.4 Principales intervenciones por eje e inversión financiera necesaria 2.4.1 Fortalecimiento del sector rural 2.4.2 Programas de protección social 2.4.3 Infraestructura rural 2.4.4 Protección ambiental 2.4.5 Tejido social e identidad cultural 2.5 Financiamiento para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala 2.5.1 Aumento de la progresividad del impuesto sobre la renta (ISR) 2.5.2 Aumento del impuesto al valor agregado (IVA) 2.5.3 Fortalecimiento del impuesto único sobre inmuebles (IUSI) 2.5.4 Reducción de privilegios fiscales 2.5.5 Fortalecimiento de la administración tributaria 2.5.6 Endeudamiento público y cooperación internacional3. Primeros pasos para sentar las bases del desarrollo rural en El Salvador 3.1 Las condiciones actuales del área rural salvadoreña 3.1.1 Fortalecimiento del sector rural 3.1.2 Programas de protección social 3.1.3 Infraestructura rural 3.1.4 Protección ambiental 3.1.5 Tejido social e identidad cultural 3.2 La política fiscal actual y el desarrollo rural en El Salvador

11131416171819192022 2323232626272829293032323333384041414141424445454547474849

Contenido


3.3 Lineamientos principales para sentar las bases del desarrollo rural en El Salvador 3.4 Principales intervenciones e inversión financiera para sentar las bases del desarrollo rural en El Salvador 3.4.1 Fortalecimiento del sector rural 3.4.2 Programas de protección social 3.4.3 Infraestructura rural 3.4.4 Protección ambiental 3.4.5 Tejido social e identidad cultural 3.5 Financiamiento para sentar las bases del desarrollo rural en El Salvador 3.5.1 Fortalecimiento de la administración tributaria 3.5.2 Reducción de los privilegios fiscales 3.5.3 Implementación de un impuesto al patrimonio 3.5.4 Incremento del impuesto al valor agregado (IVA) 3.5.5 Implementación de un régimen simplificado para la pequeña empresa 3.5.6 Focalización de los subsidios 3.5.7 Reformas en las adquisiciones y contrataciones 3.5.8 Préstamos y donaciones4. Primeros pasos para sentar las bases del desarrollo rural en Honduras 4.1 Las condiciones actuales del área rural hondureña 4.1.1 Fortalecimiento del sector rural 4.1.2 Programas de protección social 4.1.3 Infraestructura rural 4.1.4 Protección ambiental 4.1.5 Tejido social e identidad cultural 4.2 La política fiscal actual y el desarrollo rural en Honduras 4.3 Lineamientos principales para sentar las bases del desarrollo rural en Honduras 4.4 Principales intervenciones e inversión financiera para sentar las bases del desarrollo rural en Honduras 4.4.1 Fortalecimiento del sector rural 4.4.2 Programas de protección social 4.4.3 Infraestructura rural 4.4.4 Protección ambiental 4.4.5 Tejido social e identidad cultural 4.5 Financiamiento para sentar las bases del desarrollo rural en Honduras 4.5.1 Fortalecimiento de la administración tributaria 4.5.2 Reducción del gasto tributario 4.5.3 Modernización en las compras y adquisiciones 4.5.4 Fortalecimiento de los impuestos a la propiedad 4.5.5 Incremento de tasas

50

505253545555606263 636363646464666767676969707172

727274757676818283838384

4.5.6 Donaciones y préstamos5. Primeros pasos para sentar las bases del desarrollo rural en Nicaragua 5.1 Las condiciones actuales del área rural nicaragüense 5.1.1 Fortalecimiento del sector rural 5.1.2 Programas de protección social 5.1.3 Infraestructura rural 5.1.4 Protección ambiental 5.1.5 Tejido social e identidad cultural 5.2 La política fiscal actual y el desarrollo rural en Nicaragua 5.3 Principales intervenciones e inversión financiera para sentar las bases del desarrollo rural en Nicaragua 5.4 Principales intervenciones por eje e inversión financiera necesaria 5.4.1 Fortalecimiento del sector rural 5.4.2 Programas de protección social 5.4.3 Infraestructura rural 5.4.4 Protección ambiental 5.4.5 Tejido social e identidad cultural 5.5 Financiamiento de las bases para el desarrollo rural en Nicaragua 5.5.1 Fortalecimiento de la administración tributaria 5.5.2 Reducción del gasto tributario 5.5.3 Fortalecimiento del impuesto a la propiedad 5.5.4 Focalización de los subsidios 5.5.5 Donaciones y deudaConclusionesRecomendacionesReferencias bibliográficas Anexos

848687878789909091

9494949696989899104104105105105106107108114

Tabla 1. Guatemala: Personas ocupadas e ingreso mensual promedio, por rama de actividad económica y costo mensual de la canas básica de alimentos y de la canasta básica vital en la zona rural (2014) Tabla 2. Guatemala: Personal docente de establecimientos públicos, por nivel educativo y grupo étnico (2014) Tabla 3. Guatemala: Matriz de costos financieros de bases para el desarrollo rural (2016-2025) Tabla 4. Guatemala: Rigidez del gasto público en el presupuesto aprobado para 2016 (En millones de quetzales y porcentaje del PIB) Tabla 5. Guatemala: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje del PIB de cada año Tabla 6. El Salvador: Matriz de costos financieros de bases para el desarrollo rural (2016-2025)

24

2535

40

4257

tablas


Tabla 7. El Salvador: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje del PIB de cada añoTabla 8. Honduras: Matriz de costos financieros de bases para el desarrollo rural (2016-2025)Tabla 9. Honduras: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje del PIB de cada añoTabla 10. Nicaragua: Personas ocupadas y salario mínimo promedio, por rama de actividad económica (2014)Tabla 11. Nicaragua: Matriz de costos financieros de bases para el desarrollo rural (2016-2025)Tabla 12. Nicaragua: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje del PIB de cada año Tabla 13. Centroamérica: Proyecciones de población, producción e inflación 2016-2025

25

31

32

33

34

34

3839

46

52

53

54

55

6479

84

88100

105114

Gráfica 1. Guatemala: Matrícula inicial en el sector público del área rural, por nivel escolar (2014)Gráfica 2. Guatemala: Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)Gráfica 3. Guatemala: Costo del eje de programas de protección social 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)Gráfica 4. Guatemala: Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)Gráfica 5. Guatemala: Costo del eje de protección ambiental 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)Gráfica 6. Guatemala: Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)Gráfica 7. Guatemala: Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases del desarrollo rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)Gráfica 8. Guatemala: Carga tributaria 2004-2015 Gráfica 9. El Salvador: Ingreso mensual promedio en el sector rural, por rama de actividad económica, sexo y costo mensual de la canasta básica ampliada (2014) Gráfica 10. El Salvador: Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)Gráfica 11. El Salvador: Costo del eje de programas de protección social 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)Gráfica 12. El Salvador: Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB) Gráfica 13. El Salvador: Costo del eje de protección ambiental 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)

GráfiCas

Gráfica 14. El Salvador: Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)Gráfica 15. El Salvador: Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases del desarrollo rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB) Gráfica 16. El Salvador: Carga tributaria 2004-2015 Gráfica 17. Honduras: Matrícula inicial en el sector público del área rural, por nivel escolar (2012) Gráfica 18. Honduras: Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB) Gráfica 19. Honduras: Costo del eje de programas de protección social 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB) Gráfica 20. Honduras: Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB) Gráfica 21. Honduras: Costo del eje de protección ambiental 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB) Gráfica 22. Honduras: Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB) Gráfica 23. Honduras: Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases del desarrollo rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB) Gráfica 24. Honduras: Carga tributaria (2002-2015) Gráfica 25. Nicaragua: Tasa neta de escolaridad por ciclo, según sexo, 2012Gráfica 26. Nicaragua: Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB) Gráfica 27. Nicaragua: Costo del eje de programas de protección social 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)Gráfica 28. Nicaragua: Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB) Gráfica 29. Nicaragua: Costo del eje de protección ambiental 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)Gráfica 30. Nicaragua: Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)Gráfica 31. Nicaragua: Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases del desarrollo rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIBGráfica 32. Nicaragua: Carga tributaria (2006-2015)

Figura 1. Guatemala: Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar el desarrollo ruralFigura 2. El Salvador: Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar el desarrollo rural Figura 3. Honduras: Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar el desarrollo ruralFigura 4. Nicaragua: Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar el desarrollo rural

56

6061

68

74

75

76

77

78

788289

95

96

97

98

98

99103

30

51

73

93

fiGuras


siGlarioAsociación de desarrollo comunalAlianza de Gobierno AbiertoAsociación Nacional de Acueductos y Alcantarillados (El Salvador)Banco Central de NicaraguaBanco de Fomento Agropecuario (El Salvador)Banco Interamericano de DesarrolloBanco MundialCorte de Constitucionalidad (Guatemala)Consejo Coordinador Nacional Indígena SalvadoreñoConfederación Deportiva Autónoma de GuatemalaComisión Ejecutiva Eléctrica del Río Lempa (El Salvador)Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal «Enrique Álvarez Córdova» (El Salvador)Comisión Económica para América LatinaCompromiso por la EquidadCentro Interamericano de Administración TributariaMinisterio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (Guatemala)Comité Olímpico GuatemaltecoConsejo Nacional de Áreas Protegidas (Guatemala)Derechos arancelarios a la importaciónDirección Ejecutiva de Ingresos (Honduras)Dirección General de Estadísticas y Censos (El Salvador)Encuesta de hogares de propósitos múltiplesEscuela Nacional de Agricultura (El Salvador)Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados (Nicaragua) Encuesta nacional de condiciones de vidaOrganización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la AgriculturaFondo Internacional de Desarrollo AgrícolaFondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (El Salvador)Fondo de Inversión Social de Emergencia (Nicaragua)Fondo Monetario InternacionalFondo Nacional de Vivienda Popular (El Salvador)Fondo Social para la Vivienda (El Salvador)Fundación Nacional para el Desarrollo (El Salvador)Gases de efecto invernaderoGasto público en desarrollo ruralÍndice de Presupuesto AbiertoInstituto Centroamericano de Estudios FiscalesInstituto Guatemalteco de Seguridad SocialInstituto Hondureño de Seguridad SocialInstituto Nacional de Bosques (Guatemala)Instituto Nacional de Forestación (Nicaragua)Instituto Nacional de Cultura (Nicaragua)Instituto Nacional de Deporte (Nicaragua)Instituto Nacional de los Deportes de El SalvadorInstituto Nacional de Estadística (Guatemala y Honduras)

AdescoAGAANDABCNBFABIDBMCCCCNISCDAGCELCenta

CepalCEQ (siglas en inglés)

CIATCIVCOGConapDAIDEIDigestycEHPMENAEnacalEncoviFAO (siglas en inglés)

FIDAFISDLFISEFMIFonavipoFSVFundeGEIGPDRIBP (siglas en inglés)

IcefiIGSSIHSSINABInaforINCINDIndesINE

siGlarioInstituto Nacional de Información de Desarrollo (Nicaragua)Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (Nicaragua)Instituto Nicaragüense de Turismo (Nicaragua)Índice de Percepción de la CorrupciónImpuesto sobre la rentaImpuesto selectivo al consumoImpuesto sobre la rentaImpuesto sobre ventasInstituto Universitario de Opinión Pública (El Salvador)Impuesto único sobre inmueblesImpuesto al valor agregadoMinisterio de Agricultura y Ganadería (El Salvador)Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (Guatemala)Ministerio Agropecuario (Nicaragua)Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (Nicaragua)Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (Guatemala y El Salvador)Ministerio de Cultura y Deportes (Guatemala)Ministerio de Economía Familiar, Comunitaria, Cooperativa y Asociativa (Nicaragua)Ministerio de Economía (Guatemala)Ministerio de Educación (El Salvador, Nicaragua)Ministerio de Educación (Guatemala)Ministerio de Salud (Nicaragua)Ministerio de Salud (El Salvador)Ministerio de Turismo (El Salvador)Ministerio de Obras Públicas (El Salvador)Ministerio de Transporte e Infraestructura (Nicaragua)Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOrganismo Judicial (Guatemala)Organización Panamericana de la SaludPoblación económicamente activaProducto interno brutoPrograma de las Naciones Unidas para el DesarrolloSecretaría de Asuntos Agrarios (Guatemala)Superintendencia de Administración Tributaria (Guatemala)Secretaría de Finanzas (Honduras)Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Guatemala)Secretaría de la Paz (Guatemala)Secretaría de Recursos Naturales y AmbienteSistema de Contabilidad IntegradaSistema Guatemalteco de Áreas ProtegidasSistema de Registro y Control de Empleados Públicos (Honduras)Sector público no financieroSecretaría Técnica y de Planificación (El Salvador)Universidad Centroamericana «José Simeón Cañas» (El Salvador)Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUniversidad de San Carlos de Guatemala

InideINTAInturIPCIRISCISRISVIudopIUSIIVAMAGMAGAMagforMarenaMARNMCDMefccaMinecoMinedMineducMinsaMinsal MiturMOPMTIOCDEOJOPSPEAPIBPNUDSAASATSefínSegeplánSepazSernaSicoínSigapSirepSPNFSTPUCAUnicef USAC

Bases para el desarrollo rural en CentroamériCa 11

PresentaCiÓnEn el año 2013, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) decidieron embarcarse en un proceso que explorara la relación de la política fiscal con el desarrollo rural. Desde entonces, el objetivo de esta iniciativa ha sido promover, con base en insumos técnicos, una dinámica de diálogo informado sobre la relación entre el desarrollo rural y la política fiscal, que contribuya a la incidencia y formulación de políticas públicas efectivas en el combate a la pobreza rural.

Para alcanzar este propósito se realizaron diferentes series de estudios. La primera de ellas se denominó «Desarrollo rural de Centroamérica en cifras», en la cual se analizaron las condiciones de vida de la población rural y los marcos legales e institucionales del desarrollo rural. En esta investigación se creó la metodología para cuantificar el gasto público en desarrollo rural (GPDR), la cual permitió resaltar cuatro puntos esenciales para Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Honduras, Costa Rica y Panamá con respecto a las inversiones públicas en desarrollo rural, identificados en los presupuestos públicos de 2007 a 2012. Primero, las inversiones en desarrollo rural representan, en promedio, entre el 4.9 y el 8.5% del PIB, lo que en términos per cápita se traduce en asignaciones anuales que van de los USD216.6 a los USD 1,277.50 millones. En el contexto fiscal, las inversiones en desarrollo rural representan entre el 16.0 y el 26.4% del presupuesto total de los Estados centroamericanos. Segundo, los países con mayor número de ciudadanos en áreas rurales no son necesariamente los que más están invirtiendo en desarrollo rural. Tercero, cerca del 60.0% de las inversiones públicas en desarrollo rural se concentra en la protección social, mientras el 38.0% se destina a las esferas de infraestructura y fortalecimiento

del sector rural. Y, cuarto, entre el 40.0 y el 77.6% de los recursos con los que se financian las inversiones rurales proviene de los ingresos corrientes, en tanto que entre el 10.5 y el 25.2% proviene de préstamos, y entre el 1.5 y el 33.4% es fruto de donaciones y cooperación.

Luego de conocer cuánto se estaba invirtiendo en las zonas rurales de Centroamérica, FIDA e Icefi llevaron a cabo una segunda fase de estudios sobre «La incidencia de la política fiscal en la reducción de la pobreza y la desigualdad», para lo cual se utilizó la metodología denominada «Compromiso por la Equidad» (CEQ, por sus siglas en inglés), que permite separar el efecto que tienen los distintos elementos de la política fiscal en la reducción de estos problemas sociales.

Los resultados mostraron que, en términos generales, las intervenciones fiscales (impuestos y transferencias directas) afectan de manera contundente el ingreso de las familias centroamericanas y aumentan la pobreza en la región. Al analizar la pobreza utilizando las líneas internacionales —USD2.5 PPP (paridad del poder adquisitivo, por sus siglas en inglés) para la pobreza extrema y USD4 PPP para la pobreza total— se puede apreciar cómo este fenómeno se suscita tanto en el área urbana como en la rural.

Honduras quizá sea el caso más dramático, pues allí la pobreza extrema se incrementa casi un 17.0% en la zona urbana, y un 11.0% en la rural. Guatemala muestra una tendencia similar, ya que en lo urbano la pobreza se dispara en un 13.0%, así como en un 3.0% en lo rural. Por su parte, Nicaragua y El Salvador muestran resultados ambivalentes, pues mientras en el primero de estos países la pobreza extrema en la zona rural se reduce en un punto, se extiende en 15 puntos en la zona urbana; en tanto en El

Bases para el desarrollo rural en CentroamériCa12

Salvador, en la zona rural, aumenta un 0.3%, mientras que en la urbana disminuye un 3.2%. A pesar de que las transferencias directas contribuyen positivamente a la reducción de la pobreza, su efecto es superado por el impacto de los impuestos indirectos. Esto se debe a que este tipo de impuesto, además de ser regresivo, es pagado por todas las personas, cualquiera que sea su nivel de ingresos.

Lo anterior se agrava cuando se analiza el porcentaje de pobreza total, pues en todos los países y en todas las zonas esta enfermedad social se agudiza con la actual política fiscal. En Honduras, por ejemplo, el porcentaje de pobreza total se acrecienta un 21.0 y un 9.0% en la zona urbana y rural, respectivamente. En Guatemala, luego de la intervención de la política fiscal llega a representar un 76.3% en la zona rural, y casi un 45.0% en la urbana. Por su parte, en El Salvador y Nicaragua en lo urbano se aumenta alrededor de un 10.0%, y en lo rural, 3.2 y 1.0%, respectivamente.

Cabe indicar que el país donde la política fiscal tiene una mayor incidencia en la reducción de la desigualdad rural es El Salvador, donde esta problemática se reduce un 13.5%; le siguen Nicaragua, con un 10.6%; Guatemala, con un 6.7% y, finalmente, Honduras, donde el impacto es menor, pues la desigualdad disminuye un 4.7%. En tanto, en la zona urbana, aunque el impacto es más reducido, tiene el mismo comportamiento, pues en El Salvador disminuye un 9.5%; en Nicaragua, un 8.2%; en Guatemala, un 3.3%, y en Honduras, un 2.9%.

Finalmente, Icefi y FIDA presentan este estudio denominado «Bases para el desarrollo rural de Centroamérica», el cual contiene propuestas sobre las intervenciones del Estado y mecanismos de financiamiento que permitirán avanzar en el desarrollo rural durante los próximos años.


introduCCiÓnCasi la mitad de la población centroamericana habita en el área rural; sin embargo, en comparación con los habitantes de las áreas urbanas, las poblaciones rurales continúan teniendo menor acceso a los bienes y servicios básicos, lo cual genera amplias brechas de bienestar, empleo e ingresos. Destaca que las personas del área urbana mayores de 15 años tengan, en promedio, 8.2 años de estudio, en contraste con sus pares del área rural, que solo tienen 4.8; alrededor del 65.0% de la población rural no ha tenido acceso a un centro de salud; y casi una tercera parte de los hogares rurales vive en condiciones de hacinamiento.

La pobreza muestra su rostro más amargo a los habitantes rurales, con mayor énfasis en poblaciones indígenas y en mujeres (alrededor del 69.0% de la población rural vive en situación de pobreza, en contraste con el 33.0% de la personas que habitan en la zona urbana). Las condiciones de empleo y la retribución por el trabajo están siendo insuficientes para garantizar el bienestar de los hogares. El sector agrícola tiene especial relevancia en el ámbito rural, pues constituye tanto el principal empleador, como el sector en el que se producen los alimentos. No obstante, el empleo asalariado predomina en el sector urbano de la subregión, donde alcanzó un 57.7%, mientras solo tuvo una tasa del 35.7% en el área rural.

A pesar de esto, FIDA e Icefi plantean que una nueva ruralidad es posible. Una donde todo los niños y las niñas tengan acceso gratuito y de calidad a la educación; donde hombres y mujeres cuenten con las mismas oportunidades para su desarrollo pleno; donde se respete el derecho a que los pueblos indígenas fomenten su propio desarrollo; donde el medio ambiente no sea visto como un espacio para la depredación y la sobreexplotación, sino como la oportunidad de lograr un desarrollo sostenible y sustentable. Pero, además, donde se cuente con una política fiscal justa, progresiva y suficiente, que

const i tuye la base para la democracia y para lograr potenciar el desarrollo de los pueblos, especialmente de quienes habitan en la zona rural.

Es por ello que FIDA e Icefi presentan este estudio en el cual se ofrece un análisis sobre los costos, desafíos y beneficios que para Centroamérica podría traer el hecho de sentar las bases para el desarrollo rural. Las propuestas contenidas en el presente documento parten de un análisis sobre el estado en que actualmente se encuentran las distintas esferas que componen el desarrollo rural. Con base en esta perspectiva, FIDA e Icefi se dieron a la tarea de diseñar intervenciones puntuales en los siguientes ámbitos: fortalecimiento del sector rural, programas de protección social, infraestructura rural, protección ambiental y tejido social e identidad cultural. Se trata de propuestas de intervención elaboradas bajo una perspectiva integral y con un carácter de gradualidad que permita, a la vez, ir midiendo y evaluando los resultados e impactos esperados. Las propuestas deberían ser impulsadas por los sucesivos Gobiernos de la región entre 2016 y 2025, con recursos cuyas posibles fuentes de financiamiento también se describen en el presente estudio.

Sentar las bases del desarrollo rural también implica mejoras en la coordinación interinstitucional; pero, sobre todo, que la ciudadanía y los distintos actores de la sociedad respalden las propuestas planteadas para que se pueda cambiar el entorno rural. Toca, entonces, asumir la responsabilidad, lo cual es especialmente urgente en el caso de aquellos grupos de poder que históricamente se han opuesto a que las personas que habitan en las zonas rurales puedan ejercer plenamente el derecho al desarrollo.

una nueva ruralidad es posiBleCapítulo

01


01UNA NUEVA RURALIDAD ES POSIBLE

Se requiere impulsar un lenguaje de desarrollo que valore el mundo rural, más allá de la sobreexplotación de los recursos naturales, para hacer de los territorios rurales espacios en donde los Estados construyan las condiciones para el bienestar social y la equidad, el respeto por la cultura y la participación activa de los ciudadanos, al tiempo en el que se aprovechan soberana y sosteniblemente los recursos naturales.

Las enormes limitaciones actuales para el desarrollo rural tienen su origen en las ideas de desarrollo que predominaron durante el siglo XX, cuando este concepto se asociaba con la noción de progreso entendido en la dirección de transformaciones que iban de la agricultura a la industria, de lo tradicional a lo moderno, de lo atrasado a lo próspero… En definitiva, desde lo rural hacia lo urbano. El vector del progreso era unívoco y preciso (Gómez E., 2003).

La manera como en Centroamérica se mide lo rural refleja, en buena medida, esa visión dicotómica entre lo urbano y lo rural, en donde este último ámbito es normalmente un residual del primero. En Guatemala, por ejemplo, para que un lugar sea considerado urbano el 51% o más de los hogares debe disponer de alumbrado con energía eléctrica y agua por tubería (chorro) dentro de sus locales de habitación (INE, 2006). En Honduras, la zona urbana es la que cuenta con servicios de agua de cañería, comunicación terrestre (carretera o ferrocarril) o servicio regular aéreo o marítimo; escuela primaria completa (seis grados), correo o telégrafo y por lo menos uno de los siguientes servicios: alumbrado eléctrico, alcantarillado o centro de salud. Así las cosas, la población rural es aquella que no cumple con esas características. En Nicaragua, las zonas urbanas son las que tienen particularidades tales como trazado de calles, servicios de luz eléctrica, establecimientos comerciales e industriales, entre otras (Dirven

et al., 2011). Por su parte, en El Salvador la población rural es aquella que habita fuera de los límites de las cabeceras municipales y que, por lo general, es población dispersa (Dygestic, 2012).

Los criterios usados por los países para definir la ruralidad padecen arbitrariedades y sesgos al equiparar características básicas que deberían ser comunes a todas las personas, independientemente de donde se encuentren; por ningún motivo lo rural debería asociarse con la pobreza o retraso. En ese sentido, al tratar sobre desarrollo rural es fundamental reivindicar la ruralidad, no como lo residual, sino como un conglomerado con características sociales, económicas y territoriales particulares, que tiene una relevancia trascendental para el desarrollo de la sociedad en su totalidad. Es por ello que, a inicios del siglo XXI, desde América Latina se empieza a gestar lo que se denomina la «nueva ruralidad», según la cual destaca que un desarrollo rural armónico y eficiente es prenda de garantía para que las ciudades logren superar los desequilibrios regionales que amenazan la gobernabilidad y la estabilidad política e institucional (Echeverri Perico & Pilar Ribero, 2002).

Sin embargo, hasta ahora los países centroamericanos han avanzado muy poco en el afincamiento de esta nueva visión. Por ello, se vuelve urgente empezar a sentar las bases de un proceso de desarrollo rural en la región. En los diferentes estudios elaborados conjuntamente por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) se han identificado cinco esferas desde las cuales los Estados pueden potenciar el desarrollo del mundo rural centroamericano: Fortalecimiento del sector rural, programas de protección social, infraestructura rural, protección ambiental y tejido social e identidad cultural.


1.1 Fortalecimiento del sector rural: De la agricultura a los recursos naturales

Desde la perspectiva económica, es preciso dejar de pensar en lo rural como estrictamente agrícola. Ello, sin demeritar la importancia que tienen las actividades agrícolas, especialmente porque de ellas depende en buena medida la seguridad alimentaria de los países centroamericanos, así como una significativa cantidad del empleo nacional. En efecto, para el año 2013 el 30% del empleo total provenía de la agricultura para los países del CA41 (Banco Mundial, 2016). Lo que termina sucediendo es que la ruralidad es considerada de facto como un área agrícola —tal como lo expresan Díaz, Valenciano S., & Salas (2013)— y solo se le va reconociendo en la medida en que sufre modificaciones, pasando de estar compuesta por zonas agrícolas exclusivamente, a incorporar otras actividades económicas (como los servicios).

Por ello resulta fundamental tener una visión ampliada del sector rural, según la cual en este ámbito se puede articular la agricultura, la agroindustria, el turismo, las concesiones forestales con la debida regulación para un manejo adecuado de los recursos naturales, entre otras actividades. Sin embargo, existen territorios en los cuales ni la agricultura, ni la silvicultura son competitivas bajo ninguna circunstancia. En ese sentido, es necesario encontrar formas de lograr que el resto de la sociedad reconozca pecuniariamente a sus habitantes por los servicios ambientales que las zonas rurales proveen a las generaciones presentes y futuras. Además, facilitar la provisión de capital humano para mejorar la movilidad a través de territorios y sectores económicos para aquellos aquejados por la pobreza (De Ferranti et al., 2005).

El gran desafío, no logrado aún, sigue siendo el encontrar una solución estructural en sistemas económicos productivos en los cuales el incremento de la productividad del trabajo de los más pobres sea posible y signifique su inserción positiva y sostenible en una economía en crecimiento, en el marco de mercados justos (Echeverri Perico & Pilar Ribero, 2002).

Uno de los elementos indispensables es que las personas que habitan en las zonas rurales cuenten con sus propios medios de producción y el Estado se responsabilice de garantizarles la disponibilidad de activos cuya ausencia, como se sabe, incide de manera importante en el desarrollo rural. La disponibilidad de activos tanto a nivel individual como organizacional (por ejemplo, cooperativas) es uno de los factores que se debe tener en cuenta al momento de diseñar estrategias de intervención para la inclusión productiva (CAF, 2013).

Entre la disponibilidad de activos, la tenencia de la tierra y el acceso al crédito juegan un rol fundamental para fortalecer al sector rural. La tenencia de la tierra en el medio rural abarca aspectos económicos, ambientales, sociales y culturales; la tierra constituye un medio para acumular bienestar y un vehículo para la inversión; permite, además, desarrollar ingresos provenientes de actividades agrícolas y no agrícolas. La tierra también es parte del patrimonio cultural y medioambiental de las zonas rurales, donde su valor supera lo económico y cumple, asimismo, funciones sociales, entre ellas históricas y antropológicas. El acceso a tierras representa un mecanismo que fomenta la seguridad de ingresos, permitiendo diversificar la producción, especialmente en casos de choques externos. Por estas razones, entre otras, la promoción de un mayor acceso a tierras por parte de la población rural pobre es un elemento importante del desarrollo económico rural (BID, 2002; de Janvry & Sadoulet, 2001).

1 Se refiere a El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.



Por otra parte, la creación de un abanico de recursos de instituciones financieras que, por ejemplo, cuenten con programas rentables de préstamos a las comunidades de menores recursos en condiciones que les permitan establecer y hacer crecer un negocio de manera sostenida, contribuye a la facilitación de negocios al dotarlos de recursos para el financiamiento de capital de trabajo y acumulación de activos productivos (CAF, 2013). En esta misma línea deben incorporarse los seguros agrícolas y no agrícolas.

El sector público también debe intervenir en la esfera del desarrollo tecnológico, pues se ha difundido la idea de que el sector privado, los empresarios del campo, son los que deben asumir esta inversión. Sin embargo, no existe ningún ejemplo de países desarrollados que hayan basado su progreso tecnológico en el sector agroalimentario a partir de las inversiones del sector privado. En este sentido, las inversiones públicas han sido históricamente gigantescas (Echeverri Perico & Pilar Ribero, 2002).

1.2 Programas de protección social: Universalización de los bienes y servicios públicos

Los Estados centroamericanos han estado en deuda con quienes habitan en las zonas rurales por no garantizar, promover y proteger sus derechos mediante el acceso a bienes y servicios públicos. Por el contrario, en ocasiones las políticas públicas se han transfigurado y debilitado hasta convertirse en actos de caridad, con focalizaciones que limitan su acceso, con baja calidad de lo ofrecido y sin financiamiento público suficiente.

Unicef (2012) ha definido la protección social como «[…] el conjunto de políticas y programas de carácter público y privado orientados hacia la prevención, reducción y eliminación de las

vulnerabilidades sociales y económicas ante la pobreza y la privación». Por consiguiente, los bienes públicos de la protección social no son el premio de consolación para quien no ha podido ganar con la mano invisible, sino la responsabilidad del Estado de asegurar que toda la población, especialmente quienes habitan en la zona rural puedan tener acceso a bienes y servicios públicos de calidad.

Por ello, los programas de protección social deben verse desde el enfoque de derechos humanos. Este enfoque constituye un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que, desde el punto de vista normativo, se basa en acuerdos vinculantes, tanto nacionales como internacionales en materia de derechos humanos; desde el punto de vista operacional, está orientado a la promoción y la protección de estos derechos. Su propósito es analizar las desigualdades que se encuentran en el centro de los problemas del desarrollo y corregir las prácticas discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el progreso (OACDH, 2006).

Es claro, entonces, que la protección social no se limita a respuestas asistenciales o paliativas, pues como elemento nuclear de una estrategia de desarrollo rural incluyente su objetivo es la dotación de los bienes de interés social o bienes públicos sociales (educación, salud, nutrición, vivienda, agua y saneamiento, y protección social), que responden a la garantía social de derechos, con un alcance universal, en forma progresiva y cierta, y que responden también al propósito de que la región centroamericana cuente con más capital humano que favorezca la capacidad y la autonomía económica de personas, comunidades y nación, al tiempo en que se desarrolla la necesaria madurez democrática de reivindicar derechos y aceptar obligaciones. Los programas de derechos y protección generan las capacidades individuales y sociales para la convivencia y el desarrollo (Nussbaum, 2012; citado por Cepal, 2015).


En ese sentido, al cerrar brechas sociales, en cantidad y calidad, se igualan a la vez oportunidades, se superan condiciones de pobreza, se genera transformación productiva con movilidad social, de forma sostenible y legítima (Cepal, 2015).

1.3 Infraestructura rural: Más allá de los megaproyectos

Otro eje necesario para el desarrollo rural es las intervenciones en infraestructura, especialmente porque en pleno siglo XXI muchos países de América Latina —y Centroamérica no es la excepción— aún muestran un elevado déficit en infraestructura o en la calidad de esta, sea en obras públicas (carreteras, obras de riego, puertos), servicios básicos (electricidad, instalaciones sanitarias, telecomunicaciones, gas) o servicios de utilidad pública (escuelas, hospitales, viviendas sociales) (KAS, 2011).

Una adecuada inversión en infraestructura asegura y potencia el crecimiento y la competitividad de la economía rural (BID, 2005). El desarrollo de la infraestructura es fundamental para conectar al sector rural con mercados dinámicos y disminuir costos de transacción asociados con una inserción económicamente ineficiente en los mercados internacionales (De Ferranti et al., 2005).

La mayoría de las políticas dirigidas a reducir la pobreza rural y a mejorar las oportunidades para el desarrollo rural reconocen que la inversión en infraestructura tiene un impacto muy fuerte sobre los ingresos del sector (Rimisp, 2004). Por ejemplo, el gasto público en infraestructura rural (energía eléctrica, carreteras, riego) fue un factor clave en el desarrollo de cultivos no tradicionales de exportación en Ecuador, Guatemala y el nordeste de Brasil. El desarrollo de estos cultivos tuvo efectos positivos en el empleo rural en los tres países, al igual que en el ingreso rural (Damiani, 2000).

Además, Benza, Jansen, Nakasone & Torero (s.f.) realizaron estimaciones econométricas para Centroamérica en las que muestran que el acceso a electricidad es el activo público que tiene un mayor impacto por si solo, reduciendo las probabilidades de mantenerse como agricultor independiente e incrementando la probabilidad de participar en las otras fuentes de empleo. Además, concluyen que el mayor acceso a la infraestructura es un insumo que facilita el desarrollo de actividades productivas, logrando mayores ingresos en los hogares —sea por una mayor cantidad de horas trabajadas, por una mayor diversificación de actividades o, finalmente, por un cambio en la rentabilidad de las actividades—.

De acuerdo con Gannon y Liu (1997, citado por Escobal y Ponce, 2002), la inversión en infraestructura vial genera un impacto positivo en el crecimiento económico, contribuyendo a la reducción de la pobreza pues permite reducir los costos de producción y los costos de transacción, lo que promueve el comercio y facilita la división del trabajo y la especialización, elementos claves para un crecimiento económico sostenido. En otro aspecto, las mejoras en caminos y carreteras también reducen las distancias para actividades no agrícolas.

Finalmente, las inversiones orientadas hacia el acceso al agua de las personas rurales son cruciales, ya que el agua es un recurso multifuncional, básico para la vida, pero también un recurso económico y social. Las zonas rurales pueden apoyar su desarrollo en este don natural, tanto en la agricultura como en la ganadería, que son los usos primarios. Este líquido vital permite igualmente la instalación de determinadas industrias, así como la producción energética (Frutos Mejías, 2006). Además, el acceso al agua potable y saneamiento disminuye las tasas de mortalidad y las muertes maternas, una tragedia que persiste en las zonas rurales de la región centroamericana.



1.4 Protección ambiental: Conservación del desarrollo rural

Aun cuando no existe una definición generalizada sobre lo que se denomina desarrollo rural, todas las que hay coinciden en la importancia de la apropiación y uso de los recursos naturales como elementos indispensables para potenciar el desarrollo. Por ello, la naturaleza sigue siendo una fuente fundamental de medios de vida para los más necesitados. Los bosques proveen alimentos, medicinas y agua fuera de la lógica del mercado, lo cual ayuda a mantener un mínimo de subsistencia en donde los ingresos monetarios y en especie pueden ser insuficientes.

No se puede imaginar el desarrollo rural sin asociarlo con el ambiente natural, lo que a su vez constituye una ventaja innata con respecto a las zonas urbanas. Sin embargo, existe un acelerado deterioro del acervo natural, lo cual deriva en una profunda crisis ambiental expresada en la degradación de los ecosistemas, en prácticas insostenibles de producción y en la subvaloración de la riqueza de dicho acervo. Lo anterior evidencia la gravedad de un problema que desborda las fronteras y genera preocupaciones globales sobre la pérdida de biodiversidad, la contaminación, el deterioro de los recursos hídricos y la degradación y pérdida del suelo (Echeverri Perico & Pilar Ribero, 2002). De esa cuenta, la población rural en condiciones de pobreza paga muy cara la degradación ambiental.

