1Estado-pueblos originarios: el caso de la ley 23.302 de 1985

Basombro, Mara Cristina (UNTREF)

IntroduccinEn el Primer Seminario de Polticas Sociales para los Pueblos Indgenas

Argentinos, celebrado en marzo de 1999, se exiga la igualdad de oportunidades paralas comunidades indgenas de la Argentina y se especificaba lo siguiente: []Cumpliendo las leyes vigentes, en especial la Ley 23.302, []. 1La ley a la que se

haca alusin haba sido promulgada el 8 de noviembre de 1985 con el nombre de Leysobre poltica indgena y apoyo a las comunidades aborgenes.

La presente ponencia tiene por objetivo el anlisis de la misma en el marco de larelacin entre el estado y los aborgenes durante la transicin democrtica en laArgentina. En qu contexto se discuti el proyecto de la futura ley 23.302?; culeseran los antecedentes legales de la misma?; qu temas sobresalieron en los debatesparlamentarios que llevaron a cabo los senadores y los diputados nacionales?; estosdebates, pusieron en evidencia una descaracterizacin o una revalorizacin de laspoblaciones aborgenes? Tales son los interrogantes que buscan ser respondidos y queresultan claves para interpretar la importancia de la ley en cuestin y develar al mismotiempo por qu no fue sistematizada en forma inmediata, cuando la intencin estatal eraentonces sentar las bases de un nuevo estado de derecho despus de la experiencia de ladictadura.

El anlisis del contexto histrico en que se discuti el proyecto de la ley 23.302y de los cuatro aos en que demor en hacerse efectiva su sistematizacin, recorre eldesarrollo de la ponencia. En ese teln de fondo, en primer lugar se pasa revista a lasnormas legales previas que son mencionadas en la fundamentacin del proyecto: el art.67, inc. 15 de la Constitucin Nacional de 1853; la ley 215 de 1867; la ley 817 de 1876;la ley 4.167 de 1903; la ley 14.254 de 1953; el convenio 107 de la OIT y el censo deindgenas realizado durante el gobierno de Illia. A continuacin, se analiza el contenidodel debate parlamentario tanto en la Cmara de Senadores como en la de Diputados delCongreso de la Nacin. Seguidamente se realiza una interpretacin acerca del contenidodefinitivo de la ley 23.302.

1 Primer Seminario para los Pueblos Indgenas Argentinos. Las Vertientes, provincia de Jujuy, 7 demarzo de 1999. Captulo V, inc. 10. (En http//www.soc.uu.se/mapuche/mapuint/conclusiones.html).

2En sntesis, la ponencia intenta echar luz en torno de la relacin estado-pueblosoriginarios en la Argentina, tomando como eje la Ley sobre poltica indgena y apoyo alas comunidades aborgenes de 1985. A pesar de que no sea su objetivo hacer unanlisis sobre la falta de cumplimiento de la misma, en sus conclusiones no puedeevitarse realizar una reflexin acerca de las cuestiones que an quedan pendientes parael reconocimiento pleno de los derechos de los pueblos aborgenes en el pas.

Hacia la discusin de la futura ley 23.302El 30 de octubre de 1983 la Argentina retornaba a la prctica electoral despus

de un ciclo de gobiernos de facto. Se iniciaba una nueva etapa en un pas en que lainestabilidad institucional haba prevalecido por encima de la tradicin democrtica. Alas nuevas autoridades les competa, por tanto, ejercer la tarea de gobernar y al mismotiempo construir un sistema institucional democrtico.

Fue en este marco de recomposicin que tuvo lugar la discusin del proyecto dela ley en cuestin y su posterior promulgacin como ley 23.302. Al respecto, el senadorradical por la Capital Federal, Fernando de la Ra, en los fundamentos del proyectosostena: []. Hace muchos aos, en 1964, me toc alentar como asesor del Ministeriodel Interior, la realizacin de un censo indgena nacional. []. Pero un golpe de Estadonefasto se abati el 28 de junio de 1966 sobre la Repblica; el censo se hizo pero lapoltica qued trunca.

Pas el tiempo y, en 1974, recogiendo las recomendaciones de los parlamentosindgenas nacionales, present un proyecto de ley integral para las comunidadesindgenas que tampoco alcanz a ser tratado. []. Nuevamente un golpe de Estado

interrumpi el Congreso e impidi otra vez el debate y sancin de la ley necesaria.[].2

Fernando de la Ra aluda de esta manera a dos momentos de inestabilidadinstitucional, los golpes militares de 1966 y de 1976, que haban impedido el debateacerca de la cuestin indgena, debate que en 1984, recuperada la democracia, podallevarse a cabo: []. Hoy cuando la casi totalidad de los argentinos sustenta la

voluntad de ahondar en las races de lo nacional para avanzar hacia un destino unitivode grandeza, es indispensable tomar conciencia de que en los valores de dicho origen,subyacentes en las diversas culturas aborgenes, existen muy importantes elementosespirituales que es imperioso preservar en cuanto hacen a los sentimientos nacionales.

2 Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores. Ao 1984. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1986. Tomo II, p. 1.176.

3[] se trata, [] de asumir la preservacin del ancestro cultural de Amrica del Sur,

impidiendo su disgregacin definitiva, [].3

Es decir, el proyecto responda a la voluntad de ahondar en las races de lonacional para fundar un momento de recuperacin de valores despus de la dictadura.Si el peronismo era quien haba estado ms identificado con lo nacional, era ahora el

radicalismo quien lo reivindicaba, muy probablemente basado en su triunfo electoral.Ciertamente, por lo menos una parte de los votos que consideraban como propios losjusticialistas, haban ido a la frmula radical. Ella obtuvo el 52 por ciento de los votosvlidos emitidos en la eleccin nacional que consagr a Ral Alfonsn- Vctor Martnezpresidente y vicepresidente de la Repblica. Este resultado rompi una tradicin de casicuarenta aos durante los cuales el peronismo haba parecido imbatible.4

El proyecto dejaba en claro, tambin, la insercin de la Argentina en el contextoamericano, reconociendo un comn ancestro cultural. Debe tenerse en cuenta que lapoltica exterior del gobierno alfonsinista apuntaba a la integracin latinoamericana.5

As, en este contexto, inscripto en lo nacional y en lo americano, era presentado elproyecto.

