BogotáD.C.,05deabrilde2019MagistradasyMagistradosCorteConstitucionalE.S.D.

Referencia: intervención audiencia pública en los casos T-6.091.370, T-6.154.475, T-6.343.152, T-6.379.131, T-6.387.749,T-6.390.673, T-6.489.549, T-6.489.741 y T-6.688.471(acumulados)

Rodrigo Uprimny Yepes, Diana Isabel Güiza Gómez, Ana Jimena Bautista Revelo yAndrésFuertePosada,integrantesdelgrupodeinvestigación“DerechoConstitucionalyDerechosHumanos” de la Facultad deDerecho, Ciencias Políticas y Sociales de laUniversidadNacionaldeColombia,ylostresprimerosigualmenteinvestigadoresdelCentro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia, ciudadanos enejercicio,antelaamableinvitacióndelaCorteConstitucional,presentamoslaversiónescritadenuestra intervenciónen laaudienciapúblicadelpasado7de febrero,quefuepresentadaoralmenteporRodrigoUprimny.Este escrito no reproduce literalmente la presentaciónoral en la audiencia y, en sulugar,presenta,conmayordetalle,lossustentosdelasprincipalestesisdesarrolladasen la presentación oral. Para tal efecto, el presente documento se divide en cincopartes. La primera sección resume el eje del documento y las principales tesis denuestro planteamiento. La segunda parte reseña las disposiciones constitucionalesrespectoa lafuncióndelosbaldíosenelaccesoprogresivoa lapropiedadruralyalcampesinado como sujeto de especial protección constitucional. La tercera parterecreaeldebatenormativoentornoalaprocedenciadelaprescripciónadquisitivadedominiodepresuntosbaldíos.Lacuartasecciónexponelosimpactosempíricosdelaprescripción de dominio de presuntos baldíos. La quinta parte expone nuestrassolicitudesalaCorte,enelpresentecaso.

I. SINTESISDENUESTROPLANTEAMIETO

Nuestra participación se basa en los resultados de una investigación que indaga elalcance,lascaracterísticasyelcomportamientodelaprivatizacióndetierraspúblicas,pormediode laprescripciónadquisitivadedominio sobrepresuntosbaldíos, entre1991 y 2015, la cual desarrollamos en la Universidad Nacional de Colombia. Eseestudio comprende dos niveles: uno empírico y otro normativo. A nivel empírico,estudiamos los rasgosdel fenómenoencuantoa sudimensiónennúmerodecasos,hectáreasyacumulacióndecasosporjuzgados.Estosehaceapartirdelaestadísticadescriptiva de una base de datos que fue consolidada y depurada, a partir deinformación suministrada por la Superintendencia de Notariado y Registro, en elseguimiento a la sentencia T-488 de 2014. Además de la estadística descriptiva,

elaboramosuna seriedemapasque incluyen lageorreferenciacióny lasprincipalescaracterísticasdelasprescripciones.Tambiéndesarrollamosunmodeloeconométricoquerelacionadiferentesvariables,buscandosuscorrelacionesycausalidadesconelfenómenodelaprescripción.Elnivelnormativodelestudiosecentróenlarevisióndelajurisprudenciadelasaltascortessobrebaldíos,desde1991hasta2017;ylalecturade una muestra representativa de las sentencias de prescripción de los jueces demenorrango.Losprincipalesresultadosdeesa investigación fueronentregadosa laCorte Constitucional, en el seguimiento a la sentencia T-488 de 2014, el 24 deseptiembrede2018.Enestaintervención,sostenemosquelosbaldíosestándestinados,principalmente,aimpulsarelaccesoprogresivoalapropiedadrural,porpartedelcampesinado,quienessujetodeespecialprotecciónconstitucional.Paraaseguraresefin, laConstituciónha dispuesto que esos bienes son inajenables, imprescriptibles e inembargables. Espor ello que los baldíos únicamente pueden adquirirse por adjudicaciónadministrativa, una vez que la autoridad agraria verifica los requisitos subjetivos yobjetivosdelaapropiaciónporparticulares.Ellosignificaquelosbaldíosnopuedenentregarsepormediodeprocesosdeprescripciónadquisitivadedominio.Sin embargo, en los últimos años ha resurgido el debate sobre la vía para adquirirbaldíos.Esadiscusiónemergedelaposiblecontradicciónentrelosartículos48,65y111 de la Ley 160 de 1994. Por una parte, los primeros artículos señalan que losbaldíos se adquierenpor adjudicación administrativa y, por tanto, los ocupantes deesos terrenos no se consideran poseedores, en los términos de la legislación civil.Además,esasnormasestipulanquesepresumenbaldíoslosprediosquenocuentencon foliodematrícula inmobiliariaosiel foliocorrespondientenoregistrauntítulooriginario o traslaticio quepruebedominioplenopor el términode la prescripciónextraordinaria (esto es, 20 años), desde la entregada en vigencia de la Ley 160 de1994(5deagostode1994).Porotraparte,elartículo111dejóvigenteslosartículos1y2delaLey200de1936,loscualesestablecenquesepresumelapropiedadprivadade losprediosqueseanexplotadoseconómicamentey,enconsecuencia,sepresumequesonbaldíosaquellosterrenosquesonincultos.Ennuestrocriterio,talcontradicciónnoexiste,porquelosartículos1y2delaLey200de1936debeninterpretarsealaluzdelaConstituciónde1991.Asípues,estadisputainterpretativa puede ser resuelta de dos formas. Primero, el artículo 111, que dejavigenteslosartículos1y2delaLey200de1936,escontrarioalaConstitución,puesfacilitaquelosbaldíosseanadquiridossinconsideracióndelsujeto,laextensiónnilascondiciones de explotación, a pesar de que estos bienes están destinadosconstitucionalmentea impulsarelaccesoprogresivodelapropiedadruralporpartedel campesinado sin tierra. Segundo, la única interpretación constitucionalmenteadmisibledelartículo1delaLey200de1936esaquellasegúnlacuallaexplotacióneconómica de la tierra es una mera presunción de dominio, que solamente tieneefectosenlasaccionesposesoriasydelanzamiento(artículos17y19delaLey200de1936), y no puede equipararse a la posesión de la legislación civil. De ahí que esapresunciónnopermitelaadquisicióndebaldíosatravésdeprocesosdeprescripción

adquisitivadedominio,yaquelaConstituciónde1991explícitamenteprescribequeestos bienes son imprescriptibles (artículo63). Por suparte, el artículo2de la Ley200de1936seajustaa laConstituciónPolíticasisecomprendeenarmoníaconlosartículos48y65delaLey160de1994.Esdecir,sepresumenbaldíoslosprediosquenocuentenconhistoria registralono tengan inscrito títuloperfectoque trasladeeldominio,yaseaqueesténexplotadoseconómicamenteoseanterrenosincultos.Ahorabien,podríaargumentarsequeladiscusiónentornoalavíainstitucionalparala apropiación de baldíos es menor y puramente formalista, pues la prescripciónadquisitiva habría permitido que la población campesina adquiriera tierra ante laincapacidadde la autoridad agraria. Sin embargo, los resultadosdenuestro estudiocontroviertenesatesis.Enefecto, lainformaciónempíricaindicaquelaprescripciónno ha tenido efectos redistributivos sino que ha generado dinámicas deacaparamientodetierras.Asílocorroboranloscuatrohallazgoscentralesdenuestroestudio.Primero,el fenómenosnoesmenorpues,segúnnuestroestudioquerealizaestimaciones muy prudentes y minimalistas, unas 370.000 hectáreas de bienespresuntamente baldíos fueron prescritas entre 1991 y 2015. Segundo, los prediosgrandes (mayores a 200 hectáreas) concentran la mayor parte del área prescrita(72%),apesardequesonpocoscasos(1,5%).Tercero,lasprescripcionesocurrieronprincipalmente en determinados departamentos, juzgados y años. Cuarto, existencasosenlosquelasmismaspersonasrecibenvariosprediosprescritos.A continuación, desarrollamos con mayor detalle las anteriores tesis normativas yempíricas,quesustentan laspeticionesqueharemosen laúltimapartedelpresenteescrito.

II. EL FIN CONSTITUCIONAL DE LOS BALDÍOS: IMPULSAR EL ACCESOPROGRESIVOALAPROPIEDADRURALPORPARTEDELCAMPESINADO

La Constitución Política de 1991 estableció un trato diferenciado de los baldíos enrazónde ladestinaciónespecialde estosbienes.El artículo102 superiorpreceptúaque “[e]l territorio, con los bienespúblicos quede él formanparte, pertenecen a laNación”.Enestostérminos,laConstituciónde1991consagraeldominioeminentedelEstado1ylapropiedadodominioquetienelaNaciónsobrelosbienespúblicos2.Estos1Deacuerdoconesteconcepto,elEstadoexpresasusoberaníasobretodoslosbienessituadosdentrodeloslímitesterritorialesy,comoconsecuencia,tienelafacultadderegularelderechodepropiedad.EsporelloquepuedeimponercargasyrestriccionesconelobjetodecumplirlosfinesqueledemandalaConstituciónPolítica.VerMarienhoff,M.(1960).Tratadodedominiopúblico.BuenosAires:EditorialAstrea.EnColombia,estateoríaimplicaquetodaslastierrasdelterritorionacionalsondepropiedaddelEstadoamenosqueunparticulartengauntítulosobreellas,yaseaporqueocurrióunatransacciónentre particulares o bien porque el mismo Estado le entregó ese predio a un privado. Esta nociónprovienedel derecho romanoy fue ampliamentediscutida en las décadasde los veinte y treintadelsiglo pasado con ocasión de las disputas entre terratenientes y colonos por la toma de tierrasimproductivas por parte de estos últimos. La Sala de Negocios Generales de la Corte Suprema deJusticia, en la sentencia de 15 de abril de 1926, estableció que, en adelante, el territorio nacional sepresumiría baldío a menos que se demostrara lo contrario con un título originario que probara laenajenación de las tierras a favor de particulares. No cumplirían la calidad de título originario los

últimos, según la jurisprudenciaconstitucional, comprenden tanto losbienesdeusopúblico3comolosbienesfiscales4,entreloscualesseencuentranlosbaldíos,quesonbienesfiscalesadjudicables5.Losbaldíosestándestinadosaunosfinesconstitucionalesespecíficoscomoaquellosdetipoambiental,comunitarioydereformaagraria.Esporesoqueexistendiversasclases de baldíos: las zonas amortiguadoras que protegen los parques nacionalesnaturales; los playones, madres viejas y sabanas comunales, que son espaciosdestinadosaactividadescomunitariascomolapescaylasiembracolectivadecultivostransitorios;ylastierraspúblicasdestinadasalareformaagraria6.Con esta última clase de baldíos, el Estado busca cumplir el deber de asegurar elacceso progresivo a la propiedad rural de quienes carecen de ella (artículo 64ConstituciónPolítica)7,estoes,elcampesinado.Losdatosdeadjudicacióndebaldíosindican que estas tierras públicas han sido el instrumento de reforma agrariamáspotenteconquehacontadoelEstadocolombianoalolargodelahistoria.Deacuerdocon estimaciones de la Procuraduría General de la Nación Delegada para AsuntosAmbientales y Agrarios, entre 1994 y 2014, la autoridad agraria entregó 145.565baldíos a particulares, lo que equivale a 5.512.299 de hectáreas; mientras que lasotras herramientas de la reforma –el Fondo Nacional Agrario, la compra directa através de subsidios y DNE- reportaron 33.291 adjudicaciones, que corresponden a430.699hectáreas,paraelmismoperiodo8.Paracumplir talespropósitos, losbaldíos tienenunascaracterísticasespecíficasquelosdiferenciandelosbienesdecarácterprivado:soninajenables, imprescriptibleseinembargables.Así lodisponeelartículo63delaConstituciónPolítica,elcualaplicaigualmentealosbaldíos,comoloaclarólaCorteConstitucional,enlasentenciaC-595de 1995. Esto significa que los baldíos no se encuentran en el comercio y, enconsecuencia, los particulares no pueden realizar negocios jurídicos –tales como

testamentos,ventasosentenciasdetribunalesquesolamenteconfirmabanlaposesióndetierras.Sinembargo, esta sentencia tuvo serias restricciones de eficacia debido al buen número de casos quecarecíande títulos,yaqueesospredioshabíansidoapropiados ilegalmentedeldominiopúblico.VerLeGrand, C. (2016).Colonizaciónyprotesta campesinaenColombia (1850-1950) (Segunda edición enespañol).BogotáD.C.:UniversidadNacionaldeColombia,Universidadde losAndes,p.152.Luego, laConstituciónPolíticade1991reiteróestanociónenelartículo102.EnlasentenciaT-566de1992,laCorteConstitucionalprecisóqueeldominio eminentehacealusiónaque “elEstadonoes titulardelterritorio en el sentido de ser dueño de él, sino en el sentido de ejercer soberanía sobre él”. (M.P.AlejandroMartínezCaballero).2CorteConstitucional.SentenciaC-595de1995.3CorteConstitucional.SentenciaC-536de1997.4CorteConstitucional.SentenciasC-595de1995,C-536de1997yC-255de2012.5CorteConstitucional.C-255de2012.6Decreto2664de1994.Artículos8,9,10.7CorteConstitucional.SentenciaC-595de1995.8ProcuraduríaGeneraldelaNaciónDelegadaparaAsuntosAmbientalesyAgrarios.(2015).Reflexionessobre el Incoder y la institucionalidad agraria en Colombia. Informe preventivo. Bogotá D.C.:ProcuraduríaGeneraldelaNaciónDelegadaparaAsuntosAgrariosyAmbientales.