No obstante, las inversiones públicas en protección y recuperación ambiental constituyen un medio para mejorar rápidamente las condiciones de vida de la población. Los Gobiernos deben acentuar su papel como coordinadores del desarrollo, de manera que marquen el paso con un gasto público para el cual la protección ambiental sea una prioridad (De Ferranti et al., 2005).

Los esfuerzos en lo ambiental deben considerar medidas de conservación, restauración y aprovechamiento sostenible que contribuyan a la seguridad alimentaria, la salud, el empleo y el bienestar de la población rural. Para ello se debe frenar la deforestación y la degradación de suelos, manejando de manera sustentable las cuencas compartidas para poder, así, asegurar el agua y su disponibilidad equitativa, suficiente y oportuna, tanto para el consumo humano como para usos productivos. Y a cambio, la comunidad nacional y global deberá reconocer los servicios ambientales prestados por comunidades campesinas al conservar bosque, capturar carbono, producir agua y resguardar la biodiversidad y la belleza escénica (CAC, 2010).

1.5 Tejido social e identidad cultural: La construcción de una ciudadanía rural

Finalmente, para el desarrollo rural es necesaria la construcción del tejido social y la revalorización de la identidad cultural. Para ello, es importante el concepto de «competitividad social», que puede definirse como la capacidad de los distintos agentes e instituciones para actuar de forma conjunta y eficaz en el territorio; constituye un estado de ánimo, una verdadera cultura basada en la confianza mutua, así como en la voluntad y en la capacidad de reconocer, expresar y articular intereses individuales y colectivos (Observatorio Europeo LEADER, 2000).

Los grupos poblacionales rurales de América Latina —incluyendo poblaciones afroamericanas e indígenas— cuentan con una base cultural que, por lo general, ha sido considerada como una barrera a la aplicación de los modelos occidentales dominantes, cuando en realidad constituye un potencial básico para la construcción de una forma propia de desarrollo (Echeverri Perico & Pilar Ribero,


2002). Además, la inversión en capital humano, cívico y social cumple un papel importante en las estrategias y las políticas de desarrollo rural porque promueve la inclusión social, el respeto a la diversidad cultural y las preferencias de los grupos minoritarios y étnicos (BID, 2005).

El fortalecimiento del tejido social de las comunidades rurales, las redes informales y las organizaciones formales, permite a los actores sociales e instituciones presentes en el territorio alcanzar una visión propia y compartida acerca de la realidad colectiva y del futuro. La promoción de asociaciones comunitarias conduce al mejoramiento de sus vínculos de cooperación, al impulso de sus iniciativas y gestión de sus recursos naturales, así como a alcanzar consensos con los Gobiernos en torno a proyectos que beneficien a la comunidad y a sus habitantes. Para esto serán importantes los grupos de mujeres y jóvenes rurales, las organizaciones campesinas y formas de organización ancestral de pueblos indígenas y afrodescendientes (CAC, 2010).

En ese sentido, se debe crear en las áreas rurales redes que permitan una participación activa en la definición del desarrollo, ya que este no puede entenderse sin el involucramiento de las personas. En efecto, el desarrollo humano implica la posibilidad de que las personas puedan formar parte activa de los procesos y las decisiones que afectan sus vidas y las de los colectivos de los cuales forman parte. La participación política permite esa injerencia en el gobierno de la vida pública y colectiva de una sociedad (PNUD, 2005).

1.6 El desarrollo rural también es cuestión de poder

Históricamente, el sector rural ha sido el gran generador de riqueza y poder. En casi todos los países centroamericanos, el desarrollo del sector agroexportador, en la segunda mitad

del siglo XIX, llevó al surgimiento de poderosas élites agrarias (Cardenal, s.f.). Y hasta finales de los años setenta del siglo XX, todas las dimensiones principales de la región pasaban por las zonas rurales: el agro generaba divisas a través de las exportaciones, producía casi todos los alimentos y ocupaba a la mayor parte de los trabajadores; en las zonas rurales residía más de la mitad de los habitantes (Baumesiter, 2013).

Pero también ahí es donde se suscitaban las mayores injusticias: racismo, pobreza, desigualdad, concentración del poder. Ello obligó a que movimientos campesinos buscaran a través de la lucha armada cambios en las estructuras que les permitieran mejorar sus condiciones de vida. Y es que como bien lo plantea Moore Jr (1996), solo en aquellos casos donde la élite agraria no desempeñó un papel protagónico en la transición hacia la modernidad, solo allí donde esta resultó debilitada por el proceso mismo de modernización, se pudo alcanzar un resultado democrático. Cuanto mayor sea la dependencia de la élite de la tierra y de la mano de obra, mayor será la probabilidad de que esta recurra a medios políticos y no económicos para resolver los conflictos, y viceversa: una menor dependencia de la élite de la tierra y la gente aumentará la probabilidad de que utilice medios económicos y no políticos para resolver los conflictos (Cardenal, s.f.).

La década de los noventa del siglo XX traía buenas nuevas para Centroamérica: el abandono de las armas y la apuesta por la democracia. Sin embargo, ni la paz ni las soluciones a los problemas estructurales que causaron los conflictos armados se construyen en papel. Con la implementación del modelo neoliberal, las opciones para el campo se vieron reducidas. Desde los aparatos estatales se promulgó la liberalización comercial, sin tomar en cuenta que los pequeños productores no estaban preparados para competir a nivel internacional, y que la élite agrícola iba a buscar mantener su ganancia a costa de la precarización de las



condiciones laborales de los campesinos y la sobreexplotación de los recursos naturales.

A pesar de que en algunos países se hicieron intentos de reforma agraria, esta sigue siendo una deuda pendiente con el sector rural centroamericano. En las últimas dos décadas a partir de 1990, cuando se generalizaba el orden económico y político neoliberal, se produjeron procesos de reconcentración de la tierra, sobre todo en torno a la caña de azúcar, la palma africana y la ganadería extensiva. La superficie total de estos dos primero productos, en los países del CA4, pasó de 256,000 hectáreas, en 1990, a 404,000 en 2000, y a 586,000 en 2010, concentrándose en un 49.0% en Guatemala, un 30.0% en Honduras, un 11.0% en El Salvador y un 10.0% en Nicaragua (Baumesiter, 2013).

A esto se suma la apuesta de los Gobiernos de la región, con excepción de El Salvador, por promover la explotación de recursos naturales no renovables, sin contar con marcos legales e institucionales adecuados, lo cual desemboca en altos niveles de conflictividad social, violaciones a los derechos humanos, opacidad en la gestión de estos recursos y cuestionables beneficios económicos, lo que pone en peligro el bienestar de las poblaciones rurales.

Ante esto, es evidente por qué algunos sectores se siguen oponiendo al desarrollo rural, pues la ganancia de buena parte de las élites extractivas (agrícolas, mineras y petrolera) se genera a costa de la miseria de quienes menos tienen, pues su competitividad es espuria, basada en bajos salarios y en la sobreexplotación de los recursos naturales.

Por si todo esto fuera poco, desde que en el nivel internacional se decidió que los alimentos

se pueden transar igual que los precios de los combustibles, especular con el hambre también es un negocio. De acuerdo con el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a los alimentos, hay motivos para creer que la crisis mundial de los precios de alimentos que se produjo entre 2007 y 2008, y que aún afecta a muchos países en desarrollo, fue causada por los mercados de derivados financieros basados en productos alimentarios de grandes y poderosos inversores institucionales (como fondos de cobertura, fondos de pensiones y bancos de inversiones), ninguno de los cuales tiene gran interés en los elementos básicos del mercado de productos agrícolas (De Schutter, 2010).

Según una estimación del Banco Mundial (BM), los aumentos de los precios de los productos alimentarios básicos y del petróleo en 2007 y 2008 hicieron que el número de víctimas de la pobreza extrema aumentase entre 130 y 150 millones (Banco Mundial, 2009). Y de acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, 2008), al menos 40 millones de personas de todo el mundo fueron empujadas al hambre y la necesidad a causa de la crisis de los precios de los alimentos de 2008, con lo que la cifra total de víctimas del hambre pasó a 963 millones ese año.

Por consiguiente, el desarrollo rural también es una cuestión de poder y los cambios que se requieren difícilmente vendrán de quienes históricamente se han beneficiado de la pobreza y el hambre. Debido a esto, los sectores rurales deben resistirse al individualismo y apostarle a la construcción de lo colectivo como una fuerza capaz de impulsar el desarrollo que las mismas comunidades deben decidir.

primeros pasos para sentar las Bases del desarrollo rural en GuatemalaCapítulo

02


02Primeros Pasos

Para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala

2.1 Las condiciones actuales del área rural guatemalteca

El análisis socioeconómico de la población guatemalteca revela que más de la mitad —cerca del 51.5% del total de 15.8 millones de habitantes del país— vive en áreas rurales. Para 2014, el 76.1% de la población guatemalteca que residía en el área rural se encontraba en situación de pobreza, esto es, aproximadamente cuatro de cada cinco personas rurales. De la misma cuenta, el 35.3% de la población rural se encontraba en pobreza extrema, es decir, cerca de la tercera parte de la población rural no contaba en esa fecha con la capacidad de cubrir el costo del consumo mínimo de alimentos (Guatemala, INE, 2014). Esta situación dista mucho de las metas que Guatemala estableció en el marco de la Declaración del Milenio; incluso, en sentido contrario a la reducción de la incidencia de pobreza, en 2014 se observó un retroceso en la reducción de la pobreza extrema. El aumento de este flagelo en Guatemala ha afectado con mayor intensidad a la población indígena y a quienes viven en las regiones del suroccidente, norte y noroccidente, que incluyen los departamentos de Alta Verapaz, Quiché, Huehuetenango, San Marcos y Sololá (Guatemala, Segeplán, 2016).

2.1.1 Fortalecimiento del sector rural

En el área rural de Guatemala alrededor de 4.69 millones de personas se encuentran en edad de trabajar, con una población económicamente activa (PEA) de 2.81 millones personas, de las cuales 2.77 millones están ocupadas, es decir, se da una tasa de desempleo abierto del 1.4%. Entre las personas ocupadas en el área rural, el 69.0% está conformado por hombres, mientras que solo el 29.0% es mujer. Al analizar por grupo étnico, la participación de las personas indígenas en el porcentaje de ocupación es del 47.5%.

Es importante indicar que las personas ocupadas en el área rural trabajan en diferentes actividades económicas. Para 2014, el 56.6% de la población ocupada laboraba en actividades de agricultura, ganadería, silvicultura o pesca; el 18.7%, en actividades de comercio, transporte o alojamiento; el 8.2%, en actividades industriales; el resto de personas se ocupaba en otras actividades económicas (Guatemala, INE, 2014). Lo anterior pone en evidencia que si bien el sector agropecuario es el principal generador de empleo en el ámbito rural, no es el único, encontrándose una mayor diversificación de actividades económicas.

Uno de los problemas que se presentan en el sector agropecuario es que, en la mayoría de los casos, se realizan actividades tradicionales, de baja productividad, poco articuladas con la agroindustria, dependientes de tecnologías poco intensivas en capital y que utilizan mano de obra no calificada. Eso explica, en parte, los bajos salarios que se pagan, pues para 2014 el ingreso mensual promedio de las personas ocupadas en actividades de agricultura, ganadería, silvicultura y pesca era de Q978.0, lo que equivalía al 30.2% de la canasta básica de alimentos y tan solo al 16.6% de la canasta básica vital, calculada para un hogar de 5.4 miembros.

La situación del empleo del sector rural enfrenta serios desafíos: solo el 10.8% de las personas ocupadas está afiliado al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), es decir, solo uno de cada diez ocupados goza de seguridad social. El 81.4% de los ocupados carece de contrato y el 85.0% trabaja en el sector informal. La informalidad es mayor en el caso de los hombres, pues el 69.6% de los trabajadores del sector informal es hombre.

2.1.2 Programas de protección social

Al hablar de los programas de protección social se debe priorizar los relacionados con


Fuente: Icefi/FIDA, con base en INE (2014)

Tabla 1. Guatemala: Personas ocupadas e ingreso mensual promedio, por rama de actividad económica y costo mensual de la canasta básica de alimentos y la canasta

básica vital en la zona rural (2014)

Ramas de actividadPoblación ocupada Ingreso mensual

promedio (en quetzales)Total Porcentaje

Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca 1,565,803 56.6 978

Industrias manufactureras, explotación de minas y canteras y otras actividades industriales

225,996 8.2 1,595

Construcción 128,846 4.7 1,762

Comercio al por mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, actividades de alojamiento y servicios de comidas

517,780 18.7 1,836

Información y comunicaciones 2,716 0.1 2,896

Actividades financieras y de seguros 4,144 0.1 3,793

Actividades inmobiliarias 1,975 0.1 1,781

Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos

29,473 1.1 2,374

Actividades de administración pública y defensa, enseñanza, atención en salud y asistencia social

112,358 4.1 2,750

Otras actividades de servicios 178,339 6.4 866

Costo mensual de la canasta básica de alimentos a diciembre de 2014 3,236.70

Costo mensual de la canasta básica vital a diciembre de 2014 5,906.39

la educación y salud. La educación constituye un pilar fundamental para el desarrollo de las personas. Escalar en el proceso educativo es uno de los mecanismos básicos para superar las trampas intergeneracionales de la pobreza y romper patrones de desigualdad. Guatemala enfrenta diferentes retos en el ámbito educativo, especialmente en el área rural.

De acuerdo con las estadísticas oficiales, el 71.4% de los habitantes rurales puede leer y escribir y tiene, en promedio, 4.1 años de escolaridad formal (Guatemala, INE, 2014). Para 2014, el Ministerio de Educación (Mineduc) reportó, para el caso de establecimientos públicos del sector rural, una matrícula inicial de 2.2 millones de niñas, niños y adolescentes inscritos en los diferentes niveles escolares. De ese total, el 52.1% está conformado por

hombres, mientras que el 47.9%, por mujeres. El mayor número de estudiantes matriculados en establecimientos educativos públicos se encuentra en primaria, con aproximadamente el 76.1%; el nivel preprimario es el segundo con mayor matriculación, pues el 14.8% del total de niños fue matriculado en él; los niveles básico y diversificado son los que menor participación reportaron en la matrícula 2014, con el 8.2 y el 0.8%, respectivamente. Esto pone en evidencia que los esfuerzos de la política educativa pública se han concentrado en la matrícula primaria.

Dentro de la matrícula inicial total en centros educativos públicos del sector rural, el 44.8% de las niñas, niños y adolescentes son indígenas. En el nivel preprimario, cuatro de cada diez niños y niñas matriculadas son indígenas, mientras en primaria esa proporción sube a cinco de cada


02Primeros Pasos


Tabla 2. Guatemala: Personal docente de establecimientos públicos, por nivel educativo y grupo étnico (2014)

Nivel educativo Indígenas No indígenas Total

Preprimaria 8684 16853 25537

Primaria 27552 44563 72115

Ciclo básico 2389 6239 8628

Ciclo diversificado 371 1122 1493

Total 38996 68777 107773

diez. En los niveles básico y diversificado, solo uno de cada tres matriculados es indígena.

De acuerdo con el Mineduc, en las zonas rurales de Guatemala funcionaban en 2014, para el nivel preprimario, 11,577 establecimientos educativos públicos; en primaria, 14,892; en el ciclo básico, 2,618 y, en el diversificado, únicamente 221 establecimientos. En cuanto al número de maestros del sector público destinados a la atención de los estudiantes de la zona rural de Guatemala, el Mineduc reporta que en 2014 se contó con 107,773 maestros

y maestras. Del total del personal docente que trabaja en las zonas rurales, el 66.9% —es decir, siete de cada diez maestros— está asignado al nivel primario. Asimismo, del total de maestros de establecimientos públicos del área rural, el 36.2% es indígena.

En el ámbito de la salud, la zona rural de Guatemala enfrenta varios desafíos. Uno de ellos es el acceso a servicios: al momento de padecer alguna enfermedad solo la cuarta parte de la población rural tiene acceso a

Gráfica 1. Guatemala: Matrícula inicial en el sector público del área rural, por nivel escolar (2014)

Fuente: Icefi/FIDA, con base en Mineduc (2014)


1,800,000

1,600,000

1,400,000

1,200,000

1,000,000

800,000

600,000

400,000

200,000

0Preprimaria Primaria Ciclo básico Ciclo

diversificado


servicios médicos, el 40.0% de las personas con algún padecimiento carece de los recursos económicos para cubrir el costo de atención médica. En el sector rural de Guatemala, solo una de cada diez personas tiene acceso a seguro médico.

Otro de los desafíos es lo concerniente a la salud materno infantil. En Guatemala, el área rural presenta una alta tasa de fecundidad: 112 por cada mil mujeres; sin embargo, se puede observar una baja infraestructura y cobertura de los servicios de salud, que se refleja en el número de partos atendidos por un médico o un ginecólogo. En efecto, solo la mitad de los partos que ocurren en el área rural cuenta con asistencia médica; en otras palabras, solo la mitad de los partos de 2014 fue atendido en un hospital, centro o puesto de salud pública (Guatemala, INE, 2014).

Asimismo, se puede observar una tasa de muerte infantil en menores de 5 años de 44 por cada mil nacidos vivos; uno de cada diez niños que nacen lo hace con un peso inferior a las 5.5 libras. Los problemas de desnutrición persisten en la medida en que los niños van creciendo; en 2014, cinco de cada diez niños rurales menores de 5 años presentan una condición de desnutrición crónica, es decir, tienen una talla inferior a la normal para su edad. El flagelo de la desnutrición infantil crónica afecta de particular manera a la población indígena, lo que, sumado a la situación de pobreza en la que generalmente se encuentran estos grupos, reduce las posibilidades de la niñez de poder disfrutar de mejores condiciones de vida en el futuro (Guatemala, Segeplán, 2016).

2.1.3 Infraestructura rural

En el sector rural, el 88.5% de los hogares tiene una vivienda formal; el 41.4% cuenta con viviendas con paredes de block, mientras que solo el 39.5% tiene una vivienda con pisos recubiertos de cemento.

En cuanto a la conexión a servicios básicos, el 64.2% de los hogares de la zona rural de Guatemala cuenta con acceso a agua potable, es decir, tres de cada cinco hogares están conectados a la red de distribución de agua, ya sea con una conexión dentro del hogar o mediante chorro público. Sin embargo, solo el 11.6% de los hogares rurales tiene una conexión a la red de drenajes.

Con respecto al acceso a la energía eléctrica, solo el 69.6% —es decir, siete de cada diez hogares— tiene una conexión a la red de distribución eléctrica. Según la Encuesta nacional de condiciones de vida de 2014 (Encovi 2014), otra problemática existente en la zona rural es la forma de disponer de los residuos sólidos: en Guatemala, solo el 4.4% de los hogares rurales cuenta con un servicio municipal de recolección de basura, motivo por el cual la mayor parte de los hogares opta por la quema como medio para eliminarla.

En materia de infraestructura vial y de acuerdo con la Dirección General de Caminos, Guatemala cuenta con aproximadamente 4,287.556 kilómetros de caminos rurales, lo que representa cerca del 26.3% de la longitud de la infraestructura vial a nivel nacional y equivale a una densidad vial de 0.14 kilómetros por cada cien habitantes (Guatemala, CIV, 2013).

2.1.4 Protección ambiental

En el área rural destaca el alto uso de leña como fuente de energía, especialmente en las tareas de cocción de alimentos. La mayoría de las familias rurales, cerca del 93.8%, utiliza leña, la cual usualmente es recolectada por los propios miembros del hogar. La preferencia por la leña, especialmente en las zonas rurales, está relacionada con la abundancia de ese recurso, el ingreso de las familias y la disponibilidad y precio de combustibles modernos y tecnologías sustitutas. En general, en las zonas rurales la distribución de posibles


02Primeros Pasos


sustitutos a la leña, como el gas licuado, es deficiente. Por razones económicas y de disponibilidad de infraestructura, en las zonas rurales la electricidad no ha sido una opción para actividades diarias como la cocción de alimentos. El alto consumo de leña también se encuentra relacionado con aspectos culturales (Estado de la Región, 2015). Lo anterior pone en evidencia la dependencia del bosque por parte de la población rural, lo que a su vez supone mayor presión sobre los bosques, aumento en la deforestación y pérdida de bienes y servicios ambientales.

Uno de los principales retos de Guatemala en materia ambiental es la conservación de sus recursos forestales. El 65.0% del territorio nacional tiene vocación forestal, pero únicamente el 34.0% está cubierto de bosque (Iarna - URL, 2012). Entre 2006 y 2010 Guatemala tuvo una pérdida de cobertura forestal de 132,137 hectáreas anuales, y la ganancia anual bruta fue de 93,540 hectáreas, lo cual resulta en una pérdida neta de 38,597 hectáreas al año. Además, ante la concentración de la cobertura forestal dentro de áreas protegidas, la tasa de deforestación en ellas es mayor que la registrada fuera de ellas (INAB/Conap/Iarna/UVG, 2012). La deforestación es una de las más grandes amenazas para mejorar las condiciones de vida de las personas que habitan en las zonas rurales.

Entre 2000 y 2012 Guatemala produjo 499.8 millones toneladas de carbono equivalente de gases de efecto invernadero (GEI), las cuales representan el 0.09% del total de emisiones a nivel mundial, por lo que el país no es identificado como un gran productor de GEI (WRI, 2016). Sin embargo, al igual que el resto de la región centroamericana, es vulnerable a los efectos del cambio climático, tanto en lo económico-social, como en lo ambiental. De acuerdo con el índice de riesgo climático, entre 1995 y 2014 Guatemala ha sido el décimo país más expuesto y vulnerable frente a riesgos de

esta índole. En efecto, durante ese período experimentó 88 eventos climáticos extremos que provocaron pérdidas de aproximadamente USD407.76 millones PPP (paridad del poder adquisitivo) y causaron 0.66 muertes por cada 100,000 habitantes (Kreft, Eckstein, Dorsch, & Fischer, 2015). En las áreas rurales, los impactos del cambio climático se ven reflejados en el acceso a los medios de vida, pérdidas de cosechas y viviendas y deterioro de la salud y seguridad de la población.

2.1.5 Tejido social

Guatemala es un país multicultural, multiétnico y multilingüe. De acuerdo con el XI Censo de población de 2002, la población indígena representaba en ese año el 41.0% de la población total y el 50.0% de la población rural. Es decir, Guatemala tiene una ventaja al poder construir un desarrollo rural a partir de la solidaridad y la promoción de organizaciones comunitarias que sean, junto con los gobiernos locales, quienes rijan las prioridades del desarrollo rural.

Después del conflicto armado interno, la reconstrucción del tejido social guatemalteco sigue siendo una deuda pendiente. Se estima que los costos cuantificables del enfrentamiento armado ascendieron a USD9.3 millardos, aproximadamente el 121.0% del PIB de 1990; por si fuera poco, desaparecieron cerca de 600 aldeas, más de 200,000 personas murieron de forma violenta, entre las que se incluye el asesinato de líderes y lideresas, lo que debilitó gravemente el tejido social (CEH/UNOPS, 1999).A pesar de que han transcurrido dos décadas desde la firma de los Acuerdos de Paz, sigue reinando una cultura de miedo, con poca participación política y la predominancia de lo individual contra la construcción de lo colectivo, lo que se agrava al tener una política fiscal sin capacidad de enfrentar la construcción de la democracia.


2.2 La política fiscal actual y el desarrollo rural en Guatemala

Para impulsar el desarrollo rural, los Estados deberán asumir un rol protagónico. El presupuesto público de cualquier nación es el rostro concreto de la voluntad política expresada en discursos, estrategias y planes de acción o planes de desarrollo. De ahí que el análisis presupuestario constituya un instrumento decisivo para observar las prioridades de las políticas públicas, en particular, y para la rendición de cuentas, en general. Aun cuando los debates presupuestarios revisten un carácter más bien político, el análisis del presupuesto con una perspectiva en particular —en este caso, sobre el desarrollo rural— puede servir de orientación para las instancias normativas y legislativas al momento de sopesar las distintas preferencias que compiten por los limitados recursos, ayudando a ordenar las prioridades sociales con las asignaciones presupuestarias (Icefi, 2008).

Entre 2007 y 2012, el gasto público en desarrollo rural (GPDR) en Guatemala fue, en promedio, de USD2,017.35 millones, con una leve alza, ya que pasó de USD1,695.77 millones, en 2007, a USD2,135.08 millones, en 2012. Sin embargo, una lectura de la política fiscal revela que, en el esfuerzo por el desarrollo rural, se evidencia una pérdida de prioridad fiscal (recursos destinados a este ámbito, con relación al tamaño del presupuesto) y macroeconómica (recursos destinados a este ámbito, con relación al tamaño de la economía). En el caso de la primera, el GPDR pasó de representar un 26.76%, en 2007, a un 21.50%, en 2012; mientras que la prioridad macroeconómica cayó del 4.94 al 4.27% del producto interno bruto (PIB). No obstante, las asignaciones en términos per cápita han aumentado un 21.0% al pasar de USD253.03, en 2007, a USD305.73, en 2012. En ese año, Guatemala invirtió USD0.84 diarios por cada persona que habitaba en la zona rural (Icefi/FIDA, 2014) .

Al analizar el GPDR por eje, se puede apreciar que, entre 2007 y 2012 la mayor parte se destinó a los programas de protección social, con un 56.0%; en este eje se incluyen las erogaciones orientadas a educación, salud y protección social. Enseguida se encuentran los programas encaminados a la infraestructura rural en esos seis años (31.0% del GPDR total), entre los cuales aparecen proyectos de caminos rurales, agua y saneamiento, energía eléctrica, vivienda y urbanización. Con un 9.0% del GPDR se observa el eje de fortalecimiento del sector rural, relacionado con la atención directa al productor y soporte a este sector en general. Los ejes con menos recursos son protección ambiental y tejido social e identidad cultural; el primero ascendió a un 3.0% del GPDR, mientras que el último eje representó apenas un 1.0% (Icefi/FIDA, 2014).

Por otra parte, la política fiscal es la herramienta principal para que los Gobiernos incidan en la distribución del ingreso (FMI, 2014), pero también constituye un instrumento de lucha contra la pobreza. El éxito que tenga dependerá de quién se beneficia de los servicios que provee el sector público, quiénes reciben transferencias del Gobierno y quiénes contribuyen a financiarlo mediante el pago de impuestos.

En términos globales, la política fiscal guatemalteca, al utilizar la línea de la pobreza internacional, aumenta la pobreza extrema en el área rural al pasar de un 46.7 a un 48.0%, y además incrementa la pobreza total al moverse del 75.5 al 76.3%. Al analizar qué explica tal situación, se puede apreciar que la amplitud y magnitud del gasto público entre el grupo de personas en pobreza no es mayor al efecto de disminución del ingreso debido al pago de los impuestos, especialmente los indirectos. Ello implica que, en términos netos, la pobreza resulta siendo más alta ( Icefi/FIDA, 2016).

En cuanto a la desigualdad, la política fiscal logra reducirla en un 6.7% en el área rural.


02Primeros Pasos


Son las erogaciones en educación y salud, así como las transferencias, las que tienen la mayor incidencia en la reducción de la desigualdad. En ese sentido, la leve reducción de la desigualdad viene por el lado del gasto y no de los ingresos ( Icefi/FIDA, 2016).

Por todo ello, es evidente que los desafíos persisten, son grandes y aún queda mucho por hacer por parte del Estado guatemalteco para garantizar las condiciones necesarias que permitan que la población que habita en la zona rural tenga una vida digna.

2.3 Lineamientos principales para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala

Dado que el desarrollo rural es un proceso multidimensional, holístico y multinivel, las intervenciones que realice el Estado para potenciarlo deben llevarse a cabo bajo una coordinación interinstitucional; es decir, el desarrollo rural no puede depender únicamente del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), pues constituye un fenómeno que responde a causas variadas y múltiples manifestaciones.

Por ello, se requiere intervenir en los bajos ingresos del hogar y las escasas oportunidades de empleo, la falta de cobertura y calidad de servicios de salud, educación y protección social, el poco acceso a agua segura, la protección ambiental y la reconstrucción del tejido social. Todo, a partir de un liderazgo integrador que permita generar información oportuna y confiable para tomar decisiones, y evaluar y afinar las intervenciones implementadas.

Reconociendo que el desarrollo rural es un proceso, se presenta a continuación una serie de intervenciones propuestas que permitirían, dentro de un período de 10 años (entre 2016 y 2025), reducir la pobreza y la desigualdad

en el área rural. Por otro lado, la propuesta desarrollada debería ser vista como un complemento a las acciones que se realizan en otros sectores, por lo que constituye una oportunidad para construir un lenguaje común entre los operadores políticos y técnicos sobre los desafíos que se deben afrontar en la búsqueda del desarrollo rural, no solo en términos de políticas, sino también en términos de costos y mecanismos para su financiamiento.

Tomando en consideración los ejes propuestos en el capítulo 1, en la Figura 1 se resumen las líneas principales para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala.

2.4 Principales intervenciones por eje e inversión financiera necesaria

Las intervenciones que se proponen están basadas en los ejes antes descritos. Algunos elementos de la propuesta constituyen la ampliación de políticas y programas que ya se llevan a cabo; en otros casos se recuperan intervenciones poco desarrolladas pero que han mostrado su valor estratégico, o se procuran intervenciones que suponen cambios de enfoque. Asimismo, en otras ocasiones las propuestas implican acciones novedosas. De esa cuenta y con el objetivo de realizar el ejercicio de costeo que abarque el período comprendido entre 2016 y 2025, se procedió a recopilar información en diferentes fuentes e instituciones, con miras a determinar coberturas iniciales, costos aproximados y su grado de implementación. Para el efecto, se utilizó como información básica las proyecciones de población provistas por la Comisión Económica para América Latina (Cepal), que utilizan el método de los componentes demográficos, con base en las estimaciones realizadas conjuntamente con los países. Estos datos permitieron tener un aproximado cuantitativo de acuerdo con el detalle de intervenciones. Adicionalmente, se utilizaron las estimaciones de crecimiento


Figura 1. Guatemala: Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar el desarrollo rural

Fuente: Icefi/FIDA

FORTALECIMIENTO DEL SECTOR RURAL

• Asesoría técnica • Encadenamientos productivos• Educación técnica productiva• Programa de acuicultura y pesca• Turismo rural• Agricultura familiar• Crédito• Servicios de garantía y seguro rural

PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL

• Universalización de la educación• Universalización de la salud

INFRAESTRUCTURA RURAL

• Agua potable• Vivienda• Caminos rurales• Riego

PROTECCIÓN AMBIENTAL

• Conservación de recursos naturales • Reforestación• Resguardo de áreas protegidas• Sensibilización ambiental

TEJIDO SOCIAL E IDENTIDAD CULTURAL

• Deporte no federado y recreación• Gestión del desarrollo de los pueblos indígenas• Fomento de la cultura garífuna• Resolución de conflictos

económico durante la próxima década, así como el proceso inflacionario asociado con él; estos dos indicadores constituyeron un importante insumo para realizar los supuestos que fundamentan las proyecciones que a continuación se detallan.


Para promover el desarrollo rural es necesario que el gasto público en fortalecimiento del sector rural pase del 0.32% del PIB, en 2016, al 1.52% del PIB, en 2025. Principalmente,


02Primeros Pasos


se reconoce la importancia de fortalecer la institucionalidad, lo cual puede pasar por la creación de una secretaría o un ministerio de desarrollo rural que cuente con las capacidades para gestionar de manera interinstitucional la nueva visión del desarrollo rural en la formulación y ejecución de políticas públicas.

En este eje se propone, además, realizar intervenciones a través del programa de agricultura familiar, destinado de manera específica a la lucha contra la inseguridad alimentaria por medio de la producción familiar de alimentos; para este programa se plantean inversiones que vayan desde el 0.02 al 0.39% del PIB entre 2016 y 2025. La iniciativa debe ser acompañada por un programa de crédito y asistencia técnica financiera que alcance a cien mil hogares en 2025. Además, se propone un programa de servicios de garantía y seguro rural, que permita certeza a los productores del sector rural ante cualquier tipo de eventualidad; los costos ascenderían al 0.20% del PIB en 2025.

Se toma en cuenta, igualmente, la asesoría técnica para actividades agrícolas y no agrícolas, así como en encadenamientos productivos. Como se sabe, para poder incrementar el valor agregado que se genera en el sector rural es fundamental apostarle al encadenamiento productivo e ir más allá de las actividades agrícolas; en conjunto, estos dos programas requieren USD180 millones en 2025, beneficiando a 1.5 millones de personas.Por otro lado, se recomienda un programa encaminado al apoyo de actividades de acuicultura y pesca, con un costo que va de USD0.2 a USD7.6 millones, entre 2016 y 2025.

En ese mismo período se plantea un programa de turismo rural para aprovechar el potencial turístico que tiene Guatemala, el cual implicaría una inversión del 0.10% del PIB para el año 2025, beneficiando a casi 315,000 empresarios rurales.

Gráfica 2. Guatemala: Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025

(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)


Servicios de garantía y seguro rural

Agricultura familiar

Turismo rural

Programa de acuicultura y pesca

Educación técnica productiva

Encadenamientos productivos

Asesoría técnica

Crédito

2020

0.56%

0.32%

1.52%

20252016

2,000.0

1,800.0

1,600.0

1,200.0

1,000.0

800.0

600.0

400.0

200.0

-

Mill

on

es d

e U

SD



En cuanto a los programas de protección social, los costos de las intervenciones deberían ascender al 1.72 y al 2.57% del PIB en 2016 y 2025, respectivamente. Por su parte, para alcanzar la meta de cobertura en educación preprimaria en 2025 (465,248 niños y niñas) se requiere una inversión de USD246.6 millones. La educación preprimaria pasaría de representar el 0.11% del PIB, en 2016, al 0.21% del PIB, en 2025. En el caso de la educación primaria se requiere financiamiento de USD420 millones (0.36% del PIB) para cubrir a 925,332 niños y niñas. En el caso de la educación secundaria (que incluye la educación básica y la diversificada), el costo para que en 2025 la cantidad de 901,260 adolescentes puedan estar en las aulas es del 0.43% del PIB. En conjunto, las intervenciones propuestas, en los distintos niveles de la educación, requerirían en 2012 una inversión equivalente al 0.70% del PIB; el porcentaje ascendería al 0.74% en 2017 y al 1.0% en 2025. La premisa de las intervenciones en educación es la universalización, es decir, que todas las niñas, niños y adolescentes

puedan tener acceso gratuito y de calidad a la educación pública.

La salud conlleva la misma premisa: universalidad. Para ello se proponen intervenciones de infraestructura que implican la construcción de establecimientos del primero y segundo nivel de atención, remozamiento y equipamiento de puestos de salud; además, se incluyen los costos por concepto de recursos humanos, equipos y medicina. Para que esto se pueda dar se requiere una inversión de USD678.9 millones en 2016, cifra que aumentaría a USD1,823.3 millones en 2025; esto representa porcentajes del 1.02 y el 1.57% con relación al PIB, en los años 2016 y 2025, respectivamente.