En sus fundamentos, el senador de la Ra haca referencia a preceptosnormativos6 anteriores acerca de la cuestin indgena. Cules eran ellos? Se trataba,como ya fuera sealado en la introduccin, del art. 67, inc. 15 de la ConstitucinNacional de 1853; de la ley 215 de 1867; de la ley 817 de 1876; de la ley 4.167 de 1903;de la ley 14.254 de 1953; del convenio 107 de la OIT y del censo de indgenas realizadodurante el gobierno de Illia.

En abril de 1985 el Congreso de la Nacin edit una publicacin llamadaTratamiento de la cuestin indgena,7 que permite analizar tales antecedentes legalesinscribindolos en los diferentes perodos que se describen en ella: la etapaofensiva/defensiva; la etapa de sometimiento/colonizacin; la etapa de bsqueda deuna poltica de integracin y la etapa de revalorizacin de la cultura indgena.

3 Idem, p. 1.173.4 Botana, Natalio y otros. La Argentina electoral. Buenos Aires, Sudamericana, 1985.5 Vase al respecto Escud, Carlos y Marisa Gonzlez de Oleaga. La poltica exterior de Alfonsn:lecciones de una sobredosis de confrontaciones. Buenos Aires, Universidad Torcuato Di Tella, 1996.(Working Paper n 31).6 Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores. Ao 1984. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1986. Tomo II, p. 1.173.7 Botte, Susana, coord. Tratamiento de la cuestin indgena. Buenos Aires, Congreso de la Nacin, abril1985.

4En la etapa ofensivo/defensiva (1853-1870), la preocupacin del estado, tantodesde el Poder Ejecutivo como desde el Poder Legislativo, era definir estrategias que,por medio del adelanto progresivo y metdico de las fronteras y de la ocupacin de losterritorios desalojados, condujeran a eliminar las causas de la inseguridad de la ofensivadel indgena. El art. 67, inc. 15 de la Constitucin de 1853 y la ley 215 de 1867 seinscriben en esta etapa.

El art. 67, inc. 15 estableca, al enumerar las facultades del Congreso de laNacin, la de conservar el trato pacfico de los indios y promover la conversin deellos al catolicismo. En este sentido, puede percibirse una continuacin de las polticascoloniales. La Carta Magna consideraba a los aborgenes como argentinos iguales a losdems pero no reconoca a la tribu como organizacin o comunidad autnoma conpersonera jurdica. La ley 215 de 1867 autorizaba la inversin de fondos destinados alestablecimiento de una lnea de fronteras, la ocupacin de zonas estratgicas, el estudio

y exploracin de los ros (fijados como fronteras naturales frente al indgena), laadquisicin de vapores y embarcaciones y la instalacin de una lnea telegrfica para lacomunicacin entre los fuertes militares. Esta ley dispona tambin que los territoriosque ocuparan los indgenas se determinaran por convenios entre el gobierno y lastribus, lo que implicaba en cierto modo reconocer a stas la capacidad pararepresentar a quienes las integraban. Sin embargo, debe aclararse que no les otorgabapersonera jurdica.

A lo largo de esta etapa ofensiva/defensiva, [] el indgena es reconocidocomo un extrao a la sociedad, un brbaro o salvaje, que no se subordina a lasexigencias de la civilizacin. Es as que, tanto desde el Poder Ejecutivo, como en lamayora de las iniciativas presentadas en y por las Cmaras, el tratamiento de lacuestin indgena se ubica bajo el rubro guerra o interior, en funcin del intersprimordial de este perodo: la seguridad de la frontera.8

Durante la etapa de sometimiento/colonizacin (1870-1924) se llev a cabo ladominacin del indio ya presente en el perodo anterior. Desde las Cmaras seplanteaban mtodos de integracin del indgena a la civilizacin, a fin de inculcarleshbitos de trabajo. Tambin se respaldaba la labor de las misiones religiosas. Lasleyes 817 de 1876 y 4.167 de 1903 se inscriben en esta etapa. Ambas defendan lanecesidad de reducir a los indios y crear misiones. Obviamente, los aborgenes tenan

8 Idem, p. 15.

5y tienen hbitos de trabajo pero estas leyes pretendan difundir hbitos occidentales

fomentando la reduccin de las tribus.La etapa de bsqueda de una poltica de integracin (1924-1974) se

caracteriz por el inters de las Cmaras respecto de la situacin socio-econmica delindio, del estado de sus derechos civiles y polticos y de las causas de sus insurreccionesy levantamientos. La ley 14.254 de 1953; la aprobacin del convenio 107 de la OIT,relativo a la proteccin e integracin de los indgenas en los pases dependientes de laOrganizacin Internacional del Trabajo y el censo de indgenas del ao 1965, seinscriben en esta etapa.

La ley 14.254 pretendi por primera vez organizar un rgimen orgnico sobretierras y colonizacin con indgenas: autorizaba al Poder Ejecutivo a crear nuevecolonias-granjas de adaptacin y educacin de la poblacin aborigen en las provinciasde Salta, Jujuy, Presidente Pern y territorios de Formosa y Neuqun. En losestablecimientos se impartira enseanza primaria y clases prcticas de agricultura.

En 1958 el Poder Ejecutivo dispuso la creacin de la Direccin Nacional deAsuntos Indgenas. En ese mismo ao las Cmaras sancionaron la ley 14.551, sobretransferencia de tierras a la provincia de Jujuy para radicacin de indgenas, y la ley14.932 de ratificacin del citado convenio de la OIT. Esta ltima ley no fuereglamentada ni se cre organismo de aplicacin. En su apartado II, Tierras,

estableca: Se deber reconocer el derecho de propiedad, colectivo o individual a favor

de los miembros de las poblaciones sobre tierras tradicionalmente ocupadas por ellos.No deber trasladarse a las poblaciones de sus territorios habituales sin su libreconsentimiento, salvo por razones de seguridad nacional, de desarrollo econmico delpas o de salud de dichas poblaciones.9 Dada la importancia de estos conceptos, laratificacin del convenio sera invocado en los debates parlamentarios que ms adelantesern analizados.