compraventas,hipotecas,permutasodonaciones–sobreestosbienesniadquirirlosatravésdeprescripciónousucapión9.EsasícomoelEstadoconservalosbaldíos“parasuposterioradjudicación,ytansolocuando ésta se realice, obtendrá el adjudicatorio su título de propiedad”10. Así lorecalcólaCorteConstitucionalrecientemente,enlasentenciaC-073de2018,cuandoanalizó la constitucionalidad de la formalización del derecho de dominio a títulooneroso,queconsagraelartículo6delDecreto902de2017.Allí,laCorteenfatizóquelos baldíos “no pueden ser objeto de “formalización” pues sobre ellos no seconstituyenderechosaformalizar,sinoquesuaccesosolopuededarseatravésdelaadjudicación”ysonbienes“inalienableseimprescriptiblesquepertenecenalEstadoycuya recuperación es indispensable para dotar al Fondo de Tierras de los recursosnecesariosparallevaracabolosobjetivosdelaReformaRuralIntegral”.Porelcontrario,losbaldíossonentregadosaparticularesconunasreglasespecíficasdeadjudicación,queseencuentranestipuladasen laLey160de1994,parcialmentemodificadaporelDecreto-Ley902de2017.Ahora bien, el beneficiario de los baldíos con fines de reforma agraria es elcampesinado, quien es sujeto de especial protección por la marginalización yvulnerabilidad socioeconómica que le ha afectado tradicionalmente 11 . Lajurisprudencia ha resaltado reiteradamente que la población campesinamerece untrato especial, el cual se traduce en políticas públicas diferenciadas, accionesafirmativas y políticas públicas con enfoque diferencial. Estos deberes del Estadofrente a este grupo población se encuentran en lo que la Corte Constitucional hadenominadoelCorpusIurisdelcampesinado12.Segúnlajurisprudenciaconstitucional,talCorpusIuriscomprendetantolosderechosparaimplementarunaestrategiaglobalde desarrollo rural13a favor de la población campesina (por ejemplo, los derechossobre la tierra o la seguridad alimentaria) como los derechos que protegen larealizacióndelproyectode vidacampesina (que incluye la identidad campesina, laslibertades de asociación, para escoger profesión u oficio, para el desarrollo de lapersonalidadyelderechoalaparticipaciónenlosasuntosquelosafectan14).Para los fines de esta intervención, enfatizamos en la primera dimensión de dichocorpusiuris,estoes,laestrategiaglobaldedesarrollorural.Enesenivelseencuentranlosmandatosde losartículos64,65y66de laConstituciónPolítica.Elartículo 64consagra el principio de democratización de la propiedad rural a favor de

9CorteConstitucional.SentenciasC-595de1995yT-549de2016.10CorteConstitucional.SentenciaT-549de2016.Enelmismosentido,ver:CorteConstitucional.C-073de2018.FundamentoJurídico6.2.4.11Ver: Corte Constitucional. Sentencias C-006 de 2002. MP. Clara Inés Vargas; C-644 de 2012. MP.AdrianaMaríaGuillenArango;C-731de2014.MP.JorgeIgnacioPreteltChaljub;SU-426de2016.MP.MaríaVictoriaCalle;C-077de2017.MP.LuisErnestoVargasSilva.12CorteConstitucional.SentenciaC-077de2017.MP.LuisErnestoVargas.13CorteConstitucional.SentenciaC-021de1994.M.P.AntonioBarreraCarbonell.14CorteConstitucional.SentenciaC-077de2017,MP.LuisErnestoVargas.

trabajadores agrarios y campesinos15, la obligación estatal de generar condicionesmaterialesquepermitanmejorarlacalidaddevidadelcampesinadoygarantizarsuvínculoconlatierraypermanenciaenella16,asícomoelderechoalaterritorialidadcampesina.Elprimeroesunmandatoprogramático17queimplica“elcompromiso[delEstado]deadelantarpolíticasespecialesen favorde lapoblacióncampesina”18.Estaobligacióncomprende distintos derechos del campesinado. Entre ellos, el derecho a (i) no serdespojadodesupropiedadagrariaoimpulsadoadeshacersedeellasopretextodesuimproductividad, sin ofrecer antes alternativas para tornarlas productivas; (ii) eldisfrutedelapropiedadnoseaafectadosinjustificaciónsuficienteypoderosa;(iii)laadopcióndemedidasprogresivasynoregresivasorientadasaestimular,favorecereimpulsarsuaccesoalapropiedadyelmejoramientodesucalidaddevidaydignidadhumana;y(iv)laseguridadalimentaria19.LaCorte tambiénhaentendidoqueelmandatodeaccesoprogresivoa lapropiedadrural contiene el derecho a la tierra de la población campesina. Este último secaracteriza porque (i) tiene carácter subjetivo, ya que de su realización depende lamejora de los ingresos y la calidad de vida de la población rural; (ii) debe iracompañadode la garantíadeuna seriedebienes y serviciosbásicos; (iii) tieneunnexo directo con el derecho al trabajo; (iv) tiene una relación intrínseca con elderechoalaviviendadigna,enrazónalainterdependenciadelapoblacióncampesinaconelentornoruralenelqueseenmarcatradicionalmentesulugarderesidencia;y(v) se relaciona estrechamente con los derechos a la alimentación adecuada y laseguridadalimentaria20.Enlíneaconestefinconstitucional,elartículo63delaConstituciónPolíticade1991disponeque los bienesdeusopúblico son imprescriptibles, dentrode los cuales seencuentran los baldíos. A su vez, el derecho fundamental a la territorialidadcampesina surge del vínculo particular que se crea entre esta población y el lugarfísicoendondesedesarrollansus laboresdiariasyseexpresa laculturacampesina.AsílohaentendidolaCorteenlassentenciasC-623de2015,T-763de2012,T-461de2016ySU-426de2016.Por su parte, elartículo 65 protege la seguridad alimentaria21, que hace alusión al“gradodegarantíaquedebetenertodalapoblación,depoderdisponeryteneraccesooportunoypermanentealosalimentosquecubransusrequerimientosnutricionales,

15CorteConstitucional. SentenciaC-180de2005.MP.HumbertoAntonioSierraPorto, y sentenciaC-1006de2005MP.ÁlvaroTafurGalvis.16CorteConstitucional.SentenciaSU-426de2016.MP:MaríaVictoriaCalleCorrea.17CorteConstitucional.SentenciaC-021de1994.M.P.AntonioBarreraCarbonell.18CorteConstitucional.SentenciaC-590de1992.M.P.SimónRodríguezRodríguez.19CorteConstitucional.SentenciaC-644de2012.MP.AdrianaMaríaGuillenArango.20CorteConstitucional.SentenciaSU-426de2016.MP:MaríaVictoriaCalleCorrea.21Corte Constitucional, Sentencias: T-506 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón; C-864 de 2006, MP.RodrigoEscobarGil;T-606de2015,MP.JorgeIvánPalacio;C-077de2017M.P.LuisErnestoVargas.

tratando de reducir la dependencia externa” 22 . Esta garantía constitucionaligualmentesebasaenelartículo11delPactoInternacionaldeDerechosEconómicosSociales y Culturales, así como la Observación General 12 delComité de DESC, loscuales hacen parte del bloque de constitucionalidad. De acuerdo con la CorteConstitucional, la producción de alimentos debe proteger y respetar a lascomunidades, las formas tradicionales de producción de los campesinos y elaprovechamientode supropia tierra23.Así lo entendió laCorteen las sentenciasT-574 de 199624y T-348 de 201225, en las que a dos comunidades se les impedíarealizarpescaartesanal.Allí,laCorteprecisóquelaproduccióncampesinaypesqueradeesascomunidadesmereceprotecciónespecial.Porúltimo,elartículo66estipulaque,enmateriacrediticia,sepodránreglamentarcondicionesespecialesparaelcréditoagropecuario,teniendoencuentalosciclosdelas cosechas y de los precios, así como los riesgos inherentes a la actividad y lascalamidadesambientales.Enunainterpretaciónarmónicadeesteartículoyel64, laCorteConstitucionalhaprecisadoqueelEstadotieneeldeberdefacilitarelaccesoalcréditodelostrabajadoresagrarios,conelfindemejorarelingresoycalidaddevidadeloscampesinos26.Ahorabien,el tratamientodiferencialdelqueconstitucionalmentegoza lapoblacióncampesinanosolotienejustificaciónjurídica,sinotambiénfácticadebidoaldéficitdereconocimiento y de redistribución que padece esta población. Distintos estudiosacadémicos e informes de entidades estatales constatan que la vulnerabilidad delcampesinado, la cual se evidencia en al menos tres dimensiones: el déficit deproteccióndederechossobrelatierra;lasbrechasenejerciciodederechosyserviciospúblicos; y la falta de reconocimiento estatal de la identidad campesina. EnconsideracióndelatemáticadelosprocesosquehoyconocelaCorteConstitucional,solamenteexponemoslarealidaddelaprimeradimensión.El campesinado reportaundéficit deprotecciónde susderechos sobre la tierra, enparticular, accesoa lapropiedadruralyexplotaciónde la tierra.Aunquenoexisten22CorteConstitucional,SentenciaC-864de2006,MP.RodrigoEscobarGil.23CorteConstitucional,SentenciaC-077de2017,MP.LuisErnestoVargas24“Lascomunidadesdepescadoresytodasaquellasquedependendelosrecursosdelmedioambiente,merecenunaespecialatenciónporpartede losEstados, todavezquesongruposdepersonas,ensumayoríadebajos ingresos,queconsuoficioartesanalgarantizansuderechoa laalimentaciónyasumínimo vital. De hecho, es evidente la relación íntima que adquieren estas comunidades con losecosistemas, que junto con el ejercicio de su oficio tradicional, crean una identidad cultural. Por loanterior, debe destacarse la importancia del concepto de la soberanía alimentaria, que involucra elrespeto de la producción a pequeña escala de alimentos y la diversidad de su producción, enreconocimiento de los modelos campesinos tradicionales y artesanales”. Corte Constitucional.SentenciaT-574de1996.25“La soberanía alimentaria, comprende, no sólo la libre potestad de los Estados y los pueblos dedeterminar sus procesos de producción de alimentos; también implica que esos procesos deproduccióngaranticenelrespetoylapreservacióndelascomunidadesdeproducciónartesanalesydepequeñaescala,acordeconsuspropiasculturasyladiversidaddelosmodoscampesinosypesqueros”.CorteConstitucional.SentenciaT-348de201226CorteConstitucional,SentenciaC-615de1996,MP:EduardoCifuentesMuñoz.

