C 700-99

Sentencia C-700/99

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual

de objeto

Siguiendo la reiterada jurisprudencia de la Corporación y toda vez que los

expresados decretos no están produciendo en la actualidad efectos jurídicos,

carece de utilidad y razón un fallo de fondo acerca de su constitucionalidad,

por configurarse el fenómeno de la sustracción de materia. Así, esta Corte,

en razón de haber sido retiradas del orden jurídico por el propio legislador,

se abstendrá de proferir fallo de mérito acerca de la constitucionalidad de

las normas, pues su pronunciamiento carecería de objeto actual.

COSA JUZGADA APARENTE

Lo que se encuentra en el caso materia de estudio no es nada distinto de

una cosa juzgada apenas aparente, que, por tanto, carece de la fuerza

jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores

en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no

verdaderamente debatido.

SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Sin motivación

En el presente caso, aunque el Decreto 663 de 1993 sí fue demandado dentro

del proceso D-442, y enunciadas por el actor unas razones para su

inconstitucionalidad, es lo cierto que la Corte Constitucional no dedicó ni un

renglón y ni siquiera una palabra al examen correspondiente, es decir que

falló su exequibilidad sin motivarla. Si así aconteció, por involuntario error

de transcripción, éste no puede hacerse valer para denegar ahora justicia

constitucional, remitiendo al demandante a lo allí "resuelto", pues ello

significaría elusión del deber que a la Corte se ha confiado, consistente en la

guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, el que ha de

cumplir haciendo prevalecer el Derecho sustancial sobre aspectos puramente

formales y, con mayor razón, sobre las meras apariencias. Ya que la

motivación es esencial a todo fallo, y si las razones de su juicio vinculan

necesariamente la sentencia, en su contenido material, con las razones del

juez, faltaría éste a su deber si, con la excusa de haber decidido lo que en

realidad no decidió, cerrara las puertas de acceso a la administración de

justicia.

LEY MARCO-Normas en el campo financiero y de ahorro

En el asunto objeto de estudio, no se remite a duda que el Constituyente quiso

sustraer a la influencia y decisión exclusivas del Ejecutivo la regulación de

los importantes temas que venían siendo de su privativo resorte, y, por el

contrario, entregar al Congreso, por la vía de las leyes "marco", la autoridad

suficiente para sujetar, mediante pautas y criterios legislativos -formales y

orgánicos-, la futura actividad administrativa del Presidente de la República.

Ni siquiera en virtud de decretos con fuerza de ley expedidos en desarrollo de

facultades extraordinarias puede ahora el Presidente de la República dictar

normas en el campo financiero, bursátil, de seguros o de ahorro, sin que

previamente le hayan sido señaladas las pautas, objetivos y criterios

mediante ley del Congreso, que constituya el marco de su actividad

reguladora. Y ello en virtud de perentorios mandatos superiores.

CONGRESO-Fijación de criterios para financiación de vivienda a largo

plazo

Cuando las pautas, directrices, criterios y objetivos que debe fijar el

Congreso en cuanto a la regulación de las actividades de captación,

intermediación, inversión y aprovechamiento de recursos provenientes del

público, se refieren a la financiación de vivienda a largo plazo, no pueden ser

las aplicables a todo el sistema financiero, bursátil y asegurador, que hoy

por hoy están contempladas principalmente en la Ley 35 de 1993, sino que

deben tener por objeto especial y directo el que dicha norma constitucional

prevé, es decir, la fijación de las condiciones necesarias para hacer efectivo

el derecho que todos los colombianos tienen a una vivienda digna, y la

promoción de planes de vivienda de interés social, "sistemas adecuados de

financiación a largo plazo" (subraya la Corte) y formas asociativas de

ejecución de estos programas de vivienda.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Extralimitación para expedir

normatividad sobre financiación de vivienda a largo plazo

El Gobierno presentó el proyecto de ley marco -hoy Ley 35 de 1993-, el día 5

de agosto de 1992, tal como consta en certificación expedida por el

Secretario General de la Cámara de Representantes. Lo anterior quiere decir

que el Gobierno sobrepasó el término establecido en el artículo 49

transitorio, y es evidente que al usar el Gobierno las facultades

extraordinarias, conferidas con el fin de actualizar el Estatuto Orgánico del

Sistema Financiero, para expedir el marco normativo sobre financiación de

vivienda a largo plazo, que ha debido expedir el Congreso, violó la

Constitución. En conclusión, el Gobierno no elaboró los proyectos en la

materia aludida -que es la del presente proceso de constitucionalidad-, ni los

presentó dentro del término que se le concedía por la norma transitoria (art.

49 transitorio C.P.) y por lo tanto el mecanismo de legislación extraordinaria

ya mencionado no podía operar, toda vez que jamás principió a transcurrir el

plazo para el Congreso. La iniciación del respectivo término en contra del

Congreso exigía que, a su vez, el Ejecutivo hubiese actuado dentro del suyo.

Por tanto, el Presidente de la República carecía de competencia para

expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso de la República; vulneró el

artículo 113 de la Constitución y desconoció las reglas previstas en los

artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335

Ibídem, y, por supuesto, ejerció una representación, a nombre del pueblo, por

fuera de los requisitos constitucionales, quebrantando el principio medular

del artículo 3 de la Constitución. Se declarará la inexequibilidad de las

normas que, en el Decreto 663 de 1993, estructuran el sistema UPAC.

UPAC-Objeto

Todas estas normas sobre las cuales recae el presente análisis constitucional,

son la base jurídica del denominado sistema -UPAC-, el cual fue

originalmente concebido para captar ahorros del público y otorgar

préstamos hipotecarios a largo plazo destinados a la adquisición de vivienda.

Las disposiciones acusadas conforman un conjunto normativo destinado a

desarrollar ese sistema y, en tal virtud, están íntimamente atadas unas a

otras, y ello se deduce de su contenido. Son normas, en fin, que pertenecen al

género de la regulación de las actividades financieras, de crédito y de

captación, aprovechamiento e inversión de recursos integrantes del ahorro

privado, y a la especie de disposiciones que deben estar contenidas, en

cuanto se refieren al sistema de financiación de vivienda a largo plazo, en

norma legal dictada privativa y excluyentemente por el Congreso.

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-No revive disposiciones

anteriores

Respecto de la presente sentencia, ella no revive las normas que antecedieron

a las encontradas inexequibles. Aceptarlo así implicaría admitir que, contra

lo expuesto en este Fallo, siguieron rigiendo en la materia objeto de

regulación por ley marco unas disposiciones dictadas por el Presidente de la

República con base en facultades extraordinarias -lo cual está prohibido por

el artículo 150, numeral 10, de la Constitución- o, peor todavía, decretos

autónomos preconstitucionales, que hoy ya no pueden fijar las reglas

aplicables al asunto del que se trata. Tales decretos habían sido retirados del

ordenamiento jurídico por Decreto 1730 de 1991, expedido el 4 de junio de

ese año, antes de que principiara la vigencia de la actual Constitución

Política.

INEXEQUIBILIDAD DEL SISTEMA UPAC-Efectos ultraactivos

Las normas acusadas, integrantes del Decreto 663 de 1993, son retiradas del

ordenamiento jurídico, por ser inconstitucionales, desde la fecha de

notificación de la presente sentencia. No obstante, en cuanto el vicio

encontrado en ellas, que ha provocado la declaración de inexequibilidad,

consiste precisamente en que las reglas generales sobre financiación de

vivienda a largo plazo deben estar contenidas en ley dictada por el Congreso

y de ninguna manera en un decreto expedido con base en facultades

extraordinarias, la Corte considera indispensable dar oportunidad para que

la Rama Legislativa ejerza su atribución constitucional y establezca las

directrices necesarias para la instauración del sistema que haya de sustituir

al denominado UPAC, sin que exista un vacío inmediato, por falta de

normatividad aplicable. Con miras a un adecuado tránsito entre los dos

sistemas, sin traumatismos para la economía, es el caso de que las normas

retiradas del ordenamiento jurídico puedan proyectar sus efectos ultraactivos

mientras el Congreso, en uso de sus atribuciones, dicte las normas marco que

justamente se han echado de menos, y el Ejecutivo, por decretos ordinarios,

las desarrolle en concreto. Se estima razonable, entonces, que dicha

ultraactividad de las normas excluidas del orden jurídico se prolongue hasta

el fin de la presente legislatura, es decir, hasta el 20 de junio del año 2000.

OBLIGACIONES HIPOTECARIAS EN UPAC-

Controles/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD

CONDICIONADA

Es evidente que, además de los controles a cargo de la Superintendencia

Bancaria sobre el comportamiento de las entidades financieras al respecto,

para sancionarlas con la drasticidad que se requiere si llegan a desvirtuar en

la práctica o si hacen inefectivo lo ordenado por la Corte, los deudores

afectados por haberse visto obligados a pagar más de lo que debían, gozan

de las acciones judiciales pertinentes para obtener la revisión de sus

contratos, la reliquidación de sus créditos y la devolución de lo que hayan

cancelado en exceso. De todo lo anterior se concluye que la postergación de

los efectos de esta Sentencia queda condicionada al efectivo, real, claro e

inmediato cumplimiento de la Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999,

dictada por la Sala Plena.

PRINCIPIO DE UNIDAD NORMATIVA Y SISTEMA UPAC

La Corte considera que, no obstante haber sido demandados apenas algunos

fragmentos de artículos pertenecientes al Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero, los apartes objeto de glosa guardan relación íntima e

inseparable con el conjunto de las normas de dicho estatuto relativas al

sistema de financiación de vivienda a largo plazo, bajo la modalidad de las

denominadas unidades de poder adquisitivo constante -UPAC-: los artículos

18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y 140 del Decreto 663 de

1993. Por lo tanto, con base en lo previsto por el artículo 6 del Decreto 2067

de 1991, para que el fallo no sea inocuo, la Corte integrará la unidad

normativa, incorporando los preceptos no demandados atinentes al tema y

declarará también su inexequibilidad.

Referencia: Expediente D-2374

Demanda de inconstitucionalidad contra los

artículos 18, inciso 1; 21, numerales 1, 2 y 3;

23, numeral 3; 134; 137, numerales 1 y 3; y

138, numerales 1 y 3, del Decreto

Extraordinario 663 de 1993 o Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero; 2.1.2.3.2

(parcial) ; 2.1.2.3.3; 2.1.2.3.4; 2.1.2.3.5;

2.1.2.3.6; 2.1.2.3.7; 2.1.2.3.12; 2.1.2.3.13;

2.1.2.3.14; 2.1.2.3.15; 2.1.2.3.16; 2.1.2.3.19

(parcial); 2.1.2.3.21 (parcial); 2.1.2.3.22;

2.1.2.3.23; 2.1.2.3.24; 2.1.2.3.25; 2.1.2.3.26;

y 4.3.0.0.1 (parcial) del Decreto

Extraordinario 1730 de 1991, que

corresponde a las siguientes normas que les

dieron origen como reglamentos

constitucionales autónomos: artículos 3, 11,

13, 15, 16, 17, 18 y 20 del Decreto

Autónomo 677 de 1972; artículos 1, 2 y 14

del Decreto Autónomo 678 de 1972;

artículos 1 al 10 del Decreto Autónomo 1229

de 1972; artículo 5 del Decreto Autónomo

1269 de 1972, y artículo 1 del Decreto

Autónomo 1127 de 1990.

Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño

Magistrado Ponente:

Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ

GALINDO

Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del

dieciséis (16) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano HUMBERTO DE JESUS LONGAS LONDOÑO, haciendo uso

del derecho consagrado en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución

Política, ha presentado ante la Corte una demanda de inconstitucionalidad

contra los artículos enunciados en la referencia.

Cumplidos como están los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de

1991, se entra a resolver.

II. TEXTOS

A continuación se transcriben, subrayando lo demandado, los textos de las

disposiciones objeto de proceso:

"DECRETO NUMERO 677 DE 1972

(mayo 2)

por el cual se toman unas medidas en relación con el ahorro privado

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades

constitucionales y en especial de las que le confiere el numeral 14 del

artículo 120, y

CONSIDERANDO:

Que el Plan de Desarrollo, documento que sintetiza la política del

Gobierno Nacional y constituye la norma orientadora de su actividad

administrativa, se consagra la necesidad de canalizar recursos hacia el

sector de la construcción beneficiándose con ello la producción de bienes

esenciales y la generación de más y mejores empleos, con el objeto de

contribuir a la progresiva realización del bienestar de los diferentes

sectores de la comunidad colombiana;

Que los actuales ahorros privados son insuficientes para el logro de un

desarrollo y crecimiento económico adecuados;

Que una política de desarrollo urbano para la eficaz y oportuna realización

de sus proyectos necesita disponer de fondos suficientes;

Que el mercado de capitales requiere incrementar la tasa de ahorro para

inversiones mediante títulos a largo plazo, destinados a financiar la

actividad de la construcción urbana;

Que por tanto se hace necesario estimular el ahorro privado y canalizar

parte de él para darle a la actividad de la construcción una financiación

adecuada, a fin de que pueda desarrollar el papel que le corresponde tanto

en el suministro de vivienda como en la generación de nuevo empleo;

DECRETA:

(...)

Artículo 3.- El fomento del ahorro para la construcción se orientará sobre

la base del principio del valor constante de ahorros y préstamos,

determinado contractualmente.

Para efecto de conservar el valor constante de los ahorros y de los

préstamos a que se refiere el presente Decreto, unos y otros se reajustarán

periódicamente de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de

la moneda en el mercado interno, y los intereses pactados se liquidarán

sobre el valor principal reajustado.

Parágrafo. Los reajustes periódicos previstos en este artículo se calcularán

de acuerdo con la variación resultante del promedio de los índices

nacionales de precios al consumidor, para empleados, de una parte, y para

obreros, de otra, elaborados por el DANE.

(..)

Artículo 11.- La Junta de Ahorro y Vivienda estudiará y propondrá, para

su adopción por el Presidente de la República:

a) Regulaciones de carácter general sobre el sistema de valor constante, y

la constitución de obligaciones dentro de dicho sistema, siempre que tales

operaciones estén destinadas al cumplimiento de los objetivos señalados en

el presente Decreto;

b) Reglamentaciones generales relacionadas con la operación, manejo y

liquidez de las entidades que reciban préstamos del FAVI;

c) Normas sobre las características básicas del sistema de valor constante,

su periodicidad, plazo de las obligaciones, cupos, reajustes y en general,

todo lo necesario para una adecuada ejecución y administración del

sistema;

d) Las tasas de interés de las obligaciones constituidas bajo el sistema de

valor constante, en acuerdo con la Junta Monetaria;

e) Normas para la concesión de préstamos con los recursos a que se refiere

este Decreto, a fin de que aquéllos se otorguen preferencialmente para

proyectos de construcción que estén acordes con las políticas de desarrollo

urbano adoptadas por los organismos competentes.

Las medidas que recomiende la Junta de Ahorro y Vivienda en relación

con lo dispuesto en este ordinal sólo podrán acogerse en sesiones a las que

asista el Ministro de Desarrollo Económico o su delegado;

f) Bases para determinar periódicamente el número de corporaciones

privadas de ahorro y vivienda que pueden obtener autorización de

funcionamiento;

g) Normas para el establecimiento de garantías de pago de los depósitos de

ahorro.

Parágrafo. La Junta de Ahorro y Vivienda podrá extender, con sujeción a

las normas que rigen sobre la materia, el servicio de seguro de los créditos

garantizados con hipoteca, cuando dichos seguros sean convenientes para

promover la inversión de capitales en la financiación de vivienda.

(...)

Artículo 13.- El Fondo de Ahorro y Vivienda del Banco de la República,

previa autorización de la Junta de Ahorro y Vivienda, podrá:

a) Obtener préstamos externos e internos; estos últimos podrán serlo sobre

la base del valor constante definido en el artículo 3;

b) Obtener asignación de recursos del Banco de la República en los

términos del artículo 9;

c) Otorgar préstamos con sus recursos a instituciones privadas de ahorro,

asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo y demás entidades que

desarrollen actividades similares con destino a la financiación de

operaciones que se enmarquen dentro de los objetivos del presente

Decreto;

d) Conceder préstamos, a corto y largo plazo, a entidades de derecho

público para la ejecución de proyectos de construcción y de renovación

urbana sobre la base contractual de valor constante;

e) Negociar o adquirir certificados de valor constante garantizados con

hipoteca.

(...)

Artículo 15.- Las corporaciones privadas de ahorro y las asociaciones

mutualistas de ahorro y préstamo, están autorizadas para efectuar

préstamos de valor constante para construcciones urbanas y para la compra

de edificaciones nuevas o ya existentes.

Igualmente estas entidades podrán conceder préstamos para la ejecución de

proyectos de renovación urbana, incluidas las adquisiciones de los

inmuebles necesarios.

Artículo 16.- Ninguna nueva edificación gravada con hipoteca que

respalde un crédito de valor constante podrá someterse a régimen de

control de arrendamientos.

Parágrafo. Entiéndase por nueva edificación, para los efectos de este

artículo, aquéllas cuya licencia de construcción haya sido otorgada con

posterioridad a la fecha de promulgación del presente Decreto.

Artículo 17.- El Fondo Nacional de Ahorro, y las demás entidades de

derecho público que capten ahorro privado, como fondos de capitalización

social o de desarrollo regional, podrán destinar parte de sus recursos para

inversión, en obligaciones de valor constante emitidas por las

corporaciones privadas de ahorro y las asociaciones mutualistas de ahorro

y préstamo.

Artículo 18.- El monto de las inversiones forzosas que correspondan a las

reservas matemáticas de pólizas de seguro de vida sobre bases de valor

constante y de las reservas técnicas de las sociedades de capitalización que

adopten el sistema de valor constante, podrá ser invertido en obligaciones

del Fondo de Ahorro y Vivienda o corporaciones privadas de ahorro, o de

asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo, conforme a reglamentación

de la Superintendencia Bancaria, en virtud de las recomendaciones de la

Junta de Ahorro y Vivienda.

(...)

Artículo 20.- Para los efectos previstos en el artículo 29 del Decreto 437

de 1961, no constituye enriquecimiento para el acreedor el mayor valor

proveniente del reajuste señalado en el artículo 3 de este Decreto”.

“DECRETO NUMERO 678 DE 1972

(mayo 2)

por el cual se toman unas medidas en relación con el ahorro privado



artículo 120,

DECRETA:

Artículo 1.- Autorízase la constitución de corporaciones privadas de

ahorro y vivienda, cuya finalidad será promover el ahorro privado y

canalizarlo hacia la industria de la construcción, dentro del sistema de

valor constante. Dichas corporaciones, tanto para su constitución como

para su subsistencia, requerirán, a lo menos, cinco accionistas.

Parágrafo. No obstante lo dispuesto en este artículo, autorízase al Banco

Central Hipotecario, para organizar, como filial suya, con personería

jurídica y patrimonio propio, una corporación privada de ahorro.

Artículo 2.- Con aplicación en lo pertinente del sistema de valor constante,

el objeto de las corporaciones privadas de ahorro consistirá en:

a) Recibir depósitos de ahorro;

b) Otorgar préstamos a largo y corto plazo para ejecución de proyectos de

construcción o adquisición de edificaciones;

c) Otorgar préstamos a corto y largo plazo para la ejecución de proyectos

de renovación urbana, y

d) Emitir bonos y otros títulos-valores que tengan relación directa con las

actividades de la corporación.

Parágrafo 1. Los préstamos a largo plazo de que tratan los literales b) y c)

estarán siempre respaldados con una primera hipoteca; los a corto plazo

también lo estarán, si así lo estima conveniente la respectiva corporación, o

podrán estar respaldados con otra forma de garantía.

Parágrafo 2. Las corporaciones privadas de ahorro y vivienda no podrán

adquirir bonos u otros títulos-valores emitidos por terceras personas, u

obligaciones que no hayan sido constituidas originalmente a su favor,

salvo autorización previa de la Junta de Ahorro y Vivienda y sólo para

operaciones que estén en concordancia con los fines del Decreto número

677 de 1972.

(...)

Artículo 14.- Las corporaciones privadas de ahorro y vivienda estarán

exentas de todo régimen de inversiones forzosos distintas a las previstas en

este Decreto.

Sin embargo, con el objeto de garantizar su liquidez, la Junta de Ahorro y

Vivienda, con la aprobación de la Junta Monetaria, podrá señalar un

coeficiente hasta del 5% de las exigibilidades de la respectiva corporación.

El requisito de la liquidez podrá ser satisfecho por las corporaciones

mediante la inversión en obligaciones de valor constante emitidas por el

FAVI”.

“Decreto 1229 DE 1972

(julio 17)

por el cual se dictan unas medidas relacionadas con el principio de

valor constante para ahorros y préstamos



artículo 120, y

CONSIDERANDO:

Que de conformidad con el artículo 11 del Decreto número 677 de 1972 le

corresponde a la Junta de Ahorro y Vivienda estudiar y proponer para su

adopción por el Presidente de la República regulaciones de carácter

general sobre el sistema de valor constante y las tasas de interés, en

acuerdo con la Junta Monetaria;

Que por medio del Acuerdo número 1 del día 13 de julio de 1972, la Junta

de Ahorro y Vivienda, por unanimidad, adoptó ciertas recomendaciones y

tasas de interés del sistema de valor constante;

Que en armonía con el artículo 11, literal d) del Decreto número 677 de

1972 la Junta Monetaria con fecha 14 de julio de 1972 conceptuó favorable

y unánimemente sobre la adopción del acuerdo de la Junta de Ahorro y

Vivienda, ya citado, en cuanto se refiere a tasas de interés.

DECRETA:

Artículo 1.- En desarrollo del principio de valor constante de ahorro y

préstamos, consagrado en el artículo 3 del Decreto número 677 de 1972,

establécese la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), con base

en la cual las corporaciones de ahorro y vivienda como en los contratos de

cuentas y registros del sistema, reducidos a moneda legal.

Artículo 2.- Para los efectos previstos en el artículo 1518 del Código Civil,

tanto en los contratos sobre constitución de depósitos de ahorro entre los

depositantes y corporaciones de ahorro y vivienda como en los contratos

de mutuo que se celebren para el otorgamiento de préstamos, se estipulará

expresamente que las obligaciones en moneda legal se determinarán

mediante la aplicación de la equivalencia de la Unidad de Poder

Adquisitivo Constante (UPAC).

Artículo 3.- La Junta de Ahorro y Vivienda calculará mensualmente e

informará con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y

vivienda para cada uno de los días del mes siguiente los valores de la

UPAC, en moneda legal, de acuerdo con la variación resultante del

promedio del índice nacional de precios al consumidor, para empleados y

para obreros, elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de

Estadística (DANE), para el período trimestral inmediatamente anterior.

Las corporaciones, en todos los documentos que expidan para el público

expresarán las respectivas cantidades en UPAC, lo mismo que su

correspondiente equivalencia, en moneda legal, a la fecha de expedición

del respectivo documento.

Artículo 4.- Adóptanse dos instrumentos para la captación del ahorro de

valor constante, así: a) La cuenta de ahorro de valor constante, y b) El

certificado de ahorro de valor constante.

Artículo 5.- En el caso de la cuenta de ahorro de valor constante, la

relación entre el depositante y la respectiva Corporación se regirá por

medio de un documento que debe estipular lo siguiente: a) El sistema de

valor constante; b) La periodicidad de los reajustes; c) La forma de

determinar la tasa de interés reconocida al depositante; d) La obligación de

entregar al menos trimestralmente al ahorrador un extracto del movimiento

de su cuenta con indicación de los depósitos y retiros efectuados y el saldo

al final del respectivo período.

Parágrafo. El anterior documento deberá ser aprobado por la

Superintendencia Bancaria, previa consulta a la Junta de Ahorro y

Vivienda.

Artículo 6.- El certificado de ahorro de valor constante no podrá expedirse

con una duración inferior a seis meses.

Artículo 7.- Para los efectos legales del sistema de valor constante

entiéndese por tasa efectiva de interés aquella que, aplicada con

periodicidad diferente a un año, de acuerdo con las fórmulas de interés

compuesto, produce exactamente el mismo resultado que la tasa anual.

Artículo 8.- Para la cuenta de ahorros de valor constante, las corporaciones

de ahorro y vivienda reconocerán una tasa de interés efectiva del cinco por

ciento (5%) anual sobre saldos mínimos trimestrales, expresados en

UPAC.

En el caso de que una cuenta de ahorro de valor constante haya

permanecido por un lapso no inferior a doce meses continuos, las

corporaciones reconocerán una tasa de interés adicional del medio por

ciento (½%) anual, sobre el saldo mínimo anual de la respectiva cuenta.

Artículo 9.- Las corporaciones de ahorro y vivienda reconocerán una tasa

de interés anual efectiva del cinco y medio por ciento (5 ½%) a los

certificados de ahorro de valor constante, expresados en UPAC.

Artículo 10.- Las corporaciones de ahorro y vivienda para sus operaciones

cobrarán las siguientes tasas de interés, y otorgarán los siguientes plazos:

a) Una tasa de interés efectiva del siete y medio por ciento (7 ½%) anual,

aplicable a los créditos individuales hipotecarios, expresados en UPAC,

cuyo plazo de amortización no podrá exceder de quince años, y b) Una tasa

de interés efectiva del ocho por ciento (8%) anual para los créditos a

constructores, expresados en UPAC, cuyo plazo de amortización será igual

al programado inicialmente para la construcción y seis meses más”.


(julio 19)

por el cual se toman algunas medidas en relación con el ahorro

privado y el funcionamiento de las Corporaciones Privadas de Ahorro

y Vivienda de que tratan los Decretos números 677 y 678 de mayo 2 de

1972

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades

constitucionales que le confiere el numeral 14 del artículo 120,

DECRETA:

(...)

Artículo 5.- Durante el lapso señalado en el artículo anterior, las

Corporaciones de Ahorro y Vivienda podrán contratar exclusivamente con

establecimientos de crédito, sean o no accionistas, el suministro de oficinas

para su funcionamiento, así como los servicios y el personal especializado

para el ejercicio de sus funciones.

Parágrafo. En desarrollo de estos contratos, los bancos deberán separar y

diferenciar, desde un principio, la sección encargada de las operaciones de

valor constante de aquellas secciones de ahorro que funcionen de acuerdo

con el capítulo V de la Ley 45 de 1923 y disposiciones concordantes y

complementarias”.

“DECRETO 1127 DE 1990

(mayo 29)

por el cual se interviene la actividad de las Corporaciones de Ahorro y

Vivienda

El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus atribuciones

constitucionales, en especial de las que le confiere el numeral 14 del

artículo 120 de la Constitución Política,

CONSIDERANDO:

Que para la estabilidad del sistema de valor constante es indispensable que

el ahorro privado que capta se remunere de acuerdo con las condiciones

generales del mercado financiero y la evolución de la inflación;

Que para lograr ese objetivo es necesario ajustar el sistema de cálculo del

valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC.

DECRETA:

Artículo 1.- El Banco de la República calculará mensualmente e informará

con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda, para

cada uno de los días del mes siguiente, los valores en moneda legal de la

Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC, calculada así: al cuarenta

y cinco por ciento (45%) de la variación resultante en el índice nacional de

precios al consumidor (total ponderado) elaborado por el Departamento

Administrativo Nacional de Estadística, DANE, para el período de los doce

(12) meses inmediatamente anteriores, se le adicionará el treinta y cinco

por ciento (35%) del promedio de la tasa variable DTF calculada por el

Banco de la República para el mes inmediatamente anterior”.


(julio 4)

Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las

que le confiere el artículo 25 de la Ley 45 de 1990 y oído el concepto de la

comisión asesora establecida por el parágrafo del citado artículo,

DECRETA

(...)

Artículo 2.1.2.3.2.-OBJETO. Las corporaciones de ahorro y vivienda

tienen como finalidad promover el ahorro privado y canalizarlo hacia la

industria de la construcción, dentro del sistema de valor constante.

Artículo 2.1.2.3.3.- UNIDAD DE PODER ADQUISITIVO

CONSTANTE. El fomento del ahorro para la construcción se orientará

sobre la base del principio del valor constante de ahorros y préstamos,

determinado contractualmente. Para efectos de conservar el valor constante

de los ahorros y de los préstamos a que se refiere el presente título, unos y

otros se reajustarán periódicamente de acuerdo con las fluctuaciones del

poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, y los intereses

pactados se liquidarán sobre el valor principal reajustado.

En desarrollo del principio de valor constante de ahorros y préstamos

consagrado en el inciso anterior, establécese la Unidad de Poder

Adquisitivo Constante (UPAC) con base en la cual las corporaciones de

ahorro y vivienda deberán llevar todas las cuentas y registro del sistema,

reducidos a moneda legal.

Artículo 2.1.2.3.4.- ESTIPULACION EN LOS CONTRATOS. Para los

efectos previstos en el artículo 1518 del Código Civil, tanto en los

contratos sobre constitución de depósitos de ahorro entre los depositantes y

las corporaciones de ahorro y vivienda como en los contratos de mutuo que

éstas celebren para el otorgamiento de préstamos, se estipulará

expresamente que las obligaciones en moneda legal se determinarán

mediante la aplicación de la equivalencia de la Unidad de Poder


Artículo 2.1.2.3.5.- INFORMACION AL PUBLICO. Las corporaciones

de ahorro y vivienda en todos los documentos que expidan para el público

expresarán las respectivas cantidades en Unidades de Poder Adquisitivo

Constante (UPAC) lo mismo que su correspondiente equivalencia en

moneda legal a la fecha de expedición del documento.

Artículo 2.1.2.3.6.- CALCULO PARA LA LIQUIDACION. En

concordancia con las normas sobre reajuste monetario de los ahorros

manejados por las corporaciones de ahorro y vivienda, éstas continuarán

liquidando los retiros de depósitos de las cuentas de ahorro de Valor

Constante con el valor de la UPAC calculado por el Banco de la República

para el día inmediatamente anterior al de la realización de la operación.

A los depósitos que se efectúen y retiren en la misma fecha no se les

reconocerá corrección monetaria.

Artículo 2.1.2.3.7.- LIQUIDACION. El Banco de la República calculará

mensualmente e informará con idéntica periodicidad a las corporaciones de

ahorro y vivienda, para cada uno de los días del mes siguiente, los valores

en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –UPAC-,

calculada así: al cuarenta y cinco por ciento (45%) de la variación

resultante en el índice nacional de precios al consumidor (total ponderado)

elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -

DANE- para el período de los doce (12) meses inmediatamente anteriores,

se le adicionará el treinta y cinco por ciento (35%) del promedio de la tasa

variable DTF calculada por el Banco de la República para el mes

inmediatamente anterior.

(...)

Artículo 2.1.2.3.12.- TASA EFECTIVA. Para los efectos legales del

sistema de valor constante entiéndese por tasa efectiva de interés aquella

que, aplicada con periodicidad diferente de un año, de acuerdo con las

fórmulas de interés compuesto, produce exactamente el mismo resultado

que la tasa anual.

Artículo 2.1.2.3.13.- MODALIDADES DE CAPTACION. Adóptanse

dos instrumentos para la captación del ahorro de valor constante, así: a) la

cuenta de ahorro de valor constante; y b) el certificado de ahorro de valor

constante, el cual no podrá ser expedido al portador.

Artículo 2.1.2.3.14.- CUENTAS DE AHORRO DE VALOR

CONSTANTE. En el caso de la cuenta de ahorro de valor constante, la

relación entre el depositante y la respectiva corporación se regirá por

medio de un documento que debe estipular lo siguiente: a) El sistema de

valor constante; b) La periodicidad de los reajustes; c) La forma de

determinar la tasa de interés reconocida al depositante; d) La obligación de

entregar al menos trimestralmente al ahorrador un extracto del movimiento

de su cuenta con indicación de los depósitos y retiros efectuados y el saldo

final del respectivo período.

Artículo 2.1.2.3.15.- DE LOS CERTIFICADOS DE VALOR

CONSTANTE. Los certificados de valor constante se podrán expedir por

cualquier cuantía. Si no se cancelaren al vencimiento pactado, se entenderá

que quedan prorrogados por períodos sucesivos iguales al inicialmente

acordado. Estos certificados serán irredimibles antes de su vencimiento.

Las corporaciones de ahorro y vivienda podrán pactar libremente con los

depositantes la tasa de interés que reconocerán sobre depósitos respecto de

los cuales expidan certificados a término.

Artículo 2.1.2.3.16.- PLAZO DE EXPEDICION. Las corporaciones de

ahorro y vivienda están autorizadas para emitir certificados de ahorro de

valor constante, con plazos entre 1 y 3 meses, 3 y 6 meses o plazos

superiores, los cuales estarán sujetos a los requisitos y condiciones de que

trata el artículo 2.1.1.3.15 del presente estatuto.

(...)

Artículo 2.1.2.3.19.- CONTABILIDAD PARA LOS DEPOSITOS

ORDINARIOS. Las corporaciones de ahorro y vivienda llevarán

contabilidad separada para los recursos captados en la sección de depósitos

ordinarios y para los recursos captados a través de los instrumentos propios

del sistema de valor constante.

(...)

Artículo 2.1.2.3.21.- NORMAS APLICABLES A LOS DEPOSITOS

ORDINARIOS. Sin perjuicio de la contabilidad separada que las

corporaciones de ahorro y vivienda deberán llevar, los préstamos que

aquéllas otorguen con recursos ordinarios en la sección de depósitos

ordinarios se regirán por las normas vigentes para los créditos otorgados

con recursos captados a través del sistema de valor constante.

Artículo 2.1.2.3.22.- DEFINICION. Las corporaciones de ahorro y

vivienda están autorizadas para abrir “Cuentas de Ahorro Especial” de

valor constante, con el objeto de captar recursos para la financiación de

planes o proyectos de conjuntos habitacionales.

Parágrafo. Las corporaciones de ahorro y vivienda que establezcan el

sistema de “Cuentas de Ahorro Especial” sólo podrán financiar a través del

mencionado mecanismo planes de vivienda de manera que en el respectivo

plan a cada cuenta-ahorrista le sea asignada una determinada solución de

vivienda.

Artículo 2.1.2.3.23.- REQUISITOS PARA LA APERTURA. Para la

apertura de estas cuentas, las corporaciones de ahorro y vivienda deberán

llevar a cabo el estudio de las solicitudes para definir si son sujetos de

crédito, según el tipo de vivienda que ofrece el respectivo plan.

Cuando un ahorrador tenga la aprobación por parte de una corporación

para participar en un plan de vivienda, podrá abrir una “Cuenta de Ahorro

Especial”. Los titulares de estas cuentas deberán depositar en ellas las

sumas acordadas para el desarrollo de dichos planes habitacionales.

Artículo 2.1.2.3.24.- PROMESA DE VENTA. En el momento de la

apertura de la “Cuenta de Ahorro Especial”, que quedará a nombre del

ahorrador, se firmará una promesa de compra-venta de una vivienda dentro

del plan que la corporación esté financiando, en la cual quedará estipulado

todos los pormenores de la transacción y compromisos por parte de la

corporación, del futuro adquirente de la vivienda y del constructor o

promotor del plan.

Artículo 2.1.2.3.25.- CANCELACION DE LA CUENTA O RETIRO

DE FONDOS. Cuando el depositante decida disminuir su saldo o cancelar

la “Cuenta de Ahorro Especial”, la respectiva corporación para efectos de

liquidar los intereses y el saldo, considerará esta cuenta como si se tratara

de una cuenta de ahorro de valor constante, según los términos de la

respectiva reglamentación expedida por la Superintendencia Bancaria.

Artículo 2.1.2.3.26.- CONTROL Y VIGILANCIA. La Superintendencia

Bancaria vigilará el fiel cumplimiento de estas normas y reglamentará los

aspectos no contemplados en este título sobre el funcionamiento del

sistema de “Cuentas de Ahorro Especial”.

(...)

Artículo 4.3.0.0.1.- INCORPORACION DE DISPOSICIONES

EXPEDIDAS EN EJERCICIO DE LA FACULTAD CONSAGRADA

EN EL ORDINAL 14 DEL ARTICULO 120 DE LA CONSTITUCION

POLITICA. Las siguientes disposiciones del presente estatuto, en cuanto

se refieren a las corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y

vivienda, compañías de financiamiento comercial o a los organismos

cooperativos de grado superior de carácter financiero, tienen su fuente en

el ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución Política: 1.2.0.2.1.,

1.2.0.2.2., inciso primero del 1.2.0.2.3., inciso segundo del 1.2.0.2.4.,

1.2.0.2.5., 1.2.0.2.6., 1.2.0.2.7., 1.2.0.2.8., 1.2.0.3.1., 1.2.0.4.2., parágrafo

del 1.3.1.2.2., 1.3.1.2.3., 1.3.1.2.4., inciso primero del 1.3.1.4.1., 1.3.1.4.2.,

1.3.2.0.1., 1.5.1.2.1., 1.8.5.0.3., 1.9.0.0.1., 2.1.2.2.1. al 2.1.2.2.24.,

2.1.2.3.1. al 2.1.2.3.33., 2.1.2.4.1., 2.1.2.4.2., 2.2.1.4.1., 2.2.2.2.1.,

2.2.2.3.1. al 2.2.2.3.4. y 2.2.2.4.1.

Así mismo, las disposiciones del presente estatuto que a continuación se

indican tienen su fuente en el ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución

Política: 1.2.0.2.9., 1.2.0.4.7., 1.3.1.1.2., 1.3.1.1.3., 1.3.1.1.4., 1.3.1.3.2.,

1.3.3.0.1. al 1.3.3.0.4., 1.5.1.3.5., 1.5.1.5.1., 1.5.1.5.2., 1.7.3.0.1., 2.1.1.2.4.,

2.1.1.3.5., 2.1.2.1.12., 2.1.2.1.22., 2.1.2.1.23., 2.1.2.1.24., 2.1.2.1.25.,

2.1.2.1.26., 2.1.2.1.27., 2.1.2.1.30., 2.1.3.1.2. al 2.1.3.1.20., 2.1.4.1.1. al

2.1.4.1.8., 2.2.2.1.2., 2.2.2.1.3., 2.2.2.1.8., 2.4.3.1.3., 2.4.3.1.4., 2.4.3.2.2.,

2.4.3.2.6., 2.4.3.2.7., 2.4.3.2.8., 2.4.3.2.15. al 2.4.3.2.20., 2.4.3.2.28.,

parágrafo del 2.4.4.1.1., 2.4.5.4.4., 2.4.12.1.3., 2.4.12.1.4., 2.4.12.1.5.,

inciso segundo del 2.4.12.2.1. y 3.1.6.3.1. al 3.1.6.3.4.”.


(abril 2)

por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero y se modifica su titulación y numeración

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades

extraordinarias que le confiere la Ley 35 de 1993,

DECRETA:

(...)

Artículo 18.- OBJETO

Las corporaciones de ahorro y vivienda tienen como finalidad promover el

ahorro privado y canalizarlo hacia la industria de la construcción, dentro

del sistema de valor constante.

El Gobierno, a través de sus organismos competentes, fomentará el ahorro

con el propósito de canalizar parte de él hacia la actividad de la

construcción.

Para los fines previstos en este artículo, el Gobierno coordinará las

actividades de las personas o instituciones que tengan por objeto el manejo

y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado, y fomentará

la creación de corporaciones de ahorro y vivienda.

(...)

Artículo 21.- OPERACIONES PASIVAS

1. Instrumentos de captación. Adóptanse dos instrumentos para la

captación del ahorro de valor constante, así:

a. La cuenta de ahorro de valor constante, y

b. El certificado de ahorro de valor constante, el cual no podrá ser

expedido al portador.

2. Cuenta de ahorro de valor constante. En el caso de la cuenta de ahorro

de valor constante, la relación entre el depositante y la respectiva

corporación se regirá por medio de un documento que debe estipular lo

siguiente: el sistema de valor constante; la periodicidad de los reajustes; la

forma de determinar la tasa de interés reconocida al depositante; la

obligación de entregar al menos trimestralmente al ahorrador un extracto

del movimiento de su cuenta con indicación de los depósitos y retiros

efectuados y el saldo final del respectivo período.

3. Certificados de valor constante. Las corporaciones de ahorro y vivienda

están autorizadas para emitir certificados de ahorro de valor constante por

cualquier cuantía y con plazos entre uno (1) y tres (3) meses, tres (3) y seis

(6) meses o plazos superiores. Si no se cancelaren al vencimiento pactado,

se entenderá que quedan prorrogados por períodos sucesivos iguales al

inicialmente acordado. Estos certificados serán irredimibles antes de su

vencimiento.