El costo de las intervenciones en infraestructura rural asciende a USD78.1 millones en 2016 (0.13% del PIB) y crece a USD2,113.8 millones en 2025 (1.91% del PIB). Entre las intervenciones se encuentran las destinadas al acceso al agua potable, proponiéndose acciones para lograr una cobertura del ciento por ciento de hogares con acceso al vital líquido, lo cual tendría un

Gráfica 3. Guatemala: Costo del eje de programas de protección social 2016-2025


Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias

2020

2.05%

1.72%

2.57%

20252016

3,500.00

3,000.00

2,500.00

2,000.00

1,500.00

1,000.00

500.00

-

Salud

Educación secundaria

Educación primaria

Nivel preprimario

Mill

on

es d

e U

SD


02Primeros Pasos


costo, en 2025, de USD658.6 millones (0.66% del PIB). Además, se plantea entregar subsidios de vivienda a 150,000 familias en 2025, lo que equivaldría al 0.39% del PIB. En cuanto a los caminos rurales, se propone que en los próximos diez años la red se incremente en 200,000 kilómetros, lo que implicaría, solo en el año 2025, un costo del 0.57% del PIB. Finalmente, en la infraestructura se recomienda inversiones en riego para los productores agrícolas, lo que beneficiaría a 200,000 hogares en 2025, con un valor de USD331.42 millones.


En el eje de protección ambiental, las intervenciones que se estipulan tendrían un costo, en 2016, del 0.03% del PIB, y diez años más tarde ascenderían a un 1.34% del PIB. Se propone un programa de conservación de recursos naturales en cuyo marco productores forestales reciban asesoría técnica para fortalecer sus capacidades de producción y protección del patrimonio productivo; el programa beneficiaría a 221,859 personas, con un costo del 0.27% del PIB en 2025. Asimismo, una iniciativa de reforestación que entre 2016 y 2025 abarque

un millón de hectáreas, lo que implicaría que solo en 2025 se habría de reforestar 348,296 ha, con un costo de USD1,222.45 millones (1.05% del PIB). Se incluye, igualmente, un programa de resguardo de áreas protegidas que cubra casi 4.2 millones de hectáreas en 2025, con un valor del 0.01% del PIB; y se aconseja un programa de capacitación socioambiental que incluya a más de medio millón de personas, con un costo de USD4.5 millones.

2.4.5 Tejido social e identidad cultural

El costo total de las intervenciones que se recomienda en el eje de tejido social e identidad cultural asciende a USD2.7 millones en 2016 y alcanza los USD110.4 millones en 2025, es decir, un 0.09% del PIB. Se propone un programa de deporte no federado, actividades deportivas no escolares y de recreación, con el cual se pretende alcanzar a 4.3 millones de personas en 2025, con un costo equivalente al 0.01% del PIB. Además, para el desarrollo rural guatemalteco resultan fundamentales las inversiones que permitan la gestión del desarrollo de los pueblos indígenas, así como un programa para el fomento de la cultura

Gráfica 4. Guatemala: Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025



2020

0.79%

0.13%

1.91%

20252016

2,500.0

2,000.0

1,500.0

1,000.0

500.0

-

Riego

Vivienda

Caminos Rurales

Agua potable

Mill

on

es d

e U

SD


02Primeros Pasos Para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala

Gráfica 5. Guatemala: Costo del eje de protección ambiental 2016-2025


Gráfica 6. Guatemala: Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025


garífuna; ambos esfuerzos tendrían un costo de USD79.8 millones en 2025. Finalmente, se sugiere un programa para contribuir a la resolución de conflictos en el área rural,

especialmente los relacionados con la tierra, cuya inversión requerida sería de USD16.4 millones al final del período.



2020

0.16%0.03%

1.34%

20252016

1,800.00

1,600.00

1,400.00

1,200.00

1,000.00

800.00

600.00

400.00

200.00

-

Sensibilización ambiental

Resguardo de áreas protegidas

Reforestación

Conservación de recursos naturales

Mill

on

es d

e U

SD

Deporte no federado y recreación

Gestión del desarrollo de los pueblos indígenas

Fomento de la cultura garífuna

Resolución de conflictos

2020

0.03%

0.01%

0.09%

20252016

1,800.00

1,600.00

1,400.00

1,200.00

1,000.00

800.00

600.00

400.00

200.00

-

Mill

on

es d

e U

SD


Tabl

a 3.

Gua

tem

ala:

Mat

riz

de c

osto

s fi

nanc

iero

s de

bas

es p

ara

el d

esar

rollo

rur

al (2

016-

2025

)

Eje

Pro

gra

ma

Des

crip

ció

nIn

stit

uci

ón

re

spo

nsa

ble

Ben

efici

ario

s m

eta

Nú

mer

o d

e b

enefi

ciar

ios

En m

illo

nes

de

dó

lare

s d

e ca

da

año

Co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

2016

2020

2025

2016

2020

2025

2016

2020

2025

Fort

alec

imie

nto

d

el s

ecto

r ru

ral

Fort

alec

imie

nto

de la

inst

ituci

onal

idad

del

desa

rrol

lo r

ural

Inst

ituci

ón r

ecto

ra d

el d

esar

rollo

rur

al

que

cuen

te c

on la

s ca

paci

dade

s pa

ra

gest

iona

r de

for

ma

inte

rinst

ituci

onal

la n

ueva

vis

ión

del d

esar

rollo

rur

al

en la

for

mul

ació

n y

ejec

ució

n de

polít

icas

púb

licas

Secr

etar

ía o

min

iste

rio

de d

esar

rollo

rur

al 1

.30

1.52

1.

85

0.00

%0.

00%

0.00

%

Ase

soría

téc

nica

Prog

ram

a pa

ra b

rinda

r as

esor

ía

técn

ica

en a

ctiv

idad

es p

rodu

ctiv

as,

ambi

enta

les

y so

cial

es

MA

GA

Prod

ucto

res

del

área

rur

al50

,171

123,

468

1,00

0,00

03.

78

10.

89

10

7.33

0.

01%

0.01

%0.

09%

Enca

dena

mie

ntos

prod

uctiv

os

Prog

ram

a pa

ra q

ue p

rodu

ctor

es s

ean

asis

tidos

téc

nica

y fi

nanc

iera

men

te

para

el f

orta

leci

mie

nto

de

enca

dena

mie

ntos

pro

duct

ivos

y

com

erci

ales

MA

GA

, Min

eco

Prod

ucto

res

del

área

rur

al92

,769

159,

383

500,

000

9.5

2 19

.13

73.0

2 0.

01%

0.02

%0.

06%

Educ

ació

n té

cnic

a

prod

uctiv

a

Prog

ram

a pa

ra la

for

mac

ión

técn

ica

prod

uctiv

a, e

n ár

eas

com

o: P

erito

Agr

ónom

o, A

dmin

istr

ació

n de

Empr

esas

Agr

opec

uaria

s, P

erito

Fore

stal

y P

erito

en

Agr

otur

ism

o

MA

GA

Jóve

nes

del á

rea

rura

l12

,624

31,0

6710

0,00

05.

09

14.

66

57.4

1 0.

01%

0.02

%0.

05%

Prog

ram

a de

acui

cultu

ra y

pes

ca

Prog

ram

a pa

ra e

l apo

yo y

des

arro

llo

de la

acu

icul

tura

y la

pes

caM

AG

APr

oduc

tore

s de

l

área

rur

al1,

500

14,0

6852

,235

0.15

1.

68

7.5

9 0.

00%

0.00

%0.

01%

Turis

mo

rura

lPr

ogra

ma

enca

min

ado

al d

esar

rollo

del t

uris

mo

rura

l y c

omun

itario

Ingu

atPr

oduc

tore

s de

l

área

rur

al25

,000

126,

563

314,

928

6.48

38

.35

116.

10

0.01

%0.

04%

0.10

%

Agr

icul

tura

fam

iliar

Prog

ram

a de

stin

ado

de m

aner

a

espe

cífic

a a

la lu

cha

cont

ra la

inse

gurid

ad a

limen

taria

a t

ravé

s de

la

prod

ucci

ón f

amili

ar d

e al

imen

tos

Mag

aPr

oduc

tore

s de

l

área

rur

al16

,400

113,

006

500,

000

10.5

7 85

.17

458.

48

0.02

%0.

10%

0.39

%

Cré

dito

Prog

ram

a de

mic

rocr

édito

s a

hoga

res

com

unita

rios,

eje

cuta

do

med

iant

e el

Pro

gram

a N

acio

nal d

e la

Mic

roem

pres

a

Min

eco

Bene

ficia

rios

de h

ogar

es

com

unita

rios

35,2

4149

,251

100,

000

178.

46

291.

77

720.

77

0.27

%0.

34%

0.62

%

Serv

icio

s de

gar

antía

y se

guro

rur

al

Prog

ram

a pa

ra

otor

gar

serv

icio

s

de

gara

ntía

y

segu

ro

para

lo

s

prod

ucto

res

del á

rea

rura

l

MA

GA

Prod

ucto

res

del

área

rur

al1,

500

30,3

7530

0,00

0 0

.81

19.3

0 23

1.89

0.

00%

0.02

%0.

20%

Sub

tota

l fo

rtal

ecim

ien

to d

el s

ecto

r ru

ral

214.

8648

0.95

1772

.57

0.32

%0.

56%

1.52

%

Pro

gra

mas

de

pro

tecc

ión

so

cial

Educ

ació

n

prep

rimar

ia

Prog

ram

a pa

ra la

uni

vers

aliz

ació

n de

l

nive

l pre

prim

ario

Min

educ

Niñ

os y

niñ

as d

e 4

a 6

años

del

áre

a

rura

l

187,

891

247,

743

4

65,2

48

69.9

8 10

7.95

24

6.6

0.11

%0.

13%

0.21

%

Educ

ació

n pr

imar

ia

Prog

ram

a pa

ra la

uni

vers

aliz

ació

n de

l

nive

l prim

ario

Min

educ

Niñ

os y

niñ

as d

e 7

a 12

año

s de

l áre

a

rura

l

869,

916

909,

486

9

25,3

32

264.

20

323.

14

420.

0 0.

40%

0.38

%0.

36%

Educ

ació

n

secu

ndar

ia

Prog

ram

a pa

ra la

uni

vers

aliz

ació

n

de la

edu

caci

ón s

ecun

daria

(inc

luye

educ

ació

n bá

sica

y d

iver

sific

ada)

Min

educ

Niñ

os y

niñ

as d

e

13 a

18

años

del

área

rur

al

334,

265

4

40,7

43

9

01,2

60

130.

55

2

01.3

8 50

1.0

0.20

%0.

24%

0.43

%

Salu

d

Prog

ram

a pa

ra la

uni

vers

aliz

ació

n de

la s

alud

púb

lica

MSP

AS

Pobl

ació

n ru

ral

3,8

34,7

00

5,38

0,37

9 7,

235,

157

678.

96

1,

114.

44

1,82

3.3

1.02

%1.

31%

1.57

%

Sub

tota

l pro

gra

mas

de

pro

tecc

ión

so

cial

1143

.69

1746

.91

2990

.95

1.72

%2.

05%

2.57

%


Eje

Pro

gra

ma

Des

crip

ció

nIn

stit

uci

ón

re

spo

nsa

ble

Ben

efici

ario

s m

eta

Nú

mer

o d

e b

enefi

ciar

ios

En m

illo

nes

de

dó

lare

s d

e ca

da

año

Co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

2016

2020

2025

2016

2020

2025

2016

2020

2025

Infr

aest

ruct

ura

ru

ral

Agu

a po

tabl

e

Prog

ram

a or

ient

ado

a un

iver

saliz

ar e

l acc

eso

a ag

ua p

otab

le, p

rioriz

ando

la

s in

vers

ione

s en

hog

ares

en

situ

ació

n de

pob

reza

y p

obre

za

extr

ema

Info

m, C

IV y

go

bier

nos

loca

les

Pobl

ació

n ru

ral

2,54

1,22

3 3,

177,

475

3,95

6,32

7 28

.3

452.

8 65

8.6

0.06

%0.

62%

0.66

%

Cam

inos

rur

ales

Red

vial

ter

ciar

ia n

o pa

vim

enta

da c

on

man

teni

mie

nto

rutin

ario

CIV

Infr

aest

ruct

ura

vial

ade

cuad

a (k

ilóm

etro

s)3,

371

10,2

7167

,878

23.3

3 83

.17

668.

69

0.04

%0.

10%

0.57

%

Viv

iend

aPr

ogra

ma

de s

ubsi

dio

para

la

adqu

isic

ión

de v

ivie

nda

CIV

Hog

ares

de

la

zona

rur

al5,

587

8,47

015

0,08

311

.90

21.1

1 45

5.13

0.

02%

0.02

%0.

39%

Rieg

oPr

ogra

ma

para

la a

dqui

sici

ón d

e si

stem

as d

e rie

go o

min

irieg

oM

AG

APr

oduc

tore

s ru

rale

s12

,500

30,0

8720

0,00

014

.55

40.9

8 33

1.42

0.

02%

0.05

%0.

28%

Sub

tota

l in

frae

stru

ctu

ra78

.1

598.

1 2

,113

.8

0.13

%0.

79%

1.91

%

Pro

tecc

ión

am

bie

nta

l

Con

serv

ació

n de

rec

urso

s na

tura

les

Prog

ram

a de

ase

soría

téc

nica

pa

ra q

ue p

rodu

ctor

es f

ores

tale

s fo

rtal

ezca

n su

s ca

paci

dade

s de

pr

oduc

ción

y p

rote

cció

n de

los

recu

rsos

nat

ural

es

MA

RN, I

NA

B,

Con

apPo

blac

ión

rura

l1,

364

12,7

9322

1,85

91.

38

15.1

6 31

9.82

0.

00%

0.02

%0.

27%

Refo

rest

ació

nPr

ogra

ma

para

ref

ores

taci

ón

de á

reas

pro

vist

as d

e co

bert

ura

vege

tal

MA

RN, I

NA

B,

Con

apH

ectá

reas

5,00

038

,440

348,

296

12.3

3 11

0.89

1,

222.

45

0.02

%0.

13%

1.05

%

Resg

uard

o de

ár

eas

prot

egid

asPr

ogra

ma

de r

esgu

ardo

de

ecos

iste

mas

del

Sis

tem

a G

uate

mal

teco

de

Áre

as

Prot

egid

as (S

igap

)

MA

RN, I

NA

B,

Con

apH

ectá

reas

3,50

0,10

43,

788,

625

4,18

2,94

87.

59

9.60

12

.90

0.01

%0.

01%

0.01

%

Sens

ibili

zaci

ón

ambi

enta

lPr

ogra

ma

de c

apac

itaci

ón e

n te

mas

soc

ioam

bien

tale

s a

nive

l m

unic

ipal

MA

RN, I

NA

B,

Con

apPo

blac

ión

rura

l13

7,63

720

0,68

254

1,84

30.

81

1.38

4.

52

0.00

%0.

00%

0.00

%

Sub

tota

l pro

tecc

ión

am

bie

nta

l

2

2.1

137.

0 1,

559.

7 0.

03%

0.16

%1.

34%


Fuen

te: I

cefi/

FID

A, s

egún

est

imac

ione

s pr

opia

s

Eje

Pro

gra

ma

Des

crip

ció

nIn

stit

uci

ón

re

spo

nsa

ble

Ben

efici

ario

s m

eta

Nú

mer

o d

e b

enefi

ciar

ios

En m

illo

nes

de

dó

lare

s d

e ca

da

año

Co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

2016

2020

2025

2016

2020

2025

2016

2020

2025

Tejid

o s

oci

al e

id

enti

dad

cu

ltu

ral

Dep

orte

no

fede

rado

y

recr

eaci

ón

Prog

ram

a de

act

ivid

ades

de

port

ivas

no

esco

lare

s, n

o fe

dera

das

y de

rec

reac

ión

MC

DPo

blac

ión

rura

l 1

,975

,231

2

,445

,750

4

,378

,063

4

.7

6.7

14.7

0.

01%

0.01

%0.

01%

Ges

tión

del

desa

rrol

lo d

e lo

s pu

eblo

s in

díge

nas

Prog

ram

a en

cam

inad

o a

la

gest

ión

inte

gral

del

des

arro

llo

de lo

s pu

eblo

s in

díge

nas

Gab

inet

e de

Pu

eblo

s In

díge

nas

e In

terc

ultu

ralid

ad

Pobl

ació

n in

díge

na12

,880

144,

900

762,

899

0.94

12

.31

78.8

4 0.

00%

0.01

%0.

07%

Fom

ento

de

la

cultu

ra g

arífu

naPr

ogra

ma

para

la d

ifusi

ón y

pr

omoc

ión

de la

s id

entid

ades

ét

nica

s y

cultu

rale

s de

l pue

blo

garíf

una

Gab

inet

e de

Pu

eblo

s In

díge

nas

e In

terc

ultu

ralid

ad

Pobl

ació

n ga

rífun

a42

01,

025

3,12

9 0

.05

0.15

0.

56

0.00

%0.

00%

0.00

%

Reso

luci

ón d

e co

nflic

tos

Prog

ram

a pa

ra c

ontr

ibui

r a

la

reso

luci

ón d

e co

nflic

tos

en e

l ár

ea r

ural

, esp

ecia

lmen

te lo

s re

laci

onad

os c

on la

tie

rra

Sepa

z, S

AA

Pobl

ació

n ru

ral

108,

353

189,

152

470,

670

2.6

6 5.

42

16.4

2 0.

00%

0.01

%0.

01%

Sub

tota

l tej

ido

so

cial

e id

enti

dad

cu

ltu

ral

2.7

24

.61

110.

480.

01%

0.03

%0.

09%

Mon

itore

o y

eval

uaci

ón d

e po

lític

as p

úblic

as

Sist

ema

de m

onito

reo

y ev

alua

ción

de

indi

cado

res

de

resu

ltado

, de

proc

eso

y de

in

sum

o de

las

inte

rven

cion

es

prop

uest

as

Gab

inet

e de

D

esar

rollo

Rur

al

Con

ducc

ión,

ev

alua

ción

y

mej

ora

cont

inua

en

la

impl

emen

taci

ón

de p

olíti

cas

públ

icas

3.1

1

9.7

36.7

0.

00%

0.02

%0.

03%

TOTA

LES

1, 4

65.9

3,

008.

7 8,

586.

1 2.

23%

3.62

%7.

47%


Si las intervenciones propuestas se logran llevar a cabo de manera integral, coordinada y sostenida durante un período de diez años (2016-2025) se podría mejorar de manera considerable las condiciones de vida de quienes habitan en las zonas rurales de Guatemala. Las intervenciones planteadas requerirían una inversión que, relacionada con el PIB, ascendería a un 2.22% en 2016; a 3.62% cuatro años después (2020); y a 7.47% en 2025 (gráfica 7).

2.5 Financiamiento para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala

En los apartados anteriores se ha mostrado cuáles deben ser las principales intervenciones que necesita impulsar el Estado para potenciar el desarrollo rural y, finalmente, mejorar las condiciones de vida de quienes habitan esos territorios. Esta visión debe estar alineada con la manera como el Estado puede encontrar los recursos necesarios para hacer frente a estos enormes desafíos.

Aun cuando pueda existir la voluntad política para echar andar estas medidas, es imperante que el Estado cuente con los recursos suficientes para financiarlas. Por ello, es preciso que se reconozca que incrementar las asignaciones orientadas hacia el desarrollo rural requiere romper con la situación actual de las finanzas públicas.

En Guatemala, la situación de las finanzas públicas es crítica, especialmente por el limitado nivel de recaudación que, en 2015, cayó a sus más bajos límites históricos al solo representar el 10.2% del PIB, lo cual es incluso menor al valor mostrado en plena crisis económica (en el año 2009, la carga tributaria fue del 10.3% del PIB). Esto evidencia que cualquier intervención que se realice en los territorios rurales debe tener como premisa la imperante necesidad de incrementar la recaudación, pero además, este incremento debe venir acompañado de una modificación de la actual estructura tributaria de carácter regresivo, lo que implica

Gráfica 7. Guatemala: Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases del desarrollo rural

2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)


2020

3.60%

2.22%

7.43%

20252016

9,000.00

8,000.00

7,000.00

6,000.00

5,000.00

4,000.00

3,000.00

2,000.00

1,000.00

0.00

Protección ambiental

Infraestructura

Programas de protección social

Fortalecimiento del sector rural

Tejido social e identidad cultural

Mill

on

es d

e U

SD


02Primeros Pasos


que quienes tienen menos están pagando más como porcentaje de sus ingresos (Icefi/FIDA, 2016).

Por si fuera poco, existe un claro debilitamiento de la administración tributaria, tal como quedó evidenciado en el caso de defraudación aduanera denominado «La Línea», así como en la red de defraudación tributaria vinculada con la devolución del crédito fiscal del IVA, y otros casos presentados ante la instancia jurídica correspondiente. Todo ello confirma la urgente necesidad de emprender el esfuerzo por contar con una administración tributaria efectiva y moderna (Icefi, 2016).

También se debe señalar que, para el caso de Guatemala, existen rigideces2 por el lado del gasto que están establecidas incluso en la Constitución Política de la República, leyes ordinarias y otras disposiciones legales que especifican asignaciones del presupuesto para entidades, actividades o sectores, independientemente de las decisiones o políticas del Gobierno. La rigidez en las asignaciones del

gasto público se ubica principalmente en las asignaciones necesarias para el funcionamiento del Organismo Ejecutivo (por ejemplo, el pago de salarios y prestaciones respaldadas por leyes vigentes); los aportes constitucionales a las municipalidades, la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), el Organismo Judicial (OJ), la Corte de Constitucionalidad (CC), la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala (CDAG) y el Comité Olímpico Guatemalteco (COG). Esto desencadena el hecho de que, para el año 2016, por cada quetzal de ingresos corrientes que se logre percibir, el Gobierno tiene compromisos de gasto equivalentes a Q1.05 (Icefi/Unicef, 2016).

Finalmente, luego de la renuncia del expresidente Otto Pérez Molina y la exvicepresidenta Roxana Baldetti motivada por casos de corrupción, quedó evidenciado que, en la agenda fiscal, la transparencia desempeña un rol fundamental. Desde 2011, Guatemala es parte de la Alianza de Gobierno Abierto (AGA) en cuyo segundo plan de acción nacional (2014-2016) se estableció una agenda de transparencia fiscal muy concreta

Gráfica 8. Guatemala: Carga tributaria 2004-2015

Fuente: Icefi/FIDA, con bases en estadísticas de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT)

2 Las rigideces fiscales pueden definirse como restricciones institucionales que limitan la capacidad de modificar el nivel o la estructura del presupuesto público (Castellanos, 2011).

2004 - 2005 - 2006 - 2007 - 2008 - 2009 - 2010 - 2011 - 2012 - 2013 - 2014 - 2015

12.5 %

12.0 %

11.5%

11.0%

10.5%

10.0%

9.5%

9.0%


que incluye dieciocho compromisos específicos en temas fiscales, objetivos, responsables de cumplimiento, calendario y medios de verificación. No obstante, hasta la fecha los resultados han sido parciales. Por ello, el Gobierno debe articular una agenda integral de transparencia fiscal y combate a la corrupción. Esta se considera una necesidad urgente en tanto la probidad de los servidores públicos, la transparencia en la gestión del Gobierno y la cero tolerancia a la corrupción constituyen el mandato claro y enérgico que la ciudadanía guatemalteca expresó en la movilización social de 2015 (Icefi/Unicef, 2016).En este marco, se expone a continuación algunas alternativas que permitirían movilizar

recursos para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala.

2.5.1 Aumento de la progresividad del impuesto sobre la renta (ISR)

A pesar de los importantes avances que la reforma del ISR llevada a cabo en 2012 representó, no se ha logrado mejorar la progresividad vertical (quien tiene más ingresos debe pagar más impuestos), característica importante de un impuesto de esta índole pensado para la equidad. Por ejemplo, en cuanto al tratamiento de las personas individuales en relación de dependencia, los tramos para el pago del impuesto se redujeron solamente a dos: el

Tabla 4. Guatemala: Rigidez del gasto público en el presupuesto aprobado para 2016 (En millones de quetzales y como porcentaje del PIB)

Millones de quetzales

Porcentaje de ingresos corrientes

Porcentaje del PIB

Ingresos corrientes 57,941.1 100 11.08

Ingresos tributarios 54,555.8 94.2 10.44

Ingresos no tributarios 2,841.9 4.9 0.54

Transferencias corrientes 543.4 0.9 0.1

Compromisos de gasto 60,863.9 105.0 11.66

Asignaciones de gasto financiadas mediante IVA-Paz (5% puntos porcentuales de la tarifa del 12% del IVA)

10,509.5 18.1 2.01

Aportes constitucionales 6,614.9 11.4 1.27

Asignaciones de gasto financiadas mediante impuestos que tienen destino específico

2,491.2 4.3 0.48

Ministerio de la Defensa Nacional 1,725.2 3.0 0.33

Intereses de la deuda pública 7,978.9 13.8 1.53

Remuneraciones 21,375.9 36.9 4.09

Clases pasivas 4,545.13 7.8 0.87

Aportes institucionales con ingresos corrientes 5,623 9.7 1.08

Saldo (ingresos -gastos) -2,922.80 -5.04 -0.58

Relación compromiso de gasto/ingresos corrientes 1.05

Fuente: Icefi/FIDA, con base en datos del Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoín)


02Primeros Pasos


primero, que llega hasta ingresos de Q240,000 y con una tasa marginal del 5% y, el segundo, para aquellos que superen los Q240,000, con una tasa marginal del 10% (Icefi/unicef, 2013).

Por estas razones, la búsqueda de una mayor progresividad del ISR continuará siendo parte de una agenda pendiente sobre la que habrá que tomar decisiones en los próximos años, aun cuando esto requiera de mayores consensos sociales y políticos.

2.5.2 Aumento del impuesto al valor agregado (IVA)

El IVA es un impuesto que no aporta mucho a la construcción de una carga tributaria globalmente progresiva; más bien constituye un impuesto de carácter regresivo (paga más quien tiene menos). Sin embargo, es de fácil recaudación y sus incrementos pueden convertirse en montos preasignados para el financiamiento del desarrollo rural, de la misma manera como sucede con el IVA-Paz. La utilización de esta medida requeriría continuar avanzando en otras reformas que permitan una mejor fiscalización y controles contra la evasión y elusión. En el ejercicio actual se proyecta un aumento gradual de la tasa del IVA de un 2%, que podría iniciar en 2017, con un incremento del 0.5%, porcentaje que sería mayor en la medida en que crezcan las necesidades de financiamiento de las intervenciones desarrolladas en este documento. Con esta gradualidad, el IVA podría aumentar los ingresos del Estado entre un 0.16 y un 0.90% del PIB en el horizonte proyectado.

2.5.3 Fortalecimiento del impuesto único sobre inmuebles (IUSI)

Un impuesto que es fundamental para financiar el desarrollo rural es el impuesto

único sobre inmuebles (IUSI), puesto que son las municipalidades las que lo recaudan y administran, de manera que permitiría contar con más recursos desde lo territorial. Se estima que un manejo eficiente de la recaudación de este impuesto podría aumentar significativamente su importancia en la estructura tributaria de Guatemala. En la actualidad, la recaudación del IUSI representa menos del 0.1% del PIB, mientras que el promedio en América Latina oscila en torno al 1% del PIB3 y, en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), se aproxima al 1.9% del PIB.

2.5.4 Reducción de privilegios fiscales

La renuncia tributaria o gasto tributario constituye una importante fuente de fragilidad fiscal. Es el resultado de la utilización de incentivos tributarios que se traducen en tratamientos preferenciales para sectores privilegiados por medio de la concesión de exoneraciones y exenciones de impuestos. En el caso de Guatemala, ha habido un abuso de este tipo de tratamiento. Según datos de la SAT (2015), el gasto tributario entre 2009 y 2013 llegó a representar el 5.7% del PIB. Por ello, se estima que el Estado podría recibir entre un 0.8 y un 1.5% del PIB adicionales como resultado del acoplamiento internacional y la merma de los privilegios fiscales existentes.

2.5.5 Fortalecimiento de la administración tributaria

Un elemento clave para incrementar los recursos que puedan ser destinados al desarrollo rural es la recuperación y fortalecimiento de la administración tributaria guatemalteca, ya que si no se logra controlar el incumplimiento tributario, logrando baja morosidad y baja evasión, de poco servirán los esfuerzos por

3 Estadísticas de la OCDE/Cepal/CIAT/BID disponibles en: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/taxation/revenue-statistics-in-latin-america-and-the-caribbean-2016_rev_lat_car-2016-en-fr#page88. Recuperadas el 4 de marzo de 2016.


modernizar la tributación y hacerla más progresiva.

Estimaciones propias dan cuenta de que entre en 2013 y 2014 la evasión del IVA registró un incremento de alrededor de siete puntos porcentuales, al pasar del 33.3% de su potencial en 2012 al 40.0% de su potencial en 2014. Con este cálculo, se estima que en 2014 la sociedad guatemalteca perdió más de Q15 millardos por concepto de evasión del IVA. Por su parte, la evasión del ISR es de alrededor del 40.3% de su potencial recaudatorio total, es decir, una evasión equivalente a unos Q5,480 millones (Icefi, 2016).

Para potenciar la lucha contra la evasión tributaria, la SAT debe estar facultada para acceder a la información bancaria de todos los contribuyentes, en particular, de los cuentahabientes de la banca fuera de plaza. Mientras este tipo de transacción se encuentre fuera del alcance de la Administración Tributaria, la banca fuera de plaza continuará siendo el refugio de evasores de impuestos o el espacio ideal para la comisión de ilícitos como el lavado de dinero (Icefi/Unicef, 2014).

Ante un escenario de mejora en las capacidades de fiscalización y control de la SAT, el Estado podría comenzar a reducir de manera significativa la evasión tributaria. Si se establece un escenario gradual a diez años en el que se reduce la evasión global del ISR, pasando del 63.7% de 2006, hasta llegar a los niveles observados en otros países de América Latina, es decir, en torno al 46.5%, entonces el Estado podría contar en los próximos años con una recaudación adicional de aproximadamente el 1.0% del PIB.

2.5.6 Endeudamiento público y cooperación internacional

El endeudamiento público puede constituir una fuente inicial de financiamiento mientras se ajusta la política fiscal y, en particular, la política tributaria. Esto es particularmente válido si el endeudamiento es utilizado en aquellas intervenciones identificadas que pueden potenciar el desarrollo rural. Por otro lado, la comunidad internacional podría plegar todos sus esfuerzos —o la mayor parte de ellos— hacia el apoyo en la mejora de las condiciones de vida

Tabla 5. Guatemala: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje del PIB de cada año


Concepto 2016 2020 2025

Brecha a financiar 2.23 3.62 7.47

Aumento del IVA (13-14%) 0.16 0.36 0.95

Aumento del ISR (Ley de Actualización Tributaria) 0.64 0.65 0.64

Fortalecimiento del IUSI 0.10 0.40 0.90

Reducción de exenciones 0.40 0.70 1.58

Fortalecimiento de la Administración Tributaria (evasión del ISR en niveles similares al promedio de América Latina)

0.06 0.21 1.40

Cooperación internacional 0.40 0.70 1.00

Endeudamiento público 0.50 0.60 1.00


02Primeros Pasos


de las personas del área rural guatemalteca. Ambas fuentes de financiamiento pueden ser utilizadas para el necesario aumento inicial de la capacidad instalada de los servicios públicos.

A continuación se presenta un resumen de los posibles mecanismos que podrían financiar las propuestas para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala.

primeros pasos para sentar las Bases del desarrollo rural en el salvadorCapítulo

03


03Primeros Pasos

Para sentar las bases del desarrollo rural en el salvador

3.1 Las condiciones actuales del área rural salvadoreña

En 2014, el 37.7% del total de 6.4 millones de habitantes del país vivía en áreas rurales. Para ese año, el 38.0% de la población rural salvadoreña se encontraba en situación de pobreza, es decir, aproximadamente dos de cada cinco personas de la zona rural de El Salvador vivían en pobreza. Asimismo, el 10.9% de la población rural se encontraba en situación de pobreza extrema, es decir que uno de cada diez hogares de la población rural no tenía la capacidad de cubrir el costo del consumo mínimo de alimentos (El Salvador, Digestyc, 2015). Aun cuando se debe reconocer que los niveles de pobreza han disminuido considerablemente en comparación con la década anterior (por ejemplo, en el año 2000 el 60.0% de la población rural se encontraba en situación de pobreza y más de la mitad padecía la pobreza extrema), para el año 2014 los niveles presentaban un incremento con respecto al año 2013.


En el área rural de El Salvador reside el 35.6% de la población en edad de trabajar, esto es, alrededor de 1.6 millones de personas. En el sector rural, la tasa de desempleo abierto es del 7.5%, porcentaje mayor al del área urbana (6.7%). Un aspecto a resaltar son los años de escolaridad de quienes se encuentran buscando un empleo o cuentan con uno: mientras en el área urbana el promedio es de 9.3 años, en la rural es de tan solo 5.8, lo que refleja una brecha de oportunidades en ambas zonas.

Es importante mostrar que las personas ocupadas en al área rural trabajan en diferentes actividades económicas. Para 2014, las tres ramas que absorbían mayor cantidad de población ocupada eran agricultura y ganadería (41.8%); comercio, hoteles y restaurantes (19.6%), e industria manufacturera (11.0%).

Esto evidencia que si bien el sector agropecuario es el principal generador de empleo en el ámbito rural, no es el único; es decir, la economía del sector rural no se limita al sector agropecuario.

Vale la pena mencionar la poca empleabilidad formal que existe en el sector rural, pues de cada cien personas ocupadas solo quince están afiliadas o cubiertas por algún sistema de seguridad social, sea público o privado.

Además, en el área rural el 47.0% de las personas ocupadas son asalariadas, de las cuales únicamente la mitad es asalariada permanente; un 33.0% trabaja por cuenta propia (de ellos, el 94.0% son cuenta propia sin local); un 11% está conformado por trabajadores familiares no remunerados; un 5.0% trabaja en servicios domésticos; y un 4.0% es patrono o empleador.

Al analizar los ingresos mensuales promedio por actividad económica de la zona rural en comparación con el valor de la canasta básica ampliada rural (que es el monto que se utiliza para determinar la línea de pobreza), se puede apreciar que quienes trabajan en el sector primario no tienen ingresos suficientes para cubrirla, situación que se vuelve más dramática para las mujeres, pues sus ingresos son inferiores. Básicamente es en el sector servicios y, especialmente, en la administración pública y los servicios de enseñanza, donde los ingresos superan el valor de la canasta básica ampliada rural.


A pesar de las mejoras sustanciales en los indicadores educativos, para el año 2014 la tasa de analfabetismo rural era del 17.7%; es decir, una de cada cinco personas mayores de 10 años no sabía leer ni escribir. Al observar la cobertura por nivel educativo, se aprecia que aún persisten desafíos para el Estado salvadoreño: la tasa neta de asistencia en educación parvularia para el área rural es solo


Gráfica 9. El Salvador: Ingreso mensual promedio en el sector rural, por rama de actividad económica,

sexo y costo mensual de la canasta básica ampliada (2014)

Fuente: Icefi/FIDA, con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (Digestyc, 2015)

del 51.9%; la de educación básica, del 91.4%; la del tercer ciclo, del 56.9%, mientras que la asistencia al bachillerato es apenas del 27.7%. Esto pone en evidencia que los esfuerzos de la política educativa se han concentrado en la matrícula básica.

En cuanto a los años de escolaridad, cabe indicar que, en el área urbana, la escolaridad promedio de los hombres es de 8 grados, mientras que la de las mujeres es de 7.6; en la zona rural, la de los hombres es de 5 grados y la de las mujeres de 4.8 grados. Esto refleja tanto brechas relativas a las áreas de residencia, como también entre los sexos.

En el ámbito de la salud, la zona rural de El Salvador enfrenta varios desafíos. De la población que padeció alguna enfermedad, lesión o síntoma, el 53.4% consultó con un doctor, mientras que un 1.3% consultó con

otro personal (enfermera, promotor de salud, etc.); el 45.3% no consultó con nadie. En cuanto al acceso a un seguro médico, solo una de cada diez personas en el área rural lo tiene. Para el año 2014, cada hogar gastó USD30.98 mensuales en aspectos relacionados con la salud (Minsal, INS & Unicef, 2015).

