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Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública P3X1.1 C.3. Informe de resultados del Programa 3x1 para migrantes (P3x1) El objetivo de la presente evaluación fue supervisar la obra pública realizada de 2002 a 2007 con la aportación del P3x1, con el fin de que las recomendaciones de este análisis retroalimenten las acciones del programa para el logro de resultados y, en particular, la puesta en marcha; la operación continua y satisfactoria, así como la permanencia de la obra pública. Como ya se mencionó, la obra pública sujeta de estudio está representada por toda aquella construcción de nueva infraestructura para el servicio de la sociedad o de las personas en situación de pobreza y marginación, pues son estas obras de interés general las que contribuyen a la generación de bienes públicos y, por consecuencia, representan un impacto social mayor. Debido a la complejidad de la EEMOP, la investigación se centró de manera jerárquica en cuatro ejes: Existencia de la obra Operación de la obra Utilidad para el beneficiario Mantenimiento que recibe la obra Por otra parte, en cumplimiento de los Términos de referencia de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública (TR-EEMOP) se da respuesta, en la medida de la evidencia encontrada, a otros aspectos relacionados con la planeación, aprobación, ejecución, operación y percepción de resultados. Debe tomarse en cuenta que los apoyos para construcción de obra pública son solamente una de las líneas de acción del programa 1 por lo que los resultados de este trabajo no 1 Quedaron fuera proyectos relacionados con opciones productivas, rehabilitaciones y edificaciones de templos, entre otros.
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Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.1
C.3. Informe de resultados del Programa 3x1 para migrantes (P3x1)
El objetivo de la presente evaluación fue supervisar la obra pública realizada de 2002 a 2007
con la aportación del P3x1, con el fin de que las recomendaciones de este análisis
retroalimenten las acciones del programa para el logro de resultados y, en particular, la
puesta en marcha; la operación continua y satisfactoria, así como la permanencia de la obra
pública.
Como ya se mencionó, la obra pública sujeta de estudio está representada por toda aquella
construcción de nueva infraestructura para el servicio de la sociedad o de las personas en
situación de pobreza y marginación, pues son estas obras de interés general las que
contribuyen a la generación de bienes públicos y, por consecuencia, representan un impacto
social mayor.
Debido a la complejidad de la EEMOP, la investigación se centró de manera jerárquica en
cuatro ejes:
Existencia de la obra
Operación de la obra
Utilidad para el beneficiario
Mantenimiento que recibe la obra
Por otra parte, en cumplimiento de los Términos de referencia de la Evaluación Específica de
Monitoreo de Obra Pública (TR-EEMOP) se da respuesta, en la medida de la evidencia
encontrada, a otros aspectos relacionados con la planeación, aprobación, ejecución,
operación y percepción de resultados.
Debe tomarse en cuenta que los apoyos para construcción de obra pública son solamente
una de las líneas de acción del programa1 por lo que los resultados de este trabajo no
1 Quedaron fuera proyectos relacionados con opciones productivas, rehabilitaciones y edificaciones de templos,
entre otros.
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P3X1.2
pueden generalizarse a la totalidad de las labores que éste realiza. Los hallazgos de esta
investigación en cuanto a obras que no se encontraron, no operan o no tienen mantenimiento
deben dimensionarse con respecto al total de proyectos apoyados, ya que del universo de
obras se eligieron sólo las de infraestructura nueva edificada en su momento.
Antecedentes del P3x1
Los mexicanos son el colectivo de inmigrantes más numeroso en Estados Unidos de América
(EUA), según un estudio realizado en abril de 2009 por el Centro Hispánico Pew.2 En dicha
investigación se expone que una de cada diez personas nacidas en México emigra a aquel
país, donde los inmigrantes mexicanos contabilizados en 2008 alcanzaron 12.7 millones, una
cifra récord que se ha multiplicado por 17 desde la década de los setenta. Los inmigrantes
mexicanos suelen ser hombres casados que viven en casas familiares, su educación media
es inferior a los nacidos en EUA y aunque forman parte de la fuerza laboral del país perciben
ingresos menores y presentan mayores tasas de pobreza.3 Esta población genera la
segunda fuente de ingresos de divisas para México, ya que las remesas4 se ubican
solamente detrás de la exportación de crudo y según el Banco de México (Banxico), en 2008
representaron 25 145 millones de dólares.5
En este contexto se enmarca el Programa 3x1 para migrantes (P3x1), el cual se origina en
gran parte por la iniciativa ciudadana de grupos de mexicanos radicados en los EUA y que ha
estado orientado principalmente hacia la construcción de infraestructura social y comunitaria
en las localidades de origen de los migrantes. El programa también cuenta con una vertiente
2 Es un centro de estudios sin afiliaciones partidistas que provee información acerca de los problemas, actitudes
y tendencias que le dan forma a América y al mundo.
3 “Migrantes alcanzan cifra récord en EU”, El Universal, 15 de abril de 2009,
http://www.eluniversal.com.mx/notas/591092.html (consulta: 25/05/09).
4 De acuerdo con el Banco Mundial (BM) los principales países receptores de remesas en 2008 fueron India, con
52 mil millones de dólares (mmd); China (40 600 mmd) y México (26 300 mmd). Al respecto, según un reporte del BM, el costo de las remesas en México es el más caro del mundo, ya que los mexicanos invierten en promedio hasta 14 dólares por envío, mientras que en otros países como Singapur o Arabia Saudita se pagan sólo cinco dólares en promedio.
5 Según el Banxico, las remesas desde finales de 2007 han registrado una tendencia a la baja y en 2009
sufrieron su peor caída, ya que descendieron 11.9% en enero a tasa anual y 19.9% en mayo, la peor situación para un mes en más de una década.
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de apoyo a proyectos productivos comunitarios, orientados a beneficiar a productores o
socios en la comunidad.
Los primeros indicios del P3x1 se registran en 1986 en Zacatecas, donde nace el interés de
los migrantes por realizar proyectos de desarrollo social en sus comunidades de origen. Así
se crea el mecanismo de 1x1. Posteriormente, el 10 de abril de 1991, el gobierno de
Guerrero firma un acuerdo con el que se crea el mecanismo 2x1, que funciona con la
aportación de recursos de migrantes, municipios y la federación o el estado. Así se articula la
participación de los grupos guerrerenses radicados en EUA por medio del Programa Nacional
de Solidaridad (Pronasol). 6
En 1992, el gobierno de Zacatecas firma un acuerdo de colaboración con el Programa para
las comunidades mexicanas de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Así se da la base de
la fórmula Dos por uno, en la que se asignaban recursos extraordinarios para apoyar los
proyectos sociales o productivos que los emigrados propusieran para el mejoramiento de sus
comunidades de origen.
Las experiencias de los estados de Zacatecas y Guerrero, considerados pioneros de los
programas 1x1 y 2x1, contribuyeron a detectar la necesidad de crear un programa federal
que atendiera las demandas de los mexicanos en el exterior. A partir de 1998, con la
creación del Ramo 33, hubo mayor participación del gobierno federal, mediante la Secretaria
de Desarrollo Social (Sedesol), para el apoyo de las iniciativas de los migrantes. A petición
expresa del gobierno de Zacatecas, mediante el Programa Empleo Temporal (PET), la
Sedesol aportó recursos para obras de grupos de zacatecanos en el exterior,
específicamente para la construcción de caminos y carreteras en sus comunidades de
origen. Esto representa el inicio del P3x1, el cual es creado en 2001 con el nombre de
Programa Iniciativa Ciudadana 3x1. Su objetivo era concretar proyectos que contribuyeran a
mejorar la calidad de vida de los habitantes, mediante la concurrencia de recursos de la
Federación, estados, municipios y de los propios ciudadanos organizados, radicados en el
6 Material tomado de la página oficial del P3x1 en internet, http://www.microrregiones.gob.mx/p3x1.php?func=1
(consulta: 28/08/09).
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país o en el extranjero, así como de asociaciones e instituciones nacionales o
internacionales.
El esquema de participación del P3x1implica que por cada peso que aportan los migrantes,
los gobiernos federal, estatal y municipal dan tres pesos, es decir, se basa en un modelo de
corresponsabilidad que ha posicionado al programa en un sitio importante dentro de las
políticas sociales del país.
El programa opera en las 32 entidades federativas y su población objetivo, de acuerdo con
las RO-2009, está constituida por personas que habitan en las comunidades de origen u otras
localidades que los migrantes decidan apoyar, que presenten condiciones de pobreza,
rezago o marginación.
Los cuatro actores participantes son:
Los migrantes radicados fuera de México, que pueden estar organizados en
clubes, federaciones, confederaciones u organizaciones civiles.
El gobierno federal, por medio de la Sedesol que cuenta con oficinas en la ciudad de
México y delegaciones en cada entidad federativa, así como en Los Ángeles y
Chicago en los EUA. Brinda apoyo técnico y asesoría a los grupos de migrantes
interesados en participar en el programa.
El gobierno estatal, que participa por medio de la Secretaría de Desarrollo Social o
del Comité de Planeación de Desarrollo (Coplade), o de la Oficina de Atención a
Migrantes (Ofam). El gobierno del estado tiene como responsabilidad brindar apoyo
técnico e informar a los clubes de migrantes de los resultados de la obra.
El gobierno municipal, que al estar en mayor contacto con la comunidad, identifica
las necesidades prioritarias de la localidad. Generalmente es la parte que ejecuta la
obra e integra, con ayuda de la comunidad, el expediente técnico de la obra.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
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Para la comprensión de las premisas del P3x1, en el Cuadro 3.1 se detallan los objetivos
generales y específicos, así como los apartados de cobertura y población objetivo de las RO
del P3x1 de 2002 a 2009.7
Como puede leerse, en el periodo de estudio de la EEMOP (2002 a 2007) no hubo cambios
significativos en el objetivo general de las RO, dado que a grandes rasgos se mantiene la
finalidad de apoyar iniciativas de los migrantes, para generar desarrollo en sus localidades de
origen, con algunas variantes como la incorporación del enfoque de género.8
Los objetivos específicos no tienen variaciones importantes de 2002 a 2007, debido a que se
reitera la intención de apoyar proyectos corresponsables para mejorar las condiciones
sociales de las localidades seleccionadas. También se promueve la canalización de recursos
hacia localidades de alta migración y pobreza y se establece la intención de fomentar los
lazos de identidad de los migrantes con sus localidades.9
De 2002 a 2007, el P3x1 operaba en zonas marginadas rurales y urbanas de 31 entidades
federativas, promoviendo la canalización de los recursos a las microrregiones definidas por la
Sedesol.10
7 En 2004 y 2006 no se publicaron RO del P3x1.
8 En 2008 se agrega en el objetivo general que, además de las localidades de origen de los migrantes, también
pueden apoyarse localidades en condiciones de marginación, rezago o alta concentración de pobreza. En 2009, se elimina este último punto y quedan solo las localidades de origen de los migrantes.
9 En 2008 los cambios realizados promueven que las propuestas de inversión, además de las localidades que
seleccionen los migrantes, sean para municipios de alta o muy alta marginación, que conforman las zonas de atención prioritaria (ZAP); localidades marginadas, rezagadas, con índices de migración, predominantemente indígenas o con concentración de pobreza. En 2009, se anulan los cambios introducidos el año anterior y se incorpora el impulso a las iniciativas de servicios comunitarios y actividades económicas.
10 A partir de 2008 se eliminó el criterio de las microrregiones y en 2009 se amplió la cobertura a las 32
entidades federativas.
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Apartados 2002 2003 2005 2007 2008 2009
Objetivo
general(es)
Apoyar las iniciativas ciudadanas para
concretar proyectos que conlleven a
mejorar la calidad de vida de los
habitantes mediante la concurrencia de
recursos de la Federación, estados,
municipios y de los propios ciudadanos
organizados, radicados en el país o en el
extranjero, así como de asociaciones e
instituciones nacionales o
internacionales.
Apoyar las iniciativas ciudadanas para
concretar proyectos que conlleven a
mejorar la calidad de vida de los
habitantes mediante la concurrencia de
recursos de la Federación, estados,
municipios y de los propios
ciudadanos organizados,
principalmente radicados en el
extranjero.
Apoyar las iniciativas de migrantes
radicados en el extranjero, para concretar
proyectos mediante la concurrencia de
recursos de la Federación, estados,
municipios y de los migrantes señalados,
promoviendo la equidad y enfoque de
género en los beneficios del programa.
Apoyar las iniciativas de migrantes
radicados en el extranjero, para concretar
proyectos mediante la concurrencia de
recursos de la Federación, estados,
municipios y de los migrantes señalados,
promoviendo la equidad y enfoque de género
en los beneficios del programa.
Apoyar las iniciativas de migrantes radicados
en el extranjero que promuevan el desarrollo
social de sus localidades de origen u otras
localidades en condiciones de
marginación, rezago o alta concentración
de pobreza que se determinen
conjuntamente
Multiplicar los esfuerzos de los
migrantes mexicanos radicados en
el extranjero, mediante el
fortalecimiento de los vínculos con
sus comunidades de origen y la
coordinación de acciones con los
tres órdenes de gobierno que
permitan mejorar la calidad de vida
en dichas comunidades.
Objetivos
específicos
Impulsar las iniciativas ciudadanas
corresponsables en las que ciudadanos
organizados y los tres órdenes de
gobierno, ejecuten proyectos que mejoren
las condiciones socioeconómicas, de las
localidades seleccionadas.
Promover que las propuestas de inversión
se canalicen a las comunidades de alta
migración y en pobreza extrema.
Fomentar los lazos de identidad de los
connacionales radicados en el exterior
hacia sus comunidades de origen
Impulsar las iniciativas ciudadanas
corresponsables en las que ciudadanos
organizados y los tres órdenes de
gobierno, ejecuten proyectos que mejoren
las condiciones socioeconómicas, de las
localidades seleccionadas.
Promover que las propuestas de inversión
se canalicen a las comunidades de alta
migración y pobreza.
Fomentar los lazos de identidad de los
connacionales radicados en el exterior
hacia sus comunidades de origen.
Impulsar las iniciativas corresponsables en
las que los migrantes y los tres órdenes de
gobierno, ejecuten proyectos que mejoren
las condiciones sociales de las localidades
seleccionadas.
Promover que las propuestas de inversión
se canalicen a las comunidades de alta
migración y pobreza.
Fomentar los lazos de identidad de los
connacionales radicados en el exterior
hacia sus comunidades de origen.
Impulsar las iniciativas corresponsables en
las que los migrantes y los tres órdenes de
gobierno, ejecuten proyectos que mejoren
las condiciones sociales de las localidades
seleccionadas.
Promover que las propuestas de inversión se
canalicen a las localidades de alta migración
y pobreza.
Fomentar los lazos de identidad de los
connacionales radicados en el exterior hacia
sus comunidades de origen.
Impulsar las iniciativas corresponsables en las
que los migrantes y los tres órdenes de
gobierno, ejecuten proyectos que mejoren las
condiciones sociales de las localidades
seleccionadas. Promover que las propuestas
de inversión se canalicen a municipios de alta
o muy alta marginación, que conforman las
Zonas de Atención Prioritaria, localidades
marginadas,
rezagadas, con índices de migración,
predominantemente indígenas o con
concentración de pobreza. Fomentar los
lazos de identidad de los connacionales
radicados en el exterior hacia sus
comunidades de origen.
Fortalecer la coordinación entre
autoridades gubernamentales y los
migrantes, para impulsar las
iniciativas de infraestructura,
servicios comunitarios y actividad
económica, fomentando a la vez los
lazos de identidad de los migrantes
con sus comunidades de origen.
Cobertura El programa podrá operar en los 31
estados, siempre y cuando existan
aportaciones paritarias de ciudadanos
organizados y de los tres órdenes de
gobierno.
El programa podrá operar en los 31
estados, siempre y cuando existan
aportaciones de migrantes o ciudadanos
organizados y de los tres órdenes de
gobierno. Su aplicación será en zonas
marginadas, tanto rurales como urbanas,
promoviendo la canalización de los
recursos a las microrregiones definidas
por la Sedesol.
El programa podrá operar en los 31
estados, siempre y cuando existan
aportaciones de migrantes y de los tres
órdenes de gobierno, de conformidad con lo
señalado en el numeral 3.4.2 de estas
Reglas. Su aplicación será en zonas
marginadas, tanto rurales como urbanas,
promoviendo la canalización de los
recursos a las microrregiones definidas por
la Sedesol, mismas que pueden ser
consultadas en la página:
www.microrregiones.gob.mx.
El programa podrá operar en los 31 estados,
siempre y cuando existan aportaciones de
migrantes y de los tres órdenes de gobierno,
de conformidad con lo señalado en el
numeral 3.4.2 de estas Reglas. Su
aplicación será en municipios y localidades
marginadas, tanto rurales como urbanas,
promoviendo la canalización de los recursos
a las microrregiones definidas por la
Sedesol, mismas que pueden ser
consultadas en la página:
www.microrregiones.gob.mx.
El programa podrá operar en las 31 entidades
federativas, siempre y cuando existan
aportaciones de migrantes y de los tres
órdenes de gobierno, de conformidad con lo
señalado en el numeral 4.5.2 de estas reglas.
Su aplicación será tanto en zonas rurales como
urbanas.
El programa podrá operar en las 32
entidades federativas de acuerdo con lo
establecido en el numeral 3.2.
Población
objetivo
Son sujetos de atención del programa las
personas que habitan en localidades en
condiciones de pobreza extrema,
seleccionadas por los migrantes y
ciudadanos aportantes, preferentemente
ubicadas en las microrregiones,
determinadas por la Secretaría de
Desarrollo Social (Sedesol) en
coordinación con la Oficina de
Representación de Mexicanos en el
Exterior y México-Americanos, que
requieran del mejoramiento de la
infraestructura social básica y desarrollo
de proyectos productivos
Son sujetos de atención del programa las
personas que habitan en localidades en
condiciones de pobreza de acuerdo con
los criterios que determine la Sedesol,
que requieran del mejoramiento de la
infraestructura social básica y desarrollo
de proyectos productivos, y que sean
seleccionadas por los migrantes o
ciudadanos aportantes.
Son sujetos de atención del programa las
personas que habitan en localidades en
condiciones de pobreza que requieran del
mejoramiento de la infraestructura social
básica y desarrollo de proyectos
productivos, y que sean seleccionadas por
los migrantes.
Son sujetos de atención del programa las
personas que habitan en localidades en
condiciones de pobreza que requieran del
mejoramiento de la infraestructura social
básica y desarrollo de proyectos
productivos, y que sean seleccionadas por
los migrantes.
Son sujetos de atención del programa las
personas que habitan en la cobertura territorial
señalada en el numeral 4.1 de estas reglas de
operación que requieran del mejoramiento de la
infraestructura social básica y desarrollo de
proyectos productivos, y que sean
seleccionadas por los migrantes.
La población objetivo la constituyen
las personas que habitan en las
comunidades de origen u otras
localidades que los migrantes
decidan apoyar, que presentan
condiciones de pobreza, rezago o
marginación.
*En 2004 y 2006 no se publicaron RO.
Cuadro 3.1. Cambios en las reglas de operación (RO) de 2002 a 2009* con respecto a los objetivos generales y específicos; cobertura y población objetivo, P3x1
Fuente: Elaboración propia con base en las reglas de operación 2002, 2003, 2005, 2007,2008 y 2009 del P3x1
Nota: En negritas y con color verde se marcan las modificaciones en la redacción de las RO.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.7
En resumen, las modificaciones efectuadas a las RO del P3x1 han estado dirigidas
principalmente a variables como pobreza, rezago, marginación y migración. Estas permutas
se han generado, en gran medida, debido a las observaciones y recomendaciones de las
evaluaciones externas del P3x1 en la búsqueda de lograr mejores resultados.
A continuación se da respuesta a cada una de las preguntas establecidas en los TR-EEMOP11
con base en la información cualitativa proveniente de las entrevistas a actores clave y el
levantamiento de información en campo de la verificación física y los expedientes de las
obras así como la encuesta a los beneficiarios.
Es importante hacer notar que, dado el diseño muestral requerido en los TR-EEMOP, para la
cédula de verificación física solamente los resultados referentes a la revisión de los
expedientes técnicos, la verificación directa de la existencia y las preguntas generales de
operación son representativos al nivel nacional por programa,12 en tanto los resultados por
tipo de obra sólo son indicativos de sí mismos, lo cual significa que no reflejan el
comportamiento del conjunto de la obra pública nueva de cada programa, solamente el
propio.
Por su parte, dado el diseño por cuotas, los resultados de los beneficiarios reflejan solamente
la percepción de los entrevistados. Es importante indicar que -una vez finalizado el trabajo de
campo- se identificaron las obras en las cuales no fue posible completar la cuota requerida
de encuestas, con la finalidad de calcular y aplicar factores de ajuste que subsanaran dicha
pérdida de información (para que la percepción de los beneficiarios entrevistados en esas
obras no fuera subvalorada al agregar los resultados), por lo tanto, estos resultados se
encuentran ajustados por dichos factores.13
11
Para facilitar la lectura, se sustituyó el texto de cada pregunta por un subtítulo que refleje su contenido. Para los interesados en consultar la redacción original de cada pregunta, sugerimos consultar la Tabla 3.1 del Informe metodológico (anexo al presente documento).
12 Los resultados del levantamiento en campo de las obras seleccionadas en la muestra se expandieron para
inferir el comportamiento del conjunto de la obra pública nueva de cada programa.
13 Para mayor detalle, véase el Anexo F.1 del informe metodológico actualizado.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.8
C.3.1. Planeación
C.3.1.1. Características de las obras y actores clave
Del total de acciones apoyadas por el programa se seleccionaron aquellas que cumplieran
con ser de interés general, de uso público y que tuvieran las características de construcción
física nueva ejecutada de 2002 a 2007, con lo que se generó un universo de 7 557 obras
proyectos, que por apertura programática podrían considerarse como obras públicas.
Posteriormente se realizó un proceso de depuración por descripción del proyecto que
permitiera establecer con mayor precisión si el proyecto apoyado cumplía con los criterios
anteriormente mencionados. Finalmente, se descartaron los municipios con tres o menos
obras; quedando un marco muestral de 4 423 proyectos susceptibles a ser evaluados por el
presente trabajo. El MM se delimitó por los siguientes criterios:
1. Se excluyeron aquellas aperturas y subaperturas programáticas no relacionadas con
obras de construcción.
2. Se realizó un proceso de depuración exhaustivo descartando proyectos de diversas
aperturas programáticas, debido a que la tipología establecida en la descripción del
proyecto era de rehabilitación, sustitución, remodelación, terminación, recarpeteo,
suministro de materiales, mejoramiento y restauración que no son parte del objetivo de
este estudio, por no ser consideradas propiamente como construcción física nueva.
3. Se descartaron los municipios con tres o menos obras, para tener al menos 150 obras
en los diez municipios seleccionados.14
Después de este proceso, como se ha mencionado, quedó un MM de 4 423, de donde se
obtuvo una muestra de 150 obras distribuidas en tres entidades federativas y diez municipios
(véase el Cuadro 3.2).
14
Para mayor detalle, consúltese el Informe metodológico actualizado que forma parte de este documento.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.9
En las obras de la muestra hubo una inversión ejercida de 52 576 307 pesos.15 Las
vialidades públicas son las que más número de registros presentaron (95) y, por ende,
tuvieron el presupuesto más abundante: más de 35 millones de pesos (mdp). Por su parte, el
promedio del costo por obra de la muestra es de 350 509 pesos (véase el Cuadro 3.3).
Dentro de las vialidades públicas hay 45 obras de pavimentación con concreto hidráulico que
representan 30.0% de las obras de la muestra. Le siguen 16 banquetas (10.7%) y 16
15
Salvo para aquellos casos en que se precise algo distinto, el informe considera los recursos ejercidos totales (federación, estados, municipios y beneficiarios). Todas las cifras de los presupuestos están calculadas en pesos constantes de 2008.
Cuadro 3.2. Distribución de la muestra por conglomerado, P3x1
Clave Nombre Clave Nombre Total 2002 2003 2004 2005 2006
523 63 89 141 99 80 51 150
020 Cabo Corrientes 28 0 0 1 5 8 14 8
061 Mezquitic 18 0 0 5 2 5 6 5
094 Tequila 9 0 0 0 5 1 3 3
095 Teuchitlán 32 0 0 6 11 11 4 9
112 Valle de Juárez 42 0 0 7 6 27 2 12
113 San Gabriel 31 0 9 9 3 7 3 9
20 Oaxaca 065 Ixpantepec Nieves 5 0 1 0 2 1 1 2
020 Jerez 155 21 21 67 29 7 10 44
023 Juchipila 99 16 17 30 27 5 4 28
055 Villanueva 104 26 41 16 9 8 4 30
Fuente: Elaboración propia con bases de datos de la URAP.
14
32
Jalisco
Zacatecas
Entidad Municipio Número de obras seleccionadas en la etapa 1 Muestra
final2007
Total
Total 52 576 307 150 350 509
Obras hidráulicas 3 321 202 17 195 365
Electrificaciones 6 322 374 19 332 757
Vialidades públicas 35 759 223 95 376 413
Edificaciones 3 558 916 7 508 417
Obras exteriores 3 614 592 12 301 216
Cuadro 3.3. Inversión ejecutada total por grandes
grupos de obras de la muestra, P3x1
1 Recursos ejercidos por la federación, estados, municipios y beneficiarios.
Precios constantes de 2008.
Fuente: Elaboración propia con bases de datos de la UROP y cálculos de
acuerdo con datos del Banco de México
Tipo de obrasInversión
ejecutada total 1Obras
Promedio del
costo por obra
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.10
guarniciones (10.7%).16 Por otra parte, las electrificaciones representaron 12.7% (19) de los
proyectos seleccionados en la muestra y las redes de agua potable 4.0% (seis). En suma las
obras consideradas como de infraestructura social básica17 tuvieron una inversión de
12 635 050 pesos (24.0% del total invertido en las acciones de la muestra). A su vez, el
número de beneficiarios totales ascendió a 83 886, de los cuales 54.7% fueron mujeres y
45.3% hombres.
Características de los informantes clave entrevistados del Programa 3x1 para migrantes
Los TR solicitaban entrevistar a los responsables del programa en las delegaciones de la
Sedesol (RPD) y a las autoridades municipales (AM) en los ayuntamientos. Para los primeros
se buscó a los coordinadores o subcoordinadores del P3x1 en las delegaciones de la
16
Véase el Cuadro 3.4.