4. Depósitos ordinarios. Las corporaciones de ahorro y vivienda están

autorizadas para recibir depósitos ordinarios, en los cuales no se estipulará

corrección monetaria alguna.

Igualmente están autorizadas las corporaciones de ahorro y vivienda para

abrir y mantener, con este propósito, una sección especial que se

denominará “Sección de Depósitos Ordinarios”.

(...)

Artículo 23.- PROHIBICIONES Y LIMITACIONES

1. Límites a las operaciones de crédito. Las corporaciones de ahorro y

vivienda, individualmente consideradas, no podrán aprobar préstamos en

exceso de un peso con veinte centavos ($1.20) por cada peso ($1.00) de

recursos captados, determinados según balance de cada mes. Si por baja de

éstos se excediere la relación aquí prevista, la respectiva corporación

deberá suspender nuevas aprobaciones hasta que dicha relación se

restablezca.

2. Límites a la adquisición de bienes. Ninguna corporación de ahorro y

vivienda podrá comprar o poseer productos, mercancías, semovientes,

acciones de otras corporaciones u otros bienes semejantes, salvo que tales

bienes muebles o títulos valores hayan sido recibidos por la corporación

como garantía de préstamos o para asegurar los que haya hecho

previamente de buena fe o los que le sean traspasados en pago de deudas.

Los bienes adquiridos de que trata este numeral deberán enajenarse dentro

de un plazo no mayor de un (1) año.

3. Límites a la adquisición de bonos y de títulos valores. Las corporaciones

de ahorro y vivienda no podrán adquirir bonos u otros títulos valores

emitidos por terceras personas, ni obligaciones que no hayan sido

constituidas originalmente a su favor, salvo autorización previa de la

Superintendencia Bancaria y sólo para operaciones que estén en

concordancia con los objetivos del sistema de valor constante.

(...)

Artículo 134.- UNIDAD DE PODER ADQUISITIVO CONSTANTE -

UPAC-

1. Aplicación. El fomento del ahorro para la construcción se orientará

sobre la base del principio del valor constante de ahorros y préstamos,

determinado contractualmente. Para efectos de conservar el valor constante

de los ahorros y de los préstamos a que se refiere el presente capítulo, unos

y otros se reajustarán periódicamente de acuerdo con las fluctuaciones del

poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, y los intereses

pactados se liquidarán sobre el valor principal reajustado.

En desarrollo del principio de valor constante de ahorros y préstamos

consagrado en el inciso anterior, establécese la Unidad de Poder

Adquisitivo Constante (UPAC) con base en la cual las corporaciones de

ahorro y vivienda deberán llevar todas las cuentas y registros del sistema,

reducidos a moneda legal.

2. Estipulación en los contratos. Para los efectos previstos en el artículo

1518 del Código Civil, tanto en los contratos sobre constitución de

depósitos de ahorro entre los depositantes y las corporaciones de ahorro y

vivienda como en los contratos de mutuo que éstas celebren para el

otorgamiento de préstamos, se estipulará expresamente que las

obligaciones en moneda legal se determinarán mediante la aplicación de la

equivalencia de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC).

3. Información al público. Las corporaciones de ahorro y vivienda en todos

los documentos que expidan para el público expresarán las respectivas

cantidades en Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) lo mismo

que su correspondiente equivalencia en moneda legal a la fecha de

expedición del documento.

4. Cálculo para la liquidación. En concordancia con las normas sobre

reajuste monetario de los ahorros manejados por las corporaciones de

ahorro y vivienda, éstas continuarán liquidando los retiros de depósitos de

las cuentas de ahorro de Valor Constante con el valor de la UPAC

calculado por el Banco de la República para el día inmediatamente anterior

al de la realización de la operación.

A los depósitos que se efectúen y retiren en la misma fecha no se les

reconocerá corrección monetaria.

(...)

Artículo 137.- TASAS DE INTERES

1. Tasa efectiva. Para los efectos legales del sistema de valor constante

entiéndese por tasa efectiva de interés aquella que, aplicada con

periodicidad diferente de un año, de acuerdo con las fórmulas de interés

compuesto, produce exactamente el mismo resultado que la tasa anual.

2. Tasa de interés por captaciones. Las corporaciones de ahorro y vivienda

podrán pactar libremente con los depositantes la tasa de interés que

reconocerán sobre depósitos respecto de los cuales expidan certificados a

término.

3. Oferta de tasas. Las tasas de interés que ofrezcan reconocer las

corporaciones de ahorro y vivienda por concepto de depósitos en cuenta de

ahorros de valor constante o de los depósitos ordinarios serán informadas

al público en la forma y términos que establezca la Superintendencia

Bancaria.

Artículo 138.- CONDICIONES DE LOS DEPOSITOS ORDINARIOS

Y DE AHORRO

1. Contabilidad separada de los depósitos ordinarios. Las corporaciones de

ahorro y vivienda llevarán contabilidad separada para los recursos

captados en la sección de depósitos ordinarios y para los recursos captados

a través de los instrumentos propios del sistema de valor constante.

2. Determinación del régimen contable de las secciones de depósitos

ordinarios. El Superintendente Bancario determinará el régimen contable

de las secciones de depósitos ordinarios que organicen las corporaciones

de ahorro y vivienda. En todo aquello que sea pertinente, el

Superintendente Bancario podrá señalar métodos análogos a los exigidos

para las secciones de ahorro de los bancos comerciales.

3. Marco normativo de los créditos otorgados con recursos provenientes de

depósitos ordinarios. Sin perjuicio de la contabilidad separada que las

corporaciones de ahorro y vivienda deberán llevar, los préstamos que

aquéllas otorguen con recursos ordinarios en la sección de depósitos

ordinarios se regirán por las normas vigentes para los créditos otorgados

con recursos captados a través del sistema de valor constante.

4. Entrega de depósitos sin juicio de sucesión e inembargabilidad. En

razón de lo dispuesto por el artículo 213 del presente Estatuto la entrega

por parte de las corporaciones de ahorro y vivienda de los saldos de

depósitos en cuenta de ahorros y de depósitos ordinarios, así como la

inembargabilidad de los mismos, se sujetará a las disposiciones contenidas

en los artículos 126 numeral 4 y 127 numeral 7 de este Estatuto”.

III. LA DEMANDA

A juicio del impugnante, los decretos autónomos 677, 678, 1229, 1269 de 1972

y 1127 de 1990, que fueron expedidos antes de la promulgación de la

Constitución Política de 1991, se encuentran a la fecha vigentes y violan

algunas normas de la Carta.

Afirma que el Congreso de la República expidió la Ley 35 de 1993, por la cual

se dictan normas generales y se señalan los objetivos y criterios a los cuales

debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera,

bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,

aprovechamiento e inversión de recursos captados del público, para desarrollar

el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución Política.

Manifiesta que el artículo 36 de la Ley 35 confiere facultades extraordinarias al

Gobierno Nacional para incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero

las modificaciones previstas en la Ley, variar la ubicación de entidades y

modificar el sistema de titulación y numeración. Agrega que la mencionada

disposición establece que las normas vigentes sobre regulación del sector

financiero expedidas por el Gobierno Nacional, a través de reglamentos

constitucionales autónomos con anterioridad a la vigencia de la Ley, sólo

podrán ser modificadas por ley en el futuro.

Por tal razón, considera el demandante que las disposiciones acusadas, que

regulan el sistema de valor constante y la Unidad de Poder Adquisitivo

Constante -UPAC-, vulneran los artículos 150, numerales 13 y 19, literal d);

189, numeral 24; 334; 335; 366 y 373 de la Constitución Política.

Sostiene que corresponde al Congreso de la República, en su función

indelegable -art. 150, numeral 19, literal d)-, establecer las normas generales a

las cuales debe sujetarse el Gobierno para regular la actividad financiera,

bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,

aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, y que, según

lo dispuesto por el artículo 189, numeral 24, corresponde al Gobierno ejercer,

de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que

realicen las mencionadas actividades.

Señala el actor que también el artículo 335 de la Carta Política dispone que las

actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el

manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público, son de

interés público, y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado,

conforme a la ley, la cual regula la forma de intervención del Gobierno en estas

materias y la democratización del crédito.

El demandante alega que únicamente la Ley -aprobada por el Congreso de la

República-, y no un Decreto con fuerza de ley -expedido por el legislador

extraordinario, es decir, por el Ejecutivo-, es el instrumento jurídico idóneo para

regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora.

Afirma que la actuación del Gobierno debe estar delimitada en la ley y

supeditada a ésta. Por tanto, no puede intervenir en forma autónoma en la

regulación del ahorro privado. Ni aun por facultades extraordinarias -continúa

el actor- puede el Gobierno intervenir en tales actividades por cuanto lo prohibe

el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, al disponer que no se podrán

conferir tales facultades para expedir la reglamentación jurídica de que trata el

numeral 19 del artículo 150 ibídem.

Recalca que la intervención del Gobierno en las señaladas materias se limita a

la inspección, vigilancia y control; mientras que el Congreso se encarga de

señalar, mediante leyes generales, los objetivos y criterios a los cuales debe

sujetarse el Gobierno para desarrollar dichas actividades.

El demandante recuerda que, bajo la vigencia de la Constitución Nacional de

1886, el Presidente mediante reglamentos constitucionales autónomos, ejercía

como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco

Emisor y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tuvieran por

objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes

del ahorro privado, según lo dispuesto por el artículo 120, numeral 14, pero

advierte que en la actualidad, bajo la Constitución Política de 1991, ya el

Gobierno no tiene la atribución constitucional propia para la intervención

autónoma en el manejo o aprovechamiento y la inversión de los recursos

captados del público. Señala que esta atribución es propia del Congreso, y el

Gobierno está sujeto en esta materia a lo dispuesto por la ley.

Otro de los argumentos expuestos por el actor consiste en que el sistema de

valor constante y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, no se

encuentran consagrados en ninguna ley de la República. Resalta que su

reglamentación está consagrada en los decretos autónomos 677, 678, 1229,

1269 de 1972 y 1127 de 1990, los cuales han permanecido a través del tiempo

como reglamentos constitucionales autónomos, y han regido hasta 1993, año en

que fue expedido el Decreto Extraordinario 663. Reitera que estos decretos no

han sido incluidos en ninguna ley del Congreso.

Considera que en el Decreto Extraordinario 663 de 1993 aparecen incorporados

en virtud del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, los reglamentos constitucionales

autónomos, los cuales sólo pueden modificarse por la ley en el futuro.

A juicio del demandante, la Ley 35 de 1993 cumple lo dispuesto en el artículo

150, numeral 19, literal d), de la Constitución de 1991, en concordancia con lo

previsto por el 335 y 49 transitorio Ibídem, es decir que se trata de una ley

general, pero que no reguló el sistema de valor constante ni la Unidad de Poder

Adquisitivo Constante -UPAC-, manteniéndose las disposiciones que en esta

materia señalan los decretos autónomos.

Por tanto -dice el actor-, actualmente no hay ley que establezca el sistema

UPAC, para dar cumplimento a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 19,

literal d), de la Constitución de 1991.

Advierte que la mención al sistema de valor constante que trae el artículo 92,

inciso 5, de la Ley 45 de 1990 es simple referencia a un sistema creado en 1972

por los decretos autónomos antes mencionados, y que lo mismo sucede con la

referencia que hace la Ley 35 de 1993 sobre las normas del Estatuto Orgánico

del Sistema Financiero, Decreto Extraordinario 1730 de 1991, e insiste en que

el sistema UPAC no está reglamentado.

Agrega el demandante que, en relación con las normas acusadas de los decretos

autónomos 677, 678, 1229, 1269 de 1972 y 1127 de 1990, del Decreto 1730 de

1991 y del Decreto Extraordinario 663 de 1993, ha operado el fenómeno de la

inconstitucionalidad sobreviniente, según el principio fundamental consagrado

en el artículo 4 de la Constitución, toda vez que debe darse aplicación a las

disposiciones superiores de los artículos 150, numeral 19, literal d); artículo

189, numeral 24; y 335.

Afirma que existe incompatibilidad entre las normas legales y las

constitucionales, por lo cual ha de preferirse la aplicación de las segundas, y,

por tanto, las legales deberán desaparecer del orden jurídico colombiano.

Sostiene el actor que no se trata de que la Constitución de 1991 tenga efectos

retroactivos, o que puedan ser sus disposiciones objeto de control dual de

constitucionalidad, sino que a partir del 7 de julio de 1991, la Constitución de

1886 dejó de existir y, por tanto, sus efectos no pueden permanecer en el futuro.

En cuanto al tema de la racionalización de la economía, manifiesta que el

sistema de valor constante y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -

UPAC-, no han contribuido a este fin, como tampoco al mejoramiento de la

calidad de vida de los habitantes (art. 334 C.P.), ya que, por el contrario, se han

convertido en factores de desestabilización y perturbación de la economía, tal

como lo demuestra la declaración de Emergencia Económica, puesta en

vigencia mediante Decreto 2330 de 1998.

Estima el impugnante que la UPAC lo que ha generado son hechos

sobrevinientes que perturbaron o amenazaron perturbar en forma grave e

inminente el orden económico y social del país, según lo señala el artículo 215

de la Constitución, y que vulnera los preceptos de los artículos 334 y 336

Ibídem.

Por otra parte, resalta que el sistema implantado en las disposiciones acusadas

hace imposible mantener la capacidad adquisitiva de la moneda, de acuerdo con

la forma como se venía liquidando al momento de la presentación de la

demanda, y manifiesta que se desdibujó el sistema de valor constante

inicialmente diseñado en el artículo 3 del Decreto Autónomo 677 de 1972, el

cual se calculaba únicamente con base en el índice de inflación.

Sostiene que en la forma como se estaba adelantando la liquidación de la UPAC

-ligada a la tasa DTF-, calculada por el Banco de la República, según el artículo

1 del Decreto Autónomo 1127 de 1990, no se realizaba el cometido trazado por

el artículo 373 de la Constitución Política de Colombia, toda vez que se

combinaba la variación resultante del índice nacional de precios al consumidor,

total ponderado, con el promedio de la tasa variable DTF, calculada por el

Banco de la República.

Finalmente, el demandante se refiere al tema de la determinación de la moneda

legal, y considera que la UPAC funciona como otra moneda al quedar así

incluida en los contratos con los deudores, en las cuentas de los ahorradores y

en los certificados de valor constante de las corporaciones de Ahorro y

Vivienda. Aduce que esta moneda se convierte a la otra moneda legal

actualmente vigente por una fórmula de cálculo y liquidación, es decir, la

UPAC es convertible en moneda legal y tiene poder liberatorio.

Por lo anterior, a juicio del impugnante, en Colombia están circulando dos

monedas: la UPAC, creada por el Gobierno Nacional, y el PESO, determinado

como moneda legal por el Congreso de la República. En consecuencia, la

UPAC, por no ser determinada por el Congreso como moneda legal, viola el

artículo 150, numeral 13, de la Carta Política.

Después de proferido el auto mediante el cual se admitió la demanda, el actor,

HUMBERTO DE JESUS LONGAS LONDOÑO, presentó escrito mediante el

cual, además de reafirmar y sustentar los presupuestos iniciales de su demanda,

expone las siguientes conclusiones adicionales.

En primer término, manifiesta que la UPAC no ha contribuido a racionalizar la

economía ni a mantener la capacidad adquisitiva de la moneda, y que, por el

contrario, es un hecho notorio que el usuario de este sistema ha visto afectado

negativamente su salario. Explica que los ingresos de los usuarios se han ido

deteriorando, ya que la UPAC está por encima del incremento salarial de cada

año, con lo cual lo que se ha ocasionado es la disminución e inequidad en los

ingresos y, por tanto, el perjuicio respecto de la calidad de vida de aquéllos.

En segundo lugar, considera el demandante que con la UPAC se ocasiona un

doble anatocismo, al liquidar la corrección monetaria como interés compuesto,

y al liquidar el interés corriente y el interés de mora sobre el valor ajustado.

Considera que esta situación implica que las tasas efectivas para préstamos de

vivienda sean las más altas del mercado financiero, y que no resulta conveniente

para ningún interesado solicitar préstamos en UPAC, ya que su deterioro es

claro y exagerado.

De otro lado, en lo referente al tema de la inequidad del valor liquidado de la

UPAC, manifiesta el impugnante que ligar el cálculo de la corrección monetaria

al IPC hacia el futuro, pero dejando la UPAC liquidada anteriormente como

está, se convierte en factor de inequidad y deterioro en la calidad de vida, tanto

para los antiguos como para los nuevos usuarios.

Por lo anterior, considera que la UPAC debe desaparecer y que es preferible que

la ley diseñe un nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo, el cual

consulte factores de equidad, el IPC con límite máximo y una tasa de interés

baja.

Finalmente, a juicio del impugnante, la Unidad de Poder Adquisitivo Constante

-UPAC-, es inequitativa y genera enriquecimiento sin causa, toda vez que se

sustenta en el enriquecimiento de unos, a costa del empobrecimiento de otros.

Es decir, los ahorradores y las corporaciones de Ahorro y Vivienda se

enriquecen a costa del empobrecimiento de los deudores de este sistema y, por

tanto, el doble anatocismo contribuye de manera importante al enriquecimiento

sin causa en los créditos para adquisición de vivienda.

Concluye el actor que la situación antes mencionada viola el principio de

igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.

IV. INTERVENCIONES

Ante la Corte fueron presentados numerosos escritos, firmados por ciudadanos

intervinientes, en ejercicio del derecho contemplado por el artículo 242,

numeral 1, de la Constitución Política.

La Corte, dada la extensión de los documentos presentados y su cantidad, y en

guarda de la brevedad y concisión de la Sentencia, se abstiene de transcribirlos

y apenas menciona a quienes los suscribieron:

Habitantes de la ciudadela Santa Rosa de la ciudad de Santa Fe de Bogotá;

ALVARO LEON OBANDO MONCAYO, Director Nacional de Recursos y

Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo; FELIPE IRIARTE ALVIRA,

en representación del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda ICAV; JUAN

PABLO BUITRAGO LEON, Apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público; CLAUDIA ACOSTA ECHEVERRIA, apoderada especial del Banco

de la República; CARLOS EDUARDO SERNA BARBOSA, apoderado del

Ministerio de Desarrollo Económico; LEONOR SANZ ALVAREZ,

representante de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de

Colombia, ASOBANCARIA; GLORIA MERCEDES JARAMILLO

VASQUEZ, apoderada de la Superintendencia Bancaria; JORGE ISAAC

RODELO MENCO; JORGE L. MORENO C. Y OTROS; LEONEL OMAR

CAMARGO ZAMBRANO Y OTROS, propietarios de la Agrupación de

Vivienda Manzana Seis Urbanización Villa del Pinar Santa Fe de Bogotá;

IVAN JARAMILLO PEREZ; DANIEL REMOLINA GOMEZ, Unidad de

Finanzas Escuela Colombiana de Ingeniería; NOHEMY FORERO DE

SOCARRAS; LIBIA GORETHY CABRERA SALAZAR; JAIME ALFONSO

BOLAÑO CASTELLAR; JOSE DE JESUS RAMIREZ REATIGA;

FERNANDO BARRERO CHAVES; ORLANDO MUÑOZ CORREA;

ORLANDO GOMEZ PASCAGAZA; HERBERT TALERO SERRANO;

AURA BEATRIZ PEÑA BARACALDO; ADRIANA PEÑA ARIAS; OLGA

ZORAIDA PARRA BORDA y OTROS; ALEJANDRO BAQUERO NARIÑO,

Presidente Asociación de Usuarios del UPAC del Meta AUPACMETA;

RAFAEL BOHORQUEZ SILVA; miembros Asociación Nacional de Usuarios

y deudores del Sistema Financiero de Santander ANDUSIF; NELLY

ESCOBAR LOPEZ; GUSTAVO PATIÑO DUQUE; EFRAIN NEIRA

QUINTERO; JULIETA SUAREZ SANCHEZ y OTROS; EMPERATRIZ

CASTILLO BURBANO; ORLANDO OSSA ARANGO y JULIO CESAR

PERDOMO RUBIO, Presidente y Vicepresidente Red Nacional de

Damnificados del UPAC REDEUPAC; JORGE LUCAS TOLOSA CAÑAS;

JORGE E. PERALTA DE BRIGARD; YOLANDA SANCHEZ y OTROS;

JACQUELINE DIAZ MILLAN; ROSALIA SALCEDO CUESTA; ARMANDO

ACEVEDO QUINTERO y OTROS; JOSE IGNACIO LARA TENJO; CARLOS

HUMBERTO ISAZA; VICTOR HUGO LOPEZ MOLINA y OTROS,

miembros Liga de Consumidores y Usuarios del Sistema Financiero, Créditos

con UPAC y Seguros; CARLOS A. GARCIA A.; CLEOTILDE CALABRIA

PADILLA; HEBERTO RODRIGUEZ LOZANO; JAIRO JACINTO ROMERO

CLAVIJO; LUIS HUMBERTO LOZADA ARAGON; JULIO ANGEL

MARMON GAVIRIA; ALFREDO ENRIQUE GAITAN BELTRAN y OTRO;

RAFAEL GUTIERREZ PARDO Y OTRO; JULIO CESAR OSPINA ROJAS;

MARIO ERNESTO GARZON GAITAN; GLORIA MARIN VDA. DE

BORRERO, Directora Asociación de Mujeres Urbanas y Campesinas de Villa

del Rosario AMURCAVIR; GLADYS RINCON CASTELLANOS;

FERNANDO GUERRA RINCON y HUGO GONZALEZ, Presidente y

Vicepresidente Asociación Nacional de Usuarios del Sistema Financiero y

Servicios Públicos, ANUSIF Cartagena; OLIVERIO MUÑOZ FORERO,

Coordinador ANUSIF, Secretario Ejecutivo “Vamos Colombia”; JORGE

BALLESTEROS LOPEZ; MAURICIO DIAZ CHAVARRO; SAMUEL

BOTERO MEJIA; LISANDRO VEGA CASTILLO; ALBERTO GOMEZ

MELO y OSCAR BENJUMEA GOMEZ, Director Ejecutivo y Vocero Oficial,

Fundación Damnificados del Sistema Financiero, Grupo Económico de los No

Cacaos; JOAQUIN FELIZZOLA HERNANDEZ; TERESA ARAGON

PINEDO; PROPERO ARCHILA A. y NELLY ARENAS DE ARCHILA;

MARTHA LLAMOSA DE FLOREZ; AMADEO RODRIGUEZ CASTILLA;

MIZRAHINN MENDEZ MANCHOLA; JORGE GOMEZ MORENO;

CLAUDIO FORNER BARBERA; LUIS JAIME TRIANA ORTIZ; RAFAEL

EDUARDO PRADILLA RUEDA y OTRO; OTONIEL TELLO DIAGO y

OTROS; JORGE BASTO PRADA; LUCERO GALVIS ARANGO;

FRANCISCO JAVIER MUÑOZ BURBANO; OLGA LUCIA ARIAS; JOSE

ENIO DEL VALLE ALZATE; ANTONIO PEREZ SALGADO; EDGAR

MANUEL TRISTANCHO FLOREZ; SEGUNDO ARCADIO VELASCO

ROJAS; PEDRO DAVID GUALDRON DIAZ; LUIS ALBERTO PABON

BARAJAS; DERLY FABIOLA MATEUS RUEDA; JOSE ALFREDO

ARDILA MENESES; G. PRADA VARGAS; EUSEBIO SERRAN ARIZA;

CARLOS GONZALEZ VENEGAS; GERMAN EDUARDO MUÑOZ

TENORIO; ALVARO ROJAS DURAN; MARIO JOSE BARRETO ACOSTA;

MARCO NELSON CONVERS PAEZ; LUCY MERCEDES SARRIA,

Presidente ANUSIF Popayán; MARIA NELLY MEJIA; FRANCISCO A.

PULIDO CORREA; GUILLERMO HERNANDEZ TORRES; EDGAR

PIÑEROS HERNANDEZ; PEDRO JOSE JARAMILLO GONZALEZ; JAIRO

GOMEZ; LUIS ANTONIO MILLAN PUENTES; MAURICIO PARRA

ACHURY; LUIS HUMBERTO LOZADA ARAGON; FERNANDO

GUERRERO QUEVEDO Y EVIOLET BAUTISTA CARDONA; EFRAIN

MENDOZA CAMPO Y CARMEN ELISA ROA HUERTAS; LUZ MARINA

STERLING LEON y SIERVO HUMBERTO GOMEZ GARCIA; TERESA DE

JESUS PEREZ ORTEGA; WALTER ORTEGON BOLIVAR y OTROS; LUIS

ARMANDO MONTOYA y GLORIA MARINA ALBARRACIN, Presidente y

Vicepresidente Fundación Solidaria Usuarios Sistema UPAC; GLADYS

SANTAMARIA DE REYES; CARMEN EMILCE BARRERA CATAÑO,

HUMBERTO PALACIO JARAMILLO y OTROS; JORGE ELIECER LOPEZ

T. Gerente Acabados para la construcción y la Arquitectura ACORAR;

CARLOS ALBERTO GUTIERREZ y MARIA FERNANDA PERDOMO;

MARIA MAGDALENA DIAZ DE ESLAIT; VICTOR MANUEL

VELASQUEZ H.; JULIO CESAR BENAVIDES RAMIREZ; HUMBERTO A.

NAVARRO, Consultor HAMI LTDA.; LUIS EDUARDO RUIZ GOMEZ;

OSCAR JOHN FREDDY GARCIA OSORIO y LUZ STELLA VARON

CARDENAS, Presidente y Secretaria Concejo Municipal de Chaparral Tolima;

FRANCISCO PEREZ; AIDA ALRIOLA CAMPO; FABIO ARTURO GARCIA

ACOSTA; JOSEFINA VALENCIA DE MOLANO; LUIS ANTONIO DIAZ

MARTINEZ; RAUL ESCOBAR C. Vicepresidente ANUSIF Antioquia; CIRO

ANTONIO ROJAS AGUDELO y ORLANDO NEUSA FORERO, Presidente y

Secretario General Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte

Marítimo UNIMAR; CONSUELO SALGAR DE MONTEJO; LUIS

GONZAGA SERNA y CESAR AUGUSTO LOPEZ; Directivos de la Liga de

Consumidores y Usuarios del Sistema UPAC, Servicios Financieros y Seguros,

CONSUFIN Caldas; LISANDRO VEGA CASTILLO; LUIS CARLOS

VILLEGAS ECHEVERRI, Presidente Asociación Nacional de Industriales

ANDI; ALVARO MONTENEGRO GARCIA; ENRIQUE BLANCO OLARTE;

ROBERTO RENGIFO, Presidente ANUSIF Medellín; ALBERTO MENDOZA

MORALES; GUILLERMO FRANCO VILLEGAS; LUIS ALBERTO

INFANTE BARBOSA; RAFAEL ALBERTO PINO LONDOÑO; NESTOR

RAUL CORREA LONDOÑO; DIEGO MARTINEZ SANTACRUZ;

BERNARDO CASTRO; GUSTAVO PATIÑO DUQUE; MARGARITA

GONZALEZ DE VALLEJO, HECTOR ANDRES HERMIDA RENGIFO;

BERNARDO CEPERO LOURIDO, Director Ejecutivo ANUPAC; MARIA

EUGENIA GARCIA GALINDO; ALBERTO MENDOZA MORALES;

RICARDO RODRIGUEZ VERA y JAIME ALONSO GARZON R.

La Sala Plena pone de presente que, además, al Despacho del Magistrado

Sustanciador y ante la Secretaría General de esta Corporación, fueron remitidos

numerosos escritos mediante los cuales los deudores del sistema UPAC

informaron sobre sus obligaciones hipotecarias y acerca de las distorsiones

causadas por la liquidación de las cuotas en valor constante y por los crecientes

montos de los saldos.

Así mismo, anexaron copia de los oficios remitidos a las distintas entidades

financieras en los que, en ejercicio del derecho de petición, exponen su

inconformidad ante la grave situación económica y solicitan pronta respuesta.

Densos oficios constan en el expediente, mediante los cuales los peticionarios

solicitaron a esta Corporación la eliminación del sistema UPAC y del interés

compuesto, así como la deslegitimación del anatocismo.

V. PRUEBAS

El Magistrado Sustanciador, por autos de fechas 12 y 20 de mayo de 1999,

decretó varias pruebas, encaminadas a establecer, desde el punto de vista

fáctico, los elementos de juicio a los que se refieren el demandante y los

intervinientes, con miras a fundamentar la decisión.

Respondiendo a las respectivas órdenes de la Corte, se recibieron los

documentos remitidos por las siguientes personas:

CONSUELO CORREDOR MARTINEZ, Decana Facultad de Ciencias

Económicas, Universidad Nacional de Colombia; EDUARDO LAVERDE

TOSCANO; FERNANDO ARAUJO PERDOMO, Ministro de Desarrollo

Económico; MAURICIO PEREZ SALAZAR, Decano Facultad de Economía,

Universidad Externado de Colombia; JOHN CARDONA ARTEAGA, Decano

Universidad de Antioquia; HERNANDO JOSE GOMEZ RESTREPO,

Presidente Cámara Colombiana de la Construcción CAMACOL; RUBEN

DARIO QUINTERO VILLADA, Representante a la Cámara; SARA

ORDOÑEZ NORIEGA, Superintendente Bancario; CESAR GONZALEZ

MUÑOZ; HUMBERTO MARTINEZ ARANDA, Presidente y Representante

legal de la Asociación Nacional de Usuarios del Sistema Financiero y Servicios

Públicos, ANUSIF; JOSE FERNANDO CASTRO CAYCEDO, Defensor del

Pueblo; JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR, Ministro de Hacienda y

Crédito Público; EDUARDO SARMIENTO PALACIO; CLEMENCIA PARRA

DE VILLAMIZAR, Presidente Ejecutivo Federación Colombiana de Lonjas de

Propiedad Raíz FEDELONJAS; OMAR YEPES ALZATE, Presidente

Comisión III Senado de la República; MARIA MERCEDES CUELLAR DE

MARTINEZ, Representante Legal del Instituto Colombiano de Ahorro y

Vivienda ICAV; OCTAVIO QUINTERO; JORGE HUMBERTO BOTERO,

Presidente Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia

ASOBANCARIA; ARMANDO MONTENEGRO Presidente Asociación

Nacional de Instituciones Financieras ANIF; RENE VERSWYVEL

VILLAMIZAR, Director Departamento Administrativo Nacional de Estadística

DANE; LUIS FERNANDO FLOREZ ENCISO, ANTONIO HERNANDEZ

GAMARRA, ROBERTO JUNGUITO BONNET, SALOMON

KALMANOVITZ KRAUTER, LEONARDO VILLAR GOMEZ Y MIGUEL

URRUTIA MONTOYA, Gerente y demás miembros de la Junta Directiva del

Banco de la República; ISIDORO AREVALO BUITRAGO; RAUL RUEDA

MALDONADO, CHARLES W. SCHULTZ NAVARRO Y SALOMON

SAADE, Miembros Comisión Tercera Cámara de Representantes; ORLANDO

OSSA ARANDO Y JULIO CESAR PERDOMO RUBIO, Presidente y

Vicepresidente Red Nacional de damnificados del Upac REDEUPAC; SIXTO

ACUÑA ACEVEDO, Presidente Asociación Cívica Nacional de Usuarios del

Sistema Financiero y Servicios Públicos ANUSIF S.P. Colombia (hoy

Asociación “Colombia Renace”; GERARDO HERNANDEZ CORREA,

Secretario Junta Directiva Banco de la República; ARMANDO DE JESUS

POMARICO RAMOS, Presidente Comisión Tercera Cámara de

Representantes; CARLOS CORSI OTALORA, Senador de la República;

DANIEL MAZUERA GOMEZ, Decano Escuela de Economía y Banca

Internacional, Universidad Sergio Arboleda, JESUS VILLAMIZAR ANGULO,

y RAFAEL AMADOR, Representante a la Cámara y miembro de la Comisión

Tercera de Asuntos Económicos.

VI. AUDIENCIA PUBLICA

El día 27 de julio de 1999 se llevó a cabo la Audiencia Pública, convocada por

el Magistrado Ponente mediante Auto del 6 de julio de 1999 y aprobada por la

Sala Plena mediante Auto del 12 de mayo de 1999, en la cual intervinieron, ya

para defender, ora para impugnar las normas acusadas, mediante exposiciones

verbales luego vertidas por escrito y llevadas al expediente, las siguientes

personas:

-El demandante, ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño

-El Procurador General de la Nación, Dr. Jaime Bernal Cuéllar

-El Defensor del Pueblo, Dr. José Fernando Castro Caycedo

-El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Dr. Juan Camilo Restrepo Salazar

-El Representante de la Asociación Colombia Renace, Sixto Acuña Acevedo

-El Gerente del Banco de la República, Dr. Miguel Urrutia Montoya

-El ciudadano interviniente, Iván Jaramillo Pérez

-La Presidente del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda ICAV, Dra.

María Mercedes Cuéllar de Martínez

-El Dr. Eduardo Sarmiento Palacio

-El ciudadano Luis Eduardo Garzón, Presidente de la Central Unitaria de

Trabajadores CUT (No aportó el resúmen de su intervención).

-El Presidente de la Asociación Bancaria de Colombia, Dr. Jorge Humberto

Botero

-La H. Senadora, Dra. Piedad Córdoba de Castro

-El H. Senador, Dr. Luis Guillermo Vélez Trujillo

-El Dr. Rodrigo Llorente Martínez (no aportó el resumen de su intervención)

-El Dr. Luis Armando Montoya, Presidente de la Fundación Solidaria de

Usuarios del UPAC

-La H. Representante a la Cámara, Dra. María Isabel Mejía Marulanda

-El H. Representante a la Cámara Dr. Gustavo Petro Urrego (No aportó el

resumen de su intervención)

-La Presidente de la Federación de Lonjas de Propiedad Raíz, FEDELONJAS

Dra. Clemencia Parra de Villamizar (no aportó el resumen de su intervención)

-La Superintendente Bancaria Dra. Sara Ordoñez Noriega

-El Dr. Octavio Quintero (no aportó el resumen de su intervención)

-El ciudadano Humberto Martínez Aranda, Presidente de la Asociación

Nacional de Usuarios del Sistema Financiero y Servicios Públicos ANUSIF

-El Dr. Eduardo Villate Bonilla

-El Dr. Andrés Quintero Rubiano

-La H. Senadora Dra. Ingrid Betancourth Pulecio (no aportó el resúmen de su

intervención)

-El Dr. Hernando José Gómez Restrepo, Presidente de la Cámara Colombiana

de la Construcción CAMACOL (no aportó el resumen de su intervención)

Allegaron escrito, sin haber participado en la Audiencia Pública, los ciudadanos

LUIS ENRIQUE ESCOVAR GIRALDO y LEON JOSE JARAMILLO

ZULETA.

VII. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Procurador General de la Nación (E) solicita a la Corte declarar la

constitucionalidad de los artículos 134 y 138 del Decreto 663 de 1993, y en lo

acusado los artículos 18, 21, 23 y 137 del mismo Estatuto, siempre que se

entienda que el componente principal para la aplicación del principio de valor

constante de los ahorros y de los préstamos, sea el índice de precios al

consumidor (IPC).

En sus aspectos fundamentales, la intervención del Procurador sostiene:

"Le asiste la razón al demandante cuando afirma que la competencia para

regular materias como el sistema UPAC está hoy en cabeza del legislador;

sin embargo, cuando fueron dictados los decretos autónomos reguladores

de dicho sistema, el Presidente de la República tenía la competencia

constitucional para su expedición.

(...)

Los Decretos recogidos por el Estatuto Financiero vigente, a los cuales se

refiere el demandante, como aquellas normas mediante las cuales el

Gobierno Nacional asumió la regulación de la materia financiera, son

decretos de la misma naturaleza a la de aquellos con respecto a los cuales

esa alta Corporación hace referencia al final del aparte jurisprudencial

citado, es decir, normas cuyo contenido material era el de una verdadera

ley.

Ahora bien, a propósito de la presunta incompatibilidad de las normas

acusadas con el Estatuto de 1991, en razón de que ellas fueron dictadas en

ejercicio impropio de competencias por parte del Gobierno Nacional a la

luz de la actual Constitución, la jurisprudencia de la Corte Constitucional

en ese sentido ha sido sumamente esclarecedor. En efecto, señaló ese alto

Tribunal que el ejercicio del control constitucional en aspectos

relacionados con la competencia para la expedición de un acto, ha de

hacerse de conformidad con las previsiones que en esa materia estaban

vigentes. De tal manera que las competencias definidas en la Constitución

Política sólo rigen hacia el futuro.

(...)

"...no puede pensarse, como parece sugerirlo el actor en esta parte de la

demanda, que se ha configurado la figura de la omisión legislativa, toda

vez que según él, el legislador no ha cumplido con el mandato

constitucional del artículo 150-19. Primero porque, como antes se ha

dicho, los decretos antecedentes de las normas impugnadas, fueron

dictados por el Gobierno conforme a las competencias constitucionales a él

atribuidas en su momento. Y, en segundo lugar, porque de la lectura del

artículo primero de dicha ley se desprende que sí existen los parámetros

por él requeridos, entre los cuales se destacan los contemplados en los

literales a) y b) de dicho artículo, según los cuales el desarrollo de las

actividades financieras y demás actividades relacionadas con el manejo,

aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público deben

tener en cuenta el interés público y deben tutelar adecuadamente los

intereses de los usuarios de los servicios ofrecidos por las entidades objeto

de intervención y, preferentemente el de ahorradores, depositantes,

asegurados e inversionistas.

(...)

El segundo cargo presentado por el actor conduce a la conclusión que el

sistema UPAC, debido a las perturbaciones por él generadas en el orden

económico, es contrario a la previsión constitucional que prevé la

intervención del Estado por mandato de la ley, para racionalizar la

economía con el fin de conseguir un mejoramiento de la calidad de vida de

los habitantes.

Del análisis de la acusación se deduce fácilmente que lo cuestionado no es

el sistema en sí, sino las consecuencias negativas, que para los deudores

principalmente, ha generado una modalidad de cálculo del UPAC que no

necesariamente se desprende de su esencia.

De la lectura del cargo examinado se desprende que en él no se alude a los

contenidos esenciales de las normas acusadas. Tanto es así que en relación

con el artículo 18 del Decreto 663 de 1993, ni el objeto de las

corporaciones de Ahorro y Vivienda; ni la facultad otorgada al Gobierno

para fomentar el ahorro con el propósito de canalizar parte de él hacia la

actividad de la construcción; ni la otra facultad gubernamental para

coordinar las actividades de las personas o instituciones que tengan por

objeto el manejo y la inversión de los fondos provenientes del ahorro

privado y la de fomentar la creación de corporaciones de Ahorro y

Vivienda, son analizados a la luz de la Carta Política para demostrar su

incompatibilidad con ella.

Otro tanto sucede con el artículo 134 del Estatuto Financiero, pues, no

existe en la demanda reparo constitucional alguno acerca del principio de

valor constante de ahorros y préstamos, guía del fomento del ahorro para la

construcción. Ni siquiera se cuestiona aquel aspecto de esta disposición en

el cual se prevé que, para efectos de conservar el valor constante de los

ahorros y los préstamos, unos y otros deberán reajustarse periódicamente

de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda. Antes

por el contrario, esta última previsión y los elementos esenciales del

Instituto Financiero por él cuestionados como son su principio orientador y

su finalidad primordial, son reivindicados constitucionalmente por el actor.

Entonces, a qué normatividad se refiere el demandante cuando le atribuye

al sistema UPAC la causalidad del caos económico y consecuencialmente

la vulneración de normas rectoras del régimen económico en nuestra

Constitución Política? es evidente, que se refiere allí a la modalidad de

cálculo del UPAC establecida por el Banco de la República, en ejercicio de

las nuevas atribuciones constitucionales, de acuerdo con las cuales, se

incorporó al sistema la tasa de interés del mercado como parámetro

principal para la determinación de la Unidad de Poder Adquisitivo.

(...)