El acceso limitado de la población rural a personal de salud guarda estrecha relación con el hecho de que en los últimos 20 años la tasa de crecimiento de la población en el área urbana ha duplicado la de las áreas rurales, lo que a su vez ha provocado que el personal de salud también se concentre en las zonas urbanas, contribuyendo a la existencia de un mayor desequilibrio en la distribución urbano-rural de la fuerza de trabajo en el sector salud. En 2007, en las áreas urbanas de El Salvador se contaba con 34.2 médicos y enfermeras por cada 10,000 habitantes; por su parte, en

600

500

400

300

200

100

0

Hombres Mujeres Costo de la canasta básica ampliada

Tota

l

Ganad

ería

, caz

a, si

lvicu

ltura

Pesc

a

Expl

otac

ión

de m

ínas

y ca

nter

as

Indu

stria

man

ufac

ture

ra

Sum

ínist

ro e

lect

rícid

ad, g

as y

agua

Cons

trucc

ión

Com

ercío

, hot

eles

y re

staur

ante

s

Tran

spor

te, a

lmac

enam

ient

o y

com

unica

cione

s

Inte

rmed

iació

n fina

ncie

ra e

inm

obili

aria

Admin

istra

ción

públ

ica y

def

ensa

Ense

ñanz

a

Serv

icios

com

unal

es, s

ocia

les y

de

salu

d


03Primeros Pasos


las zonas rurales únicamente se contaba con 1.6 médicos y enfermeras por cada 10,000 habitantes (OPS, 2012).

Si bien El Salvador ha cumplido con la meta de desarrollo del milenio que señalaba la reducción de la mortalidad materna a 52.9 por cada 100,000 nacidos vivos, aún existen desafíos. El 65.0% de las muertes maternas ocurridas en 2014 se concentró en el grupo de mujeres de 15 a 29 años; y el 70.0% de los casos se clasificó como prevenible durante las auditorías. El 85.0% fue clasificado como «demora 3», es decir que las deficiencias en el manejo fueron hospitalarias. Las muertes maternas son más frecuentes en mujeres del área rural y están relacionadas con hipertensión asociada con el embarazo, hemorragia postparto y sepsis (El Salvador, Minsal, 2015).


En el sector rural, únicamente el 55.5% de los hogares tiene casa propia; el 51.6% cuenta con viviendas con paredes de concreto, mientras que solo el 31.1% habita en una vivienda con pisos recubiertos de cemento o cerámica. Además, el 63.6% de los hogares en el área rural vive en hacinamiento.

En cuanto a la conexión a servicios básicos, en el área rural solo el 72.1% de los hogares cuenta con acceso al servicio de agua por cañería, mientras que el 15.3% se abastece con agua de pozo y el 12.6% lo hace mediante otros medios (El Salvador, Digestyc, 2015).

El 90.3% de los hogares rurales cuenta con acceso a la energía eléctrica (lo cual incluye conexión eléctrica propia y del vecino), pero solo el 73.92% tiene conexión eléctrica propia. Según la Encuesta de hogares de propósitos múltiples de 2014 (EHPM 2014), el 93.6% de los hogares cuenta con acceso y tenencia de

servicio sanitario. En cuanto al tratamiento de la basura, un 74.2% se deshace de ella quemándola, mientras que el 11.3% la deposita en cualquier lado y solo el 8.6% disfruta del servicio de recolección domiciliaria pública.

En materia de infraestructura productiva, específicamente la relacionada con el riego, para el año 2014 alrededor de 47,000 manzanas contaron con riego, es decir, apenas un 5.3% de toda el área de explotación agropecuaria. Además, de la superficie que goza de este servicio, la mitad fue utilizada para pastos (El Salvador, MAG, 2014)


En el área rural de El Salvador, cerca del 27.7% de los hogares utiliza leña en las tareas de cocción de alimentos (El Salvador, Digestyc, 2014); el uso de la leña está relacionado con la abundancia de dicho recurso, el precio de los combustibles modernos y el ingreso de las familias. Lo anterior es indicador de que casi la tercera parte de la población rural salvadoreña depende del recurso forestal.

El Salvador es el país de la región centroamericana con un menor porcentaje de cobertura forestal; así, para 2010 solo el 13.9% del territorio salvadoreño —cerca de 287,000 hectáreas— estaba cubierto de bosques, mientras que el promedio de la región era de 39.4%. Los bosques de El Salvador representan únicamente el 1.5% de la cobertura forestal de Centroamérica (Prisma, 2010). Del total de superficie cubierta de bosques, 181,700 hectáreas conforman las 189 áreas naturales protegidas con las que cuenta El Salvador; de ellas, 135 provienen de la Reforma Agraria, 34 son de propiedad estatal fuera de la Reforma Agraria, 7 son propiedad municipal y las restantes 13 son propiedades privadas (El Salvador, MARN, 2010).

4 Se considera que un hogar se encuentra en hacinamiento cuando hay tres o más personas por dormitorio con respecto al total de viviendas ocupadas; también, donde las viviendas no tienen ningún dormitorio exclusivo.


El Salvador, al igual que el resto de los países de la región, se enfrenta a altos niveles de vulnerabilidad frente al cambio climático, pese a no ser un gran emisor de gases de efecto invernadero (GEI). Entre 2000 y 2012, las emisiones salvadoreñas alcanzaron las 173.1 megatoneladas carbono equivalentes, lo que representó el 0.03% de las emisiones a nivel mundial (WRI, 2016).

La vulnerabilidad del país se manifiesta en fenómenos como inundaciones, sequías y otros, todos intensificados por el cambio climático, lo que provoca que muchas familias vivan en zonas de riesgo. Entre 1980 y 2012, en El Salvador se observó un promedio de 1.5 desastres por año, que se tradujeron en pérdidas estimadas en USD470 millones anuales, es decir, más del 2.0% del PIB y cerca del 15.0% de la formación bruta de capital. Entre 2009 y 2011 se observó un repunte en las tormentas tropicales, las cuales, debido a la vulnerabilidad del país, se tradujeron en daños con altos costos económicos: los impactos de la tormenta Ida, en noviembre de 2009, ascendieron a USD314.8 millones; la tormenta Agatha, en mayo de 2010, provocó pérdidas por USD112.1 millones; y la depresión tropical 12E, en octubre de 2011, ocasionó daños por USD902.4 millones (Gobierno de El Salvador & Sistema de Naciones Unidas en El Salvador, 2014).

Además de ello, cerca del 8.0% de la población salvadoreña es afectada directa o indirectamente por la ocurrencia de desastres naturales debido a que se encuentra en condición de vulnerabilidad (PNUD, 2013). Los impactos en la población se pueden manifestar en la pérdida de cosechas, ganado, vivienda e infraestructura social básica, como escuelas y centros de salud, así como daños en la conectividad a servicios básicos.


El Salvador ha vivido una cultura autoritaria y de violencia a lo largo de su historia. Regímenes autoritarios de más de medio siglo conllevan a una naturalización de la violencia en la sociedad, pues al final la violencia se convierte en el patrón de relación no solamente en el nivel público, sino también en las relaciones institucionales, privadas y familiares (Unicef, 2014).

La década de 1980 quedó marcada en la historia salvadoreña por la tragedia de la guerra civil, la cual cobró más de 75,000 víctimas mortales (Iudop-UCA, 1998) y forzó a millares de personas del área rural a migrar hacia zonas urbanas del país, y a muchos otros a huir hacia diversos países, principalmente a los Estados Unidos de América, Australia y Canadá. Se estima que durante el período de la guerra se produjo un movimiento interno de 525,250 personas, lo cual representa el 68.3% de la migración registrada en todos los años hasta 1992 (Silva Prada, 2000). Dado que las migraciones hacia el extranjero durante la década de 1980 —especialmente hacia territorio estadounidense— se realizaron de manera ilegal, es difícil estimar la cantidad de migrantes. De acuerdo con datos de distintos censos de los Estados Unidos de América, entre 1980 y 1990 el número de residentes salvadoreños aumentó de 94,447 a 465,433 (PNUD, 2005). En el ámbito económico, se estima que los 12 años del conflicto armado tuvieron un costo superior a los USD1,500 millones, provocaron una reducción promedio de un punto porcentual en el crecimiento del PIB, y una caída del 20.0% del ingreso per cápita (FMI, 1988).

A pesar de que han pasado más de 24 años desde la firma de los Acuerdos de Paz, el tejido


03Primeros Pasos


social salvadoreño no se ha podido reconstruir. El Salvador es el país con la tasa homicidios en menores de 19 años más alta del mundo, con 27 por cada 100,000 habitantes (Unicef, 2014).5 Y aun cuando era en la zona urbana donde se concentraban regularmente los altos niveles de homicidio, esto parece estar cambiando en los últimos años debido al desplazamiento de grupos delincuenciales a diversas zonas rurales del país y el incremento de episodios de violencia en el campo. Mientras que en 2009 el 56.7% de las muertes violentas se registró en las zonas urbanas y el 43.3% en las zonas rurales, en 2013 este patrón tendió a revertirse: el 45.7% de las muertes se localizó en el área urbana, en tanto que el 54.3% fue consignado en zonas rurales del país (Iudop-UCA, 2014).

Por otra parte, la construcción del tejido social como elemento del desarrollo rural obliga a tener presente el genocidio indígena llevado a cabo en 1932, bajo las órdenes del presidente Maximiliano Hernández Martínez, cuya consigna era perseguir y matar a toda aquella persona que vistiera, tuviera rasgos físicos y hablara el idioma indígena. Se estima que el número de muertos ascendió a 45,000 personas, entre las cuales murieron ladinos, indígenas, obreros y soldados del Ejército del Gobierno (CCNIS, 1999). Este suceso es una de las manifestaciones más evidentes del racismo en la historia salvadoreña, con consecuencias significativas en la cultura del país; entre otros, aceleró el proceso de mestizaje y llevó al ocultamiento de las comunidades indígenas. En la actualidad, el racismo persiste como un elemento arraigado en la construcción de la identidad salvadoreña, lo cual se suma a otros elementos como el machismo, provocando que la identidad social acentúe las diferencias más que la igualdad. Esta identidad basada en el señalamiento de diferencias reduce la posibilidad de establecer procesos de diálogo entre diferentes grupos, sobre todo diálogos

que arriben a consensos políticos, económicos y sociales en torno a las políticas públicas que permitirían solventar los principales problemas del país (PNUD, 2013).

3.2 La política fiscal actual y el desarrollo rural en El Salvador

La política fiscal desempeña un rol estratégico en las posibilidades de impacto que pueda tener cualquier plan de desarrollo rural en la población de estos territorios. El gasto público en desarrollo rural (GPDR) en El Salvador, en el período 2007-2012, fue, en promedio, de USD1,119.62 millones, con una marcada tendencia al alza, ya que en este lapso el monto prácticamente se duplicó, pasando de USD764.6 millones a USD1,427.0 millones. En este sentido, el análisis de la política fiscal revela que, en el esfuerzo por el desarrollo rural hay una mejora en la prioridad fiscal (con relación al tamaño del presupuesto) y macroeconómica (con relación al tamaño de la economía) de los recursos destinados a este ámbito. En el caso de la prioridad fiscal, se pasó de un 13.9%, en 2007, a un 18.4%, en 2012; y la prioridad macroeconómica transitó de un 3.8 a un 6.0%. En ese mismo sentido, las asignaciones en términos per cápita también han aumentado, al pasar entre 2007 y 2012 de USD335.87 a USD652.29, respectivamente (Icefi/FIDA, 2015).

Si la política fiscal está bien diseñada puede ayudar a reducir la desigualdad y la pobreza. En el caso salvadoreño, la acción de la política fiscal es mayor sobre la desigualdad que sobre la pobreza, efecto que se genera por el lado del gasto público, no de los impuestos. Además, destaca que la política fiscal tiene un mayor efecto distributivo en las zonas rurales que en las urbanas —lo que reduce la desigualdad—; asimismo, logra una baja leve en la pobreza extrema, pero es incapaz de disminuir la pobreza total (Icefi/FIDA, 2015).

5 Tomando como referencia el año 2012.


Para el sector rural cabe decir que, al utilizar la línea de la pobreza oficial, la política fiscal es capaz de disminuir levemente la pobreza extrema, al pasar del 16.9 al 15.8%, pero incrementa la pobreza total al aumentar del 49.0 al 50.9%. Esto indica que, en la medida en que el ingreso es bajo, la acción fiscal del Estado para reducir la pobreza es mayor. En contraste, en la medida en que el ingreso aumenta, la acción fiscal del Estado se debilita y, en lugar de presentar un efecto de reducción, la pobreza aumenta. Esto se debe a que lo que reciben las personas pobres por concepto de transferencias y subsidios de parte del Estado es menor a lo que pagan por concepto de impuestos (Icefi/FIDA, 2015).

Las estimaciones muestran que, antes de las intervenciones fiscales, la desigualdad rural —medida por el coeficiente de Gini para el ingreso de mercado— era de 0.3991. Tras tomar en cuenta todas las intervenciones fiscales, es decir, después de impuestos (directos e indirectos netos de subsidios) y después de trasferencias directas y transferencias por medio de la educación y la salud pública, el coeficiente de Gini cayó a 0.3453, equivalente a una disminución del 13.5%. En la zona urbana, el efecto redistributivo de la política fiscal es más limitado, ya que solo logra disminuir la desigualdad un 9.5%, al pasar el coeficiente de Gini de 0.4171 a 0.3773. En ambas zonas, las erogaciones en educación y salud, así como las transferencias, son las que tienen la mayor incidencia en la reducción de la desigualdad (Icefi/FIDA, 2015).

Lo anterior revela que la actual política fiscal salvadoreña limita las posibilidades de desarrollo del país, especialmente de quienes habitan en las zonas rurales. Por ello, el Estado salvadoreño debe hacer cambios en su política fiscal para convertirse en un actor clave en la promoción del desarrollo rural.

3.3 Lineamientos principales para sentar las bases del desarrollo rural en El Salvador

Hasta la fecha, no existe claridad sobre cuál es la institución rectora del desarrollo rural en El Salvador. Cuando se analiza el quehacer de las distintas dependencias gubernamentales, instituciones autónomas y entes descentralizados, se observa que muchas de ellas tienen competencias en materia de desarrollo rural, pero carecen de una coordinación interinstitucional que permita acciones conjuntas que trabajen sinérgicamente en la implementación de las leyes, normas, políticas y programas que se han aprobado (Icefi/FIDA, 2015). En ese sentido, se hace fundamental reconocer el desarrollo rural como un proceso multidimensional, sistémico y multinivel, que no puede depender únicamente del Ministerio de Agricultura (MAG).

Los lineamientos que se proponen buscan la reducción de la pobreza y la desigualdad rural. Se espera incrementar los ingresos de los hogares rurales, universalizar la educación y la salud, mejorar las condiciones de infraestructura, la protección ambiental y la reconstrucción del tejido social. La propuesta desarrollada debería ser vista como un complemento a las acciones que se realizan en otros sectores. Las intervenciones consideran un horizonte de una década (entre 2016 y 2025); a continuación, en la figura 2 un resumen de ellas.

3.4 Principales intervenciones e inversión financiera para sentar las bases del desarrollo rural salvadoreño

Las intervenciones que se proponen se basan en los ejes antes descritos. A partir de la información existente en las instituciones públicas, se tomó como base del costeo las coberturas iniciales, costos aproximados y su grado de implementación. Además, se utilizaron


03Primeros Pasos


Figura 2. El Salvador: Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar el desarrollo rural

Fuente: Icefi/FIDA


• Acuicultura y pesca• Encadenamientos productivos• Agricultura familiar• Educación técnica productiva• Transferencia de tecnología• Asesoría técnica• Crédito, servicio de garantía y seguro rural• Turismo rural




• Riego• Energía eléctrica• Agua y saneamiento• Vivienda• Caminos rurales


• Conservación de suelos• Gestión integrada del recurso hídrico• Reforestación


• Esparcimiento para la cultura y deporte• Pueblos indígenas• Prevención de la violencia• Organización comunitaria

las proyecciones de población realizadas por la Comisión Económica para América Latina (Cepal), así como proyecciones de crecimiento económico e inflación. Estos datos permitieron

tener un aproximado cuantitativo de acuerdo con el detalle de intervenciones para los próximos diez años.



El eje de fortalecimiento del sector rural se incrementaría un 0.30% del PIB, en 2016, y un 1.66%, en 2025 (gráfica 10). Una de las principales recomendaciones en este sentido es fortalecer la institucionalidad, lo cual puede pasar por la creación de una secretaría o un ministerio de desarrollo rural que cuente con las capacidades para gestionar de manera interinstitucional la nueva visión del desarrollo rural en la formulación y ejecución de políticas públicas.

En este eje, además, se propone llevar a cabo intervenciones mediante programas de transferencia tecnológica, asesoría técnica y actividades agropecuarias, que consisten en brindar asistencia técnica a productores rurales. Para estos programas se proponen inversiones que vayan desde un 0.04 a un 0.29% del PIB entre 2016 y 2025, respectivamente.

Es necesario que los programas mencionados se acompañen de créditos y asistencia técnica financiera para alcanzar a alrededor de 150,000 productores en 2025. Además, se sugiere un programa de encadenamientos productivos para que los pequeños y medianos productores y las empresas rurales puedan llegar directamente y sin intermediarios a los consumidores finales; en este caso, las inversiones planteadas oscilan entre un 0.03 y un 0.22% del PIB entre 2016 y 2025, respectivamente. También se contempla un programa de agricultura familiar, el cual estaría destinado de manera específica a la lucha contra la inseguridad alimentaria a través de la producción familiar de alimentos; para ello se propone pasar de una inversión del 0.06% del PIB, en 2016, al 0.21% del PIB, en 2025.

Por otro lado, se sugiere incrementar las inversiones en educación técnica productiva, por ser un programa que colabora con el desarrollo integral de los productores rurales. Para 2025, se propone asistir a unos 9,448 productores agropecuarios mediante inversiones que van

Gráfica 10. El Salvador: Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025



2020 20252016

800

700

600

500

400

300

200

100

0

Mill

on

es d

e U

SD

Crédito, servicio de garantía y seguro rural


Acuicultura y pesca


Asesoría Técnica

Transferencia de tecnologia

Educación técnica

Turísmo rural

1.66%

0.76%

0.30%


03Primeros Pasos


del 0.01% del PIB (USD3.1 millones), en 2016, al 0.11% del PIB (USD 45.9 millones), en 2025. Entre las propuestas se incluye un programa encaminado al desarrollo del turismo rural y comunitario en el cual se plantea beneficiar a 5,302 productores en 2025, pasando de inversiones del 0.01% del PIB, en 2016, al 0.07% del PIB, en 2025.

Finalmente, se propone aumentar el número de productores beneficiarios del programa de crédito, servicio de garantía y seguro rural, pasando de 7,500 productores, en 2016 (a un costo de USD39.9 millones, equivalente al 0.15% del PIB) a 53,302 productores, en 2025, con una inversión estimada del 0.76% del PIB (USD331 millones).


Los costos derivados de las intervenciones en programas de protección social descenderían de un 2.0% del PIB, en 2016, a un 1.87% del PIB,

en 2025 (gráfica 11). Por su parte, en materia de educación preprimaria, para alcanzar la meta de 2025 (144,711 niños y niñas) se requiere una inversión de USD55.5 millones. La educación preprimaria pasaría de representar un 0.08% del PIB, en 2016, a un 0.13% del PIB, en 2025. En el caso de la educación primaria, se requiere financiamiento de USD219.7 millones (0.51% del PIB) para cubrir a 432,448 niños y niñas en 2025. Finalmente, el costo para que 144,783 adolescentes puedan beneficiarse de la educación secundaria (que incluye la educación básica y diversificada) es, en 2025, de un 0.23% del PIB. En conjunto, las intervenciones propuestas en los distintos niveles de la educación requerirían en 2016 una inversión equivalente a USD200.5 millones (0.74% del PIB); el monto ascendería a USD254.8 millones (0.77% del PIB) en 2020 y, finalmente, a USD375.4 millones (0.86% del PIB) en 2025. La premisa de las intervenciones en educación es la universalización, es decir, que todas las niñas, niños y adolescentes puedan tener acceso gratuito y de calidad a la educación pública.

Gráfica 11. El Salvador: Costo del eje de programas de protección social 2016-2025



2020 20252016

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0

Mill

on

es d

e U

SD


Nivel preprimario

Educación primaria

Salud

1.88%

2.00%

1.87%


La salud tiene la misma premisa: que todas las personas del área rural tengan acceso gratuito a ella. Para el efecto se proponen intervenciones en infraestructura que implican la construcción de establecimientos del primero y segundo nivel de atención, remozamiento y equipamiento de puestos de salud; se incluyen también los costos en recursos humanos, equipos y medicina. Para el logro de las metas propuestas se requiere una inversión de USD341.2 millones en 2016, cifra que aumentaría a USD436.2 millones en 2025, lo cual representa, con relación al PIB, el 1.26 y el 1.00% en los años 2016 y 2025, respectivamente.


Como lo muestra la gráfica 12, el costo de las intervenciones en infraestructura rural asciende a USD65.6 millones (0.25% del PIB) en 2016, y crece a USD534.3 millones (1.25% del PIB) en 2025. Entre ellas se encuentran las destinadas a universalizar el acceso a agua potable, priorizando las inversiones en hogares en situación de pobreza y pobreza extrema, lo que tendría un costo, en 2025, de USD116 millones

(0.27% del PIB). Además, con el mismo objetivo del programa anterior, se propone un programa de energía eléctrica que en 2016 reporte 3,840 beneficiarios a un costo de USD1.6 millones (0.01% del PIB), que luego se incrementen a 22,410 beneficiarios, con una inversión del 0.03% del PIB (USD11.09 millones).

En cuanto a los caminos rurales, se propone que en los próximos diez años se rehabiliten más de 30,000 kilómetros, lo que implicaría pasar de una inversión del 0.04% del PIB, en 2016, al 0.38% del PIB, en 2025. También se propone en este eje un subsidio para la adquisición de vivienda, que parta de 10,330 hogares beneficiarios en 2016, con una inversión del 0.12% del PIB, a 44,957 hogares, en 2025, invirtiendo para ello un 0.39% del PIB.

Finalmente, en temas de infraestructura se recomienda inversiones en riego para apoyar a los productores agrícolas, lo cual beneficiaría a unas 24,516 personas en 2025. En este caso, las inversiones propuestas transitan del 0.01% del PIB (USD3 millones), en 2016, al 0.18% del PIB (USD79.3 millones), en 2025.

Gráfica 12. El Salvador: Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025



2020 20252016

600

500

400

300

200

100

0

Agua y saneamiento

Caminos rurales

Riego

Energía eléctrica

Vivienda

Mill

on

es d

e U

SD

1.25%

0.54%

0.25%


03Primeros Pasos



En el eje de protección ambiental, las intervenciones que se proponen tendrían un costo, en 2016, de USD67.5 millones (0.25% del PIB) y ascenderían a USD615.5 millones (1.42% del PIB) diez años más adelante (gráfica 13). Se plantea un programa de gestión integrada del recurso hídrico que se encamine al manejo de cuencas hidrográficas. Con un costo de USD0.2 millones, en 2016 esta estrategia beneficiaría a 10,000 personas, mientras que con USD1.5 millones (0.003% del PIB), en 2025 los beneficiarios ascenderían a 74,506.

Además, programas de reforestación y conservación de suelos son necesarios para la preservación y uso adecuado de los recursos naturales. En ese sentido, cabe indicar que en 2016 se dispone de 430 manzanas con obras y prácticas de conservación de suelos, a un costo de USD0.6 millones (0.002% del PIB); se propone incrementar el número a 3,204

manzanas en 2025, para lo cual se requeriría una inversión de aproximadamente el 0.01% del PIB (USD5.3 millones). Por otro lado, se recomienda la reforestación de más de un millón de hectáreas en la próxima década, lo que implicaría pasar de una inversión del 0.25% del PIB, en 2016, al 1.40% del PIB, en 2025.


Con relación al PIB, las intervenciones recomendadas para el eje de tejido social e identidad cultural (gráfica 14) ascienden al 0.03% en 2016 (USD9 millones); al 0.09% en 2020 (USD28.4 millones); y al 0.22% del PIB en 2025 (USD 96.2 millones).

Entre las propuestas se incluye un programa de organización comunitaria con el que se pretende beneficiar a 20,604 comunidades en 2020, a un costo de USD12.8 millones (0.04% del PIB). En 2025, esta iniciativa asciende a 76,503 comunidades, con una inversión del 0.12% del PIB (USD51.7 millones). Además,

Gráfica 13. El Salvador: Costo del eje de protección ambiental 2016-2025



2020 20252016

700

600

500

400

300

200

100

0

Conservación de suelos

Gestión integrada del recurso hídrico

Reforestación

Mill

on

es d

e U

SD

1.42%

0.68%

0.25%


un programa de esparcimiento que busca beneficiar a través de actividades deportivas, culturales y recreativas a casi 2 millones de personas en 2025, para lo cual se propone una inversión del 0.02% del PIB (USD10.4 millones).

En materia de organización, seguimiento y fortalecimiento de los comités municipales para la prevención de la violencia se plantea incrementar la inversión: del 0.02% del PIB, en 2016, al 0.07% del PIB, en 2025. Con

ello aumentaría el número de comunidades beneficiarias, pasando de 9,100, en 2016, a 47,006, en 2025.

Finalmente, en el año 2025 se busca beneficiar a 31,384 personas a través de la difusión y promoción de las identidades étnicas y culturales de los pueblos indígenas, pasando de una inversión del 0.003% del PIB (USD0.8 millones), en 2016, al 0.01% del PIB (USD2.3 millones), en 2025.

Gráfica 14. El Salvador: Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025



2020 20252016

120

100

80

60

40

20

0

Mill

on

es d

e U

SD Prevención de la violencia

Esparcimiento para

la cultura y deporte

Pueblos indígenas

organización comunitaria0.22%

0.09%

0.03%


Tabl

a 6.

El S

alva

dor:

Mat

riz

de c

osto

s fi

nanc

iero

s de

bas

es p

ara

el d

esar

rollo

rur

al (2

016-

2025

)

Eje

Pro

gra

ma

Des

crip

ció

nIn

stit

uci

ón

re

spo

nsa

ble

Ben

efici

ario

s m

eta

Nú

mer

o d

e b

enefi

ciar

ios

En m

illo

nes

de

dó

lare

s d

e ca

da

año

Co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

2016

2020

2025

2016

2020

2025

2016

2020

2025

Fort

alec

imie

nto

d

el s

ecto

r ru

ral

Fort

alec

imie

nto

de la

inst

ituci

onal

idad

del

desa

rrol

lo r

ural

Cre

ació

n de

una

sec

reta

ría o

un

min

iste

rio d

e de

sarr

ollo

rur

al q

ue

cuen

te c

on la

s ca

paci

dade

s pa

ra

gest

iona

r de

for

ma

inte

rinst

ituci

onal

la n

ueva

vis

ión

del d

esar

rollo

rur

al

en la

for

mul

ació

n y

ejec

ució

n de

polít

icas

púb

licas

Secr

etar

ía o

min

iste

rio

de d

esar

rollo

rur

al 1

.30

1.52

1.

85

0.00

%0.

00%

0.00

%

Acu

icul

tura

y p

esca

Fom

ento

al d

esar

rollo

de

la

acui

cultu

ra f

amili

ar e

n m

unic

ipio

s en

pobr

eza

en E

l Sal

vado

r

MA

GPr

oduc

tore

s10

,000

20,7

3651

,598

7.00

15

.57

42.1

6 0

.03

0.05

0.

10

Enca

dena

mie

ntos

prod

uctiv

os

Prog

ram

a de

enc

aden

amie

ntos

empr

esar

iale

s pa

ra q

ue lo

s pr

oduc

tos

de p

eque

ños

y m

edia

nos

prod

ucto

res

y em

pres

as r

ural

es p

ueda

n lle

gar

dire

ctam

ente

y s

in in

term

edia

rios

a

los

cons

umid

ores

fina

les

MA

GPr

oduc

tore

s

bene

ficia

dos

5,20

017

,272

50,4

398.

60

30.6

5 9

7.37

0

.03

0.09

0.

22

Agr

icul

tura

fam

iliar

Prog

ram

a de

stin

ado

de m

aner

a

espe

cífic

a a

la lu

cha

cont

ra la

inse

gurid

ad a

limen

taria

a t

ravé

s de

la

prod

ucci

ón f

amili

ar d

e al

imen

tos

MA

GPr

oduc

tore

s

bene

ficia

dos

40,8

5377

,653

193,

226

16.2

2 3

3.08

89

.54

0.0

6 0.

10

0.21

Educ

ació

n té

cnic

a

prod

uctiv

a

Prog

ram

a pa

ra la

for

mac

ión

técn

ica

prod

uctiv

a, e

n ár

eas

com

o

agric

ultu

ra, s

ilvic

ultu

ra, p

esca

,

adm

inis

trac

ión

de e

mpr

esas

rur

ales

,

turis

mo

com

unita

rio, e

ntre

otr

os

ENA

Jóve

nes

que

han

final

izad

o

educ

ació

n

secu

ndar

ia

750

3,79

79,

448

3.12

16

.95

45.8

7 0.

01

0.05

0.

11

Tran

sfer

enci

a de

tecn

olog

ía

Prog

ram

a de

tra

nsfe

renc

ia d

e

tecn

olog

ía e

n ac

tivid

ades

agr

ícol

as y

no a

gríc

olas

Cen

taPr

oduc

tore

s

bene

ficia

dos

4,98

026

,052

100,

448

1.08

6

.06

25.4

2 0.

00

0.0

2 0.

06

Ase

soría

téc

nica

Prog

ram

a de

ext

ensi

onis

mo

rura

l que

perm

ita in

crem

enta

r la

pro

duct

ivid

ad

MA

GPr

oduc

tore

s

bene

ficia

dos

12,3

0062

,269

154,

945

4.09

2

2.20

60.0

9 0.

02

0.0

7 0.

14

Cré

dito

, ser

vici

o de

gara

ntía

y s

egur

o

rura

l

Prog

ram

a de

mic

rocr

édito

s a

hoga

res

rura

les

que

incl

uyan

ser

vici

o de

gara

ntía

s, a

sí c

omo

segu

ro r

ural

BFA

Prod

ucto

res

bene

ficia

dos

7,50

021

,421

53,3

02 3

9.90

12

2.27

33

1.00

0.

15

0.3

7 0.

76

Turis

mo

rura

l Pr

ogra

ma

enca

min

ado

al

desa

rrol

lo

del t

uris

mo

rura

l y c

omun

itario

Mitu

rPr

oduc

tore

s

bene

ficia

dos

500

1,42

85,

302

2.32

7.11

28.7

3 0.

01

0.0

2 0.

07

Sub

tota

l fo

rtal

ecim

ien

to d

el s

ecto

r ru

ral

82.3

3

25

3.88

720.

19

0.3

0 0.

76

1.66

Pro

gra

mas

de

pro

tecc

ión

so

cial

Educ

ació

n

prep

rimar

ia

Prog

ram

a pa

ra la

uni

vers

aliz

ació

n de

l

nive

l pre

prim

ario

Min

edPo

blac

ión

entr

e 3

y

5 añ

os62

,099

79,6

3114

4,71

1

2

0.40

2

8.06

55

.49

0.08

0.

08

0.13

Educ

ació

n pr

imar

iaPr

ogra

ma

para

la u

nive

rsal

izac

ión

del

nive

l prim

ario

Min

edPo

blac

ión

entr

e 6

y

14 a

ños

349,

500

384,

452

432,

448

1

52.1

1 17

9.52

21

9.69

0.

56

0.54

0.

51

Educ

ació

n

secu

ndar

ia

Prog

ram

a pa

ra la

uni

vers

aliz

ació

n

de la

edu

caci

ón s

ecun

daria

(gen

eral

y té

cnic

o)

Min

edPo

blac

ión

entr

e 15

y 17

año

s47

,161

74,1

6014

4,78

3 2

7.96

47

.18

100.

21

0.10

0.

14

0.23

Salu

dPr

ogra

ma

para

la u

nive

rsal

izac

ión

de

la s

alud

púb

lica

Min

sal

Pobl

ació

n ru

ral

1,99

4,56

12,

019,

016

2,22

1,57

734

1.19

37

0.55

43

6.17

1.

26

1.11

1.

00

Sub

tota

l pro

gra

mas

de

pro

tecc

ión

so

cial

541.

66

625.

32

8

11.5

5 2.

00

1.88

1.

87


Eje

Pro

gra

ma

Des

crip

ció

nIn

stit

uci

ón

re

spo

nsa

ble

Ben

efici

ario

s m

eta

Nú

mer

o d

e b

enefi

ciar

ios

En m

illo

nes

de

dó

lare

s d

e ca

da

año

Co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

2016

2020

2025

2016

2020

2025

2016

2020

2025

Infr

aest

ruct

ura

ru

ral

Rieg

oPr

ogra

ma

para

la a

dqui

sici

ón d

e si

stem

as d

e rie

go o

min

irieg

oM

AG

Prod

ucto

res

bene

ficia

dos

1,08

05,

468

24,5

16

2.99

16.2

6

79.3

1 0

.01

0.05

0.

18

Ener

gía

eléc

tric

a

Prog

ram

a or

ient

ado

a un

iver

saliz

ar e

l acc

eso

a en

ergí

a el

éctr

ica,

prio

rizan

do

las

inve

rsio

nes

en h

ogar

es e

n si

tuac

ión

de p

obre

za y

pob

reza

ex

trem

a

FISD

L, C

ELPo

blac

ión

rura

l3,

840

9,37

522

,410

1.63

4.

26

11.0

9 0.

01

0.01

0.

03

Agu

a y

sane

amie

nto

Prog

ram

a or

ient

ado

a un

iver

saliz

ar e

l acc

eso

al

agua

pot

able

, prio

rizan

do

las

inve

rsio

nes

en h

ogar

es e

n si

tuac

ión

de p

obre

za y

pob

reza

ex

trem

a

AN

DA

, FIS

DL

Pobl

ació

n ru

ral

15,8

9032

,950

81,9

8919

.27

42.8

7 11

6.04

0

.07

0.13

0.

27

Viv

iend

aPr

ogra

ma

de s

ubsi

dio

para

la

adqu

isic

ión

de v

ivie

nda

Fona

vipo

, FSV

Hog

ares

be

nefic

iado

s10

,330

21,4

2044

,957

31.6

7 70

.39

160.

88

0.12

0.

22

0.39

Cam

inos

rur

ales

Red

vial

pav

imen

tada

MO

PIn

frae

stru

ctur

a vi

al a

decu

ada

(kiló

met

ros)

550

2,11

57,

851

10.0

2 41

.34

166.

98

0.04

0.

12

0.38

Sub

tota

l in

frae

stru

ctu

ra65

.58

175.

11

534.

30

0.2

5 0.

54

1.2

5

Pro

tecc

ión

am

bie

nta

l

Con

serv

ació

n de

su

elos

Obr

as y

prá

ctic

as d

e co

nser

vaci

ón d

e su

elos

MA

G, M

ARN

Man

zana

s43

01,

050

3,20

40.

61

1.60

5

.30

0.00

2 0.

00

0.01

Ges

tión

inte

grad

a de

l rec

urso

hí

dric

o

Prog

ram

a en

cam

inad

o al

man

ejo

de c

uenc

as

hidr

ográ

ficas

MA

RNPo

blac

ión

bene

ficia

da10

,000

24,4

1474

,506

0.17

0.

45

1.4

8 0.

00

0.00

0.

