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Seminario-Taller Transformación Productiva e Institucional del Mundo Rural

de la Argentina Buenos Aires 25 Y 26 de Octubre

Síntesis de las Ponencias y del Debate

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INDICE Resumen Ejecutivo ................................................................................................. 3

1. .Antecedentes .................................................................................................. 8

2. Desarrollo rural: Viejos y nuevos problemas.................................................... 8

3. Los programas como sustitutos de una Estrategia de Desarrollo Rural......... 10

4. Las ideas fuerza del Desarrollo Territorial Rural ............................................ 15

5. Los problemas y desafíos de la transformación productiva........................... 19

6. Los problemas y desafíos de la arquitectura institucional .............................. 24

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Resumen Ejecutivo En el transcurso del Seminario se analizaron las condiciones en que se desenvolvió el sector agroalimentario argentino en la última década, sus repercusiones sobre los agentes sociales agrarios, el empleo y el uso del espacio rural. Dicho análisis puso de manifiesto la necesidad de un reenfoque del desarrollo rural en el país, basado en las siguientes prioridades: • Incorporar regiones y agentes actualmente excluidos, en particular los que se

vieron afectados por las políticas de desregulación y apertura: los pequeños productores y los productores medianos descapitalizados, y otros sectores hasta el presente escasamente considerados, como es el caso de los trabajadores asalariados.

• Dar cabida a nuevos fenómenos que se manifiestan, no sólo en las áreas rurales, sino en la relación de éstas con las áreas urbanas, tales como la pluriactividad de productores y asalariados agropecuarios, la presencia de nuevos actores de trayectorias y orígenes extra-agropecuarios, y el peso de la población rural ocupada en actividades no agropecuarias.

• Integrar adecuadamente la cuestión de la sustentabilidad ambiental, teniendo en cuenta la fuerte presión sobre los recursos naturales que en los últimos años vienen experimentando las áreas áridas y semiáridas de la Argentina,

• Fomentar la recomposición de la red de relaciones locales entre la producción, la provisión de insumos y la prestación de servicios, considerando los fenómenos de “desclusterización” y pérdida de funcionalidad de los centros de servicios agrarios, a partir de la prevalencia de formas productivas y de distribución más concentradas.

Sin embargo, como lo puso de manifiesto el Seminario, existen respecto a la realidad agraria del país dos visiones: Aquella que mira el desarrollo a partir del indudable dinamismo de ciertas cadenas y empresas y aquella cuya preocupación se centra en los pobres y las regiones marginadas. A ello podríamos agregar que existen diferentes visualizaciones sobre las restricciones que enfrentan los sectores más vulnerables de la población rural y en particular los pequeños productores; esas diferentes visualizaciones sobre el punto de partida de alguna manera condicionan la visión del punto de llegada. Encontrar un espacio de diálogo o de integración entre enfoques actualmente divergentes es otra de las prioridades de la estrategia. Teniendo en cuenta estos elementos, en el transcurso del Seminario se pasó revista a los alcances y servicios de los programas actualmente encarados por la SAGPyA. Los denominadores comunes de estos programas son: orientación prioritaria a la atención de productores familiares; eje en aspectos productivos agropecuarios (las acciones no sectoriales, son marginales); promoción de la

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organización en pequeños grupos, participación de los usuarios y de las organizaciones de apoyo, tanto en el diseño de los proyectos como en la conducción de los programas; oferta de servicios de asistencia técnica y capacitación - la asistencia financiera es un instrumento de un subconjunto -. Algunas de las limitaciones de estos programas son: Su histórica discontinuidad de financiamiento; la circunstancia de que el crédito y la asistencia técnica otorgados resultan inadecuados para lograr la sustentabilidad de la población que es apoyada con estos proyectos. No hay ninguna contrapartida en el presupuesto de organismos nacionales, provinciales o municipales que garantice, una vez terminado el desembolso del crédito externo, el apoyo económico hasta que se produzca el despegue en los ingresos de los productores. Sin embargo, y pese a estas observaciones, los programas han institucionalizado formas de conducción con participación de representantes de los usuarios y de organizaciones de la sociedad civil. Estos veinte años de desarrollo rural han dejado recursos humanos capacitados que constituyen un capital en el que el estado ha invertido y seguramente pueden ser mejor aprovechados; los pequeños productores reconocen el valor de la asistencia técnica y la labor del técnico porque es el que le trae información, también han aumentado sus ingresos por ventas y el número de productos para la venta y para el autoconsumo. Por otra parte, estos años de ejecución de los Programas permitieron la aparición de experiencias de articulación territorial con redes de grupos e instituciones en el ámbito rural y experiencias de articulación urbano-rural, como las ferias francas destinadas al consumo de las producciones locales. Todo esto ha permitido una mayor visibilidad del sector campesino. Desde el punto de vista institucional estos Programas tienden a compensar la falta de políticas para los sectores campesinos. Sin embargo son preexistentes al plan estratégico que debería haberlos fundado. De esta manera, evidencian una gran dispersión en cuanto a cómo se eligen los beneficiarios, qué sistemas de control, seguimiento y evaluación se emplean en cada uno de los proyectos, cómo se contabilizan los beneficios de la intervención. Esto ha resultado de una falta de decisión política que impulsara las interacciones y articulaciones en el orden nacional y provincial. Contribuir a superar esta dispersión de iniciativas debería ser uno de los elementos centrales de una estrategia de desarrollo rural territorial. Se consideraron los elementos centrales de este enfoque, que considera al territorio como un espacio rural con identidad (que puede construirse o existir a priori) y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente. En este sentido, el DTR se sustenta en dos pilares: 1.- la transformación productiva, que supone articulación competitiva y sustentable de la economía del territorio a mercados dinámicos. Para lo cual se deben introducir innovaciones en productos y/o procesos y/o gestión;

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2.- el desarrollo institucional, que apunta a la idea de tener un tipo de arquitectura que garantice que los beneficios de la transformación productiva sean incorporados por todos los sectores. Pensar al territorio como una construcción social y no sólo como un espacio físico, tiene las siguientes implicancias:

• La visión de desarrollo se construye desde la base territorial; • Las oportunidades se buscan a partir de las potencialidades endógenas del

territorio; • La competitividad asume un carácter sistémico, no es de una o un conjunto

de empresas sino del territorio; • Los instrumentos del DTR se adaptan a las heterogéneas realidades

territoriales y deben permitir el tránsito de un enfoque sectorial centralizado hacia un enfoque transversal y descentralizado;

• Se institucionalizan los órganos de cooperación público-privada con poder para la asignación de recursos como unidades de gestión territorial.

Una estrategia de DTR requiere:

• abordar simultáneamente la transformación productiva y el desarrollo institucional:

• operar con un concepto ampliado de lo rural (no el definido por los censos). • buscar respuestas diferenciadas considerando la heterogeneidad entre los

territorios. • tener propuestas y opciones para el conjunto de las estrategias aplicadas

por los hogares rurales. • convocar a la diversidad de agentes del desarrollo existentes en el territorio. • abordar varios elementos de una compleja arquitectura institucional. • formularse y gestionarse con horizontes de mediano y largo plazo.

Las potencialidades para la adopción de un enfoque de este tipo en la Argentina provienen por un lado, del gradual convencimiento en diferentes actores, en el sentido de que los problemas rurales no son exclusivamente sectoriales. Ello se pone de manifiesto en que algunos de los programas de la SAGPyA y el INTA han comenzado una gradual transición hacia un enfoque de DTR., con una mayor mirada sobre los territorios. Por otro lado, existe toda una corriente de revalorización de las ventajas localizadas y activos específicos presentes en ciertos territorios rurales, que está dando lugar a incipientes procesos de desarrollo local y de articulación de redes sociales. Se puede pensar en la recreación o el fortalecimiento de estos “clusters” regionales vinculados a la producción, el arte y la cultura nativas, particularmente