"...si bien el sistema UPAC, como cualquier otro sistema financiero puede

esta fundado en principios y criterios de orden técnico respecto de los

cuales sería improcedente hacer juicios de valor en términos de su

proyección social, lo cierto es que en razón de sus nexos originales con un

bien jurídico de especial relevancia en el catálogo de derechos económicos

y sociales de nuestra Constitución Política, como lo es la vivienda, el

tratamiento que de él ha de hacer el legislador para actuar en armonía con

el ordenamiento superior, no puede soslayar directrices y criterios que

garanticen que en la aplicación y desarrollo del sistema, ese bien jurídico

esté garantizado.

(...)

Que el sistema haya tomado el camino que desembocó en la crisis que hoy

se vive, tiene una explicación en la ausencia de coordinación

interinstitucional que impone la Carta mediante el sistema de competencias

compartidas, respecto de la actividad financiera. Así como también en la

asunción aislada de funciones reguladoras en materia cambiaria, monetaria

y crediticia, por parte de autoridades económicas como el Banco de la

República, el cual si bien goza de autonomía técnica, administrativa y

patrimonial, debe cumplirlas en el marco establecido por el legislador y en

armonía con los principios rectores de la economía dentro del Estado

Social de Derecho.

(...)

Como Institución del Estado que es, el Banco de la República debe

encarnar en el manejo de la política monetaria, cambiaria y crediticia, los

valores esenciales que informan el Estado Social de Derecho, de tal manera

que en sus directrices y decisiones en esos campos deben contemplar la

realización del interés general y reconocer la naturaleza de interés público

que tienen esos aspectos de la economía, dado que ellos inciden

directamente en el bienestar de la comunidad.

En ese sentido tiene particular importancia el que las medidas monetarias y

crediticias consulten el principio de la igualdad en cuanto a la protección

de los intereses de los sectores más débiles de la sociedad, a partir de una

distribución equitativa de las cargas públicas, en lo que al ahorro y a la

atención de las obligaciones hipotecarias concierne.

(...)

El último de los cargos formulados por el demandante en contra de las

disposiciones acusadas lo hace consistir en que al haber sido establecido

por el Gobierno el sistema de valor constante y la Unidad de Poder

Adquisitivo constante UPAC mediante decretos autónomos, vulneró la

atribución constitucional radicada en cabeza del Congreso en el artículo

150 numeral 13 de la Constitución Política, de determinar la moneda legal,

la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, toda vez que según

su criterio, el UPAC funciona como una moneda legal, en la medida en que

ella es convertible y tiene poder liberatorio. Con fundamento en lo anterior

concluye que sólo al legislador es a quien le corresponde regular el UPAC.

Este asunto ya fue dilucidado por el Consejo de Estado y la Corte Suprema

de Justicia en el sentido de que el UPAC no es una moneda sino una

unidad de cuenta, destinada a determinar el monto de los créditos y

obligaciones de las corporaciones financieras para con los usuarios del

sistema, a fin de que éste refleje el reajuste derivado de la pérdida de poder

adquisitivo del dinero".

En consecuencia, el Procurador propone a la Corte:

"...declarar la constitucionalidad de los artículos 134 y 138 del Decreto

663 de 1993, y en lo acusado los artículos 18, 21, 23, y 137 del mismo

Estatuto, siempre que se entienda que el componente principal para la

aplicación del principio de valor constante de los ahorros y de los

préstamos, sea el índice de precios al consumidor".

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

Es menester que, para establecer su propia competencia, la Corte Constitucional

distinga, entre las disposiciones acusadas, aquellas que fueron dictadas con base

en el artículo 120, numeral 14, de la Constitución anterior (decretos autónomos

o reglamentos constitucionales) de las expedidas con base en facultades

extraordinarias, unas antes y otras después de proferida la Constitución Política

de 1991.

Las disposiciones demandadas a las que se refiere el segundo grupo enunciado

hacen parte de los decretos 1730 de 1991 y 663 de 1993, expedidos con base en

facultades otorgadas al Presidente de la República por las leyes 45 de 1990 y 35

de 1993, respectivamente. Se trata de decretos con fuerza de ley y, por tanto, de

conformidad con lo contemplado expresamente en el numeral 5 del artículo 241

de la Carta Política, le corresponde a esta Corporación verificar su

constitucionalidad.

En relación con los decretos autónomos 677, 678, 1229 y 1269 de 1972, y 1127

de 1990, todos ellos expedidos por el Presidente de la República en desarrollo

de lo dispuesto por el artículo 120, numeral 14, de la Carta Política de 1886,

reformada por Acto Legislativo número 1 de 1968, que consagraba una

atribución constitucional propia en cabeza del Jefe del Estado, se estima

pertinente definir que aunque, en principio, cabría discusión acerca de la

competencia de esta Corte para pronunciarse sobre normas de tal naturaleza, lo

cierto es que la controversia no es relevante en el presente caso, en la medida en

que dichos decretos fueron incorporados y sustituidos por normas con fuerza

de ley, y, en ese orden de ideas, están actualmente por fuera del sistema jurídico.

Inclusive, ya lo estaban al ser expedida la Constitución Política de 1991.

En efecto, el Decreto Ley 1730 de 1991, "por el cual se expide el Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero", en su artículo 4.3.0.0.5. dispuso la

incorporación y sustitución (subraya la Corte) "de las leyes y decretos dictados

en ejercicio de las facultades concedidas por los artículos 76, numeral 12, 120,

numeral 14, 121 y 122 de la Constitución Política, que regulan las entidades

sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que

establecen las facultades y funciones asignadas a ésta, salvo las disposiciones

contenidas en códigos o estatutos orgánicos o integrales, aquellas que se

acompañan en este decreto de la mención de su norma fuente, las que regulan

las inversiones en proceso de desmonte, la Ley 48 de 1990 y las señaladas en

otros artículos de este estatuto...".

Ahora bien, hecha la pertinente verificación, se tiene que los mencionados

decretos autónomos actualmente no existen en el mundo jurídico, pues la

materia regulada por ellos coincide con la enunciada en el citado artículo

4.3.0.0.5. del Decreto 1730 de 1991 y, por otra parte, las disposiciones acusadas

de ese mismo estatuto normativo, que a su vez incorporan los preceptos de los

decretos autónomos en referencia, no hacen alusión a ninguna norma fuente, y

tampoco existe canon expreso que disponga la no inclusión y sustitución de los

aludidos decretos dictados por el Presidente de la República con base en las

facultades otorgadas directamente por la Constitución de 1886.

En consecuencia, siguiendo la reiterada jurisprudencia de la Corporación y toda

vez que los expresados decretos no están produciendo en la actualidad efectos

jurídicos, carece de utilidad y razón un fallo de fondo acerca de su

constitucionalidad, por configurarse el fenómeno de la sustracción de materia.

Así, esta Corte, en razón de haber sido retiradas del orden jurídico por el propio

legislador, se abstendrá de proferir fallo de mérito acerca de la

constitucionalidad de tales normas, pues su pronunciamiento carecería de objeto

actual.

También por carencia de objeto, se inhibirá la Corte de resolver sobre la

constitucionalidad del Decreto 1730 del 4 de julio de 1991, que fue sustituido

por el Decreto 663 de 1993, con excepción de sus artículos 2.1.2.3.22 a

2.1.2.3.26, sobre cuentas de ahorro especiales de valor constante, que no fueron

reemplazados en el aludido Decreto 663 de 1993 y que, por tanto, se encuentran

vigentes.

En cuanto se refiere al artículo 2.1.2.3.7, éste fue derogado expresamente por el

artículo 66 de la Ley 31 de 1992, motivo por el cual esta Corte se inhibirá de

revisar su constitucionalidad, habida cuenta de la sustracción de materia, pues

no está produciendo efectos.

2. La cosa juzgada aparente. Necesidad del efectivo juzgamiento de la

norma declarada exequible para que la Corte Constitucional pueda

remitirse a lo ya decidido. La motivación, elemento esencial e insustituible

de las sentencias judiciales. El artículo 46 de la Ley Estatutaria de la

Administración de Justicia parte del supuesto de que la norma declarada

exequible haya sido en efecto examinada. Denegación de justicia

constitucional. Vulneración del derecho ciudadano, en detrimento del

principio de prevalencia del Derecho Sustancial

En la parte resolutiva de la Sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994 (Ms. Ps.:

Drs. Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa) se resolvió

expresamente:

"(...)

SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLES los artículos 25 de la Ley 45 de

1990 y 19 de la Ley 35 de 1993; los decretos 655, 656 y 663 de 1993,

salvo los numerales 1° a 9° del artículo 335 de este ultimo que se declaran

INEXEQUIBLES". (Subraya la Corte).

Como en procesos anteriores, de los cuales resulta el más destacado el que se

decidiera mediante Sentencia C-397 del 5 de septiembre de 1995, esta Corte

halla en la parte resolutiva transcrita un aparente obstáculo para resolver acerca

de la constitucionalidad de las normas demandadas.

Pero, como entonces, basta cotejar las motivaciones del fallo para concluir sin

género de dudas que la cosa juzgada, en relación con la materia que ahora se

plantea, no existe, dada la absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima,

a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado.

En efecto, si bien en la parte resolutiva de la Sentencia se dice que el Decreto

663 de 1993 es declarado exequible, sin distinciones ni restricciones, no hay en

el texto de las consideraciones de la Corte siquiera la más breve mención y

menos el análisis del extenso estatuto (339 artículos en total, jamás cotejados

global ni individualmente con la Constitución en dicho Fallo), y se echa de

menos el más sencillo razonamiento para concluir en la exequibilidad que luego

se declara.

Al respecto, entonces, no puede hablarse siquiera de una cosa juzgada relativa

-que consiste en el estudio de una norma a la luz de ciertos argumentos o

razones, dejando posibilidad de otros no considerados, pero sobre el supuesto

de que, al menos, la normatividad acusada ha sido materia de examen-, y

tampoco de una cosa juzgada absoluta, que mal podría surgir de la nada, sino

que se trata de una verdadera inexistencia de motivación; de una plena y total

falta del sustento que toda decisión judicial debe exhibir para poder alcanzar

firmeza. Estamos, en últimas, ante una cosa juzgada aparente como aquella

que removiera la Corte en la mencionada Sentencia C-397 del 7 de septiembre

de 1995, cuyas razones cabe ahora recordar:

"Ha sido prolija la jurisprudencia de la Corte en torno al principio de la

cosa juzgada constitucional, que significa no solamente el carácter

definitivo e incontrovertible de las sentencias que aquélla pronuncia, de

manera tal que sobre el tema tratado no puede volver a plantearse litigio

alguno, sino la prohibición a todo funcionario y organismo de reproducir

las normas que la Corte haya declarado inexequibles por razones de fondo

mientras permanezcan vigentes los mandatos constitucionales con los

cuales se hizo el cotejo.

La Corte ha estimado -y lo ratifica ahora- que ese principio, de rango

superior, debe preservarse en forma estricta, razón suficiente para que la

Corporación haya de abstenerse de proferir nuevas decisiones sobre

asuntos ya dilucidados en procesos anteriores e, inclusive, se vea precisada

a rechazar de plano las demandas referentes a disposiciones cobijadas por

fallos que han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.

Por eso, resulta esencial que se observen las pautas trazadas en numerosas

sentencias mediante las cuales se hace valer la regla de la cosa juzgada,

negando toda ocasión de nuevas controversias sobre normas declaradas

exequibles cuando la propia Corporación, en el texto de la correspondiente

providencia, no ha delimitado los alcances de la misma, circunscribiéndola

a ciertos aspectos objeto de su análisis. En este último evento, del todo

excepcional, a partir de la providencia en que la Corte define lo que fue

objeto de decisión y lo que todavía no lo ha sido, caben nuevas acciones

públicas sobre lo no resuelto.

La regla básica y fundamental, entonces, es la de que, mientras del fallo no

se deduzca lo contrario, la cosa juzgada es absoluta e impide nuevos

procesos en torno a normas que ya fueron materia de resolución definitiva

y erga omnes sobre su constitucionalidad.

Empero, la cosa juzgada constitucional, plasmada en el artículo 243 de la

Constitución Política, no puede cobijar determinaciones de la Corte

carentes de toda motivación, menos todavía si ellas recaen sobre normas no

demandadas y respecto de las cuales no se ha configurado, por su propia

decisión, unidad normativa, puesto que en tales eventos la Corporación

carece de competencia para proferir el fallo en aquellos puntos que no

fueron objeto de demanda ni de proceso, que en ningún momento fueron

debatidos y en los cuales el Procurador General de la Nación no tuvo

oportunidad de emitir concepto, ni los ciudadanos de impugnar o defender

su constitucionalidad.

Se hace menester en semejantes circunstancias que la propia Corte

Constitucional reconozca el error cometido al redactar y transcribir la parte

resolutiva de su Sentencia y proceda, como se hará en este caso, a resolver

de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron materia de su

examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción ciudadana

o la unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la

Constitución.

Una actitud contraria, que implicara simplemente tener por fallado lo que

en realidad no se falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal,

voluntaria renuncia de la Corte a su deber de velar por la prevalencia del

derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (artículo 228 C.P.),

y, por contera, inexplicable elusión de la responsabilidad primordial que le

ha sido confiada por el Constituyente (artículo 241 C.P.).

Así las cosas, lo que se encuentra en el caso materia de estudio no es nada

distinto de una cosa juzgada apenas aparente, que, por tanto, carece de la

fuerza jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en casos

ulteriores en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y

no verdaderamente debatido.

Es cierto que, en aras de la seguridad jurídica, el artículo 14 del Decreto

2067 de 1991 dispone que "en todo caso de contradicción entre la parte

resolutiva y la parte motiva de un fallo, se aplicará lo dispuesto en la parte

resolutiva".

Pero el presupuesto sobre el cual descansa el aludido mandato legal es

precisamente el de una contradicción, esto es, el de una incompatibilidad

entre las premisas consignadas por la Corporación en los considerandos de

la sentencia y lo ordenado con carácter de fallo al resolver.

Claro está, para que esa contradicción se configure, es indispensable que

en la materia objeto de la misma se pueda hablar de una "parte motiva", es

decir, que se haya dicho algo en los considerandos susceptible de ser

confrontado con lo que se manifiesta en la parte resolutiva del proveído.

De tal modo que el presupuesto normativo no existe cuando de parte de la

Corte ha habido total silencio en lo referente a resoluciones que sólo

constan en el segmento resolutorio de la providencia.

No habiendo términos de comparación, mal se puede pensar que el

mandato legal enunciado sea aplicable a tales casos, pues ello implicaría

admitir que puede la Corte Constitucional proferir sentencias no

motivadas.

Por lo tanto, no habiendo sido verificada la constitucionalidad del inciso

tercero del artículo 36, integrante de la Ley 35 de 1993, no puede admitirse

la cosa juzgada constitucional, como derivada de una sentencia que en

absoluto tocó su contenido".

En el presente caso, aunque el Decreto 663 de 1993 sí fue demandado dentro

del proceso D-442, y enunciadas por el actor unas razones para su

inconstitucionalidad, es lo cierto que la Corte Constitucional no dedicó ni un

renglón y ni siquiera una palabra al examen correspondiente, es decir que falló

su exequibilidad sin motivarla.

Si así aconteció, por involuntario error de transcripción, éste no puede hacerse

valer para denegar ahora justicia constitucional, remitiendo al demandante a lo

allí "resuelto", pues ello significaría elusión del deber que a la Corte se ha

confiado, consistente en la guarda de la integridad y supremacía de la

Constitución (art. 241 C.P.), el que ha de cumplir haciendo prevalecer el

Derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (art. 228 C.P.) y, con

mayor razón, sobre las meras apariencias.

Ya que la motivación es esencial a todo fallo, y si las razones de su juicio

vinculan necesariamente la sentencia, en su contenido material, con las razones

del juez, faltaría éste a su deber si, con la excusa de haber decidido lo que en

realidad no decidió, cerrara las puertas de acceso a la administración de justicia

(art. 229 C.P.).

El juez de constitucionalidad no puede tampoco impedir a los ciudadanos que

ejerzan la acción pública de inconstitucionalidad (arts. 40 y 241 C.P.) contra

cualquiera de los artículos de un voluminoso código, como en este caso el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, con apoyo en el deleznable motivo

de que el número del Decreto que lo contiene fue mencionado, por imprevisión

o por equivocación, en la parte resolutiva de una sentencia previa.

De allí que, con posterioridad a la Sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994, la

Corte haya dictado las distinguidas con los números C-028 del 2 de febrero de

1995 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz); C-053 del 16 de febrero de 1995 (M.P.: Dr.

Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-452 del 5 de octubre de 1995 (M.P.: Dr. Fabio

Morón Díaz); C-582 del 31 de octubre de 1996 (M. P.: Dr. Eduardo Cifuentes

Muñoz) y C-479 del 7 de julio de 1999 (M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), en

todas las cuales ha resuelto de fondo sobre la exequibilidad o inexequibilidad de

artículos pertenecientes al Decreto 663 de 1993, del cual hacen parte también

las disposiciones que ahora se demandan.

La Corte ha considerado que el pronunciamiento de fondo cabe en casos como

el expuesto, toda vez que lo contrario implicaría abdicar de su función.

En caso similar al presente esta Corporación dijo:

" En relación con el artículo 1 de la Ley 54 de 1990, la Corte

Constitucional dictó la sentencia C-239 de 1994 (M.P. Jorge Arango

Mejía). En la citada sentencia se declaró la exequibilidad de la mencionada

disposición, la que había sido demandada sólo en el aparte que dice: “A

partir de la vigencia de la presente ley”. Las motivaciones de la Corte,

expresas o implícitas, únicamente se refieren a la frase demandada, y en

modo alguno se extienden a las demás partes de la disposición legal. El

efecto de la cosa juzgada constitucional, en estas condiciones, debe

contraerse a la materia demandada, como quiera que a ella se limitó el

control de constitucionalidad que, en ese caso, no podía ser oficioso, ni

extenderse a preceptos no acusados que, además, no constituían junto con

aquella unidad normativa.

“Cuando la Corporación - expresa la doctrina sentada por la Corte

Constitucional - no contraiga el fallo a sus propias consideraciones, debe

entenderse que éste contiene todas las necesarias para fundamentar su parte

resolutiva” (Corte Constitucional, auto No 19 de 1995. M.P. Fabio Morón

Díaz). La situación que resolvió la Corte con el referido auto de Sala Plena,

era distinta de la que en este momento es objeto de análisis. Se trataba de

establecer el alcance de la cosa juzgada constitucional derivada de una

sentencia que había declarado, sin aparente motivación expresa, la

exequibilidad de un precepto acusado por el demandante, el cual

posteriormente se sometía, a raíz de una nueva demanda de

inconstitucionalidad, al examen de la Corte. En esta ocasión, no solamente

la sentencia de la Corte no ofrece motivación alguna que sustente la

exequibilidad, sino que se profirió inclusive sobre la parte no demandada

del precepto legal, que es justamente la que sólo ahora, por primera vez, es

objeto de una demanda de inconstitucionalidad. La inadvertencia fortuita

de esta Corte, aunada a la inexistencia en el pasado de una real y verdadera

confrontación constitucional de la disposición legal acusada y la

Constitución, hacen imperativo, en acatamiento del principio de primacía

de la Constitución (C.P., art. 241), que se dé curso al proceso tendente a

verificar su exequibilidad". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-098

del 7 de marzo de 1996. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se subraya).

La cosa juzgada constitucional, contemplada en el artículo 243 de la

Constitución Política, supone necesariamente, como de su mismo texto resulta,

que la norma legal correspondiente haya sido en efecto "confrontada" con el

Ordenamiento Supremo del Estado. Si no es así, ningún sustento tiene ella, pues

el juzgamiento efectivo de la norma se muestra como esencial para que lo

decidido tenga firmeza y pueda hacer tránsito a cosa juzgada.

Ahora bien, es verdad que el artículo 46 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la

Administración de Justicia) y la Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, por

medio de la cual esta Corte revisó el proyecto, insistieron en que la cosa juzgada

constitucional es relativa solamente cuando la Corporación advierte en el texto

de su providencia que circunscribe el pronunciamiento a determinados cargos o

a ciertos motivos de confrontación con la Carta Política, y que en los demás el

fallo hace tránsito a cosa juzgada absoluta.

Pero, desde luego, la aplicación de la norma y la doctrina de la Corte en tales

términos parten del supuesto esencial de que haya habido juzgamiento, siquiera

mínimo, de una norma; el de que ella haya sido sometida en efecto a una

comparación con las disposiciones constitucionales. Pero si así no fue, como

acontece en este caso, mal puede ser aplicado el artículo 46 de la Ley

Estatutaria de la Administración de Justicia, pues no se tiene la hipótesis en la

cual ella opera.

Así las cosas, la Corte proferirá decisión de mérito acerca de la

constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos impugnados.

También en lo relativo a la cosa juzgada, debe advertirse que, si bien esta Corte

(Sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994) declaró exequible el artículo 36 de la

Ley 35 de 1993, que otorgó al Ejecutivo las facultades extraordinarias con

invocación de las cuales expidió el Decreto 663 de 1993, del que hacen parte las

normas acusadas, ha de recordarse que ellas eran para actualizar el Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero, para incorporar a ese cuerpo preceptos

vigentes en la materia y modificar el sistema de titulación y numeración, y no -

como se hizo en los artículos impugnados- para establecer, después de haber

entrado en vigencia la prohibición del artículo 150-10 de la Constitución, las

disposiciones marco referentes a la financiación de vivienda a largo plazo.

3. Falta de competencia del Presidente de la República para dictar las

normas acusadas. Se viola el artículo 3 de la Carta Política y se abusa de la

representación cuando los representantes del pueblo ejercen sus funciones

sin sujeción a las disposiciones constitucionales. Modificación del sistema

constitucional previsto para regular las actividades financieras y de

captación, inversión y aprovechamiento del ahorro privado. Improcedencia

de las facultades extraordinarias en esta materia

Según lo expuesto, la Corte se declarará inhibida para fallar sobre la

constitucionalidad de los citados decretos autónomos, por carencia actual de

objeto, y hará lo propio en cuanto a la mayoría de los artículos del Decreto 1730

de 1991, que fueron sustituidos y no están vigentes, circunscribiendo su estudio

a los demás artículos del Decreto 1730 de 1991 y a los acusados del Decreto

663 de 1993.

La Constitución señala en su artículo 3 que la soberanía reside exclusivamente

en el pueblo, del cual emana el poder público, y declara que aquél la ejerce

directamente o por medio de sus representantes. Cuando esto último ocurre, los

representantes del pueblo no pueden actuar según su gusto o interés, ni de

conformidad con sus inclinaciones o deseos, conducta que significaría palmario

abuso de la representación conferida y generaría la responsabilidad jurídica

consiguiente, sino "en los términos que la Constitución establece", que es lo que

caracteriza justamente al Estado de Derecho.

En ese sistema, cuando el poder se ejerce por fuera de los lineamientos

constitucionales, es ilegítimo y el órgano encargado de la defensa de la

Constitución -hoy la Corte Constitucional- está obligado a declarar, con fuerza

de verdad jurídica definitiva y erga omnes, que lo actuado, por contrariar la

Constitución, es inexequible, es decir, inejecutable.

Desde el Acto Legislativo número 1 de 1968, todo lo relativo a la intervención

estatal y la regulación de las actividades de intermediación financiera, y lo

referente al manejo, aprovechamiento e inversión de los fondos provenientes del

ahorro privado, fue objeto de la atribución constitucional propia y exlusiva del

Presidente de la República, a través de los llamados decretos autónomos o

reglamentos constitucionales, según lo estatuido en el numeral 14 del artículo

120 de la Constitución Política.

Fue precisamente con base en dichas facultades, que permitían al Presidente

dictar decretos de jerarquía igual o paralela a la de la ley, sin necesidad de ley

previa o superior, y en relación directa con la Carta Política, que se expidieron

los decretos autónomos 677, 678, 1229, 1269 de 1972 y 1127 de 1990, que

ahora son motivo de demanda, y que fueron sustituidos por las disposiciones

objeto del presente Fallo.

Sobre el alcance de las atribuciones presidenciales al respecto y en torno a los

decretos autónomos, se pronunció varias veces la Corte Suprema de Justicia,

que entonces ejercía la función de guarda e integridad de la Constitución

Política, en los siguientes términos:

"No se trata en esos casos de una delegación sino de una asignación de

funciones mediante las cuales el Gobierno dicta decretos que se salen de la

esfera ordinaria de la administración para compartir la categoría de los

actos que emanan ordinariamente del Congreso al tenor del mandato del

artículo 76. Son los decretos que la doctrina y la jurisprudencia han

convenido en llamar "autónomos" o "reglamentos constitucionales". Se

ejerce con ellos una función primaria y no subordinada y su orientación y

límite se hallan en los solos textos constitucionales y no en la ley.

A la luz de las instituciones nacionales se les pueden ver las siguientes

características:

a) Su fuente es la Constitución, de modo exclusivo y directo. No buscan

ejecutar ninguna ley, porque ellos mismos son la ley;

b) Mientras la norma constitucional que confiere la facultad de dictarlos

esté vigente, el Gobierno puede ejercerla para modificar o derogar normas

sobre la materia, a la manera como el Congreso ejerce igual potestad

respecto de las materias de su competencia;

c) El Gobierno puede ejercer sobre ellos la potestad reglamentaria, como lo

hace respecto de las leyes expedidas por el Congreso, porque aunque

provenientes de fuente distinta, tienen idéntica materialidad y sustancia y

exigen una cumplida ejecución;

d) En ocasiones se trata de una facultad o competencia compartida con el

Congreso, bien sea porque las normas emanadas de cada una de las dos

ramas del poder apunten hacia finalidades diferentes o complementarias,

como es el caso del artículo 120-12, o porque la Carta, de modo expreso,

haya permitido que ambas ejerzan su competencia sobre iguales materias.

En otras se trata de una facultad exclusiva del Gobierno, no compartida ni

compartible con el Congreso;

e) El control constitucional de ellos surge inequívocamente del artículo

214 de la Carta en relación con el 141-3 y el 216 de la misma. Pues al no

estar incluidos dentro de los actos cuya definición constitucional

corresponda a la Corte, bien de modo automático o por vía de acción, están

sujetos al del Consejo de Estado como Supremo Tribunal de lo

Contencioso Administrativo y a los demás Tribunales de ese ramo.

En lo que respecta al ordinal 14 del artículo 120, objeto de este examen,

conviene recordar que antes de la enmienda de 1968, la competencia del

Gobierno para intervenir las instituciones bancarias se consignaba en

numeral marcado con el número 15, pero destinada solamente a "ejercer la

inspección necesaria sobre los Bancos de Emisión y demás

establecimientos de crédito y sobre las sociedades mercantiles, conforme a

las leyes"; es decir, que se trataba de una función administrativa corriente y

subordinada que debía cumplirse dentro del marco de la legislación

sustantiva vigente, bien a través de decretos reglamentarios, ora mediante

decretos ejecutivos, pero en ningún caso con el carácter de autónomos.

Además, la función de inspeccionar, por su propia naturaleza es

administrativa y se cumple a través de medidas de ejecución de igual

carácter. Después de la enmienda esta función quedó consignada en el

numeral 15, pero limitada a "los demás establecimientos de crédito y las

sociedades mercantiles", excluyendo el Banco de Emisión, y

manteniéndole la misma naturaleza puramente administrativa. La

intervención sobre el Emisor y sobre instituciones que manejen,

aprovechen o inviertan fondos provenientes del ahorro privado, pasó a

ocupar el sitio del viejo numeral 14 en los términos siguientes:

"Ejercer, como atribución constitucional propia, la intervención necesaria

en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o

jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión

de los fondos provenientes del ahorro privado".

Atendiendo exclusivamente a su texto, cabe preguntar el significado de la

locución "ejercer como atribución constitucional propia". Ejercer es actuar,

cumplir una tarea o misión, desempeñarse en alguna actividad. "Atribución

constitucional", tanto vale como decir prerrogativa emanada de la voluntad

del Constituyente y consagrada en la Carta Fundamental. Sin calificativo

alguno, es expresión equívoca que puede tomarse como una cualquiera de

las facultades que puede cumplir el Gobierno, todas las cuales reposan en

el Estatuto Fundamental. Mas precedida del adverbio modal "como" y

subseguida del adjetivo "propia", adquiere un valor preciso y claro en el

sentido de que tal facultad se ejerce con el carácter de prerrogativa o poder

originario o primario y en ningún caso compartido. Se viene, pues, en

conclusión de que este camino conduce a descubrir una prerrogativa

presidencial de carácter exclusivo y de origen estricta y puramente

constitucional.

Desde otro punto de vista, halla la Corte que el Constituyente de 1968 en

este aspecto, hizo sin vacilaciones un cambio de competencias al trasladar

al Gobierno una que normalmente había venido correspondiendo al

Congreso, como era la de legislar en materia bancaria e intervenir en ese

aspecto de la vida económica con apoyo en el antiguo artículo 32, sin que

pudiera desprenderse de ella a través de la concesión de facultades

extraordinarias. En efecto, la manifiesta tautología que envuelve la

locución que se examina, no se consignó en volandas sobre el texto

constitucional, sino intencionalmente, para significar que a partir de

entonces la función señalada en el numeral 14 dejaba de corresponder al

Congreso, con lo cual se tienen hoy dos modos de intervención estatal en

la economía privada así como en los servicios privados y públicos: la que

de modo general puede realizarse "por mandato de la ley", es decir, por

acto del Congreso, bien cumplido directamente o a través del mecanismo

de las facultades del artículo 76-12, conforme al artículo 32, y la que puede

ejercer el Gobierno, de modo exclusivo, a través de la facultad contenida

en el artículo 120-14 sobre el Banco Emisor y sobre las actividades de

personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o

aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro

privado. Esta última, que según el propio texto será la "necesaria", apunta

como toda la intervención estatal, hacia los fines señalados en el citado

artículo 32, comunes al fenómeno institucional intervencionista, pero

dentro del campo propio de la materia a que se encuentra limitada, es decir,

hacia la canalización del ahorro afines de provecho social. Es decir que la

mencionada intervención, sólo puede llevarse a cabo sobre las actividades

de personas naturales o jurídicas cuyo objeto sea el manejo o

aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro

privado.

Por lo demás, la historia de la expedición de la norma así lo confirma. Las

intervenciones de los Senadores Darío Echandía, Carlos Restrepo

Piedrahita, Alfonso López Michelsen, Diego Tovar Concha y Juan José

Turbay, y el texto de la proposición definitiva que corresponde al numeral

en estudio, presentada por los Senadores Restrepo Piedrahita y Turbay,

demuestran que cuanto se quiso, fue dotar al Gobierno de un poder

especial de intervención, no compartido con el Congreso pero

ideológicamente ubicado dentro de las finalidades del artículo 32, tanto

sobre el Banco Emisor como sobre las actividades de personas naturales o

jurídicas cuyo objeto fuera el manejo, aprovechamiento o inversión del

ahorro privado. (Tomado de las Actas Nº 34 de 10 de noviembre de 1966,

sin número de 16 de noviembre del mismo año y 11 de 22 de febrero de

1967. Archivo del Congreso).

Sabido como es que el medio legal mediante el cual el Gobierno actúa, es

principalmente el de los Decretos, la Corte estima que el ordinal 14 del

artículo 120 ha caracterizado inequívocamente una modalidad de ellos

conocida doctrinariamente como "decretos autónomos" o "reglamentos

constitucionales", atrás comentados, y cuyo rasgo fundamental consiste en

ser la expresión del poder subordinante, propio, autónomo, igual al de la

ley y no compartible con el del Congreso". (Cfr. Corte Suprema de

Justicia. Sala Plena. Sentencia del 18 de agosto de 1972. M.P.: Dr.

Guillermo González Charry).

Durante las deliberaciones de la Asamblea Constituyente en 1991, el tema del

ahorro privado fue tratado así:

"La Constitución debe fijar los principios que orientan la regulación de las

actividades financiera, bursátil, aseguradora y las relacionadas con el

manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del ahorro, para

guiar, en lo sucesivo, la actuación tanto de las autoridades, como de los

demás agentes del sistema.

Las regulaciones vigentes han sido expedidas para situaciones de

emergencia con el fin de conjurar las crisis desatadas y evitar la extensión

de sus efectos. Por ello es necesario que se sienten las bases para que se

revise el régimen financiero, bursátil y de seguros de tal manera que se

adecue a las nuevas exigencias y necesidades de nuestro tiempo y del

futuro.

Se trata de actividades que son de interés público y que por lo mismo sólo

pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, la cual debe otorgarse

sin ningún tipo de discriminación, pero con sujeción a la ley.

La Constitución debe al mismo tiempo prever la existencia de una ley

orgánica que defina las clases, tamaño y número de las instituciones

financieras, bursátiles y de seguros. Con el objeto de que estas

instituciones puedan asumir el papel que les corresponde, se exige que se

acredite una base patrimonial que a su vez garantice la solidez y solvencia

de las mismas. Estas condiciones permitirán mantener la confianza en el

sistema financiero y al mismo tiempo harán posible la movilización del

ahorro privado para financiar las actividades económicas productivas.

Igualmente, para autorizar el ejercicio de estas actividades se debe exigir el

cumplimiento de rigurosos requisitos de idoneidad, especialidad y

experiencia. Será la única forma de definir quiénes pueden ejercer estas

actividades y recabar por una absoluta profesionalización de quienes

aspiren a dedicarse a tan delicadas funciones.

Finalmente, estos principios deben conducir a la definición de las

actividades que pueden desarrollarse dentro de un libre funcionamiento del

mercado. En todo caso, la liberación del mercado exige la intervención y

supervisión de las autoridades para impedir que se diseñen prácticas

tendientes a evadir los controles. Por ello, la ley debe definir la forma

como el Estado debe cumplir esa intervención.

Con estas normas se logra que el ordenamiento del sistema sea lo más

exigente y riguroso posible, pero sin que se interfiera en el desarrollo de

las innovaciones financieras.

(...)

La Constitución vigente regula la intervención del Presidente de la

República en estas materias como función constitucional propia, vale decir,

que por mandato de la Carta el Presidente puede intervenir sin que medie

ninguna ley. Esto contradice el principio de una mayor injerencia del

órgano legislativo nacional, el cual cuenta con un gran consenso en la

Asamblea Nacional Constituyente. Por otra parte, esa intervención no

reglada ofrece una gran incertidumbre, pues nadie puede saber cuándo o

por qué el Ejecutivo puede intervenir y hasta dónde puede hacerlo.

En consecuencia se propone crear unas reglas claras de intervención donde

todas las personas naturales o jurídicas del sector financiero conozcan

claramente, a través de la ley, las normas por las cuales se hace la

intervención". (Cfr. Gaceta Constitucional. Tomo III. 1991. Informe

Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Constituyentes: Rafael Ignacio

Molina Giraldo, Rodrigo Lloreda Caicedo, Miguel antonio Yepes Parra,

Carlos Ossa Escobar, Carlos Lemos Simmonds y Oscar Hoyos Naranjo).

Al ser expedida la Constitución de 1991, la atribución presidencial exclusiva y

excluyente en cabeza del Jefe del Estado desapareció como tal y fue objeto de

una figura constitucional diferente: la de las llamadas "leyes marco" o "leyes

cuadro".

En el artículo 150, numeral 19, literal d), se dijo:

"Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de

ellas ejerce las siguientes funciones:

(...)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios

a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

(...)

d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera

otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los

recursos captados del público;

(...)".

Esta Corte, en relación con el sentido de la norma, ha considerado:

"Es fácil advertir que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a

una realidad susceptible de permanente cambio. La regulación de estos

fenómenos corre el riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático

curso, si carece de cierto grado de flexibilidad. La técnica en comento

combina el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente

ligado a la filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia

y que lo suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural,

circunstancial y de desarrollo detallado de la política general que se

satisface con el decreto.

La Asamblea Nacional Constituyente conservó esta modalidad de ley,

adicionando a las materias objeto de las mismas que contemplaba la

anterior Constitución las siguientes: La regulación de la actividad

financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el

manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;

la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,

de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y la

regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los

trabajadores oficiales (CP artículo 150-19-d, e y f). A este respecto se lee

en el informe-ponencia: "La Constitución debe mantener el esquema

vigente que le permite al órgano legislativo nacional expedir normas de

carácter general para organizar el crédito público, reconocer la deuda

nacional y arreglar su servicio, regular el comercio exterior, modificar los

aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de

aduanas, dejando al Presidente la necesaria flexibilidad para disponer, en

cada caso, de las medidas que a su juicio las circunstancias hagan

aconsejables, con sujeción a la ley". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.

Sentencia C-510 del 3 de septiembre de 1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes

Muñoz).

"La institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento

constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para

determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la

colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al

Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe

desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos

principios en una forma dinámica y de fácil modificación". (Cfr. Corte

Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-013 del 21 de enero de 1993.

M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

"La expedición de toda ley marco implica entonces una distribución de

poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el

Gobierno Nacional. En efecto, el Congreso consagra los preceptos

generales y el Presidente expide los denominados decretos ejecutivos,

destinados a reglamentar, en forma por demás amplia, los asuntos a que se

refiere la ley, decretos éstos que, por cierto, no tienen la misma jerarquía

de la ley de la cual se derivan, pese a tener su misma generalidad y

obligatoriedad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-133

del 1 de abril de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

"La capacidad de intervención del gobierno en las actividades financiera,

bursátil y y aseguradora o en cualquier otra actividad que cumplan

organismos públicos o privados en el manejo, aprovechamiento e inversión

de recursos captados del público, está autorizada por el ordinal d), numeral

19 del artículo 150 de la Constitución Política y ratificada por el numeal 25

del artículo 189 de la misma Carta. El ejercicio de esta función está

condicionado a la voluntad del Legislador, en la medida en que éste debe

instruir al ejecutivo para ejercer la atribución, señalándole, mediante una

ley marco, orientaciones y lineamientos a los cuales debe atenerse en su

función interventora.

El artículo 335 de la Carta, que hace parte del Título XII sobre el Régimen

Económico y la Hacienda Pública, cataloga las actividades a que se refiere

el literal d) del numeral 19 del artículo 150, de "interés público" y somete a

la ley, como se ha visto, "la forma de intervención del Gobierno en estas

materias".

La intervención del gobierno en las actividades financiera , aseguradora,

del mercado de valores y demás que tengan que ver con el manejo,

aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público busca

que aquéllas se cumplan en concordancia con el interés público; que se

tutelen los intereses de los usuarios que acuden a los servicios de las

entidades que los ofrecen; que se ofrezcan, en general, condiciones

patrimoniales y de manejo institucional que garanticen adecuadas

condiciones de seguridad y transparencia en el manejo de los recursos de

los ahorradores, depositarios y asegurados.

Los instrumentos de intervención comprenden todos los mecanismos que

permiten manejar el ejercicio de las referidades actividades, fijar el plazo

de las operaciones, señalar las garantías aplicables a cada operación en

particular, establecer el margen de solvencia y el patrimonio técnico

mínimo de la entidad o entidades objeto de intervención, en resumen,

emplear los mecanismos de regulación adecuados que posibiliten una

acción prudencial de los referidos organismos, de manera que las

operaciones autorizadas se realicen con sujeción a su propia naturaleza y al

objeto principal reconocido a la respectiva entidad.

Como se deduce de lo expresado, el Gobierno carece de competencia para

formular o participar en la formulación de la política de crédito del país,

esto es, en la selección concreta de los instrumentos que permitan dirigir la

aplicación de recursos e identificar los sectores económicos destinatarios

de los correspondientes beneficios, a efecto de promover las actividades

que, a juicio de las autoridades, sea conveniente incentivar e impulsar, de

manera que no se puede asimilar, ni siquiera en parte, la facultad

reguladora del crédito, que es función propia del Banco de la República,

con la potestad de intervención del Gobierno que le asigna la Carta Política

para el ordenamiento y control de las actividades a que alude el numeral 25

del Artículo 189 y demás disposiciones que se han mencionado.

Resulta obvio considerar, que el gobierno debe tener en cuenta, en su rol

de interventor, las directrices consignadas en las leyes sobre moneda (C.P.

art. 150-13), políticas monetaria , cambiaria y crediticia (C.P. arts. 150-22

y 372) , así como los objetivos y metas de la política económica general,

cuando éllo incide de alguna manera en el manejo de las referidas

competencias". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-021 del

27 de enero de 1994. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).

