BREVE SÍNTESIS SOBRE LA PLANIFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL (PES)

a) Principios Generales del PES

La planificación constituye una parte importante de los elementos que conforman la capacidad de gobierno de un actor. Si entendemos por capacidad de gobierno el acervo de técnicas, métodos, destrezas y habilidades con que cuenta un actor para realizar su proyecto de gobierno, deducimos que un método de planificación adecuado a la situación en la cual se pretende aplicar y lo suficientemente potente como para apoyar eficientemente la tarea de gobierno, es un factor clave en la capacidad de dirección, gerencia, control y evaluación.

El uso de la palabra gobierno se refiere no sólo al gobierno ejercido desde las instituciones político-administrativas del Estado, sino también a la red de gobiernos circunscritos a diversos ámbitos específicos. Practicar la planificación y ejercer el gobierno de procesos es una capacidad potencial de todas las fuerzas sociales. Los gremios, las organizaciones públicas y sociales, los sindicatos, las universidades, los partidos políticos, en fin, todo aquel que pretenda logras ciertos objetivos o conducir un proceso desde alguna posición, tienen un espacio de gobierno en ese ámbito del sistema social. Por lo tanto, la planificación, como cálculo que significa pensar antes de actuar, pensar con método y de manera sistemática, no es monopolio del gobierno del Estado, sino una herramienta necesaria para todo actor y organización empeñados en la realización de un proyecto de gobierno.

Ahora bien, no todos los actores pueden, ni deben, aplicar un mismo método de planificación. La complejidad de los problemas que debe enfrentar un actor, el nivel desde el cual se practica la planificación y la capacidad técnica que el actor posea o sea capaz de lograr, determinan la necesidad de aplicar métodos más o menos sofisticados. Sin embargo, conviene que los métodos que se aplican en un sistema integral de planificación sean coherentes entre sí, lo cual significa que deben partir de fundamentos teóricos comunes y utilizar categorías metodológicas homogéneas. En la

práctica se recomienda que a nivel directivo de organizaciones complejas como gobiernos nacionales, departamentales, estaduales, alcaldías de ciudades grandes y medianas se planifique con el PES y que en organizaciones menos complejas como pequeños municipios, organizaciones, comunitarias, partidos políticos y sindicatos se aplique el Método ALTADIR de Planificación Popular (MAPP).

Tanto el MAPP como el PES se fundamentan en los mismos principios teóricos, los cuales se pueden resumir de la manera siguiente:

i) En el sistema social existen un número indeterminado de sujetos que gobiernan y planifican desde distintas perspectivas, de allí que ningún actor social tenga asegurada la capacidad de controlar todas las variables envueltas en el proceso de conducción social.

ii)Cada uno de estos actores se inserta de manera diferente en la realidad, adhiere a distintas ideologías, tiene intereses e intenciones diferenciables, cuenta con distintas capacidades de gobierno y valora las situaciones desde esa perspectiva y según sus valores, ideologías e intereses. En consecuencia, la realidad puede ser explicada en forma diferente por cada uno de estos actores sociales y esa explicación particular será el fundamento de su acción.

iii) Estos actores sociales son creativos y, por tanto, nadie puede predecir sus comportamientos sino, apenas, prever y prepararse para reaccionar velozmente ante las contingencias que se originan en esa creatividad de los actores sociales que interactúan en un sistema plagado de incertidumbre.

iv) De los principios anteriores se deduce que la planificación debe abarcar, necesariamente, el problema de sortear las restricciones y vencer las resistencias de los otros al plan propio.

v)La planificación es un proceso incesante y continuo en el cual se repiten constantemente el cálculo, la acción, la evaluación de resultados y la corrección de los planes. El plan siempre está listo, pero, al mismo tiempo, siempre está haciéndose.