Respecto del censo de 1965, dispuesto por decreto 3.998/65, puede decirse quefue un [] hito importante de este perodo [] y en lo concreto expresa el

pensamiento del Poder Ejecutivo: el problemaexistente se examinaraprovechando la experiencia universitaria, para formular una poltica coherente y

9 Idem, p. 65.

6positiva que permita la integracin de muchos millones de compatriotas a su propianacionalidad.` [].10

El decreto citado dispona la realizacin de un censo indgena nacional a partirdel 1 de agosto de 1965. Divida al pas en varias regiones: se trataba de la regin norte-central (Formosa, Chaco, Salta); la noroeste (Jujuy, Catamarca) y la central-sur (BuenosAires, La Pampa, Neuqun, Ro Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego).Anotaba como indgenas a aquellas personas que reunieran las caractersticasantropolgicas inherentes o bien se consideraran a s mismos como pertenecientes aalguno de los pueblos indgenas. El censo apuntaba a relevar los siguientes datos: lasituacin geogrfica, la toponimia, las vas de comunicacin, las caractersticas del rearegional y zonal que afectaran a la comunidad indgena, su administracin, el nmero dehabitantes, el tipo de viviendas, la estructura familiar, su procedencia, el tipo deocupacin, el grado de alfabetizacin, el estado sanitario, la religin, el liderazgo y laestructura poltica. Con los datos obtenidos debera haberse confeccionado un anlisismonogrfico de cada uno de los grupos censados y de conjunto de la poblacin indgenadel pas, aconsejando las medidas convenientes para tender a su mejoramiento socio-econmico y cultural.

El censo se realiz parcialmente pero, como ya se indic con anterioridad, elgolpe de Estado de 1966 impidi la aplicacin de una poltica en consecuencia. De ahque el senador de la Ra al presentar el proyecto de la futura ley 23.302 afirmara: [].Con esto retomamos de algn modo la idea que alent al ministro Juan S. Palmerocuando, durante el gobierno de Illia, implement un censo indgena de modo de conocerla realidad para adoptar orgnicamente las soluciones necesarias. Este proyecto procuraafrontarlas, [].11

En la cuarta etapa, la de revalorizacin de la cultura indgena (1974-1985), seinscriben las leyes 23.162 de 1984 y 23.302 de 1985. La primera autorizaba lainscripcin de nombres indgenas en el Registro Civil. La segunda, objeto de estudio deesta ponencia, se refera a la poltica indgena y al apoyo a las comunidades aborgenes.Ambas se elaboraron en un contexto que pretenda romper con el pasado inmediato.12

De hecho, recuperada la democracia en 1983, desde los diferentes poderes del estado se

10 Idem, p. 21.11 Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores. Ao 1984. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1986. Tomo II, p. 1.175.12 Vase Aboy Carls, Gerardo. Las dos fronteras de la democracia argentina. La reformulacin de lasidentidades polticas de Alfonsn a Menem. Rosario, Homo Sapiens, 2001, pp. 167-258.

7busc inaugurar una etapa diferente de la dictadura, sentndose las bases de un nuevoestado de derecho. En este sentido, el poder ejecutivo envi al Congreso Nacional parasu aprobacin un paquete de leyes que seran sancionadas en el trancurso de 1984.13

Tambin en la misma poca, desde el poder legislativo se originaron proyectos como elde la futura ley 23.302, que seran promulgados por el ejecutivo y que contrastaran conla escasa revalorizacin de los aborgenes por parte del Proceso de ReorganizacinNacional. No hay que olvidar que, concretamente en 1980, el gobierno militar habacelebrado los cien aos de la llamada Conquista del Desierto.

En sntesis, la fundamentacin del proyecto reconoca la existencia depreceptos normativos sobre el tema de las poblaciones originarias pero haca hincapi

en que o bien no haban contemplado en profundidad la situacin aborigen o bien enque, por la inestabilidad institiucional, los intentos de hacerlo se haban interrumpido.Adems, tomaba especial distancia del golpe de 1976 por haber impedido el tratamientodel proyecto del ao 1974. Invocando este proyecto y la ratificacin del convenio 107de la OIT, y asumiendo que los hermanos aborgenes han depositado en nosotros suconfianza al plantear con dignidad sus problemas y enunciar sus posibles soluciones14,comenzara el debate de la futura ley 23.302 en el Congreso de la Nacin.

Los debates parlamentarios y la ley 23.302Los das 8 de agosto de 1984 y 26 y 27 de septiembre de 1985 fueron

trascendentales en el tratamiento del proyecto de ley preparado por los senadores

13 Entre las ms destacadas figuran la ley 23.042 que modific el procedimiento de excarcelacin y previun recurso especial para la obtencin de la nulidad de las sentencias condenatorias dictadas contra civilespor tribunales militares; la ley 23.050 que modific el Cdigo de Procedimiento Penal Federal respecto dela duracin de los juicios; la ley 23.052 que protegi la libertad de expresin, aboliendo el rgimen decensura previa, que se sustituye por un sistema de calificacin orientado a la proteccin de menores y deadultos que no consientan en presenciar ciertos espectculos; la ley 23.054 de ratificacin de laConvencin Interamericana de Derechos Humanos, que declar abolido el fuero militar para los delitoscomunes cometidos por militares con ocasin de sus servicios o en lugares militares; la ley 23.077 deDefensa de la Democracia y el Orden Constitucional, que aboli las llamadas leyes de represin de lasubversin; la ley 23.097 que elev la pena asignada al delito de tortura; la ley 23.264 que igual losderechos de hijos matrimoniales y extramatrimoniales, as como las potestades de padre y madre relativasa la patria potestad. Vanse Blanco Migulez, Susana Positivismo metodolgico y racionalidad poltica.Una interpretacin de la obra jurdica de Carlos S. Nino. Granada: Comares, 2002, nota al pie 125, pp.284-285. Basombro, Cristina. Intelectuales y poder: la influencia de Carlos Nino en la presidencia deAlfonsn, en Temas de historia argentna y americana. Buenos Aires, UCA, Enero-Junio de 2008, n 12,pp. 15-51.14 Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores. Ao 1984. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1986, Tomo II, p. 1.176.