"..ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la

República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150,

numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza

material de ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley

general, que fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni

cambiar las reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos,

y más exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que

el señalado en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo

del artículo 189, numeral 11, de la Constitución.

De allí que la Corte Constitucional no sea el tribunal competente para

resolver acerca de su constitucionalidad, según resulta de las expresas

normas contenidas en los artículos 237, numeral 2, y 241 de la Carta

Política.

Se abstiene la Corporación, en consecuencia, de resolver acerca de si se

justifican o no, a la luz del principio de igualdad, las disposiciones

establecidas en los decretos mencionados por los actores, pues sobre su

validez debe resolver el Consejo de Estado". (Cfr. Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-129 del 1 de abril de 1998. M.P.: Dr. José

Gregorio Hernández Galindo).

"Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19,

de la Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases

distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma

enuncia: mientras el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios

generales, el Ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una

función típicamente administrativa.

Así, pues, a diferencia de los decretos que expide el Presidente de la

República en desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el

Congreso conferirle según el numeral 10 del artículo 150 de la

Constitución, los que dicta como desarrollo de leyes cuadro (art. 150,

numeral 19) carecen de fuerza legislativa, toda vez que mediante ellos no

se ejerce una función normalmente atribuida al Congreso. Este agota su

actividad al fijar las pautas y directrices en cuya virtud se oriente la tarea

estatal de regulación en los asuntos previstos por la norma, y deja paso a la

gestión administrativa del gobierno (art. 189-25 C.P.), que resulta ser

mucho más amplia que la potestad reglamentaria referente al común de las

leyes (art. 189-11 C.P.), aunque delimitada por los criterios consagrados en

las disposiciones básicas dictadas por el legislador ". (Cfr. Corte

Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-608 del 23 de agosto de 1999.

M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

La distribución de competencias entre la Rama Legislativa y el Ejecutivo ha

sido deslindada por la jurisprudencia en los siguientes términos:

"Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la Constitución

opera respecto de una específica materia una especial distribución de

competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se confía

la determinación de los objetivos y criterios generales, conforme a los

cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. De esta

manera se garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación,

como quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya

señalados que son precisamente los que configuran el "marco" dentro del

cual se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y

criterios trazados por el legislador". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.

Sentencia C-510 del 3 de septiembre de 1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes

Muñoz).

"Ahora bien, establece el artículo 150, numeral 19, literal e), de la

Constitución Política, que la materia objeto de análisis, en cuanto

corresponde al régimen prestacional de los empleados públicos, ya que las

cesantías reguladas en los preceptos que se examinan son prestaciones

sociales, debe tratarse por el Congreso mediante normas que tengan un

carácter general, conocidas en nuestro sistema como leyes marco.

En efecto, la facultad estatal de regulación de las diversas materias

contempladas en el indicado mandato constitucional debe ejercerse en dos

momentos: uno, a cargo del Congreso, en el cual se fijan las grandes

directrices, los objetivos y criterios y las reglas generales a las cuales debe

sujetarse el Gobierno cuando cumpla la gestión a él encomendada; otro,

precisamente a cargo del Ejecutivo, en el cual se establecen con carácter

mucho más específico y concreto las medidas aplicables a cada uno de los

rubros genéricamente previstos por el legislador, lo que implica una

considerable ampliación de la potestad reglamentaria". (Cfr. Corte

Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997.

Ms. Ps. Drs.: José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez

Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa).

"De conformidad con el artículo 150, numeral 19, literal e), de la

Constitución Política, el Congreso de la República tiene a su cargo,

mediante leyes que la doctrina ha denominado "marco" o "cuadro", dictar

las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales

debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de

los empleados públicos.

Por su parte, el artículo 151 de la Carta determina que el Congreso expide

leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad

legislativa. Por medio de ley orgánica el Congreso debe establecer sus

propios reglamentos y los de cada una de las cámaras.

No es propio de la ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso

fijar régimen salarial alguno, sino señalar las disposiciones a las que debe

sujetarse el trámite de los asuntos a cargo de la Rama Legislativa, tanto en

el campo de la aprobación o improbación de los proyectos de ley y de acto

legislativo como en lo referente al control político, a las elecciones que el

Congreso y sus cámaras deben efectuar y al ejercicio de las demás

funciones y competencias a su cargo.

El tema salarial y prestacional es ajeno a esa materia, específicamente

delimitada por la Constitución y, por lo tanto, las disposiciones que lo

consagren deben plasmarse, no en el reglamento del Congreso sino en

leyes generales que tracen las pautas a las que deba someterse el Ejecutivo

con tal fin, y que no son otras que las ya mencionadas del artículo 150,

numeral 19, literal e), de la Carta.

Como mediante la ley marco se establecen apenas las directrices,

posteriormente desarrolladas por el Gobierno a través de decretos

administrativos, el Congreso no puede, al dictar una ley en las materias

dichas, vaciar de contenido la atribución que la Constitución confía al

Presidente de la República y, por tanto, le está vedado establecer ella

misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.

En efecto, lo propio del sistema constitucional en cuanto al reparto de

competencias en los asuntos previstos por el artículo 150, numeral 19, de

la Constitución, es la existencia de una normatividad compartida entre los

órganos legislativo y ejecutivo, de tal modo que en su primera fase se

establezcan reglas o pautas caracterizadas por su amplitud y con una menor

mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la segunda, dentro de tales

orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas que gobiernen,

según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad, la respectiva

materia.

Si el Congreso, en tales temas, deja de lado su función rectora y general

para entrar de lleno a establecer aquellas normas que debería plasmar el

Ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que no quede para la

actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse ocupado ya

por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio -el del

Presidente de la República- y, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150,

numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes

órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración

armónica entre ellos, que se orienta a la realización de los fines de aquél.

Además, al dejar el campo de fijación de pautas generales para ingresar en

forma total en el de su desarrollo específico, el Congreso infringe la

prohibición contemplada en el artículo 136, numeral 1, de la Constitución

Política: "Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de

competencia privativa de otras autoridades".

Adicionalmente, al incluirse normas como las mencionadas en la ley

orgánica del reglamento del Congreso, aparece desvirtuado el artículo 151

de la Constitución, que circunscribe tal tipo de leyes a establecer el

régimen de la actividad legislativa propia de aquél.

Ello no quiere decir, como ya lo ha destacado la jurisprudencia de la Corte,

que el límite trazado por la Constitución entre los dos momentos de

actividad de regulación estatal en las aludidas materias se encuentre

demarcado de manera absoluta, ni que, por lo tanto, carezca el Congreso de

competencia para formular algunas precisiones necesarias a la política

general que adopta en la respectiva ley marco, particularmente si el asunto

objeto del mismo ha sido reservado por la Constitución a la ley.

(...)

Lo que se quiere significar es que, en esa regulación, debe existir siempre

un margen, disponible para el Ejecutivo, que le permita, sin desbordar los

lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas

coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco". (Cfr.

Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-196 del 13 de mayo de

1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

Es claro para la Corte, entonces, que la regulación de las actividades financiera,

bursátil, aseguradora y, como dice textualmente el literal d) del artículo 150 de

la Constitución, "cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e

inversión de los recursos captados del público", después del 7 de julio de 1991,

fecha en la cual entró a regir la nueva Carta por haberse producido la

publicación oficial de sus mandatos, ya no puede ser objeto de disposiciones

puestas en vigencia mediante decreto presidencial.

Así lo resaltó reciente Fallo proferido por esta misma Sala:

"Ahora bien, la existencia de áreas de regulación nítidamente demarcadas

por el propio Constituyente implica que ni el Presidente puede invadir el

campo de actividad del Congreso, ni éste entrar a sustituir a aquél en la

fijación de elementos concretos en la materia sobre la cual recaen las

pautas generales que debe trazar.

De allí que resulten inconstitucionales por igual las leyes marco que se

apartan de su característica y necesaria amplitud para ingresar en el terreno

de lo específico, desplazando al Ejecutivo, como los decretos expedidos

con invocación de una ley de dicha naturaleza pero que, en vez de

desarrollarla y cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan.

Por la misma razón, con base en la expresa y contundente prohibición

contemplada en el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, no es

posible que el Congreso expida leyes de facultades extraordinarias

autorizando al Gobierno para dictar, bajo la forma de decretos leyes, lo que

en realidad debe ser una ley marco. Sería inconstitucional el acto del

Congreso que delegara lo que no puede delegar a partir de la Constitución

de 1991, y serían inconstitucionales los decretos que se hubiesen dictado,

ya que éstos no podrían consagrar en su texto contenido alguno propio de

la ley marco en cualquiera de las materias que señala el artículo 150,

numeral 19, del Estatuto Fundamental. Ellas deben ser objeto, siempre, de

una regulación que normativamente presenta dos fases: la legislativa,

exclusiva del Congreso, que señala pautas generales y fija criterios, la que

de ningún modo puede estar contenida en decreto, ni siquiera en virtud de

facultades extraordinarias; y la ejecutiva, que establece en concreto y

teniendo a la vez por fundamento y por límite la ley marco, las reglas

específicas en cuya virtud se realizan los objetivos y propósitos del

legislador, lo que ha sido confiado al Presidente de la República". (Cfr.

Corte Constitucional. Sentencia C-608 de 1999, ya citada).

La Constitución de 1886, cuyo texto, reformado en 1968, introdujo la atribución

constitucional propia del Presidente de la República en materia de ahorro y

crédito, y de intervención en la banca estatal y en el manejo e inversión de los

recursos captados del público, fue derogada expresamente, con efecto

inmediato, por el artículo 380 de la nueva Constitución. Esta, en la materia,

modificó el esquema de funcionamiento de todas las ramas del poder público y,

en lo que toca con el Presidente de la República, le quitó algunas atribuciones

con el objeto de devolver al Congreso sus antiguos poderes.

En el asunto objeto de estudio, no se remite a duda que el Constituyente quiso

sustraer a la influencia y decisión exclusivas del Ejecutivo la regulación de los

importantes temas que venían siendo de su privativo resorte, y, por el contrario,

entregar al Congreso, por la vía de las leyes "marco", la autoridad suficiente

para sujetar, mediante pautas y criterios legislativos -formales y orgánicos-, la

futura actividad administrativa del Presidente de la República.

Afirma la Corte que ni siquiera en virtud de decretos con fuerza de ley

expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias puede ahora el Presidente

de la República dictar normas en el campo financiero, bursátil, de seguros o de

ahorro, sin que previamente le hayan sido señaladas las pautas, objetivos y

criterios mediante ley del Congreso, que constituya el marco de su actividad

reguladora. Y ello en virtud de perentorios mandatos superiores.

En efecto, el artículo 150, numeral 19, de la Carta, que sustituyó el numeral 14

del artículo 120 de la Constitución anterior, incorporó expresamente estas

materias dentro del conjunto de las que deben ser tratadas en dos etapas

sucesivas por el Congreso y el Gobierno, de la manera expuesta.

Por su parte, el artículo 335 de la Carta Política señala con certidumbre que el

ejercicio de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra

relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de

captación (y remite expresamente al literal d) del numeral 19 del artículo 150)

sólo puede tener lugar "conforme a la ley, la cual regulará la forma de

intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del

crédito".

Alguien podría preguntar si la expresión "ley", usada en el citado artículo, se

refiere únicamente a las leyes en sentido formal y orgánico expedidas por el

Congreso o si incluye también los decretos con fuerza de ley dictados por el

Ejecutivo, autorizado temporalmente por el legislador ordinario.

Al respecto, debe consultarse no sólo el artículo 150, numeral 19, literal d), en

concordancia con el mencionado 335, que reservan para tales efectos la

institución de las "leyes marco", sino la tajante prohibición del artículo 150,

numeral 10, de la Constitución, que excluye toda posibilidad de que las pautas,

objetivos y criterios en la materia estén plasmados en decretos leyes, pues en

ese campo el Congreso no puede conferir facultades extraordinarias al

Presidente de la República.

Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corte, pese a la letra de la

compilación oficial del texto constitucional de 1991, que remite en la materia al

numeral 20 del artículo 150 C.P., para estructurar la prohibición en cuanto al

otorgamiento de facultades extraordinarias.

De una parte, la estructura misma del sistema de leyes marco exige la existencia

de dos momentos en la actuación estatal, nítidamente diferenciados entre sí, que

no pueden coincidir en cabeza de la misma autoridad sino que, por el contrario,

deben hallarse distribuidos en el Congreso y el Ejecutivo, cuyas decisiones -

generales unas, específicas las otras- se complementen entre sí para alcanzar los

fines que la Constitución señala.

En ese sentido, en especial en lo relativo a una función que antes fue

exclusivamente del Gobierno (art. 120, numeral 14, de la Constitución

derogada), y que dejó de serlo por expresa y deliberada voluntad del

Constituyente, no se concibe la posibilidad de una delegación legislativa, o la

entrega por parte del Congreso de su potestad, propia y natural, de fijar las

grandes políticas en el campo financiero para ser desarrollada por el Presidente

de la República.

A la luz de la Constitución, aunque la prohibición del artículo 150, numeral 10,

no fuera tan expresa y contundente, mal estaría admitir que el Gobierno se

pudiese autorizar a sí mismo, aun revestido de poderes extraordinarios, para

regular las materias de ahorro y crédito, y menos que le fuese dado estipular,

para él, un marco de actuación exento de la restricción inherente a la figura

constitucional que se estudia. Esta supone una doble competencia en etapas

sucesivas, para que, evitando la concentración funcional en manos del

Ejecutivo, sea otro órgano del Estado -el legislativo- el que, al expedir reglas,

criterios y pautas, delimite y controle por anticipado las gestiones de aquél.

Por otra parte, como lo ha recalcado en varias ocasiones la doctrina de la Corte

Constitucional, la remisión del numeral 10 al 20 del artículo 150 de la Carta no

obedeció más que a una lamentable inadvertencia al producirse un cambio de

numeración en los ordinales del precepto (Cfr., entre otras, Corte

Constitucional, Sentencia C-417 del 18 de junio de 1992. M.P.: Dr. Fabio

Morón Díaz, y Sentencia C-608 del 23 de agosto de 1999, M.P.: Dr. José

Gregorio Hernández Galindo), pero jamás a prohibir la concesión de facultades

extraordinarias al Presidente para el efecto, mucho más cercano a su propia

función, de "crear los servicios administrativos y técnicos de las cámaras". Esto

último habría carecido de toda fundamentación razonable, y también la

correlativa circunstancia de que materias tan importantes como las señaladas en

el numeral 19 del mencionado artículo hubiesen quedado expuestas sin

limitación al otorgamiento de esas autorizaciones, permitiendo al Congreso

marginarse -por la vía de la delegación- de una de sus esenciales atribuciones en

el contexto de la nueva Carta Política.

Añádase a lo dicho que, en esa hipótesis, no se habría hallado razón para

descartar la posibilidad de facultades extraordinarias con el objeto de expedir

códigos, leyes orgánicas y leyes estatutarias, dando en cambio a las leyes marco

un trato amplio y flexible, injustificadamente distinto.

Por eso, uno de los delegatarios a la Asamblea Constituyente, el doctor Alfonso

Palacio Rudas, escribió así al respecto:

"Paradójicamente, en la nueva Carta las atribuciones constitucionales

exclusivas del Congreso surgen del numeral 10 del artículo 150, al

prohibirle que en tiempo de paz habilite al Gobierno para legislar sobre las

siguientes materias: a) impuestos; b) códigos; c) derechos y deberes

fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su

protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los

partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las

funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participación

ciudadana, y finalmente los estados de excepción, ítems todos

pertenecientes a la ley estatutaria; d) los reglamentos del Congreso y de

cada una de las cámaras, el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, el

plan general de desarrollo, y las relacionadas con la asignación de

competencias normativas a las entidades territoriales, las cuales son objeto

de leyes orgánicas; e) las materias atinentes al crédito público, comercio

exterior, cambio internacional, los aranceles y tarifas, las actividades

financiera, bursátil y aseguradora, el régimen salarial y prestacional de los

empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública,

así como el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores

oficiales, materias todas a las cuales se refiere el numeral 19 del artículo

150, que tampoco pueden ser objeto de facultades extraordinarias.

(...)

En concreto, ¿cuáles son las materias objeto de facultades extraordinarias?

La respuesta es sencilla. Todas aquellas cuya naturaleza sea la propia de la

normatividad común, excepto los códigos, y las tributarias. Este es el

alcance correcto del artículo 150 numeral 10, en particular su último

párrafo. Y me refiero expresamente a él como sometida a facultades

extraordinarias la atribución 20 del artículo 150 que se refiere a una

prerrogativa inherente al Congreso, pues se trata de la creación de los

servicios administrativos y técnicos de las cámaras. Lo que ocurrió fue que

en la votación final de la norma que comento se retiró la atribución 15,

referente al estatuto general de la administración pública. De suerte que el

numeral 20, al que se le asignaron las normas generales pasó a ser la

atribución 19. Sin embargo, se omitió efectuar la concordancia con lo

dispuesto en el numeral 10 sobre facultades extraordinarias. Parece

oportuno hacer esta aclaración para evitar futuros equívocos derivados de

los apresuramientos que dieron origen a sucesivos gazapos". (Cfr. Palacios

Rudas, Alfonso. El Congreso en la Constitución de 1991. 2ª edición

aumentada. Thomas Greg & Sons de Colombia TM Editores. págs. 113 y

118).

Por otro lado, los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución, que

establece las funciones del Presidente de la República, estatuyen:

"Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de

Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

(...)

24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre

las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y

cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de

recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas

y las sociedades mercantiles.

25. Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su

servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones

concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y

ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y

cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de

recursos provenientes del ahorro de terceros, de acuerdo con la ley.

(...)".

¿Qué ha ocurrido con la regulación de las actividades financieras de las

corporaciones de ahorro y vivienda, con el sistema de valor constante, con el

manejo de los recursos captados del público y con el de los préstamos en UPAC

para adquisición de vivienda, materias todas éstas que encajan sin duda en el

ámbito normativo de los artículos 150, numeral 19, literal d), y 335 de la

Constitución?

Ninguna necesidad tendríamos de preguntarnos acerca del tema si no fuera

porque las disposiciones que en la actualidad regulan las aludidas materias -

que son justamente las demandadas- están contenidas en decretos con fuerza de

ley expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de facultades

extraordinarias después de iniciada la vigencia de la Constitución de 1991, y no

en "leyes marco".

Los decretos autónomos preconstitucionales, también aquí acusados, fueron

sustituidos, como se ha visto, por las nuevas normas legales, integrantes del

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

No puede perderse de vista que el Constituyente previó la transición que se

generaba a partir de las mutaciones que introducía y consagró, con carácter

temporal, una obligación en cabeza del Gobierno.

El artículo 49 transitorio de la Constitución dispuso:

"Artículo transitorio 49. En la primera legislatura posterior a la entrada

en vigencia de esta Constitución, el Gobierno presentará al Congreso los

proyectos de ley de que tratan los artículos 150, numeral 19, literal d), 189,

numeral 24, y 335, relacionados con las actividades financiera, bursátil,

aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento

e inversión de los recursos captados del público. Si al término de las dos

legislaturas ordinarias siguientes, este último no los expide, el Presidente

de la República pondrá en vigencia los proyectos, mediante decretos con

fuerza de ley".

El artículo 50 transitorio Ibídem señaló:

"Artículo transitorio 50. Mientras se dictan las normas generales a las

cuales debe sujetarse el Gobierno para regular la actividad financiera,

bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,

aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, el

Presidente de la República ejercerá, como atribución constitucional propia,

la intervención en estas actividades".

Quiso, pues, el Constituyente que se dictara la "ley marco", que se trazaran en

normas aprobadas por el Congreso las pautas, directrices, objetivos y criterios

referentes a las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra

relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos

captados del público.

En otras palabras, en lo que concierne a este proceso, era la voluntad del

Constituyente la de que todo lo relativo al sistema UPAC se incorporara en

leyes de la naturaleza mencionada y que, después, ellas fueran desarrolladas por

el Gobierno dentro de las limitaciones y restricciones que ya anotó la Corte.

No obstante, lo que se hizo no obedeció al aludido mandato, y las reglas

pertinentes, contra el querer de la Constitución, están consagradas en un decreto

con fuerza de ley dictado por el Presidente de la República en desarrollo de

facultades extraordinarias, expresamente prohibidas en el artículo 150, numeral

10, de la Carta Política.

La norma no consagró una sugerencia ni una facultad en cabeza del Ejecutivo,

sino que, con carácter imperativo, le impuso un deber y le fijó un plazo.

Debe observarse que, a la manera como lo contempla el artículo 341 de la

Constitución en lo relativo al Plan General de Inversiones Públicas, el

transitorio en comento estipuló, temporalmente -esto es, durante la transición

constitucional-, una forma de legislación extraordinaria: si en cierto plazo el

Congreso no expedía el estatuto que se le confiaba, la potestad, para ese caso,

por una sola vez, correspondía al Presidente de la República, quien quedaba

autorizado para poner en vigencia las normas mediante decretos con fuerza

material legislativa.

Claro está, después de superada la etapa de transición entre una y otra Carta

Política, el Congreso conserva siempre su atribución exclusiva de dictar las

normas marco en las referidas materias, sin que le sea posible transferirla al

Ejecutivo y sin que la figura transitoria que le permitía al Presidente sustituir al

Congreso pueda volver a considerarse válida.

Ahora bien, la competencia subsidiaria y también temporal del Presidente de la

República contemplada en el artículo transitorio 50 de la Constitución ha

desaparecido con la expedición de la Ley 35 de 1993 y con mayor razón si se

considera que el Congreso ha dictado nuevas normas mediante la Ley 510 de

1999.

Pero, volviendo al momento de transición constitucional, que aquí es menester

examinar para saber en qué contexto normativo se expidió el Decreto 663 de

1993, debe verificarse lo siguiente, que es demostrativo de que, para entonces,

la voluntad del Constituyente en el sentido de que el Congreso expidiera la

normatividad marco en materia financiera, no fue realizada, al menos en lo que

respecta a la financiación de vivienda a largo plazo:

En el asunto objeto de estudio, el Gobierno Nacional tenía un término: el de la

primera legislatura posterior a la entrada en vigencia de la Constitución, es

decir, la que, habiendo principiado el 1 de diciembre de 1991, culminaba el 26

de junio de 1992 (artículo transitorio 4 C.P.).

Según el precepto, a partir del 20 de julio de 1992, el régimen de sesiones del

Congreso sería el previsto en las normas permanentes (art. 138 C.P.).

Dentro del lapso indicado por la norma transitoria (que vencía, según lo dicho,

el 26 de junio de 1992), el Ejecutivo debía presentar los proyectos de "ley

marco" relacionados con las actividades financiera, bursátil, aseguradora y

cualquiera otra referente al manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos

captados del público, como lo son los que permiten el funcionamiento del

sistema UPAC o, en general, los atinentes a financiación de vivienda a largo

plazo.

También el Congreso de la República tenía un término: si al finalizar las dos

legislaturas ordinarias siguientes (1992-1993 y 1993-1994) no expedía las

correspondientes leyes, el Presidente de la República pondría en vigencia los

proyectos mediante decretos con fuerza de ley.

Según certificación del Secretario General del Senado de la República, durante

la primera legislatura a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1991

el Gobierno no presentó proyecto de ley marco sobre la regulación de la

actividad financiera o aquella relacionada con el manejo, aprovechamiento e

inversión de los recursos captados del público.

Por su parte, el Secretario General de la Cámara de Representantes certificó que

el Ministro de Hacienda y Crédito Público de la época presentó el 5 de agosto

de 1992, "dentro de la legislatura siguiente a la entrada en vigencia de la

Constitución de 1991" (lo cual, como se ha visto, no es exacto), el proyecto de

ley número 101/92 Senado-145/92 Cámara, "Por el cual se dictan las normas

generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe

sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y

aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e

inversión de recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en

materia financiera y aseguradora", hoy Ley 35 del 5 de enero de 1993. No

obstante, analizado el contenido normativo del Estatuto en mención, no

encuentra la Corte ninguna pauta general por medio de la cual se haya

pretendido regular el asunto del sistema UPAC ni lo referente a la financiación

de vivienda a largo plazo. Normas de ese carácter son indispensables no

solamente en razón de lo que se viene exponiendo sino a la luz del artículo 51

de la Constitución.

Este mandato, que ya había sido materia de análisis y desarrollo en la

jurisprudencia de la Corte, no puede perderse de vista al examinar la

constitucionalidad de las disposiciones acusadas.

En efecto, al amparo del artículo 51 de la Constitución, en concordancia con el

335 Ibídem, cuando las pautas, directrices, criterios y objetivos que debe fijar el

Congreso en cuanto a la regulación de las actividades de captación,

intermediación, inversión y aprovechamiento de recursos provenientes del

público, se refieren a la financiación de vivienda a largo plazo, no pueden ser

las aplicables a todo el sistema financiero, bursátil y asegurador, que hoy por

hoy están contempladas principalmente en la Ley 35 de 1993, sino que deben

tener por objeto especial y directo el que dicha norma constitucional prevé, es

decir, la fijación de las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho

que todos los colombianos tienen a una vivienda digna, y la promoción de

planes de vivienda de interés social, "sistemas adecuados de financiación a

largo plazo" (subraya la Corte) y formas asociativas de ejecución de estos

programas de vivienda.

A ese respecto, debe reiterarse lo expuesto por la Corte Constitucional en

Sentencia C-252 del 26 de mayo de 1998 (M.P.: Dra. Carmenza Isaza de

Gómez) y C-383 del 27 de mayo de 1999 (M.P.: Dr Alfredo Beltrán Sierra):

"El Constituyente impuso al Estado, en forma expresa, la obligación de

promover, para la adquisición de vivienda, "sistemas adecuados de

financiación a largo plazo" (artículo 51 de la Constitución). Además,

estableció los mecanismos de intervención en los artículos 333 y 334 de la

Carta, y en otras normas de carácter constitucional, como el artículo 150,

numeral 19, literal d). Todo enmarcado para garantizar la prevalencia de

principios de justicia y equidad, pues debe recordarse que la Constitución

desde su Preámbulo busca que se “garantice un orden político, económico

y social justo.”

El primero de estos artículos, el 333, consagra la libre competencia, la que

desde luego opera en el sistema financiero, como un derecho que supone

responsabilidades, y advierte que la empresa, como base del desarrollo,

tiene una función social que impone obligaciones, principios que se hacen

efectivos cuando el objeto de la entidad es ofrecer alternativas de

financiación para suplir una necesidad que el Constituyente reconoció

como inherente a la condición de dignidad del individuo: la vivienda".

"...la Constitución establece el "derecho a vivienda digna" como uno de los

derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego,

no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva.

Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de "las condiciones

necesarias para hacer efectivo este derecho", así como el promover "planes

de vivienda de interés social", y "sistemas adecuados de financiación a

largo plazo". Es decir, conforme a la Carta Política no puede la

adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas

ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado,

sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción individualista

ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la Constitución un

mandato de carácter específico para atender de manera favorable a la

necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en

condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el establecimiento

de planes específicos para los sectores menos pudientes de la población,

asunto éste último que la propia Carta define como de "interés social".

4.4. Para la Corte es claro que conforme a la equidad ha de mantenerse el

poder adquisitivo de la moneda, razón ésta por la cual pueden ser objeto de

actualización en su valor real las obligaciones dinerarias para que el pago

de las mismas se realice conforme a la corrección monetaria.

4.5. Es decir, la actualización a valor presente de las obligaciones

dinerarias contraídas a largo plazo con garantía hipotecaria para la

adquisición de vivienda, no vulnera por sí misma la Constitución. Con ello

se mantiene el equilibrio entre acreedor y deudor, pues quien otorga el

crédito no verá disminuído su valor, ni el adquirente de la vivienda y

deudor hipotecario la cancelará en desmedro del poder adquisitivo de la

moneda cuando se contrajo la obligación.

4.6. Encuentra la Corte que el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992,

en cuanto establece que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la

República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, la atribución

de "fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda

legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que

ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía",

implica que la corrección monetaria se realice incluyendo en ella la

variación de las tasas de interés en el mercado financiero, lo cual conduce

a que se introduzca para el efecto un nuevo factor, el de rendimiento del

dinero, es decir los réditos que este produce, que resulta ajeno a la

actualización del valor adquisitivo de la moneda, pues, como se sabe son

cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su utilización, el cual

se determina por las tasas de interés.

4.7. Por ello, a juicio de la Corte al incluír como factor de la actualización

del valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés en la

economía, se incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, pues

así resulta que aquella se aumenta no sólo para conservar el mismo poder

adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre

lo que se debía inicialmente y lo que se paga efectivamente, que,

precisamente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la

justicia como fines supremos del Derecho, es decir opuesto a la "vigencia

de un orden justo", como lo ordena el artículo 2º de la Constitución.

4.8. Semejante sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio

de la Corte adecuado para permitir la adquisición y conservación de la

misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su

inciso segundo, pues ello desborda, como es lógico la capacidad de pago

de los adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los

reajustes periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas

medias de la población no se realizan conforme a la variación de las tasas

de interés en la economía, sino bajo otros criterios". (Cfr. Corte

Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999).

Es justamente esa normatividad marco, en materia de financiación de vivienda a

largo plazo, la que hace falta cuando se coteja el contenido de lo aquí

demandado con los preceptos constitucionales de 1991.

Como dijo el actor, al expedirse el Decreto 663 de 1993, no existía en el

ordenamiento ninguna ley, expedida por el Congreso -que en este campo no

puede delegar sus atribuciones- por la cual se fijara el marco del sistema de

financiación de vivienda a largo plazo, y que pudiera desarrollar el Ejecutivo

como lo estipuló el artículo 150, numerales 10 y 19, de la Carta Política.

Es importante anotar que la primera legislatura después de la expedición de la

Constitución de 1991, según lo dispuesto en el artículo transitorio 4 Ibídem,

comprendía los períodos del 1 al 20 de diciembre de ese mismo año, y del 14 de

enero al 26 de junio de 1992.

El Gobierno presentó el proyecto de ley marco -hoy Ley 35 de 1993-, el día 5 de

agosto de 1992, tal como consta en certificación expedida por el Secretario

General de la Cámara de Representantes. Lo anterior quiere decir que el

Gobierno sobrepasó el término establecido en el artículo 49 transitorio, y

aunque no es eso lo que ahora juzga la Corte, es evidente que al usar el

Gobierno las facultades extraordinarias, conferidas con el fin de actualizar el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, para expedir el marco normativo

sobre financiación de vivienda a largo plazo, que ha debido expedir el

Congreso, violó la Constitución. Y lo hizo, entre otras razones, por cuanto ni

aun considerando en gracia de discusión -lo cual no es aceptado por la Corte-

que el Decreto 663 de 1993 fuese el desarrollo administrativo de la Ley 35 de

1993, en su calidad de ley marco (la jurisprudencia constitucional ha sido

constante en atribuir a ese estatuto el carácter de "decreto-ley" y no el de acto

administrativo), existiría la carencia de la normatividad general, que fijara

pautas, criterios y objetivos en materia de financiación de vivienda a largo

plazo, pues ella, con el carácter especial exigido por el artículo 51 de la

Constitución, está ausente en la Ley 35 de 1993.

En conclusión, el Gobierno no elaboró los proyectos en la materia aludida -

que es la del presente proceso de constitucionalidad-, ni los presentó dentro del

término que se le concedía por la norma transitoria (art. 49 transitorio C.P.) y

por lo tanto el mecanismo de legislación extraordinaria ya mencionado no podía

operar, toda vez que jamás principió a transcurrir el plazo para el Congreso. La

iniciación del respectivo término en contra del Congreso exigía que, a su vez, el

Ejecutivo hubiese actuado dentro del suyo.

Si ese era el esquema constitucional dentro del cual podía el Gobierno actuar

para suscribir la normatividad sobre valor constante, crédito y financiación de

vivienda a largo plazo, dentro de los nuevos lineamientos establecidos por la

Carta Política de 1991; si no se puso en práctica, como lo ordenó el

Constituyente; si no hubo "ley cuadro" dentro de la cual obrara el Ejecutivo; y

si, además, las normas marco, por prohibición expresa del artículo 150, numeral

10, Ibídem, no podían estar contenidas en decretos dictados con base en

facultades extraordinarias, ya que el Congreso no estaba autorizado para

concederlas, surge de bulto la inconstitucionalidad de las disposiciones

acusadas.

Todas ellas tratan de manera específica precisamente sobre los asuntos que, al

tenor de los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y

335 de la Constitución, han debido ser materia de las directrices, objetivos y

criterios establecidos por el Congreso para su posterior desarrollo por el

Ejecutivo.

Una revisión de los temas abordados por la normatividad enjuiciada permite

establecer que su contenido corresponde a una vía constitucional diferente de la

que fue usada para ponerlas en vigencia:

Las disposiciones demandadas se refieren a la finalidad que tienen las

corporaciones de ahorro y vivienda; el establecimiento de la Unidad de Poder

Adquisitivo Constante, UPAC; las estipulaciones de los contratos sobre

constitución de depósitos de ahorro; el otorgamiento de préstamos; las

obligaciones en moneda legal y su determinación mediante la aplicación de la

equivalencia del UPAC; el deber de las corporaciones de ahorro y vivienda de

informar al público sobre la equivalencia en moneda legal de las cantidades en

UPAC; el cálculo para su liquidación; el concepto de tasa efectiva para los

efectos legales del sistema de valor constante; las modalidades de captación del

ahorro de valor constante; las cuentas de ahorro y los certificados de valor

constante; los plazos de expedición de tales certificados; las normas aplicables a

los depósitos ordinarios; las "cuentas de ahorro especial" y su tratamiento; las

prohibiciones y limitaciones a las operaciones de crédito; la capitalización de

intereses en este tipo de créditos, y disposiciones complementarias sobre la

materia.

Así, pues, todas estas normas sobre las cuales recae el presente análisis

constitucional, son la base jurídica del denominado sistema -UPAC-, el cual fue

originalmente concebido para captar ahorros del público y otorgar préstamos

hipotecarios a largo plazo destinados a la adquisición de vivienda. Las

disposiciones acusadas conforman un conjunto normativo destinado a

desarrollar ese sistema y, en tal virtud, están íntimamente atadas unas a otras, y

ello se deduce de su contenido.

En efecto, en las disposiciones en cuestión y en las que las complementan se

determina cuáles son los instrumentos de captación del ahorro de valor

constante (la cuenta de ahorro de valor constante y el certificado de ahorro de

valor constante); y se establece que para el fomento del ahorro destinado a la

construcción deberá aplicarse la unidad de poder adquisitivo constante -

UPAC-. También dicha normatividad señala lo que ha de entenderse por tasa

efectiva de interés, para los efectos legales del sistema de valor constante, y la

forma en que las corporaciones de Ahorro y Vivienda deben llevar a cabo la

contabilidad de los recursos captados a través de los instrumentos propios del

valor constante, y crea y regula las "cuentas de ahorro especial" de valor

constante.

Son normas, en fin, que pertenecen al género de la regulación de las actividades

financieras, de crédito y de captación, aprovechamiento e inversión de recursos

integrantes del ahorro privado, y a la especie de disposiciones que, según los

artículos 51 y 150, numeral 19, literal d), deben estar contenidas, en cuanto se

refieren al sistema de financiación de vivienda a largo plazo, en norma legal

dictada privativa y excluyentemente por el Congreso.

Por tanto, el Presidente de la República carecía de competencia para expedirlas;

invadió la órbita propia del Congreso de la República; vulneró el artículo 113

de la Constitución y desconoció las reglas previstas en los artículos 51, 150,

numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 Ibídem, y, por supuesto,

ejerció una representación, a nombre del pueblo, por fuera de los requisitos

constitucionales, quebrantando el principio medular del artículo 3 de la

Constitución.

Se declarará la inexequibilidad de las normas que, en el Decreto 663 de 1993,

estructuran el sistema UPAC.

4. La inexequibilidad que habrá de declararse no revive las disposiciones

anteriores

Autorizada como está la Corte para precisar los efectos de sus sentencias, debe

expresar respecto de la presente que ella no revive las normas que antecedieron

a las encontradas inexequibles. Aceptarlo así implicaría admitir que, contra lo

expuesto en este Fallo, siguieron rigiendo en la materia objeto de regulación por

ley marco unas disposiciones dictadas por el Presidente de la República con

base en facultades extraordinarias -lo cual está prohibido por el artículo 150,

numeral 10, de la Constitución- o, peor todavía, decretos autónomos

preconstitucionales, que hoy ya no pueden fijar las reglas aplicables al asunto

del que se trata. Tales decretos habían sido retirados del ordenamiento jurídico

por Decreto 1730 de 1991, expedido el 4 de junio de ese año, antes de que

principiara la vigencia de la actual Constitución Política.

5. Efectos ultraactivos de las normas que se declaran inexequibles

Las normas acusadas, integrantes del Decreto 663 de 1993, son retiradas del

ordenamiento jurídico, por ser inconstitucionales, desde la fecha de notificación

de la presente Sentencia. No obstante, en cuanto el vicio encontrado en ellas,

que ha provocado la declaración de inexequibilidad, consiste precisamente en

que las reglas generales sobre financiación de vivienda a largo plazo deben estar

contenidas en ley dictada por el Congreso y de ninguna manera en un decreto

expedido con base en facultades extraordinarias, la Corte considera

indispensable dar oportunidad para que la Rama Legislativa ejerza su atribución

constitucional y establezca las directrices necesarias para la instauración del

sistema que haya de sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vacío

inmediato, por falta de normatividad aplicable.

Para la Corte es claro que, con miras a un adecuado tránsito entre los dos

sistemas, sin traumatismos para la economía, es el caso de que las normas

retiradas del ordenamiento jurídico puedan proyectar sus efectos ultraactivos

mientras el Congreso, en uso de sus atribuciones, dicte las normas marco que

justamente se han echado de menos, y el Ejecutivo, por decretos ordinarios, las

desarrolle en concreto.

Se estima razonable, entonces, que dicha ultraactividad de las normas excluidas

del orden jurídico se prolongue hasta el fin de la presente legislatura, es decir,

hasta el 20 de junio del año 2000.

Pero la Corte Constitucional no podría autorizar que ese lapso de vigencia

ultraactiva de las normas declaradas inexequibles -en el que debe tener lugar el

tránsito institucional hacia el nuevo sistema de financiación de vivienda a largo

plazo, una vez desaparecido el denominado UPAC- transcurra sin que la forma

de liquidar cuotas y saldos se ajuste, como ha debido ocurrir desde la fecha de

notificación, a lo dispuesto en la Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999

(M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).

Mediante dicho Fallo, que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, se

resolvió la inexequibilidad de las expresiones del literal f) del artículo 16 de la

Ley 31 de 1992, según las cuales la Junta Directiva del Banco de la República,

al fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de

la UPAC, debía procurar que ella reflejara también los movimientos de la tasa

de interés en la economía.

En la Sentencia la Corte observó, además, que "...al incluir la variación de las

tasas de interés en la economía en la determinación del valor en pesos de la

Unidad de Poder Adquisitivo Constante, se distorsiona por completo el justo

mantenimiento del valor de la obligación, se rompe el equilibrio de las

prestaciones, de tal manera que ello apareja como consecuencia un aumento

patrimonial en beneficio de la entidad crediticia prestamista y en desmedro

directo y proporcional del deudor, lo que sube de punto si a su vez a los

intereses de la obligación se les capitaliza con elevación consecuencial de la

deuda liquidada de nuevo en Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a

su turno, devengan nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor presente

en UPAC para que continúen produciendo nuevos intereses en forma

indefinida". (Subraya la Corte).

Como conclusión de todo lo dicho en tal providencia, la Corte advirtió:

"De esta suerte, ha de concluirse entonces por la Corte que por las razones

ya expuestas, la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder

Adquisitivo Constante "procurando que ésta también refleje los

movimientos de la tasa de interés en la economía", como lo establece el

artículo 16, literal f), de la Ley 31 de 1992 en la parte acusada, es

inexequible por ser contraria materialmente a la Constitución, lo que

significa que no puede tener aplicación alguna, tanto en lo que respecta a la

liquidación, a partir de este fallo, de nuevas cuotas causadas por créditos

adquiridos con anterioridad y en lo que respecta a los créditos futuros, pues

esta sentencia es "de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y

los particulares", de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 del Decreto

2067 de 1991". (Subraya la Corte).