003

Refo

rest

ació

nPr

ogra

ma

para

ref

ores

taci

ón

de á

reas

pro

vist

as d

e co

bert

ura

vege

tal

MA

RNH

ectá

reas

27

,908

87,6

7921

8,17

366

.71

224.

87

608.

75

0.25

0.

68

1.40

Sub

tota

l pro

tecc

ión

am

bie

nta

l67

.49

226.

91

615.

53

0.2

5 0.

68

1.42


Fuen

te: I

cefi/

FID

A, s

egún

est

imac

ione

s pr

opia

s

Eje

Pro

gra

ma

Des

crip

ció

nIn

stit

uci

ón

re

spo

nsa

ble

Ben

efici

ario

s m

eta

Nú

mer

o d

e b

enefi

ciar

ios

En m

illo

nes

de

dó

lare

s d

e ca

da

año

Co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

2016

2020

2025

2016

2020

2025

2016

2020

2025

Tejid

o s

oci

al e

id

enti

dad

cu

ltu

ral

Espa

rcim

ient

o pa

ra la

cul

tura

y

depo

rte

Prog

ram

a en

cam

inad

o a

la

cons

truc

ción

y m

ejor

amie

nto

de in

frae

stru

ctur

a pa

ra e

l es

parc

imie

nto

(bib

liote

cas,

pa

rque

s, c

anch

as d

epor

tivas

)

Inde

s, F

ISD

L,

gobi

erno

s m

unic

ipal

esPo

blac

ión

rura

l11

6,94

551

3,09

61,

905,

090

0.54

2.5

6 1

0.35

0.

00

0.0

1 0

.02

Pueb

los

indí

gena

s

Prog

ram

a pa

ra la

difu

sión

y

prom

oció

n de

las

iden

tidad

es

étni

cas

y cu

ltura

les

de lo

s pu

eblo

s in

díge

nas

Secr

etar

ía d

e C

ultu

raPo

blac

ión

indí

gena

13,3

1019

,487

31,3

840.

84

1.

32

2.32

0.

003

0.

00

0.0

1

Prev

enci

ón d

e la

vi

olen

cia

Org

aniz

ació

n, s

egui

mie

nto

y fo

rtal

ecim

ient

o de

los

com

ités

mun

icip

ales

par

a la

pre

venc

ión

de la

vio

lenc

ia

Con

sejo

Nac

iona

l de

Seg

urid

ad

Ciu

dada

na y

C

onvi

venc

ia

Com

unid

ades

9,11

018

,890

47,0

06 5

.28

11

.74

31

.77

0.0

2

0.04

0

.07

Org

aniz

ació

n co

mun

itaria

Org

aniz

ació

n, f

orta

leci

mie

nto

y se

guim

ient

o a

Ade

scos

, di

rect

ivas

com

unita

rias,

ju

ntas

vec

inal

es, u

otr

as

orga

niza

cion

es c

omun

itaria

s

Gob

iern

os

mun

icip

ales

, M

inis

terio

de

Gob

erna

ción

y

Des

arro

llo

Terr

itoria

l, Se

cret

aría

de

Par

ticip

ació

n C

iuda

dana

, Tr

ansp

aren

cia

y A

ntic

orru

pció

n

Com

unid

ades

4,07

020

,604

76,5

032.

36

12.8

0 51

.71

0.01

0.

04

0.12

Sub

tota

l tej

ido

so

cial

e id

enti

dad

cu

ltu

ral

9.0

2 28

.42

96.

15

0.03

0

.09

0.2

2

Sist

ema

de

mon

itore

o y

eval

uaci

ón d

e in

dica

dore

s de

re

sulta

do, d

e pr

oces

o y

de

insu

mo

de la

s in

terv

enci

ones

pr

opue

stas

STP

Con

ducc

ión

eval

uaci

ón y

mej

ora

cont

inua

en

la

impl

emen

taci

ón d

e po

lític

as p

úblic

as

1.28

1.

37

1.49

0.

00

0.00

0

.00

To

tale

s76

6.07

1,

309.

65

2,77

7.73

2.

83

3.94

6

.41


En resumen, si los esfuerzos del sector público se concentran en intervenciones integrales, coordinadas y sostenidas durante el período 2016-2025, se podría mejorar de manera considerable las condiciones de vida de quienes habitan en las zonas rurales de El Salvador. Con respecto al PIB, las intervenciones propuestas requerirían una inversión que se incremente del 2.83%, en 2016, al 3.94%, en 2020, y a un 6.41%, en 2025 (gráfica 15).

3.5 Financiamiento para sentar las bases del desarrollo rural en El Salvador

En los apartados anteriores se han mostrado cuáles deben ser las principales intervenciones que el Estado necesita implementar para potenciar el desarrollo rural y, finalmente, mejorar las condiciones de vida de quienes habitan estos territorios. Esta visión debe estar alineada con la manera como el Estado puede encontrar los recursos necesarios para hacer frente a estos enormes desafíos.

Aun cuando pueda existir la voluntad política para echar a andar estas medidas, es imperante que el Estado cuente con los recursos suficientes para financiarlas. Por ello, debe reconocerse que incrementar las asignaciones orientadas hacia el desarrollo rural requiere romper con la situación actual de las finanzas públicas.

Durante el período 2004-2015, la carga tributaria bruta —que es la que usualmente reportan las autoridades hacendarias del país— pasó del 12.0%, en 2004, al 15.8%, en 2015. Si bien como resultado de dos reformas los ingresos tributarios como porcentaje del PIB fueron al alza luego de la crisis económica de 2008, es necesario subrayar que desde 2013 empezó a notarse una caída, lo que evidencia que el efecto de dichas reformas ha pasado y, en la actualidad, el alza de los ingresos tributarios depende de factores como el crecimiento económico. Por otro lado, la carga tributaria salvadoreña se caracteriza por depender en mayor medida de los impuestos indirectos,

Gráfica 15. El Salvador: Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases del desarrollo rural 2016-2025



2020 20252016

3,000

2,500

2,000

1,500

1,000

500

0

Mill

on

es d

e U

SD

Infraestructura rural





6.41%

3.94%

2.83%


03Primeros Pasos


especialmente del impuesto al valor agregado (IVA).

A pesar de la importancia relativa del IVA, no se menosprecia el esfuerzo realizado por el Gobierno de El Salvador en el sentido de que logró incrementar el peso relativo del ISR, único impuesto directo en el país en los últimos años. El aumento se dio desde un 29.2% del total tributario, en 2004, al 39.4%, en 2015, y fue producto tanto de los incrementos de tarifa aplicables al ISR, como de la adhesión a criterios vinculados con la tributación internacional, más la incorporación de algunas rentas a la tributación que anteriormente no estaban afectas.

El déficit fiscal ha sido un problema recurrente y estructural para las finanzas públicas salvadoreñas debido a la insuficiencia de ingresos tributarios para financiar la totalidad del gasto. En términos generales, gran parte de la complicación de la situación financiera proviene de los gastos relacionados con la

deuda previsional, la cual explica la mitad del déficit. Ello redunda en niveles insostenibles de deuda pública (cercanos al 60.0% del PIB).

Por otro lado, se ha estimado que, en el nivel del gobierno central y en el período comprendido entre 2004 y 2013, la rigidez del gasto público salvadoreño representó aproximadamente un 81.3% del gasto público total6. Desde otra perspectiva, por cada dólar de ingresos tributarios que El Salvador percibe, los compromisos equivalen aproximadamente a noventa y nueve centavos de dólar en 2014, relación que ha mejorado si se compara con 2004, ya que en ese entonces los compromisos de gasto sobrepasaban en casi 25.0% la disponibilidad de ingresos tributarios.

Dada su naturaleza, buena parte de las rigideces está compuesta principalmente por gastos de funcionamiento del aparato estatal (remuneraciones, bienes y servicios). Además, existen importantes asignaciones de fondos destinados al pago de la deuda

Gráfica 16. El Salvador: Carga tributaria 2004-2015

Fuente: Icefi/FIDA, con base en estadísticas del Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Reserva

6 Cifras referidas a presupuestos votados.

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

17%

16%

15%

14%

13%

12%

11%

10%


pública pues, como se sabe, su incumplimiento imposibilitaría al Estado la obtención de más recursos en el futuro, entre otros muchos problemas. Solamente el servicio de la deuda pública y las remuneraciones, bienes y servicios (exceptuando lo contenido en la asignación a los organismos Legislativo y Judicial, entre otros) representan el 65.5% del total de todos los compromisos de gasto, e inclusive en 2011 sobrepasaron el 70.0% del total de compromisos. Por ejemplo, los servicios de la deuda pública en 2014 equivalieron a 1.4 veces el presupuesto de salud.

En cuanto a la transparencia fiscal, el Gobierno de El Salvador ha realizado esfuerzos para fortalecer los niveles de transparencia en la ejecución presupuestaria. Así lo demuestra tanto la cantidad como la calidad de información disponible en el portal www.transparenciafiscal.gob.sv. También abona en este sentido la mejora en la evaluación incluida en el Índice de Presupuesto Abierto (IBP, por sus siglas en inglés), que evalúa a los Gobiernos según la cantidad, calidad y difusión a la ciudadanía de ocho documentos presupuestarios clave, de acuerdo con lo exigido por las buenas prácticas internacionales.

En la última edición de este índice, que data de 2015, se reporta una mejora en la calificación de El Salvador. En el documento del IBP para 2015, que clasifica a los Estados más transparentes a partir de una calificación máxima de cien puntos, El Salvador obtuvo un puntaje de 53, muy superior a los 28 puntos de 2006, y a los 37 puntos de 2008 y 2010.

No obstante, aún quedan cosas por hacer. Entre los temas más importantes pendientes de incorporar en la temática de transparencia se encuentra la falta de integralidad fiscal, en el sentido de que existen ciertos rubros de relativa importancia presupuestaria que quedan al margen de la planificación y la presupuestación. Posiblemente, el más importante de ellos sea

el relativo a la devolución del crédito fiscal del IVA a los exportadores y otras devoluciones de impuestos que se encuentran consideradas en la legislación tributaria. Finalmente, un tema muy relevante que aún está pendiente es la carencia efectiva de un conjunto de indicadores de resultado que permita evaluar tanto la eficiencia como la eficacia de la ejecución presupuestaria. Este tipo de herramienta puede ayudar a fortalecer la rendición de cuentas de los diferentes ministerios y segmentos del aparato estatal salvadoreño.


Uno de los elementos indispensables para hacerle llegar más recursos al fisco es el fortalecimiento de la administración tributaria, pues los niveles de evasión impositiva son altos. Se estima que para el año 2014, el pago del IVA se evadía en un 31.5% por encima de lo reportado en 2013 (Icefi, 2014). En el caso de la evasión del impuesto sobre la renta (ISR), si bien no se cuenta con estimaciones actuales, de acuerdo con la Fundación Nacional para el Desarrollo (Funde, 2008) los niveles de evasión del ISR rondaban el 50.0%. Cabe indicar que los factores determinantes de la evasión son: fallas en la gerencia y estructura organizativa de la Administración Tributaria y Aduanera; deficiencias en las estrategias de fiscalización y control; errores o vacíos en la legislación tributaria; y factores asociados con la baja cultura tributaria por parte de la ciudadanía. Estos factores, entre otros, serían los de mayor relevancia en la determinación en los niveles de evasión fiscal.

Por ejemplo, si la planificación es adecuada, la administración tributaria podría comprometerse a reducir la evasión del IVA, lo que se traduciría en que la recaudación aumente un 0.6% del PIB en 2025.


03Primeros Pasos


3.5.2 Reducción de los privilegios fiscales

Al igual que en el resto de la región centroamericana, El Salvador continúa utilizando los incentivos fiscales como instrumento para la atracción de la inversión, lo que conlleva a que el gasto tributario7 sea alto. De acuerdo con estadísticas oficiales, el gasto tributario para el año 2013 representó un 2.9% del PIB, de los cuales un 1.51% del PIB se dejaba de percibir por concepto de IVA, y un 1.39% del PIB, por ISR (Ministerio de Hacienda, 2015). Por ello, si esta situación se redujera paulatinamente podría incrementarse la recaudación en un 1.20% del PIB en 2025.

3.5.3 Implementación de un impuesto al patrimonio

El Salvador es el único país de Centroamérica que no cuenta con un impuesto específico al patrimonio; en palabras del Fondo Monetario Internacional (FMI), «El Salvador representa un caso raro en la región por no tener este impuesto progresivo» (FMI, 2015). Así las cosas, la implementación de este tributo puede convertirse en una fuente de financiamiento de las intervenciones identificadas para potenciar el desarrollo rural. La iniciativa de establecer nuevamente este tributo a personas y empresas con patrimonios por encima de USD500,000 fue discutida durante 2010 y 2011, pero el Gobierno no obtuvo el apoyo político suficiente para someterla a la Asamblea Legislativa, posiblemente por la estrategia utilizada, que fue plantearlo como una contribución especial para financiar la seguridad pública. Por ello se abre una vez más la oportunidad de lanzar esta propuesta, considerando los mismos parámetros de la iniciativa ya elaborada; es decir, gravar los patrimonios iguales o mayores a USD500,000 con tasas progresivas de entre el

0.5 y el 1.5%. Los ingresos a obtener podrían ascender a un 0.9% del PIB en 2025.

3.5.4 Incremento al impuesto al valor agregado (IVA)

El IVA es un impuesto regresivo (Icefi/FIDA, 2015), lo que implica que quienes tienen menos pagan más como porcentaje de sus ingresos; por ello, desde el punto de vista de justicia fiscal no constituye la mejor opción para incrementar los recursos. Sin embargo, es un impuesto fácil de recaudar y debe ser discutido como sociedad. El Fondo Monetario Internacional (FMI) en diversas ocasiones ha recomendado a El Salvador el aumento de la tasa del IVA a niveles comparables con los países de la región (FMI, 2015). Si el país adoptara a partir de 2020 un incremento de un punto porcentual, el fisco podría recaudar un 0.55% del PIB en 2025.

3.5.5 Implementación de un régimen simplificado para la pequeña empresa

La reducida base tributaria constituye una de las mayores limitantes para aumentar la recaudación, a pesar de la modernización del sistema fiscal y de la institucionalidad en la materia. Una economía moderna necesita de mercados laborales decentes, es decir, que brinden protección pero que al mismo tiempo favorezcan la generación de recursos por medio de la recaudación en renta que permiten (PNUD, 2013).

Esto puede corregirse por medio de la creación de un impuesto especial o «régimen simplificado» para la pequeña empresa, con características que permitan mejorar el control de sus operaciones con las medianas y grandes empresas. Ya a principios de la década pasada y al inicio de la administración 2009-2014 se analizó un impuesto de este tipo, pero por

7 Son todas aquellas disposiciones especiales en materia tributaria que generan una reducción de las obligaciones de los contribuyentes, provocando una pérdida en la recaudación fiscal (Ministerio de Hacienda, 2015).


diferentes circunstancias —falta de consenso, principalmente— no se llevó a la práctica. Como podrá colegirse, esta también es una opción para incrementar los recursos públicos, estableciendo un impuesto fijo o ad valorem a la pequeña empresa —el proyecto analizado en 2010 estipulaba un impuesto ad valorem progresivo desde el 2.0 al 8.0% a empresas con ingresos anuales máximos de USD50,000— (Icefi/Unicef, 2014). Al revitalizar el proyecto, con una tasa promedio del 5.0% sobre los ingresos brutos, se podría obtener, en 2025, ingresos adicionales por un 0.40% del PIB.

3.5.6 Focalización de los subsidios

Los subidios en El Salvador están mal focalizados. En la zona rural, si se suman los subidios a la electricidad, gas propano y transporte público, resulta que más de la mitad de los beneficios se otrorgan a hogares que no están en situación de pobreza; por su parte, en la zona urbana ocho de cada diez personas beneficiarias de subsidios son no pobres. En este marco, si se logra hacer una óptima distribución se liberarían recursos que pueden destinarse al desarrollo rural. Eliminar estos subsidios y proporcionar

una red de protección de mayor amplitud para los hogares más pobres podría generar un ahorro fiscal aproximado de hasta un 1.0% del PIB (FMI, 2015).

3.5.7 Reformas en las adquisiciones y contrataciones

El área de adquisiciones y contrataciones es también objeto de reformas legales de las que pueden derivarse importantes ahorros de recursos para el Estado. Sobre este particular, Funde (2012) propone para El Salvador una serie de modificaciones a la normativa legal entre las cuales destaca la obligación de comprar a precios de mercado, con la propuesta de que quien no lo cumpla debe ser sancionado en jurisdicción administrativa y penal. Como consecuencia, los autores estiman que se puede ahorrar hasta un 15.0% del costo de los bienes y servicios del sector público no financiero (SPNF), es decir, alrededor del 0.75% del PIB en 2025.

3.5.8 Préstamos y donaciones

El endeudamiento público puede constituir una fuente inicial de financiamiento mientras se

Tabla 7. El Salvador: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje del PIB de cada año


Concepto 2016 2020 2025


Aumento del IVA (14%) 0.00 0.00 0.55

Régimen simplificado ISR 0.20 0.30 0.40

Impuesto al patrimonio 0.40 0.60 0.90

Reducción de privilegios fiscales 0.50 0.80 1.20


0.15 0.28 0.60

Focalización de los subsidios 0.30 0.60 1.00

Reformas en las adquisiciones y contrataciones 0.07 0.35 0.75




03Primeros Pasos


ajusta la política fiscal y, en particular, la política tributaria, sobre todo si el endeudamiento es utilizado en las intervenciones identificadas que pueden potenciar el desarrollo rural. Por otro lado, la comunidad internacional podría plegar todos sus esfuerzos o la mayor parte de ellos al apoyo en la mejora de las condiciones de vida de las personas del área rural en El Salvador.

Ambas fuentes de financiamiento pueden ser utilizadas para el necesario aumento inicial de la capacidad instalada de los servicios públicos.A continuación, un resumen de los posibles mecanismos que podrían financiar las propuestas para sentar las bases del desarrollo rural en El Salvador.

primeros pasos para sentar las Bases del desarrollo rural en HondurasCapítulo

04


04Primeros Pasos

Para sentar las bases del desarrollo rural en Honduras

4.1 Las condiciones actuales del área rural hondureña

El análisis socioeconómico de la población hondureña revela que, de un total de 8.3 millones de habitantes del país, cerca del 47.0% vive en áreas rurales. Para 2014, el 70.6% de la población hondureña que reside en el área rural se encontraba en situación de pobreza, es decir, aproximadamente siete de cada diez personas de la zona rural de Honduras vivían en situación de pobreza, mientras que el 57.5% de la población rural estaba en situación de pobreza extrema. En otras palabras, más de la mitad de la población rural no tiene la capacidad de cubrir siquiera el costo del consumo mínimo de alimentos (Honduras, INE, 2014).


En el área rural de Honduras, alrededor de 2.99 millones de personas se encuentran en edad de trabajar, con una población económicamente activa (PEA) de 1.69 millones de personas, de las cuales 1.64 millones están ocupadas, es decir, se da una tasa de desempleo abierto del 2.7%. Entre las personas ocupadas en el área rural, el 69.1% son hombres, mientras que solo el 30.9% son mujeres (Honduras, INE, 2014).

Es importante mostrar que las personas ocupadas en al área rural trabajan en diferentes actividades económicas. Para 2011, el 57.3% de la población ocupada laboraba en actividades de agricultura, ganadería, silvicultura, caza y pesca; el 13.8%, en actividades de comercio por mayor, menor, hoteles y restaurantes; el 9.0%, en servicios comunales, sociales y personales; el 8.7% en la industria y manufactura; el restante 11.2% de personas se ocupaban en otras actividades económicas (Honduras, INE, 2011). Lo anterior evidencia que si bien el sector agropecuario es el principal generador de empleo en el ámbito rural, no es el único; es decir, la economía del área rural no se limita al sector agropecuario.

Uno de los problemas que se presentan en el sector agropecuario es que en la mayoría de los casos se trata de actividades tradicionales, de baja productividad, poca articulación con la agroindustria, dependencia de tecnologías poco intensivas en capital y con utilización de mano de obra no calificada. Esto explica, en parte, los bajos salarios que se pagan: para 2014, el ingreso mensual promedio de las personas ocupadas en actividades de agricultura, ganadería, silvicultura, caza y pesca era de L2,196, el más bajo de todas las actividades económicas (Honduras, INE, 2014).

La situación del empleo del sector rural enfrenta serios desafíos: el 15.6% de las personas ocupadas en el área rural son trabajadores familiares no remunerados y el 4.3% no declara ingresos (INE, 2014). Asimismo, tan solo el 3.7% de las personas están cubiertas por el Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS), el 1.0% cuenta con seguro privado, un 0.1% con seguro militar, y el 95.1% no está cubierto (SS, INE e ICF International, 2013).


La educación es un pilar fundamental en el desarrollo de las personas. Escalar en el proceso educativo constituye uno de los mecanismos básicos para superar las trampas intergeneracionales de la pobreza y romper patrones de desigualdad. Honduras enfrenta diferentes retos en el ámbito educativo, especialmente en el área rural.

De acuerdo con estadísticas oficiales, el 79.5% de los habitantes rurales puede leer y escribir y tiene, en promedio, 6.1 años de estudio (Honduras, INE, 2014). En 2012, la Secretaría de Educación reportó, para el caso de establecimientos públicos del sector rural, una matrícula inicial de un millón de niñas y niños, en los diferentes niveles escolares. De ese total, el 50.7% son niños, mientras que el 49.3%, niñas. El mayor número de estudiantes


matriculados en establecimientos educativos públicos se encuentra en el nivel básico, con aproximadamente el 79.8%; el nivel prebásico es el segundo con mayor matriculación, pues un 13.7% del total se ubica en ese nivel. La educación media, por su parte, es la que menor participación reporta en la matrícula de 2012, con el 6.5% de estudiantes. Todo ello pone en evidencia que los esfuerzos de la política educativa pública se han concentrado en la matrícula básica8.

Para 2012 se reportó una inasistencia escolar del 26.3% en el área rural; las principales casusas del abandono escolar radican en falta de recursos económicos (41.3%), no querer seguir estudiando (29.7%), tener que trabajar (8.3%), tener problemas familiares o de salud (6.6%), entre otras.

En el ámbito de la salud, la zona rural de Honduras enfrenta varios desafíos. Uno de ellos es el acceso a servicios: al momento de padecer alguna enfermedad, solo el 43.0%

de la población tiene acceso a servicios médicos; el 8.6% de las personas con algún padecimiento es atendido en un hospital del IHSS en su primera consulta, el 67% en centros de la Secretaría de Salud, y el 24.3% tuvo que asistir a un centro privado (Honduras, INE, 2014).

Otro de los desafíos es la salud materno infantil. En Honduras, el área rural presenta una tasa de fecundidad de 126 por cada mil mujeres. Alrededor del 68.2% de los partos que ocurren en el área rural han recibido asistencia médica y el 69.4% de los partos fue atendido en un establecimiento de salud del sector público.

Asimismo, el 20.0% de los recién nacidos en el área rural no recibió atención postnatal, y solo el 55.6% de quienes recibieron ese tipo de cuidados fue atendido por un médico. Ello incide en el hecho de que el área rural presente un porcentaje de muertes de menores de 5 años del 54.0% (SS, INE e ICF International, 2013).

8 La educación prebásica es el nivel educativo comprendido entre los 3 a 5 años de edad. La educación básica es el nivel educativo comprendido entre los 6 a 14 años de edad; consta de tres ciclos: primer a tercer grado (6 a 8 años), cuarto a sexto grado (9 a 11 años) y séptimo a noveno grado (12 a 14 años). La educación media es el nivel educativo comprendido entre los 15 a 17 años y se divide en dos modalidades: académica y profesional

Gráfica 17. Honduras: Matrícula inicial en el sector público del área rural, por nivel escolar (2012)

Fuente: Icefi/FIDA, con base en información de la Secretaría de Educación (2012)

Básica MediaPrebásica

900,000

800,000

700,000

600,00,

500,000

400,000

300,000

200,000

100,000

0

Nú

mer

o d

e p

erso

nas

Mujer

Total

Hombre


04Primeros Pasos



En el sector rural, solo el 30.1% de los hogares tiene una vivienda con paredes de ladrillo, piedra o bloque, mientras que el 50.9% cuenta con una vivienda con paredes de adobe. Asimismo, el 31.3% de viviendas tienen piso de tierra, y el 15.4% de las familias vive en condiciones de hacinamiento habitacional (Honduras, INE, 2014).

En cuanto a la conexión a servicios básicos, el 5.9% de los hogares de la zona rural de Honduras cuenta con acceso a agua a través del servicio público, mientras que el 69.5% debe recurrir al servicio privado para obtener el vital líquido; además, solo el 6.1% de los hogares rurales tiene una conexión a la red de drenajes como principal medio de eliminación de excretas, y el 30.8% hace uso de letrina con cierre hidráulico. Con respecto al acceso a la energía eléctrica, alrededor de siete de cada diez hogares tienen una conexión a la red de distribución eléctrica; sin embargo, en el 20.3% de las viviendas se utilizan velas, candiles u ocotes como principal fuente de alumbrado (Honduras, INE, 2014).

En materia de infraestructura vial y de acuerdo con el Fondo Vial, para el año 2009 la red de caminos rurales era de 11,080.2 km de vías terrestres no pavimentadas. La falta de un buen sistema vial en Honduras se debe, en parte, al relieve tan accidentado de la topografía nacional, lo cual dificulta en gran medida la construcción de nuevas carreteras; pero a ello también cabe sumar las grandes limitaciones económicas que posee el país. Por falta de buenas y suficientes carreteras y debido al mal estado que presentan algunos de los pocos caminos que hay, muchas comunidades de Honduras están aisladas y sus habitantes enfrentan numerosas dificultades para comunicarse con las principales ciudades del país (BCIE, 2010).


A nivel nacional, el 54.5% de los hogares utiliza leña como combustible para cocinar; en el área rural este porcentaje aumenta al 87.6% (Honduras, INE, 2013), lo cual pone en evidencia una alta dependencia del bosque por parte de la población rural, lo que a su vez supone mayor presión sobre este recurso, aumento en la deforestación y pérdida de bienes y servicios ambientales.

Entre 1990 y 2010, Honduras perdió casi 3 millones de hectáreas de bosques y queda solo un 9.0% de sus bosques primarios (FAO, 2015). La cobertura forestal del país es de 5.4 millones de hectáreas aproximadamente, lo cual representa el 48.0% del territorio nacional. El país cuenta con 91 áreas protegidas delimitadas, que cubren el 27.0% de la extensión territorial (REDD/CCAD-GIZ, 2014). Se estima que anualmente se deforestan, en promedio, 58,000 hectáreas; para 2010 las áreas con mayor deforestación eran la zona norte de Comayagua, a causa de cultivos de café; la zona norte de Olancho, por tala ilegal; y La Mosquitia, por degradación y deforestación de áreas protegidas. A lo anterior se suma la degradación ocasionada por la expansión de los asentamientos humanos (Vallejo, 2011).

Entre 2000 y 2012, Honduras generó 614.1 millones de toneladas carbono equivalentes de gases de efecto invernadero (GEI), las cuales corresponden con el 0.11% de las emisiones mundiales (WRI, 2016). Los sectores agrícola y energético son los principales emisores de GEI, con el 29.0 y el 27.0% de las emisiones, respectivamente. Si bien Honduras no es un gran emisor a nivel mundial, sí es uno de los países más vulnerables a los impactos del cambio climático.


De acuerdo con el índice de riesgo climático, entre 1995 y 2014, Honduras ha sido el país, a nivel mundial, más expuesto y vulnerable frente a riesgos climáticos. En dicho período, Honduras experimentó 73 eventos climáticos extremos que provocaron pérdidas de aproximadamente USD570.35 millones PPP (paridad del poder adquisitivo) y causaron 4.41 muertes por cada 100,000 habitantes (Kreft, Eckstein, Dorsch & Fischer, 2015). Se espera que en los próximos años los impactos del cambio climático se intensifiquen; entre otros, el 60.0% del territorio nacional se encuentra en riesgo de deslizamiento (FAO & UN-Habitat, s.f.) y para 2020 se estima que la temperatura media anual aumente 0.8ºC, especialmente en los departamentos del occidente y sur del país, incluyendo el sur de Comayagua, Francisco Morazán y El Paraíso. Adicionalmente, estos impactos negativos se manifestarán en menores niveles de precipitación anual y sequías, de manera que para 2020 la reducción proyectada en la precipitación anual es de un 6.0% (Honduras, Serna, s.f.).


A pesar de no haber pasado por un conflicto armado como El Salvador, Nicaragua o Guatemala, Honduras sufrió las secuelas de las guerras de la región y de su propia militarización, que se sumaron a los altos niveles de pobreza, desigualdad y polarización. En la década de los noventa aparecen las pandillas juveniles como un nuevo grupo delincuencial; sin embargo, la respuesta desde el Estado para combatirlas fue errónea, pues las políticas de mano dura y «súper mano dura» implementadas entre los años 2000 y 2005 en contra de ellas intensificaron los niveles de violencia, dieron lugar a respuestas más organizadas y violentas de criminalidad, y fomentaron el encarcelamiento masivo de jóvenes, congestionando aún más los sistemas carcelarios (PNUD, 2013).

En 2008, la tasa de homicidios de Honduras ya era la más alta de la región, con 57 muertes violentas por cada 100,000 habitantes. Un joven de 15 a 24 años de edad tenía entonces alrededor del triple de probabilidades de ser asesinado que el ciudadano promedio (Cáritas Honduras, 2013). En Honduras, los costos económicos asociados con la inseguridad y la violencia ascendieron a un 9.6% del PIB (Banco Mundial, 2011).

En todo este contexto, los países de la región intentaban avanzar en el fortalecimiento de la democracia. Sin embargo, en 2009 se suscitó en Honduras un hecho lamentable: un golpe de Estado contra el presidente Manuel Zelaya, lo cual vino a demostrar lo endeble que son las instituciones públicas en Centroamérica. Además, este hecho vino a polarizar aún más al país.

Tras el golpe de Estado militar de 2009, los cuerpos de seguridad clausuraron los medios de comunicación de la oposición, detuvieron arbitrariamente a millares de personas y asesinaron a un gran número de manifestantes (Human Rights Watch, 2015).

Por si fuera poco, Honduras se ha convertido en uno de los países más peligrosos del mundo para los defensores del territorio rural, de la tierra y el medio ambiente. Entre 2002 y 2014 murieron asesinados 111 activistas, 12 de ellos en 2014, lo cual constituye el índice per cápita más alto de América Latina. El caso más emblemático es el asesinato de Berta Cáceres, lenca cuya última lucha había sido contra la instalación de un proyecto de generación hidroeléctrica en Río Blanco, Intibucá, en una campaña relacionada con la defensa del territorio y la soberanía. Además, desde 2010 se han registrado 3,064 casos de criminalización de defensores de los derechos humanos en el país (Global Witness, 2015).


04Primeros Pasos


4.2 La política fiscal actual y el desarrollo rural en Honduras

El gasto público constituye una de las herramientas estatales más valiosas, pues contribuye al desarrollo social, impulsa la transformación productiva y el crecimiento económico sostenible. El análisis del presupuesto sirve de orientación al momento de sopesar las distintas preferencias que compiten por los limitados recursos.

En el caso particular de Honduras, el gasto público promedio en desarrollo rural (GPDR) fue, en el período comprendido entre 2007 y 2012, de USD1,298.9 millones, con una leve alza, ya que pasó de USD1,025.2 millones, en 2007, a USD1,392.7 millones, en 2012. Sin embargo, es notoria una tendencia decreciente en las inversiones públicas en desarrollo rural, al evaluarlas con respecto al total de la economía y el presupuesto del gobierno central y sus instituciones descentralizadas. En el caso de la primera, el GPDR pasó de representar un 8.3% del PIB, en 2007, a un 7.7%, en 2012; en tanto que como porcentaje del presupuesto público pasó de representar un 22.4%, en 2007, a un 20.0%, en 2012. En promedio, en este lapso Honduras invirtió apenas USD0.95 por cada persona que habitaba en la zona rural (Icefi/FIDA, 2014).

Al analizar el GPDR por eje se puede apreciar que, entre 2007 y 2012, la mayor parte se destinó a los programas de protección social, con un 65.2%; en este eje se incluyen las erogaciones orientadas a educación, salud y protección social. En seguida se encuentran los programas encaminados a la infraestructura rural en esos seis años (23.3% del GPDR total), entre los cuales se inscriben proyectos de caminos rurales, agua y saneamiento, energía eléctrica, vivienda y urbanización. Con un

8.7% del gasto orientado al desarrollo rural se observa el eje de fortalecimiento del sector rural, relacionado con la atención directa al productor y soporte al sector rural en general. Los ejes con menos recursos son protección ambiental y tejido social e identidad cultural; el primero ascendió a 2.5% del GPDR, mientras que el último eje representó apenas un 0.3% (Icefi/FIDA, 2014).

Además, la política fiscal es una herramienta trascendental para mejorar la calidad de vida de las personas que habitan en las áreas rurales, siempre y cuando esté bien diseñada y su incidencia permita reducir la pobreza y la desigualdad. En el caso hondureño, la acción de la política fiscal es mayor sobre la desigualdad que sobre la pobreza; este efecto se genera por el lado del gasto público, no de los impuestos. Además, la política fiscal tiene un mayor efecto distributivo en las zonas rurales que en las urbanas —lo que reduce la desigualdad—. Sin embargo, el efecto total de la política fiscal (ingresos y gastos) conlleva a un incremento de la pobreza extrema y de la pobreza total (Icefi/FIDA, 2016).

Para el sector rural, al utilizar la línea de la pobreza internacional, la política fiscal aumenta la pobreza extrema, al pasar del 32.1 al 35.5%, así como la pobreza total, al aumentar del 49.7 al 54.2%. Esto se debe a que lo que reciben las personas pobres por concepto de transferencias y subsidios de parte del Estado es menor a lo que pagan por concepto de impuestos, especialmente impuestos indirectos, ya que por su carácter regresivo tienen una mayor incidencia en quienes tienen menos ingresos (Icefi/FIDA, 2016).

Las estimaciones muestran que, antes de las intervenciones fiscales, la desigualdad rural, medida por el coeficiente de Gini para el ingreso de mercado, era de 0.5682. Después


de tomar en cuenta todas las intervenciones fiscales, es decir, después de impuestos (directos e indirectos netos de subsidios) y después de trasferencias directas y transferencias a través de la educación y la salud pública, el coeficiente de Gini cayó a 0.5417, equivalente a una disminución del 4.7%. Lo anterior revela que la leve disminución de la desigualdad viene por el lado del gasto y no de los ingresos (Icefi/FIDA, 2016).

Así las cosas, es evidente que la actual política fiscal limita las posibilidades de desarrollo de Honduras, especialmente en las zonas rurales. Por ello resulta indispensable transitar hacia una política fiscal justa, con criterios de progresividad, sostenibilidad y suficiencia que permitan la construcción de un Estado verdaderamente democrático y potenciador del desarrollo.

4.3 Lineamientos principales para sentar las bases del desarrollo rural en Honduras

El desarrollo rural hondureño debe verse como un proceso que requiere tanto coordinación interinstitucional como construcción de un lenguaje común que permita formular políticas públicas encaminadas a la reducción de la pobreza y la desigualdad. En ese sentido, se propone a continuación una serie de lineamientos que buscan que las personas de las zonas rurales cuenten con ingresos suficientes para tener una vida digna, que el Estado les garantice educación y salud gratuitas y de calidad, que se mejoren las condiciones de infraestructura de las zonas rurales, la protección ambiental y la reconstrucción del tejido social. La propuesta desarrollada —que considera un horizonte de una década (entre 2016 y 2025)— debería ser vista como un complemento a las acciones que se realizan en otros sectores.