8nacionales del bloque radical Fernando de la Ra (Capital Federal), Luis Len (Chaco),Faustino Mazzucco (Ro Negro), Hctor Velsquez (Misiones) y Humberto Sigal(Chubut). En la primera fecha, la Cmara de Senadores debati el dictamen sobre elproyecto de las comisiones de Legislacin General y de Presupuesto y Hacienda. En lasegunda, la Cmara de Diputados discuti el dictamen de una subcomisin especfica dela misma, la cual trat el proyecto de ley venido en revisin del Senado. Como ya fueraindicado, en el caso de la Cmara de Senadores, fue el senador Fernando de la Raquien present el proyecto de ley. En el caso de la Cmara de Diputados, fue el diputadopor Santa Fe, Carlos Spina (UCR, Santa fe), quien realiz la presentacin del dictamende la subcomisin respectiva.

El proyecto fue aprobado en general por unanimidad tanto en la Cmara deSenadores como en la de Diputados. Luego fueron discutidos los artculos en particular.Qu temas se destacaron en los debates de ambas cmaras? Principalmente la tierra yla comunidad, la personera jurdica y las ideas de reparacin y nacin relacionadas conel concepto de democracia. Las principales diferencias en el tratamiento del proyecto encada una de las Cmaras giraron en torno a cules fueron los artculos ms discutidos: 5,13,16, 20, 21 y 22, en el debate de los senadores; 8 y 13, en el de los diputados. Acontinuacin se analizan los temas comunes a ambas cmaras.

La tierra y la comunidad aparecen ntimamente unidas a partir de lafundamentacin del proyecto de ley: []. Un primer aspecto del presente proyecto

parte de una premisa fundamental, cual es la entrega en propiedad a los aborgenes delas tierras a adjudicarse. [], se prev la propiedad colectiva para aquellos casos en que

las caractersticas vitales de la comunidad conformen una experiencia comunitaria.[].15 Ms adelante, en la misma fundamentacin de la Ra expresaba: [], esta ley

preserva una pauta cultural que debemos cuidar: la existencia de la comunidad o tribu.[].16

El senador justicialista por el Chaco, Deolindo Bittel, cuestion que en losestados federales, sobre todo en aquellos que haban sido provincializadosrecientemente, las tierras nacionales pertenecieran a Parques Nacionales y GendarmeraNacional. Sealaba, por tanto, una dificultad a la hora de adjudicacin de las tierras a las

15 Idem, p. 1.174.16 Idem, p. 1.177.

9comunidades aborgenes.17 Fernando de la Ra le contest que tambin pertenecan a laNacin las tierras de la Secretara de Agricultura, las de las Fuerzas Armadas, las delMinisterio de Educacin y las de zonas de frontera; que la ley prevea la adjudicacin detierras en las que residieran las comunidades y que si ellas fueran provinciales, [],

debern hacerse gestiones con la provincia a los efectos de su adjudicacin. [].18

El tema de la tierra y la comunidad fue tambin central en el debate del proyectopor parte de la Cmara de Diputados. En ella el diputado Carlos Spina explic que lacomisin de la cual haba formado parte haba decidido suprimir [] la expresin`tribu` en razn de que [] ese vocablo lleva implcito un calificativo de primitivismo

ofensivo para las poblaciones aborgenes. Por ello se lo sustituy por el concepto de`comunidad indgena`. [].19

El diputado por Neuqun, Reinaldo Gutirrez (Movimiento Popular Neuquino),coincidiendo con las opiniones del diputado Spina, haca notar que [] esta ley, que

acuerda en propiedad la tierra a las agrupaciones indgenas y las convierte en personasjurdicas con capacidad para adquirir bienes y contraer obligaciones, pone a losaborgenes en igualdad de condiciones con el resto del pueblo argentino. [].20

En estas palabras es clave otro tema comn del debate en ambas Cmaras: el dela personera jurdica. Al respecto, Fernando de la Ra afirmaba lo siguiente en elSenado: [] lo esencial est en el texto de la ley: el principio reparador de la justicia al

reconocer personera jurdica a las comunidades o tribus que habitan nuestro territorio.[].21 Es muy ponderable que el proyecto viniera a reparar el desamparo legal enel que se hallaban los pueblos originarios, no como un paliativo ni una

compensacin sino para asumir su propia preservacin. El Senado, adems,

estableci que la forma de organizacin de las comunidades deba ser igual a la de lascooperativas.22

El diputado Carlos Spina, complementando la decisin del Senado, deca: [].Estimamos imprescindible la tipificacin de la figura jurdica para definir con presicina un grupo humano como un ncleo con derechos y obligaciones. []. La comisin ha

17 Idem, p. 1.181.18 Idem, p. 1.181.19 Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados. Ao 1985. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1987. Tomo IX, p. 6.349.20 Idem, p. 6.352.21 Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores. Ao 1984. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1986. Tomo II, p. 1.177.22 Una cooperativa como ejemplo de propiedad colectiva de los medios de produccin, asociada con unaforma de gestin que garantice la conduccin democrtica.