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en algunas áreas. Estas estrategias de diferenciación abren todo un espacio para la incorporación de los pequeños productores. Otra potencialidad a ser aprovechada por los procesos de desarrollo territorial está representada por las cadenas productivas emergentes y las actividades productivas y de servicios no tradicionales, como es el caso del turismo rural. Los desafíos del desarrollo territorial rural se encuentran en varios planos: 1) en poder hacer frente a las dimensiones extra-territoriales de cadenas y actores, 2) en identificar actividades o cadenas con potencial dinamizador, lo que dependerá de las heterogéneas realidades territoriales, 3) en generar mecanismos que permitan la inclusión de los agentes de inserción más problemática, pequeños productores y trabajadores, tendiendo a superar situaciones de “doble estándar”, 4) en poder compatibilizar políticas de discriminación positiva hacia estos agentes, que permitan hacer frente a su débil capacidad de negociación, con la necesidad de establecer alianzas con otros actores, un importante prerrequisito del desarrollo territorial. Existen asimismo otros desafíos que surgen de las necesidades en materia de institucionalidad para la definición de políticas de desarrollo rural en diferentes niveles y escalas de intervención. Desde el punto de vista institucional, la gestión del desarrollo territorial rural excede en mucho la gestión de un programa y de un proyecto. Su implementación se supone un escenario de diálogo y de negociación permanente acompañado de una capacidad de animación social y de concertación estratégica de los actores locales, construyendo lo que se denomina “capital social territorial.”. Un primer paso puede expresarse en la conformación de redes abiertas y flexibles, que puedan dar lugar a alianzas estratégicas, donde existe una asignación compartida de contribuciones y una cierta complementariedad entre los participantes si bien cada integrante conserva su autonomía, y éstas a consorcios que suponen un paso más: el ejercicio de programación conjunta, y de recursos compartidos, con mecanismos consensuados de arbitraje de conflictos En el caso argentino, la definición de la arquitectura institucional para una estrategia de desarrollo rural territorial requiere adoptar decisiones en torno a: • La intervención del estado nacional (cómo, quién) para articular la política

territorial rural, definir la visión para la inserción de los restantes actores gubernamentales y ejercer la regulación y control de las relaciones intersectoriales y los mercados de trabajo, ya que el desarrollo rural por sus características es necesariamente multidimensional.

• Los criterios para ordenar y coordinar las acciones, programas y proyectos que viene desarrollando la SAGPyA.

• Los mecanismos para superar las brechas institucionales, entre provincias y, dentro de éstas, entre municipios.

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• El tipo y alcance de las políticas hacia las cadenas productivas, de manera de que resulten funcionales al territorio y permitan un inserción más equitativa de los actores que se ubican en los eslabones más débiles.

• La articulación y las responsabilidades específicas de las Provincias en el DTR y en relación al ordenamiento territorial y la gestión de los recursos naturales.

• El rol de los municipios y los apoyos que pueden requerir para cumplir con las responsabilidades adjudicadas.

• La participación de las ONG, para que sus acciones se enmarquen en la estrategia propuesta.

• Los mecanismos para garantizar la participación de los actores, fortalecer las organizaciones de productores y dar impulso a los procesos de concertación local a través de la organización de redes, alianzas y consorcios.

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SEMINARIO-TALLER

TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA E INSTITUCIONAL DEL MUNDO RURAL DE LA ARGENTINA,

25 y 26 de octubre de 2004. Síntesis de las ponencias y del debate

1. .Antecedentes El Programa Multidonante para la Eliminación de la Pobreza en América Latina y el Caribe -establecido entre el Gobierno de Italia, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola- aprobó en Agosto 2004 una donación de asistencia técnica a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de Argentina para atender la solicitud de contribuir a la formulación de una nueva Estrategia Nacional y Provincial de Desarrollo Rural. Con el acuerdo del Gobierno de Argentina, el Programa contrató al -Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, Rimisp, para coordinar estas acciones de asistencia técnica, que estarán a cargo de especialistas Argentinos. La formulación de la estrategia contemplaba, como primeros pasos, una serie de consultas con funcionarios, académicos, productores y otros agentes vinculados a los temas del desarrollo rural, que permitieran definir la temática de un seminario taller destinado a establecer el marco conceptual de las próximas etapas del proceso de elaboración de la estrategia. Este documento recoge los resultados de dicho seminario a través de una síntesis tanto de las ponencias como del rico debate que caracterizara su realización.

2. Desarrollo rural: Viejos y nuevos problemas La necesidad de un reenfoque del desarrollo rural en la Argentina está clara para los diferentes actores sociales, tanto públicos como privados. La pobreza rural persiste y es proporcionalmente más elevada que en las áreas urbanas, como surge de un reciente estudio del Banco Mundial según el cual la población rural por debajo de la línea de pobreza alcanza al 73% y aquella por debajo de la línea de indigencia al 40%. Existen regiones y agentes que no han podido insertarse en un proceso de desarrollo; ello se pone de manifiesto en la aguda disminución de las unidades productivas y de los requerimientos de empleo agropecuario verificada en la última década. Estimaciones actuales muestran una reducción de aproximadamente el 50% en los requerimientos de mano de obra estacional con respecto a los vigentes a mediados de la década del ‘80. Dicha reducción se originó en los cambios tecnológicos que se han dado en algunas cosechas, siendo un tema debatido la incidencia que ha tenido sobre los niveles de empleo la extensión del cultivo de soja en las regiones extrapampeanas. Pequeños productores y trabajadores son sectores de escasa visibilidad social en la Argentina, en parte debido a su debilidad organizativa. El país se caracterizó por

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la existencia de una clase media agraria, que fue muy importante en la dinamización de territorios y para la que hubo políticas activas en toda la etapa sustitutiva de importaciones. En cambio, el sector campesino siempre tuvo poca presencia nacional - aunque sí presencia provincial -. Esta invisibilidad del sector campesino estuvo sostenida por ciertos beneficios de las medidas reguladoras de la etapa sustitutiva de importaciones (juntas reguladoras o sistemas de precios sostén), y también por algunas válvulas de escape, como la migración rural - urbana hacia un sector industrial demandante, condiciones ambas que han perdido vigencia, volviendo la situación de estos sectores particularmente vulnerable. Incorporar regiones y agentes es entonces una de las prioridades de una estrategia de desarrollo rural. Ello implica pensar en un conjunto de agentes, en particular los que se vieron afectados por las políticas de desregulación y apertura: los pequeños productores y los productores medianos descapitalizados, y otros sectores hasta el presente escasamente considerados, como es el caso de los trabajadores asalariados, que en su mayoría son pobres y perciben salarios mucho más desfavorables que los de los trabajadores no agrarios. Su importancia numérica es sin embargo notoria: Datos recientes dan cuenta de que en la Argentina existen tantos trabajadores familiares como asalariados permanentes, a lo que se suma la relevancia de los trabajadores estacionales, una categoría que muchas veces se solapa con la de los pequeños productores. Frente a esta problemática de incorporación de agentes y regiones que podríamos denominar “estructural” en la Argentina, las respuestas no son sencillas. Existen respecto a la realidad agraria del país dos visiones: Aquella que mira el desarrollo a partir del indudable dinamismo de ciertas cadenas y empresas y aquella cuya preocupación se centra en los pobres y las regiones marginadas. A ello podríamos agregar que existen diferentes visualizaciones sobre las restricciones que enfrentan los sectores más vulnerables de la población rural y en particular los pequeños productores; esas diferentes visualizaciones sobre el punto de partida de alguna manera condicionan la visión del punto de llegada. Encontrar un espacio de diálogo o de integración entre ambos enfoques es otra de las prioridades de la estrategia. Otra de sus prioridades es poder dar cabida a nuevos fenómenos que se manifiestan, no sólo en las áreas rurales, sino en la relación de éstas con las áreas urbanas. Tal como ocurre en otros países, en la población rural de la Argentina, hay un peso importante de la población ocupada en actividades no agropecuarias. Aún en los casos de aquellos que se desempeñan en actividades agrarias es importante la estrategia de combinar esta ocupación con otras ocupaciones fuera del sector, fenómeno facilitado por la creciente residencia urbana de productores y asalariados estacionales. También se detecta un fenómeno cualitativamente distinto que está cambiando el perfil de algunas áreas rurales, particularmente las cercanas a las grandes ciudades o que presentan cierto atractivo desde el punto de vista turístico. Se