datos consolidados que permitan conocer con exactitud la demanda de tierras porpartedelcampesinado,lascifrasoficialesqueexistendemuestranqueestapoblacióntieneunaccesoprecarioalapropiedadrural.SegúnlaEncuestaNacionaldeCalidaddeVidarealizadaporelDANEenel2011,másde800.000hogaresruralesdedicadosalaactividadagropecuarianotienentierrabajoningúnconcepto27.Laaltaconcentracióndelapropiedadruralrefuerzaestaconstatación.EnColombia,elíndiceGinidetierraspasóde0.868en196028a0.902en201429,loqueubicaalpaísmuy cerca de la desigualdad absoluta (que este índice representa como 1.0) y porencimadelpromedioenAméricaLatina,quealcanzael0.79.Asuvez,estaeslaregióndelmundomásdesigual,puesenEuropaelpromedioes0.57,enÁfrica0.56yenAsia0.5530. Otrasmediciones confirman la altísima concentración de la propiedad de latierra en Colombia. Por ejemplo, el 1% de las explotaciones agropecuarias másgrandes ocupa el 81% del territorio. Cuando se realiza la misma medición en losdiferentes países de la región, Colombia se posiciona como el país de mayorconcentración31.Buena parte de los estudios agrarios han evidenciado que la dinámica deconcentración de la tierra ha ido en contra de la población primero denominadacolona y, luego, campesina. Catherine LeGrand, por ejemplo, expone cómo laconformacióndegrandeshaciendasfueposiblegraciasalaprivatizacióndeterrenospúblicos y el despojo de colonos, desde finales del siglo XIX hasta 1936, lo que sehabríaforjadodelamanodelapolíticadeadjudicacióndebaldíos.Estohabríallevadoaqueelantagonismoentrecampesinos-colonosy terratenientesseprofundizara,yaque los últimos hacían valer sus derechos de propiedad sobre el trabajo de loscolonos32.Algunas políticas de inicios del siglo XX intentaron revertir la dinámica deconcentracióndelapropiedadrural.Sinembargo,comosostieneelprofesorMauricioUribeLópez33,losresultadosdeesaspolíticasprogresistasfueronneutralizadosenelpacto deChicoral y sus leyes desencadenantes (Leyes 4 de 1973, 5 de 1973 y 6 de1976). Como consecuencia, el campesinado ha sido expulsado hacia la frontera

27ExposicióndemotivosdelDecreto902de2017.28OXFAM.Radiografíadeladesigualdad.2017.BogotáP.829CarlosSuescúnyAndrésFuerte.LaescandalosadesigualdaddelapropiedadruralenColombia.Enhttps://www.razonpublica.com/index.php/economia-y-sociedad/10243-la-escandalosa-desigualdad-de-la-propiedad-rural-en-colombia.html30FAO,AméricaLatinayelCaribeeslaregiónconlamayordesigualdadenladistribucióndelatierra,2017.En:http://www.fao.org/americas/noticias/ver/es/c/879000/31OXFAM,Óp.cit.32CatherineLeGrand.Colonizaciónyprotestacampesina1850-1950.Bogotá:UniversidadNacionaldeColombia,UniversidaddelosAndesyCinep.1986.33ElprofesorUribeLópezsostieneque“[e]nColombialasélitesruralessehanresistidoconéxito.Sutriunfoharepresentadoelfracasodelprocesodemodernizaciónentendidacomoelcambioestructuraly ha consolidado un estilo de crecimiento sin reformas distributivas y poco eficaz para reducir lapobreza”.MauricioUribeLópez.LaNaciónVetada.Bogotá:UniversidadExternadodeColombia.2013.

agrícola,encondicionesdeinformalidad,loquehaimpactadonegativamenteelaccesoaactivosproductivos,mercadosyserviciossocialesdelEstado.Adicionalmente,elcampesinadoenfrentabarrerasparaexplotar la tierra.ElestudiosobreconflictosdeusodelsuelodelIGACde2008resaltaque,delos22millonesdehectáreasquesonaptasparaactividadesagrícolasypodríanseragenciadasenbuenamedidaporcomunidadescampesinas,solamenteestándestinadasaestaactividad5.3millones.Esemismoestudiosubrayaque,apesardequehay15millonesdehectáreasaptas para ganadería, se destinan a esta actividad 34 millones34 . A la mismaconclusiónllegalaMisiónparalaTransformacióndelCampoque,en2015,adelantóelDepartamentoNacionaldePlaneación35.Aestosesumaelaugedelaagroindustriayloscultivospermanentes,loscualesestánnormalmenteasociadosaplantacionesdegranescalayaproductosdistintosalosdela economía campesina. Según el Tercer Censo Nacional Agropecuario, en 1960, elárea sembrada de cultivos permanentes era del 44%; en 1970, el 53%; y, en 2014,llegóal75%.Entre loscultivosagroindustrialespredominanlosdepalmaaceiteraycañadeazúcar36,quesecaracterizanporconcentrargrandesextensionesdetierrayreciben importantes subsidios de la política pública37, lo que ha significadomenostierradisponibleyrecursospúblicosparalaeconomíacampesina.Más recientemente, la Violencia y el conflicto interno armado han usurpado buenaparte de las tierras del campesinado. Durante el periodo de “La Violencia”, segúncálculosdePaulOquist, sedespojaron aproximadamente393.648parcelas, conunaextensión de 1.968.240 hectáreas38 . En el conflicto armado interno, esas cifrasalcanzarían por lo menos los 6 millones de hectáreas. Con todo, la dimensión deldespojovaríasegúnlafuentequeseutilice.Esterecuentoevidenciaentoncesquelosbaldíosestándestinados,principalmente,aimpulsarelaccesoprogresivodelapropiedadruralafavordelcampesinado,quienesunsujetodeespecialprotecciónconstitucional.Paraasegurarelcumplimientodeesefin,lamismaConstituciónhaestablecidoquelosbaldíosseencuentranporfueradel

34 UPRA. Uso eficiente del suelo para el desarrollo rural y la seguridad alimentaria. 2013. En:http://www.upra.gov.co/documents/10184/11174/informe_gestion_upra_2013_web.pdf/7924b7f3-d3e7-4b9d-866c-2c8cd5c98b0335El informeprecisa que “hay todavíamuchos terrenos planos con vocación agrícola que se utilizanparaganaderíaextensiva,entantoquelaagriculturafamiliarconvocaciónagrícolasetiendealocalizarenlasladeras,encondicionesquepresentandesafíosparasudesarrolloysostenibilidadeconómicayambiental”.DepartamentoNacionaldePlaneación.Elcampocolombiano:uncaminohaciaelbienestary la paz. Misión para la transformación del campo. Bogotá: 2015, p. 17. Disponible en:https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Agriculturapecuarioforestal%20y%20pesca/El%20CAMPO%20COLOMBIANO%20UN%20CAMINIO%20HACIA%20EL%20BIENESTAR%20Y%20LA%20PAZ%20MTC.pdf36OXFAM,Óp.cit.37Por ejemplo, la política pública que promueve el uso de biocombustibles o exenciones tributariasparaesetipodecultivos.38Ibídem,p.31

comercioy,portanto,soninajenables, imprescriptiblee inembargables.Estasreglasconstitucionales son desarrolladas en la reglamentación legal de la adjudicación yrecuperacióndebaldíos,quepasamosadescribirbrevemente.

III. LAPRESCRIPCIÓNADQUISITIVADEDOMINIODEPRESUNTOSBALDÍOS:ELDEBATENORMATIVO

Endesarrollodelafacultadconsagradaenelnumeral18delartículo150superior,ellegisladordefiniólasreglasde“apropiaciónoadjudicaciónyrecuperacióndetierrasbaldías”,en laLey160de1994,parcialmentemodificadaporelDecreto-Ley902de2017.Veamos.La Ley 160 de 1994 señala que la única vía legal para la adquisición de presuntosbaldíos con fines de reforma agraria es la adjudicación administrativa, la cual debeefectuar laautoridadagraria.Eneseprocedimiento, laentidaddebecertificarquelacorrespondiente solicitud cumple todos los requisitos constitucionales y legales deordenobjetivoysubjetivo,loscualespuedensintetizarseentrespremisas:(i)queelpeticionarioseasujetodereformaagraria;(ii)quelatierranosuperelostopesdelaUAFy(iii)quelaocupacióndelbaldíoocurradurantecincoaños.EsasícomolaLey160 de 1994 dispone que estos baldíos destinados a la reforma agraria son tierrasreservadas a quienes no sean propietarios de otros bienes y tengan un patrimoniomenora1.000SMML.Además,elbaldíonopuedesuperarunos topesdeextensión,que son las llamadas Unidades Agrícolas Familiares (UAF) 39 , las cuales estáncalculadas, en cada caso, según las condiciones de explotación de la tierra. Estamedidabuscaevitar laconcentracióndeprediosenmanosdeunospocos,puesellodisminuyesignificativamentelacantidaddetierradisponibleparaelcampesinado,dela cual deriva su sustento. Igualmente, el predio adjudicado debe explotarseeconómicamenteparaevitarsuociosidad40.EstosrequisitosfueronparcialmentemodificadosporelDecreto-Ley902de2017,elcual distinguió dos clases de sujetos que podrían acceder a tierras por medio deadjudicación administrativa: sujetos a título gratuito y sujetos a título parcialmentegratuito.Enelprimercaso,quiensepostulanopuede(i)poseerunpatrimonionetoquesuperelos250SMLMV;(ii)niserpropietariodeprediosruralesy/ourbanos;(iii)ni haber sido beneficiario de algún programa de tierras; (iv) ser requerido por lasautoridadesparaelcumplimientooestarcumpliendounapenaprivativa intramuraldelalibertadimpuestamediantesentenciacondenatoriaenfirme,sinperjuiciodelostratamientospenalesdiferenciadosqueextingan laacciónpenalo laejecuciónde lapena;ni(v)habersidodeclaradocomoocupanteindebidodetierrasbaldíasofiscalespatrimonialesoestarincursoenunprocedimientodeestanaturaleza.

39LasextensionesdelasUAFconsultadasparaestedocumentosonlasreglamentadasenlaResolución041de1996delINCORA.40LosrequisitosparalaadjudicacióndebaldíosseencuentranenelDecreto2664de1994.

Los sujetos a títuloparcialmente gratuito sediferenciande los anteriores enque lapersona debe tener un patrimonio neto que supere 250 SMLMV y no exceda 700SMLMV, al momento de participar en el programa de acceso a tierras. Una vezverificadosestosrequisitos,laspersonasocomunidadesqueaspiranateneraccesoatierrasdebeninscribirsecomoaspirantesenelRegistrodeSujetosdeOrdenamiento(RESO), quienes tendránunpuntajede calificación, el cual lespermitirá competir yteneraccesoa latierra,conlosdemásaspirantes.Enconsecuencia,amayorpuntajeen el RESO, mayores serán las posibilidades de ser beneficiado en el marco de unprograma de acceso a tierras. Los criterios para la puntuación se encuentranreguladosenlaResolución740de2017delaANT.El Decreto-Ley 902 de 2017 también incluye a los sujetos de formalización a títulooneroso, quienes son personas naturales o jurídicas que poseen un patrimoniosuperiora700SMLMVysonpropietarios,poseedoresuocupantesdeotrosprediosruralesigualesosuperioresaunaUAF.Además,estaspersonasnopuedenhabersidorequeridasporlasautoridadesparaelcumplimientodepenaprivativadelalibertadnihabersidodeclaradascomoocupantesindebidasdetierrasbaldíosofiscales.Contodo, este último grupo no puede apropiarse de baldíos, como lo precisó la CorteConstitucional,enlasentenciaC-073de2018,quereferenciamosarriba.En Colombia, no existe un inventario completo de la propiedad, por lo que solocontamos conalguna información sobre losderechos realesdeposesión, dominiooservidumbre que los particulares tienen sobre algunos bienes y no sabemos concertezacuálesprediossonbaldíos,quiéneslosexplotanniconquéfines41.EstaesunagravedeficienciadelEstadocolombiano,quenohasuplidoluegodedossiglosdevidarepublicana. El catastro es un instrumento indispensable para la consolidación deldominioestatalalolargodelterritorio,comolomuestraelcasoinglésque,enelsigloXI durante el reinado de Guillermo I, recopiló los datos relativos a la propiedadprivada en el llamadoDomesdayBook (o libro del juicio final) con el propósito deafianzarelpodermonárquico.Conesta información catastral,Guillermo I logróquesus vasallos tributaran, en proporción a su riqueza, con lo cual tuvo unaadministraciónconmásrecursoseconómicosymejoresconocimientosqueelrestoelasmonarquíasmedievales.Ante la falta de catastro, el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 y la jurisprudenciadeterminanunaspresuncionesparaconcluirqueunpredioesaparentementebaldío.Luego, le corresponde a la autoridad agraria clarificar los títulos de esos presuntosbaldíospara concluir si en realidad son tierrasdenaturalezapública oprivada.Asípues,unpredioespresuntobaldíosinotieneunfoliodematrículainmobiliariaoelrespectivo folio de matrícula inmobiliaria no contiene un título originario o una