La Corporación previno que, para efectos de la cosa juzgada que habría de

producir lo entonces decidido, "la motivación (que en los párrafos anteriores

acaba de transcribirse) y la parte resolutiva del fallo constituyen, en este caso,

un todo inescindible, en cuanto respecta a la inexequibilidad de la expresión

acusada del artículo 16, literal f), de la Ley 31 de 1992".

Para la Corte es claro que de lo dicho ha debido resultar una inmediata

incidencia de lo resuelto en la liquidación de las cuotas y saldos por deudas en

UPAC, pues no es lo mismo multiplicar el número de unidades de poder

adquisitivo debidas por una UPAC cuyo valor se ha liquidado con el DTF, que

hacerlo -como ha debido hacerse desde la Sentencia- a partir de una UPAC cuyo

valor no incorpore -y no ha de incorporar nada, ni en mínima parte- los

movimientos de la tasa de interés en la economía.

Debe, pues, darse una adecuación de todas las obligaciones hipotecarias en

UPAC después de la fecha de notificación de la aludida Sentencia.

Es evidente que, además de los controles a cargo de la Superintendencia

Bancaria sobre el comportamiento de las entidades financieras al respecto, para

sancionarlas con la drasticidad que se requiere si llegan a desvirtuar en la

práctica o si hacen inefectivo lo ordenado por la Corte, los deudores afectados

por haberse visto obligados a pagar más de lo que debían, gozan de las acciones

judiciales pertinentes para obtener la revisión de sus contratos, la reliquidación

de sus créditos y la devolución de lo que hayan cancelado en exceso.

De todo lo anterior se concluye que la postergación de los efectos de esta

Sentencia queda condicionada al efectivo, real, claro e inmediato cumplimiento

de la Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, dictada por la Sala Plena.

6. Unidad normativa

La Corte considera que, no obstante haber sido demandados apenas algunos

fragmentos de artículos pertenecientes al Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero, los apartes objeto de glosa guardan relación íntima e inseparable

con el conjunto de las normas de dicho estatuto relativas al sistema de

financiación de vivienda a largo plazo, bajo la modalidad de las denominadas

unidades de poder adquisitivo constante -UPAC-: los artículos 18, 19, 20, 21,

22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y 140 del Decreto 663 de 1993.

En ese conjunto normativo se encuentra el denominador común de haber

dispuesto, por la vía de las facultades extraordinarias, las pautas, objetivos y

criterios en la aludida materia, lo que constituye precisamente el cargo principal

formulado por el actor y el fundamento de la inexequibilidad que mediante este

fallo habrá de declararse.

Por lo tanto, con base en lo previsto por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991,

para que el fallo no sea inocuo, la Corte integrará la unidad normativa,

incorporando los preceptos no demandados atinentes al tema y declarará

también su inexequibilidad.

Al respecto debe recordarse:

"Para que la Corte Constitucional pueda entrar a resolver sobre la demanda

incoada por un ciudadano contra fragmentos normativos, resulta

indispensable que lo acusado presente un contenido comprensible como

regla de Derecho, susceptible de ser cotejado con los postulados y

mandatos constitucionales.

Las expresiones aisladas carentes de sentido propio, que no producen

efectos jurídicos ni solas ni en conexidad con la disposición completa de la

cual hacen parte, no son constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace

imposible que se lleve a cabo un juicio sobre la materia.

Es necesario que, por una parte, exista proposición jurídica integral en lo

acusado y que, por otra, en el supuesto de su inexequibilidad, los

contenidos restantes de la norma conserven coherencia y produzcan efectos

jurídicos.

En principio, el hecho de que el objeto de la decisión de la Corte esté

compuesto sólo por palabras que de suyo nada expresan, mandan, prohiben

ni permiten, debería conducir a la sentencia inhibitoria por ineptitud

sustancial de aquélla.

Pero, en razón del carácter informal de la acción pública, que ha de

despojarse de tecnicismos y complejidades procesales con miras a la

efectividad del derecho político del ciudadano (art. 40 C.P.), esta Corte

prefiere interpretar la demanda, en búsqueda de su propósito, y estructurar,

con base en él, y con apoyo en lo ya decidido en anteriores sentencias que

han hecho tránsito a cosa juzgada, la proposición jurídica completa, es

decir, la regla de Derecho sobre la cual habrá de recaer el examen de

constitucionalidad y el fallo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.

Sentencia C-565 del 7 de octubre de 1998).

Conoce la Corte Constitucional que el Congreso ha expedido la Ley 510 de

1999, que señala pautas en materia financiera y que el Ejecutivo debe

desarrollar.

Esas disposiciones no están sujetas a examen de la Corte, pues no han sido

demandadas y, en consecuencia, nada se dirá en este Fallo acerca de su

constitucionalidad, aunque debe advertirse que están en pleno vigor y que lo

resuelto en la presente providencia en nada obsta para su cumplimiento.

El artículo 18 del Decreto 663 de 1993 fue modificado por el 14 de la Ley 510

de 1999, y el 23, numerales 1 y 3, fue derogado expresamente por el artículo

123 Ibídem, y lo propio ocurrió con algunas de las disposiciones que integran

unidad normativa con lo acusado, pero la Corte, que no se pronuncia en esta

Sentencia acerca de la constitucionalidad de los nuevos textos por no estar

demandados, declarará la exequibilidad de los preceptos originales, que pueden

estar produciendo efectos, tal como resulta de reiterada jurisprudencia.

La parte motiva de esta Sentencia se encuentra en relación inescindible y

necesaria con lo que se resuelve.

DECISION

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la

República de Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público

y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando

justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- Declárase INHIBIDA para resolver acerca de la constitucionalidad de

los decretos autónomos 677, 678, 1229 y 1269 de 1972, y 1127 de 1990, por

carencia actual de objeto.

Segundo.- Declárase INHIBIDA para resolver acerca de la exequibilidad del

Decreto 1730 de 1991, ya excluido del ordenamiento jurídico, con excepción de

los artículos 2.1.2.3.22 a 2.1.2.3.26, inclusive, los cuales se declaran

INEXEQUIBLES.

Tercero.- Decláranse INEXEQUIBLES en su totalidad los siguientes artículos

del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), que

estructuraban el sistema UPAC: 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138,

139 y 140.

Cuarto.- Los efectos de esta Sentencia, en relación con la inejecución de las

normas declaradas inconstitucionales, se difieren hasta el 20 de junio del año

2000, pero sin perjuicio de que, en forma inmediata, se dé estricto, completo e

inmediato cumplimiento a lo ordenado por esta Corte en Sentencia C-383 del 27

de mayo de 1999, sobre la fijación y liquidación de los factores que inciden en

el cálculo y cobro de las unidades de poder adquisitivo constante UPAC, tal

como lo dispone su parte motiva, que es inseparable de la resolutiva y, por tanto

obligatoria.

Cópiese, notífiquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL ALFREDO BELTRAN

SIERRA

Magistrado Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO CARLOS GAVIRIA

DIAZ


ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ


VLADIMIRO NARANJO MESA ALVARO TAFUR

GALVIS


MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

Salvamento de voto a la Sentencia C-700/99

ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-

Incorporación de normas vigentes relativas al sistema financiero

(Salvamento de voto)

Cada vez que la Corte ha comprobado que el Gobierno, en ejercicio de las

facultades extraordinarias derivadas del segundo inciso del artículo 36 de la

Ley 35 de 1993, no ha hecho sino “incorporar” o “transcribir” en el D-L

663 de 1993 "normas vigentes" relacionadas con el sistema financiero, ha

declarado indefectiblemente su exequibilidad. Se ha sostenido de manera

consistente en todos los casos que tales facultades extraordinarias no

violaban la anotada interdicción constitucional, pues ellas no se orientaban

a que el Gobierno dictara un código o remplazara al Legislador en la

expedición de la respectiva ley-marco. De otro lado, invariablemente se ha

verificado que el quehacer del Gobierno se circunscribiera a “transcribir”,

sin cambiar, el contenido de las normas que se “incorporaban” en el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Ahora, la operación de

“actualización”, según lo ha señalado la Corte, consiste simplemente en

“incorporar”, sin variar su contenido, las "disposiciones vigentes" relativas

al sistema financiero, dentro de un único cuerpo normativo denominado

“Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”.

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL/FACULTADES

EXTRAORDINARIAS-Incorporación de normas vigentes relativas al

sistema financiero (Salvamento de voto)

La Corte no encuentra reparo alguno de inconstitucionalidad respecto al

otorgamiento de facultades extraordinarias, en razón a que éstas se refieren

solamente a incorporar unas disposiciones a un código [quiso decir

“estatuto”] sin que se trate de la expedición de éste”. Es oportuno recabar

que la Corte no halló “reparo alguno de inconstitucionalidad respecto del

otorgamiento de facultades extraordinarias”. Si a esta afirmación se le

agrega la declaración incondicionada de exequibilidad, no puede menos de

admitirse que los efectos de la cosa juzgada constitucional son absolutos en

lo que concierne al segundo inciso del citado artículo. El cargo de

inconstitucionalidad basado en la prohibición que recae sobre el Legislador

para otorgar facultades extraordinarias al Gobierno con el fin de dictar,

mediante decretos leyes, códigos y leyes-marco, no prosperó en razón a que

la Corte estimó que la mera incorporación de normas al Estatuto Orgánico

del Sistema Financiero no tenía carácter innovativo. En otras palabras, para

la Corte “incorporar” disposiciones dentro del Estatuto Orgánico no

equivale a “expedirlas”. Que el Gobierno, mediante decretos leyes,

incorpore anteriores normas legales vigentes, no cercena la función propia

del Congreso que es el órgano que las ha expedido.

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Vulneración (Salvamento de

voto)

La violación de la cosa juzgada constitutional no puede ser más patente. Al

examinar la ley, la Corte encontró que el Legislador sí podía, legítimamente,

conceder facultades al Gobierno para que éste, mediante decretos leyes,

procediera a “incorporar” las normas vigentes en materia financiera en el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Ahora, al examinar el decreto ley

expedido por el Gobierno en desarrollo de esas mismas facultades - ya

declaradas exequibles -, la Corte declara su inexequibilidad pues halla

ilegítimo que el Congreso se hubiese desprendido de las facultades

concedidas y que éstas hubiesen sido ejercitadas por el Gobierno. La

contradicción lógica en que se incurre es ostensible. Si el Congreso pudo -

sin ser objeto de reproche constitucional por lo que respecta a la

competencia - desligarse temporalmente de unas funciones y encomendar su

ejecución al Gobierno mediante decretos leyes, no puede luego objetarse la

competencia del Gobierno para ejercer las facultades legítimamente

concedidas aduciendo que éstas sólo podrían ejercitarse a través de ley.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Test de corrección

(Salvamento de voto)

Se mantiene el test de corrección, que como se ha visto constituye el

parámetro empleado por la Corte para resolver sobre la correcta utilización

de las facultades extraordinarias - como quiera que la innovación normativa

sí habría significado violar la interdicción constitucional a la expedición de

códigos y leyes-marco mediante decretos leyes -.

COSA JUZGADA APARENTE/COSA JUZGADA

ABSOLUTA/FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL

GOBIERNO-Competencia para actualizar el Estatuto orgánico del

sistema financiero (Salvamento de voto)

En 12 sentencias anteriores, la Corte Constitucional había considerado que

el ejercicio, por parte del Gobierno, de las facultades extraordinarias

conferidas a través de la ley 35 de 1993, para actualizar y renumerar el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, resultaba constitucional, siempre

que se limitara a la incorporación – que no modificación o alteración – de

las disposiciones previamente vigentes. En consecuencia, las sentencias

citadas encontraron que las normas del D-L 663 de 1993 que se limitaban a

reproducir disposiciones preexistentes eran constitucionales, pues el

Gobierno estaba adecuadamente facultado para expedirlas. No obstante,

desconociendo el valor de la cosa juzgada constitucional y cambiando

radicalmente la jurisprudencia anterior, la sentencia de la cual nos

apartamos consideró que el Gobierno no tenía competencia para expedir el

mencionado decreto.

JUSTICIA CONSTITUCIONAL Y ELIMINACION DEL

SISTEMA UPAC /PRINCIPIO DEMOCRATICO Y

ELIMINACION DEL SISTEMA UPAC (Salvamento de voto)

Llama la atención que disponiendo la Corte de informes y pruebas recogidos

durante el proceso, haya finalmente resuelto la inexequibilidad con base en

un argumento puramente formal, equivocado y contrario a la cosa juzgada

constitucional. Pareciera que la mayoría se hubiese inclinado en favor de los

argumentos que en el debate se expresaron por la conveniencia de poner

término al Sistema UPAC y a la capitalización de intereses. Pero en lugar de

apoyar la extinción de ese mecanismo de financiación en motivos de fondo,

el detenido análisis realizado en este salvamento autoriza a descalificar las

razones aportadas por la mayoría para aniquilarlo. El poder de convicción

de la sentencia reside en elementos puramente formales, que no se impugnan

en este escrito por ser tales, sino por su precario poder de convicción. El

afán por cumplir el designio de ultimar el mencionado producto financiero, a

toda costa, se ha traducido en un esfuerzo interpretativo fallido,

extremadamente nocivo para la justicia constitucional. Este litigio social ha

debido resolverse en el foro democrático y por las autoridades

constitucionalmente competentes. Allí debe germinar la razón pública como

resultado de un debate abierto a todos los interesados y concernidos. Las

políticas medulares sobre el ahorro público, se sujetan a la decisión

democrática y se ejecutan por autoridades técnicas. La Corte no ha

reparado en que ella carece de responsabilidad política y epistémica en esta

materia. Insistir en asumir la definición judicial de causas más o menos

populares, por fuera de los parámetros constitucionales, condena al país al

emprobrecimiento de la política y de la participación ciudadana. El juez

constitucional no puede anestesiar con sus decisiones la vigencia real del

principio democrático. Por el contrario, su misión es la de defender y

estimular la existencia de un proceso democrático abierto. La artificiosa

constitucionalización de todos los problemas sociales, le entrega a la Corte

Constitucional un poder que puede ser totalitario y que obstaculiza la

profundización de una verdadera cultural constitucional.


Demanda de inconstitucionalidad contra los

artículos 18, inciso 1; 21, numerales 1, 2 y 3;

23, numeral 3; 134; 137, numerales 1 y 3; y

138, numerales 1 y 3, del Decreto

Extraordinario 663 de 1993 o Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero; 2.1.2.3.2

(parcial); 2.1.2.3.3; 2.1.2.3.4; 2.1.2.3.5;

2.1.2.3.6; 2.1.2.3.7; 2.1.2.3.12; 2.1.2.3.13;

2.1.2.3.14; 2.1.2.3.15; 2.1.2.3.16; 2.1.2.3.19

(parcial); 2.1.2.3.21 (parcial); 2.1.2.3.22;

2.1.2.3.23; 2.1.2.3.24; 2.1.2.3.25; 2.1.2.3.26;

y 4.3.0.0.1 (parcial) del Decreto

Extraordinario 1730 de 1991, que

corresponde a las siguientes normas que les

dieron origen como reglamentos

constitucionales autónomos: artículos 3, 11,

13, 15, 16, 17, 18 y 20 del Decreto

Autónomo 677 de 1972; artículos 1, 2 y 14

del Decreto Autónomo 678 de 1972;

artículos 1 al 10 del Decreto Autónomo 1229

de 1972; artículo 5 del Decreto Autónomo

1269 de 1972, y artículo 1 del Decreto

Autónomo 1127 de 1990.

Actor: Humberto De Jesus Longas Londoño

Magistrado Ponente:

Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ

GALINDO

Con todo respeto, consignamos las razones de nuestro disentimiento.

La cosa juzgada aparente

1. La crítica que los magistrados que salvamos el voto expresamos contra la

ponencia presentada, en el curso del debate adelantado en la Sala Plena, por no

hacerse en ella alusión alguna a los antecedentes jurisprudenciales, claramente

indicativos de la existencia de cosa juzgada constitucional sobre el tema

específico tratado, explica la posterior inclusión de un nuevo acápite en la

sentencia, dedicado a la “cosa juzgada aparente”. Leído el texto de la sentencia,

basta confrontar la tesis que allí se sostiene con sucesivos fallos de la Corte

Constitucional, para llegar a la conclusión de que la cosa juzgada era “real” y no

aparente.

2. No es exacto afirmar que, en el pasado, la Corte Constitucional no hubiese

examinado, a propósito de la Ley 35 de 1993 y del Decreto-Ley 663 de 1993, el

tema principal que desarrolla la sentencia de la que discrepamos. El eje en torno

del cual gira el motivo de inexequibilidad puede describirse en los siguientes

términos: (1) las normas generales, los objetivos y criterios a los cuales debe

sujetarse el Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil,

aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e

inversión de los recursos captados del público, sólo pueden dictarse

directamente a través de leyes del Congreso, proscribiéndose que éste pueda en

ningún momento conceder al primero facultades extraordinarias para hacerlo

(C.P. art., 150-19-d y 150-10); (2) como quiera que las normas básicas referidas

al sistema de ahorro y vivienda UPAC se encuentran contenidas en los artículos

demandados del Decreto-Ley 663 de 1993, expedido en desarrollo de una ley de

facultades extraordinarias, ellas son inexequibles.

Como pasa a demostrarse, esta Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse

tanto sobre la concesión de facultades extraordinarias al Gobierno (Ley 35 de

1993, art., 36) como en lo que respecta a su desarrollo (D-L 663 de 1993). Los

cargos de los demandantes y los fundamentos de las sentencias de la Corte

Constitucional, no han rehuido referirse a los elementos que integran el que

hemos denominado “eje” de la actual sentencia de inexequibilidad y, sin

excepción, por este concepto, se ha declarado la exequibilidad de los preceptos

demandados.

Existencia de una doctrina constitucional reiterada en virtud de la cual la

expedición del Decreto-Ley 663 de 1993 correspondió, simplemente, a la labor

de incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero normas vigentes y, de

ninguna manera, a la expedición de la ley marco en la materia

3. La Corte no ha ignorado la interdicción constitucional a la concesión de

facultades extraordinarias para dictar las leyes marco en el campo del ahorro.

Por el contrario, la Corporación ha sustentado la exequibilidad del segundo

inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 y de las disposiciones del D-L 663

de 1993, en la consideración de que la citada ley no confiere facultades

extraordinarias al Gobierno para dictar un “código” o una “ley marco”,

limitándose simplemente ella a conceder facultades para “actualizar” el

“Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”, el cual no tiene la naturaleza de

“código”. Ahora, la operación de “actualización”, según lo ha señalado la Corte,

consiste simplemente en “incorporar”, sin variar su contenido, las

"disposiciones vigentes" relativas al sistema financiero, dentro de un único

cuerpo normativo denominado “Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”.

Cada vez que la Corte ha comprobado que el Gobierno, en ejercicio de las

facultades extraordinarias derivadas del segundo inciso del artículo 36 de la Ley

35 de 1993, no ha hecho sino “incorporar” o “transcribir” en el D-L 663 de

1993 "normas vigentes" relacionadas con el sistema financiero, ha declarado

indefectiblemente su exequibilidad. Se ha sostenido de manera consistente en

todos los casos que tales facultades extraordinarias no violaban la anotada

interdicción constitucional, pues ellas no se orientaban a que el Gobierno

dictara un código o remplazara al Legislador en la expedición de la respectiva

ley-marco. De otro lado, invariablemente se ha verificado que el quehacer del

Gobierno se circunscribiera a “transcribir”, sin cambiar, el contenido de las

normas que se “incorporaban” en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

La Corte se ocupó de hacer estas precisiones ya que en las distintas demandas

que se entablaron contra la ley y el decreto ley citados, los actores construyeron

el cargo de inexequibilidad sobre los mismos presupuestos que ahora reclama la

mayoría para proferir la sentencia de inexequibilidad, a saber, que una materia

perteneciente a la ley marco no podía dictarse a través de decretos leyes

expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias. Pero hasta este momento

el susodicho cargo había sido sistemáticamente desechado con el argumento ya

esbozado: ni la ley facultaba al Gobierno para expedir una ley-marco, ni el

Gobierno había hecho cosa distinta de “incorporar” al Estatuto Orgánico

normas previamente "vigentes" que, sin ser modificadas en absoluto, se

compendiaban en ese cuerpo jurídico.

Es tan evidente que la Corte repetidamente se había ocupado de la materia, que

de las numerosas sentencias pronunciadas por ella, bien puede extraerse una

sub-regla en la que se sintetiza su doctrina. Esta sub-regla precisa el alcance de

la interdicción a la concesión de facultades extraordinarias para adoptar códigos

o leyes marco. Puede ella enunciarse del siguiente modo: la concesión por el

Congreso de facultades extraordinarias al Gobierno para actualizar el Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero, siempre que ello se limite a la mera

incorporación de las normas vigentes dentro de ese cuerpo legal sin alterar su

contenido, no es un caso de violación de la prohibición constitucional de

expedir códigos o leyes-marco por medio de decretos leyes. Si convenimos en

designar con la letra p la mentada prohibición constitucional, y con la letra x el

supuesto en el que opera la sub-regla, la doctrina sentada por la Corte se podría

sintetizar, así: en el ámbito de p no está comprendida x. Para fundamentar este

aserto, procedemos a transcribir y explicar un conjunto muy representativo de

las sentencias de esta Corte.

4. Sin embargo, antes de avanzar en el estudio de los fallos emanados de la

Corte Constitucional, es importante transcribir el texto del segundo inciso del

artículo 36 de la Ley 35 de 1993, con base en el cual se dictó el D-L 663 de

1993, sobre el cual versa la sentencia. Esta última no se detiene a profundizar

sobre esta disposición, pese a que ella determinó la construcción de la sub-regla

que resume la doctrina de la Corte. En efecto, fue la formulación de dicho

artículo la que dio lugar al siguiente interrogante que se resolvió mediante la

indicada sub-regla: ¿no obstante que la Constitución prohibe al Congreso

conceder facultades extraordinarias para dictar códigos y leyes-marco, puede la

ley, sin violar esta prohibición, otorgar facultades al Gobierno para que proceda

a actualizar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero cuando la tarea

confiada se limite a incorporar "normas vigentes" sobre la materia sin modificar

su contenido?.

En fin, el enunciado de las facultades extraordinarias es del siguiente tenor:

“Dentro de los tres meses siguientes a la sanción de esta ley, el

Gobierno Nacional tendrá la facultad para incorporar al Estatuto

Orgánico Financiero las modificaciones aquí dispuestas y hará en

dicho estatuto las modificaciones de ubicación de entidades y del

sistema de titulación y numeración que se requieran, lo mismo que

para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la

Superintendencia Bancaria".

De acuerdo con el texto transcrito, el objeto de las facultades extraordinarias era

triple. En primer término, el Gobierno debía “incorporar” al Estatuto Orgánico

del Sistema Financiero las modificaciones dispuestas en la misma ley. Cabe

recordar que la mencionada Ley 35 de 1993 contenía las normas generales y en

ella se señalaban los criterios y pautas a las cuales debía sujetarse el Gobierno

Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y

cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de

recursos captados del público. Es decir, esa ley tenía el carácter de ley-marco

para los efectos de lo previsto en el numeral 19 del artículo 150-10 de la C.P.,

como, por lo demás, siempre lo ha reconocido la propia Corte Constitucional en

innumerables providencias. El propósito del Legislador, como se observa, era el

de mantener actualizado el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, hasta esa

fecha contenido en el D-L 1730 de 1991 que, de no “incorporar” esa ley marco,

no podría en lo sucesivo reclamar ese título y prestar la importante función

práctica que como cuerpo normativo unificado había venido cumpliendo.

En segundo término, las facultades apuntaban a que el Gobierno hiciera en el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones de ubicación de

entidades y del sistema de titulación y numeración que se requirieran. Como

consecuencia de la ampliación de ese cuerpo normativo unificado - a raíz de la

“incorporación” en él de las disposiciones de la nueva ley-marco -, se tornaba

necesario operar cambios en la precedente numeración y titulación efectuadas

en el D-L 1730 de 1991.

Por último, el tercer inciso de la norma transcrita facultó al Gobierno para que,

mediante decreto-ley, adoptara un procedimiento especial aplicable a la

Superintendencia Bancaria. Este aparte de la disposición legal, fue declarado

inexequible por la Corte Constitucional (Sentencia C-252 de 1994).

En suma, las facultades extraordinarias concedidas por la ley al Gobierno tenían

como referente común el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero consagrado

en el D-L 1730 de 1991. En relación con ese estatuto se otorgaba al Gobierno

una facultad de “agregación” - incorporar en su cuerpo las disposiciones nuevas

contempladas en la ley-marco financiera que correspondía a la misma ley de

facultades extraordinarias, esto es, a la Ley 35 de 1993 - y, al mismo tiempo,

una facultad de “armonización formal” - consistente en titular o numerar el

texto resultante después de la “incorporación” de las nuevas reglas. Obsérvese

que ninguna de las dos facultades o funciones tenía, desde el punto de vista

normativo, carácter innovativo. Sentadas estas premisas, resulta oportuno hacer

un recuento somero de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Decisiones previas de la Corte Constitucional que configuran el fenómeno de la

cosa juzgada respecto del cargo encontrado conducente por la sentencia de la

cual nos apartamos

5. La Corte Constitucional mediante la sentencia C-252 de 1994 (M.P. Antonio

Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa), declaró la exequibilidad de los

artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y 36 de la Ley 35 de 1993 (salvo la expresión

“...lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial

aplicable a la Superintendencia Bancaria”). Como ya se anotó, el segundo inciso

del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, transcrito arriba, constituye la fuente de

competencia del D-L 663 de 1993. Por su parte, el artículo 25 de la Ley 45 de

1990, corresponde a la fuente de competencia con base en la cual se dictó el D-

L 1730 de 1991 - Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -, que fue

ulteriormente actualizado por el D-L 663 de 1993. Para mayor abundamiento se

transcribe el texto del artículo 25 de la Ley 45 de 1990:

“Artículo 25. Facultades para su expedición. De conformidad con el

numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese de

facultades extraordinarias al Presidente de la República para que

dentro del término de un (1) año contado desde la publicación de esta

Ley, expida un estatuto orgánico del sistema financiero, de

numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar y

armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes que regulan

las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia

Bancaria y que contengan las facultades y funciones asignadas a ésta.

Con tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes

disposiciones, incluyendo esta Ley, sin que en tal caso se altere su

contenido. En desarrollo de éstas facultades, podrá unificar la

aplicación de las normas que regulan la constitución de las

instituciones financieras, simplificar y abreviar los procedimientos

administrativos que lleva a cabo la Superintendencia Bancaria,

inclusive los procesos liquidatorios originados en medidas de

liquidación adoptadas por dicha entidad, y eliminar las normas

repetidas o superfluas.

En dicho estatuto orgánico se incorporarán igualmente las normas

vigentes que rigen la actividad financiera cooperativa.

Parágrafo. Créase una comisión que asesora (sic) al Gobierno en el

ejercicio de estas facultades, la cual estará integrada por tres (3)

Senadores y tres (3) Representantes, designados por las Comisiones

Terceras Constitucionales de cada Cámara o, en su defecto, por las

respectivas mesas directivas de estas Comisiones". (Enfasis fuera de

texto)

Si bien es ciertamente discutible el alcance de la cosa juzgada respecto de la

integridad del D-L 663 de 1993, que se declara exequible en esta sentencia, sin

restringir expresamente su radio de acción, no ofrece, en cambio, la menor duda

la cosa juzgada absoluta que cobija a los artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y al

segundo inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, declarados exequibles,

disposiciones éstas que permitieron al Gobierno, dictar el primer Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero (D-L 1730 de 1991) y, más tarde, actualizarlo

(D-L 663 de 1993), incorporando en él las normas nuevas contenidas en la Ley-

Marco (Ley 35 de 1990) y reordenando su numeración y titulación.

De una parte, los cargos de inconstitucionalidad que el demandante formuló se

dirigieron a establecer que la concesión de facultades extraordinarias al

Gobierno, en los dos supuestos (artículo 25 de la Ley 45 de 1990 y artículo 36

de la Ley 35 de 1993), violaban la prohibición constitucional de conceder

facultades extraordinarias al Gobierno para dictar códigos y leyes-marco en

materia de ahorro. El reproche que el actor le endilga a las leyes que otorgan

facultades extraordinarias al Gobierno, es similar al argumento central que nutre

a la sentencia de la que disentimos. En efecto, se hace fundar la presunta

inexequibilidad en el hecho de que a partir de la vigencia de la Constitución de

1991, se modificaron las competencias regulativas tocantes al ahorro. Se afirma

que dichas competencias sólo pueden ser ejercidas por la ley-marco a ser

expedida únicamente por el Legislador, al que se le prohibe delegar esta función

en el Gobierno mediante la concesión de facultades extraordinarias. Con

sujeción a esas pautas generales, incumbe al Gobierno a través de decretos

reglamentarios completar y precisar el régimen aplicable a las actividades

financieras.

Los fundamentos de la demanda - semejantes a los actuales fundamentos de la

decisión de inexequibilidad -, se resumen en la sentencia C-252 de 1994:

"Sostiene el demandante que las facultades concedidas al Gobierno

Nacional mediante las normas acusadas son "extraordinarias", es

decir que, lo facultan para legislar. Sin embargo, el numeral 24 del

artículo 189 superior, únicamente faculta al Ejecutivo, en relación

con el sector financiero, para "ejercer, de acuerdo con la ley, la

inspección y vigilancia sobre las personas que realicen actividades

financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con

el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del

público"; dicha facultad, de acuerdo con el numeral 19 del artículo

150 superior, se ejercerá dentro de los objetivos y criterios que

señale la ley en normas generales. "Como se ve, puntualiza el actor,

la Carta sujeta la actividad presidencial a la ley; no confiere al

primer Mandatario competencia para legislar, como lo hacía la

Constitución anterior". Sostiene que las disposiciones que adopte el

Presidente en desarrollo de la facultad de inspección y vigilancia del

sistema financiero, no se concretan en leyes, sino que se ejerce en

desarrollo de las mismas y de acuerdo con ellas. Entonces,

considera el demandante que "las facultades que confieren los

textos acusados son para varios textos legales, (sic) luego no son las

señaladas en el art. 189, 24; estas últimas son simplemente el

ejercicio del llamado poder de policía".

Manifiesta el actor que el artículo 25 de la Ley 45 de 1990 faculta al

Presidente de la República para expedir el Estatuto Orgánico del

Sistema Financiero, y los artículos 19 y 36 de la Ley 35 de 1993 lo

facultan para modificar dicho estatuto; señala que tales facultades

permiten modificar leyes y dictar normas con fuerza de ley en

relación con códigos y con leyes de intervención económica o leyes

marco. El Presidente, en ejercicio de las facultades que le fueron

otorgadas, promulgó el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,

que, a juicio del actor, es un código, toda vez que sistematiza,

integra y armoniza en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes

sobre la materia. Señala el actor que a la luz del inciso final del

numeral 10o. del artículo 150 de la Carta, el Congreso de la

República no puede revestir al Presidente de facultades

extraordinarias para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas,

ni leyes marco, ni para decretar impuestos. En virtud de lo

anteriormente expuesto, surge para el actor la inconstitucionalidad

de los artículos citados.

La nueva Constitución Política, señala el demandante, prohibe al

Presidente de la República legislar en lo relacionado con códigos, o

en aquellas materias en las cuales su actividad está señalada,

delimitada mediante leyes marco. No obstante, afirma que las

normas acusadas facultan al Presidente para legislar "no en cuanto

a un código sino sobre varios". Anota que la nueva Constitución

prevé que el Congreso tiene la competencia general para legislar en

materia financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra

relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los

recursos captados del público; pese a lo anterior, el artículo 50

transitorio de la Constitución prorrogó la competencia legislativa

del Presidente en esta materia, prevista en la anterior Constitución,

hasta cuando se dictaran las normas generales a las cuales debe

sujetarse el Gobierno en la materia; dicha facultad se agotó en el

momento en que se promulgó la Ley 35 de 1993.

Al tenor de la nueva Carta, señala el demandante, la competencia

para legislar en materia financiera, bursátil, aseguradora y

cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e

inversión de los recursos captados del público, está reservada al

Congreso de la República; el Gobierno únicamente está facultado

para reglamentar la ley marco dictada para la materia. Por

consiguiente su competencia no es para legislar, y se limita a ejercer

el denominado "poder de policía"!, a través de los llamados actos de

ejecución. Señala que "al aparecer la Constitución de 1991 el

Congreso perdió capacidad para conceder facultades para expedir

códigos o leyes marco. Las facultades que aún no se habían utilizado

perdieron su sustento jurídico en la Constitución. La nueva Carta,

de acuerdo con la doctrina de esa H. Corte, deroga la 'ley

habilitante, es decir la ley que concede facultades".

Por su parte, en la sentencia la Corte Constitucional estudia el cargo de la

demanda y lo desestima.

A juicio de la Corporación, el artículo 25 de la Ley 45 de 1990 no facultó al

Presidente para dictar un código, sino que le encargó la sistematización,

integración y armonización en un solo cuerpo jurídico de las normas existentes

que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la

Superintendencia Bancaria y que consagran los poderes y funciones asignadas a

ésta. Concluye la Corte: “Con el Estatuto Orgánico no se expidió un orden

jurídico nuevo, integral, pleno y total sobre un punto específico del derecho,

sino que tan sólo se compiló la normatividad existente” (bastardillas en el

propio texto de la sentencia).

El mismo argumento avala la exequibilidad de las facultades contempladas en el

segundo inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993: “[l]a Corte no encuentra

reparo alguno de inconstitucionalidad respecto al otorgamiento de

facultades extraordinarias, en razón a que éstas se refieren solamente a

incorporar unas disposiciones a un código [quiso decir “estatuto”] sin que

se trate de la expedición de éste”. Es oportuno recabar que la Corte no halló

“reparo alguno de inconstitucionalidad respecto del otorgamiento de

facultades extraordinarias”. Si a esta afirmación se le agrega la declaración

incondicionada de exequibilidad, no puede menos de admitirse que los efectos

de la cosa juzgada constitucional son absolutos en lo que concierne al segundo

inciso del citado artículo. El cargo de inconstitucionalidad basado en la

prohibición que recae sobre el Legislador para otorgar facultades

extraordinarias al Gobierno con el fin de dictar, mediante decretos leyes,

códigos y leyes-marco, no prosperó en razón a que la Corte estimó que la mera

incorporación de normas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no tenía

carácter innovativo. En otras palabras, para la Corte “incorporar” disposiciones

dentro del Estatuto Orgánico no equivale a “expedirlas”. Que el Gobierno,

mediante decretos leyes, incorpore anteriores normas legales vigentes, no

cercena la función propia del Congreso que es el órgano que las ha expedido.

Con este claro fundamento, en la parte resolutiva de la sentencia, todavía se

alcanza a leer: “Segundo: Declarar EXEQUIBLES los artículos 25 de la Ley 45

de 1990 y los decretos ... 663 de 1993. Tercero: Declarar EXEQUIBLE el

artículo 36 de la Ley 35 de 1993...”.

6. En la sentencia mayoritaria no se ofrece un solo argumento para sostener que

la cosa juzgada que cobija los artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y el segundo

inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, no sea absoluta, como sin duda

alguna lo es. La competencia para conceder las facultades extraordinarias, frente

al nuevo arreglo competencial introducido en la Constitución Política que

impide la concesión de facultades extraordinarias con el objeto de que se

expidan, por medio de decretos leyes, códigos o leyes - marco, constituyó el

principal cargo enderezado por el demandante y, como consta en la sentencia,

su estudio se llevó a cabo por la Corte. La consideración según la cual

incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema financiero normas legales ya

existentes no equivale a “expedirlas”, permitió a la Corte sostener que las

disposiciones demandadas no eran susceptibles de “reparo alguno de

inconstitucionalidad respecto al otorgamiento de facultades extraordinarias”.

Examinado a cabalidad el tema de la competencia, que se insiste, se planteó en

los cargos de la demanda, se analizó en los fundamentos de la sentencia y se

despacho con un pronunciamiento de exequibilidad puntual en la parte

resolutiva del fallo, no puede otra vez someterse a debate constitucional por la

propia Corte, menos todavía si lo que ella se propone es decidir de nuevo en

sentido completamente opuesto.

7. La violación de la cosa juzgada constitutional no puede ser más patente. Al

examinar la ley, la Corte encontró que el Legislador sí podía, legítimamente,

conceder facultades al Gobierno para que éste, mediante decretos leyes,

procediera a “incorporar” las normas vigentes en materia financiera en el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Ahora, al examinar el decreto ley

expedido por el Gobierno en desarrollo de esas mismas facultades - ya

declaradas exequibles -, la Corte declara su inexequibilidad pues halla ilegítimo

que el Congreso se hubiese desprendido de las facultades concedidas y que

éstas hubiesen sido ejercitadas por el Gobierno. La contradicción lógica en que

se incurre es ostensible. Si el Congreso pudo - sin ser objeto de reproche

constitucional por lo que respecta a la competencia - desligarse temporalmente

de unas funciones y encomendar su ejecución al Gobierno mediante decretos

leyes, no puede luego objetarse la competencia del Gobierno para ejercer las

facultades legítimamente concedidas aduciendo que éstas sólo podrían

ejercitarse a través de ley.

Empero lo que resulta más censurable es el procedimiento al que ha apelado la

mayoría para conferir status de sentencia de la Corte Constitucional a tan

flagrante contradicción. Como quiera que la existencia de cosa juzgada

constitucional impide a la Corte ejercer su competencia juzgadora y volver

sobre un mismo asunto ya tratado, se decidió por la mayoría considerar que el

tópico de la competencia no había sido abordado explícitamente y que la cosa

juzgada que amparaba el fallo de exequibilidad era solo aparente. La

transcripción y explicación hechas de los cargos formulados por el demandante,

de los fundamentos de la sentencia y de lo dispuesto en su parte resolutiva, nos

relevan de la penosa tarea de desvirtuar con más argumentos esta afirmación.

8. Por lo que respecta a la exequibilidad integral del D-L 663 de 1993,

pronunciada en la sentencia C-252 de 1994, no puede ciertamente sostenerse

que se extienda a todos los posibles motivos de inconstitucionalidad, aún a

aquellos no examinados. Sin embargo, esa exequibilidad en consonancia con los

cargos de la demanda y los fundamentos de la sentencia, debe entenderse que se

refiere al elemento de competencia, y en este sentido la cosa juzgada sí es

absoluta. Debe recordarse que la inexequibilidad solicitada respecto del citado

decreto por el actor era de tipo consecuencial, vale decir, de haberse acreditado

la inconstitucionalidad de las facultades extraordinarias, indefectiblemente se

debería haber seguido la inconstitucionalidad de aquél. De ahí que la Corte

habiendo encontrado exequibles las facultades otorgadas por el Legislador para

dictarlo, hubiese dispuesto su exequibilidad, la que por tanto debe entenderse

circunscrita al aspecto de competencia. La mayoría, no obstante, ni siquiera

reconoce que esta faceta de la confrontación constitucional ha sido cubierta por

la cosa juzgada constitucional, pues entra de lleno a ocuparse del tema.

Pareciera que para ella la contundente y meridiana declaración de exequibilidad

del D-L 663 de 1993 que se hace en la sentencia C-252 de 1994, careciera de

toda significación y fuerza jurídica. La novedosa teoría de la cosa juzgada

aparente, termina por atribuir a los magistrados de la mayoría un poder

consistente en la potestad de declarar, por sí y ante sí, cuándo una expresa

resolución de exequibilidad previamente dictada se reduce a exorno pueril de

una sentencia.

9. La tesis de la mayoría no puede compartirse. Equivocadamente le resta toda

eficacia a la declaración de exequibilidad del D-L 663 de 1993, la cual se

produjo y está sustentada en un cargo y en un examen del mismo.