17 Agua potable, saneamiento, electrificación, educación y salud.
# Total Hombres % Mujeres %
150 100.0 52 576 307 350 509 83 886 38 018 45.3 45 868 54.7
Obras hidráulicas Red de agua potable 6 4.0 821 653 136 942 1 604 731 45.6 873 54.4
Línea de agua potable 1 0.7 462 211 462 211 500 235 47.0 265 53.0
Cárcamo para equipo de bombeo 1 0.7 65 358 65 358 2 500 1 000 40.0 1 500 60.0
Red de drenaje 4 2.7 796 236 199 059 7 600 3 140 41.3 4 460 58.7
Red de drenaje y planta tratadora
de aguas negras 1 0.7 741 951 741 951 100 50 50.0 50 50.0
Red de alcantarillado 4 2.7 433 793 108 448 355 170 47.9 185 52.1
Electrificaciones Electrificación 19 12.7 6 322 374 332 757 4 625 2 091 53.3 2 534 44.5
Vialidades públicas Pavimentación de carretera 2 1.3 9 511 225 4 755 613 1 415 668 47.2 747 52.8
Pavimentación con concreto
hidráulico45 30.0 18 752 136 416 714 32 923 14 924 45.3 17 999 54.7
Adoquinamiento 6 4.0 2 676 414 446 069 1 045 484 46.3 561 53.7
Empedrado 10 6.7 2 797 907 279 791 2 867 1 287 44.9 1 580 55.1
Banquetas 16 10.7 913 510 57 094 6 150 2 849 46.3 3 301 53.7
Guarniciones 16 10.7 1 108 031 69 252 4 934 2 381 48.3 2 553 51.7
Edificaciones Centros de salud 2 1.3 1 579 250 789 625 8 200 3 700 45.1 4 500 54.9
Casas de salud 2 1.3 561 705 280 853 1 309 504 38.5 805 61.5
Salones de usos múltiples 1 0.7 357 316 357 316 500 234 46.8 266 53.2
Auditorios 1 0.7 567 442 567 442 271 136 50.2 135 49.8
Aulas en escuelas 1 0.7 493 203 493 203 538 318 53.0 220 58.4
Obras exteriores Plazas cívicas 2 1.3 778 898 389 449 900 318 26.5 582 83.3
Muro de contención 1 0.7 87 427 87 427 600 286 47.7 314 52.3
Canchas de usos múltiples 5 3.3 1 068 041 213 608 2 803 1 369 48.8 1 434 51.2
Domos en espacios educativos 2 1.3 412 191 206 096 520 260 50.0 260 50.0
Vestidores 1 0.7 561 362 561 362 800 410 51.3 390 48.8
Unidades deportivas 1 0.7 706 673 706 673 950 441 46.4 509 53.61 Recursos ejercidos por la federación, estados, municipios y beneficiarios. Pesos constantes de 2008
2 Promedio de inversión ejecutada por la federación, estados, municipios y beneficiarios. Pesos constantes de 2008
Total
Fuente: Elaboración propia con base en información de la Sedesol y cálculos de acuerdo con datos del Banco de México
Cuadro 3.4. Tipo de obras seleccionadas en la muestra , P3x1
Tipo de obrasBeneficiarios
%
DescripciónInversión
ejecutada total 1
Promedio de
inversión por
tipo de obra 2
Obras
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.11
Sedesol. En cuanto a las AM se priorizó entrevistar a los directores y subdirectores de obras
públicas o aquellos servidores públicos que ejercieran otras funciones, pero que tuvieran
conocimiento de las acciones de obra pública realizadas en el municipio.
Las entrevistas a estos actores forman parte de la metodología cualitativa utilizada para
desarrollar el análisis. La información recabada con estos actores no es representativa, ya
que solamente se levantó en cuatro entidades federativas18 y nueve municipios. De igual
forma, no es generalizable para el total de acciones realizadas por el P3x1 ya que solamente
se refiere a la creación de obra pública. Las opiniones de los actores clave son importantes
para el objetivo de la evaluación, ya que retroalimentan las acciones del P3x1, hacia el logro
de resultados. A su vez, esta información cualitativa, como se planteó en el Informe
metodológico, es fuente para responder preguntas de los TR. Cabe precisar que por
cuestiones éticas, inherentes a una investigación, se respetó el anonimato de los
entrevistados.
Con relación a los RPD se entrevistaron a cuatro personas: un coordinador del P3x1; dos
subcoordinadores y un subdelegado de Desarrollo Social y Humano. Se entrevistó a una
mujer y tres hombres; dos arquitectos y dos ingenieros. El tiempo máximo que han estado en
ese cargo es de siete años, mientras que el mínimo es de tres años, pero la antigüedad en la
institución va de cinco a 14 años.
Asimismo, se llevaron a cabo nueve de las diez entrevistas consideradas en la muestra para
las AM.19 Los entrevistados fueron cinco directores de obras públicas; un subdirector de obras
públicas, un auxiliar del subdirector de obras públicas, un encargado del área de proyectos y
un residente de obras. Todos los consultados son hombres; en cuanto a su formación
profesional, tres son ingenieros; uno, arquitecto y el resto no proporcionó esa información. De
la antigüedad en la institución solamente se tiene un par de datos: 12 y 7 años. De igual
18
En la muestra salieron seleccionadas tres entidades federativas (Jalisco, Oaxaca y Zacatecas), sin embargo, se levantó una entrevista también en la delegación de la Sedesol en Michoacán.
19 La entrevista faltante no pudo realizarse debido a que la autoridad municipal tuvo que participar en un evento
oficial.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.12
forma, para el tiempo en el cargo dos entrevistados precisaron que tienen dos años
laborando en ese puesto.
Características de los beneficiarios encuestados del Programa 3x1 para migrantes
Los TR establecían que se entrevistaran tres beneficiarios/asistentes/usuarios por cada obra
verificada. Estas figuras son aquellas personas que reciben los servicios de la obra pública
evaluada. 20En total se levantaron en campo 418 encuestas efectivas en 142 obras, pero con
el factor de corrección por cuota incompleta21 los cálculos se desarrollaron con un total de
426 encuestas como estaba previsto. El trabajo de campo se llevó a cabo en Jalisco, Oaxaca
y Zacatecas.22 El municipio de Jerez tuvo el mayor número de encuestados con 124 (29.7%)
mientras que en Ixpantepec Nieves, en Oaxaca, se levantaron seis (1.5%).23
20
El método de selección de los beneficiarios entrevistados se incluye en el Anexo E del Informe metodológico.
21 Este factor de ajuste consiste en ponderar las encuestas de beneficiarios para las obras que por alguna razón
no alcanzaron la cuota fijada (tres cédulas por obra) para que al tiempo de expandir los datos y generar los resultados esas obras no tuvieran un peso menor. Las razones por las que la cuota de beneficiarios a encuestar no se alcanzó fueron principalmente por tratarse de zonas abandonadas por fenómenos migratorios o porque existían cifras infladas de beneficiarios y que en la realidad no existe tal cantidad de habitantes.
22 En total, según datos del II Conteo de Población y Vivienda 2005, del Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática (INEGI), esas tres entidades suman 11 626 626 habitantes (11.0% de la población del país).
23 Véase el Cuadro 3.5.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.13
En cuanto a las características de los encuestados, 54.3% son mujeres y 45.7% hombres
(véase el Cuadro 3.6).24 Los beneficiarios que se encuentran en el rango de 60 años y más
fueron 21.5%, los situados entre 30 y 39 años representaron 21.2% y aquellos entre 40 y 49
años, 18.9%. El promedio de edad es de 44 años.
Por otra parte, 61.3% de los encuestados son casados. En cuanto al tiempo que han vivido
en su localidad, 51.4% lleva toda su vida en ella y 30.3% tiene más de diez años ahí, lo que
implica que más de cuatro quintas partes de las personas entrevistadas conocen su
comunidad desde antes de que se realizaran las obras. En cuanto al grado de escolaridad,
casi 6.0% es analfabeta y 22.3% no concluyó la primaria. Los que cursaron la secundaria
completa representan 22.2%.
24
Los datos presentados son meramente descriptivos del tipo de población entrevistada.
Cuadro 3.5. Distribución de los beneficiarios encuestados, P3x1
Clave Nombre Clave Nombre Total Hombres % Mujeres %
Total 418 191 45.7 227 54.3
020 Cabo Corrientes 23 14 3.3 9 2.2
061 Mezquitic 12 3 0.7 9 2.2
094 Tequila 9 6 1.4 3 0.7
095 Teuchitlán 21 9 2.2 12 2.9
112 Valle de Juárez 36 14 3.3 22 5.3
113 San Gabriel 27 6 1.4 21 5.0
20 Oaxaca 065 Ixpantepec Nieves 6 4 1.0 2 0.5
020 Jerez 124 66 15.8 58 13.9
023 Juchipila 78 38 9.1 40 9.6
055 Villanueva 82 31 7.4 51 12.2
Fuente: Elaboración propia con bases de datos de la UROP.
32
Jalisco
Zacatecas
EncuestadosMunicipiosEntidad
14
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.14
C.3.1.2. Análisis de la contribución del programa a los objetivos estratégicos de la dependencia así como a los objetivos nacionales
De acuerdo con las RO-2009 el P3x1 se alinea con el eje 5 del Plan Nacional de Desarrollo
2007-2012, debido a que se impulsa la vinculación entre los migrantes y sus comunidades de
origen en el marco de una política exterior responsable que protege y promueve los derechos
de los mexicanos en el exterior, Además de que, según la normatividad, el programa está
orientado a fortalecer los vínculos económicos, sociales y culturales con la comunidad
mexicana en el exterior, mediante el fomento a la creación de clubes y el lazo con las
comunidades de origen de los migrantes.
Las RO-2009 también definen que el P3x1 se alinea con el objetivo 3 del Programa Sectorial
de Desarrollo Social 2007-2012, ya que mediante sus acciones se desarrollan obras de
infraestructura social básica y otro tipo de proyectos orientados a disminuir las disparidades
regionales, que permitan la integración de las zonas marginadas a los procesos de desarrollo
y detonen potencialidades productivas. De igual forma, la normatividad sintetiza que el P3x1
se enmarca en el objetivo 3 de la Estrategia Vivir Mejor, ya que está orientado al cuidado y
mejoramiento del entorno, propiciando la cohesión del tejido social, así como un desarrollo
ordenado y equilibrado del territorio.
Femenino 54.3 Menor de 20 años 7.9 Casado(a) 61.3 Menos de un año 3.3 Analfabeta 5.6
Masculino 45.7 20 a 29 años 15.4 Soltero(a) 21.2 De 1 a 5 años 7.6 Sabe leer y escribir 7.8
30 a 39 años 21.2 Unión libre 8.1 Más de 5 años 6.5 Primaria incompleta 22.3
40 a 49 años 18.9 Viudo(a) 6.1 Más de 10 años 30.3 Primaria completa 20.5
50 a 59 años 14.9 Divorciado(a) 2.1 Toda la vida 51.4 Secundaria incompleta 4.1
60 años y más 21.5 Separado(a) 1.2 0.9 Secundaria completa 22.2
No contestó 0.2 Media superior 11.6
Superior o más 4.2
No contestó 1.6
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta a beneficiarios, MOP.
Es jornalero(a) y
radica en otro estado
Tiempo de vivir en la localidad Escolaridad
Cuadro 3.6. Características de los beneficiarios encuestados, P3x1 (%)
Sexo Edad Estado civil
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.15
Análisis presupuestario con base en las obras sujetas de estudio25
Los recursos totales ejercidos (federación, estados, municipios y beneficiarios) en las 4 423
obras públicas del MM fueron 2 454 925 370 pesos.26 Los presupuestos ejercidos en las
obras del MM del periodo 2002-2007, así como el número de obras públicas desarrolladas
reflejan una tendencia positiva. Como ejemplo, en 2007 el P3x1 ejerció 160 mdp más que en
2002 y el número de obras aumentó en 381. El año en el que más recursos se ejercieron y
mayor número de obras se edificaron fue 2005 (557 652 421 pesos y 1 016 obras).27
25
En los presupuestos analizados no se consideran los recursos para gasto corriente y gastos de gestión del programa, entre otros, al no ser variables sujetas de estudio de la EE-MOP.
26 Las cifras se deflactaron y se presentan en pesos constantes de 2008.
27 Véanse las Gráficas 3.1 y 3.2.
300 406 424273 904 440
450 858 529
557 652 421
411 855 759460 247 797
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Presupuesto ejercido
Gráfica 3.1. Presupuesto ejercido total en las obras del marco muestral del P3x1, 2002-2007 (pesos constantes de 2008)
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la Sedesol y cálculo s de acuerdo con datos del Banco de México.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.16
Por su parte, según la base de datos del P3x1, proporcionada por la Sedesol, en las 150
obras seleccionadas en la muestra se invirtieron 52.6 mdp.28 Esta cantidad representa 2.1%
del presupuesto total ejercido en las 4 423 obras del MM. En las obras de las muestra, la
federación aportó 14.3 mdp; los estados 12.0 mdp; los municipios 13.1 mdp y los
beneficiarios 13.1 mdp (véase la Gráfica 3.3).
La obra pública seleccionada en la muestra representa 3.4% de las acciones del MM y 2.0%
de las 7 557 acciones reportadas por el P3x1 de 2002 a 2007. Las 150 obras de la muestra
tienen un monto promedio de inversión de 350 509 pesos.
28
Recursos ejercidos por la Federación, estados, municipios y beneficiarios. Pesos constantes de 2008.
481
545
791
1 016
728
862
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Número de obras públicas
Gráfica 3.2. Obra pública dentro del marco muestral del P3x1, 2002-2007
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Sedesol
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.17
Respuesta a un problema o necesidad prioritaria
De acuerdo con las opiniones de los RPD y las AM entrevistadas, las obras públicas realizadas
con recursos del P3x1 sí se apegan a necesidades prioritarias ya que hay diversos
mecanismos de diagnóstico para definirlas, entre los que destacaron: los planes de
desarrollo municipal (PDM),29 las asambleas comunitarias o talleres de planeación
participativa y las necesidades identificadas por los migrantes. De igual forma, los
informantes clave comentaron30 que en los espacios de retroalimentación que se tiene con la
comunidad se busca sensibilizarlos acerca de las prioridades en materia de infraestructura
social básica,31 ya que expresan que estas acciones son las que generan mayor impacto
29
En la formulación de los PDM hay una etapa de diagnóstico que busca conocer la realidad del municipio mediante el análisis de las condiciones del territorio y así identificar necesidades, problemas y recursos potenciales de desarrollo.
30 Con base en la metodología de "Herramientas de investigación cualitativas" del Instituto Interamericano para
el Desarrollo Económico y Social (Indes), en la elaboración de los informes derivados de técnicas cualitativas se requiere indicar la intensidad de opinión sobre diferentes temas, utilizando referencias textuales de las transcripciones (las palabras exactas de los participantes) para resumir las opiniones principales o ilustrar puntos claves. Asimismo, hay que evitar presentar los resultados en términos cuantitativos (porcentajes, promedios, números absolutos, etcétera.). Es preferible presentar las tendencias principales utilizando expresiones como: “en gran parte, los participantes estuvieron a favor de…”; “nadie se opuso a la idea de que…”; “los participantes estuvieron totalmente divididos en sus opiniones respecto a…”; “casi todos los comentarios eran favorables hacia la idea de…”
31 Está compuesta por la infraestructura educativa, de salud y de vivienda (saneamiento básico y servicio de
electricidad), las cuales permiten contribuir a la satisfacción de las necesidades básicas.
14 250 335
12 037 799
13 144 082 13 144 092
Federación Estados Municipios Beneficiarios
Gráfica 3.3. Presupuesto ejercido total en las obras de la muestra del P3x1, 2002-2007 (pesos constantes de 2008)
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la Sedesol y cálculo s de acuerdo con datos del Banco de México.
Total ejercido 52 576 308 pesos
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.18
social. Al respecto, se citan un par de opiniones ilustrativas del proceso para identificar
necesidades:
El PDM se realizó y ahí se invitó a las autoridades de las delegaciones y municipios, así como a cuatro o cinco personas de las más conocidas, para que ellos enumeraran del uno al diez las necesidades más importantes de su localidad. Con base en ello, vemos las que se van cumpliendo. Si la número uno ya se realizó entonces en el año siguiente se le pregunta a la comunidad si la segunda que viene en el PDM es la que requieren o hay otra más necesaria. Ellos toman en cuenta esa situación y deciden qué obra es la que se va a realizar. 32
Pues más que nada es platicar con las comunidades, ver las necesidades de la gente y de ahí nos basamos para decidir o priorizar las obras.
En el análisis de las respuestas de los entrevistados el equipo evaluador detectó que sí hay
mecanismos para establecer prioridades y encaminar las acciones en materia de obra
pública con la finalidad de abatir rezagos. Sin embargo, para estas labores de planeación, ex
ante a la selección de las obras, no hay un procedimiento estandarizado, de acuerdo con las
opiniones de los actores clave. Cabe precisar que esta no es una situación propia del P3x1,
sino de carencias en la implementación de modelos de diagnósticos comunitarios para
establecer las necesidades de la población en los municipios. Sería deseable que la Sedesol
contribuyera a fortalecer espacios ciudadanos como las asambleas comunitarias y los
talleres participativos, mediante el uso de un modelo de participación comunitaria acorde con
las características de cada programa, el cual permitiría brindar mayor seguimiento a las
acciones y lograr una mejor retroalimentación con la comunidad. En el caso del P3x1 el
modelo tendría que robustecer el proceso de toma de decisiones con relación a las obras a
realizarse, dado que es un programa donde las iniciativas de los migrantes, según las RO,
son las que buscan apoyarse.
Con respecto a las principales necesidades en las entidades visitadas, los RPD concluyeron
que éstas se relacionan con solventar las carencias de infraestructura social básica como
agua potable, electrificación, saneamiento y vialidades públicas. Estas acciones, según su
visión, tienen mayor impacto social y son las que se promueven en las sesiones de trabajo
con la comunidad (véase el Cuadro 3.7).
32
Las citas se resumieron para comunicar mejor las ideas de las entrevistas realizadas a los RPD y a las AM. Cabe precisar que estas opiniones no son generalizables para todas las acciones del P3x1 y su uso es primordialmente de carácter descriptivo de aspectos relacionados con la creación de obra pública.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.19
A su vez, las AM entrevistadas también identificaron como prioridades las obras de
infraestructura social básica. Las más mencionadas son el agua potable, obras de
saneamiento y aquellas dirigidas a mejorar las condiciones de las vialidades públicas, como
empedrado, adoquinamiento y pavimentación (véase el Cuadro 3.8).
Para establecer otros datos del contexto, relacionados con las necesidades prioritarias se
describen los municipios y localidades seleccionadas en la muestra con base en información
del Índice de marginación 2005,33 del Consejo Nacional de Población (Conapo). Como puede
verse en el Cuadro 3.9 los municipios de las tres entidades federativas visitadas exhiben
grados de marginación distintos, que van desde muy baja marginación hasta muy alta
marginación. Hay cinco municipios considerados con bajo grado de marginación y en
contraparte se visitaron dos municipios de alta marginación y uno de muy alta marginación.
33
El índice de marginación es una medida resumen que permite diferenciar a las localidades censales del país según el impacto global de las privaciones que padece la población como resultado de la falta de acceso a la educación, la residencia en viviendas inadecuadas y la carencia de bienes.
Entidad
Jalisco Agua potable, electrificación, centros de salud, escuelas,
drenajes y caminos.
Oaxaca Agua potable, electrificaciones, obras de saneamiento; obras de
salud, equipamiento de unidades de salud, clínicas o casas de
salud.
Zacatecas Electrificaciones, pavimentaciones, agua potable, plantas de
tratamiento, carreteras.
Michoacán Agua potable, alcantarillado, electrificación, mejoramiento de
caminos.
Fuente: Elaboración propia con base en la entrevistas a los RPD.
Cuadro 3.7. Necesidades prioritarias según los responsables del
programa en las delegaciones de la Sedesol (RPD), P3x1
Nota: Se aprovechó la visita de la EE-MOP a Michoacán y se entrevistó a un funcionario
en la delegación de la Sedesol con relación al P3x1.
Necesidades prioritarias
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.20
En el estado de Jalisco se verificaron obras de un municipio de muy alta marginación; uno de
alta; uno de media y tres de baja marginación. El promedio de habitantes de las localidades
Entidad
Jalisco Cabo Corrientes Luz, drenaje y agua potable.
Mezquitic Aguas potables, principalmente en las zonas
indígenas de la sierra.
San Gabriel Drenajes y agua potable
Tequila Agua, drenaje y empedrados, que sirven para
evitar un poco las enfermedades en tiempo de
sequía.
Teuchitlán
Empedrados y adoquinamientos para evitar el
polvo que provoca enfermedades.
Valle de Juárez Información no disponible.
Oaxaca Ixpantepec Nieves Información no disponible.
Zacatecas Jerez Pavimentaciones, infraestructura básica e
infraestructura educativa.
Juchipila Agua potable, drenaje sanitario, educación y
salud.
Villanueva Agua potable, drenaje, electrificaciones y
pavimentaciones.
Fuente: Elaboración propia con base en la entrevistas a las AM.
Cuadro 3.8. Necesidades prioritarias según las autoridades municipales (AM)
entrevistadas, P3x1
Municipio Necesidades prioritarias
Entidad federativa Grado de marginación
Jalisco Cabo Corrientes Alto
Mezquitic Muy alto
San Gabriel Medio
Tequila Bajo
Teuchitlán Bajo
Valle de Juárez Bajo
Oaxaca Ixpantepec Nieves Alto
Zacatecas Jerez Muy bajo
Juchipila Bajo
Villanueva Bajo
Cuadro 3.9. Grado de marginación de los municipios
seleccionados en la muestra, P3x1.
Fuente: Elaboración propia con base en los Índices de marginación, 2005
del Conapo.
Municipio
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.21
pertenecientes a los municipios de Jalisco seleccionados en la muestra es de 2 669.34 Por su
parte, el promedio del porcentaje de viviendas sin drenaje y escusados en dichas localidades
es de 16.2%.35 De igual forma, el promedio de viviendas sin energía eléctrica es de 14.0% y
las viviendas sin agua entubada alcanzan un promedio de 24.4% (véase el Cuadro 3.10).
En las localidades de los municipios con mayor grado de marginación (Cabo Corrientes,
Mezquitic y San Gabriel) se seleccionaron 11 obras de electrificación del P3x1. Al respecto, el
promedio de viviendas sin energía eléctrica de estas localidades es 26.8%; sin drenaje y
escusados, 30.6% y sin agua entubada, 46.4 por ciento.
Con referencia a las localidades de los municipios catalogados como de baja marginación
(Tequila, Teuchitlán y Valle de Juárez) el promedio de viviendas sin electricidad es 1.1%; sin
agua entubada, 2.3% y sin drenaje ni escusados, 1.7%. Estas localidades presentan obras
dirigidas más al mejoramiento del entorno (construcción de banquetas, adoquinamiento,
empedrado, infraestructura deportiva y pavimentación de concreto hidráulico) que las
consideradas de infraestructura social básica.
34
El índice de marginación del Conapo no incluye a la localidad Los Conejos en el municipio de Cabo Corrientes.
35 Del índice de marginación se tomaron para este apartado los porcentajes de viviendas particulares sin
drenaje ni escusado, sin energía eléctrica y sin agua entubada.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.22
En Oaxaca se seleccionaron dos obras de pavimentación de concreto hidráulico, ambas
localizadas en Ixpantepec Nieves, la cual está clasificada como de alta marginación (13.0%
de viviendas sin drenaje y escusados; 3.8% sin energía eléctrica y 7.6% sin agua entubada,
véase el Cuadro 3.11).
Finalmente, en Zacatecas se visitaron dos municipios de baja marginación y uno de muy baja
marginación. El promedio de habitantes de todas las localidades es de 2 412 y en éstas, el
MunicipioPoblación
total
Viviendas sin
drenaje ni
escusado %
Viviendas sin
energía
eléctrica %
Viviendas
sin agua
entubada %
2 669 16.2 14.0 24.4
Cabo Corrientes El Tuito 2 836 5.7 4.1 3.8 Bajo Centro de salud, electrificación y
banquetasChacala 307 20.9 6.6 73.0 Medio Electrificación
Ixtlahuahuey 346 46.2 8.6 87.1 Alto Electrificación
Los Naranjos del Tuito 13 25.0 100.0 100.0 Muy alto Electrificación
Potrerillos del Tuito 11 100.0 75.0 100.0 Muy alto Electrificación
Los Conejos N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. Electrificación
703 39.6 38.9 72.8
Mezquitic Mezquitic 2 187 2.4 2.2 0.7 BajoElectrificación, pavimentación con
concreto hidráulico, guarniciones y
Totuate 75 85.7 64.3 85.7 Muy alto Electrificación
1 131 44.1 33.3 43.2
San Gabriel San Gabriel 4 190 1.8 1.6 1.2 Bajo Electrificación y empedrado
Apango 601 16.1 4.8 8.1 Alto Electrificación y empedrado
Jiquilpan 1 656 2.5 1.0 4.3 Bajo Empedrado
2 149 6.8 2.5 4.5
Tequila Tequila 26 809 0.6 1.3 1.2 Muy bajo Adoquinamiento
El Salvador 2 482 3.9 2.1 12.7 Bajo Adoquinamiento
16 646 2.3 1.7 6.9
Teuchitlán Teuchitlán 3 308 0.1 2.0 1.5 Bajo Electrificación y alcantarillado
El Amarillo 476 0.0 0.8 0.8 Muy bajo Agua potable y empedrado
La Estanzuela 1 677 0.3 1.8 1.8 Muy bajo Agua potable e infraestructura deportiva
General Lucio Blanco 645 1.7 0.6 1.1 Muy bajo Agua potable y cárcamo
La Vega 1 513 1.2 1.0 2.2 Muy bajo Empedrado
1 524 0.7 1.2 1.5
Valle de Juárez Valle de Juárez 3 575 1.0 1.1 1.4 BajoMuro de contención, adoquinamiento y
banquetas
Ojo de Agua del Picacho 221 0.0 0.0 0.0 Muy bajoRed de agua potable y pavimentación con
concreto hidráulico
Paso de Piedra 458 8.4 0.7 0.7 Bajo Pavimentación con concreto hidráulico
1 418 3.1 0.6 0.7
Promedio
Promedio
N.D. No disponible
Fuente: Elaboración propia con base en el Índice de marginación 2005 del Conapo y bases de datos de la UROP.
Cuadro 3.10. Grado de marginación de las localidades de Jalisco seleccionados en la muestra y su relación con las obras del P3x1.
Promedio general
Promedio
Promedio
Promedio
Promedio
LocalidadTipo de obras seleccionadas en la
muestra del P3x1
Grado de
marginación
de la localidad
Municipio Localidad Población total
Viviendas sin
drenaje ni
escusado %
Viviendas sin
energía
eléctrica %
Viviendas sin
agua entubada
%
Grado de
marginación de
la localidad
Tipo de obras seleccionadas en la muestra del
P3x1
Ixpantepec Nieves Ixpantepec Nieves 701 13.0 3.8 7.6 Alto Pavimentación con concreto hidráulico
Cuadro 3.11. Grado de marginación de las localidades de Oaxaca seleccionadas en la muestra y su relación con las obras del P3x1.