41Machado,A.(2017).Elproblemadelatierra:conflictoydesarrolloenColombia.BogotáD.C.:Debate.

cadena de títulos que demuestren el dominio pleno durante el término de laprescripciónextraordinariacontadodesdelaexpedicióndelaLey160de199442.En los últimos años, ha resurgido una controversia jurídica respecto de la víaadmisible para entregar presuntos baldíos destinados a la reforma agraria a losparticulares: ¿los baldíos pueden apropiarse únicamente vía adjudicaciónadministrativao tambiénpormediode laprescripciónadquisitivadedominio?Conbaseenunalecturalimitadadelosartículos1y2delaLey200de1936,hayciertosanalistas y jurisprudencia que sostiene que los baldíos pueden ser adquiridos enprocesos de prescripción adquisitiva de dominio, ya que quienes explotaneconómicamenteesastierrastienenlacalidaddeposeedores,enlostérminosdelaleycivil.Porelcontrario,otrosacadémicosypartedelajurisprudenciadelasaltascortesasevera que los baldíos son apropiados únicamente por medio de la adjudicaciónadministrativa,pueslosartículos1y2delaLey200de1936debeninterpretarsebajolaConstituciónde1991,lacualproscribelaprescripcióndebaldíosylosdestinaalareformaagraria.Laprescripciónadquisitivadedominioregulalasrelacionesentreparticularessobrepredioscuandoeldueñolegaldeéste,esdecir,quientiene lostítulostraslaticiosdedominiorespectivosregistradosenelfoliodematrículainmobiliaria,sedesentiendedesupredioyotroparticularhabitayexplotaesebien,porunperiodoquesecalculadependiendodelabuenaomalafedelposeedor.Cuandoelposeedorhacumplidoesostiempos,puedeacudiranteunjuezcivilaquiendebe probar que ha cuidado del bien como si fuera el dueño, por el periodocorrespondiente, con el fin de que lo declare nuevo dueño de ese predio. Si el juezencuentraqueelpredioestáenelcomercio(tienehistoriaregistralcontitularesdederechosreales)yhuboposesión,debedeclararqueelposeedoreseldueñodeeseterrenoyeloriginalpropietariopierdesuderechopordesinterés.Asípues,esteprocesojudicialsefundamentaenladisponibilidaddelosbienesenelcomercio,estoes,suapropiaciónporcualquierparticular.Sinembargo,lospresuntosbaldíos se consideran legalmente fueradel comercio, ya que sudueño es el Estado,quien losdestinaaunospropósitosespecíficos,por loqueno todos losparticularestienenderechoaadueñarsedeellos.Asílohandispuestolosartículos675y2519delCódigoCivil,elartículo3delaLey48de1882,elartículo61delaLey110de1912(Código Fiscal) y los artículos 63 y 64 de la Constitución Política de 1991. Enconsecuencia, esas tierras públicas nopueden ser poseídaspor los particulares conánimodeconvertirseensuspropietarios legalesy,menosaún,puedenadquirirseatravésdeprescripcióndedominio.

42La Ley 160 de 1994 fue expedida el 5 de agosto de 1994. En ese momento, el término de laprescripciónextraordinariaera20años.Porconsiguiente,eltérminodetítulostraslaticiosdedominiocorrespondea20añosatrás,esdecir,desdeel5deagostode1974.

Ladistincióndedichosmecanismosno esmeramenteun asuntodenombrede ley.Másqueeso,respondealaesenciamismadelosbaldíos43:comoestastierrashacenpartedelpatrimoniodelEstadoynohansalidodeél,sepresumequenadiepuedeserpropietariodeellas,amenosdequeelEstadoasílodecidaporqueasícumpleeldeberque tiene de promover que los campesinos superen las múltiples barreras queenfrentanparaaccederalapropiedaddelatierra.Laprescripciónadquisitiva,porsuparte,sesustentaenlaideaopuesta:esunafiguraque, con ciertos requisitos, permite que particulares se hagan dueños de bienes deotrosparticulares,porquepartedelabasedequeelinicialdueñoperdiósusderechospues,dedistintasmanerasyconelpasodeltiempo,mostróquenoleinteresatenermásesapropiedad.Enesosprocesos,losjuecesnoaplicanlasnormasagrariasy,porlotanto,noverificanqueeldemandanteseasujetodereformaagraria,latierrapuedaserapropiadaporparticularesylaexplotacióneconómicaocurradentrodeloslímitesdeextensióndelasUAF.Estefenómenoaparecióeneldebatepúbliconacional,enlasentenciaT-488de2014,a la que hacemos referencia más adelante. Este caso emblemático desató lapresentación de otras tutelas ante la Corte Constitucional y la Corte Suprema deJusticia,quebuscabanregresaresospresuntosbaldíosaldominiodelanación.Dichajurisprudenciahaabordadoelsiguienteproblema:¿Lospresuntosbaldíospuedenserposeídos por los particulares con la intención de convertirse en sus dueños y, portanto, los juecespuedenentregaresosbienesa travésde laprescripciónadquisitivadedominio,quenocorrespondealarutafijadaporlaLey160de1994yelDecretoLey 902 de 2017, esto es, la adjudicación que hace la autoridad que administra latierraconfinessocialesenColombia?En últimas, esta discusión gira en torno a cómo surge la propiedad privada en elderecho colombiano y, por tanto, qué supuestos fácticos indican que un bien es unpresuntobaldío,cuyanaturaleza jurídicadebeseraclaradapor laautoridadagraria.Para abordar esta cuestión, en seguida haremos un breve recuento del desarrollonormativodelaprocedenciadelaocupaciónoposesióndetierrasbaldías,desde1926hastalaactualidad.Esterecorridolodividimosentresmomentos:antesydespuésdelaLey200de1936yluegodelaConstituciónPolíticade199144.Previamente,aclaramoselusodelostérminosocupaciónyprescripciónousucapión.Sibien los dos son modos originarios – esto es, surgen sin que exista una voluntad

43CorteConstitucional.SentenciaT-293de2016.44EnesterecuentonosbasamosenCentroNacionaldeMemoriaHistórica(2016).Tierrasyconflictosrurales.Historia,políticasagrariasyprotagonistas.Bogotá;Céspedes-Báez,LinaM,Peña-Huertas,Rocíodel Pilar, Cabana-González, Daniel Santiago y Zuleta-Ríos, Santiago (2015). “Who Owns the Land?Litigants, Justices,Colonos,and theTitleholders’Struggle toDefine theOriginsofPrivateProperty inColombia” en Global Jurist, 15(3), pp. 329-459; así como en trabajo propio en la revisión dejurisprudencia.

anteriorque los transfiera –45, estos regulan situacionesdisímiles. Porunaparte, laocupacióneslaprimeraapropiación“delascosasquenopertenecenanadie,ycuyaadquisición no es prohibida por las leyes o por el derecho internacional”, como loestipulaelartículo685delCódigoCivilcolombiano.Estemodoocurre,porlogeneral,deinmediato,unavezlapersonaseapropiadelacosa.Paraqueproceda,laocupacióndebe reunir los siguientes requisitos: (i) la cosa carezca de dueño46; (ii) se apropiematerialmentecon intencióndeadquirirsudominio;y(iii)noestéprohibidapor laley.Deahíquelaocupaciónocurrefrenteabienesmuebles.Porotraparte,laprescripciónousucapióneslaformaenqueseadquiereeldominiode cosas comerciales y ajenas, por medio de su tenencia con el ánimo de señor ydueño(posesión47),duranteuntiempodeterminado.La legislacióncivilexigeque laprescripción reúna las siguientes condiciones: (i) el bien se encuentre en elcomercio48;(ii)laposesiónmaterialnotengainterrupciones;(ii)transcurraeltiempoexigidoporlaleyencasodeposesiónordinariayextraordinaria;y(iv)losrequisitoslegalesencadatipodeposesión(siesordinaria,debehaberjustotítuloybuenafe;siesextraordinaria,noserequierejustotítulonibuenafe;siesagraria,debeprobarselaexplotacióneconómicadelpredio).Respectoalosbaldíos,laLey160de1994ylajurisprudenciaconstitucionalseñalanquesumodoadquisitivoeslaocupación.Contodo,esadenominaciónesimprecisaenteoría civil, por las consideraciones anteriores. En concepto del profesor ArturoValenciaZea, lasresolucionesadministrativasdeadjudicacióndebaldíossonmodosoriginarios de adquirir el dominio, pues ellos confieren la propiedad privada porprimera vez49. En efecto, la explotación económica de esas tierras públicas (que escatalogada como ocupación), en las condiciones y tiempo definidos legalmente,constituye una expectativa de adquisición de la propiedad, la cual se cristaliza

45AlessandriRodríguez,Arturo,SomarrivaUndurraga,ManuelyVodanovich,Antonio(1993).Tratadodelosderechosreales,Bienes,TomoI,5ªedición.Chile:EditorialJurídicadeChile,p.258.46Son las conocidas res nullius. El artículo 669 del Código Civil enumera, entre ellas, las “piedras,conchasyotrassustanciasquearrojaelmar,yquenopresentanseñalesdedominioanterior”.Enestacategoríatambiéncabenlascosasabandonadasporsudueño(resderelictae),comountesoro.Aquínopuede catalogarse la fauna silvestre, los animales salvajes ni los recursos hidrobiológicos, porquepertenecenalanación,deacuerdoconelCódigodeRecursosNaturales.47En la tradición civil colombiana, “la posesión es unhecho, aunquepor sus consecuencias jurídicasparticipa de ser un derecho”. Velásquez Jaramillo, Luis Guillermo (2008). Bienes. Undécima edición.Medellín:LibreríaJurídicaCOMLIBROS,p.151.48Enelderechocolombiano,seencuentranporfueradelcomerciolosbienesdelEstado,loscualesseclasificanen(a)bienesdeusopúblicoy(b)bienesfiscales.Losprimerossondestinadosalusodetodosloshabitantesyelinteréscolectivoprimeraensuregulación.Entreellos,encontramoslosríos,elmarterritorial,elespacioaéreo,lospuentes,lascarreteras.LossegundossonusadosporelEstadocomosifuera un propietario particular. Estos, a su vez, se dividen en bienes fiscales propiamente (como unhospitalestatal),bienesfiscalesadjudicables(porejemplo,losbaldíos)ylosbienesfiscalesdelespaciopúblico(comounaterrazadeunedificiopúblico).Ibídem,pp.95-96.49ValenciaZea,A.(1976).Derechocivil.DerechosReales.Quintaedición.Bogotá:EditorialTemis,p.417.