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flexibilizado el concepto para que cada comunidad adopte la forma jurdica que mejorse adapte a su realidad, ampliando los tipos legales a las disposiciones de las leyes decooperativas, mutualidades u otras formas de asociacin contempladas en la legislacinvigente. [].23

Las ideas de reparacin y de nacin vinculadas con el concepto de democraciafueron otro de los temas comunes del debate de ambas Cmaras. El senador Fernandode la Ra afirmaba en la fundamentacion: []. El dictamen de la comisin estableceun principio de reparacin histrica: la adjudicacin para que puedan desarrollar enplenitud sus actividades. []. No quiero omitir a ninguna de las naciones que

conforman las etnias nativas de nuestro territorio. Hablo de todas, para decir que sin sutradicin, sin su presencia y sin el resguardo de sus derechos, la cultura nacional quedatrunca, la integracin del pas incompleta, y la unidad nacional sin realizarse. Esta leyprocura preservarla. [].24

Varias fueron las opiniones coincidentes con las expresiones de Fernando de laRa. Por ejemplo, el senador Deolindo Bittel, afirmaba: []. Debo confesar que elproyecto lleva implcita la intencin de hacer justicia con nuestros hermanos aborgenes,[].25 Y el senador Luis Len, sealaba: [] esta ley es muy importante porque noslo trata de curar una vieja herida de nuestra sociedad sino porque vamos a legislarsobre los hombres ms postergados []. Tengo la sensacin de que no podramos

intentar la bsqueda de una sociedad ms tica y de una democracia que se expresecomo tal, como expresin cultural, si no hiciramos de esta ley un compromiso moral.[].26

Entre los diputados, al respecto se destacaron las opiniones de los seoresAugusto Conte (Partido Demcrata Cristiano, Capital Federal), Toms GonzlezCabaas (PJ, Corrientes) y Ramn Dussol (UCR, Chaco). El primero sostena que:[]. Estamos intentando reparar todo lo que en las ltimas dcadas se hizo en contrade quienes nos precedieron y fundaron nuestra civilizacin. [].27

23 Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados. Ao 1985. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1987. Tomo IX, p. 6.349.24 Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores. Ao 1984. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1986. Tomo II, pp. 1.177 y 1.181.25 Idem, p. 1.181.26 Idem, p. 1.183.

27 Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados. Ao 1985. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1987. Tomo IX, p. 6.351.

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Toms Gonzlez Cabaas sealaba que: [] se trabaj exhaustivamente sobrela base de algo que quiero recalcar: el concepto de nacin. Una nacin es el producto desu historia, de su presente y de su futuro. [] nuestra nacin no puede rechazar supropia historia. [].28 Ramn Dussol agregaba: [] esta iniciativa [] est dando

muestras de que el proceso democrtico que se puso en marcha el 30 de octubre de 1983procura hallar el rumbo definitivo para esta Repblica, con la integracin de losaborgenes, que son la cultura y que quiz son el destino de esta Repblica. [].29

Por lo tanto, los senadores y los diputados nacionales eran concientes de iniciaruna etapa fundante de la nacin asociando el nuevo marco democrtico con la

reparacin para con los pueblos originarios. Al revalorizarlos, las opiniones de lossenadores y de los diputados fueron coincidentes en cuanto a reconocer la personerajurdica de las comunidades aborgenes y la propiedad de sus tierras.

Otro de los aspectos comunes al debate en ambas Cmaras fue la bsqueda derdito poltico por parte de algunos senadores y diputados. En el caso de los primeros,fue notoria la del senador Deolindo Bittel, la cual qued plasmada en estas palabras:[]. Quiero sealar, como chaqueo y como argentino, que antes del advenimiento deJuan domingo Pern los aborgenes del Chaco ni siquiera se inscriban en los registrosciviles, []. Esta actitud del seor senador Fernando de la Ra y de su bloque, alproponer un proyecto que tiene la pretensin de jerarquizar al aborigen de todo el pas,merece nuestro apoyo porque siempre hemos proclamado, a lo largo y a lo ancho de laRepblica, que los aborgenes son nuestros hermanos. [].30

El senador Luis Len, tambin por el Chaco, en respuesta argument: [].Creo que todos los partidos polticos estamos en deuda con el aborigen. Irigoyen les diotierras antes de que Pern los llevara al Registro Civil, pero durante los gobiernosradicales, conservadores y peronistas continuaron sufriendo como seres humanos.[].31 De este modo logr que se volviera a la discusin acerca del proyecto.

En el caso de la Cmara de Diputados, fue el diputado Nstor Perl (PJ, Chubut)quien mejor sirve de ejemplo en la bsqueda de rdito poltico: criticando la facultad delCongreso de promover la conversin de los indios al catolicismo, afirmaba: []. Debodecir con todo orgullo que cuando se trat la Constitucin de 1949, el inciso 15 del

28 Idem, p. 6.351.29 Idem, p. 6.351.30 Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores. Ao 1984. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1986. Tomo II, p. 1.182.31 Idem, p. 1.183.

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artculo 68 se refera solamente a proveer la seguridad de las fronteras, [].32 Es decir,buscaba [] eliminar al trato pacfico con los indios y su conversin al catolicismo,

aspecto que hoy resulta anacrnico []. Esto figura en el anteproyecto de reforma de la

Constitucin Nacional aprobado por el Consejo Superior del Partido Peronista el 6 deenero de 1949. Desgraciadamente, subsisti la norma cuestionada. []. De cualquier

manera, considero que en esta sesin vamos a suplir parte de esas equivocaciones.[].33 No obstante, an cuando Deolindo Bittel y Nstor Perl insistieran en reivindicariniciativas del primer peronismo, ni los senadores ni los diputados del PJ (y los primeroseran mayora por sobre los del oficialismo), opusieron resistencia al proyecto y lebrindaron su apoyo.

La ponencia ha puntualizado hasta aqu aquellos aspectos comunes del debate enambas Cmaras. Seguidamente se analizan cuestiones especficas planteadas en cadauna de ellas. Cules fueron estas cuestiones? En el caso de la Cmara de Senadores, ladiscusin acerca del nombre de la ley y acerca de los artculos 5, 13, 16, 20, 21 y 22.Fue el senador Fernando de la Ra quien primeramente disinti con el dictamen de lacomisin en cuanto a la expresin problema indgena: []. Esto significa [] que el

indgena es un problema. No queremos decir eso [] sino todo lo contrario. [] hemospensado en reemplazarla poniendo simplemente: `de los asuntos indgenas`. [].34

Ms adelante, ampliando su argumentacin, Fernando de la Ra agregaba: [].El dictamen de la comisin se refiere a la ley `sobre proteccin a los indgenas y apoyoa las comunidades aborgenes`. En realidad no se trata de brindar ninguna proteccin,sino de permitir la libre realizacin de esas comunidades. Por eso entiendo que elnombre de la ley debe ser `Poltica indgena y apoyo a las comunidades aborgenes`.[].35 Todos los dems senadores estuvieron de acuerdo y se aprob el nombrepropuesto por de la Ra.