Fuente: Elaboración propia con base en el Índice de marginación 2005 del Conapo e información de la Sedesol.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.23
promedio de viviendas sin drenaje y escusado es 10.7%, sin energía eléctrica, 1.7% y sin
agua entubada, 4.6 por ciento.
El tipo de obras desarrollado en los municipios de Jerez, Juchipila y Villanueva concentra
más acciones no consideradas de infraestructura social básica: unidades deportivas,
canchas de usos múltiples, plazas, guarniciones, banquetas y pavimentaciones. Sin
embargo, esta situación no le resta importancia a las obras ya que -como se ha mencionado-
todas cumplen con las características de mejorar las condiciones sociales de las localidades.
Por otra parte, puede suponerse que estas acciones son congruentes en tanto los municipios
donde fueron realizadas son de baja y muy baja marginación y posiblemente sus
necesidades de servicios básicos ya estén cubiertas o sean atendidas por otros programas
sociales (véase el Cuadro 3.12).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.24
Dada la diversidad de grados de marginación de estos municipios y localidades puede verse
que el P3x1 opera en una diversidad de zonas, las cuales no necesariamente están en
condiciones de pobreza, ya que la normatividad establece como población objetivo las
comunidades de origen de los migrantes u otras localidades que ellos decidan apoyar. Al
respecto, se considera importante precisar que en distintos procesos de evaluación externa
del P3x1 la cobertura y la población objetivo han sido motivo de observaciones y
Municipio LocalidadPoblación
total
Viviendas sin
drenaje ni
escusado %
Viviendas sin
energía
eléctrica %
Viviendas
sin agua
entubada %
Tipo de obras seleccionadas en la
muestra del P3x1
2 412 10.7 1.7 4.6
Jerez Jerez de García Salinas 38 624 0.5 1.5 0.5 Muy bajo
Cancha de usos múltiples, domo en
escuela, guarniciones, banquetas y
pavimentación
San Juan del Centro 357 9.3 1.7 9.4 Medio
Electrificación ,pavimentación con
concreto hidráulico, guarniciones y
banquetas.
Ermita de Guadalupe 2 236 1.5 1.5 1.0 Bajo Domo en jardín de niños
Los Haro 765 1.4 3.8 0.5 Bajo Guarniciones
El Huejote 234 13.1 3.3 10.0 Medio Pavimentación de carretera
Ignacio Allende (Santa Fe) 194 0.0 0.0 0.0 Muy bajoPavimentación con concreto hidráulico y
guarniciones
Jomulquillo 281 4.6 1.1 0.0 Bajo Pavimentación con concreto hidráulico
Los Morales 41 23.1 0.0 7.7 MedioDrenaje y planta de tratamiento de
aguas negras
El Porvenir 200 3.2 3.2 0.0 Bajo Pavimentación de carretera
4 770 6.3 1.8 3.2
Juchipila Juchipila 5 941 0.1 0.7 1.2 Muy bajo
Aula, auditorio, plaza, drenaje, red de
agua potable, electrificación,
pavimentación con concreto hidráulico,
guarnicionesGuadalajarita 175 3.4 3.4 0.0 Bajo Plaza y empedrado
Mezquitera Sur 774 0.0 0.5 1.4 Bajo Pavimentación con concreto hidráulico
El Ranchito 24 0.0 8.3 0.0 Alto Pavimentación con concreto hidráulico
El Remolino 737 2.1 1.6 0.8 Muy bajoUnidad deportiva, plaza , drenaje y
pavimentación con concreto hidráulico
La Rinconada 288 4.3 1.1 8.7 Bajo Pavimentación con concreto hidráulico
Colonia Gral. Antonio Rosales 13 0.0 0.0 0.0 Medio Electrificación y red de agua potable
1 136 1.4 2.2 1.7
Villanueva Villanueva 10 835 1.5 1.6 1.0 Muy bajo
Alcantarillado, pavimentación con
concreto hidráulico, banquetas y
guarniciones
Adjuntas del Refugio (Las
Adjuntas)357 21.6 1.8 0.0 Bajo Banquetas y guarniciones
Colonia Adolfo López Mateos
(Majadas)220 25.8 1.5 0.0 Bajo Banqueta
Atitanac 446 25.8 0.8 0.0 Medio Cancha de usos múltiples
Boca de Rivera 429 16.5 1.7 0.9 Medio Casa de salud
Colonia Felipe Ángeles 1 065 2.8 2.2 0.9 BajoCancha de usos múltiples y
pavimentación con concreto hidráulico
El Jagüey 447 1.7 0.8 0.0 BajoPavimentación con concreto hidráulico y
guarniciones
Malpaso 3 400 7.1 1.5 0.8 Bajo Alcantarillado y salón de usos múltiples
Colonia Morelos 20 71.4 0.0 85.7 Alto Cancha de usos múltiples
El Salto 566 17.7 3.5 1.4 Bajo Cancha de usos múltiples
El Tigre 550 19.9 1.3 1.3 Bajo Casa de salud y red de agua potable
Francisco Villa (El Caballete) 283 15.9 0.0 1.4 Medio Centro de salud
General Francisco Murguía 440 16.8 1.0 0.0 Bajo Electrificación
1 466 18.8 1.4 7.2
Fuente: Elaboración propia con base en el Índice de marginación 2005 del Conapo e información de la Sedesol.
Cuadro 3.12. Grado de marginación de las localidades de Zacatecas seleccionadas en la muestra y su relación con las obras del P3x1.
Promedio general
Promedio
Promedio
Promedio
Grado de
marginación de
la localidad
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.25
recomendaciones con la premisa de que se atiendan las localidades con mayor grado de
marginación. Para contextualizar este comentario citamos una de las conclusiones de la
Evaluación Específica de Desempeño del P3x1 2008 (EED-P3x1-08), la cual establece:
El programa tiene varios desafíos por delante. Uno de los más notables es el de atender no sólo a las localidades con altos índices de intensidad migratoria, sino a aquellas con niveles altos y muy altos de marginación.36
. En la misma evaluación el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(Coneval) emite la siguiente observación:
Es conveniente dar seguimiento a la recomendación de mantener una vigilancia de la focalización tal que permita mantener e incrementar la participación de municipios más marginados.
En ese sentido, un par de opiniones ilustrativas de los RPD expresan:
Las reglas de operación dan la libertad de aplicar recursos no exclusivamente en zonas marginadas. Se hace lo que los clubes te piden. Solamente 15% o a lo mucho 20% del recurso se destina a las localidades establecidas como marginadas por el INEGI y 40% va para cabeceras municipales. Se hace la promoción entre la gente para que el recurso se vaya a esas localidades marginadas. La cobertura del programa nos permite trabajar con cualquier nivel de marginación, siempre que tengan migrantes, radicados en el extranjero.
El equipo evaluador detectó que hay consenso entre los RPD y las AM en cuanto a sensibilizar
a las comunidades de la importancia de trabajar en zonas marginadas e impulsar obras de
infraestructura social básica. Con relación a este tema el Coneval expresa en la EED-P3x1-08:
Recientemente, el programa ha llevado a cabo una tarea de difusión y capacitación para mejorar su cobertura en municipios de mayor marginación.
A manera de conclusión, el equipo evaluador considera que el P3x1 requiere seguir
apoyando las acciones de infraestructura social básica de las localidades con más rezago del
país, ya que esta es una de sus fortalezas principales como lo establece la EED-P3x1-08:
El programa ha incrementado la infraestructura social básica de las localidades que ha apoyado. Se han logrado avances en la atención a zonas de alta migración a través de la inversión en infraestructura social básica.
36
Coneval, “Informe final de la Evaluación Específica de Desempeño del P3x1 2008”, http://www.coneval.gob.mx/contenido/eval_mon/3776.pdf (consulta: 10/09/09).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.26
Es importante promover aquellos proyectos que solucionen necesidades básicas y para ello
resulta indispensable el trabajo y acompañamiento puntual de las autoridades con la
comunidad. Reviste importancia incentivar la generación de acciones basadas en un uso
racional de los recursos, que sean viables y que generen impacto social.
Forma en la que se determinó que existía necesidad de la obra realizada
Como se mencionó en el punto anterior (Respuesta a un problema o necesidad prioritaria),
según los informantes clave entrevistados, las necesidades prioritarias son determinadas de
manera conjunta entre las autoridades y la comunidad, principalmente por medio de
asambleas comunitarias o talleres participativos, de acuerdo con la normatividad y con la
participación de instancias como las delegaciones de la Sedesol, la Secretaría de Planeación
(Seplade37); el Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal (Coplade) y el Comité de
Planeación para el Desarrollo Municipal (Copladem38). A su vez, las necesidades y
prioridades se complementan con todos aquellos diagnósticos que realizan diversas
dependencias y escalas de gobierno para identificar las zonas más rezagadas.
Participación de los beneficiarios en la selección de las obras
La esencia del P3x1 se basa en apoyar las iniciativas de los migrantes para mejorar sus
localidades de origen. Las RO-2009 definen, en los criterios de elegibilidad, que las acciones
a favorecer tienen que responder a las propuestas de migrantes radicados en el extranjero,
preferentemente integrados en clubes u organizaciones. Con esas premisas, el P3x1 se
concibe como un programa de demanda abierta con autoselección de las obras por parte de
los migrantes.
Siguiendo el proceso de creación de obra pública, una vez que las necesidades o problemas
prioritarios en los municipios y localidades fueron identificados, éstos tienen que reflejarse en
los PDM o en cualquier otro documento de planeación. Esa información contribuye a formar
37
En algunas entidades se denomina Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional (Seplader).
38 En algunas entidades se denomina Coplademun.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.27
un catálogo de obras públicas las cuales, junto con obras identificadas de otros periodos, se
promueven entre la comunidad para su desarrollo:
El municipio o la autoridad municipal expresa cuáles obras se pretenden trabajar en el ejercicio fiscal y la comunidad escucha.
De manera paralela los migrantes llevan a cabo reuniones para establecer sus iniciativas, en
las cuales, según un RPD entrevistado:
Los migrantes establecen en sus reuniones principalmente apoyar proyectos que mejoren la imagen urbana de sus comunidades. Prefieren la pavimentación de las calles; la construcción de plazas cívicas y la restauración de templos. Esas acciones son muy solicitadas. En general, son las obras que más demandan.
Otro RPD entrevistado coincide con respecto al tipo de obra que en ocasiones solicitan los
migrantes:
Lo que generalmente pide el migrante son lienzos charros; arcos de la entrada de su localidad o las plazas cívicas.
A su vez, los espacios de retroalimentación más comunes identificados para seleccionar las
obras son las asambleas comunitarias, según un RPD:
En las localidades se hacen asambleas comunitarias cada año y por votación ellos eligen una cartera de obras y consideran cuál es la de mayor prioridad. Como ellos aportan, ven para cuánto alcanza. Se analizan costos y viabilidad, y después se gestionan. Las obras salen de las localidades y de los clubes. Ellos se fijan en las necesidades.
El equipo evaluador identificó, de acuerdo con las entrevistas, que para lograr compaginar
los intereses de los involucrados en el mecanismo de corresponsabilidad que promueve el
P3x1 es indispensable el consenso. Al respecto, un RPD entrevistado externó:
El consenso se lleva entre municipio o autoridades municipales; entre paisanos y los beneficiados que habitan en las comunidades de origen. Después de negociar es cuando se arman los expedientes técnicos de la obra.
En cuanto al punto de vista de los beneficiarios entrevistados, 69.4% (296) establecieron que
no conoce quién decidió realizar la obra (véase la Gráfica 3.4).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.28
De los beneficiarios que contestaron que sí sabían quién había solicitado la obra, 60.6% (79)
respondió de manera afirmativa que tenían conocimiento de que la comunidad participó en
decidir qué hacer y cómo empezar las obras o acciones. En contraparte, más de 22.0% (29)
expresó que la comunidad no participó en este proceso (véase la Gráfica 3.6).
Las opiniones de los beneficiarios no reflejan lo argumentado por las autoridades, en cuanto
a que la población es partícipe en la selección de las obras. Reviste importancia que casi
70.0% (296) de los encuestados respondieran no saber quién impulsó la realización de la
obra. Esto destaca, ya que el P3x1 responde a las iniciativas de los migrantes quienes, para
desarrollar una labor incluyente con sus comunidades, están representados por medio de los
Sí30.4%No
69.4%
Lo desconoce0.2%
Gráfica 3.4. Conocimiento de quién decidió realizar la obra, según los beneficiarios, P3x1
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Sí60.6%
No22%
No sabe17.4%
Gráfica 3.5. Conocimiento de la participación comunitaria en la obra, según
los beneficiarios, P3x1
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.29
clubes espejos y comités de obras, entre otras figuras sociales. Es decir, en la concepción
del P3X1 es indispensable la participación de la comunidad en la selección de las obras.
Consideramos que esto significa un reto para fortalecer la promoción y el acompañamiento
de las acciones del P3x1 en las localidades. De igual forma, es un argumento para analizar la
viabilidad de una evaluación de impacto del P3x1, ya que como lo establece la EED-P3x1-
2008:
El programa no cuenta con resultados de impacto o de seguimiento de beneficiarios. El programa no presenta aún mecanismos para documentar resultados finales provenientes de evaluaciones externas de impacto o de resultados de beneficiarios.
Por otra parte, de los beneficiarios que sí conocen quién decidió realizar la obra (130),39 60
opinaron que fue la comunidad (45.9%); 27, el club o asociación de migrantes (20.8%) y 14,
la Presidencia municipal (10.4%).40 Si se suman los resultados del líder comunitario, la
comunidad y el club de migrantes se alcanza casi 80.0 por ciento.
El hecho de que la comunidad haya sido identificada por los beneficiarios en primer sitio
como quien solicitó la obra, puede explicarse debido a que en muchas ocasiones ésta y el 39
30.4% del total de beneficiarios entrevistados.
40 Véase la Gráfica 3.5.
12.0
20.8
45.9
3.1
10.4
2.30.8
2.3
0
10
20
30
40
50
Líder
comunitario
El club o
asociación de
migrantes
La misma
comunidad
Delegación
de la Sedesol
Presidencia
municipal
Gobierno Obras
públicas
Ns/Nc
Gráfica 3.6. Conocimiento de quién solicitó la obra, según los beneficiarios, P3x1 (%)
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.30
club de migrantes son vistos como un mismo grupo. Los clubes se conforman por miembros
que en ocasiones van y vienen a sus localidades de origen y, por lo tanto, son los voceros de
las necesidades de la comunidad. A su vez, como se ha mencionado, existen otras figuras
que establecen puentes de comunicación y retroalimentación como los clubes espejos o los
comités de obras. Consideramos indispensable para contribuir a cumplir los objetivos del
P3x1 que el club de migrantes mantenga una buena comunicación y parta de las
necesidades de la comunidad. De igual manera, lo deseable es que la comunidad y el club
se vean como elementos complementarios.
Por otra parte, las obras apoyadas por el P3x1 han recibido algunas críticas que mencionan
que éstas no necesariamente generan un impacto social relevante.41 Entre los proyectos que
más observaciones han suscitado a lo largo del desarrollo del P3x1 destacan algunos de tipo
productivo, de mejoramiento del entorno urbano (remozamiento de plazas públicas, parques
y templos) y de infraestructura deportiva (como la edificación de lienzos charros). Si bien,
estas acciones pueden cuestionarse, debido a que no están dirigidas a resolver carencias
básicas en las comunidades, las argumentaciones para defenderlas se basan en que buscan
generar fuentes de ocupación e ingreso, así como el fortalecimiento de los lazos de identidad
entre los migrantes y su comunidad. Por otra parte, el debate se centra en que los migrantes,
por medio del envío de recursos (remesas colectivas), desean mejorar sus localidades de
origen y en ese sentido tienen todo el derecho de elegir sus prioridades. A eso se suman
algunos argumentos irrefutables de los clubes, los que han expresado que sus comunidades
estarían en peores condiciones si no colaboraran con este mecanismo de coinversión.
Al respecto, y con base en las opiniones de los entrevistados, el equipo evaluador identificó
que al tiempo del consenso de la selección de obras hay presiones naturales debido a que se
conjuntan intereses de todas las partes. Para evitar ese escenario, algunos RPD reiteran el
valor de trabajar con la comunidad mediante una labor de asesoría o convencimiento para
sensibilizarlos de las necesidades urgentes:
41
En la EED-P3x1-2008 se establece que no existen criterios estandarizados que ayuden a garantizar que el
P3x1 opere en zonas marginadas y con obras de mayor impacto.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.31
Les decimos que es más redituable ponerles agua que, por ejemplo, gastar un millón de pesos en un salón de usos múltiples, que sirve solamente para capacitar a la personas para que hagan baldes. La gente no lo entiende y es complicado cambiarles la forma de ver el destino del apoyo del recurso.
Una AM entrevistada externó:
Aquí en el municipio nosotros le damos énfasis a los servicios básicos. El presidente municipal nos ha instruido para que tratemos de concientizar a la gente. Por ejemplo, en días pasados una comunidad pequeña nos solicitó la construcción de un salón de usos múltiples, sin embargo, nos percatamos de que la comunidad no tiene servicio de agua potable. Entonces yo digo vamos concientizándolos para que le entren y vean que el bienestar es para ellos. Lo primero que tenemos que darles es el agua potable y ya después veremos el saloncito. El agua potable es una cuestión de salud y en ese sentido así ellos notarán la diferencia.
El equipo evaluador considera que para mejorar el acompañamiento de las autoridades hacia
la comunidad se requiere desarrollar un modelo integral de participación comunitaria -con
características particulares para cada uno de los programas de la Sedesol- para capacitar a
su personal y al ligado con el Ayuntamiento. El objetivo sería desarrollar un documento
incluyente, cuyo contenido transforme la relación entre la comunidad y el Estado para lograr
que se compartan responsablemente las decisiones de problemáticas de interés social.
En el caso del P3x1 este material debe fortalecer la toma de decisiones, fomentar los lazos
comunitarios y encaminar las acciones para lograr el bien común mediante la pluralidad,
dado que es un programa en el que, según las RO, lo que busca apoyarse son las iniciativas
de los migrantes. El modelo requiere sensibilizar a la gente que trabaja en campo, para evitar
incurrir en actitudes paternalistas o jerárquicas y que se promuevan buenas prácticas. Con
ello, podrían garantizarse mejores resultados de los programas con relación a temas como
rendición de cuentas, participación ciudadana y desarrollo comunitario. Para elaborar este
documento, la Sedesol puede aprovechar la vasta experiencia de sus operadores en campo
y, a su vez, asesorarse con una institución académica para integrar un modelo viable de
poner en marcha.
C.3.2. Aprobación
Proceso de aprobación de las obras
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.32
A manera de contexto se presenta un resumen del proceso de autorización y aprobación de
las acciones, descrito en las RO- P3x1-2009:
Los clubes u organizaciones de migrantes, por medio de su representante, presentan sus solicitudes (formato 3x1-B) ante el municipio correspondiente, el Coplade o la delegación de la Sedesol en la entidad federativa. El Coplade se encargará de coordinar las acciones con las autoridades municipales y formalizar la solicitud ante la delegación correspondiente, previo consenso y priorización de las obras y acciones con el comité de validación y atención a migrantes (Covam). Los clubes u organizaciones de migrantes podrán presentar sus solicitudes ante las oficinas de representación del gobierno mexicano en el exterior. Las delegaciones adjuntarán al anexo técnico de autorización de cada proyecto presentado, para su registro correspondiente por parte de la unidad administrativa responsable del programa (UARP) en las oficinas centrales.
Por medio de la celebración de convenios de concertación, se garantiza la participación económica de los clubes u organizaciones de migrantes y de los tres órdenes de gobierno. En el caso de que los proyectos resulten aprobados, los instrumentos jurídicos citados deben ser suscritos previamente a la ejecución de las obras o acciones (Anexo 3x1-A), especificando, entre otros aspectos, la instancia ejecutora de las obras o acciones, las responsabilidades y aportaciones de cada uno de los participantes, incluyendo las obligaciones de la propia instancia ejecutora. Las delegaciones de la Sedesol remiten las propuestas de inversión a la UARP, acompañadas del formato 3x1-B, para su registro correspondiente
Con relación a este proceso, los RPD entrevistados coinciden en que el P3x1 opera sin
problemas, ya que lleva varios años de trabajo bajo un esquema estandarizado para
autorizar y aprobar las obras. Uno de los informantes explica este proceso:
Primero se mandan los oficios de invitación y posteriormente viene la etapa de recepción de solicitudes. Aquellas peticiones que se reciben en la delegación de la Sedesol o el Coplade se mandan a los municipios y según la capacidad presupuestaria de éste las analizan. Ellos elaboran los expediente técnicos y se mandan a la Seplader o a la delegación de la Sedesol para revisión técnica. Ahí se verifican los presupuestos y que estén bien elaborados. También hay un subcomité de validación, el cual determina si el tipo de obra procede para ejecutarse en una localidad, ya que si, como ejemplo, te presentan una electrificación que valga tres millones de pesos para una población de diez habitantes, pues no es viable. Eso hace el subcomité y el área técnica solamente ve si los precios se establecieron con base en las tarifas del mercado. Si no tienen observaciones técnicas, se incluyen en una cartera de obras y se presentan en la sesión del Covam; una vez aprobadas, las obras se suben al Sistema de información Integral de los Programas Sociales (Siipso). De ahí se emiten los anexos de autorización; se recaban firmas y se hacen los oficios. De las oficinas centrales nos mandan el oficio de autorización y nosotros procedemos a realizar la aprobación del recurso para mandarlo al presidente municipal e iniciar las obras.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.33
Los entrevistados en las delegaciones de la Sedesol describieron que, a partir de la
normatividad, los procedimientos de autorización y aprobación son poco problemáticos o
complicados y expresaron que son indispensables para llevar a buen término las acciones
del programa. A su vez, consideran que los requisitos que se solicitan a los municipios no
son tan rígidos y que cualquier Ayuntamiento los puede llevar a cabo, siempre que tenga
disposición:
A veces los municipios -como son quienes hacen todo el trabajo de papeleo- protestan porque piensan que se les ponen trabas, sin embargo, con todo y esos requisitos todavía se tienen problemas como obras que no se terminan en tiempo; comprobación entregada fuera de tiempo y detalles en las obras. Si no existieran esos candados estaríamos peor, ya que nos ayudan a tener el control.
En la integración de los expedientes técnicos de las obras (ETO) se dan retrasos importantes
debido a la precariedad de las herramientas de trabajo (equipo de cómputo y dispositivos de
comunicación) que tienen algunos municipios:
El problema principal son los municipios, ya que algunos son muy rudimentarios y se tardan demasiado en completar los documentos. El trabajo administrativo de la delegación ya establecido no le veo problemas.
Otros entrevistados expresan que aunque se entreguen los ETO a tiempo, no los integran de
manera adecuada:
Más de 90% vienen incompletos ya que pareciera que cuando se le pone una fecha límite al municipio, lo que hace es mandarlos para apartar el lugar.
También destacaron que los retrasos se originan debido a cuestiones financieras:
Ya validados por el Covam se les pide a los clubes que realicen el depósito en la Secretaría de Finanzas y a veces se tardan mucho porque no tienen el recurso completo. Obras aprobadas en un mes a veces salen hasta dos o tres meses después por esos depósitos.
De acuerdo con las AM, hay un común denominador con relación a los requisitos solicitados
por parte del P3x1 al considerarlos difíciles de cumplir, pero necesarios. Entre los más
complicados mencionaron la firma del representante de los migrantes, ya que en ocasiones
se tienen que mandar los papeles a los EUA y esperarlos de vuelta. También el proyecto de
obra forma parte de los elementos que retrasan más las labores, ya que muchas veces la
comunidad únicamente solicita la obra, pero no cuenta con un proyecto. En esos casos, el
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.34
departamento de obras públicas -si está capacitado- brinda la asesoría, pero cuando son
Ayuntamientos muy pequeños se contrata personal externo para esas labores. Otro punto
importante es que el personal del Ayuntamiento atiende varios programas al mismo tiempo,
lo que provoca retrasos o, por otra parte, las dependencias que validan suelen tener cargas
de trabajo fuertes:
Muchas veces nos juntamos todos los de los municipios, en la misma dependencia, para solicitar validaciones y nos tardan mucho.
Los plazos definidos para la entrega de proyectos suelen ser complicados para cumplirse en
tiempo y forma y eso tiene su origen, según la visión de un RPD en la fecha del cierre del
ejercicio fiscal. Explica que los primeros meses del año no tienen problema, ya que el techo
presupuestal no se agota, pero cuando la cartera de obras pendientes rebasa el límite de
recursos suelen traslaparse.
Siempre cerramos el ejercicio anterior inmediato a mediados de año. Los clubes no tienen problema ya que mientras le termines su obra y vean que se está trabajando lo aceptan. El problema es administrativamente, ya que se exige que todas las obras aprobadas se concluyan el mismo año y eso nos genera conflictos serios: a la Sedesol, al estado y a las contralorías.
Hemos pensado que lo más conveniente sería que el ejercicio se cerrara en agosto o septiembre y el recurso no usado se reintegrara, para hacer labores en un año. De esta forma, en octubre, noviembre y diciembre, los municipios podrían elaborar su cartera de proyectos y al inicio del siguiente año tendrían sus proyectos listos para ser validados.
En todo el proceso de desarrollo de obras el factor de negociación está presente, pero es en
las etapas de autorización y aprobación donde cobra más importancia. Tal parece que es un
fenómeno inherente al P3x1 debido a los diversos actores (gobiernos federal, estatal,
municipal y migrantes) y sus distintos intereses. Con relación a este tema un RPD comentó:
A veces los Ayuntamientos no quieren entrarle, ya que influyen cuestiones políticas entre ellos y los clubes. Por ejemplo, se dicen Tú apóyame, ya que hubo promesas de campaña. No siempre depende de la decisión de los clubes.
El P3x1 tiene en el Covam un mecanismo formal de selección y aprobación de las obras.
Este comité se instaura en cada entidad federativa participante y está integrado con igual
número de representantes, con voz y voto, de los aportantes. En dicho comité pueden
participar especialistas (académicos o miembros de las asociaciones de profesionistas de la
entidad) que se relacionen con las áreas de los proyectos a ser validados.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.35
El Covam es presidido por el delegado federal de la Sedesol en la entidad federativa y en las
sesiones se abordan aspectos como la priorización, asignación, validación y dictaminación de
los proyectos; la determinación de los criterios para la selección de proyectos; la
calendarización para la entrega de aportaciones; la participación de los migrantes o de sus
representantes en el seguimiento, la vigilancia del ejercicio de los recursos y en el acta de
entrega-recepción; y la operación al interior del Covam. 42
Como se ha establecido, para el presente estudio las opiniones de los entrevistados no son
representativas ni generalizables de todas las acciones del P3x1, sin embargo, reiteramos su
importancia para retroalimentar las acciones del programa hacia el logro de mejores
resultados. En ese sentido, se presenta el testimonio emitido por un entrevistado, el cual nos
parece que muestra la necesidad de revisar algunos aspectos normativos, operativos y de
resultados relacionados con el Covam:
La desventaja es que la Sedesol solamente es una parte del Covam; las otras tres partes son el gobierno del estado, los clubes y los municipios. Y si ellos están de acuerdo, al ser órgano colegiado, pues generalmente nos “truenan”, aunque no se rompa con la normatividad. Por ejemplo, en 2008 las RO venían muy ambiguas en cuanto a proyectos productivos y pasaba que desde antes de las reuniones del Covam ya venían consensuadas las decisiones. Así se evitan cañonazos públicos y los llamados periodicazos. En ese sentido, a veces las reuniones son de puro trámite.