únicamente con la expresión de la voluntad estatal a través de la adjudicaciónadministrativa50.AntesdelaLey200de1936Desde la Independencia hasta 1905, la política pública de tierras se dirigió, entérminos generales, apromover laproducciónagrícola, recompensar a losmilitaresque participaron en las batallas independentistas, pagar las deudas estatales,incentivar la migración de extranjeros e impulsar la construcción de obras deinfraestructura51. En ese periodo, la legislación reforzó, con ciertos titubeos, eldominioeminentedelEstadoycreódistintostrámites(lamayoríamuyengorrosos)paralaentregadebaldíosporpartedelEstadoalosparticulares.EsasícomolaLeyde13deoctubrede1821privilegiólaentregadebaldíosporsubasta,aunquehabíapreferencia por quienes habían labrado y vivido en la tierra previamente. LapropiedaddelEstadosobre losbaldíos fuereiteradaenelDecretode19de juliode1830 y la Ley 30 de marzo de 1843. En 1866, la Ley 70 fijó que los baldíos seadquiríanporsuposesiónefectivade25años, locual fuereproducidoenelartículo879delaLey106de1873(CódigoFiscal).Unañomástarde,laLey61señalóquelapropiedaddelosbaldíosseadquiríaporsu“habitacióny labranza”sin límitesensuextensión.Sinembargo, loscolonosperderíansuderechosiabandonabanelterreno“poruntérminonomenordeunaño”(sic),pueslastierrasvolveríanaldominiodelanación.Esteprincipiodelcultivode losbaldíoscomoformadedominiofuereiteradopor laLey48de1882. Esanorma fijó topes a la extensiónde las tierraspúblicas dadas aparticularesen5.000hectáreas.Asimismo,dichaleyestablecióqueloscolonos“seránconsideradoscomoposeedoresdebuenafe,ynopodránserprivadosdelaposesiónsino por sentencia dictada en juicio ordinario”. Más aún, la ley de 1882 prohibióexpresamente laprescripcióncomomododeadquisiciónde losbaldíos.DeacuerdoconestimacionesdelCentroNacionaldeMemoriaHistórica, loscambios legislativosdeladécadadelossetentaenelsigloXIXfavorecieronlasadjudicacionesdetierrasacolonos,apesardequeel89%delatierraadjudicada,entre1827y1900,“quedóenmanos de 309 concesionarios de más de 1.000 hectáreas, mientras que el 11 porcientorestantesedistribuyóentre823adjudicatariosdemenosde1.000hectáreas”52.Luego,entre1900y1930,lapolíticapúblicadetierraspromovidaporlosgobiernosconservadores priorizó la adjudicación de grandes extensiones de tierras con finesagrícolas,minerosyferroviarios53.Almismotiempo,elEstadoguiólacolonizacióna

50Consejo de Estado. Sentencia de 9 de diciembre de 1983. Consejero Ponente José AlejandroBonivento.51LeGrand,C.(2016).ColonizaciónyprotestacampesinaenColombia(1850-1950)(Segundaediciónenespañol).BogotáD.C.:UniversidadNacionaldeColombia,UniversidaddelosAndes.CentroNacionaldeMemoriaHistórica(2016).Op.cit.,p.35.52CentroNacionaldeMemoriaHistórica(2019)op.cit.,p.43.53Ibídem,p.50.

ciertaszonasdefronteraagrícolacomoocurrióconlaColoniaagrícoladeSumapaz54.ElorigendelapropiedaddetierrasbaldíasensuexplotacióneconómicafuereplicadoenlaLey56de1905.Estanorma,además,redujoeláreamáximadeadjudicaciónde5.000hectáreasa1.000hectáreas.Esemismoaño,elDecreto113delimitólasformasde transmisión del dominio de los baldíos: “por adjudicaciones a cultivadores; porcesiónaempresariosporfomentodeobrasdeutilidadpública;anuevaspoblacionesypobladoresdelasyafundadas;acambiodebonosotítulosdeconcesión,yatítulodeventapordineroaparticulares”.55Después,laLey110de1912(CódigoFiscal)señalóexplícitamenteque“pertenecenalEstado,losterrenossituadosdentrodelterritorionacionalquecarecendeotrodueñodistintoalEstado,ylosquehabiendosidoadjudicadosconesecarácter,debenvolveraldominiodelEstado,deacuerdoalartículo56”.Simultáneamente,esanormaamplióeltopedeáreadebaldíosde1.000hectáreasa2.500hectáreas.Hasta ese momento, los trámites de adquisición de tierras públicas eran muyenrevesados,pueslasleyesexigíanlacontratacióndeunagrimensor,comprarpapelsellado y pagar el correo de las solicitudes dirigidas al Estado. Esos obstáculosimpidieronquebuenapartedeloscolonosobtuvieraneltítulodedominiosobrelosbaldíosquehabíanexplotadoporaños.EsporelloquelaLey71de1917eliminóesosrequisitosyunaleyde1926simplificóelprocedimientodeadjudicación.Sinembargo,esosesfuerzosfueronfrenadosenlaprácticaporunadecisióndelaCorteSupremadeJusticia.El15deabrilde1926,laSaladeNegociosGeneralesdelaCorteSupremadeJusticiaestablecióque,enadelante,elterritorionacionalsepresumiríabaldíoamenosquesedemostrara lo contrario con un título originario que probara la enajenación de lastierras a favor de particulares56. No cumplirían la calidad de título originario lostestamentos, ventas o sentencias de tribunales que solamente confirmaban laposesión de tierras. Debido al elevado número de casos que carecían de títulos, lasentencia tuvo serias restricciones de eficacia. En muchas ocasiones, los títulostraslaticios de dominio no habían existido nunca, porque esos predios habían sidoapropiados ilegalmente del dominio público57. Igualmente, los colonos no contabancon las condiciones materiales para adquirir los títulos respectivos y asegurar supropiedadrural.En1935,laCorteSupremadeJusticiaseapartódelaanteriorposición,puessostuvoque laocupaciónyel trabajosonelmodooriginariode lapropiedadde losbaldíos.Estatesisseríaretomadaporellegislador,unañodespués.Eneseescenario,lasalidaa las disputas de tierras de los años veinte estaba en legalizar las explotaciones defactooenreafirmarlasentenciade1926yclarificartodaslasconcesionesdetierras

54LeGrand,C.(2016)opcit.55CentroNacionaldeMemoriaHistórica(2019)op.cit.,p.5356CorteSupremadeJusticia.SaladeNegociosGenerales.Sentenciade15deabrilde1926(GJXXXII).57LeGrand,C.(2016)opcit.,p.152.

paradeterminarcuálessehabíandado ilegalmentey,por tanto,revertirsudominioenmanosdelEstado.LaLey200de1936escogióelprimercamino58,comopasamosaevidenciar.DespuésdelaLey200de1936Hastaesemomento,lacontroversiasobreelorigendelapropiedadprivadagirabaentornoadosposicionesopuestas:porunlado,eltrabajoylaocupaciónseríanelmodooriginariodelapropiedaddelosbaldíos;y,porotrolado,eltítulooriginarioseríalaúnicapruebadelatransferenciadeldominiodelEstadoalosparticulares.LaLey200de 1936 intentó recoger las dos tesis en sus primeros artículos59. Es así como estanormaeliminóelrequisitodetítulosoriginarioscomopruebaexclusivadepropiedadprivada. Suartículo3dispusoque lospropietariosde las tierras invadidasantesde1935debíanacreditarsuderechocontítulosoriginariosotraslaticiosdedominioporunlapsonomenordelaprescripciónextraordinaria;delocontrario,lastierraseranconsideradas baldías y los colonos estaban habilitados para pedirle al Estado suadjudicación.Esta regla se sumaa las presuncionesde los artículos1 y 2. En contraposición a lasentenciade1926delaCorteSupremadeJusticia,laLey200de1936establecióunapresuncióndepropiedadprivadaconbaseenlaexplotaciónagropecuariadelatierra.En esa forma, el artículo 1, aún formalmente vigente, señala que se presumen depropiedadprivadalastierrasquelosparticularestienenenexplotacióneconómica,atravésdehechoscomo“plantacionesosementeras,laocupaciónconganadosyotrosde igual significación económica”. En este punto, la norma cualifica la posesiónrequerida,puesnobasta conel cerramientoy la construccióndeedificios, sinoquedichaposesióndebe implicar la explotación agropecuariadel bien. Por el contrario,losprediosquenoreúnenesascondicionessepresumenbaldíos(artículo2).Antesdeesta reforma, la presunción legal de baldíos no sólo abarcaba los terrenos incultos,sinoqueseextendíaatodoelterritorionacional(artículos44delCódigoFiscaly675delCódigoCivil)60.Con todo, el artículo primero crea una presunción de dominio, que no tiene lapotencialidaddetransformaresasituacióndehechoenunverdaderoderechorealdepropiedad. En efecto, la legislación vigente de la época excluía la prescripción58López Pumarejo, Alfonso.Mensaje del Presidente López al Congreso Nacional, 1934-1938 (Bogotá,1939),p.51,citadoporLeGrand,C.(2016),op.cit.,p.232.59La exposicióndemotivosdeestanorma indica: “Respectode terrenos incultos endonde sehayanradicadocolonos,elgobiernohaestimadoquesi seadoptaunconceptonuevode lapropiedadenelsentidodesubordinarlaexistenciadeellaysuexplotacióneconómica,porunaparte,yque,siporotra,se tiene en cuenta la realidad nacional que ha vivido al amparo del concepto de que 30 años detitulación son prueba adecuada para acreditar la existencia de la propiedad, solo un criteriotransaccionalpuedenadmitirsecomoequitativo,yaqueseríainjustoinsistirenlaexigenciadeuntítulooriginario para conservar una propiedad de subsistencia limitada, olvidando voluntariamente ladificultad, si no la imposibilidad, de hallar ese título originario”. Citado por Pérez Salazar, Honorio(1975).Derechoagrariocolombiano.Bogotá:EditorialTemis,p.85.60PérezSalazar,Honorio(1975).Derechoagrariocolombiano.Bogotá:EditorialTemis,p.80.

adquisitiva de dominio de los baldíos, por lo que la explotación económica de losmismos no habilitaba al ocupante a iniciar juicio de pertenencia para obtener lapropiedadprivadadedichastierrasatravésdesentenciadejuecesciviles.Esporelloque el artículo5de la Ley120de1928privabade todo efecto ante la nación a lassentenciasdejuiciodepertenenciasobrebaldíos61.Esta disposición tampoco constituía prueba plena de derecho dominio. La lecturaarmónicadelosartículos1y3permiteconcluirquelapruebadepropiedadprivadadebía efectuarse únicamente por medio de los títulos (originarios o traslaticios dedominio), mientras que la explotación económica de la tierra generaba unapresunciónlegal.El efectodeestapresunción seencuentraen losartículos17y19de laLey200de1936, loscualesregulabanel lanzamientoy lasaccionesposesorias.Lasdosnormasfacultaban tanto a quien ostentara títulos de dominio como a quien explotaraeconómicamentelatierraasolicitaralasrespectivasautoridadesqueinterrumpieranlaocupacióndehechodesusprediosy,portanto,recuperaranlatenenciamaterialdelosmismos62.Así, una lectura sistemática del artículo primero evidencia que la presunciónconsagradanosustituíalapruebadepropiedadprivadaatravésdetítulosniabríalaposibilidaddeadquirirelderechodedominioatravésdelaprescripciónadquisitivadedominio.Porel contrario, esadisposiciónbuscabadotaralocupantedeaccioneslegalesparaprotegersusderechosderivadosdelaexplotacióneconómicadelatierra.Sin embargo, esos artículos fueron interpretados erróneamente, lo que beneficióprincipalmente a los terratenientes. Para Catherine LeGrand, la presunción depropiedadprivadadelartículoprimeroadmitióunainterpretaciónquefavorecióalosterratenientes,puestoque

[A]l revocar la sentencia de la Corte Suprema la ley dejaba sin base elargumentodeloscolonosdequelatierradondetrabajabanestabaconstituidapor terrenos baldíos. En adelante los ocupantes de propiedades privadas nopodíanaseverarsucondicióndecolonos:seconvirtieronencambioenintrusosilegales (“ocupantes de hecho” o “detentadores de propiedad ajena”) y, encuanto tales,expuestosaldesahucio.Los invasoresqueseoponíanaldesalojopodríanserencarceladosporsesentadías63.