Estos principios se reflejan en las cuatro instancias del proceso de planificación. Quien pretende actuar en una realidad concreta y cambiar los resultados insatisfactorios que observa en esa realidad, debe comenzar por conocerla y formular un modelo

explicativo de ella desde su propia perspectiva. Esto lleva al actor a enunciar un conjunto de oportunidades. Pero también a señalar problemas o discrepancias entre la realidad y una norma que acepta como válida, que declara evitables y enfrentables desde su ámbito de acción. Esos problemas son ordenados de acuerdo con la importancia o valor que ellos tienen para el actor y la prioridad que éste le asigna a su enfrentamiento. En esto consiste la explicación situacional que hace un actor en función de su acción y constituye la preocupación central del momento explicativo de la planificación.

A partir de la reconstrucción del proceso causal que genera los resultados que el actor ha definido como problemas y de la identificación de sus frentes de ataque o nudos críticos, el actor diseña los medios que estima necesarios para alterar la situación actual hasta convertirla en una situación objetivo que se propone alcanzar en un horizonte de tiempo determinado. Estos medios pueden ser compromisos de acción del propio actor para alterar las causas que están dentro de su espacio de gobernabilidad o demandas de compromisos de acción a otros actores para que enfrenten causas que escapan de su ámbito de acción. De aquí surge el concepto de Plan Dual. Todo actor, sea cual sea su espacio de gobernabilidad, debe formular planes que comprendan tanto lo que él mismo se compromete a realizar para enfrentar los problemas (plan de acción) como las demandas de compromisos de acción a otros actores para completar lo que es necesario hacer para enfrentar los problemas (plan de demandas). El plan de acción-demandas se complementa con el plan de denuncias, si acaso los actores pertinentes no oyen las demandas o no cumplen los compromisos de acción asumidos. El diseño del "debe ser" y de los medios necesarios y suficientes para alcanzarlos constituye la tarea central del Momento Normativo de la planificación.

Reconocer a otros actores que gobiernan en distintos ámbitos y que pueden tener objetivos diferentes o conflictivos con los nuestros, nos lleva a la idea de valorar la existencia de otros como posibles aliados u oponentes en la lucha por nuestros objetivos. Esto, junto con las limitaciones que nos impone la escasez relativa de recursos, nos lleva a la necesidad de incorporar el análisis de viabilidad de los objetivos que nos proponemos y de las acciones diseñadas para alcanzarlos. De allí la necesidad de un Momento Estratégico en el proceso de planificación.

Con estos primeros momentos, cubrimos la instancia de cálculo, pero la planificación no puede quedar divorciada de la acción pues en ese momento es cuando realmente se completa el plan y donde se produce la unidad indisoluble entre dirección, planificación y gerencia. El diseño y regulación de métodos e instancias de evaluación y control de planes forma parte del proceso de planificación y en él juega un papel muy relevante el sistema de petición y rendición de cuentas que adopte un actor. Estas constituyen las principales tareas del Momento Operacional de la planificación.

Por último, la incertidumbre que rodea la realización de todo plan nos obliga a examinar cuán sólidas son las bases que lo sustentan y a preparar acciones alternativas para impedir que las circunstancias invaliden completamente nuestros planes o que, bajo ciertas circunstancias, nos quedemos sin plan para enfrentar las contingencias que pueden surgir a lo largo de su ejecución. De allí la importancia del análisis de vulnerabilidad del plan.

El PES y el MAPP consideran un conjunto de instrumentos que recogen los principios teóricos anteriores. Estos instrumentos son los pertinentes para cada una de las instancias de cálculo y adecuados a las necesidades de las organizaciones a las cuales está dirigido. Es importante aclarar que para el caso del PES dichos instrumentos son de mayor complejidad que para el MAPP, el cual se encuentra diseñado para trabajar específicamente con los niveles descentralizados de las instituciones públicas y con las organizaciones sociales de base.

b) Concepto Básicos del PES

¿Qué es un Problema?