4.4 Principales intervenciones e inversión financiera para sentar las bases del desarrollo rural en Honduras

A continuación se describen las principales intervenciones planteadas, con sus respectivos costos. Algunos elementos de la propuesta consisten en la ampliación de políticas y programas que ya se llevan a cabo; en otros casos se recuperan intervenciones poco desarrolladas pero que han mostrado su valor estratégico, o se procuran intervenciones que suponen cambios de enfoque. Asimismo, otros planteamientos implican acciones novedosas.

Las intervenciones se formulan con una duración de diez años (2016-2015), entendiendo que el desarrollo rural constituye un proceso. Para realizar este ejercicio se utilizó la información disponible de diferentes fuentes e instituciones, con miras a determinar coberturas iniciales, costos aproximados y su grado de implementación. Se empleó como información básica las proyecciones de población provistas por la Cepal, que utilizan el método de los componentes demográficos, con base en las estimaciones realizadas conjuntamente con los países. Estos datos permitieron contar con un aproximado cuantitativo de acuerdo con el detalle de intervenciones. Adicionalmente, se utilizaron las estimaciones de crecimiento económico durante la próxima década, así como el proceso inflacionario asociado con él; ambos datos formaron un importante insumo para llevar a cabo los supuestos que fundamentan las proyecciones que a continuación se detallan.


El fortalecimiento del sector rural pasaría de representar un 0.20% del PIB, en 2016, a un 1.60%, en 2025 (gráfica 18). Se reconoce, sobre todo, la importancia de fortalecer la


04Primeros Pasos


Figura 3. Honduras: Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar el desarrollo rural

Fuente: Icefi/FIDA


• Encadenamientos productivos• Educación técnica productiva• Agricultura familiar• Crédito• Turismo rural




• Agua y saneamiento• Caminos rurales• Energía renovable• Riego


• Desarrollo forestal• Reforestación• Mitigación y adaptación al cambio

climático


• Esparcimiento para la cultura y deporte• Prevención de la violencia• Gestión del desarrollo de los pueblos indígenas

institucionalidad para el desarrollo rural, lo cual puede pasar por la creación de una secretaría o un ministerio de desarrollo rural que tenga las capacidades para gestionar de manera interinstitucional la nueva visión del desarrollo rural en la formulación y ejecución de políticas públicas.

En este eje también se propone un programa de encadenamientos empresariales para que los productos de pequeños y medianos productores y empresas rurales puedan llegar directamente y sin intermediarios a los consumidores finales; las inversiones de este programa van del 0.02% del PIB, en 2016, al 0.16%, en 2025.


Por otro lado, para el programa de agricultura familiar se sugieren inversiones que vayan desde el 0.04 al 0.16% del PIB entre 2016 y 2025, respectivamente. Con ello se estaría beneficiando a más de seiscientos mil productores y productoras del área rural. También se propone incrementar las inversiones para educación técnica productiva, de manera que esta abarque a más de trescientos mil estudiantes en 2025, con inversiones que aumenten del 0.03 al 0.39% del PIB entre 2016 y 2025.

Además se recomienda un programa de crédito y asistencia técnica financiera que tenga la capacidad de brindar asistencia al menos a veinte mil productores en 2025; se plantea un programa de encadenamientos productivos para incrementar el valor agregado que se genera en el sector rural, con inversiones que transiten del 0.02 al 0.16% del PIB entre 2016 y 2025; y se incluye un programa encaminado al desarrollo del turismo rural y comunitario que beneficie a 5,500 productores en 2025,

pasando de inversiones del 0.01% del PIB, en 2016, al 0.10% del PIB, en 2025.


En cuanto a los programas de protección social, los costos de las intervenciones ascenderían del 2.0% del PIB, en 2016, al 3.54% del PIB, en 2025 (gráfica 19). Para alcanzar en 2025 la meta de educación prebásico(249,352 niños y niñas) se requiere una inversión de USD117.16 millones. La educación preprimaria pasaría de representar un 0.18% del PIB, en 2016, a un 0.43% del PIB, en 2025. En el caso de la educación básica, se requiere financiamiento por valor de USD272.7 millones (1.01% del PIB) para cubrir a 742,789 niños y niñas en 2025. Finalmente, el costo para que 245,106 adolescentes puedan beneficiarse de la educación secundaria es de un 0.69% del PIB en 2025. En conjunto, las intervenciones propuestas en los distintos niveles de la educación requerirían, en 2016, una inversión equivalente a USD235.77 millones (1.15% del

Gráfica 18. Honduras: Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025






Fortalecimiento de la institucionalidad del desarrollo rural

Turismo Rural

Crédito

2020 20252016

500

450

400

350

300

250

200

150

100

50

0

Mill

on

es d

e U

SD

1.60%

0.69%

0.20%


04Primeros Pasos


PIB); el monto ascendería a USD384.3 millones (1.66% del PIB), en 2020 y, finalmente, a USD578.05 millones (2.13% del PIB) en 2025. La premisa de las intervenciones en educación es la universalización, es decir, que todas las niñas, niños y adolescentes puedan tener acceso gratuito y de calidad a la educación pública.

La salud tiene la misma premisa: universalidad. Para alcanzarla se proponen intervenciones de infraestructura que implican la construcción de establecimientos del primero y segundo nivel de atención, remozamiento y equipamiento de puestos de salud; además, se incluyen los costos por concepto de recursos humanos, equipos y medicina. Para que esto se pueda llevar a cabo se requiere una inversión de USD174.11 millones en 2016, cifra que aumentaría a USD391.55 millones en 2025; esto representa el 0.85 y el 1.40% con relación al PIB, en los años 2016 y 2025, respectivamente.


Como lo muestra la gráfica 20, el costo de las intervenciones en infraestructura rural asciende

a USD76.5 millones (0.38% del PIB) en 2016, y crece a USD4.06.12 millones (2.14% del PIB) en 2025. Entre dichas intervenciones se encuentran las destinadas a la ampliación y mejora de cobertura de agua y saneamiento; en este sentido, se proponen acciones para lograr una cobertura del ciento por ciento de los hogares que necesitan el vital líquido, lo que tendría un costo, en 2025, de USD274.85 millones (1.01% del PIB). Además, se plantea aumentar el suministro de agua para riego de 34,000 hectáreas, en 2016, a 547,171 hectáreas, en 2025, pasando de un 0.03 a un 0.64% del PIB en esos mismos años, respectivamente.

En cuanto a los caminos rurales, se propone que en los próximos diez años se rehabiliten más de trece mil kilómetros, lo que implicaría pasar de una inversión del 0.05% del PIB, en 2016, al 0.26% del PIB, en 2025. Para este eje también se estipulan proyectos de energía renovable mediante los cuales se pueda beneficiar, en 2016, a 941 comunidades, con una inversión del 0.02% del PIB, hasta alcanzar, en 2025, a 8,764 comunidades, con una inversión del 0.22% del PIB.

Gráfica 19. Honduras: Costo del eje de programas de protección social 2016-2025



2020 20252016

1,200

1,000

800

600

400

200

0

Mill

on

es d

e U

SD


Educación prebásica

Educación básica

Salud

3.54%

2.76%

2.00%


Gráfica 20. Honduras: Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025




En el eje de protección ambiental, las intervenciones que se proponen tendrían un costo, en 2016, de USD40.5 millones (0.20% del PIB) y ascenderían a USD585.9 millones (2.16% del PIB) diez años más adelante (gráfica 21). Se propone un programa de mitigación y adaptación al cambio climático, en el cual las personas reciban capacitación para fortalecer sus capacidades de protección y producción del patrimonio productivo. Con un costo de USD0.6 millones en 2016, este programa beneficiaría a 35,000 personas, mientras que con USD13.7 millones (0.05% del PIB), los beneficiados ascenderían a 511,443 en 2025.

Además, programas de reforestación y desarrollo forestal son necesarios para la preservación y uso adecuado de los recursos forestales. Con inversiones que pasarían del 0.15% del PIB, en 2016, al 1.53% del PIB, en 2025, se lograría que más de medio millón de hectáreas en la próxima década sean protegidas y reforestadas;

la propuesta consiste en realizar una inversión del 1.53% del PIB para contar con más de cien mil hectáreas favorecidas en 2025. Asimismo, se propone disponer, en 2016, de 42,957 hectáreas forestales con planes de manejo elaborados con enfoque de comunidades forestales, a un costo de USD10 millones (0.05% del PIB); se plantea incrementar el número a 400,068 hectáreas en 2025, para lo cual sería necesaria una inversión de aproximadamente el 0.58% del PIB (USD157.5 millones).


Las intervenciones recomendadas para el eje de tejido social e identidad cultural ascienden a un 0.02% del PIB (USD4.38 millones) en 2016; a un 0.10% del PIB (USD23.87 millones) en 2020; y a un 0.29% del PIB (USD79.73 millones) en 2025 (gráfica 22).

Se propone un programa de gestión del desarrollo de los pueblos indígenas, con el cual se pretende beneficiar a 37,482 personas

2020 20252016

Energía renovable

Agua y saneamiento

Caminos rurales

Riego2.14%

0.83%

0.38%

Mill

on

es d

e U

SD

700

600

500

400

300

200

100

0


04Primeros Pasos


Gráfica 21. Honduras: Costo del eje de protección ambiental 2016-2025



en 2020 a un costo de USD5.6 millones (0.02% del PIB), y a 115,484 personas en 2025, con una inversión del 0.07% del PIB (USD20.07 millones). Además, un programa encaminado a la construcción y mejoramiento de infraestructura para el esparcimiento (bibliotecas, parques, canchas deportivas) que beneficiaría a más de medio millón de niños, niñas, adolescentes y adultos, con una inversión del 0.04% del PIB en 2025.

Por último, en 2025 se busca beneficiar a casi 150,000 personas a través del programa de prevención de la violencia, pasando de una

inversión del 0.01 al 0.19% del PIB entre 2016 y 2025, respectivamente.

Si se logran intervenciones integrales, coordinadas y sostenidas durante el período 2016-2025, se podría mejorar de manera considerable las condiciones de vida de quienes habitan en las zonas rurales de Honduras. Las intervenciones propuestas requerirían una inversión que, relacionada con el PIB, partiría de un registro del 2.81%, en 2016, para llegar al 5.09% cuatro años después (2020); y culminar el período estipulado en el 9.73% (gráfica 23).

Adaptación y mitigación al cambio climático

Desarrollo forestal

Reforestación

2020 20252016

700

600

500

400

300

200

100

0

Mill

on

es d

e U

SD

2.16%

0.70%

0.20%


Gráfica 22. Honduras: Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025


Gráfica 23. Honduras: Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases del desarrollo rural

2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)



Gestión del desarrollo de los pueblos indígenas

Esparcimiento para la cultura y deporte

Prevención de la violencia

2020 2025

0.29%

0.10%

0.02%

2016

Mill

on

es d

e U

SD

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0






2020 20252016

Mill

on

es d

e U

SD

3,000

2,500

2,000

1,500

1,000

500

0

9.73%

5.09%

2.81%


Tabl

a 8.

Hon

dura

s: M

atri

z de

cos

tos

fina

ncie

ros

de b

ases

par

a el

des

arro

llo r

ural

(201

6-20

25)

Eje

Pro

gra

ma

Des

crip

ció

nIn

stit

uci

ón

re

spo

nsa

ble

Ben

efici

ario

s m

eta

Nú

mer

o d

e b

enefi

ciar

ios

En m

illo

nes

de

dó

lare

s d

e ca

da

año

Co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

2016

2020

2025

2016

2020

2025

2016

2020

2025

Fort

alec

imie

nto

d

el s

ecto

r ru

ral

Fort

alec

imie

nto

de la

inst

ituci

onal

idad

del

desa

rrol

lo r

ural

Cre

ació

n de

una

sec

reta

ría o

un

min

iste

rio d

e de

sarr

ollo

rur

al q

ue

teng

a la

s ca

paci

dade

s pa

ra g

estio

nar

de m

aner

a in

terin

stitu

cion

al la

form

ulac

ión

y ej

ecuc

ión

de p

olíti

cas

públ

icas

Secr

etar

ía o

min

iste

rio

de d

esar

rollo

rur

al

0

.60

0.

78

1.0

1 0.

000.

000.

00

Enca

dena

mie

ntos

prod

uctiv

os

Prog

ram

a de

enc

aden

amie

ntos

empr

esar

iale

s pa

ra q

ue lo

s pr

oduc

tos

de p

eque

ños

y m

edia

nos

prod

ucto

res

y em

pres

as r

ural

es p

ueda

n lle

gar

dire

ctam

ente

y s

in in

term

edia

rios

a

los

cons

umid

ores

fina

les

Secr

etar

ía d

e D

esar

rollo

Econ

ómic

oEm

pres

as1,

051

2,85

65,

821

4.71

17

.03

44.7

1 0.

020.

070.

16

Educ

ació

n té

cnic

a

prod

uctiv

a

Prog

ram

a pa

ra la

for

mac

ión

técn

ica

prod

uctiv

a en

áre

as c

omo

agric

ultu

ra, s

ilvic

ultu

ra, p

esca

,

adm

inis

trac

ión

de e

mpr

esas

rur

ales

,

turis

mo

com

unita

rio, e

ntre

otr

os

Uni

vers

idad

Nac

iona

l

de A

gzric

ultu

raPr

oduc

tore

s3,

000

12,3

0530

,565

6.3

2 33

.64

108.

68

0.03

0.15

0.39

Agr

icul

tura

fam

iliar

Prog

ram

a de

stin

ado

de m

aner

a

espe

cífic

a a

la lu

cha

cont

ra la

inse

gurid

ad a

limen

taria

a t

ravé

s de

la

prod

ucci

ón f

amili

ar d

e al

imen

tos

Secr

etar

ía d

e A

gric

ultu

-

ra y

Gan

ader

íaPr

oduc

tore

s34

,772

233,

133

607,

216

7.09

41

.67

136.

91

0.04

0.18

0.51

Cré

dito

Prog

ram

a de

mic

rocr

édito

s a

hoga

res

rura

les

que

incl

uyen

ser

vici

o de

gara

ntía

s, a

sí c

omo

segu

ro r

ural

Banc

o N

acio

nal d

e

Des

arro

llo A

gríc

ola

Bene

ficia

rios

5,00

012

,478

20,0

9618

.21

59.

01

123.

63

0.09

0.26

0.44

Turis

mo

rura

l Pr

ogra

ma

enca

min

ado

al d

esar

rollo

del t

uris

mo

rura

l y c

omun

itario

Inst

ituto

Hon

dure

ño d

e

Turis

mo

525

1,50

05,

500

2.56

7.

31

26.8

1 0.

010.

030.

10

Sub

tota

l fo

rtal

ecim

ien

to d

el s

ecto

r ru

ral

39.4

9 15

9.44

44

1.76

0.

20

0.6

9 1.

60

Pro

gra

mas

de

pro

tecc

ión

so

cial

Educ

ació

n pr

ebás

ica

Prog

ram

a pa

ra la

uni

vers

aliz

ació

n de

l

nive

l pre

bási

coSe

cret

aría

de

Educ

ació

nPo

blac

ión

entr

e 3

y 5

años

112,

777

143,

146

249,

352

36.8

7 81

.88

117.

16

0.18

0.35

0.43

Educ

ació

n bá

sica

Pr

ogra

ma

para

la u

nive

rsal

izac

ión

del

nive

l prim

ario

Secr

etar

ía d

e Ed

ucac

ión

Pobl

ació

n en

tre

6

y 14

año

s64

3,55

674

4,28

274

2,78

916

2.53

222

.55

272.

70

0.79

0.96

1.01

Educ

ació

n

secu

ndar

ia

Prog

ram

a pa

ra la

uni

vers

aliz

ació

n de

la e

duca

ción

sec

unda

ria

Secr

etar

ía d

e Ed

ucac

ión

Pobl

ació

n en

tre

15

y 17

año

s69

,326

87,9

9424

5,10

635

.97

79.8

7 18

8.19

0.

180.

350.

69

Salu

dPr

ogra

ma

para

la u

nive

rsal

izac

ión

de

la s

alud

púb

lica

Secr

etar

ía d

e Sa

lud

Pobl

ació

n2,

970,

364

3,67

6,10

14,

359,

838

174.

11

253.

81

391.

55

0.85

1.10

1.40

Sub

tota

l pro

gra

mas

de

pro

tecc

ión

so

cial

409.

48

638.

11

969.

60

2.00

2.

76

3.54


Eje

Pro

gra

ma

Des

crip

ció

nIn

stit

uci

ón

re

spo

nsa

ble

Ben

efici

ario

s m

eta

Nú

mer

o d

e b

enefi

ciar

ios

En m

illo

nes

de

dó

lare

s d

e ca

da

año

Co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

2016

2020

2025

2016

2020

2025

2016

2020

2025

Pro

tecc

ión

am

bie

nta

l

Des

arro

llo f

ores

tal

Áre

as f

ores

tale

s co

n pl

anes

de

man

ejo

elab

orad

os c

on e

nfoq

ue d

e

fore

star

ía c

omun

itaria

Inst

ituto

Nac

iona

l

de C

onse

rvac

ión

y

Des

arro

llo F

ores

tal

Hec

táre

as42

,957

131,

094

400,

068

10.0

2 39

.68

157.

53

0.05

0.17

0.58

Refo

rest

ació

n

Prog

ram

a pa

ra r

efor

esta

ción

de

área

s

prov

ista

s de

cob

ertu

ra v

eget

al

Inst

ituto

Nac

iona

l

de C

onse

rvac

ión

y

Des

arro

llo F

ores

tal

Hec

táre

as12

,500

38,1

4710

2,44

529

.96

118.

69

414.

63

0.15

0.51

1.53

Ada

ptac

ión

y

miti

gaci

ón a

l cam

bio

clim

átic

o

Prog

ram

a de

cap

acita

ción

par

a la

miti

gaci

ón y

ada

ptac

ión

al c

ambi

o

clim

átic

o

Secr

etar

ía d

e En

ergí

a,

Recu

rsos

Nat

ural

es,

Am

bien

te y

Min

as

Pers

onas

35,0

0020

5,53

851

1,44

30.

56

4.24

13

.73

0.00

0.02

0.05

Sub

tota

l pro

gra

mas

de

pro

tecc

ión

so

cial

409.

48

638.

11

969.

60

2.00

2.

76

3.54

Tejid

o s

oci

al e

id

enti

dad

cu

ltu

ral

Espa

rcim

ient

o pa

ra

la c

ultu

ra y

dep

orte

Prog

ram

a en

cam

inad

o a

la

cons

truc

ción

y m

ejor

amie

nto

de

infr

aest

ruct

ura

para

el e

spar

cim

ient

o (b

iblio

teca

s, p

arqu

es, c

anch

as

depo

rtiv

as)

Secr

etar

ía d

e C

ultu

ra,

Art

es y

Dep

orte

sPe

rson

as92

,887

317,

485

511,

313

1.02

4

.53

9.48

0.

010.

020.

04

Prev

enci

ón d

e la

vi

olen

cia

Org

aniz

ació

n, s

egui

mie

nto

y fo

rtal

ecim

ient

o de

los

com

ités

mun

icip

ales

par

a la

pre

venc

ión

de

la v

iole

ncia

Prog

ram

a na

cion

al

de p

reve

nció

n,

reha

bilit

ació

n y

rein

serc

ión

soci

oeco

nóm

ica

Pers

onas

10,4

0054

,844

148,

078

2.09

14

.29

50.1

7 0.

010.

060.

19

Ges

tión

del

desa

rrol

lo d

e lo

s pu

eblo

s in

díge

nas

Prog

ram

a pa

ra la

difu

sión

y

prom

oció

n de

las

iden

tidad

es é

tnic

as

y cu

ltura

les

de lo

s pu

eblo

s in

díge

nas

Secr

etar

ía d

e C

ultu

ra,

Art

es y

Dep

orte

sBe

nefic

iario

s12

,400

37,8

4211

5,48

41.

28

5.06

20.0

7 0.

010.

020.

07

Sub

tota

l tej

ido

so

cial

e id

enti

dad

cu

ltu

ral

4.38

23

.87

79.7

3 0.

02

0.10

0.

29

Mon

itore

o y

eval

uaci

ón d

e po

lític

as p

úblic

as

Sist

ema

de m

onito

reo

y ev

alua

ción

de

indi

cado

res

de r

esul

tado

, de

pro

ceso

y d

e in

sum

o de

las

inte

rven

cion

es p

ropu

esta

s

Sec

reta

ria d

e C

oord

inac

ión

Gen

eral

de

Gob

iern

o

Con

ducc

ión,

ev

alua

ción

y

mej

ora

cont

inua

en

la im

plem

enta

ción

de

pol

ítica

s pú

blic

as

0

.78

1.01

1.

32

0.00

0.00

0.00

To

tale

s

571

.31

1

,176

.15

2,48

4.41

2

.81

5.0

9

9

.73

Infr

aest

ruct

ura

ru

ral

Agu

a y

sane

amie

nto

Prog

ram

a or

ient

ado

a un

iver

saliz

ar e

l ac

ceso

a a

gua

pota

ble,

prio

rizan

do

las

inve

rsio

nes

en h

ogar

es e

n si

tuac

ión

de p

obre

za y

pob

reza

ex

trem

a

Inst

ituto

de

Des

arro

llo

Com

unita

rio, A

gua

y Sa

neam

ient

oPe

rson

as1,

690,

453

3,01

4,71

04,

359,

838

63.1

0 14

6.11

27

4.85

0.

320.

631.

01

Cam

inos

rur

ales

Cam

inos

rur

ales

reh

abili

tado

sFo

ndo

Hon

dure

ño d

e In

vers

ión

Soci

alK

ilóm

etro

s48

01,

134

2,07

69.

71

29.8

0 70

.94

0.05

0.13

0.26

Ener

gía

reno

vabl

eC

omun

idad

es b

enefi

ciad

as c

on

proy

ecto

s de

ene

rgía

ren

ovab

le

Prog

ram

a N

acio

nal

de D

esar

rollo

Rur

al

Sost

enib

leC

omun

idad

es94

12,

872

8,76

43.

84

15.2

0

60.3

3 0.

020.

070.

22

Rieg

oPr

ogra

ma

para

la a

dqui

sici

ón d

e si

stem

as d

e rie

go o

min

irieg

oSe

cret

aría

de

Agr

icul

tura

y G

anad

ería

Hec

táre

as34

,000

179,

297

547,

171

6.36

43

.52

172.

77

0.03

0.19

0.64

Sub

tota

l in

frae

stru

ctu

ra76

.65

191.

10

406.

12

0.38

0

.83

2.14

Fuen

te: I

cefi/

FID

A, s

egún

est

imac

ione

s pr

opia

s


04Primeros Pasos


4.5 Financiamiento para sentar las bases del desarrollo rural en Honduras

En los apartados anteriores se ha mostrado cuáles intervenciones necesita impulsar el Estado hondureño para potenciar el desarrollo rural y, finalmente, mejorar las condiciones de vida de quienes habitan esos territorios. Esta visión debe estar alineada con la manera como el Estado puede encontrar los recursos necesarios para hacer frente a estos enormes desafíos.

Aun cuando pueda existir la voluntad política para echar a andar estas medidas, es imperante que el Estado cuente con los recursos suficientes para financiarlas. Por ello, debe reconocerse que incrementar las asignaciones orientadas hacia el desarrollo rural requiere romper con la situación actual de las finanzas públicas.

En 2013, las finanzas públicas hondureñas se encontraban en una situación muy crítica, en ese año el déficit fiscal representó el 7.9% del PIB, por lo que el Gobierno decidió tomar medidas que le permitieran reducirlo. Por el lado de los ingresos, se llevó a cabo una reforma tributaria que contempló el alza de la tasa del impuesto sobre ventas del 12 al 15%; se aumentó el impuesto al consumo selectivo del 15 al 18%; se dio un incremento del impuesto al consumo de combustible de hasta USD0.25 por galón, entre otros.

Como resultado, la recaudación ha logrado alcanzar niveles similares a los registrados durante el período precrisis (2009); ello, pese a que el crecimiento económico no ha superado un promedio del 3.5% durante los últimos cinco años (Icefi, 2015).

Se debe destacar que el incremento de la carga tributaria ha venido especialmente por

la vía de impuestos indirectos. Cabe destacar, en este sentido, que en 2010 los impuestos directos representaban un 46.1% del total de lo recaudado, mientras que los impuestos indirectos el 53.9%; sin embargo, para 2015 los impuestos directos representaron el 34.0% de los impuestos totales, mientras que los indirectos, por comercio y otros, llegaron al 66.00% (Icefi, 2014).

Por el lado del gasto, se consiguió organizar un censo de empleados públicos9 que ha permitido ganar control en la administración del recurso humano y proceder con una auditoría de plazas. Con esto se logró reducir el peso de los salarios de la administración central, rubro que pasó del 9.7% del PIB, en 2013, al 8.8%, en 2015. Por otra parte, se redujeron otros gastos corrientes en rubros como bienes y servicios, que pasaron del 3.0% del PIB, en 2013, al 2.8%, en 2015, y transferencias, que pasaron del 4.9 al 3.4% en el mismo período de comparación.

Estos ajustes de gasto corriente han servido, en parte, para compensar el aumento en el pago de intereses y comisiones, rubro que pasó del 2.3 al 3.0% del PIB de 2013 a 2015, como resultado del aumento en el endeudamiento debido a la acumulación de los déficits fiscales anteriores (Icefi, 2016b).

Otro factor que caracteriza el gasto público hondureño es su alta rigidez. El Banco Mundial (2013), basado en datos de la Secretaría de Finanzas (Sefín), estima que alrededor del 85.0% del presupuesto del gobierno central corresponde a gastos predeterminados, cifra que supera (en más de 20 puntos porcentuales) la rigidez del presupuesto promedio de otros países de América Latina con programas de ayuda social de gran envergadura (por ejemplo, Brasil).

9 Sistema de Registro y Control de Empleados Públicos (Sirep).10 Véase: http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-CS-Honduras-Spanish.pdf.


Gráfica 24. Honduras: Carga tributaria (2002-2015)

Fuente: Icefi/FIDA, con base en datos de la Secretaría de Finanzas (Sefín)

Los principales factores que explican niveles tan altos de gasto son el aumento sostenido en el pago de intereses sobre la deuda interna y los costos salariales.

En cuanto a la transparencia, la percepción de opacidad en las operaciones del sector público hondureño se ha convertido en un factor estructural. De acuerdo con el índice de Presupuesto Abierto en su edición de 2015, Honduras cayó 11 puntos10.

Uno de los aspectos que resalta en esta arista es el exceso en el uso de fideicomisos, los cuales llegan a constituir hasta un 2.0% del PIB, lo que ha generado serios problemas de transparencia en el presupuesto, ya que estos no consolidan su liquidación presupuestaria. No obstante, es alentador que en las disposiciones generales del presupuesto se está intentando corregir esta situación; aunque la débil institucionalidad y el endeble diseño del marco legal posiblemente no den los resultados esperados en cuanto a

transparentar estos mecanismos (Icefi, 2015).Luego de haber hecho un repaso por la situación actual de las finanzas públicas hondureñas se presentan distintas opciones para que el Estado pueda financiar las intervenciones en desarrollo rural.


A pesar de que no existen estadísticas oficiales sobre los montos de la evasión en Honduras, de acuerdo con Pecho Trigueros et al. (2012), entre 2000 y 2010 los niveles de productividad11 del impuesto sobre ventas (ISV) rondaron el 57.0%; y los del impuesto sobre la renta (ISR), alrededor del 45.0%. Esto denota la urgencia de fortalecer la administración tributaria, pues de poco servirá incrementar tasas impositivas si no se cuenta con un ente recaudador lo suficientemente sólido como para hacer efectivo el cobro de los impuestos.

11 Es la relación entre el monto de impuestos efectivamente recaudados y el monto potencial que debería ser recaudado.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

17

16.5

16

15.5

15

14.5

14

13.5

13

12.5

12


04Primeros Pasos


Además, en declaraciones de la ministra de la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI), solo en el ISV el nivel de evasión era del 57.0% (El Heraldo, 2016). En ese sentido, el fortalecimiento de la administración tributaria para reducir los niveles de evasión podría alcanzar recursos, en 2025, por el orden del 1.35% del PIB.

4.5.2 Reducción del gasto tributario

Es importante resaltar que en Honduras se utiliza ampliamente el otorgamiento de la exoneración del pago del ISR para promover la inversión y el empleo, sobre todo para la inversión extranjera directa o para la exportación. Esto, además de reducir la capacidad de recaudación gubernamental, crea subsidios o ventajas competitivas artificiales y numerosas, cuyo control se escapa a la autoridad tributaria (Icefi, 2014).

Un informe de la Sefín (2013) señala que durante el período 2010-2012 el gasto tributario o sacrificio fiscal por impuestos directos fue de L14,903.2 millones (equivalentes a USD745.2 millones, aproximadamente, y a 4.1 puntos del PIB de 2012). De este monto, el 48.1% corresponde al ISR, el 33.0% al pago de activos netos, y el restante 18.9% al aporte solidario temporal. Otro dato revela que de L3,048.4 millones (USD152.4 millones) exonerados en 2012 en el pago del ISR, el 70.5% correspondió a los regímenes especiales o zonas francas.

Con relación al gremio docente, el referido informe de la Sefín estima que en 2011 el Gobierno dejó de percibir L30 millones (casi USD1.5 millones) debido a la exoneración del ISR que gozan los maestros de educación primaria, secundaria y universitaria.

Si Honduras redujera paulatinamente los niveles de gasto tributario y los equiparara con los otros países de la región, permitiría que en 2025 un 2.7% del PIB se destinara al desarrollo de las zonas rurales.

4.5.3 Modernización en las compras y adquisiciones

De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, s.f.), si se lograra introducir mejoras en los mecanismos de compra sería posible obtener ahorros considerables, de entre un 5.0 y un 25.0% del total ejecutado en el Presupuesto General de la República, en el rubro de adquisiciones de suministro.

Estos ahorros se pueden lograr mediante la introducción del uso de catálogos electrónicos para todas las instituciones sujetas a la aplicación de la Ley de Compras Eficientes y Transparentes, incluyendo estándares y especificaciones de productos; así como transparentando las compras, lo que reduce las malas prácticas.

Así, de llevarse a cabo estas mejoras se estarían obteniendo ahorros de hasta un 0.75% del PIB en 2025.

4.5.4 Fortalecimiento de los impuestos a la propiedad

Los impuestos a la propiedad son progresivos, sin embargo este tipo de impuestos, por la forma como ha sido implementado, no ha dado los resultados esperados.

Por ello, se estima que un manejo eficiente de la recaudación de este impuesto podría

12 Estadísticas de la OCDE/Cepal/CIAT/BID disponibles en: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/taxation/revenue-statistics-in-latin-america-and-the-caribbean-2016_rev_lat_car-2016-en-fr#page88. Recuperadas el 4 de marzo de 2016.


aumentar significativamente su importancia en la estructura tributaria de Honduras.

En la actualidad, la recaudación de este tributo representa menos del 0.1% del PIB, mientras que el promedio en América Latina oscila en torno al 1.0% del PIB12 y, en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) se aproxima al 1.9% del PIB.

4.5.5 Incremento de tasas

En el corto plazo es poco factible que se incrementen las tasas impositivas, ya que apenas en 2013 se llevó a cabo la reforma tributaria contenida en la Ley de Ordenamiento de las Finanzas Públicas, Control de las Exoneraciones y Medidas Antievasión, Decreto 278-2013. Las autoridades hondureñas, con las medidas contempladas en la Ley de Ordenamiento de las Finanzas Públicas, prevén obtener recursos adicionales en alrededor del 2.7% del PIB (Icefi, 2014).

A pesar de estas reformas, la búsqueda de una mayor progresividad de la estructura tributaria

hondureña continuará siendo parte de una agenda pendiente sobre la que se deberán tomar decisiones en los próximos años, aun cuando esto requiera mayores consensos sociales y políticos. Pues, la búsqueda del desarrollo rural requiere de una política fiscal con sentido de justicia, donde aquellas personas que tenga más ingresos deben pagar más, porcentualmente hablando, que aquellos cuyos ingresos son inferiores.

Por el momento, los recursos que comenzaron a llegar al Estado a partir de 2014 como resultado de las reformas son significativos y podrían ser reorientados para una utilización más estratégica frente a los desafíos actuales y de mediano plazo que conllevan el desarrollo y la democracia.

4.5.6 Donaciones y préstamos

El endeudamiento público puede constituir una fuente inicial de financiamiento mientras se ajusta la política fiscal y, en particular, la política tributaria, sobre todo si el endeudamiento es utilizado en las intervenciones identificadas que pueden potenciar el desarrollo rural.

Tabla 9. Honduras: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje del PIB de cada año


Concepto 2016 2020 2025



0.10 0.50 1.35

Reducción del gasto tributario 0.20 1.50 2.70


Aumento de las tasas (Decreto 278-2013) 0.40 0.60 2.20

Reformas en las adquisiciones y contrataciones 0.07 0.25 0.75




04Primeros Pasos


Por otro lado, la comunidad internacional podría plegar todos sus esfuerzos o la mayor parte de ellos al apoyo en la mejora de las condiciones de vida de las personas del área rural hondureña. Ambas fuentes de financiamiento pueden ser utilizadas para el necesario aumento inicial de

la capacidad instalada de los servicios públicos.A continuación se presenta un resumen de los posibles mecanismos que podrían financiar las propuestas para sentar las bases del desarrollo rural en Honduras.

primeros pasos para sentar las Bases del desarrollo rural en niCaraGuaCapítulo

05


05Primeros Pasos

Para sentar las bases del desarrollo rural en niCaraGua

5.1 Las condiciones actuales del área rural nicaragüense

El análisis socioeconómico de la población nicaragüense revela que más de la mitad —cerca del 42.0% del total de 6.2 millones de habitantes del país— vive en áreas rurales. Para 2014, el 50.1% de la población nicaragüense que reside en el área rural se encuentra en situación de pobreza, es decir, cinco de cada diez personas de la zona rural de Nicaragua viven en condiciones de pobreza. Asimismo, el 16.3% de la población rural se encuentra en situación de pobreza extrema. Esta situación dista mucho de las metas que Nicaragua se estableció en el marco de la Declaración del Milenio.


En el área rural de Nicaragua, alrededor de 1.56 millones de personas están en edad de trabajar, con una población económicamente activa (PEA) de 1.23 millones de personas, de las cuales 1.18 millones están ocupadas, es decir, se presenta una tasa de desempleo abierto del 3.8%. Entre las personas ocupadas en el área rural, el 61.4% son hombres, mientras que solo el 38.6% son mujeres.

Es importante mostrar que las personas ocupadas en al área rural trabajan en diferentes actividades económicas. Para 2012, el 62.7% de la población ocupada laboraba en la agricultura, ganadería, silvicultura o pesca; el 14.3%, en actividades de comercio, transporte o alojamiento; el 5.7%, en actividades industriales; el 5.3%, en servicios domésticos en hogares privados; en la construcción, un 3.3%; el resto de personas (8.7%) se ocupaba en otras actividades económicas. Lo anterior pone en evidencia que si bien el sector agropecuario es el principal generador de empleo en el ámbito rural, no es el único, es decir, la economía del

sector rural no se limita al sector agropecuario.Uno de los problemas que se presenta en el sector agropecuario es que, en la mayoría de los casos, se trata de actividades tradicionales de baja productividad, poco articuladas con la agroindustria, dependientes de tecnologías poco intensivas en capital y que utilizan mano de obra no calificada. Eso explica, en parte, los bajos salarios que se pagaban en 2014; en efecto, según el Banco Central de Nicaragua (BCN) el ingreso mensual promedio de las personas ocupadas en actividades de agricultura, ganadería, silvicultura y pesca es de C$2,833.8 córdobas (BCN, 2014). Este salario equivalía al 23.1% de la canasta básica calculada para un hogar de seis miembros.