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trata de sujetos que ingresan a la actividad agropecuaria a partir de una trayectoria ocupacional no agropecuaria, que muestran una fuerte heterogeneidad interna en cuanto a recursos y motivaciones. Los fenómenos señalados, que nos hablan de una creciente interrelación rural-urbana, tienen que ser recuperados por una estrategia de desarrollo rural desde su propia concepción, desde los servicios que son ofrecidos y desde la formación de sus ejecutores, implicando la necesidad de trabajar con un concepto ampliado de lo rural en todos los niveles. La cuestión de la sustentabilidad ambiental también debe jugar un papel dentro de la estrategia. El crecimiento de la frontera agrícola en la última década resultó en mayores presiones sobre algunos recursos naturales, especialmente en las zonas áridas y semi-áridas de la Argentina. Los pequeños productores se vieron particularmente afectados por los procesos de deforestación y degradación ambiental, en mayor medida que los productores de mayor tamaño. Al mismo tiempo la cuestión ambiental también remite a los vínculos urbano-rurales a los que se hizo referencia previamente: Las problemáticas claves como la del agua, por ejemplo, afectan de forma grave a las poblaciones urbanas en enclaves rurales por escurrimiento de agroquímicos. El uso de pesticidas tiene impacto sobre la salud de los trabajadores agropecuarios, que en muchas instancias habitan áreas urbanas. La existencia de vínculos cada vez más acentuados entre lo rural y lo urbano, no excluye sin embargo la existencia de un proceso de “fragmentación” de los territorios generado por la reestructuración experimentada por las principales producciones agrarias. La articulación de las demandas del campo con la oferta de servicios y de medianas agroindustrias por parte de pequeños y medianos centros urbanos, existente en varias producciones agroindustriales tradicionales en áreas extrapampeanas (el caso del azúcar en Tucumán, el algodón en el Chaco, las peras y manzanas en el Alto Valle) en muchos casos se ha quebrado. En su lugar se verifica la “desclusterización” y pérdida de funcionalidad de los centros de servicios agrarios, a partir de la prevalencia de formas productivas y de distribución más concentradas. Esta rotura de la red de relaciones locales entre producción, provisión de insumos y prestación de servicios se acompaña muchas veces, por la carencia de una visión global compartida entre los actores. Fomentar la recomposición de estas articulaciones, indudablemente redefinidas y aggiornadas, es otra de las prioridades de una estrategia de desarrollo rural.

3. Los programas como sustitutos de una Estrategia de Desarrollo Rural La política de desarrollo rural como la suma de diversas iniciativas.

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El punto de partida de una estrategia de Desarrollo Rural puede ubicarse a fines de los años ´80 porque, a diferencia de lo que aconteció con los sectores medios, faltaron políticas activas para el sector campesino hasta que, con la vuelta de la democracia, la Secretaría de Agricultura promovió políticas diferenciales. El primer programa que comienza a gestarse en esos momentos para promover a sectores postergados, el PPNEA, fue financiado por el FIDA. A posteriori, un grupo de ONGs y sectores públicos logran la creación de la Unidad de Minifundio en el INTA y en el año 1993 la Secretaría crea dos programas, el Programa Social Agropecuario y Cambio Rural, pensando en dos estratos que necesitaban apoyos especiales. Estos Programas, que tienden a compensar la falta de políticas para los sectores campesinos (fundamentalmente el acceso al crédito, a tecnologías y asistencia técnica) fueron, de alguna manera, “los personajes en busca de un autor”. Son preexistentes al plan estratégico que debería haberlos fundado y sobreviven a las distintas políticas que aspiraron a servirse de ellos durante todo este período. El PPNEA fue la base a partir de la cual se diseñaron los actuales PRODERNEA y PRODERNOA. Prestan los servicios clásicos: asistencia financiera (crédito subsidiado), asistencia técnica y capacitación a la que se accede a través de un proyecto que resume la demanda de los usuarios. De ejecución descentralizada, los órganos de gobierno de estos programas estaban constituidos por el sector público nacional y provincial, en las personas de los coordinadores. Originalmente estuvieron focalizados en el segmento de pequeños productores que disponían de una masa crítica de recursos y capacidades para emprender en grupo proyectos evaluados como viables y que fueran ecológicamente sustentables. Recientemente estos programas han experimentado modificaciones sustanciales, de las que se da cuenta en el siguiente apartado. El INTA, a su vez, ejecuta desde fines de los ’80 una serie de acciones orientadas a distintos estratos de productores. PROHUERTA surge como respuesta a la necesidad de seguridad alimentaria de sectores urbanos y rurales con necesidades básicas insatisfechas. Cuenta con financiamiento del Ministerio de Desarrollo Social y asiste a más de dos millones de beneficiarios con capacitación y provisión de semillas y otros insumos para la autoproducción de alimentos en pequeña escala; también promueve la organización para alcanzar los beneficios del programa y para la ejecución de micro-emprendimientos productivos para la generación de ingresos. La Unidad de coordinación de Planes y Proyectos de Investigación y Extensión para Minifundistas (1987), en aproximadamente 50 proyectos distribuidos en todo el país desarrolla tecnologías apropiadas, ofrece asistencia técnica y capacitación a una audiencia de pequeños productores con limitaciones de tierra, capital y otros recursos; tiene un fuerte componente organizativo con el objeto de poner en marcha emprendimientos productivos comunitarios que permitan mejorar la competitividad de las unidades productivas y con la promoción de la diversificación como medio para acceder a diferentes mercados con mayor probabilidad de éxito.

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En 1997 se aprueba el PROFAM que, con las mismas herramientas que Minifundio, está destinado a una población que, por sus características - productores familiares descapitalizados y sin acceso a financiamiento bancario -, no se adecuaba las estrategias de ese Programa ni de la de Cambio Rural. Cambio Rural (1993) trabaja con las pymes; tiene que ver con la incorporación de tecnología apropiada, con la búsqueda e implementación de alternativas productivas de organización y de mercado, con la mejora en la competitividad e integración a las cadenas de valor y con facilitar a las pymes agropecuarias su inserción en un proceso de desarrollo sustentable a través de articulaciones horizontales y verticales. El PSA, creado en el año 1993, diseña una política descentralizada. Esa descentralización significaba que en cada provincia, bajo ciertas normas y bajo ciertos criterios, fueran los propios productores los que armaran sus proyectos productivos, para los cuales necesitaban apoyo técnico. Para que el pequeño productor tuviera acceso a ciertos bienes se diseñó una política de discriminación positiva destinada a favorecer la generación de capitales que facilitaran la igualdad de oportunidades. Esto se tradujo en criterios de focalización. Los pequeños productores tienen problemas de tierras y de titulación de las mismas, una dimensión de capital bajísima y, por lo tanto, no pueden acceder al crédito y necesitan capital operativo para poder trabajar. Además de financiamiento el Programa les ofrece asistencia técnica, capacitación y promueve la organización. El PROINDER (1998) se basa en el modelo de ejecución del PSA: usa su misma estructura (unidad nacional y unidades provinciales), su mismo sistema de representación de las organizaciones de productores y de la sociedad civil, atiende a las demandas de inversiones que plantean pequeños grupos, pero define como población beneficiaria un estrato aún más bajo del que atiende el PSA, los productores deben tener necesidad de básicas insatisfechas y otra serie de condiciones restrictivas. Su principal instrumento es la asistencia financiera no reembolsable. Otra diferencia con el PSA es que incorpora trabajadores transitorios agropecuarios. El PROINDER tiene además, un Componente de Fortalecimiento institucional a nivel nacional y provincial. A ese conjunto de Programas específicos se suman otras acciones de la SAGPyA que alcanzan a los pequeños productores aunque no fueron diseñadas específicamente para su atención. Todos estos Programas y acciones integran la Comisión de Desarrollo Rural, creada en 1999 y cuya Secretaría Técnica es ejercida por la Dirección de Desarrollo Agropecuario de la SAGPyA. La CDR fue pensada como una herramienta de trabajo en procura de la articulación y la coherencia del conjunto de acciones dispersas, siendo limitada su consecución de este objetivo. Los denominadores comunes de estos programas son: orientación prioritaria a la atención de productores familiares; eje en aspectos productivos agropecuarios (las acciones no sectoriales, son marginales); promoción de la organización en