En cuanto al art. 5, que crea una Comisin Nacional de Asuntos Indgenascompuesta por un Consejo de Coordinacin y un Consejo Indgena, se acord aceptar lamocin del senador Deolindo Bittel, para que en el Consejo de Coordinacin hubiera unrepresentante por cada una de las provincias que adhirieran a la ley. Se acept tambinla propuesta del senador Alberto Rodrguez Sa (PJ, San Luis) sobre la constitucin del

32 Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados. Ao 1985. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1987. Tomo IX, p. 6.350.33 Idem, p. 6.350.34 Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores. Ao 1984. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1986. Tomo II, p. 1.180.

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Consejo Indgena: sus representantes seran designados por las comunidades aborgenesy no como figuraba en el dictamen de la comisin, por la autoridad de aplicacin o porlos gobiernos de provincia.

El art. 13 que trata acerca del destino de las tierras en caso de la extincin de lacomunidad indgena, fue votado segn la modificacin propuesta por el senadorjusticialista por La Rioja, Eduardo Menem. En qu consista su propuesta? En que lastierras adjudicadas a cada comunidad extinguida pasaran a la Nacin.

El art. 16 se refiere a la educacin de los indgenas. Su tratamiento provoc unadiscusin en torno a la enseanza de la Historia. El dictamen de la comisin establecaque [] se promover la difusin de la historia aborigen y poscolombina y laenseanza y la prctica del cooperativismo [].36 El senador Alberto Rodrguez Safue quien primeramente se opuso pues, en su opinin, []. La historia argentina es

tanto aborigen como poscolombina.37 Finalmente, se aprob la sugerencia del senadorFernando de la Ra, quedando la redaccin de esta manera: Se ensear la historiaargentina y se promover el estudio de sus antecedentes aborgenes y la enseanza yprctica del cooperativismo.38

El art. 20, que hace referencia a la vivienda, fue aprobado segn la modificacinpropuesta por el senador Antonio Berhongaray (UCR, La Pampa). Suceda que en lossistemas del FONAVI y del Banco Hipotecario, no estaban previstos planes de viviendaen zonas rurales. Entonces se decidi que: [] un porcentaje de los fondos del

FONAVI, se destine a la construccin de viviendas rurales. [].39

El art. 21 atiende al cuidado de la niez indgena. Fue aprobado con lamodificacin propuesta por el senador Horacio Bravo Herrera (PJ, Salta) quien solicitse suprimiera en el proyecto la palabra binomio [] quedando redactado de lasiguiente manera: `El cuidado especial del embarazo y parto y la atencin de la madre ydel nio.`[].40

El art. 23, que trata sobre el tema jubilatorio de los indgenas, fue aprobadosegn la modificacin propuesta por el senador Alberto Rodrguez Sa. El senadorFernando de la Ra haba afirmado en el debate que: []. Confieso que ste es uno delos artculos que ms trabajo nos cost redactar. Es posible que aqu sea necesaria una

35 Idem, p. 1.184.36 Idem, p. 1.193.37 Idem, p. 1.193.38 Idem, p. 1.197.39 Idem, p. 1.200.

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ley especial; [].41 Por qu se expresaba de esta manera? Porque el texto de lacomisin haca referencia a la ley de trabajadores rurales y esto no bastaba en el casoindgena. Alberto Rodrguez Sa discuta que todos los indios lo fueran. Finalmente seaprob lo siguiente: Los aborgenes pertenecientes a comunidades o tribus gozarn de

los derechos de jubilacin ordinaria a la edad de 55 aos, hayan o no realizado aportes.La presente norma regir hasta que sea dictada una ley especial que contemple a estesector social.42

El Senado incorpor al texto del proyecto el artculo 23 sobre planes devivienda, quedando un total de veinticinco artculos. Luego el proyecto pas en revisina la Cmara de Diputados. All la discusin gir especficamente en torno de losartculos 8 y 13. Ambos hacen referencia a las tierras adjudicadas a las comunidadesindgenas.

En el caso del art. 8, fue aceptada la propuesta del diputado Nstor Perl, acercade agregar los trminos comunal y municipal. Es decir, el artculo en cuestinquedaba de este modo: [] se gestionar la transferencia de tierras fiscales depropiedad provincial y comunal para los fines indicados o su adjudicacin directa por elgobierno de la provincia o en su caso, el municipal.43

Tambin en el tratamiento del art. 13 se acept la modificacin propuesta por eldiputado Nstor Perl: [] para ser consecuentes con el art. 8 propongo que dondedice `pasarn a la Nacin o a la provincia`, se exprese `pasarn a la Nacin o a la

provincia o al municipio` [].44

Es de destacar que, como ya ha sido indicado, la Cmara de Diputados decidino usar la palabra tribu en el texto del proyecto y la reemplaz por el trmino

comunidad. Tambin decidi modificar en el art. 5 la frase Comisin Nacional deAsuntos Indgenas por Instituto Nacional de Asuntos Indgenas. Ambasmodificaciones quedaron en el texto definitivo de la ley 23.302.

El proyecto debatido en ambas Cmaras fue promulgado el 8 de noviembre de1985 y publicado en el Boletn Oficial el 12 de noviembre del mismo ao, con elnombre de Ley sobre poltica indgena y apoyo a las comunidades aborgenes,

40 Idem, p. 1.200.41 Idem, p. 1.203.42 Idem, p. 1.206.43 Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados. Ao 1985. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1987. Tomo IX, p. 6.357.

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nmero 23.302. Consta de IX Partes y veinticinco artculos. La I se llama Objetivos(art. 1); la II, De las comunidades indgenas (art. 2 al 4); la III, Del InstitutoNacional de Asuntos Indgenas (art. 5 y 6); la IV, De la adjudicacin de las tierras

(art. 7 al 13); la V, De los planes de ducacin (art. 14 al 17); la VI, De los planes desalud (art. 18 al 21); la VII, De los derechos previsionales (art. 22); la VIII, De los

planes de vivienda (art. 23) y la IX, De los recursos (art. 24). El art.25 determina sucomunicacin.