Enlamismalínea,AlejandroReyesPosadasostieneque,enlassabanasdeBolívar,los

61VidalPerdomo,Jaime.Concepto“laimprescriptibilidaddelosbaldíos,laimposibilidaddeadquiririlosatravés del juicio de pertenencia y la inoponibilidadde esas sentencias al Estado”, 13 de noviembre de1962,citadoporPérezSalazar,Honorio(1975).Derechoagrariocolombiano.Bogotá:EditorialTemis,pp.64-67.62Serna, AntonioMaría (1969).Antecedentesy comentariosa laLey200de1936. Tesis para optar altítulodeabogado.Bogotá:UniversidadExternadodeColombia,pp.45-48.63Ibídem,p.233.

terratenientesusaronasufavorlapresuncióndepropiedadprivadaylaposibilidadde probar la posesión con títulos de treinta años64. Según su investigación, laapropiacióndebaldíosporesavíaalcanzóhasta losplayonesyciénagas,en lacostanoroccidentaldeColombia.Ahorabien, laLey200de1936únicamenteadmite laprescripciónagraria (artículo12), la cual opera en favor de quien creyera de buena fe que estaba explotandobaldíos,peroenrealidadexplotabaterrenosprivadospor5añoscontinuos.Esdecir,esta no es una prescripción sobre baldíos sino respecto de terrenos privados. Lanormacondicionólabuenafeaqueestanosepresumiríasielglobogeneraldelcualformaba parte el terreno explotado estaba o había estado demarcado porcerramientosartificiales,locualmostraríapropiedadparticular.Estacualificacióndelabuenafefueexcluidaporelartículo4delaLey4de1973,elcualestáaúnvigente.Mientrastanto,entre1937y1960, la jurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiareforzólatesisdeldominioeminentedelEstadoy laadquisicióndebaldíosatravésdelaadjudicaciónotorgadaporlasentidadesestatales.Contodo,algunassentenciasseapartarondeesavisióngeneral.En1952,laCorteSupremaindicóquelaocupaciónyeltrabajoeranlaformadeadquirireldominio,porloquelaadjudicaciónestataleradeclarativamasnoconstitutivadederechos65.EstaposiciónseríalapredominantealinteriordelaCorteSupremadeJusticia,desde1963 hasta 1997. Su base argumentativa fue ambivalente. En algunas ocasiones, laCorteSupremaentendióquelapresuncióndepropiedadprivada(artículo1delaLey200 de 1936) se basaba en lamisma comprensión de la posesión del derecho civil(artículo 762 del Código Civil). Otras veces, por el contrario, la Corte Supremacomprendió que la presunción de la Ley 200 de 1936 era equiparable al modooriginariode laocupación(artículo685delCódigoCivil).De todas formas,esosdosentendimientosllevaronalaCorteSupremaaestablecerquelaocupaciónyeltrabajosonlaformadeadquirireldominiodelosbaldíosy,enconsecuencia,laadjudicaciónadministrativa es declarativa de un derecho que surgió en la ocupación, pero noconstituyederechos(artículos65y66delCódigoFiscalyartículo9de laLey34de1936)66.DespuésdelaConstituciónPolíticade1991Comoprecisamosen laprimerasección, losartículos64,65y66de laConstituciónPolíticade1991marcaronunhitoenladestinacióndelosbaldíosaasegurarelaccesoprogresivo a la propiedad rural por parte del campesinado. Ese mandatoconstitucional se desarrolla en la Ley 160 de 1994, la cual ha generado una64ReyesPosada,Alejandro(1978).Latifundioypoderpolítico.LaHaciendaGanaderaenSucre.Bogotá:EditorialCINEP,p.72.65CorteSupremadeJusticia,SaladeCasaciónCivil.Sentenciade26demayode1952(VolumenLXXII2115).66CorteSupremadeJusticia,SaladeCasaciónCivil.Sentenciade31deoctubrede1994(CCXXXIVol.II2470).

controversiainterpretativaporlaposiblecontradicciónquehabríaentre,deunapartelamaneraenqueseadquierenlosbaldíosy laformaenquesepruebalapropiedadprivada;y,deotraparte,lavigenciadelosartículos1y2delaLey200de1936,quenosonderogadosporestanorma.Veamos.Elartículo48de laLey160de1994 indicaque lapropiedadprivadasepruebacontítulos originarios o títulos inscritos en registro, que demuestren tradiciones dedominio “por un lapso no menor del término que señalan las leyes para laprescripciónextraordinaria”,elcualsecuentadesdeel5deagostode1994,fechadepromulgación de la norma. Además, el artículo 65 dispone que la propiedad deterrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse mediante título traslaticio dedominiootorgadoporelEstado,atravésdelaautoridadagraria.Esanormaenfatizaque los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad deposeedores,demaneraqueeliminatodaposibilidaddeadquirirestosprediosatravésdeprescripciónadquisitiva.Estasdisposicionessonconsecuentescon laprohibiciónconstitucionaldeprescribirbaldíos(artículo63superior).Sinembargo,elartículo111delamismaleydejaexplícitamentevigentelosartículos1 y 2 de la Ley 200 de 1936. Como indicamos arriba, el primero establece que lospredios explotados económicamente por particulares se presumen privados y elsegundopreceptúaquesepresumenbaldíoslosterrenosincultos.Surgeentoncestresinterrogantes: (i) ¿La presunción de baldíos surge de la falta de explotación de latierra o en la ausencia de historia registral o de títulos traslaticios de dominiodebidamente?;(ii)¿Losbaldíosseadquierenporlameraexplotacióneconómicaoporadjudicaciónadministrativa?;y(iii)¿Lapropiedadprivadasepruebaconlostítulosdedominioolaexplotacióneconómicadelatierra?Las altas cortes han respondido estas preguntas en dos momentos. En el primero,existeunaposturaunívocaypacíficade laCorteConstitucional,entressentencias67de constitucionalidad, que evalúan la exequibilidad de algunos apartados de la Ley160 de 1994. En esas oportunidades, la Corte se centra en exponer el tratoconstitucional de los bienes baldíos y resalta que éstos se rigen por un régimendiferenciado y focalizado que el legislador ha creado para cumplir los propósitosconstitucionalesdelareformaagraria.Enunsegundomomento,entre2014y2017,irrumpeunacontroversiaderivadadelasentenciaT-488de2014enrelaciónconlaformadeprobarlacalidaddebaldíosdelosbienesrurales.Allíidentificamostresposturas:(i)losbaldíossonaquellosprediosquenotenganhistoriaregistralabiertaotitularesdederechosrealesinscritosenella,los cuales se adquieren por medio de la adjudicación administrativa; (ii) lainformación contenida en el certificado de registro de instrumentos públicos no espruebasuficienteparaconsiderarqueunterrenoesbaldíoylosbaldíosseadquierenporsuexplotacióneconómica;y(iii)lapresuncióndepropiedadprivadadelartículo1

67Ver,SentenciasCorteConstitucionalC-097de1997,C-595de1995,C-536de1997

delaLey200de1936únicamentehabilitaalocupanteapediralosjueceseldominio,atravésdelaprescripciónagraria.Laprimeraposición,quesurgeenlasentenciaT-488de2014,afirmaquelaausenciadehistoriaregistralodederechosrealesinscritospermiteconcluirqueunpredioesunpresuntobaldío.Enconsecuencia,todoslosinmueblesqueseencuentrenenestasituación no pueden entregarse a los particulares a través de la prescripción y, sisalierondeldominiodelEstadoporestavía, deben recuperarse.De lo contrario, senegaría los requisitos procesales propios de la reforma agraria y, con esto, que losbaldíossonbienespúblicosdestinados,principalmente,acampesinosqueno tienentierraysonsujetosdereformaagraria.Algunas normas previas a la Constitución de 1991 contenían esta hipótesis. Entreellas,podemosmencionarlosartículos14delaLeyde11deoctubrede1821,202delaConstituciónde188668,61delaLey110de1912,1delaLey71de191769,Ley47de192670y7delaLey98de192871.Lamayoríadeestostextoslegalescoincidenenseñalarque loscolonos“puedenadquirir” lapropiedadde losbaldíosqueocupensiuna autoridad estatal así lo decide. Bajo esas condiciones fácticas, los particularestienen meras expectativas de adjudicación y los títulos de dominio que el Estadoconcedasonconstitutivos.Estosignificaqueelderechodedominiosurgeconeltítuloynoconlaexplotacióneconómicadelbaldío.Enalgunoscasos,lasnormasfijantopesdeextensióndelatierra,comolosartículos1delaLey71de1917y1delaLey47de1926,queseñalan10hectáreascomolímitedeextensióndelosbaldíos,olaLey47de1926,querestringea25hectáreas.Esta hipótesis es sostenida por la Corte Constitucional, en las sentencias T-488 de2014,T-293de2016,T-461de2016,T-548de2016,T-407de2017,T-567de2017,T-580 de 2017 y T-079 de 2018. En esas ocasiones, la Corte Constitucional hadiscutido,demaneradirectaoindirecta,dosproblemasjurídicos:(i)¿Cuándosurgelapropiedad privada? y (ii) ¿Cómo se prueba dicha propiedad? Frente a la primerapregunta,laCorterespondequeelderechodedominiosobreunprediobaldíosurgeconeltítulotraslaticiodedominiootorgadoporelEstado,enparticular,laautoridadagraria. Así pues, la explotación económica del baldío no genera derecho algunodedominio sobre él. Esta restricción se justifica en ladestinación constitucionalde lastierraspúblicasalossujetosdereformaagraria.Enesteaspecto,laCorteConstitucionalhaabordadolaposiblecontradicciónentrelaspresuncionesdelosartículos1y2delaLey200de1936ylosartículos48y65delaLey 160 de 1994. De un lado, la lectura de la Ley 200 de 1936 indicaría que laexplotacióneconómicadelatierrabastaparapresumir lapropiedadprivada.Así,seconsiderará de propiedad privada todo bien que se encuentre en posesión por un68LosbaldíospertenecenalaNación.69Eldominiodelosbaldíosnopuedeadquirirseporprescripción.70Todapersonapuedeadquirirunbaldíoatravésdelaadjudicación.71Seadjudicanlosbaldíosparaquienlosocupe,atravésdelMinisteriodeMinas.Lasadjudicacionesnopuedenexcederde2000metroscuadradosparacadaindividuo.

particular, quien lo esté explotando económicamente en actividades agropecuarias,conelánimodeseñorydueño.Deotrolado,lainterpretacióndelaLey160de1994,asícomolosartículos63y64delaConstituciónPolíticade1991,losartículos44y61delCódigoFiscaly losartículos674y675delCódigoCivil llevaríaaconcluirquesepresumenbaldíosaquellosprediosquenotienendueño,esdecir,losquecarecendeantecedente registral o, a pesar de que tengan registro, no cuentan con títulostraslaticiosdedominio.EnlasentenciaT-548de2016,laCorteanalizóestedebateinterpretativoyconcluyóque

[A]l leerse en conjunto se descubre que el conflicto entre estas [normas] esapenas aparente. Lo anterior, debido a que la presunción de bien privado -establecido en la Ley 200 de 1936- se da ante la explotación económica querealiza unposeedor, y, como se observó, en lo que se refiere a los bienesbaldíos no se puede generar la figura de la posesión sino de lameraocupación72.

En concepto de la Corte, lo contrario desconocería los fines constitucionales de losbaldíos,yaquesujetosnobeneficiariosdel sistemadereformaagrariaaccederíanalosbaldíos73.EstainterpretaciónfueconfirmadaenlassentenciasT-549de2016,T-567de2017yT-079de2018.En tal sentido, la Corte ha resaltado la necesidad de que los jueces de prescripciónrealicen todos los esfuerzos necesarios para determinar la naturaleza jurídica delpredioobjetodedichoproceso,locualesunpresupuestosinequanonparaactivarsucompetencia74.Por tanto, enejerciciode sus facultadesoficiosas, tales juecesdebenadelantar todas las actividades indispensables para tener plena certeza de lanaturalezajurídicadelbienpedidoenprescripción.Unavezeljueztengalaconviccióndequeelbienseencuentreenelcomercio,tienecompetenciaparaproferirsentenciadefondoenelasuntopuestoaconsideración75.Asípues,lajurisprudenciaconstitucionalhaseñaladoquelaexplotacióndebaldíosnoleotorgaalapersonalacalidaddeposeedorylapropiedaddetalesbienessólopuedeobtenersemediantetítulotraslaticiodedominiootorgadoporlaAgenciaNacionaldeTierras,antesINCODER76.En relación con la segunda pregunta (la forma de probar la propiedad privada), laCorte Constitucional retoma la regla del artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Porconsiguiente, se presumirán baldíos aquellos predios que carecen de antecedentesregistraleso su registrono tiene títulos traslaticiosdedominiode,por lomenos, eltérmino de la prescripción extraordinaria contada desde 5 de agosto de 1994. Así