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pequeños grupos, participación de los usuarios y de las organizaciones de apoyo, tanto en el diseño de los proyectos como en la conducción de los programas; oferta de servicios de asistencia técnica y capacitación - la asistencia financiera es un instrumento de un subconjunto -. Pese a tener rasgos comunes, los programas evidencian claramente una gran dispersión en cuanto a cómo se eligen los beneficiarios, qué sistemas de control, seguimiento y evaluación se emplean en cada uno de los proyectos, cómo se contabilizan los beneficios de la intervención, cómo se lleva contablemente el gasto. Al existir una multiplicidad de visiones en lo metodológico también hay una multiplicidad de aspectos en lo operativo, en lo contable, en lo administrativo. Esto ha resultado de una falta de decisión política que impulsara las interacciones y articulaciones en el orden nacional y provincial. No existe una política de desarrollo rural, existen programas, a veces competitivos entre sí y otras veces incompatibles. La fragmentación, la dispersión y la célebre desarticulación de los programas no es una cosa inesperada, sino la consecuencia lógica de que hubiera sólo partes y no un todo. La falta de definición en su origen permitió que cada programa fuera dando respuestas a los desafíos propios de la puesta en marcha de los mismos ya que contaban con autonomía organizacional y de enfoque. Pero aún cuando las acciones de la Secretaría estuvieran coordinadas, no superarían su visión sectorial. Los Programas de Desarrollo Rural tuvieron una histórica discontinuidad de financiamiento (lo cual no impidió crear nuevos programas con menor articulación, lo que hace suponer que son productos de los intereses de las distintas fuentes de financiamiento). El crédito otorgado a los pequeños productores no se adecua a sus necesidades. Algo similar ocurre con la asistencia técnica que es limitada temporalmente y para la cual existe un déficit de profesionales técnicos especializados. Esto plantea la problemática de un apoyo estatal inadecuado para poder lograr la sustentabilidad económica de la población que es apoyada con estos proyectos. No hay ninguna contrapartida en el presupuesto de organismos nacionales, provinciales o municipales que garantice, una vez terminado el desembolso del crédito externo, el apoyo económico hasta que se produzca el despegue en los ingresos de los productores. En la gestión de los programas no existe un seguimiento externo en base al cual se asignen premios y castigos. Además, suelen experimentar un corrimiento hacia arriba en el perfil de los beneficiarios focalizados, por la mayor capacidad que tienen los de más recursos para gestionar el apoyo del programa, y cuando corresponde, para devolver los créditos.

Sin embargo, y pese a estas observaciones negativas, los programas han institucionalizado formas de conducción con participación de representantes de los usuarios y de organizaciones de la sociedad civil. Estos veinte años de desarrollo rural han dejado recursos humanos capacitados que constituyen un capital en el que el estado ha invertido y seguramente pueden ser mejor aprovechados; los

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pequeños productores reconocen el valor de la asistencia técnica y la labor del técnico porque es el que le trae información, también han aumentado sus ingresos por ventas y el número de productos para la venta y para el autoconsumo. Por otra parte, estos años de ejecución de los Programas permitieron la aparición de experiencias de articulación territorial con redes de grupos e instituciones en el ámbito rural y experiencias de articulación urbano-rural, como las ferias francas destinadas al consumo de las producciones locales. Todo esto ha permitido una mayor visibilidad del sector campesino. Antes de cerrar la enumeración de intervenciones de la SAGPyA, es necesario señalar que existe un programa que, si bien no está relacionado directamente con la pobreza rural, ofrece servicios complementarios para encontrar soluciones a ese problema. Efectivamente, el PROSAP está destinado a financiar proyectos de inversión pública, con el objetivo principal de mejorar la infraestructura y servicios agropecuarios. Está dividido en siete áreas de intervención (Administración de Recursos Hídricos; Generación y Transferencia de Tecnología; infraestructura Básica; Sanidad Agropecuaria; Desarrollo Comercial; Fortalecimiento Institucional e Información Agropecuaria) dentro de las cuales se distribuyen los proyectos financiados. Entre las áreas de mayor inversión se encuentran los proyectos de riego, drenaje, electrificación rural y sanidad agropecuaria. Los cambios recientes La creación del PROFEDER en el INTA es seguramente el intento más amplio de reconversión de los programas para dar respuesta a la falta de coordinación y vislumbrar un nuevo modelo de desarrollo rural con énfasis en lo territorial. Se propone promover la formación y fortalecimiento de redes locales de innovación y reconocer la importancia de la concertación con los actores locales. La estrategia se basa en el trabajo en forma conjunta de los distintos actores vinculados al desarrollo local y regional, en un ámbito participativo para la equidad y la sustentabilidad social, económica y ambiental con énfasis en la integración de la cadena de valor. Para ello, suma a los instrumentos ya descriptos, los proyectos integrados en los que interactúan distintos perfiles de productores a los fines de avanzar en alianzas que faciliten la integración y resolución del problema, tanto productivos como económicos y comunitarios y los proyectos de desarrollo local que son de articulación, de creación de redes locales de intercambio, que ponen el énfasis en la generación de capital social. El PRODERNEA y el PRODERNOA merecieron una drástica reorientación que, en algunos sentidos, los convierte en otros programas. Esto se debió al limitado impacto en relación a las propias metas y a la necesidad de subsanar los errores cometidos en materia de diseño y ejecución. La reorientación amplió la definición de sus usuarios y la extendió a pobladores rurales pobres, transformó la conducción con la participación de un representante por los usuarios por cada provincia, lo que significa que en la coordinación nacional hay situaciones parietarias entre el estado y el sector privado, por lo cual se han iniciado laboriosos procesos de negociación y construcción de consensos.

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El PSA – PROINDER ha introducido recientemente modificaciones para dar un enfoque territorial al proyecto, con el objetivo de superar las limitaciones del trabajo en pequeños grupos aislados y de hacer más eficiente los servicios del Programa. Se iniciaron diagnósticos de situaciones locales en las 21 provincias que lo integran, para identificar áreas territoriales de intervención en las cuales se ejecutan las acciones de los subproyectos y los servicios de apoyo. Se prevé la existencia de tres tipos de áreas: 1) geográficamente aisladas, con escasos recursos productivos y socialmente desarticuladas y en las que no se ha tenido más impacto que el de la formación de grupos de beneficiarios del Programa. 2) Areas en las que los pequeños productores adquirieron una dinámica más asociativa y en las que hay mayores relaciones entre grupos y con instituciones locales (Ongs, municipios, escuelas). 3) Finalmente, áreas en las que se puede identificar una red de articulaciones que incluyen asociaciones y o grupos significativos de pequeños productores con objetivos compartidos y perspectivas para el desarrollo local. En cada uno de estos tipos de áreas el Programa pondrá énfasis en el uso diferencial de los instrumentos que posee como, por ejemplo, la organización el financiamiento de actividades prediales, el financiamiento de pequeñas obras de infraestructura, con el horizonte de crear unidades locales con mayor autonomía. Por su parte, el PROSAP ha redireccionado sus objetivos hacia el aumento del valor de las exportaciones de productos agropecuarios, mediante el mejoramiento de la calidad y el aumento del volumen de producción, y la promoción de la generación de empleo. La estrategia para alcanzar estos objetivos gira alrededor de la reformulación y fortalecimiento de las unidades de ejecución provinciales y nacional (EPDA’s y la UEC), una mayor participación de los futuros beneficiarios, el financiamiento de proyectos nacionales estratégicos, el financiamiento directo a productores a través de aportes no reembolsables (ANR) y la promoción de desarrollo local. Estos cambios revelan la transición hacia un enfoque alternativo o un nuevo modelo de desarrollo rural con una mayor mirada sobre los territorios.

4. Las ideas fuerza del Desarrollo Territorial Rural En las concepciones del desarrollo pueden identificarse tres fases: la primera, de desarrollo agrícola, donde el énfasis estuvo puesto en la producción y la unidad de análisis fueron los sistemas de producción. Una segunda fase, donde ya específicamente se supera lo agrícola para pasar a ser el desarrollo rural, en la cual la unidad de análisis son los sistemas sociales de producción, donde se agregan algunos temas específicos como el de la pobreza. La tercera fase de desarrollo es la incorporación de la dimensión territorial, que supone un planteo que articula lo agrícola con lo no agrícola, lo rural con lo urbano y donde el análisis se hace más comprehensivo, trata de incluir la cuestión de los recursos, el

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ambiente, la articulación de la producción con los servicios requeridos y con los mercados. No solamente se está pensando en los pobres, sino también en todos aquellos que de alguna manera conviven en el ámbito rural y, al mismo tiempo, en el tema de la sostenibilidad en el tiempo de los procesos que se dan en torno a lo territorial. Las definiciones Considerando al territorio como un espacio rural con identidad (que puede construirse o existir a priori) y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente, el DTR es el proceso simultáneo de transformación productiva y cambio institucional, que contribuye a la reducción de la pobreza. Se sustenta en dos pilares: 1.- la transformación productiva, que supone articulación competitiva y sustentable de la economía del territorio a mercados dinámicos. Para lo cual se deben introducir innovaciones en productos y/o procesos y/o gestión; 2.- el desarrollo institucional, que apunta a la idea de tener un tipo de arquitectura que garantice que los beneficios de la transformación productiva sean incorporados por todos los sectores. Pensar al territorio como una construcción social y no sólo como un espacio físico, tiene las siguientes implicancias:

• La visión de desarrollo se construye desde la base territorial; • Las oportunidades se buscan a partir de las potencialidades endógenas del

territorio; • La competitividad asume un carácter sistémico, no es de una o un conjunto

de empresas sino del territorio; • Los instrumentos del DTR se adaptan a las heterogéneas realidades

territoriales y deben permitir el tránsito de un enfoque sectorial centralizado hacia un enfoque transversal y descentralizado;

• Se institucionalizan los órganos de cooperación público-privada con poder para la asignación de recursos como unidades de gestión territorial.