La Corte en todos los fallos emitidos ya había reconocido la relatividad de la

cosa juzgada recaída sobre la totalidad del D-L 663 de 1993, pero naturalmente

sí había admitido que el fallo, en lo que se refería al estudio de la competencia,

tenía el carácter de cosa decidida y no autorizaba a reabrir el debate

constitucional. De ahí que recientemente, incluso contra la opinión del

magistrado José Gregorio Hernández Galindo1, hubiese sostenido la Corte, lo

siguiente:

"5. La Superintendencia Bancaria solicita a la Corte que se inhiba de

conocer sobre el Decreto 663 de 1993, toda vez que en la sentencia C-

252 de 1994 se declaró su exequibilidad. Al respecto debe señalarse

que, si bien es cierto que en dicha sentencia se declaró la

constitucionalidad del decreto en cuestión, de la lectura del fallo se

desprende que el análisis del mencionado decreto se limitó a precisar

que el Presidente de la República sí estaba autorizado legalmente para

expedirlo. Por lo tanto, es posible un pronunciamiento de fondo sobre

normas particulares del Decreto 663 de 1993, por motivos distintos de

los considerados en la anotada decisión".

Salvo que se decida no tomar en serio un fallo de la Corte Constitucional, no se

puede coincidir con la sentencia de la mayoría en que la declaración de

exequibilidad del D-L 663 puede ser desestimada y tratada como dato no

relevante y no vinculante en esta controversia. Aceptar este punto de vista, en

1 Al respecto, el Magistrado Hernández Galindo señaló: “Mi salvamento de voto, que es en este

caso apenas parcial, se refiere muy concretamente al carácter relativo de la cosa juzgada, del

cual parte la Corte para adoptar su decisión, respecto de algunas de las disposiciones objeto de

examen.

En efecto, la Corte, mediante Sentencia C-252 de 1994, declaró la exequibilidad del Decreto

663 de 1993, en su totalidad, con la única salvedad de los numerales 1 a 9 de su artículo 335,

que fueron declarados inexequibles.

Si seguimos la línea jurisprudencial de la Corte - que no he compartido, como consta en

anteriores salvamentos de voto-, el hecho de no haberse advertido en la misma Sentencia que la

exequibilidad quedaba restringida a determinados cargos o razones implica una cosa juzgada

absoluta. Y, como en esta oportunidad, tal advertencia no se había hecho en el Fallo C-252 del

26 de mayo de 1994, no podía resolverse de nuevo sobre la constitucionalidad de algunos de los

artículos del Decreto 663 de 1993, al tenor de la doctrina varias veces reiterada.

No ha sido esa - repito - mi posición en casos anteriores, pero estimo que la Corte debe

mantener una mínima coherencia en sus determinaciones, lo que me lleva a apartarme

parcialmente de lo ahora resuelto. Juzgo que la Corporación debe optar por un criterio unívoco

y sostenerlo, en especial cuando se trata de asunto tan importante como el relativo a los

alcances de la cosa juzgada constitucional.”

realidad obligaría a renunciar en términos absolutos al principio constitucional

de intangibilidad de la cosa juzgada, pues las sentencias no valdrían ni siquiera

como registro histórico de un hecho judicial pasado, lo que era manifiesto en la

ponencia original que omitía toda referencia a ésta y a muchas sentencias de la

Corporación que se habían ocupado de este mismo asunto.

Contra la errada visión de que el camino se encontraba despejado y que la Corte

podía como tema nuevo discurrir sobre la competencia del Gobierno para

expedir el D-L 663 de 1993, surge un obstáculo insalvable: la sentencia C-252

de 1994 que declara la exequibilidad del D-L 663 de 1993; la sentencia C-252

de 1994 que declara la exequibilidad del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, que

autoriza al Gobierno para dictar el D-L 663 de 1993; las sentencias posteriores,

entre otras, la C-496 de 1998 donde se reconoce que el aspecto relacionado con

la competencia fue efectivamente examinado en la sentencia C-252 de 1994, de

suerte que sólo por “motivos distintos” podría ser estudiado el D-L 663 de

1993; el mismo salvamento de voto del ahora ponente José Gregorio Hernández

que advierte que, según la línea jurisprudencial seguida por la Corte, sería del

caso reconocer la existencia de la cosa juzgada absoluta.

Es imposible negar que, por lo menos en lo que toca con la competencia, el fallo

C-252 de 1998 hizo tránsito a cosa juzgada absoluta; en lo demás, la Corte

podía entrar a examinar otros motivos de inconstitucionalidad no desarrollados

cabalmente en la indicada sentencia. Esto se había aceptado pacíficamente por

la Corte, como se desprende de la lectura de las sentencias proferidas sobre el

D-L 663 de 1993. De otro lado, la cosa juzgada absoluta en lo que concierne al

examen de competencia de que gozaba el Gobierno para expedir el D-L 663 de

1993, resulta congruente con la cosa juzgada absoluta e indiscutible recaída

sobre el estudio realizado en torno del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 - la

Corte reconoce que “no encuentra reparo alguno de inconstitucionalidad

respecto del otorgamiento de facultades extraordinarias” -, con fundamento en

el cual se dictó el D-L 663 de 1993. De ahí que la exequibilidad integral del D-

L 663 de 1993 se derive del examen llevado a cabo por la Corte sobre la

competencia tanto de la ley para otorgar las facultades extraordinarias como del

Gobierno para ejercitarlas. Las dos decisiones son plenamente armoniosas.

Hubiese sido ilógico que de una parte se hubiese encontrado exequible la ley de

facultades sobre la base de que el Legislador podía legítimamente delegar una

función suya en el Ejecutivo y, al mismo tiempo, se hubiese tachado de

inexequible su ejercicio por el Gobierno, aduciendo que no era competente para

desarrollar las facultades extraordinarias objeto de concesión.

La Corte Constitucional, sólo desconociendo la cosa juzgada constitucional,

podía entrar a estudiar el punto de la competencia ya definido y tratado con

suficiente amplitud y profundidad en la sentencia C-252 de 1994. No es

exactamente satisfactorio comprobar que el argumento central de la mayoría

concuerda con el alegato del demandante que inicialmente demandó el D-L 663

de 1993 y que, estudiado por la Corte, fue encontrado ayuno de asidero

constitucional, con el resultado de que el citado decreto ley fue hallado

exequible, y no inexequible como proponía el actor que, en vano, intentaba

construir una “inexequibilidad consecuencial” en razón de que el Legislador no

podía facultar al Gobierno para dictar códigos o leyes-marco mediante decretos

leyes. La Corte en esta sentencia, siguiendo la huella del otrora demandante,

declara esta suerte de "inexequibilidad consecuencial", pese a que ella fue

rechazada y, en su lugar, se declaró la "exequibilidad consecuencial" del D-L

663, precisamente por encontrar acreditados los presupuestos de competencia.

La mayoría tardíamente ha resucitado y prohijado el alegato de un actor, pieza

de una controversia ya decidida en el pasado en sentido contrario. La licitud de

este proceder, sin embargo, se recuesta en una indulgencia extrema con el

olvido de las propias decisiones de la Corte Constitucional. La amnesia, por lo

menos hasta ahora, no se ha reconocido como causal que justifique el quebranto

de la cosa juzgada constitucional. Ha llegado el momento de recordar, antes de

que el olvido erosione definitivamente la memoria de la Corte, el significado y

alcance de la cosa juzgada constitucional, tal y como ella misma lo ha dicho a

propósito de la revisión constitucional del artículo 46 de la Ley 270 de 1996 -

“Estatutaria de la Administración de Justicia”-:

“ARTICULO 46. CONTROL INTEGRAL Y COSA JUZGADA

CONSTITUCIONAL. En desarrollo del artículo 241 de la Constitución

Política, la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones

sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la

Constitución.

- CONSIDERACIONES DE LA CORTE

A través de la norma bajo examen se busca que la Corte, en caso de

encontrar que un determinado canon constitucional ha sido violado

por una norma legal, o que, por el contrario, él sirve para declarar su

exequibilidad, entonces pueda fundarse la sentencia en ese precepto,

así este no haya sido invocado por el demandante. Lo anterior no

significa, y en esos términos lo entiende la Corporación, que en todos

los casos la Corte deba realizar un análisis de la totalidad del texto de

la Carta frente a la disposición legal que se estudia, pues -se reitera- lo

que se busca es la posibilidad de invocar argumentos adicionales

sustentados en otras normas fundamentales que servirán para adoptar

una mejor decisión. Por lo demás, no sobra recordar que el principio

consagrado en la norma que se revisa, está previsto en el artículo 22

del Decreto 2067 de 1991, el cual ya ha sido objeto de estudio y

pronunciamiento favorable por parte de esta Corporación.

Sentadas las anteriores consideraciones, deberá puntualizarse que la

exequibilidad de la norma bajo examen se entiende sin perjuicio de la

llamada cosa juzgada relativa, la cual puede ser advertida por la Corte

Constitucional, habida cuenta que sólo a ella le compete definir los

efectos de sus fallos. Sobre estos asuntos, ha señalado esta

Corporación:

“Observa la Corte que, cuando ante ella se demandan normas que

venían rigiendo al entrar en vigencia la nueva Constitución y la

demanda recae sobre el contenido material de dichas normas, la

Corporación debe adelantar el correspondiente estudio de

constitucionalidad, aunque por sentencia anterior se hubiera

declarado la constitucionalidad de los preceptos acusados, pues en

tales casos la cosa juzgada se daba frente a la Carta Política derogada,

pero no tiene valor respecto de la nueva. Cosa distinta es que la

sentencia hubiera declarado la inexequibilidad, ya que en tal evento,

las disposiciones objeto de ella habrían salido del ordenamiento

jurídico, de modo que no estaban vigentes cuando principió a regir la

nueva Constitución.”2

En otra oportunidad, a propósito de una demandada de

inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 73 de 1993, la Corte

señaló:

“La Corte considera que en este caso se impone la segunda opción,

por cuanto no corresponde a esta Corporación efectuar una revisión

oficiosa de las leyes ordinarias, sino un control de aquellas normas

que han sido expresamente demandadas por un ciudadano. Y

presentar en debida forma una demanda implica no sólo transcribir la

norma legal acusada sino también que el actor formule las razones

por las cuales dichos textos se estiman violados. En este caso, el actor

presentó argumentos globales contra la Ley 73 de 1993 -por lo cual

era legitimo admitir la demanda contra toda la ley- pero no expresó

cargos específicos contra los artículos 4º, 5º, 6º, 7º inciso primero, 8º,

10º, 11º, 12º. 13º y 14º de la Ley 73 de 1993. Esta Corporación ha

considerado que cuando existe un ataque general contra una ley pero

no ataques individualizados contra todos los artículos de la misma, la

vía procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional,

en caso de que la acusación global no prospere. En tales eventos, lo

procedente es declarar constitucionales los artículos contra los cuales

no hay acusación específica, pero precisando que la cosa juzgada es

relativa, por cuanto sólo opera por los motivos analizados en la

sentencia. Esto sucede en este caso, por lo cual, frente a tales

artículos, la Corte limitará el alcance de la cosa juzgada

constitucional; ellos serán declarados exequibles, pero únicamente

por las razones expresamente estudiadas en esta sentencia”.3

Con base en lo expuesto la disposición será declarada exequible, pero

bajo el entendido de que mientras la Corte Constitucional no señale

que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada

relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a

cosa juzgada absoluta."

2 Corte Constitucional. Sala Plena. Auto del 2 de junio de 1992.

3Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-527 del 18 de noviembre de 1994. Magistrado

Ponente: Alejandro Martínez Caballero.

10. Aparte de las sentencias citadas, son numerosas las sentencias de la Corte

Constitucional dedicadas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (D-L 663

de 1993). En todas ellas se ha aceptado que la concesión por el Congreso de

facultades extraordinarias al Gobierno para actualizar (función de “agregación)

y renumerar (función de “armonización formal”) el Estatuto Orgánico del

sistema Financiero (supuesto x) siempre que ello se limite a la mera

incorporación de las normas vigentes dentro de ese cuerpo legal sin alterar su

contenido (test de corrección) no es un caso de violación de la prohibición

constitucional de expedir códigos o leyes-marco por medio de decretos leyes

(prohibición p o ámbito de la prohibición p).

La Corte, en sus sentencias, ha reconocido la legitimidad constitucional de la

operación de “incorporación” de las normas existentes (normas-fuente) dentro

del cuerpo unificado del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, a la cual

además le ha otorgado efectos derogatorios de las denominadas normas-fuente.

Esto no habría sido posible si no se hubiese asumido que el Gobierno estaba

constitucionalmente facultado para llevar a cabo esa tarea. En realidad, tan

facultado estaba, que la Corte halló exequible el efecto derogatorio asociado a

la “función de agregación” ejercida respecto de las normas legales que pasaban

a formar parte del Estatuto y que al hacerlo automáticamente quedaban

derogadas. De otro lado, como ya se afirmó, las sentencias concluyen que en el

ámbito de p no está comprendida x. Es decir, en vista de que la incorporación no

muta el contenido material de la norma que se integra al estatuto - para

comprobar lo cual la Corte aplica un test de corrección -, la Corte concluyó que

las facultades concedidas por no desplegar ningún efecto innovativo, no eran

asimilables a las facultades enderezadas a expedir un Código o una ley-marco

financiera, las cuales sí habrían sido inexequibles. Veámos.

11. En la sentencia C-037 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la Corte

admite el efecto derogatorio producido por el D-L 663 en relación con las

normas legales incorporadas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Ello

no habría podido producirse si el Gobierno careciese de competencia para dictar

el mencionado decreto-ley, que por otros motivos distintos de éste bien podía

ser declarado inexequible como en efecto acaeció en esta oportunidad. Sostuvo

la Corte Constitucional:

"- Según el art. 339 del decreto 663 de 1993, este estatuto "sustituye e

incorpora", entre sus normas, las contenidas en la ley 35 de 1993,

particularmente el inciso 3o. del art. 27, los incisos 1o., 2o., 3o. y 4o. y

los parágrafos 1o. y 2o. del art. 32 de la ley 35 de 1993, que regulan de

la misma manera, las normas acusadas del referido decreto 663. Por

consiguiente, dado que "el ejercicio de la facultad legislativa

consistente en expedir códigos, estatutos orgánicos o regímenes legales

integrales implica la derogación de las normas incorporadas a estos

para integrar un sólo cuerpo normativo"4, el pronunciamiento de la

Corte sólo cobija a las disposiciones del decreto 663 que se declaran

4 C- 558, octubre 15/92 M.P. Ciro Angarita.

inexequibles y no a las de la ley 35 de 1993, que regularon la misma

materia".

12. En la sentencia C-057 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte declara la

exequibilidad de varios preceptos del D-L 663 de 1993, relativos a la

liquidación forzosa administrativa, provenientes del D-L 1730 de 1991 e

incorporados en el primero. En el fallo expresamente se rechaza la hipótesis

según la cual el Gobierno habría invadido, al expedir el Estatuto Orgánico, el

campo de las leyes marco o cuadro. Puntualiza la Corte Constitucional:

“cabe tener en cuenta que la mencionada Ley 35 de 1993 se ocupa

principalmente del régimen general al cual debe sujetarse el Gobierno

para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y

cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e

inversión de los recursos captados del público, en los términos

previstos por el numeral 19, d) del artículo 150 de la Carta.

En este sentido es claro que el Constituyente excluyó la posibilidad de

conferir facultades extraordinarias, para expedir este tipo de leyes

llamadas por la doctrina "leyes generales o leyes marco o cuadro";

empero, en el caso en examen se trata apenas de la habilitación

legislativa para incorporar al mencionado estatuto orgánico del

sistema financiero, las modificaciones ordenadas por la misma ley en

lo que correspondiera a aquel estatuto y las nuevas disposiciones que

se podían expedir en materia del procedimiento aplicable por el

liquidador; obviamente, dentro de éste se encuentra el régimen de

liquidación de las entidades a que se ha hecho referencia, siendo

perfectamente válida desde el punto de vista formal la mencionada

incorporación.

Más adelante en la sentencia se verifica la aplicación del test de corrección que

le permite a la Corte discernir si el uso de las facultades extraordinarias se

ajustó a la ley de facultades (Ley 35 de 1993, art. 36), de suerte que la

exequibilidad se hace depender del hecho de que el Gobierno se haya limitado a

“transcribir” la norma-fuente, sin alterar su contenido. La aplicación y

superación de este test pone de presente que para la Corte mientras el ejercicio

de las competencias delegadas no se manifieste en un cambio normativo, ella se

aviene a la Constitución y no apareja la violación de la prohibición de expedir

códigos o leyes marco por la vía de los decretos leyes. En efecto, expresa la

Corte:

“2. Desde otro punto de vista, el artículo 300 del Decreto 663 de 1993,

tampoco desconoce los límites precisos de la habilitación

extraordinaria, como quiera que es transcripción exacta de lo

dispuesto por el artículo 3o. del Decreto 2180 de 1993 expedido con

fundamento en las atribuciones de origen Constituyente contempladas

en el artículo 50 Transitorio de la Constitución Nacional; en efecto,

examinado lo dispuesto por este último decreto, se encuentra la

idéntica redacción entre una y otra de las disposiciones, variando

únicamente en su numeración. Por tanto, también se encuentra su

conformidad con los requisitos constitucionales previstos para regular

el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas con base en el

artículo 150 numeral 10 de la Constitución".

13. Mediante la sentencia C-188 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la

Corte declaró la exequibilidad del numeral 4o del artículo 33 y del numeral 2o

del artículo 35 del D-L 663 de 1993, sobre objeto y funciones de los Almacenes

Generales de Depósito, disposiciones éstas con anterioridad contenidas en los

decretos 1135 y 2179 de 1992. Una vez más la Corte Constitucional reconoce el

efecto derogatorio que se opera en virtud de incorporación de las normas-fuente

por parte del D-L 663 de 1993, que en este caso se manifiesta en la negativa de

la Corte para aceptar la existencia de una supuesta proposición jurídica

incompleta por el hecho de no haberse demandado conjuntamente las

disposiciones del aludido decreto con las respectivas normas-fuente. Destaca la

Corte:

“De otro lado, no es de recibo la tesis relativa a una supuesta

proposición jurídica incompleta, derivada precisamente de no haberse

demandado conjuntamente las disposiciones legales censuradas y

aquéllos dos decretos - el 1135 y el 2179 de 1992 - que originariamente

pusieron en vigor los preceptos que fueron luego recogidos en la

norma tachada de inconstitucional. Como efecto natural de la

sustitución e incorporación de las diferentes normas que se unifican en

un único y orgánico estatuto del sistema financiero, su último artículo

(339), entre otras normas derogadas, incluye justamente los

mencionados decretos 1135 y 2179 de 1992. Normas que han sido

derogadas no pueden conformar unidad normativa con otras vigentes

cuya inexequibilidad se demanda".

Igualmente, en esta sentencia se aplica el test de corrección para confirmar si el

Gobierno hizo uso debido de las facultades extraordinarias concedidas por la

ley:

"El Decreto fue expedido el 2 de abril de 1993, dentro del término de

tres meses ordenado en el artículo 36 de la ley 35 de ese año. Por otra

parte, el uso de las facultades se ajustó a su tenor literal "(...) Dentro

de los tres meses siguientes a la sanción de esta ley, el Gobierno

Nacional tendrá la facultad para incorporar al estatuto orgánico del

sistema financiero las modificaciones aquí dispuestas y hará en dicho

estatuto las modificaciones de ubicación de entidades y del sistema de

ubicación y numeración que se requieran ..." (Ley 35 de 1993, art. 35).

Los artículos demandados del Decreto-Ley 663 de 1993 reproducen

fielmente el contenido de los artículos 2.1.3.3.1 y 2.2.2.6.1 del Decreto-

Ley 1730 de 1991 con las modificaciones introducidas a los mismos por

los artículos 28 y 44 (parágrafo) del Decreto 1135 de 1992 y 13 del

Decreto 2179 de 1992, todos relativos al objeto, funciones e inversiones

de los almacenes generales de depósito. En suma, lo que en el Decreto-

Ley 1730 de 1991 aparecía disperso en varios capítulos (III y IV) y

había sido, igualmente, adicionado por los decretos 1135 y 2179 de

1992, fue reubicado, renumerado y sistemáticamente integrado en el

nuevo estatuto financiero, para lo cual el gobierno se limitó a ejercer la

facultad concedida sin excederse en su cometido".

14. En la sentencia C-211 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte

Constitucional declaró la exequibilidad de los artículos 304, inciso tercero, 308

y 309 del D-L 663 de 1993, referidos a los programas de enajenación de las

acciones estatales en instituciones financieras o entidades aseguradoras. En

primer término, la sentencia destaca el efecto derogatorio producido por el D-L

663 de 1993, incluso respecto de las disposiciones de la Ley 35 de 1993, a la

que se atribuye el carácter de ley-marco financiera. En vista de este efecto, la

Corte entra a examinar las disposiciones del D-L 663 de 1993 y se abstiene de

hacerlo frente a similares disposiciones contenidas en la Ley 35 de 1993, por

considerarlas subrogadas por causa de su incorporación dentro del citado

decreto ley. En palabras de la Corte Constitucional:

“La ley 35 de 1993 que se intitula "Por la cual se dictan normas

generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe

sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera,

bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,

aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se

dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora", fue

dictada por el Congreso Nacional en ejercicio de las atribuciones

contenidas en el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta

y, en consecuencia, pertenece a la categoría de las denominadas leyes

marco o cuadro.

El decreto 663 de abril 2 de 1993 "por medio del cual se actualiza el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y

numeración", según se lee en su texto, fue expedido por el Presidente

de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que le

confirió la ley 35 de 1993, y a pesar de que no se indica expresamente

el número del artículo correspondiente, es fácil deducir que se trata de

las atribuciones contenidas en el artículo 36 de tal ordenamiento, que

reza:

"Artículo 36. Modificaciones de normas. Las normas vigentes sobre

regulación del sector financiero expedidas por el Gobierno Nacional a

través de reglamentos constitucionales autónomos con anterioridad a

la vigencia de esta ley y que se refieran a aspectos que no se

encuentren dentro de las funciones de regulación aquí previstas sólo

podrán ser modificadas por la ley en el futuro."

Dentro de los tres meses siguientes a la sanción de esta ley, el Gobierno

Nacional tendrá la facultad para incorporar al Estatuto Orgánico del

Sistema Financiero las modificaciones aquí dispuestas y hará en dicho

estatuto las modificaciones de ubicación de entidades y del sistema de

titulación y numeración que se requieran, lo mismo que para adoptar

un procedimiento administrativo especial aplicable a la

Superintendencia Bancaria.

Igualmente, dentro del mismo término el Gobierno Nacional podrá

compilar en un solo estatuto las normas legales vigentes que regulan el

mercado público de valores, las entidades sometidas a inspección y

vigilancia de la Superintendencia de Valores, y las facultades y

funciones asignadas a ésta. Con tal propósito podrá reordenar la

numeración de las diferentes disposiciones, sin alterar su contenido,

eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar un

procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia

de Valores."

Entonces como el texto de las normas acusadas de la ley 35 de 1993,

esto es, el inciso 3o. del artículo 25, el inciso 3o. del artículo 27 y los

artículos 29 y 30, es idéntico al que aparece en los incisos 3os. de los

artículos 304 y 306 y los artículos 308 y 309 del decreto 663 de 1993,

hay que concluir que la facultad en que se fundamentó el Gobierno

Nacional para dictar éstas últimas, fue la contenida en el inciso 2o. del

artículo 36 de la ley 35 de 1993, antes transcrito, pues se trata

simplemente de la incorporación de los preceptos primeramente

citados de la ley 35 de 1993 al Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero - decreto 663 de 1993-. Además siendo la facultad aludida

de carácter legislativo, bien podía el Congreso trasladarla

temporalmente al Presidente de la República, sin infringir la

Constitución.

Ahora bien, como las normas demandadas del decreto 663 de 1993, a

las que se ha hecho referencia, reproducen las contenidas en la ley 35

de 1993, hay que concluir que estas últimas han quedado subrogadas

por aquéllas y, por tanto, el pronunciamiento de la Corte únicamente

recaerá sobre las vigentes, es decir, las del precitado decreto, decisión

que concuerda con la solicitud del Procurador General de la Nación en

este sentido”.

Por otra parte, la Corte encontró que las disposiciones demandadas del D-L 663

de 1993, por el aspecto de competencia, se ajustaban a la Constitución, pues se

limitaban a incorporar los textos legales. El test de corrección se formula de la

siguiente manera:

"Como ya se anotó, las atribuciones conferidas al Presidente de la

República lo autorizaban para incorporar al Estatuto Orgánico del

Sistema Financiero las modificaciones dispuestas en la misma ley de

investidura (35 de 1993), labor que implicaba efectuar las

modificaciones de ubicación de entidades y del sistema de titulación y

numeración que se requirieran. Las normas demandadas se adecuan a

dichos parámetros, pues se limitan a incorporar el texto de los

artículos 25 inciso 3o, 27 inciso 3o., 29 y 30 de la ley 35 de 1993 al

Estatuto Financiero (decreto 663 de 1993), bajo los números 304 inciso

3o., 306 inciso 3o., 308 y 309, sin modificar su contenido.

Así las cosas, por el aspecto de facultades la normatividad acusada del

decreto 663 de 1993, no vulnera la Carta".

15. La Corte Constitucional mediante la sentencia C-248 de 1994 (M.P. Fabio

Morón Díaz), declaró la exequibilidad de los artículos 295, inciso final del

numeral 10, 297, 298, 300 del D-L 663 de 1993, lo mismo que la exequibilidad

del artículo 4 del D-L 655 de 1993, así como la inexequibilidad de algunas

frases y expresiones de algunas de las disposiciones que se acaban de enumerar,

todas ellas relacionadas con la liquidación forzosa administrativa de entidades

vigiladas por la Superintendencia Bancaria. La Corte, de una parte, ratifica en

este pronunciamiento “los efectos derogatorios que en principio producen las

codificaciones o compilaciones decretadas en ejercicio de facultades

extraordinarias”. De otra parte, la Corte reitera que el D-L 633 de 1993, no

vulnera la prohibición constitucional relativa a la expedición de códigos y leyes

marco a través de decretos leyes. Manifiesta la Corte en la sentencia, lo

siguiente:

“Igualmente, cabe tener en cuenta que la mencionada Ley 35 de 1993

se ocupa principalmente del régimen general al cual debe sujetarse el

Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil,

aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,

aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, en

los términos previstos por el numeral 19, d) del artículo 150 de la

Carta, lo cual supone el riguroso control administrativo y la puesta en

práctica de los más precisos sistemas de seguridad, vigilancia y

control, teniendo en cuenta los fines y el objeto de que se ocupa.

Basta el cotejo entre el listado de materias de las facultades

extraordinarias conferidas con las que aparecen en las disposiciones

acusadas del Decreto 655 de 1993, para afirmar que por lo que hace al

contenido material no existe desbordamiento alguno de los límites

impuestos por el legislador al ejecutivo y que se trata de su ejercicio

cabal.

En este sentido, es claro que el Constituyente excluyó la posibilidad de

conferir facultades extraordinarias, para expedir este tipo de leyes

llamadas por la doctrina "leyes generales o leyes marco o cuadro";

empero, en el caso en examen se trata apenas de la habilitación

legislativa para incorporar al mencionado Estatuto Orgánico del

Sistema Financiero, las modificaciones ordenadas por la misma ley, en

lo que correspondiera a aquel estatuto, y las nuevas disposiciones que

se podían expedir en materia del procedimiento aplicable por el

liquidador; obviamente, dentro de éste se encuentra el régimen de

liquidación de las entidades a que se ha hecho referencia, siendo

perfectamente válida desde el punto de vista formal la mencionada

incorporación".

Por último, se mantiene el test de corrección, que como se ha visto constituye el

parámetro empleado por la Corte para resolver sobre la correcta utilización de

las facultades extraordinarias - como quiera que la innovación normativa sí

habría significado violar la interdicción constitucional a la expedición de

códigos y leyes-marco mediante decretos leyes -, como se advierte en el

siguiente aparte:

“Desde otro punto de vista, el artículo 300 del Decreto 663 de 1993,

tampoco desconoce los límites precisos de la habilitación

extraordinaria, como quiera que es transcripción exacta de lo

dispuesto por el artículo 3o. del Decreto 655 de 1993, expedido con

fundamento en las atribuciones conferidas por la Ley 35 de 1993; en

efecto, examinado lo dispuesto por éste último decreto, se encuentra la

idéntica redacción entre una y otra de las disposiciones, variando

únicamente en su numeración".

16. En la sentencia C-397 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández), la Corte

declaró la inexequibilidad de las facultades extraordinarias concedidas al

Gobierno por el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 y la totalidad

del D-L 653 (Estatuto Orgánico del Mercado de Valores), dictado en ejercicio

de aquéllas. En este fallo la Corte precisó que el segundo inciso del artículo 36

de la Ley 35 de 1993 – que otorgaba facultades extraordinarias al Gobierno para

recopilar en un solo estatuto las normas vigentes sobre el mercado de valores -,

podía ser examinado por la Corte pues sólo de manera aparente estaba cobijado

por la cosa juzgada absoluta derivada de la sentencia C-252 de 1994, toda vez

que en esa oportunidad únicamente había sido demandado el inciso segundo y

las motivaciones de la Corte se habían limitado a confrontar la

constitucionalidad de esta disposición. La sentencia mayoritaria apoya en esta

sentencia su tesis sobre la cosa juzgada aparente, olvidando que en este mismo

fallo se reconoce el efecto de la cosa juzgada real de la sentencia C-252 de

1994, en lo atinente al segundo inciso que es precisamente el que sirve de

sustento al D-L 663 de 1993. La Corte en esta sentencia ratifica la competencia

del Congreso y del Gobierno para conceder y desarrollar respectivamente

facultades extraordinarias en punto a la actualización del Estatuto Orgánico del

Sistema Financiero. Anota la Corte Constitucional:

"En el caso allí considerado, que, se repite, solamente aludió al inciso

segundo del artículo 36 en mención, la Corte no encontró reparo a la

autorización otorgada al Gobierno para incorporar en el Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero modificaciones dispuestas por la

misma Ley 35 de 1993 ni para cambiar el sistema de titulación y

numeración de aquél, y esa posición jurisprudencial era consecuente

con las directrices ya trazadas por las sentencias C-057 del 15 de

febrero y C-248 del 26 de mayo de 1994 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz),

mediante las cuales se declaró la constitucionalidad de normas

integrantes del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero), ya que entendió en ese momento la Corte que tanto la

facultad como su desarrollo - en los artículos entonces acusados -

correspondían a una función puramente compiladora, en cuanto no

implicaban que el Ejecutivo codificara disposiciones legales sino que

reprodujera preceptos de la misma Ley 35."

Suerte distinta corren, según la Corte, las facultades extraordinarias previstas en

el tercer inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, toda vez que ellas sí violan

la Constitución Política ya que autorizan al Gobierno, no a efectuar un trabajo

de compilación de las normas vigentes sobre el mercado de valores, sino a

realizar una verdadera codificación. La Corte se encarga de enfatizar la

diferencia que aquí se presenta respecto del Estatuto Orgánico del Sistema

financiero, éste sí, gobernado por facultades extraordinarias legítimamente

concedidas:

“En el caso presente, la Corte encuentra que las facultades conferidas

al Gobierno Nacional por el artículo 36, inciso tercero, de la Ley 35 de

1993, aunque en apariencia se otorgaban para "compilar" normas

legales vigentes en cuanto al régimen del mercado público de valores,

en verdad permitían al Ejecutivo reordenar todo el sistema normativo

correspondiente con atribuciones suficientes, inclusive, para eliminar

las normas repetidas o superfluas, así como para adoptar un

procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia

de Valores".

En consonancia con el test de corrección y, además, como consecuencia de la

inexequibilidad de la ley de facultades, la sentencia declara la inexequibilidad

del D-L 653 (Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores) que la

desarrolla. Contrasta esta posición con la sostenida a propósito de la

exequibilidad del segundo inciso del mismo artículo de la ley y la consiguiente

exequibilidad total – desde el punto de vista de la competencia – del D-L 663 de

1993. Cuando la mayoría extiende ahora la inexequibilidad a las disposiciones

del D-L 663 de 1993, quebranta también la cosa juzgada que emana del fallo

analizado que, se repite, verificó y aceptó plenamente la resolución de

exequibilidad previamente recaída sobre las facultades previstas en el segundo

inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 y del D-L 663 de 1993 que las

desarrolló.

17. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 208 del D-L

663 de 1993 (sentencia C-582 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), en el

que se consagran como hechos punibles, la utilización indebida de fondos

captados del público, las operaciones no autorizadas con accionistas y la

captación masiva y habitual de fondos. No obstante que el actor alegó, como

motivo de inconstitucionalidad, que sólo el Legislador podía crear tipos

penales, la Corte no acogió este planteamiento. En su lugar expresó:

“5. Frente a los decretos leyes anteriores de contenido penal, el

Congreso puede optar por no reformarlos o derogarlos, o bien puede

hacerlo. Debe, por tanto, precisarse la naturaleza y alcance de la

mutación de que fue objeto el Decreto Ley 1730 de 1991.

El artículo 36 de la Ley 35 de 1993, no concedió facultades al Gobierno

para derogar o reformar el Código Penal o cualquier otro código. Las

facultades se limitaron a que el Gobierno incorporara al “estatuto

orgánico del sistema financiero” los cambios ordenados por dicha ley e

hiciera en el estatuto las modificaciones de ubicación de entidades y del

sistema de titulación y numeración que fueren necesarias.

La Corte Constitucional en su oportunidad se negó a considerar que el

artículo 25 de la Ley 45 de 1990, con base en el cual se dictó el “estatuto

orgánico del sector financiero”, pudiera dar lugar a una situación de

inconstitucionalidad sobreviniente. De acuerdo con el pensamiento de

esta Corte “(...) Con el estatuto orgánico no se expidió un orden jurídico

nuevo, integral, pleno y total sobre un punto específico del derecho, sino

que tan sólo se compiló la normatividad existente (...) Luego, no

encuentra la Corte la inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 25

de la Ley 45 de 1990, por cuanto no se configura la expedición de un

código” (sentencia C-252 de 1994. M.Ps. Vladimiro Naranjo Mesa y

Antonio Barrera Carbonell).

El artículo 208 del Decreto Ley 663 de 1993, no reforma o deroga un

código, pues el estatuto orgánico del sector financiero no tiene esa

naturaleza. De otro lado, con respecto a su contenido, su ambición se

concreta en el mero cambio de numeración: lo que antes en el “estatuto

orgánico del sector financiero”, se encontraba tratado en el capítulo

“´Hechos Punibles”, sigue en el mismo lugar, pero no bajo los artículos

1.7.1.1.1, 1.7.1.1.2, 1.7.1.1.3 y 1.7.1.1.4, sino bajo el artículo 208,

numerales 1, 2, 3 y 4.

Es evidente que si el propósito del legislador hubiera sido mayor, como

habría acontecido de haberse propuesto eliminar o reformar los tipos

penales, en sí mismos, habría debido hacerlo directamente sin apelar a

la concesión de facultades extraordinarias al Gobierno. Ni la facultad

legislativa - modificación del sistema de titulación y numeración del

estatuto orgánico del sector financiero -, ni su concreto ejercicio, se han

traducido en la creación ni en la modificación de un tipo penal, menos

todavía en la expedición o reforma de un código.

La reserva formal y material de la ley, garantiza la legalidad de la

tipificación y sanción penales y, por ende, su significado se vincula a la

protección de la libertad y del debido proceso. El simple cambio de

numeración de algunos tipos penales regulados en un decreto ley

anterior a la Constitución actualmente vigente, no pone en peligro ni la

libertad ni el debido proceso. De otro lado, la aspiración legítima de que

todas las figuras penales se incorporen en el código penal, no puede

aplicarse a las normas legales anteriores a la Constitución, salvo que la

ley así lo disponga, y mientras no se haga no por ello éstas pierden

validez.

En este caso, el Decreto Ley demandado tiene por objeto un texto legal

anterior, pero sólo para los efectos de modificar su numeración. Más

allá de este circunscrito objetivo, no se descubre ninguna intención

distinta en cabeza del legislador o del gobierno. Se ha advertido que el

legislador podría dejar inalterados los tipos penales anteriores

formulados en decretos leyes. Modificar la numeración del Decreto Ley

que contiene el estatuto orgánico del sector financiero que, por contera,

repercute en cambiar la numeración de las disposiciones de éste que

consagraban, desde antes que entrara en vigencia la actual

Constitución, cuatro tipos penales, equivale sustancial y formalmente a

dejar inalteradas las conductas penales correspondientes."

En esta sentencia, una vez más, la Corte Constitucional señala que la simple

renumeración de textos legales anteriores - función de armonización formal -,

como ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la ley, no comporta

violación a la prohibición constitucional que sustrae de la delegación

extraordinaria ciertas materias. Tal vez no exista una mayor restricción a la

concesión de facultades extraordinarias, que la que se aplica a la regulación de

los tipos penales, dada la reserva material y formal de ley que establece la

Constitución. Empero, la Corte en el fallo que se comenta admitió que las

normas legales que los consagraban pudieran, sin tacha constitucional alguna,

ser incorporados en un decreto ley. La interdicción constitucional existente,

según lo ha determinado la Corte, no se extiende a las facultades entregadas al

Gobierno para modificar el sistema de titulación y numeración del Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero, toda vez que realizar esto último no apareja

de suyo quebrantar dicha prohibición. Para la Corte, en consecuencia, la reserva

material y formal de ley, no se viola en el caso de que algunos tipos penales se

encuentren contenidos, después de la promulgación de la Constitución de 1991,

en decretos leyes, siempre que ello obedezca a una simple modificación de la

titulación y numeración del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

18. La Corte Constitucional, entre otras disposiciones demandadas, declaró la

exequibilidad de los artículos 256 y 278 del D-L 663 de 1993, así como los

primeros incisos de los artículos 262, 273 y 289 del mismo decreto (sentencia

C-496 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Como ya se destacó, en este

pronunciamiento la Corte reiteró que en el fallo C-252 de 1994, se precisó que

el presidente sí estaba autorizado legalmente para expedir el D-L 663 de 1993.

Concluyó la Corte en esta providencia que la Corte podía pronunciarse de fondo

sobre las disposiciones del citado decreto, pero por motivos distintos de los

considerados en la anotada decisión, o sea por cargos ajenos al tema de la

competencia que fue el tema central de dicho fallo.

19. La última sentencia de la Corte sobre el D-L 663 de 1993 (sentencia C-479

de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), se ocupa de examinar la

constitucionalidad del artículo 67, por motivos distintos del referido a la

competencia, pues ésta pertenecía a la cosa juzgada y como tal se consideraba

ya tema pacífico. De la lectura de esta providencia se infiere que para la Corte el

D-L 663 de 1993 se limitó a actualizar el Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero y a modificar su titulación y numeración.

En suma, en 12 sentencias anteriores, la Corte Constitucional había considerado

que el ejercicio, por parte del Gobierno, de las facultades extraordinarias

conferidas a través de la ley 35 de 1993, para actualizar y renumerar el Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero, resultaba constitucional, siempre que se

limitara a la incorporación – que no modificación o alteración – de las

disposiciones previamente vigentes. En consecuencia, las sentencias citadas

encontraron que las normas del D-L 663 de 1993 que se limitaban a reproducir

disposiciones preexistentes eran constitucionales, pues el Gobierno estaba

adecuadamente facultado para expedirlas. No obstante, desconociendo el valor

de la cosa juzgada constitucional y cambiando radicalmente la jurisprudencia

anterior, la sentencia de la cual nos apartamos consideró que el Gobierno no

tenía competencia para expedir el mencionado decreto.

El Decreto Ley 663 de 1993 se limitó a incorporar al Estatuto Orgánico del

Sistema Financiero, en virtud de una ley de facultades declarada exequible

por la Corte, dos componentes normativos provenientes de tiempos

diversos – pre y post constitucionales - sin modificar su contenido. Las

normas preconstitucionales incorporadas al decreto estudiado no pueden

ser juzgadas por vicios de forma o de competencia a la luz del tramite

establecido en la Carta de 1991. En relación con la incorporación de las

normas post-constitucionales a ese mismo estatuto, la Corte Constitucional

había avalado su constitucionalidad, por no encontrar que ello violara la

nueva Constitución.

20. La Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad de las disposiciones

contenidas en el D-L 663 de 1993, que regulan el sistema UPAC. Sin embargo,

el vicio de incompetencia que la Corte encuentra probado y que explica la

decisión de expulsar las normas, no puede atribuirse a ese decreto ley, ni a la

Ley 35 de 1993 que concedió facultades extraordinarias al Gobierno para

expedirlo. No hay tal vicio de inconstitucionalidad por este concepto; lo que en

realidad se presenta, es un defecto en la mirada del juez constitucional.