Un problema se define como una disconformidad o un obstáculo entre lo que es la realidad hoy y lo que se cree ésta debería ser. Es una situación o realidad insatisfactoria declarada por un actor con capacidad para decidir sobre éste y hacerlo parte de su proyecto de gobierno. De este modo, el dirigente público declara inaceptable esta realidad, y por ende, decide que debe ser modificada. El concepto de problema tiene las siguientes características:

i) Es una discrepancia entre la realidad (es/tiende a ser la realidad) a una aspiración (debe ser/ debería ser la realidad) que el actor declara como válida.

ii) La situación insatisfactoria que se define como problema se declara como evitable y enfrentable. Lo cual significa que el actor no acepta esa situación y se propone enfrentarla directamente si tiene gobernabilidad para ello o demandar su enfrentamiento a quienes tienen la capacidad de hacerlo.

iii) La declaración de un problema es realizada desde la posición autoreferencial (ideología, interés, valores y conocimiento) de un actor. Lo que para un actor es un problema, para otro puede ser un negocio, una amenaza o una oportunidad.

Por consiguiente, los problemas son explicados desde la perspectiva de un actor (el presidente, el gobernador, el alcalde, el secretario, el concejal, el congresista, los grupos de interés, y hasta la misma ciudadanía organizada), el cual se compromete a actuar sobre ellos mediante la formulación de un plan de acción.

Selección de Problemas

Quien desea cambiar la realidad social y mejorar las condiciones insatisfactorias que observa en esa realidad, debe iniciar por conocerla. Esto conduce a la necesidad de seleccionar, analizar y enfrentar hoy problemas y amenazas y aprovechar oportunidades. Los problemas y amenazas se deben enfrentar en la medida en que impiden el tránsito hacia una mejor calidad de vida. Por el contrario, las oportunidades se deben aprovechar porque facilitan el acercamiento a la situación deseada. La selección de problemas define el foco de atención del Actor durante su período de gobierno: ¿En cuáles problemas centrará su gestión¿ ¿dónde está interesado en mostrar resultados?

El VDP (Vector Descriptor del Problema)

Después de seleccionar el nombre del problema que se declara como inaceptable, el actor debe construir una explicación que le permita comprender su complejidad y los hechos y causas que lo generan. Dicha explicación inicia con la identificación del VDP o vector descriptor del problema. El VDP son los hechos o circunstancias que revelan, enuncian o denuncian la existencia de un problema. El problema se manifiesta a través de sus síntomas.

Los síntomas se identifican y precisan para evitar ambigüedad y múltiples interpretaciones en la explicación. El VDP facilita llegar a un acuerdo sobre la definición del problema, puesto que un mismo problema puede tener diferentes interpretaciones dependiendo del actor desde el cual se sitúa la explicación. De esta forma, el dirigente público hace su propia descripción de lo que considera un problema. No obstante, otros actores sociales a partir de la misma situación podrán elaborar su propia descripción dependiendo de si representa para ellos una amenaza, una oportunidad o un éxito. Así, la descripción es relativa al actor que lo explica.

Los descriptores se definen como los ‘síntomas’ o manifestaciones que evidencian el estado de ‘salud’ en el cual se encuentra el problema. Como afirma Ackoff1:“un síntoma es uno, de una serie de valores de una variable, que ocurre generalmente cuando algo es excepcionalmente correcto o excepcionalmente incorrecto, pero rara vez cuando las cosas son normales…Una fiebre es una temperatura anormalmente alta del cuerpo, nunca se asocia con buena salud, siempre se le asocia con mala salud”. El VDP de un problema es verificable mediante los hechos que lo evidencian. Por ejemplo, un índice de cobertura muy bajo de la educación primaria es una señal o síntoma de desatención escolar de la población infantil por parte del Estado; una tasa de inflación muy alta puede indicar un mal desempeño de la economía y, una tasa alta de jóvenes de los estratos más pobres estudiando en la universidad pública puede evidenciar o ser síntoma de una mayor justicia y equidad en el acceso a la educación superior. Por tanto, los descriptores no son una explicación causal del problema, sino que se constituyen en lo que evidencia la existencia del problema y, por ende, en lo que debe ser explicado. Los descriptores representan el punto de partida de la explicación causal.