La situación del empleo del sector rural enfrenta serios desafíos: el 83.2% de los ocupados carece de contrato, mientras que el 26.2% trabaja sin recibir alguna remuneración.13 El trabajo sin pago representa un mayor porcentaje en las mujeres que en los hombres, con 34.6 y 20.9%, respectivamente (Nicaragua, Inide, 2012).


Al hablar de los programas de protección social se debe priorizar los relacionados con la educación y salud.

La educación es un pilar fundamental en el desarrollo de las personas. Escalar en el proceso educativo constituye uno de los mecanismos básicos para superar las trampas intergeneracionales de la pobreza y romper patrones de desigualdad. Nicaragua enfrenta diferentes retos en el ámbito educativo, sobre todo en el área rural.

De acuerdo con estadísticas oficiales, el 72.0% de los habitantes rurales puede leer y escribir y tiene, en promedio, 4.6 años de escolaridad. En 2012 se reportó una asistencia escolar del 77.8% en el área rural; las principales causas del

13 Trabajador familiar sin pago y trabajador no familiar sin pago.


abandono escolar radican en apatía (35.7%), problemas económicos (17.4%), centro educativo distante (12.5%), trabajo (11.2%), oficios en la casa (8.1%), entre otras.

La mayor tasa neta de escolaridad en establecimientos educativos públicos se encuentra en primaria, con aproximadamente un 70.7% de niños y niñas; el nivel secundario es el siguiente con mayor matriculación, pues el 31.2% del total de adolescentes fue inscrito en ese nivel; el nivel preprimario, por su parte, es el que menor participación reporta en la matrícula (29.9%). Esto pone en evidencia que los esfuerzos de la política educativa pública se han concentrado en el nivel primario. Otro aspecto a destacar es el hecho de que las mujeres sean quienes presentan mayores tasas netas de escolaridad en todos los niveles educativos (Nicaragua, Inide, 2012).

La calidad del servicio que se está ofreciendo en todos los niveles educativos es deficiente, lo cual se refleja en los bajos rendimientos del estudiantado en pruebas internacionales estandarizadas de aprendizaje. Esto constituye

uno de los principales resultados de una débil atención al desarrollo profesional docente, un pobre acompañamiento, monitoreo y evaluación curricular, y la falta de un sistema de evaluación, entre otros (Preal/Eduquemos/IBIS, 2014).

En el ámbito de la salud, la zona rural de Nicaragua enfrenta varios desafíos. Uno de ellos es el acceso a servicios, pues al momento de padecer alguna enfermedad solo cuatro de cada diez personas rurales tienen acceso a servicios médicos; el 39.0% de las personas con algún padecimiento carece de los recursos económicos para cubrir el costo de recibir atención médica.

Otro de los desafíos es lo concerniente a la salud infantil. En la Nicaragua rural, tres de cada diez niños padecen infecciones respiratorias agudas y fiebre, y un 16.0% de los niños y niñas presenta enfermedades diarreicas agudas. Por otra parte, con respecto al acceso a salud durante el embarazo y parto, el 71.4% de las mujeres que habita en espacios rurales recibió atención durante el primer trimestre, mientras

Tabla 10. Nicaragua: Personas ocupadas, salario mínimo promedio y costo de la canasta básica (2014)

Fuente: Icefi/FIDA, con base en BCN (2014)

Ramas de actividadPoblación ocupada Ingreso mensual

promedio (en córdobas)Total Porcentaje

Agropecuario 741,206 68.43 2,834

Minas 6,441 0.59 5,040

Industria manufacturera 67,966 6.27 3,723

Electricidad gas y agua 1,444 0.13 5,206

Construcción 38,930 3.59 6,185

Comercio 118,202 10.91 5,025

Transporte y almacenamiento 19,563 1.81 5,040

Financiero 1,210 0.11 6,229

Servicios comunales, sociales y personales 44,504 4.11 3,822

Gobierno central 43,703 4.03 3,409

Costo de la canasta básica a diciembre de 2014, para una familia compuesta por seis personas

12,249.04


05Primeros Pasos


que un 83.0% de ellas cuenta con cuatro o más visitas prenatales. Además, un 20.3% de estas mujeres tuvo parto por cesárea, y el 78.9% recibió atención en algún establecimiento de salud (Nicaragua, Inide, 2011/2012).


En el sector rural, una cuarta parte de las viviendas cuenta con paredes de block, piedra cantera o concreto reforzado, mientras que cuatro de cada diez viviendas tienen paredes exteriores de madera. El 64.5% de las viviendas posee piso de tierra y el 27.4%, piso de concreto, cerámico o ladrillo. Aunado a estas condiciones, el hacinamiento habitacional en el área rural asciende a un 39.5% (Nicaragua, Inide, 2011).

En cuanto a la conexión a servicios básicos, el 34.7% de los hogares rurales de Nicaragua está conectado a la red de distribución de agua, ya sea con una conexión dentro de la vivienda o fuera de ella. Sin embargo, solo el 0.5% de los hogares rurales tiene una conexión a tubería

de aguas negras como principal medio de eliminación de excretas, mientras que el 75.5% cuenta con excusado o letrina (Nicaragua, Inide, 2011/2012).

Con respecto al acceso a energía eléctrica, solo el 56.9% de los hogares goza de conexión a la red de distribución eléctrica; el 8.5% cuenta con panel solar y el 0.5%, con planta eléctrica o generador. Sin embargo, el 15.9% de los hogares utiliza el gas kerosene, mientras que el 7.2% emplea candelas como fuente de energía para el alumbrado.

Para el año 2007, Nicaragua era el país centroamericano con la menor densidad de caminos pavimentados, pues presentaba solo un 15.0%, en comparación con el 29.0% promedio de la región. El Banco Mundial (BM) estima que únicamente el 22.0% de la población tiene acceso a caminos pavimentados, lo cual representa uno de los niveles más bajos en infraestructura de la región (Acevedo, 2007). Según datos del Ministerio de Transporte e Infraestructura, en 2014 la red vial nacional

Gráfica 25. Nicaragua: Tasa neta de escolaridad por ciclo, según sexo, 2012

Fuente: Icefi/FIDA, con base en Inide (2012)

Mujer

Hombre

Primaria SecundariaPre primaria

80.0

70.0

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0

Porc

enta

je

29.030.9

68.7

72.8

28.0

34.7


estaba conformada por 24,033 kilómetros, de los cuales 7,226 km podrían clasificarse como caminos rurales, representando el 30.1% del total de la red vial del país (PRONicaragua, 2016).


El territorio nicaragüense posee 3.1 millones de hectáreas de bosque, lo cual equivale al 25.7% de la superficie nacional y al 16.0% del territorio centroamericano (Prisma, 2010). Las áreas protegidas ascienden a cerca de 2.01 millones de hectáreas, de las cuales aproximadamente un millón se ubica en áreas de bosque natural. La propiedad sobre los bosques nicaragüenses está concentrada en un 55.0% en manos privadas; las comunidades indígenas son dueñas del 25.0% de los bosques, mientras que al Estado le corresponde el 13.0% y, a las municipalidades, el 1.0% (Nicaragua, Inafor, 2016).

En la segunda mitad del siglo XX, los recursos forestales de Nicaragua fueron objeto de un proceso de deforestación y degradación acelerado, perdiéndose un promedio anual de 70,000 hectáreas, lo que se traduce en una pérdida cercana al 50.0% de la cobertura forestal existente hasta 1948. Este hecho ha generado, a lo largo de los años, diferentes problemáticas, las cuales se manifiestan en el deterioro de los suelos, escasez de agua, ausencia de lluvias y cambios en las condiciones climáticas; todas ellas han afectado principalmente a las personas pobres. En Nicaragua, las regiones con más riqueza forestal son aquellas que reportan mayores niveles de pobreza. En el año 2000, el 70.0% de los bosques se concentraba en la Región Autónoma del Atlántico Norte (actualmente conocida como Región Autónoma de la Costa Caribe Norte), la Región Autónoma del Atlántico Sur (conocida hoy en día como Región Autónoma de la Costa Caribe Sur), el Río San Juan y Jinotega; sin embargo, en el caso de las zonas rurales de las regiones del

Atlántico, el 76.6% de la población era pobre y el 34.2% vivía en situación de pobreza extrema (Nicaragua, Inafor, 2008).

La región centroamericana no es una gran productora de gases de efecto invernadero (GEI). Entre 2000 y 2012, Nicaragua emitió 547.8 millones de toneladas carbono equivalentes, que representan únicamente el 0.1% de las emisiones a nivel mundial (WRI, 2016); sin embargo, al igual que Honduras, Nicaragua se caracteriza por una alta vulnerabilidad ante el cambio climático. En efecto, en las últimas diez ediciones del índice de riesgo climático del German Watch, Nicaragua ha sido enlistada como uno de los diez países más vulnerables a nivel mundial (Kreft, Eckstein, Dorsch, & Fischer, 2015).

Entre 1990 y 2015, Nicaragua ha sido afectada por 48 desastres de origen hidrometeorológico, los cuales provocaron 4,506 muertes y se estima que generaron cerca de USD1,777.2 millones de pérdidas económicas en los últimos 30 años, incluyendo zonas rurales (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, 2016). El 68.0% del territorio nacional y el 67.0% del producto interno bruto (PIB) están expuestos a riesgos de desastres; si no se toman medidas al respecto, Nicaragua puede perder anualmente el 0.4% de su capital debido a desastres (F7 Consult, Ensome S.A., ViSKon Aps, Glemminge Development Research AB & CIAT, 2014). Esto pone en evidencia la necesidad de que las políticas públicas para enfrentar el cambio climático vayan más allá de la mitigación y tengan como prioridad la adaptación.


El fin de la dictadura de los Somoza y el posterior arreglo electoral de carácter interno que pondría fin a la guerra civil en el país abrieron un escenario para construir un gobierno democrático y representativo (Sol Arriaza, 2012). No obstante, la transición


05Primeros Pasos


política de 1990 puso en evidencia la necesidad de construir una nueva institucionalidad que tuviera correspondencia con la naturaleza del nuevo régimen. Sin embargo, el proceso transcurrido ha demostrado que las cúpulas políticas se aprovecharon de esta necesidad para ajustar la estructura del régimen político a sus propios intereses (Observatorio Nacional de la Demoracia y la Gobernabilidad, 2007).

Quizá uno de los casos más emblemáticos sea las acusaciones de fraude electoral a finales de 2008, lo que desencadenó una confrontación entre diversos actores de la sociedad nicaragüense (Miranda Rivas, 2009). Sin lugar a dudas, potenciar el desarrollo rural también pasa por devolverle a la democracia representativa la legitimidad que le corresponde.

Por otro lado, en cuanto a la identidad cultural, la Constitución Política de la República de Nicaragua, en el artículo 8, establece que «[…] el pueblo de Nicaragua es de naturaleza multiétnica […]» (Nicaragua, Asamblea Nacional Constituyente, 1986), por lo que reconoce y garantiza derechos especiales a los pueblos indígenas, como el derecho al libre ejercicio de su identidad cultural, el derecho a mantener sus formas tradicionales de organización y administración, y la garantía de propiedad de sus tierras comunitarias, así como el libre uso de los recursos naturales (KIVLAK/GIZ, 2011). Sin embargo, la construcción de una sociedad pluricultural sigue representando un desafío en Nicaragua, sobre todo porque respetar las diferentes concepciones del mundo y del desarrollo debería ser la base para edificar una sociedad incluyente.

En Nicaragua, con base en criterios geográficos y culturales, se puede identificar dos grandes regiones: Pacífico, central y norte, y Atlántico, que comprende las dos regiones autónomas de la costa atlántica y el departamento de Río San Juan. En las riberas fluviales, litorales y llanuras de la costa caribe habitan los pueblos indígenas

miskitu, sumo-mayangna, ulwa y rama; y en las regiones del Pacífico, centro y norte, se ubican los pueblos indígenas chorotega, xiu-sutiaba, cacaopera y nahoa (Oficina Regional para América Central del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2001). La población indígena de la costa caribe se estima en 135,456 personas, lo que representa aproximadamente el 2.6% de la población total del país. En la región del Pacífico, centro y norte de Nicaragua, se estima que la población indígena está conformada por 92,304 personas, que representan aproximadamente el 1.8% de la población nacional (Nicaragua, Inide, 2005).

Históricamente han existido conflictos entre el Estado y los pueblos indígenas, ya que a pesar de que los derechos de estos últimos están reconocidos en la Constitución Política de la República de Nicaragua, no se han respetado. Algunos de los conflictos más recurrentes son aquellos vinculados con los derechos territoriales, lo cual se solventó parcialmente con la creación de regiones autónomas. A los conflictos por el territorio se suman los vinculados con actividades extractivas como la minería, la explotación forestal y los monocultivos (KIVLAK/GIZ, 2011).

5.2 La política fiscal actual y el desarrollo rural en Nicaragua

Al analizar los presupuestos públicos desde la mirada del desarrollo rural, se puede apreciar que en Nicaragua, para el período 2007-2012, el gasto público en desarrollo rural (GPDR) fue, en promedio, de USD542 millones, con una leve alza: de USD463.1 millones, en 2007, se pasó a USD619.1 millones, en 2012. Sin embargo, una lectura de la política fiscal revela que, en el esfuerzo por el desarrollo rural, se evidencia una pérdida de prioridad fiscal (recursos destinados a este ámbito, con relación al tamaño del presupuesto) y macroeconómica (recursos destinados a este ámbito, con relación al tamaño de la economía). En el caso de la


primera, el GPDR pasó de representar un 28.1%, en 2007, a un 24.9%, en 2012; y la prioridad macroeconómica cayó del 6.4 al 6.0% del PIB. No obstante, las asignaciones en términos per cápita han aumentado un 27.0%, al pasar de USD189.5, en 2007, a USD241.6, en 2012. En ese año, Nicaragua invirtió diariamente la cantidad de USD0.66 por cada persona que habitaba en la zona rural (Icefi/FIDA, 2015).

Al analizar el GPDR por eje, se puede apreciar que, entre 2007 y 2012, la mayor parte se destinó a los programas de protección social, con un 60.8%; en este eje se incluyen las erogaciones orientadas a educación, salud y protección social. Durante esos seis años, le sigue la infraestructura rural, con 22.7% del GPDR total, con proyectos de caminos rurales, agua y saneamiento, energía eléctrica, vivienda y urbanización. Con un 14.4% del gasto orientado al desarrollo rural se observa el eje de fortalecimiento del sector rural, relacionado con la atención directa al productor y soporte al sector rural en general. Los ejes con menos recursos son protección ambiental y tejido social e identidad cultural; el primero ascendió a un 2.1% del GPDR, mientras que el último eje representó menos de un 0.1% (Icefi/FIDA, 2015).

La incidencia que pueda tener la política fiscal para reducir la pobreza y la desigualdad dependerá del monto y de quién se beneficia de los servicios que provee el sector público, quiénes reciben transferencias del Gobierno, así como quiénes contribuyen a financiarlo mediante el pago de impuestos.

En términos globales, la política fiscal nicaragüense aumenta la pobreza en el país. En el nivel nacional, la acción del Estado no es capaz de reducir ni la pobreza total, ni la extrema, tomando como referencia la línea de la pobreza internacional, que sitúa a la pobreza

extrema por debajo de los USD2.5 PPP y, a la total, por debajo de los USD4 PPP (Icefi/FIDA, 2016).

Sin embargo, para el sector rural, la política fiscal es capaz de disminuir levemente la pobreza extrema, al pasar de un 43.2 a un 42.8%, pero incrementa la pobreza total al aumentar del 67.9 al 68.6%. Es decir, en la medida en que el ingreso es bajo, la acción fiscal del Estado para reducir la pobreza es mayor. En contraste, en la medida en que el ingreso aumenta, la acción fiscal del Estado se debilita y, en lugar de presentar un efecto reductivo, la pobreza aumenta. En cualquier caso, los niveles de pobreza son alarmantes (Icefi/FIDA, 2016).

En cuanto a la desigualdad, las estimaciones muestran que, antes de la participación de la política fiscal, la desigualdad a nivel rural, medida por el coeficiente de Gini para el ingreso de mercado, era de 0.432. Después de tomar en cuenta todas las intervenciones fiscales, es decir, después de impuestos (directos e indirectos netos de subsidios), trasferencias directas y gastos en educación y salud pública, el coeficiente de Gini disminuyó a 0.386, equivalente a una reducción del 10.0%. Esto se aprecia al observar el coeficiente de Gini para el ingreso final, el cual, por definición, toma en cuenta todas las intervenciones fiscales. En general, estos resultados indican que la educación y la salud son las acciones que contribuyen de manera más significativa a la reducción de la desigualdad en Nicaragua. La segunda intervención más importante es la política de impuestos directos, mientras que los impuestos indirectos y las transferencias son aproximadamente neutrales en términos de distribución del ingreso.

Lo anterior revela que la actual política fiscal nicaragüense limita las posibilidades de desarrollo, especialmente de quienes habitan en


05Primeros Pasos


Figura 4. Nicaragua: Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar el desarrollo rural

Fuente: Icefi/FIDA


• Fortalecimiento de la institucionalidad del desarrollo rural• Acuicultura y pesca• Asesoría técnica• Encadenamientos productivos• Educación técnica productiva• Transferencia de tecnología• Agricultura familiar• Crédito, servicio de garantía y seguro rural• Turismo rural




• Energía eléctrica• Agua potable• Caminos rurales


• Áreas protegidas• Capacitación ambiental• Reforestación


• Esparcimiento para la cultura y deporte• Pueblos indígenas y afrodescendientes• Organización comunitaria


las áreas rurales del país. Transitar a una política fiscal progresiva, sostenible y suficiente debería ser una premisa para mejorar las condiciones de vida de toda la población, especialmente de quienes menos ingresos tienen.

5.3 Principales intervenciones e inversión financiera para sentar las bases del desarrollo rural en Nicaragua

Los esfuerzos para potenciar el desarrollo rural de Nicaragua sobrepasan las responsabilidades del Ministerio Agropecuario. En ese sentido, las intervenciones que se lleven a cabo deben tener un carácter sistémico, multidimensional y multinivel. Por ello, se requiere intervenir sobre los bajos ingresos del hogar y las pocas oportunidades de empleo; la falta de cobertura y calidad de servicios de salud, educación y protección social; el poco acceso a agua segura; la protección ambiental, y la reconstrucción del tejido social. Todo ello, a partir de un liderazgo integrador que permita generar información oportuna y confiable para tomar decisiones, evaluar y afinar las intervenciones implementadas.

Reconociendo que el desarrollo rural es un proceso, las intervenciones propuestas se presentan para un período de diez años, entre 2016 y 2025. Estos esfuerzos —cuyas principales líneas de intervención debieran permitir la reducción de la pobreza y la desigualdad en el área rural— se resumen a continuación.

5.4 Principales intervenciones por eje e inversión financiera necesaria

Las intervenciones que se proponen se basan en los ejes antes descritos. Algunos elementos de la propuesta consisten en la ampliación de políticas y programas que ya se llevan a cabo; en otros casos se recuperan intervenciones poco desarrolladas pero que han mostrado su

valor estratégico, o se procuran intervenciones que suponen cambios de enfoque. Asimismo, otros casos implican acciones novedosas. De esa cuenta, con el objetivo de realizar el ejercicio de costeo que abarque el período 2016-2025, se procedió a recopilar información en diferentes fuentes e instituciones, con miras a determinar coberturas iniciales, costos aproximados y su grado de implementación. Para el efecto, se utilizó como información básica las proyecciones de población provistas por la Comisión Económica para América Latina (Cepal), que utiliza el método de los componentes demográficos, con base en las estimaciones realizadas conjuntamente con los países. Estos datos permitieron tener un aproximado cuantitativo de acuerdo con el detalle de intervenciones. Adicionalmente, se utilizaron las estimaciones de crecimiento económico durante la próxima década, así como el proceso inflacionario asociado con él, lo cual constituyó un importante insumo para realizar los supuestos que fundamentan las proyecciones que a continuación se detallan.


Según las intervenciones propuestas, el eje de fortalecimiento del sector rural se incrementaría un 0.20% del PIB, en 2016, y un 1.43%, en 2025 (gráfica 26). Sobre todo se reconoce la importancia de fortalecer la institucionalidad para el desarrollo rural, lo cual puede pasar por la creación de una secretaría o un ministerio de desarrollo rural que tenga las capacidades para gestionar de forma interinstitucional la nueva visión del desarrollo rural en la formulación y ejecución de políticas públicas.

En este eje se proponen intervenciones por conducto de programas como la transferencia de tecnología y asesoría técnica para actividades agropecuarias (asistencia técnica a productores rurales); para estos programas se plantean inversiones que vayan de los USD5.4 millones a


05Primeros Pasos


Gráfica 26. Nicaragua: Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025



los USD55.2 millones entre 2016 y 2025, lo que representaría pasar de un 0.04 a un 0.19% del PIB, respectivamente.

Es necesario que los programas mencionados vayan acompañados por créditos y asistencia técnica financiera para alrededor de 150,000 productores en 2025. Además, se sugiere un programa de encadenamientos productivos para que los productos de pequeños y medianos productores rurales puedan llegar directamente y sin intermediarios a los consumidores finales; en este caso, las inversiones oscilan entre un 0.02 y un 0.21% del PIB entre 2016 y 2025, respectivamente.

También se contempla un programa de agricultura familiar, el cual estaría destinado de manera específica a la lucha contra la inseguridad alimentaria mediante la producción familiar de alimentos. Para ello se propone pasar de una inversión del 0.05% del PIB, en 2016, al 0.40% del PIB, en 2025.

Por otro lado, se sugiere incrementar las inversiones en educación técnica productiva, por ser un programa que colabora con el desarrollo integral de los productores rurales. Se propone lograr unos 10,042 estudiantes formados técnicamente para 2025, con inversiones que van del 0.03% del PIB (USD4.1 millones), en 2016, al 0.28% del PIB (USD61.7 millones), en 2025.

Entre las propuestas se incluye un programa encaminado al desarrollo del turismo rural y comunitario, en cuyo marco se propone beneficiar a 29,162 productores en 2025, pasando de inversiones del 0.01% del PIB, en 2016, al 0.07% del PIB, en 2025.

Finalmente, se plantea incrementar el número de productores beneficiarios del programa de crédito, servicio de garantía y seguro rural, el cual deberá pasar de 2,750 productores, en 2016 (con un costo de USD7.5 millones, equivalentes al 0.06% del PIB), a 19,544 productores, en 2025, con una inversión estimada en 0.28% del PIB (USD62.1 millones).



Crédito, servicio de garantía y seguro rural

Asesoría técnica

Turismo Rural

Acuicultura y pesca


Transferencia de tecnológia

2020 20252016

350

300

250

200

150

100

50

0

Mill

on

es d

e U

SD

1.43%

0.58%

0.20%


2020 20252016

800

700

600

500

400

300

200

100

0

Mill

on

es d

e U

SD


Con relación al PIB, los costos derivados de las intervenciones en programas de protección social ascenderían de un 2.10%, en 2016, a un 3.14%, en 2025 (gráfica 27). Para alcanzar en 2025 la meta de educación preprimaria (212,232 niños y niñas matriculados) se requiere una inversión de USD13.9 millones. La educación preprimaria pasaría de representar un 0.03% del PIB, en 2016, a un 0.06% del PIB, en 2025. En el caso de la educación primaria, se requiere financiamiento de USD219.7 millones (1.10% del PIB) para dar cobertura educativa a 423,760 niños y niñas en 2025. Finalmente, el costo para que 419,148 adolescentes puedan beneficiarse de la educación secundaria (que incluye la educación básica y diversificada) es, para 2025, de un 0.30% del PIB. En conjunto, las intervenciones propuestas en los distintos niveles de la educación requerirían, en 2016, una inversión equivalente a USD145.1 millones (1.11% del PIB); el monto ascendería en 2020 a USD201.3 millones (1.22% del PIB) y, finalmente, a USD298.8 millones (1.45% del

PIB) en 2025. La premisa de las intervenciones en educación es la universalización, es decir, que todas las niñas, niños y adolescentes puedan tener acceso gratuito y de calidad a la educación pública.

La salud tiene la misma premisa: universalidad. Para alcanzarla, se plantean intervenciones de infraestructura que implican la construcción de establecimientos del primero y segundo nivel de atención, remozamiento y equipamiento de puestos de salud; además, se incluyen los costos en recursos humanos, medicina y equipo. Para el logro de las metas propuestas se requiere una inversión de USD129.3 millones en 2016, cifra que aumentaría a USD372.5 millones en 2025; con relación al PIB, esto representa un 0.99 y un 1.69% en los años 2016 y 2025, respectivamente.


Como lo muestra la gráfica 28, el costo de las intervenciones en infraestructura rural asciende a USD69.9 millones (0.53% del PIB) en 2016, y crece a USD687.3 millones (3.11% del PIB),

Gráfica 27. Nicaragua: Costo del eje de programas de protección social 2016-2025



Salud

Educación primaria

Nivel preprimario


3.14%

2.49%

2.10%


05Primeros Pasos


800

700

600

500

400

300

200

100

0

Mill

on

es d

e U

SD

2020 20252016

en 2025. Entre las propuestas se encuentran las destinadas a universalizar el acceso a agua potable, priorizando las inversiones en hogares en situación de pobreza y pobreza extrema, lo que tendría un costo, en 2025, de USD268.3 millones (1.22% del PIB). Además, con el mismo objetivo del programa anterior, se propone un programa de energía eléctrica que, en 2016, reportaría 64,712 beneficiados a un costo de USD51.8 millones (0.40% del PIB), cantidad que se espera incrementar a 277,074 beneficiarios en 2025 mediante una inversión del 1.85% del PIB (USD407.5 millones).

En cuanto a los caminos rurales, se plantea que en los próximos diez años se rehabiliten 3,018 kilómetros, lo que implicaría pasar de una inversión de USD6.2 millones, en 2016, a USD11.5 millones, en 2025.


En el eje de protección ambiental, las intervenciones diseñadas tendrían un costo, en 2016, de USD10.2 millones (0.08% del PIB),

monto que ascendería a USD283.6 millones (1.28% del PIB) diez años más adelante (gráfica 29). Se propone un programa de capacitación ambiental encaminado a la prevención del impacto ambiental, protección de la capa de ozono, reducción de contaminantes y mejoramiento de la calidad ambiental. Con un costo de USD1.4 millones en 2016, este programa beneficiaría a 25,500 personas, mientras que con USD21.6 millones (0.10% del PIB), los beneficiados ascenderían a 210,757 en el año 2025.

Además, programas de reforestación y conservación de la diversidad biológica son necesarios para la preservación y uso adecuado de los recursos naturales. Con una inversión del 0.06% del PIB, en 2016 se lograrían 5,122 hectáreas provistas de cobertura vegetal; la propuesta consiste en realizar una inversión del 1.13% del PIB, en 2025, para cubrir 85,675 hectáreas. Asimismo, en 2016 se esperaría contar con 10,100 personas capacitadas en el manejo integral de áreas protegidas, cuencas hidrográficas, flora y fauna, a un costo de

Gráfica 28. Nicaragua: Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025



Energía eléctrica

Agua potable

Caminos rurales

3.11%

1.36%

0.53%


Gráfica 29. Nicaragua: Costo del eje de protección ambiental 2016-2025


Gráfica 30. Nicaragua: Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025




USD0.6 millones (0.005% del PIB). Se plantea incrementar el número a 110,568 personas capacitadas en 2025, para lo cual sería necesaria una inversión de aproximadamente el 0.05% del PIB (USD12.1 millones).


Las intervenciones recomendadas para el eje de tejido social e identidad cultural se sitúan en 2016 en un 0.06% del PIB (USD11.3 millones); en 0.20% del PIB (USD 40.9 millones), en 2020,

Áreas protegidas

Capacitación ambiental

Reforestación

300

250

200

150

100

50

0

Mill

on

es d

e U

SD

2020 20252016

1.28%

0.30%

0.08%

Organización comunitaria

Pueblos indígenas y afrodescendientes

Esparcimiento para la cultura y deporte

200

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

Mill

on

es d

e U

SD

2020 20252016

0.82%

0.20%

0.06%


05Primeros Pasos


Gráfica 31. Nicaragua: Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases del desarrollo rural 2016-2025



y en 0.82% del PIB (USD 188.7 millones), en 2025 (gráfica 30).

Entre las propuestas se incluye un programa de organización comunitaria con el que se pretende beneficiar a 118,702 personas en 2020 a un costo de USD20.8 millones (0.13% del PIB); la cantidad de personas beneficiadas ascendería a 532,264 en 2025, con una inversión del 0.59% del PIB de ese año. Además, para un programa de esparcimiento que beneficie a través de actividades deportivas, culturales y recreativas a 451,974 personas en 2025 se estipula una inversión que transita del 0.01 al 0.19% del PIB entre 2016 y 2025.

Finalmente, se plantea incrementar la inversión del programa de pueblos indígenas y afrodescendientes, pasando del 0.03% del PIB, en 2016, al 0.04% del PIB, en 2025. Con esto se pretende incrementar el número de beneficiarios: de 159,585, en 2016, a 294,143, en 2025.

Si se focalizan los esfuerzos por parte del sector público en intervenciones integrales, coordinadas y sostenidas durante el período 2016-2025, se podría mejorar de manera considerable las condiciones de vida de quienes habitan en las zonas rurales de Nicaragua. Las intervenciones propuestas requerirían una inversión que se incrementa del 2.97% del PIB, en 2016, al 4.94% del PIB, en 2020, y a un 9.79% del PIB, en 2025, respectivamente (gráfica 31).

5.5 Financiamiento para las bases para el desarrollo rural en Nicaragua

En los apartados anteriores se han mostrado las principales intervenciones que el Estado debe llevar a cabo para potenciar el desarrollo rural y, finalmente, mejorar de manera efectiva las condiciones de vida de quienes habitan estos territorios. Esta visión debe estar alineada con la manera como el Estado puede encontrar los recursos necesarios para hacer frente a estos enormes desafíos.

14 Trabajador familiar sin pago y trabajador no familiar sin pago.






2020 20252016

2,500

2,000

1,500

1,000

500

0

9.79%

4.94%

2.97%


Tabl

a 11

. Nic

arag

ua: M

atri

z de

cos

tos

fina

ncie

ros

de b

ases

par

a el

des

arro

llo r

ural

(201

6-20

25)

Eje

Pro

gra

ma

Des

crip

ció

nIn

stit

uci

ón

re

spo

nsa

ble

Ben

efici

ario

s m

eta

Nú

mer

o d

e b

enefi

ciar

ios

En m

illo

nes

de

dó

lare

s d

e ca

da

año

Co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

2016

2020

2025

2016

2020

2025

2016

2020

2025

Fort

alec

imie

nto

d

el s

ecto

r ru

ral

Fort

alec

imie

nto

de la

inst

ituci

onal

idad

del

desa

rrol

lo r

ural

Cre

ació

n de

una

sec

reta

ría o

un

min

iste

rio d

e de

sarr

ollo

rur

al

que

cuen

te c

on la

s ca

paci

dade

s

para

ges

tiona

r de

man

era

inte

rinst

ituci

onal

la f

orm

ulac

ión

y

ejec

ució

n de

pol

ítica

s pú

blic

as

Secr

etar

ía o

min

iste

rio

de d

esar

rollo

rur

al

0

.60

0.

78

1.0

1 0.

000.

000.

00

Acu

icul

tura

y p

esca

Fom

ento

al d

esar

rollo

de

la

acui

cultu

ra

Mag

for

Prod

ucto

res

1,44

04,

113

10,2

34 0

.27

1.0

0 3.

49

0.00

0.01

0.02

Ase

soría

téc

nica

Fom

ento

a la

pro

ducc

ión,

dive

rsifi

caci

ón y

com

erci

aliz

ació

n de

las

fam

ilias

y c

omun

idad

es

Mag

for

Prod

ucto

res

bene

ficia

dos

57,4

0011

9,02

520

0,40

4 4

.09

11.1

3

26.2

8 0.

030.

070.

12

Enca

dena

mie

ntos

prod

uctiv

os

Prog

ram

a de

enc

aden

amie

ntos

empr

esar

iale

s pa

ra q

ue lo

s pr

oduc

tos

de p

eque

ños

y m

edia

nos

prod

ucto

res

y em

pres

as r

ural

es p

ueda

n lle

gar

dire

ctam

ente

y s

in in

term

edia

rios

a

los

cons

umid

ores

fina

les

Mef

cca

Prod

ucto

res

bene

ficia

dos

15,0

0057

,624

149,

361

2.49

1

2.55

4

5.62

0.

020.

080.

21

Educ

ació

n té

cnic

a

prod

uctiv

a

Prog

ram

a pa

ra la

for

mac

ión

técn

ica

prod

uctiv

a, e

n ár

eas

com

o

agric

ultu

ra, s

ilvic

ultu

ra, p

esca

,

adm

inis

trac

ión

de e

mpr

esas

rur

ales

,

turis

mo

com

unita

rio, e

ntre

otr

os

Mag

for

Jóve

nes

que

han

final

izad

o

educ

ació

n

secu

ndar

ia

1,21

54,

036

10,0

42 4

.06

17.6

9

61.7

3 0.

030.

110.

28

Tran

sfer

enci

a de

tecn

olog

ía

Prog

ram

a de

tra

nsfe

renc

ia d

e

tecn

olog

ía e

n ac

tivid

ades

agr

ícol

as y

no a

gríc

olas

INTA

Prod

ucto

res

bene

ficia

dos

4,98

026

,052

100,

448

1.

08

6

.06

25.

42

0.00

0.02

0.06

Agr

icul

tura

fam

iliar

Prog

ram

a de

stin

ado

de m

aner

a

espe

cífic

a a

la lu

cha

cont

ra la

inse

gurid

ad a

limen

taria

a t

ravé

s de

la

prod

ucci

ón f

amili

ar d

e al

imen

tos

Mag

for

Prod

ucto

res

bene

ficia

dos

39,2

6311

2,13

930

2,29

16.

23

23.

32

8

8.19

0.

050.

140.

40

Cré

dito

, ser

vici

o de

gara

ntía

y s

egur

o

rura

l

Prog

ram

a de

mic

rocr

édito

s a

hoga

res

rura

les

que

incl

uya

serv

icio

de

gara

ntía

s, a

sí c

omo

segu

ro r

ural

Mag

for

Prod

ucto

res

bene

ficia

dos

2,75

07,

854

19,5

447.

48

22.9

2 6

2.05

0.

060.

140.

28

Turis

mo

rura

l Pr

ogra

ma

enca

min

ado

al d

esar

rollo

del t

uris

mo

rura

l y c

omun

itario

Intu

rPr

oduc

tore

s

bene

ficia

dos

2,75

07,

854

29,1

621.

28

3.91

15

.80

0.01

0.02

0.07

Sub

tota

l fo

rtal

ecim

ien

to d

el s

ecto

r ru

ral

27.4

399

.06

329.

590.

200.

581.

43


Eje

Pro

gra

ma

Des

crip

ció

nIn

stit

uci

ón

re

spo

nsa

ble

Ben

efici

ario

s m

eta

Nú

mer

o d

e b

enefi

ciar

ios

En m

illo

nes

de

dó

lare

s d

e ca

da

año

Co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

2016

2020

2025

2016

2020

2025

2016

2020

2025

Fort

alec

imie

nto

d

el s

ecto

r ru

ral

Educ

ació

n

prep

rimar

ia

Prog

ram

a pa

ra la

uni

vers

aliz

ació

n de

l

nive

l pre

prim

ario

Min

edPo

blac

ión

entr

e 4

y

6 añ

os95

,749

121,

023

212,

232

3.

41

5.

65

1

3.89

0.

030.

030.

06

Educ

ació

n pr

imar

iaPr

ogra

ma

para

la u

nive

rsal

izac

ión

del

nive

l prim

ario

Min

edPo

blac

ión

entr

e 7

y

12 a

ños

401,

632

411,

555

423,

760

124.