72SentenciaT-548de201673SentenciasT-488de2014,T-293de2016,T-548de2016yT-549de2016.74SentenciaT-407de201775Ibid.76SentenciaT-580de2017

pues,lassentenciasT-461de2016,T-548de2016,T-549de2016reiteranqueexisteuna presuncióniuris tantum relacionada con la naturaleza de bien baldío ante laausenciadepropietarioprivadoregistrado.En estos términos, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, si el juez civilencuentrapruebasumariaqueelbienpedidoenprescripciónesunpresuntobaldío,este debe vincular a la autoridad agraria para esclarecer la situación, por cuanto eljueznotienecompetenciaparadecidirlaprescripcióndedominio.LaCorteSupremadeJusticiatambiénhaseñaladoquelosbaldíosseadquierenconlaadjudicación administrativa del Estado, y no con la prescripción adquisitiva dedominio.AsíloseñalaenlassentenciasSTC15027-de2014,STC16714de2014,STC16151 de 2014, STC 16320 de 2015, STC 10820 de 2015, STC 9857 de 2015, STC14853de2015,STC3765de2015,entreotras.La segunda postura, por su parte, cuestiona que el certificado de registro deinstrumentospúblicossealaúnicapruebadelacalidaddebaldíodeunbien.Estatesissesustentaendosargumentos.Primero, lacargadelapruebadelacalidaddelbienestáencabezadelEstado,dadoqueelartículo1delaley200de1936,modificadoporla Ley 4 de 1973, presume que un predio es de naturaleza privada y, por tanto,susceptible de prescripción cuando un poseedor lo ha explotado económicamente.Segundo, le corresponde al Estado, como ente organizador y administrador de lapropiedad,probarlanaturalezadelosbienes,porloqueresultainjustificadoexigirlealocupanteoposeedor77quecumplaesalabor.Deahíderivaquelapropiedaddelosbaldíosseobtieneporsuexplotacióneconómicay,porello,losparticularesacudenalEstado para que declare el dominio que inició tiempo atrás con las actividadeseconómicas.Lostítulosdepropiedadsobrebaldíosquecumplanconesascondicionessonentoncesdeclarativosynoconstitutivos.Desde esta perspectiva, ante la insuficiencia de información sobre la calidad de lospredios, lamayoríade los inmuebles rurales se consideraríanprivadosy,por tanto,seríansusceptiblesdeapropiaciónprivadasintenerencuentaelsujetonilaextensióndelatierra.AlgunasnormasanterioresalaConstitucióndel91reproducenestatesis,talescomolosartículos1y2delaley61de187478,ley48de188279,y1delaLey200de193680.EstaposturahasidosostenidaporlaCorteSupremadeJusticia,enlassentenciasSTC1776,5201,5376,5673,7054,10205de2016y12430,10745de2017,entreotras.Los magistrados ponentes de esas decisiones son Luis Armando Tolosa Villabona,77Estos términos sonusados indistintamentepor las sentencias de la Corte Supremade Justicia queapoyanestapostura.78Todocolonoqueocupeprediosylosexploteadquierelapropiedadsobreelterrenosinimportarlaextensión.79Lapropiedaddelastierrasbaldíasseadquiereporexplotaciónsinimportarlaextensión,yaqueseconfiguraposesión.80Sepresumendepropiedadprivadalosfundosqueseexploteneconómicamente.

AroldoWilson QuirozMonsalvo yMargarita Cabello Blanco. Nuestra revisión de lajurisprudenciade lasaltas cortes sugiereque laprevalenciade laexplotaciónsobrelos títulos, en esos términos, pudo beneficiar también a grandes terratenientes.MuestradeellosonlassentenciasT-548,T461,T293de2016yT407de2017,quefuerondecididasporlaCorteConstitucionalconbaseenlosargumentossostenidosenlaprimeraposturaquereseñamos.LaúltimaposturasurgeenalgunosfallosdelaCorteSupremadeJusticia,apartirde2017. En esas oportunidades, la Corte Suprema ha diferenciado la prescripciónagraria creadapor el artículo 12 de la ley 200de 1936 respecto de la prescripciónordinariayextraordinaria consagradaenelCódigoCivil.Conestaposición, laCorteSuprema pretende moderar la aplicación del artículo 1 de la Ley 200 de 1936,probablemente,atendiendoalajurisprudenciadelaCorteConstitucional.A partir de una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, la CorteSupremaentiendequelapresuncióndepropiedadprivadadelaLey200de1936soloaplicaríaafavordelcolonoqueocupedebuenafeunbienprivadoconlaconvicciónquesetratabadeunprediobaldío.Esdecir,estaprescripciónnopodríaocurrirsobrepredios presuntamente baldíos. Esta interpretación mantiene la lógica imperante,segúnlacuallosbaldíossólopuedenseradjudicadosylosbienesprivadosprescritos.EstaposturaseencuentraenlassentenciasSTC00014-022016ySTC9845de2017.Ennuestroconcepto,lalecturasistemáticadelosartículos48,65y111delaLey160de 1994 genera dos conclusiones. Primero, el artículo 111, que deja vigentes losartículos1y2delaLey200de1936,escontrarioalaConstitución,puesfacilitaquelos baldíos sean adquiridos sin consideración del sujeto, la extensión ni lascondiciones de explotación, a pesar de que estos bienes están destinadosconstitucionalmentea impulsarelaccesoprogresivodelapropiedadruralporpartedelcampesinadosintierra.Dehecho,lapresuncióndebaldíobasadaenlaausenciadeexplotaciónexcluyedetalcalidad a los predios que son explotados económicamente, pero no han salido deldominiodelEstadocomolodemuestralafaltadematrículainmobiliariaolaausenciadetítuloscompletosquetransfieraneldominio.Además,lapresuncióndepropiedadprivada instaurauna suertedederecho real por lamera explotación económica sinque la autoridad agraria verifique si el ocupante reúne los requisitos objetivos ysubjetivosdereformaagraria,ysielprediopuedeseradjudicadoyrespetaloslímitesde la UAF. Así, los particulares se apropiarían de baldíos que cumplen finesambientales,talescomolosplayonesociénagas,yadquiriríangrandespredios,locualcontraríalasmedidasquedesincentivanelacaparamientodetierras.Segundo,encasodequeseconcluyaqueelartículo1delaLey200de1936,laúnicainterpretaciónconstitucionalmenteadmisibledeestadisposiciónesaquellasegúnlacual la explotación económicade la tierra es unamerapresuncióndedominio, quesolamentetieneefectosenlasaccionesposesoriasydelanzamiento(artículos17y19delaLey200de1936),ynopuedeequipararsealaposesióndelalegislacióncivil.De

ahíqueesapresunciónnopermitelaadquisicióndebaldíosatravésdeprocesosdeprescripción adquisitiva de dominio, ya que la Constitución de 1991 explícitamenteprescribequeestosbienessonimprescriptibles(artículo63).Porsuparte,elartículo2 de la Ley 200 de 1936 se ajusta a la Constitución Política si se comprende enarmoníaconlosartículos48y65delaLey160de1994.Esdecir,sepresumenbaldíoslosprediosquenocuentenconhistoriaregistralonotenganinscritotítuloperfectoquetrasladeeldominio,yaseaqueesténexplotadoseconómicamenteoseanterrenosincultos.

IV. LOS IMPACTOS EMPÍRICOS DE LA PRESCRIPCIÓN DE DOMINIO DEPRESUNTOSBALDÍOS

Aprimeravista,podríaargumentarsequeeldebatesobrelasvíasdeapropiacióndelosbaldíosporparticularesesunasuntomeramente formal. Sibien la adjudicaciónadministrativaylaprescripciónadquisitivadedominiorespondenalógicasfilosóficasy normativas disímiles, esta última habría permitido la reforma agraria, pues losmayoresbeneficiariosdelusodeestavíajudicialhabríansidocampesinassintierra,quieneshabríanadquiridomicroyminifundios.Noobstante,lainformaciónempíricaqueanalizamosenunestudioadelantadoenlaUniversidadNacionalcontrovierteesatesis,comopasamosaexplicar.Nuestro análisis se fundamentó en una base de datos que fue construida con lainformación remitida por la Superintendencia de Notariado y Registro a la CorteConstitucional, en seguimiento a la sentencia T-488 de 2014. La información inicialconstabadearchivosdispersosquefueroncompilados,hastaconsolidarunasolabasede datos, con cerca de 47 mil registros. Esa base contenía predios de diferentesorígenes,comocomprasdemejorasyfalsastradiciones,loscualesnodabancuentadecasos en los que ya hubiese operado la prescripción adquisitiva sobre presuntosbaldíos. Por tanto, sólo estudiamos las observaciones que cumplían con las doscondicionesdenuestroobjetodeinvestigación:(i)tratarsedepresuntosbaldíosy(ii)haber sido entregados a particulares, por medio de la prescripción adquisitiva dedominio.Estefiltroarrojóunabaseinicialcon12.686observaciones.Aestabaseleeliminamos76prediosque,traselanálisisdesutradiciónapartirdelestudio del respectivo certificado de libertad y tradición, concluimos que no eranbaldíosy,porelcontrario,setratabadeprediosdepropiedadprivada.Deigualmodo,excluimosotros162prediospara loscualesencontramosevidenciasdequeestabanubicadosenel áreaurbanade losmunicipios, ya seaporque teníannomenclaturaobien seaporque se encontrabanubicados el cascourbanodel respectivomunicipio.Tras estas depuraciones, obtuvimos una base de 12.443 predios. En este punto,precisamos que la Superintendencia de Notariado y Registro y la Unidad dePlanificaciónRuralAgropecuaria,enseguimientoalasórdenesdelaSentenciaT-488,han identificado un número mucho mayor de casos de prescripción. Sus cálculosarrojanentre29.927y27.686casos.Apesardequepartimosdelainformaciónoficialentregada por la Superintendencia a la Corte Constitucional, no nos fue posibleidentificarelmismonúmerodecasosquelasentidadeshanvenidomanejando.

Luego de las depuraciones efectuadas, nos enfocamos en los predios prescritosdespuésde1991,pueseneseañosepromulgólaConstituciónPolíticadeColombia,queelevóarangoconstitucionaleldeberdelEstadodepromoverelaccesoprogresivoa la propiedadde la tierra y destinó los baldíos a ese fin. Esta segundabase quedóconformadapor12.005registros,apartirdeloscualesconstruimosunanálisissobrelaconcentracióndeprescripciones,atendiendoalosjuzgadosenlosquesellevaronacabo dichas declaraciones, los años en los que las sentencias se profirieron y laextensióndelosprediosprescritos.Sobreestaúltimavariableesimportanteprecisarque,sibienelaboramosalgunoscálculosapartirdelaextensióndelospredios,labasetienealgunaslimitaciones,pues2.247registros(el18%deltotal)nocontieneneldatodeláreadelpredio.Nuestra hipótesis general sobre el comportamiento de la prescripción en prediospresuntamente baldíos consiste en que, a pesar de que la mayoría de los prediosprescritos son pequeños, hay irregularidades notables que indican que elprocedimiento no contribuye necesariamente a la redistribución de la propiedadrural.Enesesentido,resaltamosalmenostreselementosquegeneranpreocupación.Enprimerlugar,aunquelamayoríadelosprediossonpequeños,losprediosgrandesconcentran lamayor parte del área prescrita. En segundo lugar, las prescripcionesestánllamativamenteconcentradasendeterminadosdepartamentos,juzgadosyaños.Entercerlugar,unasencillarevisióndelabasepermiteidentificarcasosenlosquelasmismaspersonas recibenvariosprediosprescritos. A elloshabríaque agregarqueestamos hablando de un fenómeno que no es marginal, pues en esos años fueronprescritas368.803hectáreas.Estas características de las prescripciones observadas resultan contrarias a losprincipios de reforma agraria a la que están destinados los predios baldíos, deacuerdo con la Constitución de 1991, la Ley 160 de 1994 y el Decreto-Ley 902 de2017.Enefecto,losprocesosdeprescripciónnoindaganpor(i)ellímitedeUAF,(ii)silaspersonasquesolicitan losprediossonsujetosdereformaagraria,ni(iii)sihubouna explotación agraria previa de los predios. En consecuencia, las decisionesjudiciales habilitan la entrega de baldíos en grandes extensiones, sin quenecesariamente tengan un uso productivo y a particulares que no tienen derecho aello.Estos rasgosanalíticospuedenverificarsemedianteel análisis estadísticode labase,queenseguidaexponemos.LosprediosgrandesconcentranlamayorpartedeláreaprescritaDe la información analizada, observamos que se trata de predios, en promedio,pequeños.Entreelmicrofundioyelminifundioestaríael62%deltotaldecasos.Sinembargo, aparecen casos notables de predios de gran extensión que concentran unimportanteporcentajedeláreaprescrita.Losprediosconsideradosgrandes(aquellosdemásde200hectáreas)queaparecenenlabaseson179,esdecir,el1,5%deltotal.Estereducidonúmerodeprediosconcentrael72%deláreaprescrita.Dichodeotramanera, esmuchomayor el área prescrita en predios grandes que la entregada en

extensionesquepudieranconsiderarseunfinredistributivodelaprescripción.

Distribuciónprediosprescritosportamaño

Fuente:elaboraciónpropiaapartirdebasedepuradadelaSNR.El mapa 1 compara el total de casos de prescripción y el número de hectáreasentregadasaparticularesporestavía,encadadepartamento,desde1991hasta2015.Este mapa ilustra cómo el fenómeno de prescripción se comporta de formasdiferentesalolargodelageografíanacionalycómoelporcentajedenúmerodecasos-representadosenazul-noesequivalenteconelporcentajedelashectáreasprescritas-representadosenamarillo-.