Funciones del VDP o Síntomas de un Problema

El VDP o síntomas de un problema cumplen las siguientes funciones:

i) Cierra las diversas interpretaciones del nombre del problema a una sola, a aquella que enuncian y denuncian los hechos que manifiestan y verifican la existencia del problema y cierra

1 ACKOFF, Russell L. (2000), ¨El Arte de Resolver Problemas: las fábulas de Ackoff¨. Edit. Limusa, Grupo Noriega Edit., México, D.F.

además estas varias interpretaciones a una permite que el grupo que analiza el problema esté seguro que estudia un mismo y único problema.

ii) Precisa lo que debe ser explicado, es decir, identifica los hechos que verifican la existencia del problema y cuyas causas deben ser enumeradas, explicadas y relacionadas. Sí no se precisan los síntomas no sabemos de qué problema se trata y no podremos diferenciar causas y consecuencias.

iii) Constituye una referencia para estudiar la evolución del problema, es decir sus tendencias a empeorar o mejorar; el monitoreo de la descripción del problema informa sobre su evolución.

iv) Constituye una referencia para evaluar el impacto del plan sobre las causas, ya que la efectividad del plan se refleja en el cambio de los descriptores del problema.

v)El VDP es una enumeración de elementos que se representan con la nomenclatura ‘d’ minúscula. El último descriptor en todo problema se denomina descriptor de tendencia, puesto que es el que permite evaluar la evolución de cada uno de los descriptores anteriores, y se suscribe con una flecha.

El Flujograma Situacional y el Árbol del Problema

A continuación, y a partir de la identificación del VDP, se construye conjuntamente un modelo explicativo del problema, que en el lenguaje del PES se conoce como flujograma situacional. En este modelo se relacionan las consecuencias y las causas que generan el problema, especificando el grado de gobernabilidad que sobre ellas tiene el actor representado. Es situacional porque es la explicación que un actor concreto hace sobre un problema. Un mismo problema puede ser explicado de diferentes maneras, desde distintas perspectivas o visiones de acuerdo al actor que lo analice.

El flujograma permite la interacción veloz entre el equipo de gobierno y el dirigente porque: (1) permite visualizar el modelo gráfico explicativo del problema basado en causas explicativas y descriptivas sintéticas, precisas y monitoreables; exige la síntesis, el rigor, la selectividad y la precisión; (2) Muestra la gobernabilidad que el actor tiene sobre el problema; (3) Evidencia la relación del problema con los demás problemas del plan; y (4) Facilita la adaptación permanente de la explicación al cambio situacional.

El método del flujograma situacional facilita la sistematización y obliga a la reflexión profunda sobre las causas que generaron y están reproduciendo el problema, evitando así la tendencia superficial de preconcebir soluciones sin un análisis de fondo de la realidad social. Este método es bastante útil también porque permite diferenciar claramente al actor que está haciendo la explicación y da conocimiento sobre el grado de gobernabilidad que el dirigente público tiene sobre las distintas causas o sobre quiénes son los otros actores sociales que también tienen control directo o indirecto sobre estas. El flujograma situacional es un ‘mapa’ que representa gráficamente la realidad problemática ofreciendo una visión integral de las manifestaciones que evidencian la existencia del problema y la red sistémica causal que lo produce. Cada causa influye sobre otras causas que a su vez son influenciadas por otras causas del sistema. De esta forma, el método hace explícitas estas interrelaciones causales basado en el razonamiento que el actor construye del problema, el cual depende de sus intereses, valores e ideologías

La construcción del flujograma situacional de un problema obedece a las siguientes convenciones:

i) Cada argumento relevante es una causa o una consecuencia que se relaciona con el VDP del problema.

ii) Cada argumento es representado gráficamente como una causa explicativa, con frases breves y precisas, que expresan la causa o consecuencia de manera telegráfica. La lectura de una causa explicativa siempre indica una calificación y recibe un número para facilitar su rápida identificación.

iii) Cada causa explicativa se localiza en un plano situacional concreto: flujos, acumulaciones y reglas en un espacio específico de gobernabilidad. Estos espacios son tres: la Zona I o control total del dirigente, la zona II o zona de influencia o de fuera de control y la zona III, fuera del juego social.

iv) Las relaciones entre los nudos explicativos o causas explicativas se hacen partiendo del conjunto de descriptores o VDP: ¿por qué se produce el hecho que representa el descriptor 1 (d1)? ¿por qué se producen los hechos que representan cada descriptor? Al contestar estas preguntas, se identifican las causas y se las interrelacionan.