La ley nacional 23.302 sintetiza los temas recurrentes de los debatesparlamentarios: la personera jurdica de las comunidades indgenas, las ideas dereparacin y nacin, el respeto por los derechos de los indios, especialmente el de lapropiedad colectiva de la tierra. Prueba de esto es que siete de sus artculos legislansobre tal derecho. Nada mejor que remitir a su art. 1 para advertir adecuadamente elespritu que la ley refleja:

Art. 1-Declrase de inters nacional la atencin y apoyo a los aborgenes y alas comunidades indgenas existentes en el pas, y su defensa y desarrollo para su plenaparticipacin en el proceso socioeconmico y cultural de la Nacin, respetando susprincipios, valores y modalidades. A ese fin se implementarn planes que permitan suacceso a la propiedad de la tierra y el fomento de su produccin agropecuaria, forestal,minera, industrial o artesanal en cualquiera de sus especializaciones, la preservacin desus pautas culturales en los planes de enseanza y la proteccin de la salud de susintegrantes.45

Para poder contar con los recursos necesarios para llevar a cabo todo esto, el art.24 estableca: Hasta la inclusin de las partidas pertinentes en el presupuesto general

de la Nacin, el Poder Ejecutivo podr efectuar las reestructuraciones de crditos delpresupuesto general de la Administracin Nacional que fueren necesarias para eladecuado cumplimiento de la ley, [].46 Nada pareca quedar librado al azar en eltexto de la ley 23.302. Sin embargo, recin cuatro aos ms tarde fue reglamentada porel decreto 155/89 publicado en el Boletn Oficial el 17 de febrero de 1989. Pero, porqu pas tanto tiempo si la ley pona en evidencia un cambio significativo en la relacinentre el estado y los pueblos originarios?

44 Idem, p. 6.357.45 Anales de Legislacin Argentina. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de la Nacin, 1985. TomoXLV-D, p. 3.647.46 Idem, p. 3.651.

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Pensar en el contexto histrico de esos aos, sirve para intentar dar unarespuesta. En el ao 1985 en que fue sancionada la ley 23.302, el presidente Alfonsn seencontraba en un plano ascendente y la transicin democrtica pareca avanzartriunfalmente, dado que eran muchos los aspectos que justificaban tal optimismo. En elmes de febrero, Alfonsn haba desplazado del ministerio de Economa a BernardoGrinspun, reemplazndolo por Juan V. Sourrouille. Se abra una nueva etapa en elmanejo de los asuntos econmicos que cristalizara con el Plan Austral. La inflacinestimada en un 40% para junio, fue del 30,5%; en julio, el ndice de precios alconsumidor descendi al 6,2%; en agosto, al 3,1% y al 2% en septiembre. Eran losndices ms bajos desde 1976. El plebiscito sobre el diferendo con Chile y el buenresultado de las primeras elecciones intermedias (realizadas el 3 de noviembre para larenovacin parlamentaria en todo el pas, en las cuales la UCR haba obtenido el 43%de los votos), reflejaban el apoyo inicial y la confianza de la mayora de la poblacin,motivados en gran parte por los resultados del plan Austral. Hay que tener presentetambin el trasfondo de los juicios a los comandantes y el comienzo, en noviembre de1985, del juicio militar contra la cpula dirigente de la guerra de 1982. El peronismo serenovaba con Antonio Cafiero como garante del sistema poltico vigente y con undiscurso muy diferente al del grupo responsable de la derrota electoral de 1983. Eljusticialismo se recompona democrticamente. A Alfonsn le convena reforzar eldilogo con este sector y quitarle as fuerza representativa al sindicalismo. En estecontexto favorable, Alfonsn pronunci el 1 de diciembre de 1985, el discurso tituladoConvocatoria para una Convergencia Democrtica, conocido como Discurso de

Parque Norte. En l presentaba su proyecto poltico ante el Plenario del ComitNacional de la Unin Cvica Radical, convencido de que renovara la doctrina delradicalismo. Pocos das despus, creaba el Consejo para la Consolidacin de laDemocracia.47

Sin embargo, para diciembre de 1986 la situacin empez a cambiar para laadministracin alfonsinista, a partir del momento en que el presidente envi al Congresoel proyecto de ley de Punto Final que se sancion como ley 23.492 y contribuy al

desprestigio del gobierno. Los sntomas de debilidad que aquejaban al gobierno se

47 Este Consejo present al poder ejecutivo varios proyectos entre los que se destacan los de reforma delCdigo procesal penal, de reforma de la ley universitaria, de reforma del Banco Central, de radiodifusiny de reforma de la Constitucin Nacional. Vase Basombro, Cristina. Intelectuales y poder: la influenciade Carlos Nino en la presidencia de Alfonsn, en Temas de historia argentina y americana. BuenosAires, UCA, Enero-Junio de 2008, pp. 38 y 41-46.

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fueron profundizando para mediados de 1987. Las resistencias corporativas seagudizaron. La sancin en el mes de junio de la ley de Obediencia Debida, caus undeterioro mayor al prestigio de Alfonsn. As, con una gran prdida de credibilidad delgobierno, con un deterioro econmico y con una oposicin que, por la campaaelectoral, se distanciaba por completo de la administracin alfonsinista, tuvieron lugarlas elecciones nacionales. Ellas se realizaron el 6 de septiembre de 1987. La UCRperdi seis puntos porcentuales en comparacin con las elecciones legislativas de 1985.Se quebraba su predominio en la Cmara de Diputados y era relegada tambin en casitodas las provincias. A esta situacin poltica, se agregaran dos crisis militares duranteel ao 1988 y el ataque de ex miembros del Ejrcito Revolucionario del Pueblo alregimiento de La Tablada en enero de 1989. El panorama tambin se agravara desde elpunto de vista econmico.48