Una estrategia de DTR requiere:

• abordar simultáneamente la transformación productiva y el desarrollo institucional:

• operar con un concepto ampliado de lo rural (no el definido por los censos). • buscar respuestas diferenciadas considerando la heterogeneidad entre los

territorios. • tener propuestas y opciones para las estrategias aplicadas por los hogares

rurales, reconociendo que el grueso de las familias rurales tiene multiempleo y que por lo tanto, una estrategia que busque mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los sectores menos beneficiados o más

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perjudicados, tendrá que tener componentes que apunten al empleo rural no agrícola, al empleo agrícola propiamente dicho, a las combinaciones de éstos y a la propia migración.

• convocar a la diversidad de agentes del desarrollo existentes en el territorio. • abordar varios elementos de una compleja arquitectura institucional. • formularse y gestionarse con horizontes de mediano y largo plazo.

La transformación productiva

Al enumerar los nuevos problemas que debe enfrentar el desarrollo rural, se mencionó la creciente importancia que adquieren las actividades no agrarias en el medio rural. Por lo tanto, más allá de reconocer la importancia de la producción primaria a la hora de dinamizar los territorios, la transformación productiva del mundo rural no pude circunscribirse exclusivamente a ella. Una posibilidad de creación de trabajo es la que empieza a aparecer con el auge del turismo y en particular, del ecoturismo. El turismo es una actividad que está creciendo a tasas superiores a muchas actividades agropecuarias. Puede desarrollarse en áreas protegidas que desde el punto de vista productivo agropecuario son irrelevantes pero que, consideradas desde el punto de vista de su atractivo o su biodiversidad pasan a ser muy importantes.

Pensando en actividades agropecuarias o agroindustriales, los elementos más dinámicos se encuentran actualmente en las cadenas productivas. Estas están integradas por un conjunto de etapas entre las que hay relaciones técnicas de transformación y relaciones económicas, que se establecen entre agentes con distinto poder económico y de decisión. En cada cadena hay un grupo o etapa que es la organizadora, la dadora de órdenes al conjunto, la que establece la forma de coordinar toda la cadena que, en estos momentos, se ubica en los extremos de las cadenas agroalimentarias, entre los proveedores de oferta tecnológica y los grandes centros de distribución y comercial mayorista o minorista, según sea de exportación o de mercado interno. Sin embargo también es necesario involucrar dentro de la temática de la transformación productiva, a aquellas producciones que por sus características difícilmente integrarán cadenas de valor, pero que forman parte de la canasta productiva de muchos pequeños productores, y para las cuales hay que tener propuestas de mejora. Hay otra serie de producciones que requieren de una estrategia de diferenciación. Esas estrategias de diferenciación por calidad muchas veces no solamente permiten el acceso al mercado, sino también la permanencia en él.

El desarrollo institucional

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Al hablar de desarrollo institucional se está haciendo referencia a una opción superadora de los proyectos, programas e intervenciones específicas para pensar en términos de construcción de una arquitectura institucional, de redes o conjuntos de instituciones, de articulaciones, de modos de convergencia, de concertación. El énfasis de una estrategia de DTR debería ponerse en fortalecer los elementos de desarrollo institucional. Porque donde hay instituciones fuertes, donde participan los distintos sectores, incluidos los marginales, existe un punto de apoyo para iniciar los procesos de transformación productiva.

Las acciones dirigidas al desarrollo territorial rural suponen necesariamente cierta convergencia técnico-política, por la multiplicidad de actores que intervienen, por los problemas que atiende, por los instrumentos que deben utilizarse y, al mismo tiempo, por los conocimientos que demandan. Algunos problemas básicos para la construcción institucional que demanda se originan en:

• La naturaleza y las dimensiones que definen los problemas. A medida que se pasa del desarrollo agrícola, al rural y al territorial rural, el conocimiento se hace menos preciso, se hace más incierto. Las relaciones causales tienen mayor grado de indeterminación. Las tecnologías con las que se opera también son tecnologías crecientemente problemáticas. Es mucho más claro y preciso cómo transmitir una nueva variedad al productor, es más ambiguo, problemático e incierto cuáles son las modalidades de intervención que requiere el desarrollo territorial rural.

• La multidireccionalidad de los objetivos y formulación de las políticas. Las políticas deben resolver la articulación entre el conjunto de acciones públicas y entre los distintos poderes del gobierno, etc. Los instrumentos son más complejos y las intervenciones también lo son porque, a medida que nos apartamos de ese centro que puede ser la unidad de producción, más grandes son las restricciones impuestas.

• La organización del aparato estatal en términos de líneas sectoriales. Los problemas que se están enfocando no son sectoriales. Esto pasa con el desarrollo espacial, social y con la mayoría de los grandes problemas sustanciales que la humanidad enfrenta hoy, como puede ser el problema de la pobreza, el empleo o la innovación. Ninguno de estos son problemas sectoriales, pero tenemos aparatos institucionales montados en términos sectoriales, lo cual implica una restricción.

• La organización de la estructura institucional básica con sus tres niveles. Argentina es un país federal, con un federalismo imperfecto pero donde las acciones no son protagonizadas por un solo sector público sino por actores públicos que pertenecen a diferentes niveles gubernamentales, por lo cual se hace necesaria la articulación entre los niveles nacional, provincial y local..

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El DTR requiere de coherencia de políticas: a nivel horizontal y vertical, es decir, entre las políticas que emanan de los distintos sectores, pero también entre las políticas que son enunciadas y adoptadas por los distintos niveles del gobierno; entre la representación social de los actores y la representación política; entre el diseño de las políticas y programas y su implementación.

En el DTR hay una demanda de construcción de capacidades para que haya información disponible para todos los actores y, a la vez, para tener mecanismos legítimos que modelen las expectativas sociales con respecto a los objetivos y los modelos de acción. Las capacidades se construyen sobre capacidades previamente establecidas. Es así cómo se aprovechan las experiencias y los aprendizajes adquiridos. Cómo se hace uso de la base de recursos, pasa a ser una cuestión fundamental.

Podría afirmarse que todos estos requisitos solamente pueden ser satisfechos si hay en la sociedad ciertos niveles de calidad institucional, entendida como la aplicación coherente de las reglas de juego y la convalidación social de las mismas. Las reglas de juego se manifiestan en: a) el ordenamiento jerárquico que, en el caso de los territorios rurales remite a las competencias (siempre sometidas a negociación) de los distintos niveles de gobierno; b) la distribución de roles entre estado, mercado y sociedad civil que remite al andamiaje institucional y a la capacidad de regulación del estado para fijar las reglas en que se desenvuelve el mercado y cómo la sociedad civil se orienta frente a esa realidad; c) las reglas operativas para el funcionamiento.

No se podrá hacer desarrollo territorial rural sin modificar sustancialmente la calidad de las instituciones, tanto en los niveles públicos nacional y provincial como el municipal. El deterioro de las instituciones en la Argentina es excesivamente fuerte y no es sólo del estado. También se observa que las instituciones de la sociedad civil han perdido ciertos patrones porque las normas se construyen por las costumbres. Esta es una cuestión que debe llamar a la reflexión porque debieran producirse señales, desde el estado argentino, de que se quiere cambiar y mejorar la calidad institucional para cumplir con estos fines.