En síntesis, el flujograma situacional identifica las causas, las relaciona entre sí y las conecta con los síntomas o VDP y éstos, a su vez, con el impacto sobre las consecuencias. La zona sombreada indica el espacio de gobernabilidad del actor, es decir, que las causas dentro de esta zona se encuentran bajo el control y competencias del Actor Central que debe liderar el enfrentamiento del problema.

Selección de Nudos Críticos

Del conjunto de causas identificadas en el flujograma se destacan los “Nudos Críticos – NC”, o llamadas también como Nudos Críticos. Por tanto, para enfrentar el problema y alterar la situación descrita por los síntomas, es necesario actuar sobre estas causas explicativas a través de acciones específicas diseñadas para tal propósito.

¿Es necesario actuar sobre todas las causas? No, puesto que no todas las causas tienen el mismo peso en la explicación, algunas son más importantes que otras. Aquellas causas que son

susceptibles de actuar sobre ellas y que al mudarlas alteran sustancialmente el VDP del problema son llamadas Nudos Críticos y se identifican con las letras NC. Para que una causa sea seleccionada como nudo crítico debe cumplir tres requisitos:

i) Tener un impacto significativo en los síntomas, es decir, que al diseñar e implementar una acción sobre esa causa, el VDP del problema se modifique o altere a una situación mejor.

ii) Ser un centro práctico de acción, yiii) Constituir un centro oportuno de acción política. Significa que

al implementar una acción sobre la causa, no genere otros problemas mayores que aquel que se está intentando enfrentar. Por tanto, se considera que este nudo o causa crítica debe producir un intercambio favorable o positivo de problemas.

Estos nudos críticos se constituyen en la columna vertebral para la formulación del plan de acción.

Diseño del Plan de Acción

Para lograr cambiar la situación insatisfactoria inicial que describen los nudos críticos se diseñan operaciones, definidas como compromisos de acción. Cuando estos compromisos pueden ser asumidos directamente por el decisor público o actor central son llamadas operaciones (OP). Cuando dependen de otros actores o instituciones que controlan la decisión para materializar la operación, son llamadas demandas de operación (DOP). En este último caso, el compromiso del decisor público o actor social consiste en adelantar las gestiones con los actores pertinentes para lograr materializar estas demandas. En consecuencia, el conjunto de operaciones y demandas de operaciones que buscan transformar los nudos críticos, constituyen el plan de acción para enfrentar el problema.

¿Qué es una Operación?

Una vez identificados los nudos críticos debemos pensar en el modo de enfrentarlos o cambiar su carga negativa. Estas operaciones son actos de intervención realizados con la intención de cambiar la realidad contenida en una causa declarada como nudo crítico. Es un compromiso de acción asumido por el actor que explica el problema

para mudar un hecho expresado en un nudo crítico dentro de su espacio de gobernabilidad.

Por tanto, para el cambio global de la situación insatisfactoria descrita en el problema, se diseña un conjunto de operaciones, el cual denominamos “Plan de Acción”. Cada operación especifica las diferentes acciones que son necesarias adelantar para obtener los resultados propuestos. Cuando este conjunto de acciones son de competencia directa del actor que explica el problema (el Alcalde o Secretario), las denominamos “Operaciones – OP”. Cuando dependen de otros actores o instituciones sobre los cuales el decisor o actor central no posee gobernabilidad, pero que controlan recursos relevantes para materializarlas, las denominamos “Demandas de Operación – DOP”. Este conjunto de operaciones y demandas de operación tienen como fin modificar los nudos críticos, cuya situación se resume en los descriptores construidos para cada uno de ellos, “Vector Descriptor del Nudo Crítico – VDNC”.

