Cambio institucional y democratización: la …...2011/04/16 · Las comisiones son instituciones...

POLÍTICA y gobierno 263

Cambio institucionaly democratización: la evoluciónde las comisiones en la Cámara

de Diputados de México..........

J O S É A B E L R I V E R A S Á N C H E Z *

Las comisiones legislativas ocupan un lugar central en el proceso legislativode los sistemas democráticos. Este lugar les brinda el potencial para contribuircontundentemente en la definición de los resultados políticos. Sin embargo,desde el punto de vista teórico, el desarrollo de este potencial depende de di-versas variables que se refieren a la estructura, el desempeño y las facultadesconferidas a las comisiones.

El pluralismo partidario que trajo aparejado el proceso de democratizacióniniciado en México en 1988 y la centralización de los partidos políticos en es-te país imponen limitaciones a las comisiones para que se desempeñen comoforos de acuerdo, pues los partidos prefirieren negociar las leyes que abordanlos asuntos más importantes entre los líderes de las bancadas o los dirigentesnacionales. De ahí que en una legislatura emergente como la Cámara de Dipu-tados, las comisiones pueden parecer marginales, porque tratan sólo asuntosdetallados de políticas públicas y no se preocupan por los aspectos más impor-tantes de la vida del país. Sin embargo, a medida que avanzó el proceso de de-mocratización, las comisiones se involucraron cada vez más en el proceso denegociación de políticas con miembros del gobierno, incluidos asuntos consi-derados como “los más importantes” o “de mediana importancia”, por usar las

* José Abel Rivera Sánchez es profesor invitado en el Centro de Estudios Legislativos, The Universityof Hull, Cottingham Road, Hull, HU6 7RX, UK. Correo electrónico: [email protected].

El manuscrito se recibió en junio de 2003 y fue aceptado para su publicación en febrero de 2004. Tra-ducción del inglés de Susana Moreno Parada.

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palabras de Blondel (1973). Con el arribo del gobierno dividido en 1997, la par-ticipación de algunas comisiones en el proceso de negociaciones presupuesta-rias ha sido intensa y decisiva.

Las comisiones son instituciones que funcionan en un entorno definido porestructuras, procedimientos y reglamentos organizacionales, y por las expecta-tivas y las decisiones de otros actores. Este entramado institucional determinaen mayor o menor medida la capacidad de las comisiones de afectar la distri-bución de los poderes o de generar políticas públicas.

Este trabajo evalúa las variables que han afectado la capacidad de las comi-siones de la Cámara de Diputados del Congreso mexicano para influir en lacreación de la ley y en la elaboración de las políticas públicas. El análisis serealiza para el periodo 1988-2000, que abarca las legislaturas LIV, LV, LVI yLVII. El artículo se organiza en torno a la discusión de tres factores que afectanel poder e impacto de las comisiones: a) las variables estructurales de las co-misiones, b) los obstáculos para un desempeño institucional efectivo, y c) lasprerrogativas de procedimiento y las facultades formales de las comisiones.

LAS VARIABLES ESTRUCTURALES DE LAS COMISIONES

NÚMERO Y TAMAÑO DE LAS COMISIONES

Históricamente, el número de comisiones ha sido inestable en la Cámara de Di-putados (Lujambio, 1995, p. 186). Se observa una tendencia errática y volátiltanto en la época autoritaria como en el periodo de democratización. Los da-tos muestran que el número de comisiones en la Cámara de Diputados ha ten-dido a ser alto en relación con el tamaño de la legislatura. Si comparamos elnúmero de comisiones con el tamaño de la Cámara, proporcionalmente ha-blando el número de comisiones ha sido mayor en la época autoritaria que enel periodo democrático. Por ejemplo, durante la primera legislatura con dipu-tados de partido, la XLVI Legislatura (1964-1967) tenía 78 comisiones en unaCámara con 175 miembros (véase Lujambio, 1995). Sin embargo, en términosabsolutos, el periodo de democratización no ha cambiado el sistema tradicional

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con un alto número de comisiones. De hecho, el número de comisiones ha ten-dido a aumentar constantemente durante el periodo de democratización, pa-sando de 30 en la LIII Legislatura (1985-1988), antes de la transición demo-crática, a 60 en la LVII Legislatura (1997-200), como se aprecia en la figura 1.