5. Los problemas y desafíos de la transformación productiva Una primera cuestión se vincula con la tensión entre la dimensión “local”, implícita en el enfoque del DTR, y la existencia de agentes que, o bien no tienen un anclaje territorial específico, o bien tienen la capacidad de moverse en diferentes ámbitos territoriales. El pasaje de un sistema productivo centrado en mercados relativamente protegidos a otro basado en formas de competencia e inversiones globalizadas, ha determinado la preeminencia de las lógicas globales de acumulación por sobre las lógicas territoriales. A partir de estas lógicas globales la búsqueda de la ganancia y de la competitividad basada en la innovación, el cambio tecnológico y las economías de escala se constituyeron en los rasgos que impulsaron la

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reestructuración productiva, generando impactos a nivel territorial. Existen etapas que están atadas a un territorio, porque tienen recursos naturales específicos por explotar; mientras que otras no lo están, lo que da lugar a la desaparición de muchos entramados locales. Esta problemática se resume en una de las preguntas planteadas en el seminario: ¿Cómo rediseñar las cadenas agroalimentarias para efectivamente transformarlas en instrumentos de un desarrollo territorial, teniendo en cuenta la extraterritorialidad que detentan muchos de los actores principales del desarrollo en nuestras regiones? Por otro lado, las nuevas tecnologías de información suponen que quienes tienen acceso a ellas pueden ampliar significativamente su productividad y sus vínculos relacionales, mientras quienes tienen como único sostén el territorio entendido en términos físicos pasan a formar una nueva categoría de excluidos. El “territorio” no significa lo mismo para unos y para otros. Una segunda cuestión es que, si la transformación productiva es pensada a partir de la dinamización de ciertas cadenas y de su vinculación con el territorio, ello debe necesariamente tener en cuenta la diversidad existente a nivel de las cadenas. Existe un abanico de situaciones que van desde los commodities pampeanos, pasando por las cadenas regionales tradicionales, las nuevas cadenas de nichos de exportación, para llegar a potenciales cadenas que no logran armar el “círculo virtuoso”. Si bien en líneas generales existe una mayor interpenetración entre los mercados externos y los nacionales en comparación con la situación previa a la década de los ‘90, de hecho las cadenas difieren en sus niveles de inserción internacional y competitividad. A primera vista la inserción externa pareciera ser importante en términos del garantizar el “éxito” de una cadena productiva. Sin embargo es pertinente tener en cuenta que el 84% de la producción argentina no se exporta, está a cargo de micro y pequeñas empresas que representan casi el 60% del empleo formal. Se trata de una producción cuya frontera de eficiencia está por el piso; posiblemente la cuestión no sea integrarlas a los mercados internacionales, sino ponerlas de pie, para que logren fortalecer la producción y el mercado interno. Por otra parte, la inserción externa por sí sola no basta para definir la existencia de un proceso de desarrollo territorial rural. Se deben considerar asimismo otros factores, entre ellos: la capacidad de generar empleo y niveles de remuneración adecuados, el grado en que se basan en capacidades y saberes locales, el grado de transparencia de los mercados a los que apuntan, la forma de organización de la cadena, es decir, cómo se han puesto de acuerdo los distintos actores y en base a qué tipo de mecanismos, el grado de reinversión local de excedentes, y la existencia a nivel local de un espacio de gestión democrática donde poder discutir estos temas. En la Argentina son escasas las cadenas exitosas si se las evalúa en estos términos, de allí otra de las preguntas que se planteó con fuerza en el Seminario: ¿Cómo generar a partir de las cadenas, procesos de inclusión de los pequeños

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productores y trabajadores? Porque en la década pasada se dio un notable crecimiento económico, incluso agroindustrial, que tuvo como correlato el mayor crecimiento de la exclusión social del que se tenga recuerdo, agotando la teoría de que sólo con crecimiento económico (o transformación productiva) se combate a la pobreza o se mejora la inclusión social. El tema indudablemente requiere del desarrollo de nuevas capacidades y de una nueva institucionalidad. En relación a los productos destinados a nichos de mercado, que pueden resultar igualmente dinamizadores del territorio, requieren para su incorporación, además de la adopción de estándares de sanidad y calidad demandados por los mercados, de otros elementos insoslayables: el logro de una escala mínima necesaria y de niveles tecnológicos actualizados; el desarrollo de técnicas de comercialización adecuadas; el acceso a fuentes de información y la existencia de una buena coordinación al interior de la cadena. Un ejemplo donde se conjuga lo territorial con el enfoque de cadena orientada a la exportación lo constituye el PROGANO, puesto en marcha por la provincia del Chaco para lograr la viabilidad comercial de la producción caprina desarrollada en “El Impenetrable” a través de su integración vertical. Este programa se inicia en 1999 con la construcción de siete Centros de Producción y Tecnología (CEDEPRO) para asistir a los productores en la mejora de la producción y comercialización. Por convenio de cooperación con la Provincia de Trento-Italia, se formó la Cooperativa Trento-Chaqueña, integrada por representantes de los dos gobiernos, que encaró la construcción de un frigorífico modelo para caprinos, que hoy funciona y está habilitado para exportar. A través de un Proyecto PROSAP (Desarrollo comercial de productos no tradicionales), se apoyó la preparación de un Plan de negocios y el Manual de procedimientos de Buenas prácticas del frigorífico. En este caso se verifica la decisión de un estado provincial de crear una empresa y asumir una inversión de riesgo para una actividad que por sus características es improbable que la realice el sector privado. El objetivo es integrar a los productores a esta empresa y transferirles posteriormente su gestión. En otros casos, a partir de la demanda de calidad lo que se verifica de hecho es un reparto del mercado. En Tucumán, los grandes productores de frutilla consiguieron un acceso importante al mercado internacional de frutilla congelada, viéndose en la necesidad de capacitar al pequeño y mediano productor en el uso de tecnologías inocuas para poder atender el mercado interno. En este caso la exigencia de conservar este mercado determinó que las relaciones de negociación se volvieran relevantes, a pesar de las diferencias existentes entre los distintos tipos de productores. En el caso del limón, por el contrario, la elevación de los estándares de calidad exige un nivel de inversión previa tal, que de hecho excluye a los productores chicos y medianos del mercado internacional. El planteo del “doble estándar” se vuelve casi una necesidad para la subsistencia de estos productores, aunque ello

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no debe ser necesariamente asimilado a no cumplir con los requisitos de inocuidad. Al respecto se puede rescatar la experiencia francesa, que establece una diferenciación muy clara entre lo que es bromatología y calidad. Por otro lado, el énfasis en las cadenas no debería dejar de lado que la economía de los pequeños productores de por sí es diversificada con el objeto de disminuir riesgos, por lo que cobra relevancia un enfoque basado en sistemas de producción. El fortalecimiento de la inserción de los pequeños productores en las cadenas a partir de algun/os de los productos que integran su sistema productivo no excluye la existencia de otros productos que no necesariamente formarán parte de una cadena de valor. Por ello el fortalecimiento de los mercados locales, en los que se verifica una mayor integración entre productores y consumidores, es una estrategia no necesariamente opuesta al fortalecimiento de la inserción en las cadenas sino que puede resultar complementaria, en tanto se compadece con un enfoque de desarrollo territorial que revaloriza lo endógeno y los vínculos urbano-rurales. El punto es que debe tenderse a que la producción orientada a mercados locales se acerque cada vez más a los estándares vigentes para este tipo de producción porque de otra manera se vuelve vulnerable. Un punto importante dentro de lo que hace a la integración de los pequeños productores en cadenas dinámicas se vincula con las asimetrías existentes entre los diferentes actores, que afectan su capacidad de negociación. Ciertas modalidades de agricultura de contrato, si no son adecuadamente planteadas, pueden terminar perjudicando a los sectores más postergados del agro. Desigualdades sociales muy marcadas en ciertas regiones generan mecanismos de subordinación muy importantes. Crear las condiciones para que estos agentes puedan negociar de forma más equitativa significa construir “capacidades” en sentido amplio, no sólo en los productores, sino también en los funcionarios y en los técnicos. Dentro de este cobra particular importancia superar la debilidad organizativa de productores y trabajadores. Esta cuestión se vincula con el replanteamiento de la focalización en el marco de una política de desarrollo territorial. Se puede entender la focalización a partir de un criterio de eficiencia, entonces allí donde haya densidad de productores se invierte y donde hay mucha dispersión no. O bien ésta puede ser encarada en función de una política de discriminación positiva, que apunta a generar capitales que faciliten la igualdad de oportunidades para acceder a ciertos recursos, o para mejorar la capacidad de negociación en relación a otros actores. Desde esta perspectiva se sostiene que una política diferenciada no debe confundirse con el mero asistencialismo. Ciertos sectores necesitan de un apoyo diferencial, no para ratificarlos en la exclusión, ni para generar una política de aislamiento en el cual los pobres sólo se relacionen con pobres, sino para que puedan aportar al desarrollo general.