Cumplimiento de criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las ro o normatividad aplicable del programa en las obras y/o beneficiarios
Las RO del P3x1 sufrieron modificaciones importantes en el periodo de estudio (2002 a 2007),
por lo cual la revisión de que se cumplan implicaría una diversidad de criterios que sería muy
difícil de darle seguimiento. Empero, esta respuesta ha sido contestada periódicamente por
las anteriores evaluaciones externas, las cuales siendo estudios anuales permiten que los
criterios comparativos sean los mismos y el análisis más objetivo y homogéneo. En
consecuencia, en la presente evaluación nos limitamos a considerar una visión global y no
aspectos puntuales de la normatividad.
42
“Reglas de operación del Programa 3x1 para migrantes”, DOF, México, 23 de diciembre de 2008.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.36
Lo que puede plasmarse es que la mayoría de los actores clave entrevistados señalan que
los requisitos que se solicitan son los indicados en las RO y que se apegan plenamente a
ellos.
Montos por tipo de proyectos
Mientras que los presupuestos al nivel municipal se integran mediante un análisis en el que
intervienen los responsables de la hacienda pública municipal, el presidente municipal, los
regidores y los responsables de obras públicas en el Ayuntamiento; los proyectos técnicos
correspondientes a las obras públicas se forman por las comunidades y los Ayuntamientos.
Como la parte económica43 es uno de los factores principales para el éxito de la obra, existen
catálogos de conceptos y precios que manejan las dependencias de obras públicas en las
entidades para tener parámetros precisos. Sin embargo, según opiniones de las AM
entrevistadas, hay ciertas prácticas comunes que se realizan para intentar que los recursos
alcancen, como el presupuestar más arriba del costo real para evitar problemas con los
aumentos de precios en los insumos u otros factores (como la distancia de comunidades muy
alejadas).44 Es una forma de protegerse, pero no garantiza que el dinero sea suficiente y es
muy común, según las autoridades municipales entrevistadas, que el Ayuntamiento tenga
que poner recursos extraordinarios, ya que por normatividad las obras tienen que concluirse
y operar. Con relación a este tema se presenta la opinión de un entrevistado:
Las obras siempre las termina el Ayuntamiento. Como quiera que sea se obtienen recursos, inclusive en ocasiones hay que aportarles un poco más para que las obras se concluyan e inicien su funcionamiento.
Ante la pregunta de si los presupuestos son suficientes hubo opiniones diversas, pero
prevalecen las AM que afirman que no alcanza el recurso y que el municipio aporta
cantidades adicionales para finalizar los proyectos:
43
De acuerdo con las RO-2009, el monto federal máximo de apoyo por proyecto es de 800 mil pesos. Los proyectos son financiados de acuerdo con la siguiente mezcla: 25% del gobierno federal; 25% de los clubes u organizaciones de migrantes y el resto entre los gobiernos estatal y municipal. La aportación federal está sujeta a la disponibilidad presupuestal con que cuente el P3x1. Para los proyectos que por su magnitud, impacto social o características específicas requieran de un monto federal superior a los 800 mil pesos, el apoyo lo aprobará el Covam.
44 “Un bañito que nos cuesta 30 mil pesos aquí en la cabecera municipal no cuesta lo mismo en la sierra,
porque los fletes y los traslados incrementan el precio”, expresó una AM.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.37
Hacemos el presupuesto de cuánto nos cuestan los materiales y la mano de obra. De ahí sacamos el costo de cada material, pero nos ha fallado a los seis meses y se vuelve a presupuestar, pero de nuevo al año no alcanza el dinero. En ese caso el Ayuntamiento absorbe lo que falta.
La idea principal es dejar en funcionamiento cualquier obra que iniciemos. Si hay algún detalle que no se consideró en el presupuesto, como una toma de drenaje o una banqueta, entonces el municipio tiene que aportar para terminarla. No tiene caso dejarla a medias.
Sin embargo, otros actores precisaron que en algunas ocasiones se promueve cubrir ciertas
partes del proyecto, que permitan que la obra quede lo más funcional posible y el resto se
meta en una segunda etapa.
Cuando no alcanza el recurso el municipio busca integrar una mezcla de aportaciones que
pueda obtener de otros programas y también negocia con las constructoras o contratistas
para maximizar el rendimiento de los recursos. El punto central es sacar la obra según lo
expresado por la mayoría de las AM:
El municipio no tiene recursos para pagar atípicos o ampliación de conceptos, pero podemos analizar si tenemos otros recursos y consensuarlo también con el club de migrantes o la comunidad para tomar la decisión.
Según los entrevistados también es importante que cuando se vislumbran incrementos de
precios por condiciones económicas externas o cualquier situación relacionada con el
presupuesto tienen que detectarlo en tiempo para mandarlo a la Sedesol, ya que hay fechas
para revisar esos casos y buscar soluciones.
Ejecución de proyectos en fases
El motivo principal para elaborar obras en fases está relacionado con el presupuesto de los
proyectos, ya que de acuerdo con la normatividad del P3x1 el tope presupuestario por obra
es de 3.2 mdp. Aquellos proyectos más caros, como por ejemplo, las carreteras, cuyo costo
por kilómetro es muy elevado, solamente pueden desarrollarse en etapas. Los RPD
argumentaron que administrativamente las obras llevadas a cabo en fases no generan
problemas, ya que el Siipso considera ese mecanismo. En cuanto a la comunidad, explicaron
que mientras ésta vea que la obra se construye, es decir, que se cumple con lo prometido,
ellos comprenden la necesidad de que se realice por etapas.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.38
De acuerdo con la opinión de los beneficiarios, 76.5% de las obras fueron realizadas en una
etapa (326), es decir, en un mismo año (véase la Gráfica 3.7).
De las obras que se construyeron en varios años, según los beneficiarios, 28.3% se
realizaron en tres años (13); 18.5% en dos años (9) y 17.4% en cuatro años (8). Véase la
Gráfica 3.8. 45
45
En todas las gráficas en las que se ha incorporado, “n” es el número de observaciones del cual se obtienen los porcentajes.
En un año76.5%
En varios años10.8%
No sabe12.7%
Gráfica 3.7. Tiempo en el que se construyó la obra, según los beneficiarios, P3x1
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
18.5
28.3
17.4
2.2 2.2
7.6
23.9
0
5
10
15
20
25
30
Dos Tres Cuatro Seis Ocho Quince No sabe
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 3.8. Años en los que se realizó la obra, según los beneficiarios, P3x1 (%)
n= 46
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.39
En la revisión documental se encontró que 74.6% de los ETO no indicaba si la obra se edificó
por etapas (véase la Gráfica 3.9). De los que sí pudo obtenerse el dato, 76.2% correspondía
a la primera etapa, 17.1% a la etapa dos y 3.3% a la etapa cinco.
En el Cuadro 3.13 se enlistan las obras encontradas en los ETO que señalaban más de una
etapa. Los montos ejercidos para dichas obras no rebasan el tope presupuestario del P3x1, el
cual es uno de los criterios mencionados por los entrevistados para desarrollar las obras en
fases. Para los casos en que se requiera más presupuesto, las RO-P3x1 establecen que el
Covam determina los criterios para la selección de proyectos, tanto aquellos que se ajusten
al monto máximo señalado, como aquellos que superen dicho monto y se someten a
consideración de la unidad administrativa responsable del programa (UARP). De las obras
seleccionadas en la muestra solamente dos pavimentaciones de carreteras rebasan el tope
de 3.2 mdp. La primera tuvo una inversión de 4.8 mdp con una extensión de cuatro
kilómetros, pero en el ETO no se señalaba ninguna fase. En la segunda se destinaron 4.7
mdp y se pavimentaron tres kilómetros (para esta obra no se encontró el ETO).
Sí25.4%No se
indica74.6%
76.2
17.1
3.3 3.3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Etapa I Etapa II Etapa IV Etapa V
Gráfica 3.9. Obras construidas por fases y etapas a la que pertenecen, según los ETO, P3X1 (%)
Fuente: Cédula de verif icación f ísica, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.40
Con la información derivada de la revisión de los ETO y lo que expresaron los entrevistados
se concluye que la mayoría de las obras se desarrollan en un año y aquellas realizadas por
etapas no necesariamente se debe a que superan el tope presupuestario del programas.
Aunque no se encontró otro dato como evidencia para comprender las razones de la
ejecución en fases, la experiencia en campo mostró que en una misma calle podía haber dos
etapas, ya que en la primera se construían banquetas y guarniciones para un lado de la calle,
y al año siguiente, en la segunda etapa, se completaban las del otro lado de la calle.
C.3.3. Ejecución
Contenido de los expedientes técnicos
Los lineamientos operativos de los programas cambiaron durante el periodo de estudio y, en
consecuencia, es distinto el tipo de documentación que deberían contener los ETO; 46 por esta
razón no es posible responder puntualmente esta pregunta de los TR para cada año. Sin
embargo, en la cédula de verificación física diseñada para la EE-MOP se incorporaron campos
para registrar documentos comunes y básicos que se han mantenido en el tiempo, de
acuerdo con los LOPSH.
46
De acuerdo con los Lineamientos operativos de los programas de desarrollo social y humano 2007 (LOPDSH-07), el objetivo de estructurar un expediente es contar con la documentación que respalde la ejecución de la obra o acción desde su programación hasta su conclusión. El ETO es la historia y memoria de la obra o acción ejecutada y reviste gran importancia para su financiamiento, seguimiento, control, supervisión y fiscalización.
Entidad Municipio Año Descripción de la obra Etapa
Jalisco Cabo corrientes 2004 Construcción segunda etapa del centro de salud en El Tuito Etapa II 1 193 401
Teuchitlán 2005 Construcción de 2da. etapa de plaza El Remolino Etapa II 543 340
Valle de Juárez 2007 Construcción de domo en escuela primaria Francisco García Salinas (2da. etapa) Etapa II 252 300
Valle de Juárez 2003 Construcción de 2a. etapa de plaza cívica Etapa II 246 602
Zacatecas Jerez 2002 Pavimentación con concreto hidráulico en calle Aldama (2da. etapa) Etapa II 148 603
Juchipila 2004 Construcción de banquetas de concreto hidráulico en Buenavista Etapa V 107 549
Juchipila 2006 Pavimento de concreto hidráulico en la calle 5 de mayo Etapa IV 90 676
Villanueva 2006 Construcción de cárcamo para equipo de bombeo del sistema de agua potable Etapa II 65 358
Villanueva 2003 Construcción de banquetas de la calle García Salinas (2da. etapa) Etapa II 44 154
Villanueva 2003 Construcción de guarnición de la calle García Salinas (2da. etapa) Etapa II 26 049
1 Recursos ejercidos por la federación, estados, municipios y beneficiarios. Pesos constantes de 2008
Fuente: Elaboración propia con base en la cédula de verificación física, MOP.
Presupuesto
ejercido 1
Cuadro 3.13. Obras de la muestra realizadas en más de una fase (etapas), según los ETO, P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.41
Por su parte, como se señaló en el Informe metodológico del presente estudio, de acuerdo
con los lineamientos del Archivo Contable Gubernamental solamente es obligatorio
resguardar los expedientes por cinco años. En ese sentido, existía la posibilidad de no
encontrar los ETO de 2002 (19) y 2003 (30), empero, de las 150 obras del P3x1 se localizaron
98.7% de los ETO, es decir, solamente faltaron cinco de Zacatecas (véase el Cuadro 3.14),
tres de ellos de 2003.
De los 145 ETO localizados, como se lee en el Cuadro 3.15, se encontró casi la totalidad de la
información acerca de la ubicación e identificación de las obras y concuerda con lo
concentrado en las base de datos del Siipso.
Folio de la obra Entidad Municipio Año Descripción de la obra
P3X108070 Zacatecas Jerez 2003 Pavimentación de calle Francisco I. Madero segunda etapa
P3X108074 Zacatecas Jerez 2004 Pavimentación de calle Ignacio Allende
P3X108092 Zacatecas Villanueva 2004 Pavimentación de carretera Jerez-El cargadero-El Porvenir, 3.053 km
P3X108145 Zacatecas Villanueva 2003 Construcción de cancha de usos múltiples en la localidad
P3X108146 Zacatecas Villanueva 2003 Construcción de cancha de usos múltiples en la localidad
Cuadro 3.14. Expedientes técnicos faltantes del P3x1
Fuente: Elaboración propia con base en las cédulas de verificación física, MOP.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.42
Por su parte, el Cuadro 3.16 muestra la información de los aspectos financieros localizados
en los ETO, los cuales contienen diferencias mínimas con lo registrado en el Siipso.
Clave de la entidad federativa 99.7%
Entidad federativa 100.0%
Clave del municipio 100.0%
Municipio 100.0%
Clave de la localidad 100.0%
Localidad 100.0%
Calle o ubicación de la obra 53.6%
Número de folio de la obra o acción 97.0%
Descripción de la obra, proyecto o acción 100.0%
Actividad prioritaria 96.9%
Programa 100.0%
Sub-programa 100.0%
Instancia ejecutora 98.6%
Fuente: Elaboración propia con base en las cédulas de
verificación física, MOP.
Se encontró
Cuadro 3.15. Datos de ubicación e identificación de las
obras en los expedientes técnicos, P3x1(%)
Elemento
* Las bases de datos del Siipso no integran para todas las
obras la calle o ubicación, por lo que se decidió evitar la
comparación de esta información contra los expedientes
técnicos.
Elemento
Costo aprobado total (estructura financiera) 98.7%
Unidad de medida del proyecto 99.6%
Meta programada (cantidad a realizar) 99.7%
Beneficiarios totales 100.0%
Meta alcanzada 96.1%
Presupuesto ejercido 97.6%
Cuadro 3.16. Datos del presupuesto, unidad de medida, metas y
beneficiarios de las obras en los expedientes técnicos, P3x1 (%)
Se encontró
Fuente: Elaboración propia con base en las cédulas de verificación física,
MOP.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.43
La documentación preponderante encontrada en los ETO guarda relación con lo establecido
en la normatividad del P3x1 (véase el Cuadro 3.17). Cabe precisar que en algunas
delegaciones de la Sedesol se guardan por separado ciertos documentos y, por ende, no
estaban integrados en los ETO, pero debido a que -en sentido estricto- esa información no
estaba en los ETO se acordó registrar “no se encontró”.
Correspondencia de las obras con los expedientes técnicos47
El trabajo de campo evidenció que los datos de la localización de las obras señalados en los
ETO del P3x1, en general, son veraces, ya que fueron parte sustancial para encontrar 96.3%
de los proyectos de la muestra. Es decir, solamente siete de las 150 obras seleccionadas en
la muestra no se encontraron, pero en al menos dos de ellas la información insuficiente o
incorrecta que contenían, no permitió localizarlas.
Esto representa que -para el resto- el domicilio de la obra, señalado en diversos
documentos48 de los ETO, junto con el croquis del proyecto, fueron elementos certeros para
47
Debido a la complejidad y cantidad de obras evaluadas no era viable, y en ciertos casos imposibles, que se verificaran en campo algunas características técnicas precisadas en los ETO. Por ejemplo, contabilizar el número de kilómetros de carreteras; tomar las medidas de la tubería del drenaje; o medir las dimensiones de los inmuebles edificados, entre otros. Por ello, para responder este punto de los TR se tomaron como fuentes de información los datos de la localización y la descripción de las obras de los ETO del P3x1.
Documento Se encontró
Acta de asamblea comunitaria 49.7%
Acta constitutiva del comité de obra 69.6%
Solicitud de proyecto comunitario 72.8%
Acta de aceptación de la comunidad 40.1%
Reporte de avance físico y financiero de la obra 61.6%
Reporte de seguimiento o bitácora de la obra 42.6%
Acta de entrega-recepción 58.9%
Cuadro 3.17. Documentación base en los expedientes
técnicos, P3x1 (%)
Fuente: Elaboración propia con base en las cédulas de verificación
física, MOP.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.44
ubicar las obras evaluadas. Otro punto importante es que la descripción de los proyectos
registrada en los ETO concuerda con lo registrado en el Siipso y con la totalidad de las obras
localizadas en campo. Es decir, no se encontraron obras del P3x1 que, por ejemplo, su
descripción fuera pavimentación y en la realidad fueran banquetas. Esto se comprobó ya que
la totalidad de cédulas de verificación física fueron útiles para evaluar las obras del P3x1, lo
que reviste importancia, ya que en el diseño de estos instrumentos se tomaron como base
datos del Siipso, que después se cotejaron con los ETO y guardaron congruencia en el trabajo
de campo.
Asimismo, la comparación entre ambas fuentes (ETO y BD) arroja que la mayoría de
variables49 coincide en porcentajes superiores a 93.0%, por lo que la información contenida
en el sistema en general es congruente con la documentación (las diferencias encontradas
pueden provenir de una falta de actualización de datos en el Siipso).
Mecanismos de ejecución de las obras
Con base en la revisión del formato para los Programas de desarrollo social y humano (PDSH-
02) integrado en los ETO del P3x1, se concluye que el Ayuntamiento es la principal instancia
ejecutora (99.0% de las obras). Por otra parte, 55.5% de las obras se ejecutaron mediante la
modalidad de administración directa “Ad”,50 seguidas por el contrato “C”51(24.0%), que
agrupa a la licitación pública, la adjudicación directa y la invitación restringida. Para la
modalidad mixta -que combina contrato y administración directa- se ejecutó 14.5% de las
obras (véase la Gráfica 3.10).
48
Anexo técnico de aprobación; solicitud de proyecto comunitario; acta de aceptación de la obra; reportes de seguimiento de la obra; reportes de avance físico-financiero y acta de entrega recepción, entre otros.
49 Entidad federativa, municipio, localidad, dependencia ejecutora, descripción del proyecto, unidad de medida,
metas, beneficiarios, entre otros.
50 Según los LOPDSH-07 por administración directa se entiende la realización de obras o acciones con elementos
propios, sin la intervención de contratistas. En esta modalidad se puede liberar hasta 100% de los recursos aprobados para la obra o acción, de conformidad con las condiciones estipuladas en el anexo de ejecución, convenio de concertación, o instrumento jurídico similar que señalen las RO.
51 Por contrato se entienden aquellas obras o acciones que son adjudicadas por la instancia ejecutora a terceros
o particulares, y cuyo procedimiento se encuentra establecido en las Leyes de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, y de Adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público; sus reglamentos y demás ordenamientos que les correspondan.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.45
En el Cuadro 3.18 se muestran los presupuestos ejercidos por cada mecanismo de
ejecución. La modalidad mixta es la que presentó un costo promedio por obra más alto.52 Las
modalidades de administración directa y contrato tienen una diferencia mínima de costos
(estos datos son meramente descriptivos y no son generalizables).
Dentro de las modalidades de contrato y mixta en los ETO se identificó que la adjudicación
directa es el mecanismo más frecuente (38.9%), seguido por la licitación pública (18.9%),
pero es importante precisar que en 40.7% de los expedientes no se encontró la información
detallada (véase la Gráfica 3.11).
52
Para los promedios se dividieron los recursos ejercidos para cada modalidad entre el número de ETO (137) que señalaban ese tipo de modalidad de ejecución.
Contrato "C"24.0%
Administración directa "Ad"
55.5%
Mixto14.5%
No se encontró en el ETO
6.0%
Gráfica 3.10. Modalidades de ejecución, según los expedientes técnicos, P3x1
Fuente: Cédulas de verif icación f ísica, MOP
Modalidad
Total 137 40 135 204 292 958
Administración directa 73 20 500 867 149 641
Contrato 30 10 607 505 145 308
Mixta 34 9 026 832 300 894
Fuente: Elaboración propia con base en la cédula de verificación física, MOP
Cuadro 3.18. Modalidades de ejecución y recursos ejercidos de
las obras, P3x1
1 Pesos constantes de 2008
Costo promedio por
obraObras
Recursos
ejercidos1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.46
Seguimiento a la ejecución del proyecto
Con base en los LOPDSH-07, el proceso de aprobación y liberación de recursos para la
ejecución de las obras y acciones se inicia con la captación y validación de la demanda
social y la emisión de los oficios de autorización por parte de las UARP. Una vez aprobados
los proyectos, las delegaciones de la Sedesol lo comunican a las instancias ejecutoras
mediante el envío de un oficio y los anexos de aprobación, y los registran en el Siipso.
Posteriormente, se liberan los recursos a los distintos ejecutores para el desarrollo de las
obras y acciones, previa suscripción de los instrumentos jurídicos correspondientes,
señalados en las RO respectivas.
Al tiempo en que se entregan los recursos, las áreas de promoción y supervisión de las
delegaciones reciben las instrucciones para cuando inicie la obra se lleve a cabo el
seguimiento físico de los proyectos. Al respecto, un RPD:
Se notifica a nuestro personal y a partir de ese momento se hacen visitas mensuales o bimestrales a la obra, dependiendo de la carga de trabajo del personal, y se emite un reporte y fotografías del avance de la obra.
De acuerdo con la normatividad se tienen que realizar mínimo dos visitas a cada obra y ahí el
equipo evaluador identifica que inicia el problema con el seguimiento oportuno a la ejecución
de las obras, ya que los recursos humanos y materiales de las delegaciones de la Sedesol
no permiten realizar una labor puntual. Así lo corrobora un RPD:
Licitación pública18.9%
Adjudicación directa38.9%
Invitación restringida
1.5%No se encontró la información
en el ETO40.7%
Gráfica 3.11. Tipo de ejecución dentro de la modalidad de contrato, según los expedientes
técnicos, P3x1
Fuente: Cédulas de verif icación f ísica, MOP Fuente: Cédulas de verif icación f ísica, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.47
Es la parte en la que estamos más débiles en la delegación. Son muchos programas, demasiadas localidades. Como ejemplo, en el P3x1 hay 300 acciones anuales y en esta subdelegación manejamos más de mil obras al año de todos los programas. Es un universo muy grande para la cantidad del personal y también para el número de vehículos. Por ello, en el P3x1 nos limitamos a dar las dos visitas que nos exigen por normatividad, una al inicio de la obra y otra en la entrega-recepción. No alcanza para más, o en casos especiales solamente se da otra visita, pero si no hay otro problema pues no se vuelve a visitar.
Otra opinión al respecto:
Tenemos 15 residentes para todos los programas de la Sedesol y el año pasado tuvimos 803 obras en general. Muchas veces son acciones que no están en la cabecera municipal y se dificulta demasiado la supervisión.
Las visitas que se realizan según los RPD son más de seguimiento que de supervisión, ya
que en el P3X1 son obras grandes con catálogos de conceptos mayores, que requieren uno o
dos días para verificar que los volúmenes estén completos y ejecutados de acuerdo con lo
establecido, por lo que resulta casi imposible cuantificarlo:
Lo ven a ojo de buen cubero, ya que no lo pueden verificar. Revisan si el conjunto de esos conceptos dan la totalidad de la obra. Hay detalles que saltan de inmediato, pero otras cuestiones, como las cimentaciones, es complicado verlas.
Yo propongo que se supervise al azar, pero es complejo, ya que son obras que rebasan los 100 mil pesos. Todas son grandes y tratamos de ver, por lo menos, que exista la obra. Una vez entregada ya nos olvidamos. Es un problema que tenemos.
Por su parte, la instancia ejecutora, una vez que resuelve todo el proceso administrativo
relacionado con la modalidad de ejecución (contrato o administración directa) tiene, según la
Ley de obras públicas y servicios relacionados con las mismas (LOPSRM), la obligación de
supervisar, vigilar, controlar y revisar los trabajos de las obras.53
Para esta labor las dependencias y entidades definen, antes de que arranque la obra, la
residencia de obra o servicios54 y se designa a un servidor público que represente a la
autoridad ante el contratista y quien es el responsable directo del seguimiento. En esas
acciones participan primordialmente las contralorías internas de los estados, quienes -por
medio de sus residentes- llevan a cabo la supervisión. En estas obras también el
53
Ley de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, DOF, 28 de mayo de 2009.
54 La residencia de obra debe localizarse en el lugar de ejecución de los trabajos.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.48
Ayuntamiento tiene cuadrillas de personal de campo, quienes integran las bitácoras de
seguimiento de las obras y asesoran a los comités de obras (integrados por representantes
de las comunidades).
Por otra parte, cuando la modalidad de ejecución es la administración directa, la supervisión
y todas las labores recaen en el municipio, como lo explica una AM:
Por administración directa nosotros dirigimos la operación de la obra. Ahí metemos personal, trabajadores, albañiles y un encargado que dirige las acciones. En ese caso la supervisión pasa a segundo término, porque nosotros somos los constructores y participamos en toda la evaluación de la obra.
Cabe precisar que si bien existen diversas figuras que le dan seguimiento a las obras, la
valoración física de las obras evaluadas muestra que es necesario mejorar la supervisión en
busca de aumentar la calidad y el tiempo de vida útil de los proyectos realizados. Esta
situación se analizará en el apartado de Operación de las obras.
Los reportes de avance físico financiero -que deben generarse en apego a la normatividad -
deben ser remitidos cada mes -por las instancias ejecutoras- a la delegación de la Sedesol y
al Coplade; además, trimestralmente tienen que enviar el acumulado del avance físico y
financiero de las obras y acciones. Con respecto a esta documentación, en 61.6% de los
expedientes técnicos encontrados del P3x1 se localizó al menos un reporte de avance físico-
financiero. De ese universo, 70.0% corresponde a los casos que tenían solamente un reporte
(véase la Gráfica 3.8), pero el promedio es de dos por expediente.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.49
A su vez, 42.5% de los ETO tenía por lo menos un reporte de seguimiento de la obra y, de
ese grupo sobresalen los que solamente incluían un reporte (66.5%). De igual forma el
promedio es de dos reportes por expediente (véase la Gráfica 3.13).