Hay dos razones políticas que explican por qué el número de comisiones hatendido a aumentar durante el periodo de democratización, y ambas se basanen la idea de que los políticos consideraban las comisiones como prebendas paradistribuir y, por ello, mientras más comisiones hubiera, los políticos en la Cá-mara tendrían mayores probabilidades de formar parte de una comisión. Éstasfueron las mismas razones detrás del aumento del tamaño de las comisiones.Así, la presión de los diputados por aumentar el tamaño y número de comisio-nes se canalizó en dos niveles: a) negociaciones interpartidarias y b) negocia-ciones intrapartidarias. De hecho, ambas se mezclaron en la práctica, pero losactores involucrados son diferentes en cada una de ellas.

La ampliación del sistema de comisiones durante el periodo 1988-1997(LIV, LV y LVI Legislaturas) fue propuesta por primera vez por los líderes par-lamentarios del PRI, quienes tenían el control del organismo de gobierno internode la Cámara, a fin de disponer de más puestos para negociar con los grupos

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FIGURA 1 NÚMERO DE COMISIONES EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS

Fuente: Elaborada con base en datos de la Cámara de Diputados.

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LII LIII LIV LV LVI LVII

Legislaturas

Núm

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Comisiones

parlamentarios de oposición, sin necesidad de sacrificar ninguno de los pues-tos que ya ocupaban los diputados del PRI. En otras palabras, al agrandar el sis-temas de comisiones, habría más lugares disponibles en las comisiones para losdiputados de oposición, y a la oposición también podrían otorgársele presiden-cias y secretarías de las comisiones sin que el PRI redujera el número de presi-dencias y secretarías de comisiones para sus miembros. Por lo tanto, la crea-ción de más comisiones fue una solución aceptable tanto para el PRI como parala oposición, en una negociación donde no hubo perdedores; un clásico juegode suma positiva.

La segunda razón que explica el aumento del tamaño y del número de co-misiones es la presión interna dentro de los grupos parlamentarios. El dilemade los líderes de los grupos parlamentarios radica en cómo reconciliar los tér-minos de los acuerdos interpartidarios y las aspiraciones de los miembros desu propio partido. Gracias a su control del organismo de gobierno camaral, elPRI pudo controlar el proceso de distribución de miembros, presidentes y se-cretarios de las comisiones durante el periodo 1988-1997 (LIV, LV, LVI y LVIILegislaturas). Los partidos de oposición estaban en una posición desventajosay, en consecuencia, las expectativas de los miembros de la oposición no erantan altas como en la LVII Legislatura (1997-2000), cuando el PRI no pudo con-trolar el organismo interno de toma de decisiones de la Cámara. Este dilemafue determinante en la decisión de aumentar el número de comisiones de 48 a60, 25%, ya que los líderes de todos los grupos parlamentarios se beneficiarían,pues dispondrían de una bolsa más lucrativa para repartir entre los partidos yles daría a los diputados de su propio partido mayores prebendas que distribuir.

A pesar del aumento sustancial de presidencias controladas por miembrosde la oposición durante las legislaturas democráticas, como se muestra en la fi-gura 2, el número de presidencias ocupadas por diputados del PRI no disminu-yó de manera significativa. En realidad, los diputados del PRI controlaron máspresidencias de comisiones cuando comenzó la época democrática (1988-1997) que antes. Esto indica que el agudo incremento de presidencias de lascomisiones a favor de los diputados de oposición, que se ha duplicado de legis-latura en legislatura durante la transición democrática, se ha alcanzado me-


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diante la creación de más comisiones, y no a costa del número de comisionescontroladas por el PRI. Cabe señalar que las comisiones que inicialmente fue-ron presididas por diputados de la oposición durante la primera legislatura delperiodo de democratización se encontraban entre las menos importantes. Sinembargo, ha habido una tendencia gradual en el sentido de que los políticos deoposición reciban presidencias de comisiones relacionadas con los asuntosmás importantes (véase el anexo 1). Esta tendencia se consolidó en la LVII Le-gislatura (1997-2000).