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Sin embargo, una de las limitaciones de la focalización es que al concentrar recursos en los grupos de menores ingresos y por consiguiente de menor poder político, ello puede atentar contra la sostenibilidad política de estas acciones. La focalización asimismo restringe las posibilidades de establecer alianzas, implícita en un enfoque de desarrollo territorial rural, en la medida en que los no pobres consideren que no reciben ningún beneficio. Por ello, es posible que en el marco de una estrategia de desarrollo territorial haya que considerar el apoyo de sectores no pobres en algunas áreas, poniendo el eje en la competitividad de esos territorios. Más allá de los desafíos planteados, existen sin embargo potencialidades para la adopción de un enfoque de este tipo en un país como la Argentina. Por un lado, el gradual convencimiento en diferentes actores, en el sentido de que los problemas rurales no son exclusivamente sectoriales. Ello se pone de manifiesto, como previamente se señalara, en que algunos de los programas de la SAGPyA y el INTA han comenzado una gradual transición hacia este enfoque. Por otro lado, existe toda una corriente de revalorización de las ventajas localizadas y activos específicos presentes en ciertos territorios rurales, que está dando lugar a incipientes procesos de desarrollo local y de articulación de redes sociales. Se puede pensar en la recreación o el fortalecimiento de estos “clusters” regionales vinculados a la producción, el arte y la cultura nativas, particularmente en algunas áreas. Estas estrategias de diferenciación abren todo un espacio para la incorporación de los pequeños productores. Otra potencialidad a ser aprovechada por los procesos de desarrollo territorial son las cadenas productivas emergentes a las que se aludió previamente. En áreas extrapampeanas se verifica el surgimiento de actividades novedosas en provincias tradicionalmente al margen de los procesos de articulación con los mercados mundiales, tal el caso de Catamarca con el olivo, el nogal, y otros productos regionales (comino y otras especies). Vale considerar que un estudio reciente ha puesto de manifiesto que los productos no tradicionales de alto valor representan actualmente el 9% de las exportaciones del sector agroalimentario argentino. Son 1.100 millones de dólares que se han duplicado en valor entre los años 1992 y 2002, mostrando un crecimiento bastante mayor que el total de las exportaciones. Existe una enorme variedad de productos que responden a esta denominación; generalmente son producciones intensivas que requieren de una dedicación y atención propia de las pequeñas y medianas empresas. Son viables en distintas regiones y microregiones a lo largo del país; son fuente de empleo y, en un nivel de buen desarrollo, tienen efectos multiplicadores, porque requieren servicios de distinto tipo, generando en algunos casos actividades complementarias como el turismo rural y la rutas alimentarias. Estas producciones emergentes evidentemente varían en sus requerimientos en materia de recursos. El desafío es, como se señalara previamente, encontrar mecanismos institucionales que faciliten la inclusión de la población local, ya sea

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como productora o como trabajadora, en condiciones de equidad y que resguarden la sustentabilidad de los agro-ecosistemas. Sintetizando, los desafíos del desarrollo territorial rural en materia de transformación productiva se encuentran en varios planos: 1) en poder hacer frente a las dimensiones extra-territoriales de cadenas y actores, 2) en identificar cadenas o actividades con potencial dinamizador, lo que dependerá de las heterogéneas realidades territoriales, considerando el espectro de posibilidades existentes (exportación, mercados locales, turismo rural, entre otras), 3) en generar mecanismos que permitan la inclusión de los agentes de inserción más problemática, pequeños productores y trabajadores, tendiendo a superar situaciones de “doble estándar”, 4) en poder compatibilizar políticas de discriminación positiva hacia estos agentes, que permitan hacer frente a su débil capacidad de negociación, con la necesidad de establecer alianzas con otros actores. Este es un aspecto que nos introduce en el próximo punto, el de los desafíos que surgen de las necesidades en materia de institucionalidad para la definición de políticas en diferentes niveles y escalas de intervención.

6. Los problemas y desafíos de la arquitectura institucional

La gestión del desarrollo territorial y rural es un proceso social, de articulación entre actores públicos y privados, que se da en el marco de las políticas y también al margen de esas políticas. No es un proceso jerárquico, sino un proceso que supone algunas nociones y visiones que todos los actores tienen que asumir. La noción de gobernanza se sustenta en una visión de articulación y coordinación entre actores. Para que eso sea posible, el DTR debe garantizar la participación, en particular la de los usuarios directos, con la que se asegura la sustentabilidad de ese proceso. Los procesos de participación social, que permiten la generación y distribución del poder, deben involucrar todas las etapas, desde el inicio mismo de la formulación de la propuesta. En ese sentido se indica la necesidad de una mayor participación de los representantes de los pequeños productores en seminarios como el de referencia.

Se debe reconocer la existencia de una tensión y una paradoja entre los mecanismos de participación social y los mecanismos representativos de naturaleza político e institucional. Esto implica que la negociación es algo que filtra prácticamente todos los niveles y, por lo tanto, se produce una tensión entre lo técnico y lo político y entre los intereses y la racionalidad instrumental. El armado de la arquitectura institucional que requiere el desarrollo territorial rural, debe realizarse sobre la base de una distribución adecuada de roles entre los diversos actores. Al respecto, el estado nacional tendría tres papeles básicos: fijar la política, procurar el fortalecimiento institucional y financiar acciones, que pueden ser realizadas por múltiples actores, evitando el riesgo

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que corren los procesos de DTR, de centrarse exclusivamente en lo local en países que como la Argentina, tienen una institucionalidad débil.

El Estado nacional debe definir una política de desarrollo rural territorial no para ordenarla verticalmente, pero sí para que cada uno de los participantes con sus respectivos programas sepan a que atenerse. Todo el mundo debe conocer la visión general que se tiene y cómo insertarse en eso. Una política nacional territorial, debe articular el desarrollo nacional con los ámbitos regionales y territoriales particulares. Ello puede implicar la implementación de mecanismos de focalización territorial, en base a ciertos criterios que habrá que definir. Otro importante campo de intervención a nivel nacional se refiere a la elaboración de políticas hacia las cadenas, por ejemplo, a través del diseño de mecanismos de incentivos focalizados (normativos y de control) para orientar la conducta de los agentes núcleos o centrales de las cadenas. Una política sistémica activa debería mirar esos nodos, para a través de ellos empezar a plantear políticas que lleguen al conjunto. Por otro lado la definición e implementación de estándares de calidad, la tipificación, etc., requieren de la participación activa de los organismos nacionales junto con los de las provincias, así como de una buena articulación al interior de las cadenas. El desarrollo de la tecnología de la información y la gestión del conocimiento generan actualmente mejores condiciones para poder hacer llegar a núcleos de productores la información que permita superar las brechas tecnológicas existentes, vía el rediseño de las organizaciones de los servicios que se prestan a la población rural. Otro tipo de políticas complementarias son las de regulación y control de las relaciones intersectoriales; promoviendo articulaciones y garantizando la distribución equitativa de beneficios y riesgos, y las políticas territoriales de consolidación de tramas regionales, proveyendo servicios estratégicos y generando políticas para atraer inversiones, densificar redes locales y desarrollar capacidades y competencias en los recursos humanos. Hace falta un estado que sea activo y que intervenga a favor de las mayorías promoviendo el desarrollo de oportunidades productivas, la generación de empleos, de inversiones, la generación de bienes públicos, de regulación de las fallas del mercado. Para que tenga la posibilidad de diseñar políticas nacionales, debe tener capacidad de programación compartida con los niveles provinciales y locales.

El gobierno nacional debe tener una cierta capacidad de superar las brechas institucionales producto de un federalismo que genera importantes asimetrías. Si bien el federalismo es intrínsecamente bueno, la cuestión pasa a ser qué tipo de federalismo es deseable y cuál es el papel central frente a ese federalismo.

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En el caso específico de la SAGPyA, tiene una tarea importante vinculada a las acciones, programas y proyectos que viene desarrollando. Sobre la tantas veces reclamada coordinación, se plantea la pregunta de hasta qué punto cada uno está dispuesto a resignar parte de lo que vino haciendo, parte de sus convicciones y parte inclusive del resultado de su trabajo, en aras de complementar y aunar estos esfuerzos. Por su parte las Provincias tienen incumbencias en materia de ordenamiento territorial y la gestión de los recursos naturales y, si bien hay algunas, como Mendoza que, a través de su Instituto de Desarrollo Rural, están trabajando en el tema, es importante el papel de la Nación en la definición de criterios básicos para todo el territorio. Dentro de lo que es la gestión de los recursos naturales, el uso y la administración de recursos hídricos se plantea como una oportunidad para la implementación del enfoque de desarrollo territorial en regiones áridas y semiáridas, donde constituye un vínculo físico necesario e imprescindible entre los procesos productivos y los procesos sociales de la vida cotidiana. Sin embargo en este terreno es importante el papel del estado nacional en la concertación de las macrocuencas. En materia de tenencia de la tierra, un tema de jurisdicción provincial desde el momento en que se resolvió que todas las tierras fiscales pasaran al ámbito provincial, el gobierno nacional podría estimular a las provincias de manera de que se registren avances significativos en materia de titularización de tierras, de disposición de tierras fiscales y de cumplimiento del mandato de adjudicar tierras a las poblaciones aborígenes reconocido en la Constitución. Se pueden analizar distintas alternativas para facilitar el acceso a la tierra, por ejemplo, la separación de la propiedad de los recursos productivos de la propiedad del suelo, la creación de fondos para la titulación, la generación de proyectos para destrabar la entrega de tierra fiscal, el diseño de sistemas más accesibles y simplificados de mensura, entre otras propuestas a considerar. Otros roles corresponden a las instancias locales. En ese sentido el municipio tiene una responsabilidad básica por presencia. Sin embargo, en el ámbito rural de la Argentina, el municipio es muchas veces una figura ausente que no tiene capacidades. Por lo tanto, existe una tarea previa de delimitación de competencias, de asignación de recursos, de rediseño fiscal para que el municipio pueda jugar un papel de relevancia en el DTR. Hasta tanto, el municipio puede poner la plataforma, la voluntad y la capacidad de convocatoria, pero no mucho más.