Una operación comprende un conjunto coherente de acciones destinadas a alterar uno o varios nudos críticos del problema. Se caracteriza por:

i) Utilizar y combinar variables bajo el control o alguna influencia del actor. Cuando el acto de intervención del actor combina variables bajo control del actor, se denomina operación, y la simbolizamos como OP. Cuando debe actuar sobre variables fuera de la gobernabilidad del actor, pero en el espacio donde éste tiene alguna influencia, se denomina demanda de operación, y utilizamos el símbolo DOP.

ii) Generar un producto que provoca un resultado. Ese resultado se precisa como impacto sobre el nudo crítico y, a su vez, el conjunto de los nudos críticos alterados por un conjunto de operaciones produce, en última instancia, un cambio del VDP del problema.

iii) Emplear una variedad de recursos escasos (políticos, económicos, conocimientos y capacidades organizativas) para gestar una variedad de productos (políticos, económicos, cognitivos y organizativos) e impactar con una multiplicidad de resultados (varios aspectos de un mismo problema o varios problemas de muy distinta naturaleza).

iv) Es un ámbito de actividad organizada con responsables bien definidos para su diseño, ejecución, evaluación y control. A cada operación corresponde un responsable de su ejecución, y para cada demanda de operación existe un encargado de solicitar la cooperación pertinente y denunciar si ella no se ha desarrollado.

v) Prevé en dimensión y alcance los resultados esperados en relación con los NC y el VDP del problema

vi) Es una unidad desagregable en submódulos llamados acciones, subacciones, actividades y hasta tareas

vii)No es una recomendación o un criterio de acción o de priorización

Escenarios del Plan de Acción

El gobierno, en el cumplimiento de las promesas plasmadas en el programa de gobierno y en los compromisos de acción planteados en su plan de gobierno, elige un plan, el mejor entre los posibles, pero no puede elegir las circunstancias futuras en que tiene que realizarlo. Estas pueden ser, más allá de la voluntad del gobierno, favorables o desfavorables. Esto exige especificar los resultados de acuerdo al contexto en que se puede desarrollar el Plan. Por ello, está metodología trabaja por escenarios identificando las principales variables que pueden condicionar el alcance de las operaciones. Sí dicho contexto es favorable para la realización del Plan se llamará "escenario de techo". Sí las circunstancias son las más desfavorables dentro de lo previsible se les llamará "escenario de piso". En cada uno de los escenarios previstos, se evalúa la posibilidad de realizar las operaciones, su dimensión e impacto probable, la secuencia en que deben ser producidas las acciones y el tiempo en que es posible alcanzar la situación prevista en el plan. El gobierno municipal asume compromisos concretos en cada uno de los escenarios considerados, -techo y piso- y abre un espacio de posibilidades de desarrollo del Plan de acuerdo con el comportamiento real de los contextos previstos.

Planificar por escenarios permite hacer anuncios de resultados de una manera más responsable y coherente con las circunstancias que pueden presentarse y facilita la precisión del cumplimiento de los compromisos asumidos en el momento de la presentación de cuentas.

EL Análisis Estratégico

Se refiere a pensar estrategias para hacer viable el plan. Es decir, articular el "debe ser" con el "puede ser". No basta con disponer de un buen diseño normativo y prescriptivo del plan. Se necesita, además, una buena estrategia para lidiar con los otros jugadores y con las circunstancias que rodean el juego social. Este es, exactamente, el problema de saber jugar. Un jugador puede tener buenas cartas en un juego de naipes, pero no saber jugarlas y perder el juego frente a otro jugador con cartas inferiores.

La metáfora asimila el diseño prescriptivo del plan a las cartas que tiene el jugador. El plan tradicional consiste en decir: "estas son las cartas que debemos jugar. Son buenas cartas". Pero, es evidente que el plan no puede limitarse a eso, es decir a comprometernos en una propuesta prescriptiva sobre lo que debemos hacer. Es imprescindible la exploración de estrategias de juego para descubrir el máximo de lo que podemos hacer.