La inexequibilidad, en efecto, obedece a una perturbación registrada en el

proceso de interpretación que redujo la visual de comprensión del fenómeno

jurídico a la perspectiva sincrónica cuando era necesario combinarla con la

visión diacrónica. Esta patología de la función interpretativa, como se

demostrará a continuación, adquirió mayor intensidad cuando se confundieron o

se esfumaron en la pupila del juez constitucional los componentes que integran

el decreto ley examinado.

Si se prescinde del necesario entendimiento diacrónico, la argumentación de la

Corte parecería plausible y lógica: (1) las normas examinadas regulan aspectos

del ahorro público; (2) se han expedido con posterioridad a la Constitución de

1991; (3) la Corte Constitucional tiene que aplicar el nuevo esquema de reparto

de competencias y funciones previsto en la Constitución de 1991; (4) según este

nuevo modelo la competencia reguladora sobre el ahorro público se proyecta en

dos competencias diferenciadas orgánica y temporalmente, correspondiéndole al

Legislador dictar, en un primer momento, las normas más generales en las que

se plasman criterios finalísticos y estructurales y, por su parte, al Gobierno, en

un momento posterior, mediante decretos reglamentarios, concretar, precisar y

actualizar el diseño general dispuesto por la ley; (5) las regulaciones sobre el

ahorro público no pueden consagrarse en decretos leyes, puesto que la

competencia legislativa para expedir la ley-marco no puede delegarse en el

Gobierno y, además, éste ultimo luego de dictada dicha norma legal, la

desarrolla a través de decretos reglamentarios; (6) las normas en materia de

ahorro público emanadas del Gobierno deben ser el reflejo o la concretización

de una pauta, principio o fin establecidos en la respectiva ley-marco.

La inexequibilidad decretada da cuenta cabal de la aplicación de esta

concepción, impecablemente derivada de la Constitución. Aparentemente, no

tenía la Corte alternativa distinta, pues los hechos eran tozudos: (1) las normas

examinadas regulaban diversos aspectos del sistema UPAC, íntimamente

vinculado con el manejo e inversión del ahorro público; (2) se habían expedido

con posterioridad a la Constitución de 1991; (3) la Corte Constitucional debía

aplicar el nuevos sistema de reparto de competencias; (4) en lugar de la

diferenciación orgánica y temporal, las normas examinadas se dictan en un solo

momento por el Gobierno; (5) las normas examinadas, relacionadas con el

ahorro público, se consagran en un decreto-ley; (6) las normas objeto de control

de constitucionalidad no reflejan ni concretan ninguna pauta, principio o fin

fijados en una ley-marco que se ocupe de la financiación de la vivienda, la que

hasta la fecha no se ha dictado.

La contundencia de este raciocinio es solo aparente. La Corte ha ocultado la

perspectiva diacrónica. Así resultaba fácil allanar el camino hacia la

inexequibilidad. Este procedimiento, excesivamente elemental, no está a la

altura de la complejidad del problema constitucional planteado por un decreto

ley que conjugaba en su seno dos componentes normativos, provenientes de

tiempos diversos. De una parte, el D-L 663 de 1993, modificaba la numeración

de las disposiciones consagradas con anterioridad a la vigencia de la

Constitución en el D-L 1730 del 4 de julio de 1991 (Estatuto Orgánico del

Sistema Financiero) y, de otra parte, incorporaba a dicho estatuto un contenido

normativo nuevo originado en la ley 35 de 1993 (Ley- marco en materia

financiera).

La Corte no repara en estos dos componentes del D-L 663 de 1993. Procede a

confrontar integralmente las disposiciones de este decreto ley que se ocupan del

sistema UPAC con las normas de la Constitución que prescriben el nuevo

reparto competencial “ley-marco - decreto reglamentario”. Obviamente,

acudiendo a este procedimiento la inexequibilidad surge de bulto. Pero, de no

haber abandonado la perspectiva diacrónica, su conclusión habría sido

diferente.

En primer lugar, la Corte no podía aplicar a normas dictadas con anterioridad a

la vigencia de la Constitución de 1991, el nuevo esquema de distribución de

competencias. La Corte Constitucional, en ningún caso, ha invalidado una

disposición legal pre-constitucional, aplicando retroactivamente las

prescripciones constitucionales nuevas referidas al elemento de competencia

para expedir el acto normativo, por no estar éstas en vigor en el momento de su

creación y, por tanto, ser de imposible acatamiento. A diferencia de las demás

normas de la Constitución, las que se ocupan de establecer nuevos

procedimientos o introducen innovaciones en el reparto de competencias o

funciones, de suyo no invalidan o derogan los actos normativos dictados con

anterioridad por los órganos que bajo el régimen vigente tenían competencia

para hacerlo. Ha sido doctrina invariable de la Corte Constitucional, la que en

su oportunidad dejó sentada la Corte Suprema de Justicia, en los siguientes

términos:

“[c]onsidera la Corporación que la valoración del ejercicio de una

competencia, esto es, la definición acerca de sí el órgano estatal obró o

no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse

necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo

en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez

son los que determinan la regularidad de su ejercicio. Mal podrían

enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo correctamente

ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el solo hecho de

que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues

de ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo

ordenamiento respecto de actos con cuya emisión, dentro del término y

con los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había

consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente.

Téngase en cuenta además, que la validez formal de la expedición de

un acto, en la que queda incluido el elemento de la competencia de su

autor, depende, de acuerdo con criterios de aceptación general en

materia de aplicación de la norma jurídica en el espacio y en el tiempo,

de la ley vigente en el lugar o en el momento de su celebración,

plasmadas en los conocidos aforismos 'locus regit actum' y ' tempus

regit actum'. En otras palabras la nueva ley sobre competencia y

forma regirá 'ex nunc', no ' ex tunc' "5.

En el cuadro siguiente, se identifica el componente normativo del D-L 663 de

1993, proveniente del D-L 1730 de 1991, decreto éste expedido con

anterioridad a la promulgación de la Constitución actual. Naturalmente, allí se

5 Corte Suprema de Justicia, Sentencia No 87 de Julio 25 de 1991. Mag Pon: Pedro Escobar

Trujillo.

indican las disposiciones declaradas inexequibles. Cabe observar que el texto de

las normas del D-L 663 de 1993, corresponde exactamente al texto de las

normas del D-L 1730 de 1991. El único cambio que se registra tiene que ver con

la numeración. No se alteró ni la fuerza jurídica de las disposiciones adoptadas

en el D-L 1730 de 1991, ni tampoco su contenido material. El Gobierno se ciñó

estrictamente al tenor literal de las facultades extraordinarias y, en

consecuencia, se limitó a modificar su numeración.

En la columna izquierda del cuadro se identifica la norma del D-L 663 de 1993

que fue declarado inexequible. En la columna de la derecha, por su parte, se

contiene el texto de la respectiva norma-fuente del D-L 1730 de 1991. El

Gobierno, como puede percibirse sin el menor asomo de duda, se ciñó a las

facultades concedidas por la ley, limitándose a incorporar literalmente las

normas vigentes. La única diferencia radica en la numeración. En estas

condiciones, con arreglo a la cosa juzgada constitucional y a la doctrina de esta

Corte, resulta incomprensible el fallo de inexequibilidad.

Decreto 663 de 1993 (Abril 2) Decreto 1730 de 1991 (julio 4)

"Artículo 18.- OBJETO

Las corporaciones de ahorro y vivienda

tienen como finalidad promover el

ahorro privado y canalizarlo hacia la

industria de la construcción, dentro del

sistema de valor constante.

El Gobierno, a través de sus organismos

competentes, fomentará el ahorro con el

propósito de canalizar parte de él hacia

la actividad de la construcción.

Para los fines previstos en este artículo,

el Gobierno coordinará las actividades

de las personas o instituciones que

tengan por objeto el manejo y la

inversión de los fondos provenientes del

ahorro privado, y fomentará la creación

de corporaciones de ahorro y vivienda".

"Artículo 2.1.2.3.2.- OBJETO

Las corporaciones de ahorro y

vivienda tienen como finalidad

promover el ahorro privado y

canalizarlo hacia la industria de la

construcción, dentro del sistema de

valor constante".

"Artículo 2.1.2.3.1- PRINCIPIOS

El Gobierno, a través de sus

organismos competentes, fomentará el

ahorro con el propósito de canalizar

parte de él hacia la actividad de la

construcción.

Para los fines previstos en este

artículo, el Gobierno coordinará las

actividades de las personas o

instituciones que tengan por objeto el

manejo y la inversión de los fondos

provenientes del ahorro privado, y

fomentará la creación de

corporaciones de ahorro y vivienda".

"Artículo 19.- OPERACIONES

ACTIVAS DE CREDITO


podrán otorgar préstamos solamente

para los siguientes fines:

a. Construcción de vivienda propia o

para la venta, incluyendo producción de

viviendas prefabricadas;

b Proyectos de renovación urbana,

incluída la adquisición de los inmuebles

necesarios para desarrollarlos;

c. Adquisición de vivienda usada,

reparación, subdivisión o ampliación de

vivienda usada propia o para la venta, lo

mismo que la adquisición de las

unidades de vivienda resultantes;

d. Adquisición de viviendas

proyectadas, en proceso de construcción

o ya concluídas, incluso las

prefabricadas;

e. Obras de urbanismo;

f. Adquisición de lotes que cuenten con

servicios de alcantarillado, acueducto,

energía eléctrica y vías pavimentadas;

g. Construcción o adquisición de

edificaciones distintas de vivienda, tales

como locales, oficinas, parqueaderos,

hoteles, bodegas, incluyendo el

componente de construcción de

proyectaste inversión en los sectores

industrial, turístico, agropecuario y

minero;

"Artículo 2.1.2.3.8.-

OPERACIONES AUTORIZADAS.


vivienda podrán otorgar préstamos

solamente para los siguientes fines:

a. Construcción de vivienda propia o

para la venta, incluyendo producción

de viviendas prefabricadas;

b Proyectos de renovación urbana,

incluída la adquisición de los

inmuebles necesarios para

desarrollarlos;

c. Adquisición de vivienda usada,

reparación, subdivisión o ampliación

de vivienda usada propia o para la

venta, lo mismo que la adquisición de

las unidades de vivienda resultantes;

d. Adquisición de viviendas

proyectadas, en proceso de

construcción o ya concluídas, incluso

las prefabricadas;

e. Obras de urbanismo;

f. Adquisición de lotes que cuenten

con servicios de alcantarillado,

acueducto, energía eléctrica y vías

pavimentadas;

g. Construcción o adquisición de

edificaciones distintas de vivienda,

tales como locales, oficinas,

parqueaderos, hoteles, bodegas,

incluyendo el componente de

construcción de proyectaste inversión

en los sectores industrial, turístico,

agropecuario y minero..."

"Artículo 20.- INVERSIONES

1. Inversiones de alta liquidez. Los

excesos de liquidez de las corporaciones

de ahorro y vivienda podrán ser

utilizados en las operaciones que

autorice la Junta Directiva del Banco le

la República.

3. Inversiones en bonos de vivienda

de Interés social. Las corporaciones de

ahorro y vivienda podrán efectuar

Inversiones voluntarias en los Bonos de

Vivienda de Interés Social que emita el

Banco Central Hipotecarlo en desarrollo

de las facultades establecidas en el

presente Estatuto".

"Artículo 2.1.2.3.32.- EXCESOS

DE LIQUIDEZ.

Los excesos de liquidez de las

corporaciones de ahorro y vivienda

podrán ser utilizados en las

operaciones que autorice la Junta

Monetaria".

"Artículo 2.1.2.3.29-

INVERSIONES EN BONOS DE

VIVIENDA DE INTERES

SOCIAL.


vivienda podrán efectuar Inversiones

voluntarias en los Bonos de Vivienda

de Interés Social de que trata el

artículo 2.4.3.2.15. del presente

estatuto".


PASIVAS

1. Instrumentos de captación. Adóptanse

dos instrumentos para la captación del

ahorro de valor constante, así:

a. La cuenta de ahorro de valor

constante, y

b. El certificado de ahorro de valor

constante, el cual no podrá ser expedido

al portador.

2. Cuenta de ahorro de valor constante.

En el caso de la cuenta de ahorro de

valor constante, la relación entre el

depositante y la respectiva corporación

se regirá por medio de un documento

que debe estipular lo siguiente: el

sistema de valor constante; la

periodicidad de los reajustes; la forma

de determinar la tasa de interés

reconocida al depositante; la obligación

de entregar al menos trimestralmente al

ahorrador un extracto del movimiento de

su cuenta con indicación de los

depósitos y retiros efectuados y el saldo

final del respectivo período.

3. Certificados de valor constante. Las

corporaciones de ahorro y vivienda están

autorizadas para emitir certificados de

ahorro de valor constante por cualquier

cuantía y con plazos entre uno (1) y tres

(3) meses, tres (3) y seis (6) meses o

plazos superiores. Si no se cancelaren al

vencimiento pactado, se entenderá que

quedan prorrogados por períodos

sucesivos iguales al inicialmente

acordado. Estos certificados serán

irredimibles antes de su vencimiento.

"Artículo 2.1.2.3.13.-

MODALIDADES DE

CAPTACION.

Adóptanse dos instrumentos para la

captación del ahorro de valor

constante, así: a) La cuenta de ahorro

de valor constante, y b) El certificado

de ahorro de valor constante, el cual

no podrá ser expedido al portador".

"Artículo 2.1.2.3.14.- CUENTA DE

AHORRO DE VALOR

CONSTANTE

En el caso de la cuenta de ahorro de

valor constante, la relación entre el

depositante y la respectiva

corporación se regirá por medio de un

documento que debe estipular lo

siguiente: a) El sistema de valor

constante; b) La periodicidad de los

reajustes; c) La forma de determinar

la tasa de interés reconocida al

depositante; d) La obligación de

entregar al menos trimestralmente al

ahorrador un extracto del movimiento

de su cuenta con indicación de los

depósitos y retiros efectuados y el

saldo final del respectivo período".

"Artículo 2.1.3.16.- PLAZO DE

EXPEDICION


vivienda están autorizadas para emitir

certificados de ahorro de valor

constante, con plazos entre 1 y 3

meses, 3 y 6 meses o plazos

superiores..."

"Artículo 2.1.3.15.- DE LOS

CERTIFICADOS DE VALOR

CONSTANTE

(...)

Si no se cancelaren al vencimiento

pactado, se entenderá que quedan

prorrogados por períodos sucesivos

iguales al inicialmente acordado.

"Artículo 22.- OTRAS


1. Contratos de administración

anticrética. Las corporaciones de ahorro

y vivienda están autorizadas para

celebrar contratos de administración

anticrética sobre inmuebles financiados

por ellas.

2. Emisión de bonos de vivienda.

Autorizase a las corporaciones de ahorro

y vivienda para emitir bonos de

vivienda, en los cuales podrán invertir

las compañías de seguros de vida, las

sociedades de capitalización y otras

corporaciones de ahorro y vivienda, de

conformidad con lo dispuesto en este

capítulo. Estos bonos tendrán las

mismas características de los Bonos de

Vivienda de Interés Social, salvo que no

serán redimibles anticipadamente en

ningún caso sino únicamente a su

vencimiento.

Cada corporación de ahorro y vivienda

sólo podrá emitir bonos en desarrollo de

lo dispuesto en este numeral en una

cuantía máxima equivalente al cincuenta

por ciento (50%) del total de créditos

otorgados para construcción o

adquisición de vivienda de Interés

social.

"Artículo 2.1.2.3.28.- CONTRATO

DE ADMINISTRACION

ANTICRETICA


vivienda están autorizadas para

celebrar contratos de administración

anticrética sobre inmuebles

financiados por ellas".

"Artículo 2.1.2.3.31.-

FACULTADES PARA EMITIR

BONOS.

Autorizase a las corporaciones de

ahorro y vivienda para emitir bonos

de vivienda, en los cuales podrán

invertir las compañías de seguros de

vida, las sociedades de capitalización

y otras corporaciones de ahorro y

vivienda, de conformidad con lo

dispuesto en este capítulo. Estos

bonos tendrán las mismas

características de los Bonos de

Vivienda de Interés Social, salvo que

no serán redimibles anticipadamente

en ningún caso sino únicamente a su

vencimiento.

Cada corporación de ahorro y

vivienda sólo podrá emitir bonos en

desarrollo de lo dispuesto en este

artículo en una cuantía máxima

equivalente al cincuenta por ciento

(50%) del total de créditos otorgados

para construcción o adquisición de

vivienda de Interés social".

"Artículo 23.- PROHIBICIONES Y

LIMITACIONES

1.Límites a las operaciones de crédito.

Las corporaciones de ahorro y vivienda,

individualmente consideradas, no

podrán aprobar préstamos en exceso de

un peso con veinte centavos ($1.20) por

cada peso ($1.00) de recursos captados,

determinados según balance de cada

mes. Si por baja de éstos se excediere la

relación aquí prevista, la respectiva

corporación deberá suspender nuevas

aprobaciones hasta que dicha relación se

restablezca.

2.Límites a la adquisición de bienes.

Ninguna corporación de ahorro y

vivienda podrá comprar o poseer

productos, mercancías, semovientes,

acciones de otras corporaciones u otros

bienes semejantes, salvo que tales bienes

muebles o títulos valores hayan sido

recibidos por la corporación como

garantía de préstamos o para asegurar

los que haya hecho previamente de

buena fe o los que le sean traspasados en

pago de deudas. Los bienes adquiridos

de que trata este numeral deberán

enajenarse dentro de un plazo no mayor

de un (1) año.

3. Límites a la adquisición de bonos y de

títulos valores. Las corporaciones de

ahorro y vivienda no podrán adquirir

bonos u otros títulos valores emitidos

por terceras personas, ni obligaciones

que no hayan sido constituidas

originalmente a su favor, salvo

autorización previa de la

Superintendencia Bancaria y sólo para

operaciones que estén en concordancia

con los objetivos del sistema de valor

constante".

"Artículo 2.1.2.3.33.- RELACION

DE PASIVO ESPECIAL.


vivienda, individualmente

consideradas, no podrán aprobar

préstamos en exceso de un peso con

veinte centavos ($1.20) por cada peso

($1.00) de recursos captados,

determinados según balance de cada

mes. Si por baja de éstos se excediere

la relación aquí prevista, la respectiva

corporación deberá suspender nuevas

aprobaciones hasta que dicha relación

se restablezca".

"Artículo 2.2.2.3.1.- REGIMEN

GENERAL

Ninguna corporación de ahorro y

vivienda podrá comprar o poseer

productos, mercancías, semovientes,

acciones de otras corporaciones u

otros bienes semejantes, salvo que

tales bienes muebles o títulos valores

hayan sido recibidos por la

corporación como garantía de

préstamos o para asegurar los que

haya hecho previamente de buena fe o

los que le sean traspasados en pago de

deudas. Los bienes adquiridos de que

trata este artículo deberán enajenarse

dentro de un plazo no mayor de un

año".

"Artículo 2.2.2.3.2.- INVERSION

EN BONOS Y TITULOS

VALORES EMITIDOS POR

TERCERAS PERSONAS


vivienda no podrán adquirir bonos u

otros títulos valores emitidos por

terceras personas, ni obligaciones que

no hayan sido constituidas

originalmente a su favor, salvo

autorización previa de la

Superintendencia Bancaria y sólo para

operaciones que estén en

concordancia con los objetivos del

sistema de valor constante".

"Artículo 134.- UNIDAD DE PODER

ADQUISITIVO CONSTANTE -

UPAC-

1. Aplicación. El fomento del ahorro

para la construcción se orientará sobre la

base del principio del valor constante de

ahorros y préstamos, determinado

contractualmente. Para efectos de

conservar el valor constante de los

ahorros y de los préstamos a que se

refiere el presente capítulo, unos y otros

se reajustarán periódicamente de

acuerdo con las fluctuaciones del poder

adquisitivo de la moneda en el mercado

interno, y los intereses pactados se

liquidarán sobre el valor principal

reajustado.

En desarrollo del principio de valor

constante de ahorros y préstamos

consagrado en el inciso anterior,

establécese la Unidad de Poder

Adquisitivo Constante (UPAC) con base

en la cual las corporaciones de ahorro y

vivienda deberán llevar todas las cuentas

y registros del sistema, reducidos a

moneda legal.

2.Estipulación en los contratos. Para los

efectos previstos en el artículo 1518 del

Código Civil, tanto en los contratos

sobre constitución de depósitos de

ahorro entre los depositantes y las


como en los contratos de mutuo que

éstas celebren para el otorgamiento de

préstamos, se estipulará expresamente

que las obligaciones en moneda legal se

determinarán mediante la aplicación de

la equivalencia de la Unidad de Poder


3.Información al público. Las

corporaciones de ahorro y vivienda en

"Artículo 2.1.2.3.3.- UNIDAD DE

PODER ADQUISITIVO

CONSTANTE

El fomento del ahorro para la

construcción se orientará sobre la

base del principio del valor constante

de ahorros y préstamos, determinado

contractualmente. Para efectos de

conservar el valor constante de los

ahorros y de los préstamos a que se

refiere el presente título, unos y otros

se reajustarán periódicamente de

acuerdo con las fluctuaciones del

poder adquisitivo de la moneda en el

mercado interno, y los intereses

pactados se liquidarán sobre el valor

principal reajustado.

En desarrollo del principio de valor

constante de ahorros y préstamos

consagrado en el inciso anterior,

establécese la Unidad de Poder

Adquisitivo Constante (UPAC) con

base en la cual las corporaciones de

ahorro y vivienda deberán llevar todas

las cuentas y registros del sistema,

reducidos a moneda legal".

"Artículo 2.1.2.3.4.-

ESTIPULACIÓN EN LOS

CONTRATOS

Para los efectos previstos en el

artículo 1518 del Código Civil, tanto

en los contratos sobre constitución de

depósitos de ahorro entre los

depositantes y las corporaciones de

ahorro y vivienda como en los

contratos de mutuo que éstas celebren

para el otorgamiento de préstamos, se

estipulará expresamente que las

obligaciones en moneda legal se

determinarán mediante la aplicación

de la equivalencia de la Unidad de

Poder Adquisitivo Constante

(UPAC)".

"Artículo 2.1.2.3.5.-

INFORMACIÓN AL PÚBLICO.


"Artículo 135.- AMORTIZACION

DE CREDITOS CON CESANTIA.

Los beneficiarios de créditos para la

adquisición o construcción de vivienda

propia, que tenga derecho al auxilio de

cesantía podrán destinarlo total o

parcialmente, para abonar a sus

obligaciones. El empleador

correspondiente deberá, con base en un

acuerdo escrito de pignoración, girar a la

respectiva corporación de ahorro y

vivienda en el mes de enero de cada año

el valor de las cesantías causadas y

comprometidas hasta el 31 de diciembre

del año inmediatamente anterior,

bastando únicamente para ello la

certificación escrita de la corporación

sobre el saldo de la obligación vigente".

"Artículo 2.1.2.3.10.-

AMORTIZACION CON

CESANTIA.

Los beneficiarios de créditos para la

adquisición o construcción de

vivienda propia, que tenga derecho a

auxilio de cesantía podrán destinarlo

total o parcialmente, para abonar sus

obligaciones. El empleador

correspondiente deberá, con base en

un acuerdo escrito de pignoración,

girar a la respectiva corporación de

ahorro y vivienda en el mes de enero

de cada año el valor de las cesantías

causadas y comprometidas hasta el 31

de diciembre del año inmediatamente

anterior, bastando únicamente para

ello la certificación escrita de la

corporación sobre el saldo de la

obligación vigente".

"Artículo 136.- INVERSIONES EN

SOCIEDADES DE SERVICIOS

FINANCIEROS.

Las corporaciones de ahorro Vivienda

podrán participar en el capital de

sociedades fiduciarias y de fondos de

pensiones y de cesantía.

Parágrafo.- Las Inversiones a que hace

referencia el presente artículo estarán

sujetas a las previsiones establecidas en

el artículo 119, numerales 1º, 2º, y 3º del

presente Estatuto".

"Artículo 2.2.1.2.2.-

PARTICIPACION DE LAS

CORPORACIONES DE AHORRO

Y VIVIENDA Y DE LAS

SOCIEDADES FIDUCIARIAS EN

SOCIEDADES DE SERVICIOS

FINANCIEROS.

Las corporaciones de ahorro Vivienda

podrán participar en el capital de

sociedades fiduciarias y de fondos de

pensiones y de cesantía.

(...)

Parágrafo.- Las Inversiones a que

hace referencia el presente artículo

estarán sujetas a las previsiones

establecidas en los artículos 2.2.1.2.1.,

2.2.1.2.3. y 2.2.1.2.4. del presente

Estatuto..."

"Artículo 137.- TASAS DE INTERES

1.Tasa efectiva. Para los efectos legales

del sistema de valor constante

entiéndese por tasa efectiva de interés

aquella que, aplicada con periodicidad

diferente de un año, de acuerdo con las

fórmulas de interés compuesto, produce

exactamente el mismo resultado que la

tasa anual.

2.Tasa de interés por captaciones. Las


podrán pactar libremente con los

depositantes la tasa de interés que

reconocerán sobre depósitos respecto de

los cuales expidan certificados a

término.

3. Oferta de tasas. Las tasas de interés

que ofrezcan reconocer las

corporaciones de ahorro y vivienda por

concepto de depósitos en cuenta de

ahorros de valor constante o de los

depósitos ordinarios serán informadas al

público en la forma y términos que

establezca la Superintendencia

Bancaria".

"Artículo 2.1.2.3.12.- TASA

EFECTIVA

Para los efectos legales del sistema de

valor constante entiéndese por tasa

efectiva de interés aquella que,

aplicada con periodicidad diferente de

un año, de acuerdo con las fórmulas

de interés compuesto, produce

exactamente el mismo resultado que

la tasa anual".

Articulo 2.1.2.3.15.- (Inciso segundo)

"Las corporaciones de ahorro y

vivienda podrán pactar libremente con

los depositantes la tasa de interés que

reconocerán sobre depósitos respecto

de los cuales expidan certificados a

término".

"Artículo 2.1.2.1.26.- REGIMEN

DE TASAS DE INTERES

APLICABLES A DEPOSITOS DE

AHORRO COMUNES Y A

TERMINO.

De acuerdo con los artículos 1º y 3º

del decreto 2994 de 1990, las tasas de

interés que ofrezcan reconocer los

bancos comerciales por la captación

de recursos mediante depósito de

ahorros, comunes y a término, así

como su forma de liquidación, serán

fijadas libremente por la entidad

depositaria e informadas al público,

de acuerdo con la reglamentación que

para el efecto expida la

Superintendencia Bancaria".

"Artículo 138.- CONDICIONES DE

LOS DEPOSITOS ORDINARIOS Y

DE AHORRO

1. Contabilidad separada de los

depósitos ordinarios. Las corporaciones

de ahorro y vivienda llevarán

contabilidad separada para los recursos

captados en la sección de depósitos

ordinarios y para los recursos captados a

través de los instrumentos propios del

sistema de valor constante.

2. Determinación del régimen

contable de las secciones de depósitos

ordinarios. El Superintendente Bancario

determinará el régimen contable de las

secciones de depósitos ordinarios que

organicen las corporaciones de ahorro y

vivienda. En todo aquello que sea

pertinente, el Superintendente Bancario

podrá señalar métodos análogos a los

exigidos para las secciones de ahorro de

los bancos comerciales.

3.Marco normativo de los créditos

otorgados con recursos provenientes de

depósitos ordinarios. Sin perjuicio de la

contabilidad separada que las


deberán llevar, los préstamos que

aquéllas otorguen con recursos

ordinarios en la sección de depósitos

ordinarios se regirán por las normas

vigentes para los créditos otorgados con

recursos captados a través del sistema de

valor constante.

4. Entrega de depósitos sin juicio de

sucesión e inembargabilidad. En razón

de lo dispuesto por el artículo 213 del

presente Estatuto la entrega por parte de

"Artículo 2.1.2.3.19.-

CONTABILIDAD PARA LOS

DEPOSITOS ORDINARIOS.


vivienda llevarán contabilidad

separada para los recursos captados en

la sección de depósitos ordinarios y

para los recursos captados a través de

los instrumentos propios del sistema

de valor constante".

"Artículo 2.1.2.3.20.-

COMPETENCIA DE LA

SUPERINTENDENCIA

BANCARIA

El Superintendente Bancario

determinará el régimen contable de

las secciones de depósitos ordinarios

que organicen las corporaciones de

ahorro y vivienda. En todo aquello

que sea pertinente, el Superintendente

Bancario podrá señalar métodos

análogos a los exigidos para las

secciones de ahorro de los bancos

comerciales".

"Artículo 2.1.2.3.21.- NORMAS

APLICABLES A LOS

DEPOSITOS ORDINARIOS.

Sin perjuicio de la contabilidad

separada que las corporaciones de

ahorro y vivienda deberán llevar, los

préstamos que aquéllas otorguen con

recursos ordinarios en la sección de

depósitos ordinarios se regirán por las

normas vigentes para los créditos

otorgados con recursos captados a

través del sistema de valor constante".

"Artículo 2.1.2.1.20.- ENTREGA

DE DEPOSITOS SIN JUICIO DE

SUCESION

Si muriere una persona dejando una

cuenta en la sección de ahorros cuyo

saldo a favor de aquélla no exceda del

"Artículo 139.- COBRO DE LOS

SERVICIOS OFRECIDOS A LOS

DEPOSITANTES


podrán cobrar por todos los servicios

que presten a sus depositantes, tales

como suministros de libretas de cuentas

de ahorro, transferencias de fondos y uso

de los sistemas electrónicos de depósito

y retiro".

"Artículo 2.1.2.3.27.- COBRO DE

OTROS SERVICIOS

PRESTADOS.


vivienda podrán cobrar por todos los

servicios que presten a sus

depositantes, tales como suministros

de libretas de cuentas de ahorro,

transferencias de fondos y uso de los

sistemas electrónicos de depósito y

retiro".

"Artículo 140.- RESTRICCIONES.

1. Encaje. Los depósitos captados por

las corporaciones de ahorro y vivienda

en desarrolló de lo previsto en el artículo

anterior estarán sujetos a las

disposiciones sobre encaje expedidas

por la Junta Directiva del Banco de la

República en desarrollo de sus

facultades legales.

2. Sanciones por defecto en

colocaciones. Por los defectos en que

incurran las corporaciones de ahorro y

vivienda respecto del porcentaje mínimo

de colocaciones que deben destinar a

financiar la adquisición de vivienda de

interés social, incluyendo las inversiones

sustitutivas de dichas colocaciones, de

conformidad con las disposiciones

dictadas al respecto por el Gobierno

Nacional, la Superintendencia Bancaria

impondrá una multa en favor del Tesoro

Nacional por el equivalente al tres por

ciento (3%) del defecto que representan

mensualmente. Lo anterior se entenderá

sin perjuicio de las sanciones que pueda

imponer dicha Superintendencia en

desarrollo de lo dispuesto en el artículo

209 del presente Estatuto.

3. Sanciones por defectos de

inversión. Los defectos que presenten

las corporaciones de ahorro y vivienda

en las Inversiones supletorias de los

porcentajes mínimos de colocación que

señale el Gobierno Nacional, serán

sancionados por la Superintendencia

Bancaria con multa del cinco por ciento'

(5%) sobre el valor del defecto".

"Artículo 2.1.2.3.17.- ENCAJE.

Los depósitos captados por las


desarrolló de lo previsto en el artículo

anterior estarán sujetos a las

disposiciones sobre encaje expedidas

por la Junta Monetaria en desarrollo

de sus facultades legales".

"Artículo 2.1.2.3.30.- SANCIONES

POR DEFECTO EN

COLOCACIONES.

Por los defectos en que incurran las


respecto del porcentaje mínimo de

colocaciones que deben destinar a

financiar la adquisición o

construcción de vivienda de interés

social, incluyendo las inversiones

sustitutivas de dichas colocaciones, de

conformidad con las disposiciones

dictadas al respecto por la Junta

Monetaria, la Superintendencia

Bancaria impondrá una multa en favor

del Tesoro Nacional por el

equivalente al tres por ciento (3%) del

defecto que representan

mensualmente. Lo anterior se

entenderá sin perjuicio de las

sanciones que pueda imponer dicha

Superintendencia en desarrollo de lo

dispuesto en el artículo 1.7.1.2.1. del

presente Estatuto".

"Artículo 2.1.2.3.11.- SANCIONES

POR DEFECTOS DE

INVERSION.

Los defectos que presenten las


las Inversiones supletorias de los

porcentajes mínimos de colocación

que señale la Junta Monetaria, serán

sancionados por la Superintendencia

Bancaria con multa del cinco por

ciento' (5%) sobre el valor del

defecto".

21. No puede sostenerse que las disposiciones del D-L 1730 de 1991, dejaron

de regir cuando entró en vigencia la nueva Constitución. Aplicar

retroactivamente el nuevo diseño constitucional en el orden de las competencias

a este decreto ley, a la luz de la jurisprudencia de la Corte, sería en verdad un

exabrupto. Restaría analizar entonces si es posible hacerlo respecto del D-L 663

de 1993, que incorpora el mismo contenido normativo del D-L 1730 de 1991,

salvo que cambia la numeración originaria.

Como quiera que las normas a que nos referimos fueron dictadas antes de 1991,

y las mismas han regido hasta ahora sin solución de continuidad, la aplicación

del nuevo esquema de distribución de competencias tendría carácter retroactivo

y, por ello, no podría ser de recibo. El Legislador post-constitucional no se

opuso a que esas normas siguieran rigiendo y al respecto quiso únicamente

variar su numeración, asunto éste adjetivo y carente de entidad como para

cuestionar la competencia del Legislador Extraordinario pre-constitucional que

las creó o hacer por ello cesar su vigencia. Resulta incomprensible que el hecho

de ordenar, con posterioridad a la vigencia de la Constitución, una simple

modificación de la numeración de un decreto ley pre-constitucional signifique

que éste entre en oposición automática con la Constitución y deba ser

invalidado, lo que no habría ocurrido si el Legislador hubiese dejado “las cosas

como estaban” y se hubiese abstenido de ordenar el cambio de numeración.

22. Pero podría incluso admitirse, en gracia de discusión, que el Legislador

post-constitucional cumplió una actuación que fue más allá de la simple

modificación de la numeración. Con ocasión de la operación de mera

matemática normativa, podría aceptarse que incorporó la norma anterior a un

texto normativo nuevo que produjo un efecto derogatorio respecto de la norma-

fuente anterior. En este caso no podría seguirse oponiendo excusa alguna a la

aplicación del nuevo sistema de competencias en materia de regulación del

ahorro público.

No obstante que la aplicación de la Constitución de 1991 a la situación

normativa descrita se nos ocurre extremadamente formalista, podría aceptarse

que una opción interpretativa plausible consistiría en señalar que la adopción

literal de una norma anterior, así sea para efectos de reordenar su ubicación y

numeración dentro de un Estatuto Orgánico, no sería óbice para aplicar a la

norma post-constitucional que emerge de esta operación las prescripciones

constitucionales que gobiernan las competencias reguladoras de los órganos del

Estado.

Esa opción interpretativa pudo en realidad ser acogida por la Corte

Constitucional cuando resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el

segundo inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, que confirió al Gobierno

facultades extraordinarias para hacer en el Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero (D-L 1730 de 1991) “las modificaciones de ubicación de entidades y

del sistema de titulación y numeración que se requieran”. Pero la Corte descartó

esa opción y, en su lugar, declaró la exequibilidad de las facultades

extraordinarias concedidas al Gobierno, no hallando en ellas vulneración alguna

a la Constitución.

Consecuente con este pronunciamiento de exequibilidad, que en lo que respecta

al segundo inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 tiene carácter de cosa

juzgada absoluta, la Corte ratificó en los fallos sucesivamente proferidos sobre

el D-L 663 de 1993 esta misma tesis. De este conjunto de fallos surge

nítidamente, como ya se ha recalcado, la sub-regla que le reconoce legitimidad

constitucional a la tarea de actualización del Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero (función agregativa y de armonización formal), con la condición de

que la incorporación de la norma-fuente en la versión final de dicho Estatuto

mantenga la identidad de textos (test de corrección).

Adicionalmente, los fallos analizados en otro aparte de este salvamento, sin

excepción, definen el alcance de la prohibición constitucional referida a la

concesión de facultades extraordinarias para dictar las leyes-marco, en el

sentido de sustraer de esta interdicción el ejercicio de las facultades

extraordinarias contempladas en el segundo inciso del artículo 36 de la Ley 35

de 1993.

La Corte extemporáneamente adopta como propia en este fallo una opción

hermenéutica que ha debido - si así lo pensaba - prohijar desde un primer

momento cuando examinó la constitucionalidad del segundo inciso del artículo

36 de la Ley 35 de 1993 y, además, en cada ocasión en que examinó la

exequibilidad del D-L 663 de 1993 que desarrolla las facultades descritas en

aquél. En suma, antes de estos fallos, esa opción interpretativa, aunque

formalista, podría haberse sostenido y en ella se habría fundado la

inexequibilidad de la ley y del decreto ley. Pero con posterioridad a los fallos

reseñados, la cosa juzgada constitucional - salvo que su irrespeto absoluto se

eleve a privilegio de su máximo guardián -, impide que ella pueda acogerse y

servir de base a la inexequibilidad de los preceptos del D-L 663 de 1993 que

reflejan el ejercicio puntual de unas facultades extraordinarias, en su momento

declaradas exequibles.

23. Por las mismas razones, la existencia de la cosa juzgada constitucional, le

cierra el paso al argumento circular de la sentencia que finge sorprenderse por

no encontrar completo el juego norma general-norma particular, que suele

asociarse a la técnica normativa de las leyes-marco. Como lo aceptó la Corte en

las numerosas sentencias citadas, el cometido del Gobierno se restringía a

actualizar una compilación normativa pre-constitucional, cuya exequibilidad

justamente descansaba en la consideración de que ello no entrañaba ni la

expedición de un código ni de una ley marco. En consecuencia, carece de toda

sindéresis que ahora venga la misma Corte Constitucional a decretar la

inexequibilidad del D-L 663 de 1993, so pretexto de que ocupándose del tema

del ahorro público no se descubren en él los elementos propios de la ley marco,

entre otras razones, debido a que es el mismo Gobierno el que establece el

marco y las normas que lo desarrollan ¡tamaño descubrimiento! Sorprende que

la Corte haya demorado tanto tiempo y dilapidado tanta cosa juzgada en vano

para arribar a esta aurora del pensamiento donde una repentina claridad disipa

por completo la penumbra hasta ahora reinante.

24. Por lo demás, no es cierto que el Gobierno establezca el “marco”, pues éste

es provisto por la Ley 35 de 1993, que sencillamente se incorpora literalmente

en el cuerpo del Estatuto Orgánico; las restantes normas de este estatuto, son las

mismas que provienen del D-L 1730 de 1991, cuya numeración y ubicación

simplemente se modifican. El descubrimiento que en tono dramático se

denuncia, no es sino el producto literario de la deformación de una operación

normativa muchas veces analizada por la Corte en un sentido desde el cual se

había juzgado exequible. La inopia de la perspectiva sincrónica y del olvido de

la cosa juzgada se torna en morada cómoda para declarar la inexequibilidad de

una norma cuyo análisis completo requiriría no hacer caso omiso de diversos

actos y hechos jurídicamente relevantes cumplidos en distintos momentos en el

tiempo. En estas condiciones, la descripción actual de un fenómeno jurídico,

desanudado de los actos precedentes, encubre una típica falacia y conduce a

conclusiones equivocadas.

25. Faltaría efectuar un análisis semejante en relación con el segundo

componente del D-L 663 de 1993, que corresponde al ingrediente normativo

nuevo suministrado por las disposiciones de la Ley 35 de 1993, también

literalmente incorporadas al D-L 663 de 1993, como se puede colegir del

siguiente cuadro. Resulta igualmente palmario que las normas declaradas

inexequibles - que aparecen en la columna izquierda -, provienen de la Ley 35

de 1993, como quiera que fueron simplemente incorporadas, con nueva

numeración, en el texto del D-L- 663 de 1993, en desarrollo de precisas

facultades extraordinarias. A la luz de la jurisprudencia de esta Corte y, en

especial de la cosa juzgada constitucional, la sentencia de inexequibilidad

carece de toda justificación.