Mapa1.Comparacióntotaldecasosytotaldehectáreasentre1991y2015

Elaborado por: Isabel Saffon Sanín, integrante del grupo de investigación "Derecho Constitucional yDerechosHumanos”

El mapa 2 ilustra las categorías de tamaños de predios prescritos en cadadepartamento y las compara con el total de hectáreas prescritas. Este ejercicio degeorreferenciaciónrevelaquelamayoríade losprediosprescritossonmicrofundios(coloranaranjadoclaroosalmón).Almismotiempo,elmapaevidencia ladiferenciadetiposdeprediosentrelazonaAndina(comoBoyacádondeel56.7%delosprediosson microfundios), el Caribe (como Córdoba y Sucre donde los porcentajes de losdiferentes tamaños de predios es más equilibrado) y la zona Oriental (como enCasanaredondeel53%delosprediossongrandes).

Mapa2.Porcentajedecategoríasdetamañosdeprediospordepartamento

Elaborado por: Isabel Saffon Sanín, integrante del grupo de investigación "Derecho Constitucional yDerechosHumanos”

Delosprediosgrandesencontramoslassiguientescaracterísticas:lamayoríadeellosestánubicadosenlosdepartamentosdeCasanare(39),Cesar(33)yCórdoba(32).Delos179prediosgrandes,26seencuentranporencimadelaUAFmásgrandeposible,que corresponde a 1.840 hectáreas. Es decir, esas extensiones no habrían podidoadjudicarse bajo el procedimiento administrativo de adjudicación de baldíos, queadelantalaautoridaddetierras(antesINCODERhoyAgenciaNacionaldeTierras).Laconcentracióndelaprescripciónpordepartamentos,juzgadosyañosLasegundacaracterísticadelfenómenoobservadoesqueestáconcentradoenpocosdepartamentos y enunperiodomuy corto.Demanera general, el fenómenoocurreconmayorintensidadenlaregiónAndinayenalgunospuntosdelaregiónCaribe,esdecir,enzonasconaltadensidadpoblacionalyconunacolonizaciónconsolidada.Delos29departamentosenquesepresentaelfenómeno,3concentranel57,7%deltotaldecasos.Estosson,ensuorden:Córdobacon3.484casos(28%),Boyacácon2.669(21,45%) y Tolima con 1.033 (8,3%). Todos concentran un número de casos muysuperioralpromediodepartamental,quees414.El mapa 3 ilustra la densidad del número de casos de prescripción pormunicipio.Cada círculo azul representa 5 casos de prescripción. La concentración de puntosmuestraclaramentecómoelfenómenoseconcentraenlazonaCaribe-especialmenteCórdoba-ylazonaAndina-especialmenteBoyacá-.

Mapa3.Densidaddecasosanivelnacional

Elaboradopor:IsabelSaffonSanín,integrantedelgrupodeinvestigación"DerechoConstitucionalyDerechosHumanos”

Alanalizarnoelnúmerodecasossinolaextensióntotaldelosprediosprescritos,hayligerasvariaciones.Boyacápasaalacabeza,con81.194hectáreas,esdecir,el22%delas 368.803 hectáreas que arrojan la base. Le sigue Córdoba con el 18,12% de lashectáreasyCasanarecon16,54%,dosdelosdepartamentosenlosqueseconcentranlosprediosmásgrandes.Elmapa4 representa la evoluciónhistóricadel totaldehectáreasprescritasanivelnacional. En el centro de cada departamento se encuentra una gráfica radial queilustra lashectáreasprescritas en intervalos temporalesde4 añosy enel centro lasumatoriadeestoscasos.Estemapailustracómohastaantesdel2001elnúmerodehectáreasprescritassemantuvoestabley,apartirdel2001,escalórápidamente.

Mapa4.Evoluciónhistóricatotaldehectáreasprescritasentre1991y2015

Elaborado por: Isabel Saffon Sanín, integrante del grupo de investigación "Derecho Constitucional yDerechosHumanos”

Ademásdeconcentrarseendepartamentos,existenjuzgadosenlosqueencontramosun número llamativamente alto de prescripciones. De los 484 juzgados queprescribieronbaldíos,entodoelpaís,apenas4(todosubicadoseneldepartamentodeCórdoba) concentran 2.217 casos, lo que corresponde al 18,7% del total. EstosjuzgadossonlosdeCereté,Lorica,ChinúySahagún.Las prescripciones analizadas corresponden al periodo 1991-2015. Entre 2008 y2013,sepresentaron6.685casosdeprescripción,estoes,el53,7%deltotal.Losañospico,pornúmerodecasos,son2009con1.209,2013con1.169y2011con1.139.Encuanto al número de hectáreas prescritas por año, hay variaciones. Los años quemayor extensión concentran son 2008 (65.247 hectáreas), 2013 (40.500), 2009(37.721),2007(36.601)y2014(36.114).Sinembargo,elmismoperiodo2008–2013es el que concentra la mayor extensión de tierras prescritas. La siguiente gráficaresumeelcomportamientodelfenómenoporaños.

LaconcentracióndelaprescripciónporpersonasLa terceracaracterísticaque resaltamoses la concentracióndeprediosenpersonasnaturalesyjurídicas.Esteconteotienelímites,yaquelainformaciónrecaudadaporlaSuperintendenciadeNotariadoyRegistrono contiene losdocumentosde identidad(céduladeciudadaníaoNIT)detodoslosdemandantesdelosprocesosyusaformasdisímiles en sus nombres. Con todo, identificamos 22 personas (21naturales y unajurídica), a favor de quienes prescribieron6 omás predios, todos identificados confoliosdematrículadiferentes.Incluso,haypersonascon13,14,15yhasta16predios

prescritosasufavor.La repetición de nombres en la base de prescripciones genera alertas adicionalessobre loocurridoen juzgadosyregiones,en lasque lospromediossugierenque lospredios prescritos fueron predominantemente pequeños. Tal es el caso deldepartamento de Córdoba, donde identificamos 15 nombres que aparecen cuatro omásvecesenlabasededatos.Enlamayoríadeloscasostodaslasprescripcionesquebeneficianaunapersonaprovienendeunmismojuzgado.Lasprescripcionesdevariosprediosafavordeunamismapersonaconstituyenotradestinacióndelospresuntosbaldíoscontrariaalareformaagraria.Adicionalmente,labase de datos no permite establecer si las personas a favor de quienes seprescribierontierrasyaerapropietariadeotrospredios,locualtampocoesverificadopor los jueces. Tampoco es posible conocer, a partir de la base, la tradición de lospredios posterior a la prescripción, para determinar si son acumulados. Lo que sepuededeterminaresqueel61%delosprediossigueestandoanombredelapersonaafavordequienprescribió.

V. SOLICITUDES.Con fundamento en el marco constitucional reseñado en la primera sección, lesolicitamos a la Corte Constitucional que aclare la disputa interpretativa de losartículos48,65y111delaLey160de1994,lacualpuedeserresueltadedosformas.Primero,elartículo111,quedejavigenteslosartículos1y2delaLey200de1936,escontrario a la Constitución, pues facilita que los baldíos sean adquiridos sinconsideracióndelsujeto,laextensiónnilascondicionesdeexplotación,apesardequeestosbienesestándestinadosconstitucionalmenteaimpulsarelaccesoprogresivodela propiedad rural por parte del campesinado sin tierra. Segundo, la únicainterpretaciónconstitucionalmenteadmisibledelartículo1delaLey200de1936esaquellasegúnlacuallaexplotacióneconómicadelatierraesunamerapresuncióndedominio, que solamente tiene efectos en las acciones posesorias y de lanzamiento(artículos17y19delaLey200de1936),ynopuedeequipararsealaposesióndelalegislación civil. De ahí que esa presunción no permite la adquisición de baldíos atravésdeprocesosdeprescripciónadquisitivadedominio,yaquelaConstituciónde1991 explícitamente prescribe que estos bienes son imprescriptibles (artículo 63).Porsuparte,elartículo2delaLey200de1936seajustaalaConstituciónPolíticasisecomprendeenarmoníaconlosartículos48y65delaLey160de1994.Esdecir,sepresumen baldíos los predios que no cuenten con historia registral o no tenganinscrito título perfecto que traslade el dominio, ya sea que estén explotadoseconómicamenteoseanterrenosincultos.Ahora bien, la reversión de la acumulación de tierra por medio de la prescripciónadquisitivadepresuntosbaldíosrequiereaccionesestructuralesdelEstado,algunasdelascualesestaCortehaordenadoenelseguimientoalasentenciaT-488de2014.Enelpresenteprocesodeunificacióndejurisprudencia,laCorteConstitucionalpuedereforzardichasórdenesyagregarotras conmirasaaclarar si lasprescripcionesdepresuntosbaldíosyaocurridasdesconocieronlosfinesdelareformaagrariayevitar

que este fenómeno siga ocurriendo. Ello es posible, pues los casos estudiados (T-6.091.370, T-6.154.475, T-6.343.152, T-6.379.131, T-6.387.749, T-6.390.673, T-6.489.549, T-6.489.741 y T-6.688.471) están estrechamente relacionados con elproblema jurídico y las órdenes estructurales de la sentencia T-448 de 2014 y susautosdeseguimiento.Como loexplicamosanteriormente, estadefensadeque losbaldíos sólopuedanseradquiridosporadjudicaciónynoporprescripciónnoesunpuritoformalistanuestro,sinoquedependede ladistinta lógica jurídicadeestasdos figurasyde lasdistintascompetenciasde lasautoridadesencargadasdeunoyotroproceso.El juezcivilquedecide una prescripción no analiza si se cumplen o no los requisitos que permitenadjudicarlegítimamenteunbienbaldío,comoverificarlosimpactoambientalesoqueel beneficiario sea un sujeto de reforma agraria. Por ello, la prescripción abre laposibilidad de entregar amplias superficies de baldíos a personas que no soncampesinos pobres, con lo cual se afecta la disponibilidad de estas tierras paracumplirelmandatoconstitucionaldefavorecerelaccesoalatierradelcampesinado.Entendemosquelapuestaencuestióndelostítulosotorgadosenprescripciónsobrebienes baldíos puede ocasionar tensiones sociales, puesto que los beneficiariospodrían sentir que el Estado desconoce un título que elmismo Estado les confirió.Esto puede ser particularmente serio en relación con los numerosos casos en quefueron otorgadas prescripciones en predios pequeños de potenciales sujetos dereforma agraria. Ahora bien, las intervenciones estatales, y especialmente lasjudiciales, deben estar orientadas por el principio de acción sin daño. Porconsiguiente, lesolicitamosa laCorteque,conbaseenuna interpretaciónde laLey160de1994ydelDecreto-Ley902de2017coherenteconelmarcoconstitucionaldelosbaldíos,indiqueque,enestoscasos,sibienlaprescripciónnootorgaelderechodepropiedad,portratarsedeunbaldío,debeentendersequesielbeneficiarioessujetodereformaagraria,noseaplicalaregulaciónprevistaporelDecreto-Ley902de2017,elcualeliminóelrequisitodeocupaciónpararealizarlaadjudicación,porcuantoesapersonatieneunderechopreferenteaqueleseaadjudicadaesatierraparaprotegerla expectativa legitima reforzada que tiene sobre ese predio debido a la decisiónjudicialqueloprescribióasufavor.Deesamanera,laCorteprotegelosbaldíosparaquesirvanparareformaagraria,queessupropósitoconstitucionalesencial,sincrearnuevosconflictosrurales.En este contexto, consideramos además que la Corte Constitucional, al igual que elresto de entidades estatales, tiene el deber de impulsar el cumplimiento de loscompromisosqueelEstadocolombianoasumióenelAcuerdoFinaldePaz(AFP).AsílodisponeActoLegislativo2de2017.Respectoalagobernanzadelatierra,elEstadotiene deberes relativos a la promoción de la adjudicación de baldíos a favor de lossujetosdelareformaagraria,atravésdelFondoNacionaldeTierras;ladepuraciónyactualización de la información sobre la propiedad rural, por medio del catastromultipropósito; la creación de la jurisdicción agraria para resolver los conflictosasociados con la tierra; y la adopción de los planes de ordenamiento social de lapropiedad con el fin de definir el uso y tenencia de la tierra