En los reportes de avance físico-financieros encontrados se buscó el porcentaje de avance
reportado (ya sea en el último o en el único documento de este tipo integrado en el ETO). Se
comprobó que en 97.7% de los casos el porcentaje alcanzado era 100.0%. Destaca que
todas las obras se encontraron en campo -aun las que contenían porcentajes menores a
100.0%- y solamente una no operaba (que reportaba 50.0% de avance físico-financiero ya
70.0
12.0
6.8 3.6 5.9 0.41.3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Uno Dos Tres Cuatro Cinco Siete No especifica
Gráfica 3.12. Reportes de avance físico-financiero encontrados en los expedientes técnicos, P3x1 (%)
Fuente: Cédula de verificación física, MOP
Dos reportes promedio
66.5
6.2 11.9
0.57.2 0.5 1.1
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Uno Dos Tres Cuatro Cinco Seis Siete
Fuente: Cédula de verificación física, MOP
Dos reportes promedio
Gráfica 3.13. Reportes de seguimiento de la obra encontradosen los expedientes técnicos, P3x1 (%)
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.50
que el proyecto consideraba la construcción de drenaje y una planta de tratamiento de aguas
negras y solamente se había realizado la primera acción).
Para el resto de obras, el hecho de no reportar 100.0% de avance físico-financiero puede
deberse a que los datos no estaban actualizados o que las bitácoras de seguimiento estaban
almacenadas en otra parte.
Tiempos de ejecución de los proyectos
En los ETO del P3x1 se encontraron 58.9% de actas de entrega-recepción, de las cuales
94.3% presentaron fechas completas, lo que permitió hacer el cálculo entre el periodo de
inicio y término de los proyectos55 (véase el Cuadro 3.19), siendo 2.7 meses el promedio de
ejecución. Esto resulta convincente debido a que la mitad de la obras evaluadas pertenecen
a pavimentaciones de calles y construcción de banquetas y guarniciones, cuyos tiempos de
realización son menores, si se comparan con proyectos de más envergadura como las
electrificaciones, edificaciones y obras hidráulicas. A su vez, el tiempo promedio entre el
término de la obra y la entrega-recepción es de 0.3 meses; dicho resultado se encuentra
determinado en gran medida por el hecho de que 22.2% de los ETO indicaban una fecha de
entrega anterior a la fecha de término de la obra.
Coincidencia de los costos de ejecución respecto a los costos solicitados
55
Para comparar las fechas se utilizaron los registros con información completa (día, mes y año) y aquellos con al menos mes y año (utilizando para completar la fecha el día 1).
Rango %
Un mes o menos 9.6
Entre uno y dos meses 42.2
Entre dos y tres meses 20.6
Entre tres y cuatro meses 10.7
Entre seis meses y un año 15.3
Más de un año 1.7
Fuente: Elaboración propia con base en las cédulas de
verificación física, MOP.
Cuadro 3.19. Periodo entre el inicio y término de la
obra, según el acta de entrega-recepción, P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.51
Según las bases de datos del P3x1 la totalidad del presupuesto aprobado para las 150 obras
de la muestra se ejerció sin ninguna variación registrada (véase el Cuadro 3.20).
Por otra parte, en la revisión de los ETO se registraron el presupuesto aprobado y ejercido
para cotejarlos contra la base de datos del Siipso. Para ello se utilizaron como fuentes de
información el formato PDSH-02 (Anexo técnico de aprobación), así como los reportes de
avance físico- financiero y el acta de entrega- recepción. Solamente 5.8% de lo registrado en
los ETO difiere de lo capturado en la base de datos recibida.
Es conveniente recordar que cinco ETO no se encontraron, tres de ellos de 2003 (que podían
no existir con los lineamientos del Archivo Contable Gubernamental), pero dos de ellos de
2004 (lo cual constituye un hallazgo del estudio). A su vez, hubo dos ETO donde no se
registró el presupuesto ejercido (lo que se convierte en otro hallazgo).
Si se considera solamente la información recabada (143 registros) se tiene:
El presupuesto ejercido total en los ETO es mayor 2.0% en comparación con el Siipso
El presupuesto aprobado total en los ETO es menor 0.5% en comparación con el
Siipso.
En cuanto a las razones de por qué hay variaciones en los presupuestos, los RPD explicaron
que pueden deberse a recursos extraordinarios solicitados para terminar las obras, por parte
de los ayuntamientos, o a las etapas de proyectos canceladas.
Con relación a los costos de ejecución un RPD expresa:
Presupuesto* Ejercido total Federal Municipal Beneficiarios
Aprobado 52 576 308 14 250 335 12 037 799 13 144 082 13 144 092
Ejercido 52 576 308 14 250 335 12 037 799 13 144 082 13 144 092
Cuadro 3.20. Comparativo del presupuesto aprobado y ejercido de la base de datos, P3x1
Estatal
*Pesos constantes de 2008
Fuente: Elaboración propia de acuerdo con la base de datos del SIIPSO, MOP.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.52
Normalmente la instancia ejecutora de los proyectos del P3x1 es el Ayuntamiento y ellos realizan la obra por administración directa, eso en alguna forma les garantiza eficientizar (sic) el uso de los recursos. Para los casos cuando se agota la inversión y no se concluye la obra algunos ayuntamientos ponen los recursos adicionales. Cuando no tienen se reprograma la obra para el ejercicio siguiente.
Aportaciones adicionales
El periodo de estudio de la evaluación es demasiado amplio para poder demostrar o
encontrar la existencia de aportaciones adicionales que se hubiesen realizado y no existen
mecanismos para que se hubiesen registrado, dadas las normas de ejecución. Se considera
complejo identificarlas y poco confiable apelar a la memoria de la comunidad acerca de la
existencia de aportaciones adicionales, e inclusive podría incurrirse en errores, debido a que
los beneficiarios no siempre identifican con cuales acciones o programas colaboraron. Más
complicado resulta determinar la cantidad de recursos que, además, no podrían cotejarse
con el expediente o con alguna otra fuente.
Con el sentido de buscar otro tipo de aportaciones, no necesariamente de dinero, se
preguntó a los beneficiarios si habían puesto mano de obra para la construcción de las obras
y 92.0% de ellos respondieron de manera negativa (390).
Porcentaje de inversión de la federación, estados, municipios y beneficiarios
Según las RO-P3x1 por cada peso que aportan los migrantes, los gobiernos federal, estatal y
municipal dan un peso cada uno, lo que suma tres pesos por ello el nombre de 3x1. Los
proyectos son financiados de acuerdo con la siguiente mezcla de recursos:
Participante Porcentaje
Federación 25.0
Entidad federativa 25.0
Municipio 25.0
Migrantes 25.0
Fuente: Elaboración propia, MOP
Cuadro 3.21. Mezcla de recursos definida en las
RO del P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.53
Con base en la información del Siipso se establece que la mezcla de recursos, del
presupuesto ejercido en las obras seleccionadas en la muestra del P3x1, es coherente con lo
establecido en la normatividad del programa, ya que el porcentaje de aportaciones es casi
equitativo. En el Cuadro 3.22 se lee que la federación es quien aportó más a la combinación
de recursos de las obras seleccionadas en la muestra. El recurso federal representa 27.1%
del total, es decir, 2 212 535 pesos más de lo aportado por las entidades federativas, quienes
colaboraron con 22.9% y, a su vez, 1 106 253 pesos más que los municipios y migrantes
(beneficiarios).
Por su parte, los municipios y los beneficiarios completan la mezcla de recursos en partes
iguales con 13 144 092 pesos del resto de lo invertido para las 150 obras de la muestra
edificadas en Oaxaca, Jalisco y Zacatecas.
Por otra parte, en las entrevistas a las AM se identificó que éstas expresan que aportan más
de lo establecido en la normatividad del P3x1 y uno de los argumentos mencionados es que
en ocasiones los migrantes no completan su aportación:
Prácticamente 25% que se supone aporta el migrante, casi siempre lo pone el Ayuntamiento, así que aportamos 50% de la mezcla de recursos.
Últimamente no hemos tenido la aportación de los migrantes, ya que sus representantes en México no han realizado los depósitos.56
56
Esta situación puede comprenderse en la lógica de la recesión económica mundial que impera y a la considerable caída de las remesas, reportada por el Banco de México en 2009.
Participante Inversión ejercida*
Total 52 576 308 100.0
Federación 14 250 335 27.1
Estados 12 037 799 22.9
Municipios 13 144 082 25.0
Beneficiarios 13 144 092 25.0
*Pesos constantes de 2008
Fuente: Elaboración propia con base en información de la base de
datos proporcionada por la Sedesol
Cuadro 3.22. Mezcla del presupuesto ejercido en las obras
de la muestra, P3x1.
%
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.54
Aportamos 40% de los recursos para el 3x1.
Teóricamente de lo que le corresponde al municipio, digamos de agua potable, le toca 25%, pero la verdad en muchos de los casos ese porcentaje se convierte hasta en 40 por ciento
Si bien como se ha mencionado en el presente informe, las opiniones de los entrevistados no
son representativas ni generalizables a todas las acciones del P3x1, el hecho de que se haya
mencionando que los migrantes o la comunidad no aportan sus respectivas partes a la
combinación de recursos invita a analizar la situación en busca de encaminar el programa
hacia mejores resultados.
C.3.4. Operación
Situación actual de las obras realizadas
Como equipo evaluador consideramos que el objetivo principal de la EEMOP es informar a
todo lector la situación actual de 1 241 obras públicas construidas en el periodo 2002 a 2007
por cinco programas de la Sedesol,57 en las cuales se invirtieron más de 470 mdp.58 Estos
recursos fueron aportados por la federación, las entidades federativas, los municipios y los
beneficiarios. Hasta la fecha no se había realizado un ejercicio de estas características, bajo
la premisa de que las obras verificadas son bienes públicos al servicio de la sociedad y que
el presente estudio busca conocer si las obras existen, operan, son útiles para la comunidad
y si reciben mantenimiento.
Para el caso del P3X1 se estableció una muestra de 150 obras públicas59 distribuidas en
Jalisco, Oaxaca y Zacatecas. Dados los diversos años del periodo de estudio una de las
hipótesis iniciales del equipo evaluador era la posibilidad de que un gran número de obras no
existieran, no operaran y estuvieran descuidadas. En ese sentido los resultados producto del
análisis cuantitativo y cualitativo fueron favorables para el P3x1 y concluyen que:
57
Desarrollo Local (PDL); Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA); 3x1 para migrantes; Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda, “Tu Casa”; y Hábitat
58 Información proporcionada por la Unidad responsable del programa de 3x1 para migrantes de la Sedesol y
presentada en pesos constantes de 2008 con base en el Índice nacional de precios al consumidor (INPC) calculado por el Banco de México.
59 El diseño muestral sólo permitió obtener estimaciones al nivel nacional para aquellas preguntas comunes a
todo tipo de obra; y los resultados del P3x1 por obra sólo son indicativos de sí mismos
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.55
96.3% de las obras de la muestra se encontraron y de éstas 97.7% operan.
97.0% (407) de los entrevistados por parte de la comunidad califican a las obras en el
grado de utilidad
El Diagrama 3.1 contiene los porcentajes expandidos al conjunto del universo (marco
muestral), por lo cual son representativos del conjunto de la obra pública nueva del
programa. Como se observa, con cierto nivel de confianza, puede inferirse que del conjunto
de las obras nuevas construidas por el P3x1 en el periodo 2002 a 2007 no existen 2.6% de
las obras, que no puedan localizarse 1.2% y que no operen 0.2 por ciento.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.56
150 obras públicas
100%
Marco muestral
4 423 obras
2002 a 2007
Existen
96.3%
Operan
97.7%
No existen
2.6%
No opera
0.2%
Diagrama 3.1. Existencia y operación de las obras, P3x1.
Fuente: Cédulas de verificación física y de beneficiarios, EE-MOP
No pudo
verificarse
2.1%
Beneficiarios que
califican las obras en
el grado de utilidad
97.0% (407)
99
No se localizaron
1.2%
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.57
Las siete obras no encontradas no significa necesariamente que no existan, pero al tiempo
del levantamiento, por diversas razones, no se localizaron.60 De estas obras solamente un
caso coincidió que no contaba con ETO (véase el Cuadro 3.23).
A su vez, cuatro ETO correspondientes a estas obras no contenían reportes de avance físico-
financiero y actas de entrega-recepción. Si bien, estos faltantes son elementos de evidencia,
por sí solos no establecen la inexistencia de las obras, ya que se dieron, por ejemplo, 84
casos de obras sin acta de entrega recepción que sí fueron encontradas en campo.
Por otra parte, dos de las obras no encontradas tenían su respectivo reporte de avance
físico-financiero e inclusive la columna de porcentaje de avance mostraba 100.0%, empero,
no contaban con acta de entrega-recepción.
Destaca también que la totalidad de las obras tienen registrada como alcanzada la meta
programada, de acuerdo con la base de datos del Siipso y, sin embargo, en tres de los casos
hay certeza de que las obras no existen. Consideramos que con base en las evidencias
documentadas, hay suficientes indicios de inconsistencias, por lo menos en cuanto al registro
de información de las obras. Será tarea de la UROP darle el seguimiento preciso a esta
situación y, de comprobarse que no se trata de un error de actualización del sistema de
información y no se reintegraron los recursos, fincar las responsabilidades que correspondan.
60
En dos ocasiones, la base de datos del programa no permitió obtener información suficiente para localizarlas.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3X1.58
Programada Alcanzada
Teuchitlán Teuchitlán 273 649 P3X108018 2006 Sí Electrificación Javier
Mina (andador canal)
No No No Poste 9 9 No existe la obra. Personal
de la Sedesol argumentó que
no se construyó y se regresó
el recurso
Estanzuela 561 362 P3X108022 2006 Sí Construcción de
vestidores, baños,
sistema de riego y
nivelación del campo
de fútbol
No No No Módulo 2 2 Los documentos no
encontrados del ETO sí los
tienen, según el servidor
público Juan Carlos Lepe,
pero no los mostraron. No se
hicieron las entrevistas con
los beneficiarios, ya que no
hay obra.
Juchipila La Juchipila 63 113 P3X108094 2002 Sí Construcción de
guarniciones de
concreto simple
No No No Metro lineal 408 408 No se localizó. Falta de
información del domicilio.
Ranchito 739 805 P3X108111 2003 Sí Pavimentación de
acceso al Ranchito
Sí Sí No Metro cuadrado 4 000 4 000 No se encontró la obra. La
localidad está abandonada.
Villanueva El Atinac 197 281 P3X108136 2003 Sí Construcción de
cancha de usos
múltiples en la
localidad
Sí Sí No Cancha 1 1 No se encontró la obra. La
única cancha en la localidad
no coincide.
Jerez San Juan
del Centro
1 006 854 P3X108070 2003 No Pavimentación de calle
Francisco I. Madero,
segunda etapa
Sin expediente Sin expediente Sin expediente Metro cuadrado 3 120 3 120 No se localizó. Se contaba
con el mapa del municipio y
apoyo del ayuntamiento, pero
no fue posible encontrarla.
San Juan
del Centro
118 273 P3X108079 2005 Sí Pavimentación de
concreto hidráulico
No No No Metro cuadrado 376 376 No se encontró. La base de
datos no tenía el domicilio.
*Pesos constantes de 2008
Fuente: Elaboración propia con bas en la cédula de verificación física, MOP
Recursos
ejercidos*Descripción de la obra
Acta de entrega
recepción
Reporte de
avance físico-
financiero
Jalisco
Entidad Municipio Localidad
Reporte de
avance físico-
financiero
reporta 100.0%
Zacatecas
Cuadro 3.23. Obras de la muestra no encontradas, P3x1
Folio de la
obraAño
Argumentos de no existencia
o localizaciónExpediente
Unidad de
medida en el
SIIPSO
Metas en el SIIPSO
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.59
Por su parte, se verificó que solamente una obra no opera y en otra no pudo corroborarse su
funcionamiento (ya que no existían viviendas ni beneficiarios en sus alrededores). Acerca de
estas obras se ahonda en el siguiente apartado del informe. Para establecer la condición de
que las obras no operaban se definieron criterios objetivos para cada tipo de obra (véase la
Tabla 3.5 del Informe metodológico de esta evaluación), como el hecho de que en las
vialidad públicas no se observaran obstáculos, que la gente o vehículos transitaran y
finalmente, si no se cumplían esos factores se corroboraba con los beneficiarios. Otro
criterio, a manera de ejemplo, es que para las obras de agua potable se solicitaba a los
beneficiarios entrevistados que abrieran alguna llave en su vivienda y se viera el agua correr.
Para la electrificación se comprobaba con los beneficiarios que tuvieran el servicio y se
verificaba la operación de los medidores de luz.
A su vez, se tomó en cuenta la opinión de la comunidad que se beneficia de las obras, 99.0%
de los cuales (421) contestó de manera positiva a la pregunta de que si en la actualidad
funciona la obra. Otra fuente de información fueron los responsables de operación de las
obras para aquellos establecimientos que pudieran tener esta figura. En el caso del P3x1, la
mayoría colaboraba en centros de salud con un tiempo promedio en el cargo de tres años y
10 meses. La totalidad de estos entrevistados (tres) respondió que las obras sí operan.
En cuanto a los actores clave entrevistados en las delegaciones de la Sedesol y en los
Ayuntamientos, se rescatan algunas de las opiniones significativas de aquellos servidores
que han laborado por un periodo mayor a cinco años y pudieran tener experiencia en obra
pública.
Más de 85.0% de las obras funcionan; hay algunas en las que el municipio está obligado a darles mantenimiento. Las de agua, pavimentaciones y drenajes se incluyen en las redes de infraestructura y mantenimiento. Igual sucede con las de la Comisión Federal de Electricidad. Sin embargo, los problemas vienen con las obras donde la comunidad se comprometió a darles mantenimiento, porque a veces no realizan las actividades para sacar los fondos para brindarlos. Se quedan olvidadas. También las carreteras suelen descuidarse.
Solamente tenemos un caso de 2007 donde los migrantes decidieron no ejecutar la edificación de un centro de capacitación. Es el caso más evidente que tenemos. Fuera de eso, la mayoría de proyectos están operando. Son parques y auditorios que siguen dando el servicio para el que fueron programados.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.60
Causas de no funcionamiento de las obras
De las 150 obras evaluadas del P3x1solamente una no funciona y en otra obra no pudo
comprobarse su operación. Esto representa un resultado positivo para el programa, dada la
diversidad de obras verificadas y el periodo sujeto de estudio. La obra que no opera es una
acción de infraestructura social básica que mantiene desde hace dos años a una comunidad
sin servicio de drenaje. Esta obra tiene ETO y se encontró un reporte de avance físico
financiero que señalaba 50.0% de avance. No se localizó el acta de entrega-recepción
(véase el Cuadro 3.24).
Durante el trabajo de campo el equipo evaluador, junto con las autoridades municipales,
fueron testigos de la inconformidad de la comunidad con relación a esta obra. Se comprobó
que solamente se introdujo el drenaje, pero no se construyó la planta de tratamiento de
aguas residuales. Algunos habitantes entrevistados expresaron que para recibir el servicio
solamente falta que se construya la planta, ya que ellos pagaron una cantidad aproximada de
400 pesos por vivienda para conectarse a la línea del drenaje. Esta situación quedó
documentada en el periódico Imagen de Zacatecas, en una nota del 9 de marzo de 2009:
De las obras de 2007 se han rezagado una planta tratadora de aguas residuales en la comunidad de Los Morales […]. En el caso de la planta tratadora, hasta ayer sólo se habían
Folio de la
obraAño Entidad Municipio Localidad
Descripción de la
obra
Reporte de avance
físico-financiero
Porcentaje reportado de
avance físico-financiero
Acta de
entrega
recepción
Presupuesto
ejercido*
P3X108091 2007 Zacatecas Jerez Los Morales
Ampliación de la
red de drenaje y
construcción de
planta de tramiento
de aguas negras
Sí 50.0% No 741 951
Fuente: Elaboración propia con base en las cédulas de verificación física, MOP.
*Pesos constantes de 2008
Cuadro 3.24. Obras que no operan,P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.61
colocado algunos tubos del drenaje que vierten a predios de cultivo las aguas negras que bajan de El Cargadero.61
Al verificarse el drenaje construido se observaron deficiencias técnicas en la distribución de
los registros.62
Obras hidráulicas, P3x1
Fuente. Archivo fotográfico de verificación física, MOP
Como ya se planteó el P3x1 tuvo resultados favorables con relación a los objetivos de esta
evaluación. Sin embargo, rescatamos algunas opiniones de los informantes clave de porqué
las obras pueden llegar a no funcionar. En ese sentido, identificamos que los RPD coinciden
en que la carencia de seguimiento en las etapas iniciales y, posteriormente, la falta de
mantenimiento influyen para que las obras dejen de operar.
La cultura de mantenimiento es poca. Con que opere a lo mínimo es suficiente. Las van dejando y cuando ya no funcionan ahí sí inician con acciones correctivas.
Normalmente una de las razones por las que obras no operan a su capacidad es por la falta de mantenimiento y conservación.
61
“Tiene Jerez seis obras pendientes del 3x1”, Migrantes, 9 de marzo de 2009, http: //hemeroteca.imagenzac.com.mx/2009/03/09/migrantes1.htm, (consulta: 20/07/09).
62 Véanse la segunda y tercera fotos en la primera fila.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.62
También la falta de planeación es un factor que influye para que las obras dejen de operar, de acuerdo con una AM:
Cuando no operan es debido a que no se planean como tiene que ser. Cuando una obra se construye sin hacer un estudio previo sí nos genera lo que se conoce como “un elefante blanco”.
Según los RPD y AM, mientras la comunidad tenga mayor sentido de pertenencia hacia la obra
entonces habrá más posibilidades de que ésta continúe en operación, ya que de lo contrario
algunas veces son afectadas por los mismos beneficiarios:
Que los habitantes hagan la obra como suya, porque las instituciones y administraciones pasan, pero ellos son los que viven ahí y tienen que generar una contraloría social, para que sientan que la obra ya es de ellos. Mediante la coordinación con los gobiernos el funcionamiento de la obra rendirá muchos años. Inclusive el paisano puede decir que solamente tiene 15% de la obra, pero suelen complementarse recursos de sus familiares y conseguir su aportación.
Hemos tenido problemas con las obras por razones de costumbre o creencias, o por conflictos que tienen las comunidades. Por ejemplo, en una acción de agua potable, antes de que terminemos la línea de conducción, ya nos dañaron la manguera o el tubo en el ojo de agua. Ellos trozan la manguera por los ideales que tienen, pero aquí en las zonas mestizas, pues ya hemos metido agua potable en todas las comunidades
Si alguna obra no funciona es porque no era una obra prioritaria para la comunidad, ya que de lo contrario suelen protegerla y darle seguimiento para que trabaje. Cuando la obra no es prioritaria se ríen de ella o argumentan que ellos no la solicitaron.
En ocasiones no funcionan porque los beneficiarios no aportan lo que les toca.
Otro factor considerado por algunas AM es la falta de recursos económicos cuando el
Ayuntamiento ejecuta una obra, ya que en ocasiones tienen que detener las obras por falta
de insumos, maquinaria o personal y luego es complicado retomar los proyectos:
Nos exigieron que termináramos unas obras y se logró, pero no han venido a supervisarlas. Hicimos movimientos de recursos, ya que solamente nos dieron 50.0%, pero no nos han pagado y eso afecta la operación de las obras.
En cuanto a las prácticas para garantizan la operación de las obras concluyeron la necesidad
de realizar las actividades de:
Detección de necesidades
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.63
Planeación
Coordinación
Organización y participación de la comunidad
A su vez, el equipo evaluador considera que el P3x1 requiere fortalecer las figuras de los
comités de obra, para que funjan como verdaderas contralorías sociales en un sano ejercicio
de rendición de cuentas. Así, podría aumentarse la vida útil de las obras y hacer un uso
racional de los recursos.
Condiciones físicas de las obras
En este apartado se presentan los resultados obtenidos por medio de las cédulas de
verificación física, por tipo de obra, los cuales sólo son representativos de sí mismos y, como
se ha mencionado, no enmarcan a todas las acciones realizadas por el P3x1. A continuación
se plasman los resultados de la valoración física de las obras visitadas, según los
beneficiarios y, posteriormente, se muestran los datos por tipo de obra.
En general, los beneficiarios tienen una percepción positiva del estado físico de las obras ya
que solamente 5.2% de ellos consideró que las obras están en mal estado (22).63
63 Véase la Gráfica 3.14.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.64
De las obras consideradas en mal estado, diez de los entrevistados (45.5%)64 opinaron que
son producto del desgaste normal; ocho, que se originaron por la mala calidad de los
materiales (36.4%); seis, que se debe a causas naturales (27.3%) y cinco, que no funcionan
por el mal uso (22.7%). Véase la Gráfica 3.15.65
Aunque el P3x1 fomenta que la comunidad cuide sus obras por medio de la coinversión y el
número de obras en buen estado es positivo, reiteramos la importancia de la sensibilización
de los actores involucrados y beneficiarios en la conservación de la obra pública.
De las 22 personas que contestaron que consideran en mal estado las obras, 36.4%
argumenta que solamente les causa molestias (ocho), 27.3% dijo que no hay consecuencia
alguna (seis) y menos de 10.0% establece que el mal estado puede generar graves lesiones,
ya que es muy riesgoso (dos).
64
Estos datos son meramente descriptivos y la suma de los porcentajes es mayor a 100 porque los beneficiarios seleccionaron más de una opción.
65 En todas las gráficas en las que se incorpora, “n” es el número de observaciones del cual se obtienen los
porcentajes.
Sí5.2%
No94.8%
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 3.14. Obras percibida en mal estado, segúnlos beneficiarios , P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.65
Cédula de electrificación (Cela)
De acuerdo con el índice de marginación 2005 del Conapo las localidades visitadas en la
muestra tienen un promedio de 14.0% de viviendas sin servicio de energía eléctrica. Sin
embargo, ocho obras de electrificación pertenecen a los municipios de Cabo Corrientes y
Mezquitic, en Jalisco cuyas localidades son de muy alta y alta marginación, y en algunas de
ellas casi la totalidad de sus viviendas carece de energía eléctrica.
En total se verificaron en campo 19 obras de este tipo, de las cuales solamente una no
existe. De las evaluadas (18), diez corresponden a electrificación (55.6%); seis a proyectos
combinados de electrificación y alumbrado público (33.3%) y dos destinadas exclusivamente
al alumbrado público (11.1%). De las obras encontradas casi todas operan; solamente en
una no pudo verificarse su funcionamiento66 (véase el Diagrama 3.2).
66
La obra se encontraba en zona rural; a campo abierto y en los linderos de un cerro, por lo que no fue posible encontrar viviendas y beneficiarios en los alrededores.
27.3
45.5
22.7
4.5
36.4
4.5 4.5
0
10
20
30
40
50
60
Causas naturales
(lluvias, terremoto,
derrumbe, etc.)
Desgaste normal Mal uso Abandono Materiales de mala
calidad
Daño a propósito Otra causa
Gráfica 3.15. Causas del mal estado de la obra,según los beneficiarios, P3X1 (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n=145.4
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.66
En cada una de las obras de electrificación se verificaron tres viviendas para saber cómo se
conectaban a la red principal. En 94.4% de los casos (17)67 se conectan por medio de
acometida y tenían su respectivo medidor. Esto significa que la mayoría son conexiones
formales y que la Comisión Federal de Electricidad (CFE) puede verificar los niveles de
consumo de energía. A su vez, esto le confiere una responsabilidad a la CFE con la
ciudadanía de brindar un correcto mantenimiento.