El fin del monopolio priísta sobre las presidencias de las comisiones tam-bién estuvo acompañado de la distribución de las secretarías de las comisionesentre los miembros de oposición por primera vez en 1988 (véase el anexo 2).A partir de ese momento, los partidos de oposición fueron ganando terrenotambién en las secretarías de comisiones pero, como en el caso de las presi-dencias, la distribución no fue proporcional al número de asientos que cadapartido tenía en la Cámara; el PRI estaba sobrerrepresentado. Fue hasta la LVII


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FIGURA 2 DISTRIBUCIÓN DE PRESIDENCIAS DE COMISIONES

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PRI Oposición


Legislatura (1997-2000) cuando la buena fortuna del PRI llegó a su fin: las se-cretarías de las comisiones se distribuyeron con base en el Acuerdo Parlamen-tario del 30 de septiembre de 1997 que aprobó en la Cámara la mayoría del blo-que opositor, sin el consentimiento del PRI.

En cuanto al tamaño de las comisiones, los datos señalan que de la décadade 1960 a la de 1980 hubo un incremento en el número de miembros de comi-siones y, durante la LIII Legislatura (1985-1988), la mitad de las comisiones te-nía más de 40 miembros. En la LIV Legislatura —la primera de la transicióndemocrática—, el número de miembros volvió a aumentar. Hubo dos elemen-tos directamente relacionados con este incremento: el primero fue que el tama-ño de la Cámara aumentó de 400 a 500 gracias a la reforma electoral de 1986; elsegundo que el número de diputados de oposición representó 48% del total demiembros y exigieron asientos en las comisiones de acuerdo con su nueva fuer-za en la legislatura.

Esto explica por qué había comisiones en la LIV Legislatura (1988-1991)con muchos miembros. Además, existía sobrerrepresentación del PRI en todaslas comisiones, lo que dio a este partido un gran poder para decidir por sí sololos resultados legislativos de las comisiones: las reglas de procedimientos soli-citan que, para que el dictamen de una comisión se discuta en el pleno, es ne-


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FIGURA 3 DISTRIBUCIÓN DE LAS SECRETARÍAS DE COMISIONES

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1 Lujambio (1995) se refiere a las disposiciones establecidas por la LOCG de 1979, la cual fue enmendada enla LV Legislatura. Las enmiendas de la LOCG fueron aprobadas por la Cámara de Diputados en diciembre de1992, y por el Senado en julio de 1994. Sin embargo, las nuevas reglas se aplicaban a las siguientes legislaturas.

cesario que la mayoría de los miembros de la comisión lo firmen (Reglamento,artículo 88). En otras palabras, el control de las mayorías permanentes en lascomisiones le permitió al PRI asegurar la aprobación de cualquier ley en el ám-bito de las comisiones, tan sólo para ser meramente ratificadas en la asamblea.Además, la sobrerrepresentación del PRI en las comisiones permitió perpetuarel abstencionismo de los políticos de ese partido —involucrados en funcionespolíticas extracamarales— sin arriesgar los intereses priístas en los salones delas comisiones.

En la LV Legislatura, todas las comisiones tuvieron nuevamente mayoríaabsoluta del PRI, que otra vez estaba sobrerrepresentado en todas las comisiones,con excepción de la comisión administrativa de Reconstrucción del Palacio Le-gislativo (véase el anexo 3). En esta legislatura, todos los partidos de oposiciónestaban subrepresentados. La tendencia a aumentar el tamaño de las comisio-nes continuó en la LV Legislatura, en donde 82% de las comisiones aumenta-ron el número de miembros, en comparación con su tamaño en la legislaturaprevia. Esto se puede apreciar en el cuadro 1.