Decreto 663 de 1993 Ley 35 de 1993


ACTIVAS DE CREDITO

(...)

h. Préstamos para inversión

garantizados con hipoteca sobre

vivienda o con hipoteca sobre

inmuebles diferentes de vivienda; en

este último evento se observarán las

condiciones especiales que señala el

Gobierno Nacional".

i. Las corporaciones de ahorro y

vivienda podrán otorgar créditos de

consumo sin hipoteca, previa

autorización que impartirá el Gobierno

Nacional, a partir del lo. De julio de

1993, hasta el límite y con las

condiciones que señale el mismo,

preservando su especialidad en el

financiamiento de vivienda y de la

construcción".

Artículo 17.-

"Parágrafo 2º.- ...Las corporaciones de

ahorro y vivienda podrán otorgar

préstamos para inversión garantizados

con hipoteca sobre inmuebles diferentes

de vivienda, con sujeción a las

condiciones especiales que señala el

Gobierno Nacional".

Artículo 17.-

Párrafo 3º. "...El Gobierno Nacional

autorizará a partir del 1º de julio de

1993 a las corporaciones de ahorro y

vivienda para otorgar créditos de

consumo sin hipoteca hasta los límites y

con las condiciones que señale el

Gobierno, preservando su especialidad

en el financiamiento de vivienda y de la

construcción".

"Artículo 20.- INVERSIONES

(...)

2. Inversiones en sociedades de

servicios financieros. Las


también podrán efectuar inversiones en

sociedades de servicios financieros en

los mismos términos y condiciones

autorizados a los establecimientos de

crédito.

Artículo 17.-

(...)

"Párrafo 2º.- Las corporaciones de

ahorro y vivienda también podrán

efectuar inversiones en sociedades de

servicios financieros en los mismos

términos y condiciones autorizados a los

establecimientos de crédito".

"Artículo 22.- OTRAS


(...)

3. Operaciones de mercado

cambiario. Las corporaciones de ahorro

y vivienda podrán efectuar, como

intermediarios del mercado cambiario,

operaciones de compra y venta de

divisas y las demás operaciones de

cambio que autorice la Junta Directiva

del Banco de la República, que dictará

las regulaciones pertinentes.

"4. Otras operaciones. Dentro de su

objeto principal, las corporaciones de

ahorro y vivienda podrán también

realizar complementariamente las

operaciones estipuladas en moneda

legal que autorice- el Gobierno

Nacional en desarrollo de la facultad de

Intervención consagrada en el artículo

48 de este Estatuto, hasta el tope que

establezca y las demás que el mismo

autorice en ejercicio de las facultades

que le concede la ley mencionada".

Artículo 18.- Operaciones de compra

y venta de divisas.

"Las corporaciones de ahorro y vivienda

y las compañías de financiamiento

comercial podrán efectuar como

Intermediarios del mercado cambiario,

operaciones de compra y venta de

divisas y las demás operaciones de

cambio que autorice la Junta Directiva

del Banco de la República, que dictará

las regulaciones pertinentes".

"Artículo 17.- Operaciones de las

Corporaciones de ahorro y vivienda.

Párrafo 1º. "Dentro de su objeto

principal, las corporaciones de ahorro y

vivienda podrán también realizar

complementariamente las operaciones

estipuladas en moneda legal que los

autorice el Gobierno Nacional en

desarrollo de esta ley hasta el tope que

el mismo establezca..."

26. La censura de la sentencia no podría referirse a la misma Ley 35 de 1993,

dado que en ella se expresa la decisión orgánica y formal del Legislador de

ofrecer el marco normativo para adelantar la intervención del Estado en el

sistema financiero. Ella tendría que apuntar contra la incorporación de ese

contenido normativo en el decreto ley que recoge bajo la forma de estatuto

unificador las normas vigentes sobre el sistema financiero.

Ciertamente, la tesis que niega la constitucionalidad del indicado procedimiento

de adopción, por conducir a que el “marco” normativo en materia de regulación

del ahorro público termine alojado en un decreto ley, puede estimarse plausible

desde el punto de vista hermenéutico. Sin embargo, la Corte Constitucional no

lo consideró así. Por el contrario, en su oportunidad declaró exequible el

segundo inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 que facultó al Gobierno

para “incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones

aquí dispuestas”. Según esta sentencia de la Corte y las que con posterioridad se

dictaron, para efectos de actualizar una compilación resultaba

constitucionalmente viable producir esta incorporación, a la cual incluso se le

reconocieron efectos derogatorios de las disposiciones-fuente objeto de

integración dentro del cuerpo normativo plasmado en el D-L 663 de 1993.

27. La circunstancia de que en la compilación, junto a las normas provenientes

del D-L 1730 de 1991, figuren las disposiciones que integran la Ley 35 de 1993,

que conforman la “regulación marco”, no transmite a las primeras esta

condición. Igualmente, el hecho de que la “regulación marco” se hubiese

integrado a la compilación, no le sustrae ese carácter, como quiera que ella

servirá de presupuesto para la expedición de los decretos reglamentarios

respectivos. La mayoría, en razón al error de óptica jurídica en que incurre,

atribuye a todo el D-L 663 de 1993, la naturaleza de norma-marco con el fin de

proceder luego a defenestrarla, alegando que el marco debe disponerse por ley,

con lo que desconoce que en efecto ello se hizo a través de ley. Precisamente, el

contenido de esta ley se incorporó en el D-L 663 - Estatuto Orgánico del

Sistema Financiero -, en obedecimiento a una ley de facultades declarada

exequible por esta Corte.

28. La Corte declara inexequibles disposiciones provenientes del D-L 1730 de

1991, que simplemente tenían el status de “normas vigentes” sobre el sistema

financiero - lo que de suyo no las hacía inconstitucionales -, y que se

incorporaron al D-L 663 de 1993 bajo una numeración distinta, todo esto en

desarrollo de las facultades extraordinarias previstas en el segundo inciso del

artículo 36 de la Ley 35 de 1993, declarado exequible por la propia Corte. Este

componente del D-L 663 de 1993 no tenía, en consecuencia, el carácter de “ley-

marco”. Sin embargo, la mayoría decide la inexequibilidad de estas

disposiciones con el argumento de que con ellas se está conformando el

“marco” que sólo podría haber sido provisto por la ley.

29. Por lo demás, si lo que determina la inexequibilidad es la falta absoluta de

ley marco en materia de financiación de la vivienda digna, el argumento es

todavía menos convincente, pues la Corte ha señalado que la omisión legislativa

absoluta no entraña inexequibilidad alguna. Carece de lógica que si la ausencia

de norma es incapaz de traducirse en cargo de inexequibilidad que pueda

prosperar en un proceso de inconstitucionalidad, esa omisión contagie con el

vicio de inconstitucionalidad a las disposiciones vigentes sobre el ahorro

público inicialmente compiladas en el D-L 1730 de 1991 y más tarde recogidas

en el D-L 663 de1993. Esta réplica es suficiente para enfrentar la posición de la

mayoría. No es necesario refutar la precipitada afirmación que se hace en la

sentencia sobre la condición necesaria de ley-marco que se asigna a la ley

llamada a desarrollar el derecho económico y social a la vivienda digna, a que

se refiere el artículo 51 de la C.P. Los derechos económicos y sociales,

presuponen reserva de ley. No puede reducirse el alcance de estas leyes que se

orientan a concretar el principio de igualdad, imponiéndoles las restricciones

que excepcionalmente la Constitución contempla con el objeto de flexibilizar la

regulación de fenómenos sociales cambiantes. Una cosa es el derecho a la

vivienda digna - al cual es anejo un sistema de financiación adecuado - y otra

cosa es la regulación del ahorro público.

30. Ni siquiera el inexcusable error de olvidar los pronunciamientos previos de

la Corte, elimina el cargo de extemporaneidad que puede oponerse a la

pretensión de someterse a la opción hermenéutica que informa a la sentencia. Al

igual que lo dicho respecto del otro componente normativo del D-L 663 de

1993, la cosa juzgada constitucional se erige en obstáculo insalvable para

sostener esa tesis que, en su momento, de haber sido prohijada - lo que sólo

entonces era posible -, habría obligado a la Corte a declarar la inexequibilidad

tanto de las facultades extraordinarias concedidas como de su ejercicio. La

misma Corte Constitucional que declaró exequible la facultad de incorporar

dentro del estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el contenido normativo de

la propia Ley 35 de 1993 - Ley-marco financiera -, con el objeto de actualizar

dicha compilación, mal puede ahora señalar que esa incorporación resulta

violatoria de la Constitución Política.

Aunque en gracia de discusión se reconozca más peso a la razón que ahora

sustenta la novedosa tesis de la Corte, el respeto a la cosa juzgada constitucional

impide que ella sirva de fundamento para declarar inexequible la labor de

incorporación realizada por el Gobierno al amparo de las facultades

extraordinarias halladas exequibles. Con todo, esa tesis está animada de un

espíritu inútilmente formalista. Para la Constitución, la definición legislativa del

marco de la intervención del Estado en el sistema financiero, implica que la

democracia tiene que definir las directrices del gobierno de la economía. Esto

cabalmente se ha logrado con la expedición de la Ley 35 de 1993 por parte del

Congreso. Resulta secundario que luego, en aras de mantener un cuerpo

normativo unificado, por elementales razones de seguridad jurídica, se haya

dispuesto que las normas de esa ley se recojan literalmente en una compilación,

junto a las demás disposiciones hasta entonces vigentes. En otras palabras, la

aspiración de mantener y actualizar, en esos términos, un Estatuto Orgánico del

Sistema Financiero, no representa ningún atentado contra la democracia, que es

en últimas lo que debe contar. La Corte, lamentablemente, ha decidido rendirle

con su viraje doctrinal un homenaje tardío al formalismo vacío, aún a costa de

sacrificar la cosa juzgada constitucional, retirándose ella misma la credencial de

la confianza colectiva. Cree así defender la democracia.

Justicia constitucional y principio democrático

31. Llama la atención que disponiendo la Corte de informes y pruebas recogidos

durante el proceso, haya finalmente resuelto la inexequibilidad con base en un

argumento puramente formal, equivocado y contrario a la cosa juzgada

constitucional. La audiencia pública que se decretó ofreció a la Corte suficientes

elementos de juicio para adelantar un examen profundo sobre un asunto de

enorme complejidad y trascendencia en la vida social.

No obstante el material recaudado se despreció. Creemos que este

comportamiento resulta censurable. La Corte constitucional, como tribunal de la

razón, si decide escuchar los planteamientos de los ciudadanos y autoridades,

luego de convocarlos no puede dejar de articular sus ideas y cuestionamientos

en un discurso coherente que responda a los interrogantes suscitados y dirima el

problema jurídico que subyace a la controversia.

Pareciera que la mayoría se hubiese inclinado en favor de los argumentos que

en el debate se expresaron por la conveniencia de poner término al Sistema

UPAC y a la capitalización de intereses. Pero en lugar de apoyar la extinción de

ese mecanismo de financiación en motivos de fondo, el detenido análisis

realizado en este salvamento autoriza a descalificar las razones aportadas por la

mayoría para aniquilarlo. El poder de convicción de la sentencia reside en

elementos puramente formales, que no se impugnan en este escrito por ser tales,

sino por su precario poder de convicción. El afán por cumplir el designio de

ultimar el mencionado producto financiero, a toda costa, se ha traducido en un

esfuerzo interpretativo fallido, extremadamente nocivo para la justicia

constitucional.

En efecto, la aproximación metodológicamente elíptica que permitió a la Corte

eludir los asuntos de fondo, ha implicado inmolar no solamente la doctrina

aquilatada por la Corte en numerosos fallos, sino la cosa juzgada constitucional.

Este daño inconmensurable que se causa al sistema de control de

constitucionalidad, no lo alcanza a justificar la aparente conveniencia social de

lograr el fenecimiento de un instrumento de captación y colocación del ahorro

público. Este litigio social ha debido resolverse en el foro democrático y por las

autoridades constitucionalmente competentes. Allí debe germinar la razón

pública como resultado de un debate abierto a todos los interesados y

concernidos. Las políticas medulares sobre el ahorro público, se sujetan a la

decisión democrática y se ejecutan por autoridades técnicas. La Corte no ha

reparado en que ella carece de responsabilidad política y epistémica en esta

materia. Insistir en asumir la definición judicial de causas más o menos

populares, por fuera de los parámetros constitucionales, condena al país al

emprobrecimiento de la política y de la participación ciudadana. El juez

constitucional no puede anestesiar con sus decisiones la vigencia real del

principio democrático. Por el contrario, su misión es la de defender y estimular

la existencia de un proceso democrático abierto. La artificiosa

constitucionalización de todos los problemas sociales, le entrega a la Corte

Constitucional un poder que puede ser totalitario y que obstaculiza la

profundización de una verdadera cultural constitucional.

El papel institucional de la Corte le impide intervenir políticamente en los

avatares y accidentes históricos de un producto financiero, por definición sujeto

a las más variadas evoluciones y transformaciones, salvo desde luego que en la

ley en la que ocasionalmente se reflejen esas vicisitudes pueda, en verdad,

descubrirse un verdadero “vicio constitucional”. Si ha llegado la hora de

eliminar un producto financiero o de transformarlo o mejorarlo, la democracia o

el mercado se encargarán de hacerlo. Si no lo hacen, mal puede en su lugar

hacerlo una sentencia de inexequibilidad, así ello le represente a la Corte

ganarse la simpatía de grupos de interesados o de ciudadanos. El cometido de la

Corte es otro y se ubica en un ámbito de acción y de responsabilidad bien

distinto.

32. En ausencia de un verdadero “vicio constitucional” - los relacionados con la

competencia por lo expuesto no podían traerse a colación y los demás no fueron

tratados -, lo que se percibe es la utilización de la jurisdicción constitucional

para propósitos ajenos a su objeto, como son los de ponerle término en estas

condiciones a un producto financiero. Esto explica, por ejemplo, que la

eliminación del sistema UPAC haya sido total. Con el propósito de eliminar de

raíz el producto financiero UPAC, la sentencia de manera contundente se

anticipa a señalar que las normas anteriores a las declaradas inexequibles no se

restablecerán en su vigencia como consecuencia de la inexequibilidad de estas

últimas. Si la norma se expidió por el órgano incompetente, como se postula en

la sentencia, el efecto derogatorio desplegado respecto de la normativa

preexistente habría quedado invalidado y ella resurgiría a la vida jurídica. Esta

tesis sostenida por la Corte en otras oportunidades, se relega al olvido. Si para

eliminar el UPAC se sacrificó la cosa juzgada constitucional, renunciar a esa

formulación ciertamente no constituía una ofrenda mayor.

33. El método elíptico que caracteriza a esta sentencia llega a su

perfeccionamiento cuando canoniza como doctrina constitucional obligatoria la

prohibición que ahora se impone a la capitalización de intereses. Aquí tampoco

se analiza el fondo de la cuestión ni se identifica el problema jurídico

constitucional a resolver. No obstante, el objetivo pragmático buscado se realiza

a cabalidad: prohibir la capitalización de intereses en los préstamos de vivienda

a largo plazo. El fundamento constitucional para declarar la obligatoriedad de

esta regla se omite. La artificiosa transcripción de una motivación no

determinante de la inexequibilidad pronunciada en la sentencia C-383 de 1999,

se erige en fundamento de la prohibición. A pesar de que en la citada sentencia,

esa motivación incidental se excluyó de la cosa juzgada constitucional que

recaía sobre una expresión del artículo 16, literal f de la Ley 31 de 1192 - que

no tiene nada que ver con la capitalización de intereses -, en la sentencia de la

que discrepamos se utiliza el numeral cuarto de su parte resolutiva para

imprimirle a dicha motivación la obligatoriedad inherente a la cosa juzgada

constitucional. La cosa juzgada constitucional sólo adquiere relevancia para

manipular arbitrariamente su alcance.

De este modo, sin que un tema de esa trascendencia se hubiese debatido6,

ofreciendo argumentos constitucionales en favor o en contra, por una vía

insospechada, termina siendo catapultado a la parte resolutiva. En nuestro

concepto esta forma elíptica de resolver los asuntos de constitucionalidad no

conviene a un Tribunal Constitucional que sólo es legítimo en la medida en que

pueda fundamentar sus decisiones, de manera imparcial en las mejores razones

que en cada momento histórico sea capaz de articular para actualizar en la

realidad concreta los grandes principios y valores de la Constitución, que es la

expresión del consenso social básico cuya constante renovación y reafirmación

es la única tarea confiada a sus jueces.

6 En efecto, la parte correspondiente se incorporó al texto de la sentencia a propósito de la

modificación que debía introducirse a partir de la aceptación de la propuesta formulada por el

magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, relativa, exclusivamente, a la concesión de efectos diferidos

a la sentencia con miras a evitar un daño de incalculables proporciones.

Por lo anterior, para el juez constitucional la sentencia se decide en los

fundamentos y no en la parte resolutiva, que sólo constituye la pacífica e

inevitable conclusión que va surgiendo del discurso y las razones que la abonan.

Hay un sello insuprimible de autoritarismo cuando lo que se resuelve en la

sentencia se encuentra desligado de los fundamentos que anteceden a la

decisión. En este caso la decisión sólo se soporta en la voluntad de los jueces.

Esto es lo que nunca debe hacer una Corte Constitucional, pues, renunciar a las

razones o fingirlas, significa abdicar absolutamente a su misión.

33. El desconocimiento abierto a la cosa juzgada constitucional y a los

precedentes jurisprudenciales, nos obliga finalmente a reiterar lo ya

expresado en el salvamento de voto a la sentencia SU-047 de 1999:

“Las constituciones de los estados democráticos y pluralistas

contemporáneos se caracterizan por consagrar valores, principios y

derechos que provienen de diversas corrientes ideológicas y que, por tanto,

ostentan una jerarquía y un peso axiológicos diferenciados. En este

sentido, desde el punto de vista de la interpretación constitucional, las

técnicas de la ponderación de bienes constitucionales o la armonización

concreta de los mismos en los casos particulares que deben resolver los

jueces constitucionales, ponen en evidencia que, a partir de las normas de

la Constitución Política, no es posible derivar una respuesta única sino una

multiplicidad de soluciones que surgen a partir de la dinámica fáctica de

cada caso específico.

Podría afirmarse que la situación antes descrita constituye una amenaza

para la seguridad jurídica y el principio de igualdad. Empero, esta objeción

encuentra una respuesta en el mecanismo del precedente, entendido éste

como uno de los requisitos esenciales (si no el requisito principal) de la

argumentación jurídica en general, y, de la interpretación constitucional en

particular. Aunque la noción de precedente tiende a ser usualmente

relacionada con el respeto que los tribunales o jueces de inferior jerarquía

están obligados a guardar frente a las decisiones proferidas por los jueces o

tribunales superiores, las teorías contemporáneas de la argumentación

jurídica prefieren centrar la importancia del precedente en su relación con

el principio de universalidad, en el que toda forma de argumentación

(moral o jurídica) encuentra uno de sus basamentos principales.

Este principio, fundado entre otras cosas en el primer imperativo

categórico kantiano ("Haz sólo aquello que al mismo tiempo puedas querer

se convierta en ley universal"), se traduce, a nivel de la argumentación

jurídica, en la necesidad de que el juez sólo adopte aquellas decisiones que,

en el futuro, esté dispuesto a aplicar a casos similares. En efecto, cuando,

en el proceso interpretativo, el juez debe adoptar una de las múltiples

elecciones que se derivan de la combinación de los hechos del caso que

debe resolver con la normatividad y la jurisprudencia vigentes, la

racionalidad de su elección sólo puede ser "controlada" a partir de los

dictados del principio de universalidad de la decisión judicial.

Desde esta perspectiva, podría afirmarse que la legitimidad de los jueces

depende, en última instancia, de la racionalidad de sus decisiones y, por

ende, del respeto que otorguen al principio de universalidad. Si la

observación anterior es aplicable a cualquier clase de juez, ella cobra una

importancia mayor en tratándose de los tribunales constitucionales,

encargados de defender la integridad y supremacía de las cartas

constitucionales y, por tanto, dotados del poder de interpretar e imponer,

como instancia final y definitiva, el sentido de las normas de la

Constitución Política. La estructura semántica de las disposiciones

constitucionales, su "textura abierta" y su distinta raigambre axiológica, así

como la posición de los tribunales constitucionales en las sociedades

contemporáneas como árbitros finales del proceso político (Ely),

determinan que los máximos jueces constitucionales se encuentren

sometidos a una situación en la cual el espacio de lo discursivamente

posible y, en consecuencia, el ámbito de las decisiones eventuales, es

mucho más amplio que el que manejan los jueces ordinarios7.

Así, el mecanismo del precedente, entendido éste como emanación del

principio de universalidad y, por ende, como requisito esencial de la

racionalidad de las decisiones judiciales, se convierte en la piedra de toque

de la legitimidad de la justicia constitucional, en el sentido de que es este

mecanismo el que permite el control de la opinión pública sobre la

corrección (racionalidad) de las sentencias constitucionales. El diálogo que

se supone debe existir entre los tribunales constitucionales y las sociedades

en las que éstos operan, no sería posible sin un respeto por el principio de

universalidad. Dicho de otro modo, un tribunal constitucional inconsistente

con sus decisiones anteriores hace nugatorio el único control efectivo al

que se encuentra sometido: el control de la opinión pública.

Lo anterior podría apresurar una conclusión errónea consistente en afirmar

que el respeto por el precedente – es decir por la universalidad y la

consistencia de la jurisprudencia – conduce necesariamente a petrificar la

jurisprudencia. Sin embargo, no es ese el propósito del anotado

mecanismo. Lo que éste determina, por el contrario, es que un cambio en el

sentido de la jurisprudencia esté fundado en muy buenas razones, de

manera tal que la quiebra de los principios de consistencia y universalidad,

resulte suficientemente justificada.

En el caso de la justicia constitucional, la cuestión se torna mucho más

delicada, habida cuenta de las dinámicas sociales y políticas que se

generan a partir de cada decisión proferida por una corte constitucional.

7 Por esta razón, Alexy ha manifestado que "llenar este espacio con soluciones cambiantes e

incompatibles entre sí contradice la exigencia de consistencia y el principio de universabilidad" (R.

Alexy, Teoría de la Argumentación Jurídica, p. 264) o, como lo ha señalado Aarnio, "no es sensato

renunciar sin justificación a lo que ha sido adoptado como prevaleciente" (A. Aarnio, Lo Racional

como Razonable, p. 260).

Ciertamente, el cambio jurisprudencial en materia constitucional puede

implicar costos que trascienden lo meramente jurídico y traicionar

expectativas sociales y políticas legítimamente gestadas al amparo de la

decisión constitucional que se abandona.

Adicionalmente, los tribunales constitucionales deben ser particularmente

cautelosos al momento de variar su jurisprudencia, toda vez que, en la

medida en que la jurisdicción constitucional se mueve en el delicado y

peligroso filo que separa el derecho de la política, siempre están sujetos a

una eventual acusación de que sus decisiones son fruto de la parcialidad o

la oportunidad políticas. Esto último adopta una importancia esencial

cuando se trata de resolver cuestiones que dividen, de manera

particularmente intensa, a las sociedades contemporáneas, en las cuales

cualquier decisión que adopte un tribunal constitucional estará sometida a

la crítica de los sectores sociales que defienden la posición adversa a la

adoptada por aquél.

Por estas razones, las cortes constitucionales, al modificar su

jurisprudencia, se encuentran sometidas a un plus argumentativo que las

obliga a variar sus decisiones sólo en aquellos casos en los cuales el

cambio jurisprudencial constituya la única o la menos costosa de las

opciones interpretativas posibles. Por las razones expuestas - y por

elementales razones de ética pública - un cambio de jurisprudencia no

puede nunca operar al amparo de premisas falsas, como la inexistencia de

una doctrina anterior cuando esta es evidente y reiterada. Si esto llega a

ocurrir, el costo que tendría que pagar la Corte Constitucional sería de tal

magnitud que su legitimidad resultaría evidentemente minada y, con ella,

el poder real de defender, con vigor y credibilidad, los valores, principios y

derechos del orden constitucional. En casos como el planteado, es de tal

dimensión la afectación a la legitimidad de la Corte, que no resulta

exagerado afirmar que se amenaza la existencia misma del control

constitucional. Por eso, los que apenas somos servidores transitorios de la

tarea magnifica de defender la Constitución, no podemos alegremente

apartarnos de principios, como el de coherencia y universalidad, de cuyo

respeto depende por entero la legitimidad de la función que nos ha sido

encomendada. Para ello, y esto no sobra recordarlo a quienes pueden

olvidar la trascendencia histórica de su función, el juez debe sustraerse de

las presiones coyunturales y postergar sus propias vanidades, para no

incurrir en el imperdonable error de preterir principios como el de

coherencia y universalidad y decidir un caso conforme, simplemente, a sus

propios intereses”.

Fecha ut supra,

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

Aclaración de voto a la Sentencia C-700/99

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Aplicación inmediata/LEY

MARCO-Expedición de normas para adquisición de vivienda a largo

plazo (Aclaración de voto)

Si bien es verdad que las autoridades públicas se encuentran instituidas para

colaborar armónicamente en la realización de los fines del Estado y para

garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y del interés general,

lo cual podría explicar la decisión de diferir en el tiempo los efectos de esta

sentencia para que, en un lapso razonable pueda expedirse por el Congreso

de la República la Ley Marco que dicte las normas generales sobre el sistema

de financiación adecuada para la adquisición de vivienda a largo plazo, a

nuestro juicio, la inexequibilidad de las normas acusadas ha debido tener

aplicación inmediata, pues, si una ley o parte de ella, o un decreto ley, o un

decreto legislativo se encuentran contrarios a la Carta Política y, por lo

mismo, así se declara por quien tiene a su cargo la guarda de la integridad y

primacía de la Constitución, riñe con la lógica jurídica que lo que es

inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad al

fallo en el que así se declara por esta Corporación.

Los suscritos magistrados, con respeto por la decisión adoptada por la Corte en

el sentido de diferir la "inejecución" de las normas cuya inconstitucionalidad se

declara por esta Corporación hasta el 20 de junio del año 2000, aclaramos

nuestro voto, por las razones que a continuación se expresan:

1ª. En principio, la ley, los decretos leyes, y los decretos legislativos dictados

por el Presidente de la República en los estados de excepción, se encuentran

amparados por la presunción de constitucionalidad.

2ª. No obstante, cuando dicha presunción se destruye y así se declara por la

Corte Constitucional, como consecuencia obligada de tal declaración, la norma

sobre la cual recae ese pronunciamiento, es inexequible, es decir, no puede

tener aplicación alguna, o, dicho de otra manera, a su inconstitucionalidad sigue

de inmediato la "inejecución" de lo dispuesto en ella.

3ª. Si bien es verdad que las autoridades públicas se encuentran instituidas para

colaborar armónicamente en la realización de los fines del Estado (artículo 113

de la C.P.) y para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y del

interés general (artículo 2º C.P.), lo cual podría explicar la decisión de diferir en

el tiempo los efectos de esta sentencia para que, en un lapso razonable pueda

expedirse por el Congreso de la República la Ley Marco que dicte las normas

generales sobre el sistema de financiación adecuada para la adquisición de

vivienda a largo plazo, a nuestro juicio, la inexequibilidad de las normas

acusadas ha debido tener aplicación inmediata, pues, si una ley o parte de ella, o

un decreto ley, o un decreto legislativo se encuentran contrarios a la Carta

Política y, por lo mismo, así se declara por quien tiene a su cargo la guarda de la

integridad y primacía de la Constitución (artículo 241 C.P.), riñe con la lógica

jurídica que lo que es inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con

posterioridad al fallo en el que así se declara por esta Corporación.

Fecha ut supra.

ALFREDO BELTRÁN SIERRA JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ

GALINDO

Salvamento de voto a la Sentencia C-700/99

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Aplicación (Salvamento de

voto)

Como tuve ocasión de expresar a lo largo de la discusión sobre la ponencia

presentada por el Señor Magistrado Ponente, por virtud de la sentencia C-

252 de 1.994 ha debido operar en el presente caso una cosa juzgada

constitucional toda vez que, en la providencia en mención, la Corte, luego

del examen de la competencia del gobierno, y sus posibilidades normativas

en ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley 35 de 1.993, determinó

que en la medida en que el contenido del decreto 663 de 1.993 no constituía

un Código era exequible y así lo declaró. Si bien providencias posteriores de

la Corte, que se citan en el texto de la sentencia, recayeron sobre

disposiciones individualizadas del mismo decreto 663 de 1.993 lo que puede

llevar a pensar que los efectos de la sentencia C-252 de 1994 son los

denominados de “cosa juzgada aparente”, es lo cierto que ello puede

aceptarse respecto de la confrontación material específica de las

disposiciones con las reglas superiores de la Constitución, más no respecto

de la definición de la extensión y alcance de las competencias asumidas por

razón de las facultades conferidas por el legislador. Así las cosas, teniendo

en cuenta que el argumento central de la demanda consistía en aseverar que

mediante facultades extraordinarias no podía establecerse un marco

normativo dentro del cual el Gobierno desarrolle la disciplina financiera, la

Corte ha debido estarse a lo resuelto en la citada providencia en cuanto ella

había resuelto sobre los alcances del decreto 663 de 1.993 y las proyecciones

jurídicas plasmadas efectivamente en su contenido.

LEY MARCO-Incorporación de normas relativas al sistema

financiero/ESTATUTO DEL SISTEMA FINANCIERO-Compilación

de normatividad existente (Salvamento de voto)

Si bien es cierto que la ley 35 de 1.993 confirió facultades extraordinarias al

Gobierno en relación con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y que

el producto del ejercicio de éstas se plasma en un decreto extraordinario,

también es cierto que es preciso reparar en el contenido del artículo 36 de la

dicha ley, conforme al cual la autorización al Gobierno se otorgó para

incorporar las disposiciones de esa misma ley 35 en el Estatuto Orgánico del

Sistema financiero (expedido inicialmente mediante el decreto 1730 de 1.991,

en desarrollo de autorizaciones otorgadas en la ley 45 de 1.990). Esa

incorporación no puede significar un cambio de jerarquía respecto de las

normas legales incorporadas, pues ellas como esta misma Corporación ha

reconocido ostentan el carácter de ley marco en las materias propias, es

decir en el ámbito financiero y de la organización y funcionamiento del

sistema financiero y de las entidades sobre las cuales gravitan las normas

del Estatuto. Por ende, si las disposiciones de la ley 35 de 1.993, tienen el

carácter originario de “ley marco” debe aceptarse que no perdieron esa

calidad al ser incorporadas al Estatuto en cumplimiento de la habilitación

otorgada por el propio legislador. Para tales efectos es claro que las normas

incorporadas no mutan su naturaleza ; así mismo, el estatuto tal como se

configuró desde su expedición no tuvo ni el carácter de Código ni de norma

innovadora, mediante él se reunieron las normas vigentes al momento de su

expedición y se incorporó, ulteriormente la ley 35 de 1.993, con su prístino

contenido y alcances. Con el Estatuto Orgánico no se expidió un orden


sino que tan sólo se compiló la normatividad existente”.

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-

Objeto/CORTE CONSTITUCIONAL-Alcance y contenido de sus

decisiones (Salvamento de voto)

Mediante la acción de inconstitucionalidad se busca, por principio que la

Corte declare si una disposición sujeta a su control de constitucionalidad, es

conforme o no con la Constitución. La declaratoria de no conformidad con la

Constitución - de inconstitucionalidad - de una norma, comporta su

inexequibilidad, esto es, su inaplicabilidad, por principio hacia el futuro,

salvo que la propia Corte, fije efectos hacia el pasado, lo cual ha de ser

excepcional y con observancia de las reglas que rigen lo “excepcional”.

Impartir órdenes a personas o entidades determinadas, para el cumplimiento

de tales decisiones o en relación con decisiones anteriores de

inconstitucionalidad parecería exceder, por principio, el ámbito del proceso

y de las decisiones de inexequibilidad. Admitir que un proceso de

inconstitucionalidad concluya en decisiones encaminadas a protecciones

específicas que deban ser cumplidas por personas determinadas frente a

terceros, puede, entonces distorsionar los elementos y requisitos propios del

proceso de inexequibilidad y llegar a significar, por ende, una desviación del

ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, haciendo nugatorias sus

finalidades propias.


Con el habitual respeto expreso a continuación las razones de mi desacuerdo

con la decisión mayoritaria de la Corte conforme a la cual se declararon

inexequibles las disposiciones demandadas del decreto 663 de 1.993 (Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero) y se precisó que “los efectos de esta

sentencia en relación con la inejecución de las normas declaradas

inconstitucionales, se difieren hasta el 20 de junio de año 2000, pero sin

perjuicio de que en forma inmediata, se dé estricto, completo e inmediato

cumplimiento a lo ordenado por esta Corte en sentencia C- 383 del 27 de

mayo de 1.999, sobre fijación y liquidación de los factores que inciden en el

cálculo y cobro de las unidades de poder adquisitivo constante UPAC, tal

como lo dispone su parte motiva, que es inseparable de la resolutiva, y por

tanto obligatoria”.

1. La cosa juzgada.

Como tuve ocasión de expresar a lo largo de la discusión sobre la ponencia

presentada por el Señor Magistrado Ponente, por virtud de la sentencia C-252

de 1.994 ha debido operar en el presente caso una cosa juzgada constitucional

toda vez que, en la providencia en mención, la Corte, luego del examen de la

competencia del gobierno, y sus posibilidades normativas en ejercicio de las

atribuciones conferidas por la ley 35 de 1.993, determinó que en la medida en

que el contenido del decreto 663 de 1.993 no constituía un Código era

exequible y así lo declaró.

Si bien providencias posteriores de la Corte, que se citan en el texto de la

sentencia, recayeron sobre disposiciones individualizadas del mismo decreto

663 de 1.993 lo que puede llevar a pensar que los efectos de la sentencia C-

252 de 1994 son los denominados de “cosa juzgada aparente”, es lo cierto que

ello puede aceptarse respecto de la confrontación material específica de las

disposiciones con las reglas superiores de la Constitución, más no respecto de

la definición de la extensión y alcance de las competencias asumidas por

razón de las facultades conferidas por el legislador. Así las cosas, teniendo en

cuenta que el argumento central de la demanda consistía en aseverar que

mediante facultades extraordinarias no podía establecerse un marco normativo

dentro del cual el Gobierno desarrolle la disciplina financiera, la Corte ha

debido estarse a lo resuelto en la citada providencia en cuanto ella había

resuelto sobre los alcances del decreto 663 de 1.993 y las proyecciones

jurídicas plasmadas efectivamente en su contenido.

En este punto, no es impertinente aclarar que si bien es cierto que la ley 35 de

1.993 confirió facultades extraordinarias al Gobierno en relación con el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y que el producto del ejercicio de

éstas se plasma en un decreto extraordinario, también es cierto que es preciso

reparar en el contenido del artículo 36 de la dicha ley, conforme al cual la

autorización al Gobierno se otorgó para incorporar las disposiciones de esa

misma ley 35 en el Estatuto Orgánico del Sistema financiero (expedido

inicialmente mediante el decreto 1730 de 1.991, en desarrollo de

autorizaciones otorgadas en la ley 45 de 1.990). Esa incorporación no puede

significar un cambio de jerarquía respecto de las normas legales incorporadas,

pues ellas como esta misma Corporación ha reconocido ostentan el carácter de

ley marco en las materias propias, es decir en el ámbito financiero y de la

organización y funcionamiento del sistema financiero y de las entidades sobre

las cuales gravitan las normas del Estatuto.

Así, se expresa en la Sentencia C-560 de 1.994 que “ no puede evadirse la

consideración de que la ley 35 de 1.993 es una ley marco, cuyo objeto radica

precisamente en trazar las pautas y en fijar normas generales que delimitan la

función del Ejecutivo en lo relacionado con funciones constitucionales a él

asignada de manera expresa y que consisten en regular las actividades

financiera bursátil y aseguradora y cualquier otra atinente al manejo,

aprovechamiento e inversión de recursos captados del público”.

Por ende, si las disposiciones de la ley 35 de 1.993, tienen el carácter

originario de “ley marco” debe aceptarse que no perdieron esa calidad al ser

incorporadas al Estatuto en cumplimiento de la habilitación otorgada por el

propio legislador. Para tales efectos es claro que las normas incorporadas no

mutan su naturaleza ; así mismo, el estatuto tal como se configuró desde su

expedición no tuvo ni el carácter de Código ni de norma innovadora,

mediante él se reunieron las normas vigentes al momento de su expedición y

se incorporó, ulteriormente la ley 35 de 1.993, con su prístino contenido y

alcances.

En efecto, a términos de la sentencia C-252 de 1994 “todo Código es una

sistematización, pero no todo orden sistemático es un Código. Este es la

unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo

pleno integral y total. Con el Estatuto Orgánico no se expidió un orden


sino que tan sólo se compiló la normatividad existente”. (Subrayas fuera de

texto).

Por último, cabe señalar que por virtud de las autorizaciones legales expresas

y en desarrollo del mandato de disposiciones transitorias de la Constitución

aprobada en 1.991 las disposiciones del Estatuto financiero sustituyen las

disposiciones en él incorporadas. Ahora bien, debe considerarse que los

decretos autónomos, relativos al manejo del ahorro privado, dictados con

anterioridad a la vigencia de la Constitución Política, en cuanto fueron

incorporados al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero si bien deben

entenderse sustituidos conservan vigencia en su materialidad y deben

interpretarse dentro del contexto de las nuevas pautas constitucionales.

2. El contenido y los alcances de las decisiones de la Corte Constitucional

en materia de constitucionalidad al resolver las demandas que en acción

pública formulen los ciudadanos.

La orden impartida por la Corte en la parte resolutiva respecto del

cumplimiento de la sentencia C-383 de 1.999 concita reflexión acerca del

contenido de las decisiones que en materia de constitucionalidad pueda

impartir la Corte.

En ese orden de ideas, es pertinente precisar que los procesos de

inconstitucionalidad responden a finalidades específicas, que condicionan los

medios de acción, las potestades y facultades del juez las características y

efectos de las providencias que ponen fin al correspondiente proceso.

Mediante la acción de inconstitucionalidad se busca, por principio que la

Corte declare si una disposición sujeta a su control de constitucionalidad, es

conforme o no con la Constitución.

La declaratoria de no conformidad con la Constitución - de

inconstitucionalidad - de una norma, comporta su inexequibilidad, esto es, su

inaplicabilidad, por principio hacia el futuro, salvo que la propia Corte, fije

efectos hacia el pasado, lo cual ha de ser excepcional y con observancia de

las reglas que rigen lo “excepcional”.

Impartir órdenes a personas o entidades determinadas, para el cumplimiento

de tales decisiones o en relación con decisiones anteriores de

inconstitucionalidad parecería exceder, por principio, el ámbito del proceso y

de las decisiones de inexequibilidad. En efecto, en el proceso de

inconstitucionalidad se actúa en la búsqueda de una definición de

conformidad o no conformidad con la Constitución. No se persigue

declaración ni decisión de amparo que requiera precisión sobre actuaciones

concretas de las autoridades con el fin de proteger un derecho fundamental

directamente vulnerado por la ley cuya inexequibilidad se persigue.

Al respecto no puede perderse de vista que los procesos de amparo ( como

sería el que se estructura en torno de la acción de tutela) prevén garantía de

principio sobre los derechos de defensa y debido proceso de quien resulte

afectado, de manera directa por la decisión que ponga fin al proceso. En

efecto, los contornos del debido proceso y del derecho de defensa en los

procesos de constitucionalidad, en función de su finalidad, son bien distintos

de los que deben encauzar la vigencia de tales derechos fundamentales en

procesos mediante los cuales se busca la protección de derechos individuales,

subjetivos.

Admitir que un proceso de inconstitucionalidad concluya en decisiones

encaminadas a protecciones específicas que deban ser cumplidas por personas

determinadas frente a terceros, puede, entonces distorsionar los elementos y

requisitos propios del proceso de inexequibilidad y llegar a significar, por

ende, una desviación del ejercicio de la acción de inconstitucionalidad,

haciendo nugatorias sus finalidades propias.

Fecha ut supra

ALVARO TAFUR GALVIS

C 700-99

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