66

167.

44

219

.69

0.95

1.01

1.10

Educ

ació

n

secu

ndar

ia

Prog

ram

a pa

ra la

uni

vers

aliz

ació

n

de la

edu

caci

ón s

ecun

daria

(ge

nera

l

y té

cnic

o)

Min

edPo

blac

ión

entr

e 13

y 18

año

s20

1,24

525

4,36

541

9,14

8 1

7.02

2

8.20

65.1

8 0.

130.

170.

30

Salu

dPr

ogra

ma

para

la u

nive

rsal

izac

ión

de

la s

alud

púb

lica

Min

saPo

blac

ión

rura

l2,

262,

316

2,81

1,29

23,

543,

895

129.

34

210.

68

372.

49

0.99

1.28

1.69

Educ

ació

n té

cnic

a

prod

uctiv

a

Prog

ram

a pa

ra la

for

mac

ión

técn

ica

prod

uctiv

a, e

n ár

eas

com

o

agric

ultu

ra, s

ilvic

ultu

ra, p

esca

,

adm

inis

trac

ión

de e

mpr

esas

rur

ales

,

turis

mo

com

unita

rio, e

ntre

otr

os

Mag

for

Jóve

nes

que

han

final

izad

o

educ

ació

n

secu

ndar

ia

1,21

54,

036

10,0

42 4

.06

17.6

9

61.7

3 0.

030.

110.

28

Sub

tota

l pro

gra

mas

de

pro

tecc

ión

so

cial

274.

43

411.

97

671

.25

2.10

2.

49

3.14

Infr

aest

ruct

ura

ru

ral

Ener

gía

eléc

tric

a

Prog

ram

a or

ient

ado

a un

iver

saliz

ar

el a

cces

o a

ener

gía

eléc

tric

a,

prio

rizan

do la

s in

vers

ione

s en

hoga

res

en s

ituac

ión

de p

obre

za y

pobr

eza

extr

ema

ENEL

Pobl

ació

n ru

ral

64,7

1216

4,30

827

7,07

4 5

1.77

1

72.3

0 40

7.51

0.

401.

041.

85

Agu

a po

tabl

e

Prog

ram

a or

ient

ado

a un

iver

saliz

ar e

l

acce

so a

agu

a po

tabl

e, p

rioriz

ando

las

inve

rsio

nes

en h

ogar

es e

n

situ

ació

n de

pob

reza

y p

obre

za

extr

ema

Enac

alPo

blac

ión

rura

l60

,000

171,

366

737,

021

11.

88

44.

48

268.

29

0.09

0.27

1.22

Cam

inos

rur

ales

Red

vial

pav

imen

tada

MTI

Kiló

met

ros

1,00

61,

006

1,00

6

6.2

3

8.17

1

1.45

0.

050.

050.

05

Sub

tota

l pro

tecc

ión

am

bie

nta

l10

.15

49.7

328

3.59

0.08

0.

30

1.28

Pro

tecc

ión

am

bie

nta

l

Áre

as p

rote

gida

s

Prog

ram

a de

man

ejo

inte

gral

de

biod

iver

sida

d, á

reas

pro

tegi

das

y

cuen

cas

hidr

ográ

ficas

, flor

a y

faun

a

en p

elig

ro d

e ex

tinci

ón

Mar

ena

Pobl

ació

n be

nefic

iada

10,1

0033

,547

110,

568

0.60

2.

61

12.0

6 0.

005

0.02

0.05

Cap

acita

ción

am

bien

tal

Prog

ram

a de

cap

acita

ción

sob

re

prev

enci

ón d

e im

pact

o am

bien

tal,

prot

ecci

ón d

e la

cap

a de

ozo

no,

redu

cció

n de

con

tam

inan

tes

y m

ejor

amie

nto

de la

cal

idad

ambi

enta

l

Mar

ena

Pobl

ació

n be

nefic

iada

25,5

0084

,698

210,

757

1.42

6.

20

21.6

4 0.

010.

040.

10

Refo

rest

ació

nPr

ogra

ma

para

ref

ores

taci

ón d

e ár

eas

prov

ista

s de

cob

ertu

ra v

eget

alM

aren

aH

ectá

reas

5,

122

19,6

7785

,675

8.13

40

.92

249

.89

0.06

0.25

1.13

Sub

tota

l pro

tecc

ión

am

bie

nta

l10

.15

49.7

328

3.59

0.0

8 0

.30

1.2

8


Eje

Pro

gra

ma

Des

crip

ció

nIn

stit

uci

ón

re

spo

nsa

ble

Ben

efici

ario

s m

eta

Nú

mer

o d

e b

enefi

ciar

ios

En m

illo

nes

de

dó

lare

s d

e ca

da

año

Co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

2016

2020

2025

2016

2020

2025

2016

2020

2025

Tejid

o s

oci

al e

id

enti

dad

cu

ltu

ral

Espa

rcim

ient

o

para

la c

ultu

ra y

el

depo

rte

Prog

ram

a en

cam

inad

o a

la

cons

truc

ción

y m

ejor

amie

nto

de

infr

aest

ruct

ura

para

el e

spar

cim

ient

o

(bib

liote

cas,

par

ques

, can

chas

depo

rtiv

as)

INC

, IN

DPo

blac

ión

rura

l16

,600

84,0

3845

1,97

40.

82

5.42

4

0.86

0.

010.

030.

19

Pueb

los

indí

gena

s y

afro

desc

endi

ente

s

Prog

ram

a pa

ra la

difu

sión

y

prom

oció

n de

las

iden

tidad

es é

tnic

as

y cu

ltura

les

de lo

s pu

eblo

s in

díge

nas

y af

rode

scen

dien

tes

INC

Pobl

ació

n in

díge

na15

9,58

527

5,82

329

4,14

3 7

.92

14.6

9 17

.04

0.03

0.04

0.04

Org

aniz

ació

n

com

unita

ria

Org

aniz

ació

n, f

orta

leci

mie

nto

y

segu

imie

nto

a or

gani

zaci

ones

com

unita

rias

FISE

Pers

onas

19,3

2011

8,70

253

2,26

4

2.58

2

0.80

1

30.8

3 0

.02

0.1

3 0

.59

Sub

tota

l tej

ido

so

cial

e id

enti

dad

cu

ltu

ral

11.3

2 40

.91

188

.73

0.0

6 0

.20

0.8

2

Mon

itore

o y

eval

uaci

ón d

e po

lític

as p

úblic

as

Sist

ema

de

mon

itore

o y

eval

uaci

ón d

e in

dica

dore

s de

re

sulta

do, d

e pr

oces

o y

de in

sum

o de

las

inte

rven

cion

es

prop

uest

as

Gab

inet

e so

cial

Con

ducc

ión,

ev

alua

ción

y m

ejor

a co

ntin

ua e

n la

im

plem

enta

ción

de

polít

icas

púb

licas

0.79

1.

04

1.

45

0.

00

0.

00

0.

00

To

tale

s 39

3.21

82

6.61

2,

160.

41

2.9

7 4

.94

9.7

9

Fuen

te: I

cefi/

FID

A, s

egún

est

imac

ione

s pr

opia

s


05Primeros Pasos


Gráfica 32. Nicaragua: Carga tributaria (2006-2015)

Fuente: Icefi/FIDA, con base en estadísticas del Ministerio de Hacienda y del BCN

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

17.00%

16.00%

15.00%

14.00%

13.00%

12.00%

11.00%

Aun cuando pueda existir la voluntad política para echar a andar estas medidas, es imperante que el Estado cuente con los recursos suficientes para financiarlas. Por ello debe reconocerse que incrementar las asignaciones orientadas hacia el desarrollo rural requiere romper con la situación actual de las finanzas públicas.

En Nicaragua, la carga tributaria se ha ido incrementando con el pasar de los años; en 2006 era del 13.6% y las proyecciones indican que para el año 2015 alcanzaría un 16.5%. En buena medida esto obedece a las dos reformas tributarias llevadas a cabo en 2009 y 2012; la primera consistió en pequeños ajustes al sistema tributario, mientras que la segunda contenía reformas más profundas.14 No obstante, es preciso señalar que, pese al incremento de la carga tributaria, esta recae mayoritariamente en impuestos indirectos, los cuales representaban, en 2015, más del 60.0% del total recaudado.

Según los datos publicados al cierre de 2015, se observa que el déficit fiscal alcanzó el 0.7% del PIB. Debe advertirse que si bien en términos del producto no se trata de un monto considerable, sí representa un crecimiento del 127.8% con

respecto a lo observado en 2014. El déficit fiscal es consecuencia del diferencial en la dinámica de los gastos totales, que reportaron un crecimiento del 16.4%, mientras que los ingresos totales lo hicieron solo en un 14.4%. Los niveles de deuda equivalen al 32.2%. Es pertinente mencionar que esta proporción se había mantenido estable por cinco años exactos, incluso con tendencia a la baja, sin embargo, al cierre de 2015 la tendencia se revierte y el saldo de la deuda con respecto al PIB reporta un incremento de 1.1 puntos porcentuales con relación a 2014.

Estos datos indiscutiblemente sugieren finanzas públicas ordenadas; no obstante, existe un factor que debe considerarse: la deuda que adquiere Albanisa. A pesar de que esta entidad es, en principio, una empresa privada, los dos socios principales son las empresas públicas de Nicaragua y Venezuela; por ello, ante una eventual crisis económica o financiera, el Estado nicaragüense deberá asumir los costos. La falta de transparencia en el uso de estos recursos impide realizar un análisis profundo sobre las cuentas de la entidad; sin embargo, el informe semestral de cooperación oficial externa provee


algunas luces sobre el monto al que asciende la deuda que anualmente adquiere esta empresa al indicar que, hasta junio de 2015, habría recibido alrededor de USD3,396.7 millones.

Una eventualidad en donde el Estado deba responder solidariamente por el pago de dichos compromisos implicaría una elevación del saldo de la deuda del sector público al 72.5% del PIB, y de la deuda del Gobierno al 55.8% del PIB (Icefi, 2015b).

Nicaragua también presenta rigideces por el lado del gasto público, especialmente en cuatro esferas: las remuneraciones, que representan en promedio el 6.5% del PIB; las compras de bienes y servicios, el 5.0% del PIB; las transferencias corrientes, el 2.8% del PIB; y las prestaciones sociales, que han aumentado en los últimos años hasta alcanzar el 2.7% del PIB. Estos cuatro conceptos suman el 68.4% de las erogaciones totales del sector público no financiero (SPNF) y 116.4% de los ingresos tributarios (Funides, 2015).

Además de la opacidad con la deuda de Albanisa, es necesario considerar que, de acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC)14 que presenta anualmente Transparencia Internacional, el país se ubica con el peor resultado de la región centroamericana, con un puntaje de 27 para el año 2015, uno menos que la edición anterior (2014), por lo cual su sector público es percibido como muy corrupto.

A pesar de la compleja situación de las finanzas públicas nicaragüenses, a continuación se plantea una serie de opciones que permitirían obtener recursos para financiar el desarrollo rural del país.


Si bien Nicaragua ha logrado aumentar los recursos tributarios, el fortalecimiento de la administración tributaria sigue siendo una tarea pendiente. De acuerdo con estimaciones realizadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2010), los niveles de evasión del impuesto al valor agregado (IVA) rondan el 36.0%. Además, agrega que aunque no hay estimaciones de evasión del impuesto sobre la renta (IR), los niveles nicaragüenses podrían ser semejantes a los de El Salvador, en donde ascienden al 43.0%. Ello porque El Salvador presenta una estructura similar y fuerte vinculación económica con Nicaragua.

Así las cosas, el fortalecimiento de la administración tributaria permitiría que Nicaragua cuente con recursos frescos que pueden ser orientados al desarrollo. Si se lograra una reducción de evasión se podría recaudar un 1.40% del PIB en 2025.

5.5.2 Reducción del gasto tributario

Nicaragua no es la excepción en el otorgamiento de privilegios fiscales; sin embargo, sus niveles son los más altos de toda la región centroamericana. Para el año 2010, el gasto tributario alcanzó un 7.9% del PIB, cifra de la cual un 78.5% correspondía al IVA; 16.3%, al IR; 3.7%, a los derechos arancelarios de importación (DAI), y un 1.6% al impuesto selectivo al consumo (ISC). Es decir, casi el 84.0% del gasto tributario provino de impuestos indirectos.

Por ello resulta imperante que se pueda reducir estos niveles excesivos de gasto tributario. En

14 La puntuación del IPC correspondiente a un país o territorio indica el grado de corrupción en el sector público según la percepción de empresarios y analistas; se maneja entre los rangos de 100 (percepción de ausencia de corrupción) y 0 (percepción de muy corrupto). 15 Estadísticas de la OCDE/Cepal/CIAT/BID disponibles en: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/taxation/revenue-statistics-in-latin-america-and-the-caribbean-2016_rev_lat_car-2016-en-fr#page88. Recuperadas el 4 de marzo de 2016.


05Primeros Pasos


ese sentido, si en Nicaragua se lleva el gasto tributario a los niveles promedio de la región centroamericana se podría obtener, en 2025, alrededor del 4.9% del PIB.

5.5.3 Fortalecimiento del impuesto a la propiedad

El impuesto a la propiedad presenta un nivel muy bajo de tributación, de ahí que uno de los desafíos pendientes sea su fortalecimiento, principalmente en el nivel de las municipalidades, donde las bases catastrales resultan fundamentales (Funides, 2015). Se estima que un manejo eficiente de la recaudación de este impuesto podría aumentar significativamente su importancia. En la actualidad, la recaudación de este tributo representa menos del 0.1% del PIB, mientras que el promedio en América Latina oscila en torno al 1.0% del PIB15 y, en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), se aproxima al 1.9% del PIB.

5.5.4 Focalización de los subsidios

Más del 60.0% de los beneficiaros de subsidios no se encuentra en situación de pobreza; por

este motivo, se estima que si se logra focalizar este subsidio se podría tener un ahorro equivalente al 1.0% del PIB (Icefi/FIDA, 2016).

5.5.5 Donaciones y deuda

El endeudamiento público puede constituir una fuente inicial de financiamiento mientras se ajusta la política fiscal y, en particular, la política tributaria; ello es relevante, sobre todo si el endeudamiento es utilizado en aquellas intervenciones que pueden potenciar el desarrollo rural. Por otro lado, la comunidad internacional podría plegar todos sus esfuerzos o la mayor parte de ellos al apoyo en la mejora de las condiciones de vida de las personas del área rural en Nicaragua. Ambas fuentes de financiamiento pueden ser utilizadas para el necesario aumento inicial de la capacidad instalada de los servicios públicos.

A continuación, un resumen de los posibles mecanismos que podrían financiar las propuestas para sentar las bases del desarrollo rural en Nicaragua.

Tabla 12. Nicaragua: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje del PIB de cada año

Concepto 2016 2020 2025


Fortalecimiento de la Administración Tributaria (evasión del IR en niveles similares al promedio de América Latina)

0.10 0.50 1.40

Reducción del gasto tributario 0.40 1.50 4.90


Focalización de subsidios 0.40 0.80 1.00





ConClusionesLos países de la región deben comprender que el desarrollo rural constituye un elemento indispensable del desarrollo general e integral de los pueblos. Las cifras oficiales de cada país revelan que el 45.0% de los centroamericanos viven en espacios rurales pero, en comparación con los habitantes de las áreas urbanas, tienen menor acceso a los bienes y servicios básicos que el Estado debe facilitar para el bienestar de los ciudadanos.

Pese a su importancia, la presencia del Estado en el área rural ha sido históricamente mínima; la carencia de bienes y servicios públicos esenciales, junto con limitadas oportunidades para la generación de ingresos, ha fomentado un círculo vicioso de pobreza que los países centroamericanos están obligados a superar.

En Centroamérica, la actual política fiscal se caracteriza por bajos niveles de gasto público en desarrollo rural, así como por poca incidencia en la reducción de la desigualdad y profundización de los niveles de pobreza rural; es decir, no da la talla para hacer frente a los desafíos de las zonas rurales y garantizar el bienestar de la población. Por ello, es fundamental que la política fiscal centroamericana adopte cambios que permitan avanzar en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

Además de los retos en materia fiscal, el desarrollo rural de Centroamérica se enfrenta a una institucionalidad limitada que, en la mayoría de casos, se reduce a los ministerios y/o secretarías de agricultura. A pesar de que

el 30.0% del empleo total proviene de la agricultura, es fundamental comprender que el desarrollo rural va más allá de esta actividad.

Las intervenciones que el Estado realice en el ámbito rural deben tener un carácter sistémico, multidimensional y multinivel. Por ello, se requiere intervenir en los bajos ingresos del hogar y las pocas oportunidades de empleo; la falta de cobertura y calidad de los servicios de salud, educación y protección social; el poco acceso a agua segura; la protección ambiental y la reconstrucción del tejido social. Todo ello con base en un liderazgo integrador que permita generar información oportuna y confiable para tomar decisiones, evaluar y afinar las intervenciones implementadas.

Para sentar las bases de la edificación del desarrollo rural, entre 2016 y 2025 los Estados de los países centroamericanos deberán destinar al fortalecimiento del sector rural, programas de protección social, infraestructura rural, protección ambiental, tejido social e identidad cultural entre el 6.41 y el 9.79% de su PIB.

Finalmente, la ruralidad no debe de ser vista como sinónimo de pobreza; al contrario, los territorios rurales deberían ser espacios donde los Estados construyan las condiciones para el bienestar social y la equidad, el respeto por la cultura y la participación activa de los ciudadanos, al tiempo que se aprovechen soberana y sosteniblemente los recursos naturales.


reComendaCionesLos países de la región centroamericana deben elaborar planes de desarrollo en los que se consideren las características y desafíos particulares de las zonas rurales. En dichos planes habrá que visibilizar metas y objetivos, así como los recursos necesarios para alcanzarlos mediante una adecuada y eficiente implementación.

Es preciso que cada país fortalezca la institucionalidad del desarrollo rural mediante la creación de secretarías o ministerios de desarrollo rural, con el objetivo de coordinar interinstitucionalmente las intervenciones de política pública en el ámbito rural. Con ello se lograrían impactos relevantes y mayor eficiencia y eficacia en el gasto público orientado al desarrollo rural.

Los esfuerzos por incrementar los ingresos de quienes habitan en las zonas rurales deben buscar apoyar tanto las actividades agropecuarias, como las no agropecuarias. Los programas de protección social, educación y salud deben partir de las premisas de universalidad, gratuidad y calidad. Es indispensable que los esfuerzos en infraestructura rural se orienten al aseguramiento de bienes y servicios públicos

como el agua y saneamiento, electricidad, caminos rurales y vivienda. En materia ambiental, es crucial la protección y conservación de los recursos naturales, así como la reducción de la vulnerabilidad ante el cambio climático. Además, es preciso garantizar la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones y el respeto de los derechos de los pueblos indígenas.

Habrá que someter todos estos esfuerzos a mecanismos robustos para la generación de información, que permitan un proceso de evaluación continua, así como mayor garantía de probidad y transparencia en las ejecuciones.

Para poder financiar estas intervenciones, los países de la región deberán implementar procesos de diálogo y negociación que conduzcan a nuevos acuerdos o pactos integrales en materia fiscal, los cuales deberían tener como principios guía la progresividad, la justicia social, la sostenibilidad y la suficiencia, que sirva de base para la construcción de Estados verdaderamente democráticos y potenciadores del desarrollo, en especial de quienes habitan en las zonas rurales.


referenCias biblioGráfiCas

Acevedo, I. (2007). «Infraestructura, talón de Aquiles de Nicaragua», en Revista El Observador Económico. Nicaragua.

Banco Central de Nicaragua (BCN) (2014). Estadísticas del mercado laboral. Nicaragua: BCN.

Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) (2010). Estrategia de Honduras. Honduras: BCIE.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2002). El acceso a la tierra en la agenda de desarrollo rural. Washington, D.C.: BID.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2005). Estrategia de desarrollo rural. Washington, D.C.: BID.

Banco Mundial (2009). Global Economic Prospects. Commodities at the Crossroads. Banco Mundial.

Banco Mundial (2011). Crimen y violencia en Centroamérica. Un desafío para el desarollo. Banco Mundial.

Banco Mundial (2 de marzo de 2016). Indicadores del desarrollo mundial. Obtenido de Banco Mundial: http://databank.bancomundial.org/data/reports.aspx?source=2&country=&series=SL.AGR.EMPL.ZS&period=

Baumesiter, E. (2013). Concentración de tierras y seguridad alimentaria en Centroamérica. Roma: Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra (ILC) y Fondo de Desarrollo Noruego.

CAF (2013). «Inclusión productiva y desarrollo rural. Acceso a mercados en localidades de bajos ingresos». Serie Políticas Públicas y Transformación Productiva (11).

Cardenal, A. S. (s.f.). «Élites agrarias, estructura económica y transición hacia la democracia en El Salvador». (F. CIDOB, Ed.) Afers Internacionals (34-35), 125-147.

Cáritas Honduras (2013). Estudio sobre la violencia en Honduras. Honduras: Cáritas Honduras.

Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (2016). EM-DAT Database. Obtenido de Centre for Research on the Epidemiology of Disasters: http://emdat.be/database


Comisión Económica para América Latina (Cepal) (2015). Bienes y servicios públicos sociales en la zona rural de Colombia y políticas para el cierre de brechas. Bogotá: Cepal.

Comisión para el Esclarecimiento Histórico y Oficina de Naciones Unidas para Proyectos (CEH/UNOPS) (1999). Guatemala, memoria del silencio. Conclusiones y recomendaciones. Guatemala: UNOPS.

Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) (2010). Estrategia centroamericana de desarrollo rural territorial 2010-2030 (Ecadert). San José, Costa Rica: CAC.

Damiani, O. (2000). The State and Nontraditional Agricultural Exports in Latin America: Results and Lessons of Three case Studies. Documento de trabajo preparado para la Conferencia de economía rural y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe. New Orleans.

De Janvry, A., & Sadoulet, E. (2001). «La inversión en desarrollo rural es buen negocio». En Desarrollo de las economías rurales. Washington, D.C.: BID.

De Schutter, O. (Septiembre de 2010). Especulación con alimentos básicos y crisis de los precios de los alimentos. (OHCHR, Ed.) Nota informativa (02).

Echeverri Perico, R., & Pilar Ribero, M. (2002). Nueva ruralidad. Visión del territorio en América Latina y El Caribe. IICA.

El Heraldo (12 de enero de 2016). «Evasión fiscal del ISV llega al 57%», en El Heraldo, disponible en: http://www.elheraldo.hn/pais/919176-466/evasi%C3%B3n-fiscal-del-isv-llega-al-57.

El Salvador, Dygestic (2012). Aspectos metodológicos EHPM 2008-2012. El Salvador: Dirección General de Estadísticas y Censos. El Salvador: Dygestic.

Estado de la Región (2015). Energía en Centroamérica: Reflexiones para la transición hacia economías bajas en carbono. México: Cepal.

F7 Consult, Ensome S.A., ViSKon Aps, Glemminge Development Research AB & CIAT. (2014). Informe final línea base componente I PAGRICC: apoyo para la adopción de sistemas de restauración ambiental. Managua: Nicaragua, Marena.

Fondo Monetario Internacional (FMI) (23 de enero de 2014). Fiscal policy and income inequality. (FMI, Ed.) IMF Policy Paper.

Frutos Mejías, L. (2006). «El agua como factor de desarrollo rural». Norba. Revista de geografía, 11, 51-68.

Funides (2015). Política fiscal de Nicaragua. Movilizar recursos para el crecimiento económico Inclusivo y fortalecer los espacios fiscales. Nicaragua: Funides.

Global Witness (2015). ¿Cuántos más? Global Witness.

Gómez E., S. (2003). «Nueva ruralidad (fundamentos teóricos y necesidad de avances empíricos)». Seminario Internacional «El mundo rural: transformaciones y perspectivas a la luz de la nueva ruralidad». Bogotá: Universidad Austral de Chile.


Guatemala, Instituto Nacional de Estadística (INE) (2006). Glosario de las principales definiciones: Encuesta nacional de condiciones de vida ENCOVI-2006. Guatemala: INE.

Guatemala, Instituto Nacional de Estadística (INE) (2011). Encuesta permanente de hogares y propositos múltiples. Honduras: INE.

Guatemala, Instituto Nacional de Estadística (INE) (2014). Encuesta permanente de hogares de propósitos múltiples. Honduras: INE.

Guatemala, Instituto Nacional de Estadística (INE) (2014). Encuesta nacional de condiciones de vida 2014. Guatemala: INE.

Guatemala, Instituto Nacional de Estadística (INE) (2014). Encuesta nacional de empleo e ingresos I-2014. Guatemala: INE.

Guatemala, Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) (2013). Red vial de Guatemala. Guatemala: CIV.

Guatemala, Ministerio de Educación (Mineduc) (2014). Anuario estadístico de la educación 2014. Guatemala: Mineduc.

Guatemala, Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplán) (2016). Informe final de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Guatemala: Segeplán.

Honduras, Instituto Nacional de Estadística (INE) (2013). XVII Censo de población y VI de vivienda. Honduras: INE.

Honduras, Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (Serna) (s.f.). Estrategia nacional de cambio climático Honduras. Honduras: GTZ, PNUD & GEF.

Human Rights Watch (2015). Informe anual de Honduras de 2014. Obtenido de Human Rights Watch: https://www.hrw.org/node/268141

Instituto de Ambiente y Recursos Naturales de la Universidad Rafael Landívar (Iarna-URL) (2012). Perfil ambiental de Guatemala 2010-2012. Vulnerabilidad local y creciente construcción de riesgo. Guatemala: Iarna-URL.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) (2008). La educación y la salud en Centroamérica. Una mirada desde los derechos humanos. Boletín de Estudios Fiscales número 10. Guatemala: Icefi.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) (2014a). Diagnóstico de la situación fiscal de El Salvador, período 2004-2013. Guatemala: Icefi.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) (2014b). Honduras: la peligrosa ruta del endeudamiento. Diagnóstico de las finanzas públicas 2010-2013 y perspectivas para 2014. Honduras: Icefi.


Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) (2015a). Honduras: Una política fiscal que no mejora el presente ni construye el futuro. Análisis del Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos de la República 2016. Honduras: Icefi.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) (2015b). Perfiles macrofiscales de Centroamérica. Estimaciones de cierre para 2015 y proyecciones de presupuesto de 2016. Guatemala: Icefi.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) (2016). Diagnóstico y propuesta de hoja de ruta para lograr una administración tributaria efectiva. Guatemala: Icefi.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) (2016 b). Estabilidad sin desarrollo: Un análisis de los primeros dos años del actual Gobierno de Honduras. Honduras: Icefi.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (Icefi/FIDA) (2014a). Desarrollo rural de Centroamérica en cifras: Honduras. Guatemala: Icefi/FIDA.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (Icefi/FIDA) (2014b). Desarrollo rural en cifras: Guatemala. Guatemala: Icefi/FIDA.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (Icefi/FIDA) (2015). Desarrollo rural de Centroamérica en cifras: Nicaragua. Guatemala: Icefi/FIDA.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (Icefi/FIDA) (2016a). Incidencia de la política fiscal en la desigualdad y la pobreza: Guatemala. Guatemala: Icefi/FIDA.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (Icefi/FIDA) (2016b). Incidencia de la politica fiscal en la desigualdad y la pobreza: Honduras. Guatemala: Icefi/FIDA.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (Icefi/FIDA) (2016c). Inicidencia de la politica fiscal en la desigualdad y la pobreza: Nicaragua. Guatemala: Icefi/FIDA.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Icefi/Unicef) (2013). Un abrigo para todos. Análisis sobre los costos, desafíos y beneficios de los primeros pasos hacia la construcción de un sistema de protección social para la niñez y la adolescencia guatemalteca, 2012-2021. ¡Contamos! Boletin No. 8. Guatemala: Icefi/Unicef.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Icefi/Unicef) (2014). Un camino para la justicia. Estudio sobre los mecanismos, costos y desafíos de luchar contra la impunidad en Guatemala, 2014-2023. ¡Contamos! Boletín No. 11. Guatemala: Icefi/Unicef.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Icefi/Unicef) (2016). Principales retos del presupuesto público 2016: Elementos para la discusión ciudadana. Boletín ¡Contamos! No.20. Guatemala: Icefi/Unicef.


Instituto Nacional de Bosques, Consejo Nacional de Áreas Protegidas, Instituto de Abmiente y Recursos Naturales, Univesidad del Valle de Guatemala (INAB/Conap/Iarna/UVG) (2012). Mapa de cobertura forestal de Guatemala 10 y dinámica de la cobertura forestal 2006-2010. Guatemala: Inab/Conap/Iarna/UVG.

KIVLAK/GIZ (2011). Pueblos indígenas en Nicaragua. Nicaragua: KIVLAK/GIZ.

Konrad Adenuer Stiftung (KAS) (2011). Inversión en infraestructura pública y reducción de la pobreza en América Latina. Rio de Janeiro: KAS.

Kreft, S., Eckstein, D., Dorsch, L., & Fischer, L. (2015). Global climate risk index 2016. Alemania: German Watch.

Miranda Rivas, H. A. (2009). Política de confrontación en Nicaragua ante proceso electoral municipal de 2008. Jornadas Internacionales: Homenaje a Charles Tilly. Conflicto, poder y acción colectiva: Contribuciones al análisis sociopolítico de las sociedades contemporáneas. Madrid: Universidad Complutense de Madrid.

Nicaragua, Asamblea Nacional Constituyente (1986). Constitución Política de la República de Nicaragua. Managua.

Nicaragua, Instituto Nacional de Información de Desarrollo (Inide) (2005). VIII Censo de población y IV de vivienda. Nicaragua: Inide.

Nicaragua, Instituto Nacional de Información de Desarrollo (Inide) (2011). Encuesta de hogares sobre medición del nivel de vida 2009. Nicaragua: Inide.

Nicaragua, Instituto Nacional de Información de Desarrollo (Inide) (2011/2012). Encuesta nicaragüense de demografía y salud. Nicaragua: Inide.

Nicaragua, Instituto Nacional de Información de Desarrollo (Inide) (2012). Encuesta continua de hogares. Nicaragua: Inide.

Nicaragua, Instituto Nacional Forestal (Inafor) (2008). Programa nacional forestal del poder ciudadano. Nicaragua: Inafor.

Nicaragua, Instituto Nacional Forestal (Inafor) (2016). Inventario nacional forestal. Obtenido de Instituto Nacional Forestal: http://www.inafor.gob.ni/inventario/html/Resultados.html#r11

Observatorio europeo LEADER (2000). La competitividad social. Construir una estrategia de desarrollo territorial con base en la experiencia de LEADER. Cuaderno de la innovación, Fascículo 2 (6).

Observatorio Nacional de la Demoracia y la Gobernabilidad (2007). Nicaragua: La democracia a la deriva. Nicaragua: Observatorio Nacional de la Demoracia y la Gobernabilidad.

Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos (OACDH) (2006). Preguntas frecuentes sobre el enfoque de derechos humanos en la cooperación para el desarrollo. New York y Ginebra: OACDH.


Oficina Regional para América Central del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2001). Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos de los pueblos indígenas en América Central. América Central: Oficina Regional para América Central del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) (2015). Global forest resources assestment 2015. Roma: FAO.

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura y UnN-Habitat (s.f.). En tierra segura. Desastres y tenencia de la tierra. Honduras: FAO/UN-Habitat.

Preal/Eduquemos/IBIS (2014). Calidad y equidad para el desarrollo humano. Informe de progreso educativo. Nicaragua.

Prisma (2010). Bosques, deforestación y monitoreo de carbono: una valoración del potencia de REDD+ en Mesoamérica. El Salvador: Prisma.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2005). INDH 2005: Diversidad étnico-cultural: la ciudadanía en un Estado plural. Guatemala: PNUD.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2013). Informe regional de desarrollo humano 2013-2014. Seguridad ciudadana con rostro humano: Diágnostico y propuesta para América Latina. Nueva York: PNUD.

PRONicaragua (23 de febrero de 2016). Agencia de promoción de inversiones y exportaciones. Obtenido de: http://www.pronicaragua.org/es/descubre-nicaragua/infraestructura

REDD/CCAD-GIZ (2014). Mapa forestal y de cobertura de la tierra de Honduras: análisis de cifras nacionales. El Salvador: REDD/CCAD-GIZ.

Rimisp (2004). «Infraestructura y desarrollo rural» (F. G. Rimisp, Ed.) InterCambios, 4 (43).

Sol Arriaza, R. (2012). El desafío de la participación ciudadana en el Estado democrático de derecho y retos de la participación ciudadana en la gestión de políticas públicas en espacios institucionales de los Estados centroamericanos. Costa Rica: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso).

SS, INE & ICF International (2013). Encuesta nacional de demografía y salud 2011-2012. Honduras: SS, INE & ICF International.

Vallejo, M. (2011). Evaluación preliminar sobre causas de deforestación y degradación de bosques en Honduras. Tegucigalpa: REDD-CCAD/GIZ.

World Resource Institute (WRI) (abril de 2016). CAIT Climate Data Explorer. Obtenido de World Resource Institute: http://cait.wri.org/historical/Country%20GHG%20Emissions?indicator[]=Total%20GHG%20Emissions%20Excluding%20Land-Use%20Change%20and%20Forestry&indicator[]=Total%20GHG%20Emissions%20Including%20Land-Use%20Change%20and%20Forestry&year[]=2012&sortIdx=NaN&char


anexoTabla 13. Centroamérica: Proyecciones de población, producción e inflación (2016-2025)

Fuente: Icefi/FIDA, con base en datos de instituciones públicas, Cepal y FMI

GUATEMALA

AñoPIB

(en millones de USD)Inflación

Población rural (millones)

2016 66,401.0 3.30 7.2

2017 70,525.0 4.00 7.3

2018 75,129.0 4.00 7.3

2019 79,960.0 4.00 7.3

2020 85,228.0 4.00 7.3

2021 90,716.2 4.00 7.3

2022 96,557.7 4.00 7.3

2023 102,775.4 4.00 7.3

2024 109,393.5 4.00 7.3

2025 116,437.8 4.00 7.2

EL SALVADOR

AñoPIB



2016 27,125.8 1.70 2.4

2017 28,427.6 1.70 2.4

2018 29,950.2 1.80 2.4

2019 31,575.6 1.80 2.4

2020 33,299.7 1.80 2.4

2021 35,118.4 1.70 2.3

2022 37,036.5 1.70 2.3

2023 39,059.3 1.70 2.3

2024 41,192.6 1.70 2.2

2025 43,442.4 1.70 2.2

HONDURAS

AñoPIB



2016 20,457.0 5.20 4.2

2017 20,999.0 5.40 4.2

2018 21,646.0 5.40 4.3

2019 22,357.0 5.40 4.3

2020 23,101.0 5.40 4.3

2021 23,847.4 5.40 4.3

2022 24,618.0 5.40 4.3

2023 25,413.5 5.40 4.3

2024 26,234.6 5.40 4.4

2025 27,082.3 5.40 4.4


Tabla 13. Centroamérica: Proyecciones de población, producción e inflación (2016-2025)

Fuente: Icefi/FIDA, con base en datos de instituciones públicas, Cepal y FMI

NICARAGUA

AñoPIB



2016 13,089.0 7.00 3.1

2017 13,872.0 7.00 3.2

2018 14,702.0 7.00 3.2

2019 15,581.0 7.00 3.3

2020 16,513.0 7.00 3.3

2021 17,500.7 7.00 3.4

2022 18,547.4 7.00 3.4

2023 19,656.8 7.00 3.5

2024 20,832.5 7.00 3.5

2025 22,078.6 7.00 3.5

Bases para el desarrollo rural -...

Documents

Transcript of Bases para el desarrollo rural -...