En este punto emergen con nitidez las limitaciones de la antigua planificación del desarrollo económico y social, que aísla la parcela económica de la realidad del juego político a la cual pertenece. Y, para mayor simplicidad, la trata de manera determinista y en el mero plano de lo prescriptivo. El análisis estratégico nos lleva inevitablemente a la planificación integral de la acción, sin escindir lo económico de lo político. El poder, como recurso escaso, juega en esta interacción sistémica un papel clave para entender la complejidad del problema que enfrenta un gobernante para tomar decisiones frente a opciones de resultados inciertos que también dependen de la acción de los otros jugadores.

La eficacia política surge aquí como un criterio esencial de evaluación estratégica, en competencia con los criterios de eficacia económica, cognitiva y organizativa. La eficacia global de una jugada no puede, por consiguiente, evaluarse sólo en un dominio parcial del juego y respecto a un sólo recurso escaso.

La planificación tradicional omite este capítulo y formula sus planes en un vacío de contexto situacional que ignora lo político como opuesto a lo técnico. Asume que el problema estratégico es de los políticos y la planificación económica es del dominio de los técnicos. Por esa razón, hemos practicado una planificación formal, ritual y tecnocrática, sin estrategia política que le construya viabilidad. En los hechos, esa planificación es ignorada por los

políticos, quienes intuyen primero y comprueban después su inutilidad.

El análisis estratégico plantea las cuestiones más complejas, pues debemos trabajar en un nivel práctico operacional con los conceptos de poder, motivación para actuar usando el poder, fuerza aplicada o presión de un jugador sobre una jugada, etc. Debemos saber, además, distinguir entre viabilidad para decidir una jugada y viabilidad para cambiar establemente la situación del juego después de la jugada. Una cosa no lleva necesariamente a la otra. En uno u otro caso, es necesario evaluar los resultados sobre el poder acumulado por los jugadores y sus motivaciones.

Por último, es necesario proponer estrategias de juego donde se combinan la autoridad, la cooptación, la negociación, la confrontación y la disuación. Es necesario combinar estas estrategias diferenciando jugadores y jugadas a lo largo de la trayectoria del juego, donde la consideración del tiempo y la oportunidad pueden ser muy importantes.

El análisis estratégico explora la manera de combinar todas las variables mencionadas para construirle viabilidad a cada operación del plan propio. El principio estratégico fundamental consiste en lograr una combinación por la cual cada operación jugada le abre camino a otra que sigue, hasta realizarlas todas en una determinada trayectoria. Naturalmente, nuestros oponentes intentarán hacer lo mismo respecto de sus planes.

En el análisis político de viabilidad destacan dos preguntas:

a) ¿Qué parte de mi plan es viable hoy, en la situación inicial?

b) ¿Puedo construirle viabilidad en el horizonte de tiempo de gobierno a aquella parte del plan que hoy no es viable?

Actuar Planificadamente

El plan sólo se completa en la acción, nunca antes. Este es un punto de extrema importancia práctica. No existe la posibilidad de un plan completo en su diseño y cálculo estratégico antes de la acción. En la improvisación táctica de la acción del momento se completa el contenido práctico del plan. Por consiguiente, un tema

central de preocupación debe ser el estudio de las fuerzas que, en el momento de la práctica, decretan el dominio de la improvisación sobre el plan o del plan sobre la improvisación. Esta es una lucha típica que se expresa en la desigual competencia entre las urgencias y las importancias por penetrar en la agenda del dirigente. Como la improvisación es un cálculo situacional oportuno, supera fácilmente a la planificación tradicional, que es tecnocrática y lenta. Aquí surge un requisito bien preciso : el plan debe ser un cálculo superior a la improvisación, para lo cual debe ser no sólo oportuno, sino además situacional, profundo y acertado.

Estudiar el momento de hacer conduce al concepto de sistema de dirección. La planificación puede ser una parte ritual u operacional del sistema de dirección, pero que ocurra una cosa o la otra no depende principalmente del sistema de planificación, sino de las reglas que sustentan el sistema de dirección. Dichas reglas pueden generar demanda por planificación o demanda por improvisación.