67
Los números entre paréntesis corresponden a los valores absolutos de las obras verificadas.
Operan: 17 obras
94.4%
Obras de electrificación
Cela
19 obras seleccionadas en
la muestra
100.0% = 6 322 374 pesos*
Existen: 18 obras
94.7%
No existe: una obra
5.3%
Electrificación =
250 376 pesos
Electrificación:
9 obras = 50.0% = 4 048 528 pesos
Alumbrado público:
2 obras = 11.1% = 342 292 pesos
Electrificación y alumbrado público:
6 obras = 33.3% = 1 132 177 pesos
Recursos ejercidos
5 562 212 pesos
Diagrama 3.2. Obras de electrificación, P3x1
*Todos los recursos presentados corresponden a lo ejercido por la federación, estados, municipios y beneficiarios. Pesos constantes de 2008.
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-MOP e información de la Sedesol.
Una obra sin verificar su operación
5.6%= 486 512
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.67
Obra de electrificación, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
Por su parte, el material de los postes de 17 obras es concreto (89.5%). En general, las
obras de electrificación evaluadas presentaron pocos detalles físicos negativos y los
beneficiarios y autoridades valoran positivamente las labores de la CFE, en lo que respecta al
servicio de energía brindado.
Como lo evidencian las imágenes mostradas a continuación, hay detalles que pueden
mejorarse relacionados con el mantenimiento de las obras. En realidad los aspectos
negativos fueron casos únicos (vegetación que invadía la instalación o cables mal
conectados o que cuelgan fuera de su lugar) .Por su parte, solamente tres obras presentaron
postes sin luminarias.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.68
Obras de electrificación, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
La evidencia fotográfica muestra algunas obras con postes colocados en lugares que
dificultan el tránsito de las personas y los autos. Si bien esto parece un detalle menor
muestra la falta de planes de urbanización, que posteriormente pueden significar
desaprovechamiento de los recursos, ya que las obras necesitan ser removidas de sus sitios
y eso implica costos adicionales.
Obras de electrificación, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
Al respecto, creemos que las instancias ejecutoras tienen que realizar un mejor
acompañamiento de las obras para supervisar su calidad y tratar de dirigir las acciones hacia
una urbanización estructurada. Consideramos que la Sedesol podría colaborar al respecto,
mediante el desarrollo de un manual de obra general para todos sus programas. En ese
documento se definirían los procedimientos estandarizados inherentes a la creación de obra
pública (presupuestos, planes de mantenimiento, trámites, entre otros) y las características
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.69
técnicas por tipo de obra (grosor del concreto, ancho de banquetas, tipo de acabado,
etcétera). Con ello, podría garantizarse una mejora de la calidad de los proyectos y facilitaría
las cuestiones operativas de supervisión, ya que habría conceptos y normas estándares para
todas las obras apoyadas por la Sedesol. De tal manera que, por ejemplo, unas banquetas
realizadas con apoyo del P3x1 sean iguales a las de Hábitat y a las de PDL.
En las cédulas de beneficiarios se cuestionó acerca del suministro de energía eléctrica68:
75.0% de ellos (38) precisó que tiene luz todo el día y 19.0%, solamente por ratos (diez).69
La construcción de obras de electrificación generó que 45.0% de los entrevistados mejoraran
su calidad de vida (23) y 29.0% que se sintieran más seguros en su comunidad (15). Casi
18.0% dijeron que diversificaron y aumentaron sus actividades (nueve).70
68
De un total de 50 entrevistados
69 Véase la Gráfica 3.16.
70 Véase la Gráfica 3.17.
Todo el día75.0%
En ratos19.0%
De vez en cuando4.0%
No sabe2.0%
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 3.16. Frecuencia del servicio de luz, segúnlos beneficiarios, P3x1
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.70
Cédula de vialidad pública (CVP)
Este es el grupo principal en la muestra seleccionada del P3x1.Se localizaron 91 obras
(95.8%), dos de ellas no existen (2.1%) -según la evidencia en campo y lo expresado por las
autoridades locales- y otras dos71 no se encontraron por falta de información del domicilio
(2.1%).72
71
Véase el Diagrama 3.3.
72 Como se mencionó previamente, las bases de datos de los programas no siempre contenían información
suficiente para localizar las obras.
Calidad de vida45.0%
Mayor seguridad29.0%
Diversidad de actividades
10.0%
Mayor número de actividades
8.0%No sabe8.0%
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 3.17. Aspectos positivos generados por la obra, según los beneficiarios, P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.71
El grueso de vialidades verificadas son pavimentaciones de concreto hidráulico.
Técnicamente este material es considerado más durable y con menos costos de
mantenimiento que otros elementos como el asfalto; sin embargo, algunos beneficiarios
entrevistados opinaron que en temporada de lluvia se han presentado accidentes de
transeúntes o personas que montan a caballo, ya que el concreto se torna resbaloso. 73
73
También expresaron que con el concreto hidráulico las vías prácticamente se vuelven autopistas y los vehículos circulan muy rápido, sin estar acostumbrados a ello. Si bien, estos casos no son representativos, creemos que deben tomarse en cuenta las opiniones de los beneficiarios cuando se lleven a cabo los diagnósticos de necesidades y -como precisaron- buscar alternativas para empedrar las localidades con material de la región. A reserva de analizarlo, este método puede resultar más económico y seguro para las condiciones de las comunidades, así como menos invasivo para el entorno.
*Todos los recursos presentados corresponden a lo ejercido por la federación, estados, municipios y beneficiarios. Pesos constantes de 2008.
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-MOP e información de la Sedesol.
No existen: 2 obras
= 2.1%
Guarniciones =
63 113 pesos
Pavimentación =
739 805 pesos
Recursos ejercidos =
2.1% = 802 918 pesos
guarniciones
No se localizaron:
2 obras = 2.1%
Pavimentación de concreto
hidráulico = 1 006 854 pesos
Pavimentación de concreto
hidráulico = 118 273 pesos
Recursos ejercidos =
1 125 127 pesos
Obras de vialidades públicas
CVP
95 obras seleccionadas en
la muestra
100.0% = 35 759 223
pesos*
Existen: 91 obras
95.8%
Vialidad de concreto hidráulico:
40 obras = 44.0% = 16 401 698 pesos
Banquetas y guarniciones:
31 obras = 34.1%= 1 958 428 pesos
Empedrado ecológico o ahogado:
11 obras = 12.1% = 3 192 738 pesos
Vialidad adoquinada:
6 obras = 6.6% = 2 676 414 pesos
Vialidad de pavimento asfáltico:
3 obras = 3.3% = 9 601 901 pesos
Recursos ejercidos
33 831 178 pesos
Operan: 91 obras
100.0%
Diagrama 3.3. Obras de vialidades públicas, P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.72
Las imágenes mostradas corresponden a pavimentaciones en el estado de Oaxaca, donde
puede verse que las obras están bien conservadas. Son obras de 2005 y 2007.
Obras de vialidad pública, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
Si bien la totalidad de obras encontradas opera, existen detalles relacionados con la calidad
que podrían mejorarse. Las vialidades son obras que se desgastan mucho y requieren un
seguimiento puntual en las etapas de edificación, por ejemplo, para supervisar el grosor
adecuado de la vía. De igual manera el mantenimiento puntual para reparar fisuras, hoyos o
filtraciones, entre otros, puede garantizar una mayor vida útil.
Para valorar la calidad de las obras se tomaron criterios como revisar la presencia de grietas,
hoyos u otros defectos, En la Gráfica 3.16 se lee que las obras supervisadas tuvieron 18.3%
de tapas o coladeras desniveladas (11). Otros detalles observados son las grietas o arrugas
en seis obras (10.0%) y baches en seis obras (10.0%). Con menor frecuencia se
documentaron algunos hundimientos y áreas no pavimentadas (cuatro)74.
74
La suma de los porcentajes puede ser mayor a 100 debido a que algunas obras presentaron más de un detalle evaluado.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.73
Como ejemplo de esos aspectos se muestra una serie de fotografías de vialidades de
concreto hidráulico, asfalto, adoquín y empedrado verificadas en campo.
Obras de vialidad pública, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
18.3
10.0 10.0 6.7
6.7
5.0
5.0
0
10
20
30
Tapas de coladeras desniveladas
Grietas o arrugas Baches u hoyos Hundimientos Áreas no pavimentadas
Superficie desnivelada
Piezas rotas
Gráfica 3.18. Detalles en pavimentaciones , P3X1 (%)
Fuente: Cédula de verif icación f ísica, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.74
Como parte del levantamiento se registraron obras complementarias a las vialidades. Se
observaron instalaciones de alumbrado público en más de 58.0% de las obras (35) y 41.7%
cuenta con guarniciones y banquetas (25).75
Por su parte, 63 entrevistados de la comunidad consideraron que las mejoras más
importantes logradas con las pavimentaciones fueron evitar inundaciones (47.7%) y 48
consideran que se circula más rápido (36.4%). La limpieza -que podría entenderse como
menor cantidad de polvo en el entorno y un beneficio consecuente- no fue considerada por
los beneficiarios (véase la Gráfica 3.20).
75
Véase la Gráfica 3.17
58.3
41.7
15.0
5.0 5.0 3.3 1.7 1.7
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Alumbrado Guarniciones y banquetas
Andadores peatonales
Limites de carril pintados
Acotamientos pintados
Señalamientos (alto, límite de velocidad, etc.)
Paso de peatones pintado
Protecciones en curva
Gráfica 3.19. Obras complementarias observadas, P3X1 (%)
Fuente: Cédula de verif icación f ísica, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.75
Con respecto a las 31 banquetas y guarniciones, otro tipo de obras con gran presencia en la
muestra, 25.8% tuvieron partes despostilladas (ocho), 22.6%, grietas (siete), 12.9%, fracturas
(cuatro), pero existen otras que no presentaron detalles (véase la Gráfica 3.21).76
Al respecto, el registro fotográfico muestra el tipo de detalles encontrados en campo.
76
El total de la Gráfica 3.21 no suma cien por ciento dado que no todas las banquetas y guarniciones tuvieron deterioro; además, las opciones no son excluyentes.
47.7
36.4
7.64.5
0.8 0.8 2.3
0
20
40
60
No hay inundaciones Circulación más rápida
Se descomponen menos los vehículos
Menos accidentes Limpieza No hay tierra No ha notado mejoría
Gráfica 3.20. Beneficios del pavimento , según los beneficiarios, P3X1 (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n=132
Partes despostilladas
25.8%Grietas22.6%
Fracturas12.9%
Gráfica 3.21. Detalles en las banquetas y guarniciones, P3x1
Fuente: Cédulas de verificación física, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.76
Obras de vialidad pública, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
A continuación se muestran algunas imágenes con otros detalles como vegetación que
invadía las áreas de tránsito y postes de energía eléctrica mal colocados.
Obras de vialidad pública, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
En cuanto a las mejoras logradas con las banquetas y guarniciones, 43 beneficiarios,
comentaron que se hace menos lodazal (46.2%); 12, hay mayor seguridad (12.9%); 11,
mejor imagen de la zona (11.8%); 7.5% mencionaron que hay mayor comodidad (siete);
5.4% se camina más rápido (cinco) y 7.5% no sabe (siete).77
Cédula de obra hidráulica (COH)
77
De un total de 93 beneficiarios entrevistados.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.77
De 17 obras hidráulicas visitadas en campo solamente una no funcionó, como se describió
en el apartado Causas no de no funcionamiento de las obras, se construyó la línea de
drenaje, pero no se edificó la planta de tratamiento de aguas negras. El resto de las obras
hidráulicas evaluadas tuvieron resultados favorables.
Las obras se dividen en dos grandes grupos: agua potable y saneamiento.
En cuanto a los criterios de supervisión, para las líneas de agua potable era imposible verificar la
condiciones de la tubería subterránea, pero se decidió buscar en el exterior hundimientos, grietas o
protuberancias que evidenciaran desperfectos internos. También se revisaron las tapas de los
registros y se cotejó con los beneficiarios la calidad del servicio. Para las líneas de agua potable no
hubo ninguna mención negativa en la parte física.
A su vez, se supervisó un cárcamo de rebombeo edificado con concreto. Esta obra según la visita en
campo funciona sin problemas.
*Todos los recursos presentados corresponden a lo ejercido por la federación, estados, municipios y beneficiarios. Pesos constantes de 2008.
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-MOP e información de la Sedesol.
Obras hidráulicas
COH
17 obra seleccionadas en la muestra
100.0% = 3 321 202 pesos*
No operan: una obra
Ampliación de red de
drenaje y construcción de
planta de tratamiento de
aguas negras =
5.9% = 741 951 pesos
Existen: 17 obras
100.0%
Obras de agua potable:
8 obras = 47.1% = 887 011 pesos
Obras de saneamiento
(alcantarillado y drenaje):
8 obras = 47.1% = 1 072 25 pesos
Recursos ejercidos
1 959 269 pesos
Operan: 16 obras
94.1%
Diagrama 3.4. Obras hidráulicas, P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.78
Obras hidráulica, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
En cuanto al servicio de agua potable, 14 beneficiarios expresaron que tienen agua todo el día y siete
comentaron que a ratos.78 De los que respondieron que el servicio es inconstante, las razones
principales expresadas fueron el tandeo y la falta de llenado del tanque de almacenamiento (véanse
las Gráficas 3.22 y 3.23).
78
De un total de 24 entrevistados.
Todo el día58.3%
A ratos29.2%
No sabe12.5%
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 3.22. Frecuencia del servicio de agua, segúnlos beneficiarios, P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.79
Por su parte, cinco beneficiarios comentaron que las obras hidráulicas supervisadas han tenido fugas
de agua y de éstos, cuatro precisaron que las autoridades se tardaron un día en ir a repararlas (véase
la Gráfica 3.24). Esto último puede explicarse debido a que el mantenimiento de las obras hidráulicas
es costoso y los Ayuntamientos demoran en responder debido a restricciones presupuestarias.
El servicio de agua potable les permite a los beneficiarios realizar más actividades, según
siete entrevistados. Otros dijeron que se enferman menos (tres) y finalmente algunos
comentaron que pueden asearse con más frecuencia (tres).79
79
Véase la Gráfica 3.25.
28.6 28.6
14.3 14.3 14.3
0
20
40
Falta de llenado al tanque
Tandeo del agua Retención del agua
El gobierno no los atiende
No sabe
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 3.23. Causas de la inconstancia en el servicio, P3X1 (%)
Sí23.8%
No66.7%
No recuerda9.5%
Más de un día
80.0%
No recuerda20.0%
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
Gráfica 3.24. Fugas de agua potable y tiempo de respuesta para reparlas, según los
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.80
Para definir si las obras de agua potable funcionaban en las localidades se comprobó que
hubiera disponibilidad en las viviendas de los beneficiarios.
Obras hidráulicas, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
La totalidad de las obras contó con registros; casi 80.0% de éstos fueron de concreto (siete)
y dos eran de acero. Todos tuvieron tapas. Los detalles negativos de las obras fueron alguna
fractura y basura en las tapas de los registros.
29.2
12.5 12.5 12.5
4.2
12.5
16.7
0
10
20
30
Realiza más actividades
Se enferma menos
Mayor f recuencia de aseo personal
Sentimiento de felicidad
Mayor tiempo
No ha notado mejoría
No sabe
Gráfica 3.25. Mejoras con el agua potable,según los beneficiarios, P3X1 (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n=24
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.81
Obras hidráulicas, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
Del servicio, 75.0% de los beneficiarios (18) comentó que en tiempos de lluvia el sistema de
drenaje descarga el agua sin problemas (véase la Gráfica 3.26).80
De los entrevistados que respondieron que el agua no se descarga correctamente
comentaron como problemáticas que se filtra el agua a sus viviendas y que hay mosquitos e
insectos.
En contraparte, los beneficios principales encontrados son que la gente se enferma menos
(diez entrevistados); que no se hacen baches (ocho) y que con este tipo de obras se evita
que el agua entre a su casa (dos).81
80
De un total de 24 entrevistados
81 Véase la Gráfica 3.27.
Sí75.0%
No12.5%
No recuerda
12.5%
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 3.26. Descarga sin problemas de aguas pluviales,según los beneficiaris, P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.82
Cédula de edificación (CE)
Se verificaron siete obras y todas operan.
41.7
16.7
8.3 8.34.2
12.5
4.2 4.2
0
10
20
30
40
50
Se enferma menos No se hacen baches en ellas
Hay menos insectos o plagas
No entra el agua a su casa
Todo No ha notado mejoría
Insuficientemente especificado
No sabe
Gráfica 3.27. Mejoras con el drenaje, según los beneficiarios, P3X1 (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n=24
*Todos los recursos presentados corresponden a lo ejercido por la federación, estados, municipios y beneficiarios. Pesos constantes de 2008.
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-MOP e información de la Sedesol.
Obras de edificación
CE
7 obras seleccionadas
en la muestra
100.0% = 3 558 916 pesos*
Existen: 7 obras
100.0%
Aula en escuela:
una obra = 14.3%= 493 203 pesos
Salón de usos múltiples:
una obra = 14.3% = 357 316 pesos
Centro de salud:
2 obras = 28.6% = 1 579 250 pesos
Auditorio en escuela secundaria:
una obra = 14.3% = 567 442 pesos
Casa de Salud:
2 obras = 28.6% = 561 705 pesos
Recursos ejercidos
3 558 916 pesos
Operan: 7 obras
100.0%
Diagrama 3.5. Obras de edificación, P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.83
Las edificaciones evaluadas son espacios austeros que se usan realmente para lo que
fueron construidos, es decir, no se encontraron inmuebles ocupados como bodegas u otros
usos. Por lo general, no tienen demasiado equipamiento y según diez beneficiarios sí tienen
personal laborando en las instalaciones. Esto se debe a que se visitaron algunas casas y
centros de salud muy pequeños, que suelen tener personal transitorio, como los médicos que
dan consulta ciertos días del mes.
Obras de edificación, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
Con respecto a las valoraciones del equipamiento, del personal y de los insumos de trabajo,
los resultados evidenciaron que los tres rubros tuvieron más opiniones de que son
insuficientes. Esto suena congruente, debido a que los centros y casas de salud suelen tener
precariedad de insumos de trabajo (véase la Gráfica 3.28).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.84
Con respecto a la calificación que los beneficiarios/usuarios le otorgan a los servicios, la
mayoría se situó entre siete y ocho (véase la Gráfica 3.29).
Como se lee en la Gráfica 3.30, 20 beneficiarios expusieron que la mayoría de las obras
cuenta con luz, agua potable y drenaje. Además, seis personas dijeron que el inmueble tiene
gas y ocho especificaron que cuentan con servicio teléfónico. Finalmente, nueve personas
comentaron que la obra posee equipo de trabajo.
6
10
4
5
9
6
4
9
7
0
2
4
6
8
10
12
Suficiente Insuficiente No sabe
Equipo de trabajo
Personal
Insumos para que funcione la obra
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
Gráfica 3.28. Valoraciones del equipo de trabajo,personal e insumos de la obra, según los beneficiarios, P3x1
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
n=20
0
1
2
3
4
5
6
Dos Cinco Seis Siete Ocho Nueve Diez Ns/Nc
Gráfica 3.29. Calificación de los servicios recibidos, según los beneficiarios, P3x1
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n=20
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.85
De la valoración específica del suministro de energía eléctrica, 85.0% de los encuestados
(17) afirmó que los inmuebles tienen servicio todos los días. De igual manera, 13
entrevistados comentaron que las edificaciones reciben agua potable a diario.
En la Gráfica 3.31 se observa que son mínimos los detalles negativos en las obras (algunas
grietas, hundimientos y goteras) y ninguna falla importante en la estructura o en las
instalaciones de servicios.
La educación y la asistencia médica fueron los rubros más mencionado por los encuestados
con relación a los beneficios que han traído las obras (cinco respectivamente). Con menor
100.0
85.0
55.0
30.0
40.045.0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Electricidad Agua potable Drenaje potable Gas Servicio telefónico
Equipo de trabajo
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
Gráfica 3.30. Servicios con que cuenta la obra, según los beneficiarios, P3x1 (%)
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
n=20
3
1
3
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
Grietas Hundimiento Goteras
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
Gráfica 3.31. Detalles que presenta la obra, según los beneficiarios, P3x1
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.86
frecuencia se sitúa una mayor convivencia (tres). Como puede verse, este tipo de obras
genera beneficios importantes en rubros como la salud y la educación y también en el
esparcimiento (véase la Gráfica 3.32). Cabe señalar que estas obras son austeras y gran
parte de su conservación y operación se debe a la comunidad, con el apoyo de los
Ayuntamientos. Habría que impulsar estos espacios generadores de tejido social, pero como
se ha mencionado en este documento, junto con un plan específico para buscar que sean
autosustentables.
Cédula de obras exteriores (COE)
De 11 obras que se buscaban, solamente una no existe. De las diez encontradas, todas
funcionan.
25.0
20.0
15.0 15.0
10.0 10.0
5.0
0
10
20
30
Educación Asistencia médica más cerca
Mayor convivencia de la gente
Tienen acceso a más información
Adquieren nuevas habilidades
No ha notado mejoría
No sabe
Gráfica 3.32. Mejoras logradas con la obra,según los beneficiarios, P3x1 (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.87
Según los RPD y AM entrevistadas, entre las obras que más solicitan los clubes de migrantes
están las plazas públicas y los parques. Es común que con sus recursos busquen remozar
sus localidades de origen, tanto para sus familiares que radican en ellas, como para
disfrutarlas ellos en los meses que visitan México.
Las plazas cívicas evaluadas están equipadas, ya que tienen alumbrado público, bancas,
botes de basura, enrejado y rampas para discapacitados. También tienen definidos cajones
de estacionamiento alrededor de la plaza. No hubo ninguna valoración negativa de las
instalaciones en las cédulas de verificación física. Esta situación puede comprenderse debido
a que los migrantes y la comunidad se apropian de este tipo de obras, y por ende buscan
conservarlas.
*Todos los recursos presentados corresponden a lo ejercido por la federación, estados, municipios y beneficiarios. Pesos constantes de 2008.
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-MOP e información de la Sedesol.
Diagrama 3.6. Obras externas, P3x1
Obras externas
COE
11 obras seleccionadas en la muestra
100.0% = 3 053 231 pesos*
Existen: 10 obras
90.9%
No existe: una obra
9.1%
Cancha de usos
múltiples =
197 281 pesos
Canchas de usos múltiples: 4 obras = 40.0% = 870 760 pesos
Plaza cívica:
2 obras = 20.0% = 778 898 pesos
Unidad deportiva:
una obra = 10.0% = 706 673 pesos
Domo en escuelas:
2 obras = 20.0% = 412 191 pesos
Muro de contención:
una obra = 10.0% = 87 427 pesos
Recursos ejercidos
2 855 949
Operan: 10 obras
100.0%
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.88
Obras exteriores, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
Por su parte, cuatro beneficiarios externaron que con este tipo de obras se logra mayor
convivencia entre la gente de la comunidad. También un par de entrevistados expresaron
que los niños mantienen más contacto entre ellos (véase la Gráfica 3.33).
Otras obras importantes para la comunidad son las canchas deportivas y las de usos
múltiples, ya que fungen como centros de reunión para actividades de las localidades a lo
largo del año.
Hay mayor convivencia
de la gente de
la comunidad66.7%
Mayor contacto entre
los niños
33.3%
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 3.33. Mejoras con las plazas cívicas,segúnlos beneficiarios, P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.89
Obras exteriores, P3x1
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP
Al visitar las canchas se observaron algunos detalles como lo muestra la Gráfica 3.34, en la
que destaca que principalmente hace falta pasto (cuatro) y equipamiento.
Los beneficiarios82 expresaron principalmente que con las canchas deportivas hay más
convivencia de la gente de la comunidad (nueve) y que efectúan más actividades deportivas
(cinco).83
82
De un total de 15 entrevistados.
83 Véase la Gráfica 3.35.
4
3 3
1 1 1 1
0
5
Falta de pasto. Falta de equipamiento (porterías, redes,
delimitación pintada, etcétera).
Equipamiento despintado.
Postes de porterías, redes o canastas
ladeadas.
Hundimientos u oquedades en el piso.
Grietas en el piso. Instalaciones sucias o con basura.
Gráfica 3.34. Detalles observados en las canchas deportivas, P3X1
Fuente: Cédula de verif icación f ísica, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.90
Otras obras visitadas fueron los domos, que no tuvieron valoraciones negativas ya que se
encontraron en muy buenas condiciones.
Obras exteriores, P3x1
Los entrevistados comentaron que con estas obras los niños realizan mejor sus actividades
(tres) y les brinda mayor protección contra las inclemencias del clima (dos).84
84
Véase la Gráfica 3.36.
Mayor convivencia de la gente
de la comunidad
60.0%
Mayor actividad deportiva
33.3%
Mayor entretenimiento
entre los jóvenes y adultos
7%
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 3.35. Mejoras con la obra, P3x1(unidades y canchas deportivas), según los beneficiarios
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.91
Obras especiales (COE y COH)
Esta obra no existe o no se localizó de acuerdo con el trabajo de campo. En el Cuadro 3.23
se detalla la información.
50.0
33.3
16.7
0
20
40
60
Los niños realizan mejor sus actividades
Mayor protección de la lluvia y el sol No sabe
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 3.36. Mejoras con los domos,según los beneficiarios, P3X1 (%)
n=6
Diagrama 3.7. Obras externas e hidráulicas, P3x1
Obras externas e
hidráulicas
COE y COH
Una obra seleccionada en
la muestra
No existe: una obra
100.0% = 513 620 pesos
Vestidores, baños y sistema de riego
para cancha de fútbol:
una obra = 100.0% = 513 620 pesos
Recursos ejercidos
561 362 pesos
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.92
Responsable del mantenimiento y operación de la obra
De acuerdo con el Artículo 69 de la LOPSRM-09, las dependencias y entidades que tengan a
su cargo una obra pública están obligadas a mantenerla en funcionamiento de manera
apropiada con base en los objetivos y acciones para los que se diseñó. 85
Como lo muestra el Cuadro 3.25, el Ayuntamiento es responsable de casi todas las obras
públicas y por lo tanto está obligado a darles mantenimiento y pagar los salarios del personal
operativo. Todos los entrevistados en la escala municipal corroboraron que el Ayuntamiento
tiene esa obligación por normatividad, la cual se cubre con el presupuesto destinado a gasto
corriente.