En este difcil contexto, el poder ejecutivo atendi a otras cuestiones y demor lareglamentacin de la ley 23.302, concretada pocos meses antes de que Alfonsnrenunciara. Pero, sera suficiente con su reglamentacin? En realidad, ya en el anlisisde los debates parlamentarios se percibe la conciencia por parte de los legisladores deque la ley en s misma no bastara. Al respecto, el senador Fernando de la Rasintetizaba el pensamiento de los senadores y los diputados diciendo: [], la ley no

resolver por s sola la cuestin. Ser preciso una accin intensa y eficaz por parte delos organismos de aplicacin. [].49

ConclusionesEl tratamiento del proyecto de la futura ley 23.302 en el Congreso de la Nacin

demostr el reconocimiento por parte del Estado de la gravedad de la situacin indgenay de la necesidad de modificar el marco legal que regulara a las comunidadesaborgenes. En efecto, los debates parlamentarios que llevaron a cabo los senadores ylos diputados nacionales pusieron en evidencia una revalorizacin de las poblaciones

48 Idem, pp. 34-37 y 46-47. Para profundizar sobre la situacin econmica pueden consultarse: Acua,Marcelo Luis. Alfonsn y el poder econmico. El fracaso de la concertacin y los pactos corporativosentre 1983 y 1989. Buenos Aires, Corregidor, 1995; Canitrot, Adolfo. Programa de ajuste y estrategiaspolticas: las experiencias recientes de la Argentina y Bolivia: un comentario, en Desarrollo Econmico.Buenos Aires, abril-junio 1991, V. 31, n 121, pp. 125-133; Lewis, Colin y Nissa Torrents. Argentina inthe crisis years (1983-1990). London, Institute of Latin American Studies, 1993.; Pucciarelli, AlfredoRal (coord.). Los aos de Alfonsn. El poder de la democracia o la democracia del poder? BuenosAires, Siglo XXI, 2006; Torre, Juan Carlos. Transicin democrtica y emergencia econmica. Elgobierno de la economa bajo la presidencia de Alfonsn, Indito.

49 Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores. Ao 1984. Buenos Aires, Imprenta del Congreso de laNacin, 1986. Tomo II, p. 1.175.

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aborgenes, que se enmarcaba en la intencin estatal de sentar las bases de un nuevoestado de derecho despus de la experiencia de la ltima dictadura. En este sentido, elcaso de la ley 23.302 de 1985 marca un punto de inflexin en la relacin entre el estadoy los pueblos originarios.

La ley de poltica indgena y apoyo a las comunidades aborgenes fue muyimportante. Signific, sin duda, una innovacin respecto de la cuestin indgena en laArgentina al introducir una transformacin jurdica trascendental, desde el momento enque otorg la personera jurdica a la comunidad. sta pudo ser, entonces, legalmenteadjudicataria de las tierras. La ley intent de esta manera superar los problemasplanteados por las formas de dominio clsico, con las consecuencias que traan ladivisin del condominio y la divisin por la ley de herencia. An cuando el poderejecutivo demorara su reglamentacin, la ley 23.302 se constituy en [] la base apartir de la cual pueden desarrollarse las conductas, los hechos y los comportamientosque permitirn lograr la justicia reparadora, [].50

Tal como surge de la ley 23.302, corresponde al Estado Nacional, a travs delInstituto Nacional de Asuntos Indgenas la intervencin en la adjudicacin en propiedadde tierras a las comunidades indgenas. En todo proceso de adjudicacin de tierras, elEstado Nacional debe intervenir; a veces directamente, como es el caso en que lastierras fiscales sean propiedad de la Nacin, y otras, como es el caso en que ellas seanpropiedad de la provincia, gestionando la transferencia o la adjudicacin directa por elgobierno de la provincia de que se trate.

Este trabajo comenz con una referencia al Primer Seminario de Polticas

Sociales para los Pueblos Indgenas Argentinos, celebrado en marzo de 1999, queexiga la igualdad de oportunidades para las comunidades indgenas de la Argentina yque especificaba: []. Cumpliendo las leyes vigentes, en especial la ley 23.302,

[].51 Estas palabras encerraban una demanda: la ley no se cumpla ntegramente adiez aos de su reglamentacin. Hoy han transcurrido otros diez aos desde entonces ynuevas leyes han sido sancionadas respetando el espritu de la ley 23.302.52 Sinembargo, el Encuentro Nacional de Abogados de los Derechos Indgenas alert en

50 Idem, p. 1.177.51 Primer Seminario para los Pueblos Indgenas Argentinos. Las Vertientes, provincia de Jujuy, 7 demarzo de 1999. Captulo V, inc. 10. (http//www.soc.uu.se/mapuche/mapuint/conclusiones.html).52 Entre ellas, la ley 26.160 del 1 de noviembre de 2006 y la ley 26.331 del 28 de noviembre de 2007. Laprimera declara en emergencia la propiedad y la posesin de las tierras que tradicionalmente ocupan lascomunidades indgenas por el trmino de cuatro aos; la segunda, conocida como Ley Bonasso,paraliza la realizacin de desmontes por un ao.

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noviembre de 2008 acerca de su incumplimiento.53 Incluso doce comunidades indgenaspresentaron en febrero de 2009 una demanda contra la provincia de Salta y el EstadoNacional a propsito de desmontes en varios departamentos salteos.54

Queda, por tanto, una deuda, una gran deuda con los indgenas del pas. Endefinitiva, la no ejecucin de las medidas pertinentes coloca a las comunidadesindgenas en situacin de desproteccin e inseguridad jurdica, un objetivo no deseadoni buscado en la innovadora ley 23.302.

53 Los abogados se reunieron en las jornadas Nuevos desafos para la defensa de los derechos de losPueblos Originarios, celebradas en Buenos Aires entre el 6 y el 7 de noviembre de 2008. Vasewww.inecip.org/index.php54 Nos referimos a la demanda que presentaran nueve comunidades wichi, una guaran, una colla y unacriolla campesina. Sostiene que la provincia de Salta no ha cumplido con sus obligaciones legales alpermitir desmontes y talas en los departamentos salteos de San Martn, Orn, Santa Victoria yRivadavia. Tambin atribuye responsabilidad al Estado Nacional por la falta de control. Puedeconsultarse www.farn.org.ar/docs/fallo_desmontes_salta291208.pdf