Por otra parte, la descentralización por sí misma no garantiza que la participación no sea burocratizada ni que haya auténtica democracia. La descentralización debe darse como un marco establecido desde la estrategia nacional, porque el riesgo contrario es la atomización. En un país federal, como

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es la Argentina, una estrategia nacional podría fijar el marco de esa descentralización y las decisiones deberían ser tomadas en el nivel más cercano a cada problema. Por otra parte traspasar más responsabilidades a los municipios, en las condiciones en que hoy se encuentran, implica ciertos riesgos. El federalismo argentino está basado en las provincias y no en el municipio. Las ONG, que actualmente tienen participación activa en casi todo los programas de la SAGPyA y el INTA, seguramente tendrán intervención en la futura estrategia. Sin embargo, en el seminario se planteó la necesidad de poner un signo de interrogación en el rol de las ONGs. En algunos casos han constituido meras intermediaciones que han perjudicado el funcionamiento de proyectos. Se reconoce la necesidad de fortalecer las organizaciones de productores y, para ello, de contar con un fondo especial, cualquier sea el tipo de desarrollo institucional que se proponga. Al respecto se señala la importancia de fortalecer a este tipo de instituciones para que puedan participar con más poder de negociación, pero no con dependencia económica de los programas. Una cosa es que un productor participe en la gestión de un programa, en la toma de decisiones sobre qué financiar o qué capacitación hacer y otra cosa es que, desde un único programa, se financie la creación de organizaciones gremiales. Los elementos señalados, que implican un fortalecimiento de la capacidad de planificación del Estado y de la articulación Nación-provincias y Estado-sociedad civil deben estar entonces acompañados por un fuerte proceso de impulso a la capacidad de animación social y de concertación estratégica de los actores locales, construyendo lo que se denomina “capital social territorial.” Desde el punto de vista institucional, la gestión del desarrollo territorial rural excede en mucho la gestión de un programa y de un proyecto. Su implementación se despliega en un escenario de diálogo y de negociación permanente; no es un proceso de implementación de una cierta racionalidad instrumental, más bien es un proceso político en términos de articulación de actores. Las redes son el primer paso necesario para la articulación de un espacio de desarrollo; son abiertas y flexibles, a diferencia de las alianzas estratégicas, donde si bien cada integrante conserva su autonomía, existe una asignación compartida de contribuciones y una cierta complementariedad entre los participantes. Los consorcios suponen un paso más: el ejercicio de programación conjunta, la existencia de recursos compartidos y acciones unificadas, así como de algún mecanismo de mediación para resolver los conflictos. En los procesos de desarrollo territorial rural se verifica una construcción institucional que supone lazos cada vez más intensos hasta llegar a una situación en la cual se dan compromisos mutuos o contratos entre los

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participantes, lo que en otros países asume la forma de “pactos territoriales”. Existen órganos de cooperación público-privada con poder para la asignación de recursos como unidades de gestión territorial; dentro de esos órganos el polo privado está constituido por organizaciones representativas con poder de convocatoria. Este enfoque implica entonces la participación de todos los actores, superando la “endogamia” de pobres con pobres que en definitiva maximiza la pobreza, lo que requiere, tal como previamente se señalara, de una preinversión en la construcción de capacidades. Al respecto se consideraron dos tipos de actores habitualmente no incluidos en los procesos de desarrollo: empresas e “ingresantes” en la actividad agropecuaria. Respecto al primer caso, podría examinarse desde la perspectiva del desarrollo territorial rural el hecho de que algunas grandes empresas agropecuarias ya estén trabajando con un enfoque de redes y de responsabilidad social empresaria, a través de la generación de iniciativas hacia la comunidad en las que operan. En el caso de los “nuevos actores”, deberían ser convocados para aprovechar sus potencialidades y evitar posibles impactos negativos vinculados a su ingreso a la actividad agropecuaria. En ambas situaciones, de lo que se trata es de incorporar e integrar iniciativas dispersas dentro de un marco estratégico. Desde este punto de vista, el de la integración de iniciativas dispersas, se visualiza también el establecimiento de un espacio de interlocución de la SAGPyA con otras áreas de gobierno. A lo largo de las dos jornadas se identificaron temas centrales que requieren de esta interlocución con otros organismos, ya que el desarrollo rural por sus características es necesariamente multidimensional. Está ligado a la provisión de servicios de infraestructura, salud, educación, el adecuado funcionamiento de los mercados de trabajo. En este sentido, una de las cuestiones que caracterizan a los pobladores rurales es que los territorios en los cuales habitan son marginales, no sólo en términos de rentabilidad eventual del suelo o de otros recursos, sino también en cuanto a la provisión de bienes y servicios públicos. Cualquier estrategia de desarrollo territorial que se plantee conlleva una fuerte inversión en la provisión de los bienes y servicios públicos requeridos para que cualquier proyecto (no sólo el de los pobres) pueda ser viable y competitivo. Esto excede ampliamente al marco de las acciones encaradas desde la Secretaría de Agricultura, requiriendo de una articulación con las estrategias de inversión pública existentes en otros ministerios, en otros niveles del estado y en general en otros actores significativos. Existen asimismo fuertes carencias en la provisión de formación básica en algunas áreas rurales, y en la provisión de una oferta institucionalizada y permanente de capacitación y profesionalización del trabajo destinada a

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productores, trabajadores rurales y microemprendedores, al estilo del SENAR y el SEBRAE en Brasil. En relación a los mercados de trabajo, se podría pensar en armar mecanismos de intermediación laboral en los que participe la Secretaría de Agricultura y el Ministerio de Trabajo, en las regiones en donde si no existe integración en las cadenas, tampoco existe demasiada integración entre oferta de desocupados con determinado potencial y las nuevas demandas en materia de empleo. Por otra parte, el planteo de un modelo de intervención que contemple el apoyo a opciones de empleo rural no agrícola, como una alternativa que permita complementar ingresos en ciertos sectores como el de los trabajadores estacionales, también requiere de la interlocución con otros organismos nacionales. En todas estas propuestas, está presente entonces una visión que apunta a superar la “institucionalidad compartimentalizada” actualmente existente. En síntesis, la definición de la arquitectura institucional para una estrategia de desarrollo rural territorial en la Argentina requiere adoptar, al menos, decisiones en torno a:

• La intervención del estado nacional (cómo, quién) para articular la política

territorial rural, definir la visión para la inserción de los restantes actores gubernamentales y ejercer la regulación y control de las relaciones intersectoriales y los mercados de trabajo.

• Los criterios para ordenar y coordinar las acciones, programas y proyectos que viene desarrollando la SAGPyA.

• Los mecanismos para superar las brechas institucionales, entre provincias y, dentro de éstas, entre municipios.

• El tipo y alcance de las políticas hacia las cadenas productivas, de manera de que resulten funcionales al territorio y permitan un inserción más equitativa de los actores que se ubican en los eslabones más débiles.

• La articulación y las responsabilidades específicas de las Provincias en el DTR y en relación al ordenamiento territorial y la gestión de los recursos naturales.

• El rol de los municipios y los apoyos que pueden requerir para cumplir con las responsabilidades adjudicadas.

• La participación de las ONG, para que sus acciones se enmarquen en la estrategia propuesta.

• Los mecanismos para garantizar la participación de los actores, fortalecer las organizaciones de productores y dar impulso a los procesos de concertación local a través de la organización de redes, alianzas y consorcios.