La operación y el mantenimiento son elementos críticos para que las obras públicas logren
un impacto social permanente. En ese sentido, la presente evaluación identifica que la
Sedesol delega estos dos elementos a los Ayuntamientos. Es decir, es un proceso definido
por la normatividad y también acordado, en el cual la función de la Sedesol termina en la
firma del acta de entrega-recepción. Aunque se realizan visitas de seguimiento, es tal la
85
Ley de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, DOF, 28 de mayo de 2009
Alumbrado público Ayuntamiento Ayuntamiento
Electrificación Comisión Federal de Electricidad Comisión Federal de Electricidad
Carreteras alimentadoras Ayuntamiento y la Junta Estatal de Caminos Ayuntamiento y la Junta Estatal de Caminos
Calles y pavimentaciones Ayuntamiento Ayuntamiento
Agua potable Ayuntamiento Ayuntamiento
Alcantarillado Ayuntamiento Ayuntamiento
Banquetas y guarniciones Ayuntamiento Ayuntamiento
Plazas, jardines y parques Ayuntamiento Ayuntamiento
Centros comunitarios Ayuntamiento Comunidad y el Ayuntamiento
Centros de Salud Secretaría de salud Ayuntamiento
Escuelas Secretaría de educación pública Ayuntamiento
Infraestructura deportiva Ayuntamiento Ayuntamiento
Obra o servicio
Cuadro 3.25. Responsables del mantenimiento y operación de las obras o servicios, P3x1
Fuente: Elaboración propia, MOP
Personal operativo Mantenimiento
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.93
carga de trabajo, que según algunos entrevistados no es posible estar al tanto de todos los
asuntos:
La condicionante principal del programa para seguir dando recursos es que los Ayuntamientos no dejen inconclusas las obras y realicen a tiempo la comprobación, pero para el mantenimiento, como no hay recursos etiquetados para ese concepto no se les puede exigir que lo hagan. Por ello, el acta de entrega-recepción es realmente una liberación de la obra.
Por su parte, un par de responsables de la operación de las obras entrevistados comentaron
que el Ayuntamiento es quien paga su salario y uno expresó que cubren su nómina con una
aportación federal.
Existencia de un proceso técnico y presupuesto asignado para el mantenimiento y la operación de la obra
De acuerdo con su normatividad, el P3x1 no tiene presupuesto asignado para la operación y
el mantenimiento de la obra pública que se construye bajo su esquema de coinversión.
Después de ser entregadas, la operación y el mantenimiento de casi todas las obras son
responsabilidad del Ayuntamiento, según lo corroboraron los entrevistados de las
delegaciones de la Sedesol.
La principal fuente de recursos para realizar las labores de operación y mantenimiento por
parte del Ayuntamiento son las transferencias estatales para recursos operativos. Empero, la
percepción general de los entrevistados es que no son suficientes para cubrir las demandas
y el gasto corriente de las obras. Por ello, recurren a otras fuentes de ingresos,
principalmente a partir de los pagos de servicios públicos, el catastro y las multas.
De acuerdo con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), el monto promedio por
habitante que los municipios recaudan por tributos como el predial no logra financiar los
servicios mínimos en casi ninguna entidad del país.86 Esta situación clarifica lo expresado por
algunos entrevistados en el sentido de que no les alcanza para satisfacer las necesidades de
86
José Manuel Arteaga, “Municipios hacen poco por recaudar”, El Universal, Finanzas, 18 de agosto de 2009,
http: //www.el-universal.com.mx/finanzas/vi_72940.html (consulta: 27/08/09).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.94
operación y mantenimiento de las obras. Por ello, en ocasiones la comunidad tiene que
realizar actividades como ferias, rifas o bailes para contribuir al mantenimiento,
principalmente de las plazas comunitarias, centros de desarrollo comunitarios, iglesias,
lienzos charros u otras obras.87
Por otra parte, “el recorte al presupuesto ordenado por la SHCP, así como la disminución de
asignaciones y de ingresos tiene al borde de la quiebra a 70.0% de los 2 439 ayuntamientos
del país,88 según asociaciones de presidentes municipales del Partido Acción Nacional y del
Partido Revolucionario Institucional”.89
Municipios del país se perfilan hacía la ruta de la quiebra por la caída superior al 20 por ciento del fondo general de participaciones (más de 20 mil millones de pesos), los recortes presupuestales y baja en la recaudación local, lo cual tendrá un impacto negativo en el combate en seguridad pública para enfrentar la delincuencia, en la prestación de los servicios y se corre el riesgo de despedir paulatinamente al personal de confianza.
Ante esto, la Federación Nacional de Municipios de México (Fenamm), demandó a la SHCP y al Congreso un programa emergente especial para esos niveles de gobierno, a fin de subsanar los gastos de operación dado que los recortes presupuestales inciden de manera directa en la operación de los municipios”.90
Esta problemática financiera trastoca el tema de la obra pública, ya que son los
ayuntamientos quienes fungen como instancias ejecutoras en casi la totalidad de proyectos
del P3x1 (más de 90.0% de las obras de la muestra).
Consideramos un acierto que -si bien la Sedesol por normatividad no es responsable de
cubrir los gastos operativos relacionados con las obras- a partir de las RO-P3x1-2008 se
87
Otros ayuntamientos dicen que mediante el Programa municipal de obras, donde se enmarcan las actividades del mantenimiento, hay recursos suficientes para reparaciones menores, pero las mayores buscan programarlas con algunas de las iniciativas estatales o federales de desarrollo social.
88 Sic. El número de municipios no está actualizado, en el II Conteo de Población y Vivienda 2005. México y sus
municipios, el INEGI reporta 2 454. http://biblioteca.iiec.unam.mx/index.php?option=com_content&task=view&id=2470&Itemid=111 (consulta: 24/08/09).
89 Andrea Becerril. “Al borde de la quiebra, más de 70% de ayuntamientos del país. Riesgo de ingobernabilidad
en alcaldías; sin dinero para salarios, patrullar calles y brindar servicios”, La Jornada, Estados, 15 de agosto de 2009, http://www.jornada.unam.mx/2009/08/15/index.php?section=estados&article=024n1est (consulta: 24/08/09).
90 Julián Sánchez, “Municipios urgen a Hacienda programa emergente”, El Universal, 14 de agosto de 2009,
http://www.eluniversal.com.mx/notas/619447.html (consulta: 24/08/09).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.95
requiere un plan de mantenimiento anexado al acta de entrega-recepción de las obras. Esto
muestra una actitud responsable, ya que se incentivan otros mecanismos, por lo menos de
compromiso, para procurar los recursos invertidos en las obras. Sin embargo, se considera
imperioso especificar con mayor detalle las características de ese plan para asegurar que
reúna los elementos necesarios y suficientes, que se pueda verificar su cumplimiento así
como determinar a quién corresponderá dictaminar que ese plan de mantenimiento sea
correcto, aprobarlo y darle seguimiento.
Un RPD comenta al respecto:
Se exige el plan de mantenimiento, pero no se establece en las RO que vaya firmado por el encargado de la obra. Nosotros los pedimos porque parece lógico. “Fírmamelo para ver quién será el responsable”. De todas formas no te garantiza nada, ya que no tiene implicaciones legales. Ésa es una parte para reforzar del programa.
Otra área de oportunidad con respecto a este nuevo requisito es que la Sedesol podría
aprovechar para capacitar al personal de los ayuntamientos en el uso de metodologías como
el ciclo de vida de los proyectos u otra herramienta que incorpore indicadores. También
podría promover la cultura del mantenimiento preventivo para alargar la vida útil de las obras
y trabajar para emprender proyectos integrales y autosustentables.
Por otra parte, si la comunidad desarrolla un sentido de apropiación de las obras y es
copartícipe en las labores de operación y conservación, a mediano plazo habría más
condiciones para aligerar la responsabilidad que tienen los ayuntamientos en éstas. Podrían
aprovecharse las etapas de formulación de esos planes de mantenimiento para abrir
espacios de trabajo cercanos a la comunidad y fortalecer las figuras de los comités de obra
hacia verdaderas contraloría sociales. Lo deseable es evitar quedarse en esquemas
meramente fiscalizadores o vinculatorios de esta reciente iniciativa.
Los RPD y AM entrevistados se mostraron interesados en que el P3x1 destine recursos para el
mantenimiento de las obras. Comentaron que esto podría aumentar la vida útil de las obras;
evitaría el desembolso de recursos millonarios para rehabilitar obras edificadas en otros
periodos y daría la posibilidad de tener recursos frescos para obras nuevas.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.96
Hay carreteras de años anteriores que se quedan olvidadas y luego nos vuelven a solicitar recursos para rehabilitarlas y les decimos que ya no se puede. Argumentamos que ellos consigan los recursos, ya que son montos fuertes.
El equipo evaluador está consciente de que no resulta viable financieramente que la Sedesol
destine presupuesto para operación y mantenimiento91 por lo que para ayudar a subsanar
estas situaciones se propone que, en el corto plazo, desarrollen un manual de obras y
acciones92 para todos sus programas con estos objetivos:
Estandarizar los procesos administrativos y operativos inherentes a la creación de
obra pública u otras acciones realizadas con recursos de la Sedesol.
Unificar los criterios de edificación para que, por ejemplo, las obras del P3x1 sean las
mismas técnicamente que las realizadas en Hábitat o cualquier otro programa de la
Sedesol.
Homologar una metodología para los planes de mantenimiento que, por ejemplo,
solicita el P3x1 y otros programas.
Consideramos que este documento generaría en el corto plazo los siguientes resultados: 93
Obras de mejor calidad técnicamente y que requieran menor mantenimiento (dados
los estudios e investigación previos por tipo de obra).94
91
Según la visión de algunos expertos consultados por el equipo evaluador, el mantenimiento en México es un tema poco abordado, inclusive para las obras desarrolladas en la iniciativa privada. Desde la proyección no se calculan costos para conservación o se piensa en reducirlos al mediano y largo plazos, debido a que se asume que quien recibe o paga por una obra es el responsable de hacerse cargo de ella. Aunque esto último tenga lógica, los expertos precisan que no es la mejor forma de trabajar. Explican que una manera de revertir este lastre es desarrollar proyectos que reduzcan los costos de conservación, mediante el uso de materiales durables y de las regiones; orientaciones adecuadas de los inmuebles (aprovechamiento de luz y ventilación natural) y uso de tecnologías ecológicas, entre otros. Destacaron también la importancia de un seguimiento puntual en las obras para evitar acciones fraudulentas, como cambio de materiales por algunos de menor calidad, lo que a cualquier proyecto le impacta en sus costos de operación y mantenimiento.
92 Para desarrollar este producto la Sedesol puede aprovechar los diferentes estudios y proyectos generados
por sus diferentes programas, así como acercarse a especialistas en la materia.
93 Si en el corto plazo las ventajas de tener un documento rector de las obras son notorias, podría pensarse en
una segunda fase, para que un área especializada dentro de la Sedesol dirija todas las acciones de la obra pública apoyada con sus recursos.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.97
Mejor seguimiento de las obras con el mismo personal operativo
Para completar esta propuesta hacia mejores resultados, se insiste en que a la par se
desarrollo un modelo de participación comunitaria para todos los programas de la Sedesol
donde su metodología fortalezca, entre otros aspectos:
El enfoque de derechos
La perspectiva de género
La rendición de cuentas
Por último, cabe mencionar que el equipo evaluador presenta en este informe una Tabla
denominada El ABC del mantenimiento, en la cual se proponen acciones para los tres actores
principales (Ayuntamiento, beneficiarios y comunidad)95 que pueden servir para una
campaña dirigida a sensibilizar y concientizar a la población así como a las autoridades ya
que son indispensables para el trinomio obras de calidad, bien conservadas y al servicio de
la comunidad para que el efecto e impacto que genere la obra pública sea permanente.
Mantenimiento para el funcionamiento de las obras
El último eje de análisis del presente estudio se relaciona con el mantenimiento de las obras.
Al respecto, 252 beneficiarios precisaron que no se ha dado mantenimiento a las obras,
debido a que aún no se necesita (59.9%), sin embargo, es importante destacar que 61.5% de
las obras mencionadas se construyeron entre 2002 y 2004, por lo que posiblemente
requieran mantenimiento por el simple desgaste natural del tiempo.
Por su parte, 70 encuestados comentaron que sí se ha realizado mantenimiento (16.6%), y
solamente 59 afirmaron que no se han llevado a cabo estas acciones (13.9%). De los que
respondieron que sí hay mantenimiento, 42 comentaron que el gobierno fue la instancia más
nombrada como responsable (54.7%); cinco expresaron que la comunidad (23.7%) y 13
94
Uso de materiales de la región; tecnología renovables; acabados de alta duración, para evitar, por ejemplo la necesidad de pintar las obras, entre otros.
95 Véase supra la Tabla B.1 (apartado B. Conclusiones)
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.98
dijeron que los beneficiarios (14.1%). Este último actor es clave, ya que mientras más sean
sensibles de la importancia de la conservación de las obras, la comunidad coadyuvará, en
gran medida, a que éstas permanezcan y funcionen (véase la Gráfica 3.37).
Como se lee en la Gráfica 3.38 las acciones de mantenimiento correctivo son las más
mencionadas (164) y por su naturaleza se sabe que son las más costosas. Esto podría
evitarse con una buena planeación, por ejemplo, utilizando metodologías como el ciclo de
vida, que costea desde el inicio las estrategias de mantenimiento en todas las etapas del
proyecto para no incurrir en gastos extraordinarios. Esto es importante, ya que muchas veces
se acaba pagando más recursos por ciertas obras, que si se volvieran a edificar. Un buen
sistema de planeación evitaría esas situaciones. La Sedesol tiene el reto de formular
estrategias, para que sus proyectos, desde el origen, tengan las herramientas y recursos
para incrementar su vida útil. Al respecto, podría aprovecharse que según los encuestados,
la comunidad y los beneficiarios realizan más acciones preventivas, que se comprende
porque son las menos costosas, pero evidencia la apropiación de la gente hacia las obras.
El gobierno.54.7%
La comunidad
23.7%
Beneficiarios14.1%
Otros2.2%No sabe
quién lo hizo5.3%
Sí16.6%
No13.9%
Aún no se necesita59.9%
No sabe9.6%
Gráfica 3.37. Mantenimiento a la obra e instancia que lo realiza, según los beneficiarios,P3x1
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.99
Según la Gráfica 3.39, para aquellas obras que sí reciben mantenimiento, 87.1%(60) de los
beneficiarios lo calificaron como bueno.
Todos los responsables de la operación de las obras entrevistados argumentaron que sí le
dan mantenimiento al inmueble donde laboran. Las acciones más recurrentes son la
limpieza, el cuidado de áreas verdes y la poda de la maleza. En cuanto a las acciones
correctivas, nombraron las reparaciones de los servicios básicos o del equipo de trabajo.
164
46
20
6 8
89
64
43
3 515
6 6 213
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
El gobierno La comunidad Los beneficiarios Otros No sabe quién lo hizo
Para arreglar
Para evitar
No sabe
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
Gráfica 3.38.Tipo de mantenimiento, según los beneficiarios, P3x1
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
n=74
Sí87.1%
En parte7.2%
No1.8%
Lo desconoce/No
sabe
3.8%
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 3.39. Valoración positiva del mantenimiento, según los beneficiarios, P3x1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.100
C.3.5. Percepción de los resultados
Población que efectivamente se beneficia del proyecto
Una característica propia de las obras públicas es que debido que éstas son de uso
comunitario resulta muy complejo saber o determinar exactamente quiénes son los
beneficiarios, quienes pueden ser directos e indirectos. Por ejemplo, en una calle
pavimentada se benefician los habitantes de esa comunidad y también todas las personas de
otros lugares que transiten por esa vía.
No obstante, en algunas ocasiones puede haberse sobreestimado la población beneficiaria y
salvo casos muy obvios (como cuando la unidad de medida es “un poblado” para una obra
relativamente pequeña) no es posible cuantificar las diferencias.
Contribución de las obras al problema identificado
Dada la premisa del P3x1, relacionada con mejorar las condiciones sociales de las
localidades de origen de los migrantes, las obras públicas que conjuntan el trinomio
operación-utilidad-satisfacción sí contribuyen a esta finalidad y son un elemento central para
coadyuvar en disminuir los rezagos de infraestructura social básica.
Por parte de las autoridades entrevistadas, cuando se les preguntó acerca de la contribución
de las obras apoyadas por el P3x1 al problema o necesidad prioritaria, algunos expresaron:
Simplemente de 2002 a la fecha se han realizado aproximadamente 1 800 o 1 900 obras; se han abatido infinidad de carencias de infraestructura básica.
El programa es muy bondadoso y el beneficio es para muchos. El año pasado, por ejemplo, se benefició a más de medio millón de personas.
Opinión de los usuarios de las obras
97.0% de los usuarios consideran que las obras tienen algún grado de utilidad (407). De
éstos, 64.0% piensa que son muy útiles (270) y 32.7%, útiles (138). Solamente 12
beneficiarios expresaron que son poco útiles. De ese 97.0% que las clasificó en la escala de
utilidad, 94.5% se siente satisfechos con ellas (véase la Gráfica 3.40).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.101
En una escala de uno a diez, 194 entrevistados calificaron a las obras con diez, 89 le
asignaron nueve y 85, ocho (véase la Gráfica 3.41).96 El promedio de calificación es de 9.
Por otra parte, 5.2% de los beneficiarios que consideraron que las obras están en mal estado
(22), entre las principales causas, diez mencionaron al desgaste normal; ocho, que se debe a
materiales de mala calidad; seis, debido a causas naturales y cinco, al mal uso. En cuanto a
la escala de riesgo del mal estado, ocho beneficiarios expresaron que solamente les causa
molestias; seis precisaron que el daño puede causar enfermedades o accidentes y dos lo
clasificaron como muy riesgoso.
96
Se refiere a las obras funcionando, que son útiles y cuyos beneficiarios entrevistados se sientes satisfechos con el servicio obtenido.
Muy útil64.0% Útil
32.7%
Poco útil2.9%
No contestó0.5%
Sí94.5% No
4.5%
No contestó
1.0%
Gráfica 3.40. Percepción de la obra y satisfacción con los servicios de aquellas con utilidad, según los
beneficiarios, P3x1
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
0.2 0.2 1.9 1.05.0
21.0 22.0
48.1
0.50
10
20
30
40
50
60
Dos Cuatro Cinco Seis Siete Ocho Nueve Diez No contestó
Gráfica 3.41. Satisfacción con la obra, P3X1 (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n=402
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.102
En cuanto a los responsables de la operación de las obras, fueron entrevistados durante la
verificación de campo, dos hombres y una mujer, y en promedio indicaron tener tres años
diez meses de antigüedad en el cargo. Todos ellos pormenorizaron que las obras bajo su
responsabilidad funcionan y han recibido un buen mantenimiento; entre estas últimas
acciones destacan las reparaciones eléctricas y del equipo de trabajo. De igual manera,
todos los entrevistados perciben que las obras se encuentran en buen estado.
La evidencia mostrada denota que las obras públicas del P3x1 evaluadas son bien calificadas
por los beneficiarios y denotan grados de satisfacción favorables.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.103
C.3.6. Conclusiones
La primera parte de las conclusiones se presenta por cada tema de evaluación (planeación,
aprobación, ejecución, operación, percepción de los resultados), y se fundamenta en el
análisis y la evaluación realizada en cada uno de dichos temas. La segunda representa una
conclusión global y concisa sobre lo observado desde el enfoque principal de este estudio, es
decir sobre la verificación de la existencia y funcionamiento de las obras, así como el grado
en el qué responden a los intereses y necesidades de los beneficiarios contenidos en los
objetivos del programa.
Planeación
De acuerdo con las opiniones de los RPD y las AM entrevistadas, las obras públicas realizadas
con recursos del P3x1 sí se apegan a necesidades prioritarias ya que hay diversos
mecanismos de diagnóstico para definirlas, entre los que destacaron: los planes de
desarrollo municipales (PDM), las asambleas comunitarias o talleres de planeación
participativa y las necesidades identificadas por los migrantes.
El equipo evaluador detectó que sí hay mecanismos para establecer prioridades y encaminar
las acciones en materia de obra pública con la finalidad de abatir rezagos. Sin embargo, para
estas labores de planeación, ex ante a la selección de las obras, no hay un procedimiento
estandarizado de acuerdo con las opiniones de los actores clave. Esto no es una situación
propia del P3x1, sino de carencias en la implementación de modelos de diagnósticos
comunitarios para establecer las necesidades de la población en los municipios. Sería
deseable que todos los programas de la Sedesol se apegaran a un modelo de participación
comunitaria, el cual permitiría brindar mayor seguimiento a las acciones y lograr una mejor
retroalimentación con la comunidad.
Con respecto a las principales necesidades en las entidades visitadas, los RPD concluyeron
que éstas se relacionan con solventar las carencias de infraestructura social básica como
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.104
agua potable, electrificación, saneamiento y vialidades públicas. Estas acciones, según su
visión, tienen mayor impacto social y son las que se promueven en las sesiones de trabajo
con la comunidad. De igual manera, las AM coinciden en la importancia de generar obras de
infraestructura social básica.
El P3x1 opera en una diversidad de zonas, las cuales no necesariamente están en
condiciones de pobreza, ya que la normatividad establece como población objetivo las
comunidades de origen de los migrantes u otras localidades que ellos decidan apoyar. El
equipo evaluador detectó entre los entrevistados que hay un consenso en sensibilizar a la
comunidad de la importancia de trabajar en zonas marginadas e impulsar obras de
infraestructura social básica. Al respecto, la EED-P3x1-08 establece que la creación de obras
prioritarias es una de las fortalezas principales del P3x1.
El equipo evaluador identificó que al tiempo del consenso de la selección de obras, hay
presiones naturales debido a que se conjuntan intereses de todas las partes. Para evitar ese
escenario, algunos RPD reiteran el valor de trabajar con la comunidad mediante una labor de
asesoría o convencimiento para sensibilizarlos de las necesidades urgentes.
Consideramos importante que la Sedesol impulse un modelo de participación comunitaria
para sus programas; para capacitar a su personal y al ligado con el Ayuntamiento.
Aprobación
Los actores clave entrevistados coinciden en que el P3x1 opera sin problemas, ya que lleva
varios años de trabajo bajo un esquema estandarizado para autorizar y aprobar las obras.
Los entrevistados en las delegaciones de la Sedesol describieron que, a partir de la
normatividad, los procedimientos de autorización y aprobación son poco problemáticos o
complicados y expresaron que son indispensables para llevar a buen término las acciones
del programa. Por parte de los municipios hay un común denominador con relación a los
requisitos solicitados por parte del P3x1 al considerarlos difíciles de cumplir, pero necesarios.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.105
En la integración de los expedientes técnicos de las obras se dan retrasos importantes
debido a la precariedad de las herramientas de trabajo (equipo de cómputo y dispositivos de
comunicación) que tienen algunos municipios.
Con respecto a los plazos definidos para la entrega de proyectos, según un entrevistado,
éstos suelen ser complicados para cumplirse en tiempo y forma y eso tiene su origen, en la
fecha del cierre del ejercicio fiscal. Explica que los primeros meses del año no tienen
problema, ya que el techo presupuestal no se agota, pero cuando la cartera de obras
pendientes rebasa el límite de recursos suelen traslaparse los proyectos. Aunque sólo un
entrevistado realizó esta observación consideramos que es conveniente tomarla en cuenta,
ya que coincidimos en que el funcionamiento actual del ejercicio fiscal complica el desarrollo
de los proyectos. Sugerimos valorar alternativas de solución como la propuesta por el
entrevistado, quien sugiere que lo más conveniente sería que el ejercicio se cerrara en
agosto o septiembre y el recurso no usado se reintegrara. De esta forma, explica, en octubre,
noviembre y diciembre, los municipios elaborarían su cartera de proyectos y al inicio del
siguiente año tendrían sus proyectos listos para ser validados.
Según opiniones de las AM, hay ciertas prácticas comunes que se realizan para intentar que
los recursos alcancen, como el presupuestar más arriba del costo real para evitar problemas
con los aumentos de precios en los insumos u otros factores (como la distancia de
comunidades muy alejadas). Es una forma de protegerse, pero no garantiza que el dinero
sea suficiente y es muy común, según las autoridades municipales entrevistadas, que el
Ayuntamiento tenga que poner recursos extraordinarios, ya que por normatividad las obras
tienen que concluirse y operar.
El motivo principal para elaborar obras en fases está relacionado con el presupuesto de los
proyectos, ya que de acuerdo con la normatividad del P3x1 el tope presupuestario por obra
es de 3.2 mdp. Por su parte, algunos RPD expresaron que mientras la comunidad vea que la
obra se construye, es decir, que se cumple con lo prometido, ellos comprenden la necesidad
de que se realice por etapas. Con la información derivada de la revisión de los ETO y lo que
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.106
expresaron los entrevistados se concluye que la mayoría de las obras se desarrollan en un
año.
Ejecución
Como se señaló en el Informe metodológico del presente estudio, de acuerdo con los
lineamientos del Archivo Contable Gubernamental solamente es obligatorio resguardar los
expedientes por cinco años. En ese sentido, existía la posibilidad de no encontrar los ETO de
2002 (19) y 2003 (30), empero, de las 150 obras del P3x1 se localizaron 98.6% de los ETO, es
decir, solamente faltaron cinco.
De los 145 ETO localizados (98.6%) se encontró casi la totalidad de la información acerca de
la ubicación e identificación de las obras y concuerda con lo concentrado en las base de
datos del Siipso. La documentación preponderante encontrada en los ETO guarda relación
con lo establecido en la normatividad del P3x1.
El trabajo de campo evidenció que los datos de la localización de las obras señalados en los
ETO del P3x1 en general son veraces, ya que fueron parte sustancial para encontrar 96.3%
de los proyectos de la muestra. Es decir, solamente siete de las 150 obras seleccionadas en
la muestra no se encontraron, pero en al menos dos de ellas la información insuficiente o
incorrecta que contenían, no permitió localizarlas.
Destaca que no hubo obras del P3x1 que, por ejemplo, su descripción fuera pavimentación y
en la realidad fueran banquetas. Esto se comprobó ya que la totalidad de cédulas de
verificación física fueron útiles para evaluar las obras del P3x1, lo que reviste importancia, ya
que en el diseño de estos instrumentos se tomaron como base datos del Siipso, que después
se cotejaron con los ETO y guardaron congruencia en el trabajo de campo.
Asimismo, la comparación entre ambas fuentes (ETO y BD) arroja que la mayoría de variables
coincide en porcentajes superiores a 93.0%, por lo que la información contenida en el
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.107
sistema en general es congruente con la documentación (las diferencias encontradas pueden
provenir de una falta de actualización de datos en el Siipso).
Como parte de la EE-MOP se encontró que el Ayuntamiento es la principal instancia ejecutora
(99.0% de las obras). Por otra parte, 55.5% de las obras se ejecutaron mediante la
modalidad de administración directa “Ad”,97 seguidas por el contrato “C”98 (24.0%), que
agrupa a la licitación pública, la adjudicación directa y la invitación restringida. Para la
modalidad mixta -que combina contrato y administración directa- se ejecutó 14.5% de las
obras.