El dirigente intercambia compromisos con sus mandantes y con sus gerentes. La rendición de cuentas sobre los compromisos adquiridos constituye una regla clave para comprender que una dirección responsable está sometida a una estricta rendición de cuentas que la obliga a operar con una gerencia creativa, a darle espacio a las importancias en su agenda, y a sustentar el tratamiento de las importancias con un sistema potente de planificación. ¿Cómo son las reglas del juego institucional? Es la pregunta clave para entender qué pasa con el sistema de dirección y planificación. Si no existe una dirección responsable, la agenda se copará con urgencias, la gerencia será rutinaria y la planificación subsistirá como un mero ritual con efectos simbólicos.

La velocidad del hacer, urgida por la velocidad de los acontecimientos, plantea un serio desafío a lo que podríamos llamar tecnología de planificación. En respuesta, la planificación estratégico-situacional propone el concepto de plan modular. El concepto de módulo alude a la idea de construir algo combinando piezas previamente elaboradas. Naturalmente, esas piezas elementales están abiertas a muchas formas de combinación y significado, pues de otra manera no serían piezas sino obras cerradas.

En el caso del PES, la estructura modular del plan se encuentra conformada por dos archivos. El primer archivo es el plan mismo como estructura compuesta de módulos procesados y filtrados según el criterio y visión del actor que asume el plan. El archivo plan es una obra cerrada a la interpretación de un actor y al servicio de su propuesta de gobierno. El segundo archivo, en cambio, es la reserva con la cual se construye el primero, y se compone de módulos pre-procesados que pueden ponerse en aplicación con rápidas adaptaciones a las circunstancias de la coyuntura concreta. Este es un archivo abierto, no es producto de una visión situacional filtrada por la subjetividad del dirigente. Por el contrario, está formado por sedimentación de muchos planes anteriores o por el criterio de varios equipos de estado mayor que estimaron conveniente esa reserva para responder con agilidad ante la demanda de sus líderes. Aquí surge el concepto de "inversión" en módulos preprocesados, a fin de transformar el proceso de hacer un plan en el de "armar" y "adaptar" módulos previamente elaborados a la referencia situacional del actor en comando. Buena parte del tiempo de una oficina de planificación debe dedicarse a invertir en la elaboración y el procesamiento de módulos, mediante el apoyo de los equipos de investigación por problemas

En la tecnología de planificación modular que adopta el PES se diferencian los siguientes tipos de módulos:

a)Módulos explicativos (macroproblema, megaproblemas, problemas específicos, problemas nacionales, problemas regionales, etc.)

b)Módulos de acción (proyectos de acción, operaciones, acciones, etc.)

c)Módulos de gestión (organismos que asumen responsabilidad por problemas y operaciones).

d)Módulos complementarios (escenarios, planes de contingencia, etc.)

Esta propuesta de trabajar con módulos tiene muchas ventajas, entre ellas la de la precisión y rigor que exige su conformación,

constituyéndose en freno a la ambiguedad e imprecisión práctica de la planificación tradicional.

La idea del plan modular permite además la vinculacion real del plan y el presupuesto, a la vez que entrega al plan la función de ser un instrumento de organización para la acción con responsabilidades bien definidas.

Sin embargo, en la práctica diaria de la acción, nada ocurrirá exactamente como hemos planeado y, a veces, no ocurrirá nada de lo que nos hemos propuesto. Habrá fallas de análisis de los problemas, deficiencias en los fundamentos de las apuestas, incapacidad para prever posibilidades, aparición de sorpresas agradables y desagradables, equivocaciones en el cálculo estratégico y atrasos no considerados en la gestión rutinaria de la burocracia que ejecuta las operaciones del plan.

Ninguna técnica de planificación es segura frente a la incerteza del mundo real y, al final, debemos descansar en nuestra capacidad para monitorear la realidad y corregir a tiempo nuestros planes. Por eso, mucho más importante que formular un plan, es la capacidad continua de planificación para rehacer los cálculos a tiempo y cada vez que las circunstancias lo ameriten. Aquí aparece la importancia de contar con un eficaz sistema de monitoreo y evaluación de la gestión por indicadores y señales, cuyo diseño y operación debe ser una tarea de una oficina central de planificación.