Con relación a la supervisión, por normatividad se tienen que realizar mínimo dos visitas a
cada obra y ahí el equipo evaluador identifica que inicia el problema con el seguimiento
oportuno a la ejecución de las obras, ya que los recursos humanos y materiales de las
delegaciones de la Sedesol no permiten realizar una labor puntual. Las visitas que se
realizan según los RPD entrevistados son más de seguimiento que de supervisión.
Con respecto a los reportes de avance físico financiero, en 61.6% de los expedientes
técnicos encontrados del P3x1 se localizó al menos un reporte. Por su parte, en los ETO del
P3x1 se encontraron 58.9% de actas de entrega-recepción.
Por su parte, según las bases de datos del P3x1 la totalidad del presupuesto aprobado para
las obras de la muestra se ejerció por completo. Con base en la información del Siipso se
establece que la mezcla de recursos, del presupuesto ejercido en las obras seleccionadas en
la muestra del P3x1, es coherente con lo establecido en la normatividad del programa, ya que
el porcentaje de aportaciones es casi equitativo.
97
Según los LOPDSH-07 por administración directa se entiende la realización de obras o acciones con elementos propios, sin la intervención de contratistas. En esta modalidad se puede liberar hasta 100% de los recursos aprobados para la obra o acción, de conformidad con las condiciones estipuladas en el anexo de ejecución, convenio de concertación, o instrumento jurídico similar que señalen las RO.
98 Por contrato se entienden aquellas obras o acciones que son adjudicadas por la instancia ejecutora a terceros
o particulares, y cuyo procedimiento se encuentra establecido en las Leyes de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, y de Adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público; sus reglamentos y demás ordenamientos que les correspondan.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.108
Operación
Como equipo evaluador consideramos que el objetivo principal de la EE-MOP es informar a
todo lector la situación actual de 1 241 obras públicas construidas en el periodo 2002 a 2007
por cinco programas de la Sedesol, en las cuales se invirtieron más de 470 millones de
pesos .Estos recursos fueron aportados por la federación, las entidades federativas, los
municipios y los beneficiarios. Hasta la fecha no se había realizado un ejercicio de estas
características, bajo la premisa de que las obras verificadas son bienes públicos al servicio
de la sociedad y que el presente estudio busca conocer si las obras existen, operan, son
útiles para la comunidad y si reciben mantenimiento.
Dados los diversos años del periodo de estudio una de las hipótesis iniciales del equipo
evaluador era la posibilidad de que un gran número de obras no existieran, no operaran y
estuvieran descuidadas. En ese sentido los resultados producto del análisis cuantitativo y
cualitativo fueron favorables para el P3x1 y se concluye que 96.3% de las obras de la
muestra se encontraron y de éstas, 97.7% opera.99 A su vez, 97.0% de los entrevistados por
parte de la comunidad (407) califican a las obras en el grado de utilidad.
Las obras no encontradas no significa necesariamente que no existan, pero al tiempo del
levantamiento, por diversas razones, no se localizaron. De estas obras solamente un caso
coincidió que no contaba con ETO.
Destaca que la totalidad de las obras tiene registrada como alcanzada la meta programada,
de acuerdo con la base de datos del Siipso y, sin embargo, en tres de los casos hay certeza
de que las obras no existen. Consideramos que con base en las evidencias documentadas,
hay suficientes indicios de inconsistencias, por lo menos en cuanto al registro de información
de las obras. Será tarea de la UROP darle el seguimiento preciso a esta situación y, de
99
Porcentajes con base en los valores expandidos de la muestra, los cuales son representativos del conjunto de obra pública nueva de cada programa.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.109
comprobarse que no se trata de un error de actualización del sistema de información, fincar
las responsabilidades que correspondan.
Es importante recalcar que -en virtud de que la muestra es representativa del universo en su
conjunto- estos hallazgos significan que existe la probabilidad, con un cierto nivel de
confianza, que del conjunto de las obras nuevas construidas por el P3x1 en el periodo 2002 a
2007 no existen 2.6% de las obras, que no puedan localizarse 1.2% y que no operen 0.2 por
ciento.
A su vez, se tomó en cuenta la opinión de la comunidad que se beneficia de las obras, 421
de los cuales (99.0%) contestaron de manera positiva a la pregunta de que si en la
actualidad funciona la obra. De igual manera, los responsables de operación de las obras
confirmaron que las obras sí operan.
De las 150 obras evaluadas del P3x1, solamente una no funciona y en otra obra no pudo
comprobarse su operación. Esto representa un resultado positivo para el programa, dada la
diversidad de obras verificadas y el periodo sujeto de estudio.
Según los entrevistados, mientras la comunidad tenga mayor sentido de pertenencia hacia la
obra entonces habrá más posibilidades de que ésta continúe en operación, ya que de lo
contrario algunas veces son afectadas por los mismos beneficiarios.
De las obras consideradas en mal estado, 10 de los entrevistados (45.5%) opinaron que son
producto del desgaste normal, ocho consideraron que se originaron por la mala calidad de
los materiales (36.4%); seis contestaron que se debe a causas naturales (27.3%) y 22.7% de
los encuestados (cinco) expresaron que las obras no funcionan por el mal uso. Aunque el
P3x1 fomenta que la comunidad cuide sus obras por medio de la coinversión y el número de
obras en buen estado es positivo, reiteramos la importancia de la sensibilización de los
actores involucrados y beneficiarios en la conservación de la obra pública.
A continuación se hace una breve introducción a las obras de la muestra, las cuales se
analizan con más detalle en el apartado de Condiciones físicas de las obras
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.110
Cédula de electrificación (Cela)
En total se verificaron en campo 19 obras de este tipo, de las cuales solamente una no fue
encontrada. De las evaluadas, diez corresponden a electrificación, seis a proyectos
combinados de electrificación y alumbrado público, y dos destinadas exclusivamente al
alumbrado público. De las obras encontradas todas operan; solamente en una no pudo
verificarse su funcionamiento
Cédula de vialidad pública (CVP)
Este es el grupo principal en la muestra seleccionada del P3x1.Se localizaron 91 obras
(95.8%), dos de ellas no existen -según la evidencia en campo y lo expresado por las
autoridades locales- y otras dos no se encontraron por falta de información del domicilio. El
grueso de vialidades verificadas son pavimentaciones de concreto hidráulico. Si bien la
totalidad de obras encontradas opera, existen detalles relacionados con la calidad que
podrían mejorarse. Las vialidades son obras que se desgastan mucho y requieren un
seguimiento puntual en todas sus etapas.
Cédula de obra hidráulica (COH)
De 17 obras hidráulicas visitadas en campo solamente una no funcionó, como se describió
en el apartado El resto de las obras hidráulicas evaluadas tuvieron resultados favorables. Las
obras se dividen en dos grandes grupos: agua potable y saneamiento.
Cédula de edificación (CE)
Las edificaciones evaluadas son espacios austeros que se usan realmente para lo que
fueron construidos, es decir, no se encontraron inmuebles ocupados como bodegas u otros
usos. Por lo general, no tienen demasiado equipamiento y según diez beneficiarios sí tienen
personal laborando en las instalaciones. Esto se debe a que se visitaron algunas casas y
centros de salud muy pequeños, que suelen tener personal transitorio, como los médicos que
dan consulta ciertos días del mes.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.111
Cédula de obras exteriores (COE)
De 11 obras que se buscaban, solamente una no existe. De las diez encontradas, todas
funcionan.
Según los informantes clave entrevistados, entre las obras que más solicitan los clubes de
migrantes están las plazas públicas y los parques. Es común que con sus recursos busquen
remozar sus localidades de origen, tanto para sus familiares que radican en ellas, como para
disfrutarlas ellos en los meses que visitan México. Otras obras importantes para la
comunidad son las canchas deportivas y las de usos múltiples, ya que fungen como centros
de reunión para actividades de las localidades a lo largo del año.
Obras especiales (COE y COH)
Esta obra no existe o no se localizó de acuerdo con el trabajo de campo. En el Cuadro 3.23.
Obras de la muestra no encontradas, P3x1 se detalla la información.
De acuerdo con su normatividad, el P3x1 no tiene presupuesto asignado para la operación y
el mantenimiento de la obra pública que se construye bajo su esquema de coinversión. El
Ayuntamiento es responsable de casi todas las obras públicas y, por lo tanto, está obligado
por normatividad a darles mantenimiento y pagar los salarios del personal operativo. La
principal fuente de recursos para realizar las labores de operación y mantenimiento por parte
del Ayuntamiento son las transferencias estatales para presupuesto operativo. Empero, la
percepción de la mayoría de las AM entrevistadas es que éstos no son suficientes para cubrir
las demandas y el gasto corriente de las obras. Esta problemática financiera trastoca el tema
de la obra pública, ya que son los ayuntamientos quienes fungen como instancias ejecutoras
en casi la totalidad de proyectos del P3x1 (más de 90.0% de las obras de la muestra).
En ese sentido, la presente evaluación identifica que la Sedesol delega estos dos elementos
a los Ayuntamientos. Es decir, es un proceso definido por la normatividad y también
acordado, en el cual la función de la Sedesol termina en la firma del acta de entrega-
recepción.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.112
Consideramos un acierto que -si bien la Sedesol por normatividad no es responsable de
cubrir los gastos operativos relacionados con las obras- a partir de las RO-P3x1-2008 se
requiere un plan de mantenimiento anexado al acta de entrega-recepción de las obras. Sin
embargo, se considera imperioso especificar con mayor detalle las características de ese
plan para asegurar que reúna los elementos necesarios y suficientes, que se pueda verificar
su cumplimiento así como determinar a quién corresponderá dictaminar que ese plan de
mantenimiento sea correcto, aprobarlo y darle seguimiento.
El equipo evaluador está consciente de que no resulta viable financieramente que la Sedesol
destine presupuesto para operación y mantenimiento por lo que para ayudar a subsanar
estas situaciones se propone que, en el corto plazo, desarrollen un manual de obras y
acciones para todos sus programas.
Consideramos que este documento generaría en el corto plazo los siguientes resultados:
Obras de mejor calidad técnicamente y que requieran menor mantenimiento (dados
los estudios e investigación previos por tipo de obra).100
Mejor seguimiento de las obras con el mismo personal operativo
Para completar esta propuesta hacia mejores resultados, se insiste en que a la par la
Sedesol desarrollé un modelo de participación comunitaria para todos sus programas
(tomando en cuenta sus respectivas características) y una campaña de sensibilización y
concientización para que se alargue la vida útil de las obras y que los efectos e impactos de
las obras sean permanentes.
Percepción de resultados
En el presente estudio se analizaron obras de seis años atrás y con base en los resultados
(se localizó la mayoría de las obras; éstas funcionan y la comunidad las considera útiles),
100
Uso de materiales de la región; tecnología renovables; acabados de alta duración, para evitar, por ejemplo la necesidad de pintar las obras, entre otros.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.113
creemos que la obra pública resulta una inversión redituable. La evidencia mostrada denota
que las obras públicas del P3x1 evaluadas son bien calificadas por las beneficiarios y
muestran grados de satisfacción favorables.
97.0% de los usuarios consideran que las obras tienen algún grado de utilidad (407). De
éstos, 64.0% piensa que son muy útiles (270) y 32.7%, útiles (138). Solamente 12
beneficiarios expresaron que son poco útiles. De ese 97.0% que las clasificó en la escala de
utilidad, 94.5% se siente satisfechos con ellas.
Dados los objetivos específicos del P3x1, relacionados con mejorar las condiciones sociales
de las localidades, las obras públicas sí contribuyen a esta finalidad y son un elemento
central para coadyuvar en disminuir los rezagos de infraestructura social básica.
Valoración global
Los resultados favorables del P3X1en cuanto a los objetivos de la EE-MOP, los cuales
consistieron en determinar la existencia, operación, utilidad y calidad del mantenimiento de
las obras fueron contundentes. Se derrocó uno de los supuestos iniciales que asociaba el
largo periodo de estudio (seis años) con la posibilidad de que varias obras no existieran y no
operaran. La evidencia mostró lo contrario ya que 96.3% de las obras de la muestra se
localizaron y de éstas, 97.7% opera.101 A su vez, 97.0% de los beneficiarios las clasificó
como útiles y muy útiles; y 87.0% de los entrevistados en las obras que recibieron
mantenimiento, valoró a éste como bueno.
Al buscar las obras situadas en la escala de la utilidad; con grados de satisfacción altos, y
calificaciones de diez y nueve, las que tuvieron mayor porcentaje con respecto del total
verificado en campo son:
• Cárcamos (100.0%)
101
Los porcentajes están expandidos al conjunto del universo (marco muestral), por lo cual son representativos de la obra pública nueva del programa.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.114
• Centros de salud (100.0%)
• Alumbrado público (83.3%)
• Electrificación y alumbrado público (71.0%)
• Vialidad adoquinada (67.0%)
• Vialidad de pavimento asfáltico (67.0%)
Un poco más abajo se situaron obras como unidades deportivas (46.2%), banquetas y
guarniciones (45.0%), alcantarillados y drenajes (44.0%). Como se lee, en general la
valoración de las obras del P3X1 fue positiva. Las únicas que destacaron por ser
consideradas como poco útiles y que los beneficiarios no se encuentran satisfechos con ellas
fueron cinco acciones relacionadas con el agua potable, principalmente con obras de
abastecimiento (tanques, pozos, etcétera), pero la mala opinión de los beneficiarios se
relaciona con el tandeo del servicio del agua y no con la calidad de la obra.
El balance favorable de las condiciones en que se encontró la obra pública del P3X1permite
afirmar que estas acciones son importantes para cumplir el objetivo del programa de mejorar
las condiciones de las localidades de origen de los migrantes, ya que después de un largo
periodo muchas obras operan y son útiles para la comunidad. Al respecto, cabe aclarar que
85 obras (57.0% del total de la muestra) pertenecen a los ejercicios 2002, 2003 y 2004. Es
decir, fueron obras de más de cincos años de existencia. Le sigue 2005 con 31 registros y
finalmente aquellas situadas en 2006 y 2007, de las cuales solamente tres se verificaron en
campo.
Aunado a los resultados positivos del programa, la EE-MOP identificó elementos para
mejorarse y que representan áreas de oportunidad para lograr que la obra pública edificada
tenga un impacto social mayor; una vida útil más longeva y el uso eficiente de los recursos.
Para esta tarea, se propone una iniciativa integral, que tenga como base la participación
ciudadana, para permear los diferentes procesos involucrados en el desarrollo de las obras
públicas (véase el Diagrama 3.8).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.115
|
Aprovechamiento de
los recursos
Participación
ciudadana
Asambleas comunitarias o
talleres participativos con
base en un modelo
-Análisis de la problemática de la región
-Información clara, directa e incluyente
-Espacio democrático. Propuestas aprobadas por todos con objetivos claros y medibles.
- Se establecen compromisos y responsabilidades.
-Transparencia
-Desarrollo de
capacidades
-Construcción
de capital social
Obras públicas
incluyentes,
respetuosas del
entorno y de los
usos y costumbres
de la comunidad
Diagrama 3.8. La participación ciudadana para
generar obras públicas de mayor impacto social
Seguimiento puntual
de la ejecución las
obras
Sensibilización de la
importancia del
mantenimiento de las
obras
Obras públicas de buena
calidad y bien conservadas
al servicio de la comunidad
Sentido de pertenencia
y apropiación de la
obra por la comunidad
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.116
Priorización de necesidades y selección de las obras
Sería deseable que el P3X1 y todos los programas de la Sedesol fortalecieran las asambleas
comunitarias y talleres participativos, mediante un modelo de participación comunitaria, el
cual considere las características propias de cada programa. El objetivo sería convertirlos en
verdaderos espacios democráticos, donde la premisa sea comprender las problemáticas
regionales por parte de todos los involucrados para integrar los PDM y en los cuales se
intercambie la información técnica (presupuestos, ejercicios fiscales, costos, capacidades
resolutivas) -que muchas veces solamente poseen las autoridades- mediante un estilo claro,
directo e incluyente con toda la población.
El equipo evaluador estima que no basta con pedirle a la comunidad que enliste las
necesidades que considere prioritarias. Se requiere que ellos sean quienes conduzcan el
modelo de localidad que desean. Para esta tarea resulta importante capacitar y sensibilizar al
personal tanto de la Sedesol como de los Ayuntamientos para evitar posturas jerárquicas y
con visiones paternalistas. Las propuestas se aprobarían por todos y conllevarían objetivos
claros para garantizar la transparencia. Se discutirían metodologías y se establecerían metas
cuantificables y monitoreables. La Sedesol a escala central utilizaría herramientas como el
sistema del marco lógico que es perfectamente replicable para estos objetivos. Los análisis
de involucrados y de problemas, ayudarían en el trabajo con las comunidades. De las
sesiones de participación se establecerían compromisos y responsabilidades que anularían
las posteriores negociaciones en las que se pierde tiempo, objetivos y que pueden incurrir en
falta de transparencia.
Bajo este esquema, creemos que la comunidad desarrollaría capacidades y se apropiaría de
los proyectos, ya que surgirían de la selección democrática mediante previos talleres de
trabajo. Como ejemplo de las prácticas que podrían evitarse, destaca el comentario de un
beneficiario quien expresó que se elige el concreto hidráulico para pavimentar las
localidades, por su durabilidad, pero no se considera que sea resbaloso para la gente en
tiempos de lluvia y para los animales que transitan. Si bien, podría argumentarse que en aras
de alcanzar el progreso se sacrifican algunos elementos, esta situación podría haberse
resuelto con la participación plena de la comunidad, ya que el empedrado con material de las
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.117
regiones, sirve para la misma finalidad, respeta el entorno y los usos y costumbres de la
población.
Ejecución y operación de las obras
Ya que la comunidad desarrolla el sentido de apropiación de las obras, va implícita su
participación en el seguimiento de éstas, por medio de contralorías sociales o figuras de
monitoreo que ejercen su derecho a la rendición de cuentas. Sin embargo, hay que
comprender que la evolución máxima de estas acciones supera las simples actividades
fiscalizadoras y en cambio transita hacia el seguimiento de la obra de manera propositiva,
mediante la retroalimentación con las autoridades y otros involucrados. El equipo evaluador
considera que ésta es una gran área de oportunidad del P3X1para solventar las carencias de
supervisión que tienen la Sedesol y los Ayuntamientos. Al participar la comunidad en todo el
proceso de desarrollo de la obra, tiene un interés pleno que permite más ojos que puedan
detectar el mal uso de los recursos, hechuras defectuosas o incumplimiento de los planes,
entre otros. El objetivo sería lograr que los comités de obra se transformen en monitores
ciudadanos o que más bien la comunidad proponga los mecanismos para darle seguimiento
a las acciones. De esta manera se podrían garantizar obras de mayor calidad, apegadas a
diseños originales que respeten el entorno y los usos y costumbres de la localidad. A su vez,
la comunidad daría seguimiento en la correcta operación de las obras para evitar malos usos
o servicios deficientes.
Mantenimiento de las obras
Uno de los grandes lastres relacionados con las obras públicas en México es la falta de una
cultura de mantenimiento. Las edificaciones suelen deteriorarse rápido, principalmente por el
mal uso y la falta de mantenimiento preventivo. Por lo general, se apuesta por la parte
correctiva, invirtiéndose fuertes cantidades de recursos para rehabilitar las obras. En ese
sentido, uno de los grandes beneficios que puede generarse del trabajo cercano con la
comunidad, es que se motive a cuidar las obras que ellos eligieron y supervisaron en la
ejecución. La sensibilización podría dar buenos dividendos y es comprensible, ya que si los
ciudadanos sienten impuestas las obras o acciones, o que no consideraron aspectos socio-
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.118
culturales, por ejemplo, pues no se posicionan y sufren el desdén de la gente con justa
razón. Las visiones jerárquicas y paternalistas solamente podrán romperse con un modelo de
participación ciudadana.
Para una visión general y complementaria de lo expuesto en este informe, el Cuadro 3.26
presenta los principales indicadores calculados con base en la información muestral; es
decir, sin aplicar factores de expansión en los resultados de las obras y sin ajuste por cuota
incompleta en los de beneficiarios. Esto significa que las cifras ahí presentadas difieren de
las que se mostraron a lo largo del informe debido a que los indicadores están definidos
como proporciones de los entrevistados o de las obras en la muestra que cumplen con
determinada característica, a diferencia de la información que -para ser representativa al
nivel nacional- se expandió.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.119
Tema Indicadores Numerador Denominador Indicador
2 Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición de la Sedesol / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 4 418 0.96
Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición del gobierno estatal o municipal/ Total de
beneficiarios entrevistados x 100 13 418 3.11
Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición de la comunidad / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 57 418 13.64
3 ¿Las obras fueron seleccionadas con la participación de
los beneficiarios?
Entrevistados que afirman que las obras fueron seleccionadas por ellos / Total de beneficiarios entrevistados x 100 76 418 18.18
9 ¿Los expedientes técnicos de las obras están
completos?
Número de expedientes técnicos con 5 o más documentos evaluados encontrados / Total de expedientes técnicos
revisados x 100 50 145 34.48
10 ¿Las obras corresponden con lo establecido en los
expedientes técnicos? ¿Cuáles son las principales
diferencias encontradas?
Número de obras visitadas cuya dirección o ubicación se encontró en el expediente técnico / Total de expedientes
técnicos revisados x 100 97 145 66.90
11 Número de obras realizadas por licitación pública / Total de obras en muestra x 100 7 150 4.67
Número de obras realizadas por invitación restringida / Total de obras en muestra x 100 2 150 1.33
Número de obras realizadas por adjudicación directa / Total de obras en muestra x 100 22 150 14.67
Número de obras realizadas por administración / Total de obras en muestra x 100 73 150 48.67
12 Número de obras con reporte de avance físico y f inanciero de la obra / Total de obras revisadas x 100 95 150 63.33
Número de obras con reporte de seguimiento o bitácora de obra / Total de obras revisadas x 100 69 150 46.00
13 Número de obras realizadas en menos de un mes / Total de obras en muestra x 100 7 150 4.67
Número de obras realizadas de uno hasta 4 meses / Total de obras en muestra x 100 39 150 26.00
Número de obras realizadas de más de 4 y 8 meses / Total de obras en muestra x 100 4 150 2.67
Número de obras realizadas de más de 8 y 12 meses / Total de obras en muestra x 100 0 150 0.00
Número de obras realizadas en más de un año / Total de obras en muestra x 100 3 150 2.00
14 Número de obras en las que el monto de inversión total ejecutado reportado en el expediente técnico coincide con el
monto de inversión del SIIPSO / Total de obras en muestra x 100 137 150 91.33
Número de obras en las que el monto de inversión federal ejecutado reportado en el expediente técnico coincide
con el monto de inversión del SIIPSO / Total de obras en muestra x 100 136 150 90.67
15 Número de beneficiarios que dicen haber aportado dinero y que no lo reporta el expediente técnico / Total de
beneficiarios entrevistados x 100 1 418 0.24
Número de beneficiarios que aportaron mano de obra / Total de beneficiarios entrevistados x 100 35 418 8.37
16 Monto de inversión de la federación / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 649 680 549 2 454 925 370 26.46
Monto de inversión de los estados / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 592 105 904 2 454 925 370 24.12
Monto de inversión de los municipios / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 587 025 575 2 454 925 370 23.91
Monto de inversión de los beneficiarios / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 623 323 551 2 454 925 370 25.39
Cuadro 3.26. Indicadores por pregunta de la EE-MOP-02-07, P3X1
Pregunta
¿Quién o qué instancia, determinó que existía necesidad
de la obra realizada?
Eje
cució
n
¿Cuáles fueron los mecanismos de ejecución de las
obras licitación pública, invitación restringida, adjudicación
directa, otro?
¿Se tiene evidencia de seguimiento oportuno a la
ejecución de los proyecto?
¿Cuáles fueron los tiempos de ejecución de los
proyectos?
¿Los costos de ejecución coinciden con los costos
solicitados?
¿Existieron aportaciones adicionales no registradas en
los expedientes técnicos? 2
¿Cuál es el porcentaje de participación de la inversión
entre la federación, estados, municipios y beneficiarios?
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
P3x1.120
Cuadro 3.26. Indicadores por pregunta de la EE-MOP-02-07, P3X1
Tema Indicadores Numerador Denominador Indicador
17 ¿Las obras realizadas continúan en operación? Número de obras que siguen en operación / Total de obras visitadas x 100 141 148 95.27
18 Número de obras que carecen de recursos / Total de obras visitadas x 100 0 148 0.00
Número de obras en las que se hizo algo diferente de lo planeado / Total de obras visitadas x 100 0 148 0.00
Número de obras que fueron mal diseñadas / Total de obras visitadas x 100 0 148 0.00
Número de obras en las que no hay responsable para que funcione / Total de obras visitadas x 100 0 148 0.00
Número de obras que se desconoce por qué no operan / Total de obras visitadas x 100 0 148 0.00
19 ¿Las condiciones físicas de las obras son las necesarias
para su operación?
Número de beneficiarios que indicaron que la obra se encuentra en buen estado / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 391 418 93.54
22 Número de beneficiarios que indicaron que la obra ha recibido mantenimiento / Total de beneficiarios entrevistados x
100 70 418 16.75
Número de beneficiarios que indicaron que la obra aún no requiere mantenimiento / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 245 418 58.61
Número de beneficiarios que indicaron que las obras han recibido mantenimiento preventivo / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 11 418 2.63
Número de beneficiarios que indicaron que las obras han recibido mantenimiento correctivo / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 29 418 6.94
23 ¿Las viviendas se encuentran habitadas?** Número de viviendas que se encuentran habitadas / Total de las viviendas visitadas x 100 n.a. n.a. n.a.
24 ¿Las viviendas cuentan con los servicios básicos?** Número de viviendas que cuentan con los servicios básicos / Total de las viviendas visitadas x 100 n.a. n.a. n.a.
26 ¿Las obras están contribuyendo efectivamente a la
solución del problema identif icado?
Beneficiarios que consideran que la obra es útil a la comunidad / Total de entrevistados x 100 386 418 92.34
27 Usuarios que consideran que las obras son de mucha utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 262 418 62.68
Usuarios que consideran que las obras son de utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 137 418 32.78
Usuarios que consideran que las obras son de poca utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 12 418 2.87
Usuarios que consideran que las obras no tienen utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 0 418 0.00
Fuente: Cálculo propio con base en los resultados de la cédula de verif icación física y la encuesta a beneficiarios global.
Opera
ció
n
¿Cuáles son las principales causas del no funcionamiento
de las obras?
¿Las obras han recibido el mantenimiento necesario para
su correcta operación?
Perc
epció
n d
e lo
s
resulta
dos
¿Los usuarios consideran que las obras son de utilidad
para ellos o su comunidad?
Pregunta