Los estudios legislativos comparativos sugieren que las comisiones con tan-tos miembros no realizan eficientemente sus funciones legislativas (Mattson yStrom, 1995, p. 268), pues suelen reproducir los problemas asociados con elpleno de la legislatura (p. 269). Además, tal tamaño de las comisiones en la LIVy la LV Legislaturas contradecía obviamente el artículo 55 de la LOCG vigenteque afirmaba que las comisiones debían estar compuestas, “como regla gene-ral”, por 17 diputados (Lujambio, 1995, p. 187).1

Para complicar aún más las cosas, tanto en la LIV como en la LV Legislatu-ras hubo un número sustancial de diputados que eran miembros de más decuatro comisiones. Particularmente, en la LV Legislatura, la que tuvo el mayornúmero de comisiones, esta situación empeoró y hubo diputados que pertene-cían a siete comisiones o más. Esta participación en varias comisiones tambiénayuda a explicar por qué las comisiones de la LV Legislatura fueron las mayo-res, en términos de tamaño, que la Cámara ha tenido.


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CUADRO 1 TAMAÑO DE LAS COMISIONES EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS

(LEGISLATURAS DEMOCRATIZADORAS)

Comisiones Número de miembros en las comisiones

Legislaturas

Comisiones ordinarias LIV LV LVI LVII

Agricultura 66 70 30 30

Apoyo a la Producción 30

Artesanías 32 26 27 29

Asentamientos Humanos y Obras Públicas 47 44 30 29

Asuntos de la Juventud 29

Asuntos Fronterizos 38 55 30 30

Asuntos Fronterizos del Sur 30

Asuntos Hidráulicos 29 29

Asuntos Indígenas 39 39 30 29

Atención y Apoyo a Discapacitados 28 28

Bosques y Selvas 60 29 29

Ciencia y Tecnología 32 30 30 26

Comercio 48 76 30 29

Comunicaciones y Transportes 39 40 30 29

Corrección de Estilo (Documentos Legislativos) 6 14 26 13

Cultura 34 40 30 28

Defensa Nacional 37 40 29 29

Deporte 20 38 30 27

Derechos Humanos 35 56 30 29

Desarrollo Regional 27

Desarrollo Social 29 29

Distribución y Manejo de Bienes de Consumo y Servicios 35 46 30 26

Distrito Federal 43 70 30 28

Ecología y Medio Ambiente 42 69 30 30

Educación 62 70 30 30

Energéticos 46 58 30 29

Fomento Cooperativo 36 42 29 29

Fortalecimiento Municipal 30 30

Ganadería 59 29 28

Gobernación y Puntos Constitucionales 45 74 30 29

Hacienda y Crédito Público 61 74 30 30

Información, Gestoría y Quejas 28 37 29 31

Jurisdiccional 19 13 16 30

Justicia 54 50 30 30


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CUADRO 1 TAMAÑO DE LAS COMISIONES EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS

(LEGISLATURAS DEMOCRATIZADORAS) (CONCLUSIÓN)

Comisiones Número de miembros en las comisiones

Legislaturas

Comisiones ordinarias LIV LV LVI LVII

Marina 23 20 29 27

Mujer 30

Participación Ciudadana 30 29

Patrimonio y Fomento Industrial 46 55 30 28

Pensionados y Jubilados 29

Pesca 44 48 30 29

Población y Desarrollo 29 37 28 28

Programación, Presupuesto y Cuenta Pública 57 77 30 30

Radio, Televisión y Cinematografía 35 38 29 30

Reforma Agraria 61 64 30 27

Régimen, Reglamento y Prácticas Parlamentarias 35 34 19 20

Relaciones Exteriores 68 72 30 28

Salud (Salubridad y Bienestar Social) 46 37 30 30

Sector Popular 30

Seguridad Social 52 39 30 29

Trabajo y Previsión Social 51 78 30 30

Turismo 51 62 29 29

Transportes y Caminos Federales 25

Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda 16 42 30 29

Vivienda 39 30 29

Consolidación del Federalismo 30

Seguridad Pública 30

Protección Civil 29

Equidad y Género 30

Comisiones administrativas

Reconstrucción del Palacio Legislativo 9 12

Administración 16 21 30 22

Asuntos Editoriales 18 25 28 23

Biblioteca e Informática 12 14 23 22

Instituto de Estudios Legislativos 23 30 22

Relaciones Internacionales 24

Comunicación Social 24

Estudios Legislativos 30

Fuente: Compilado por el autor con base en datos de la Cámara de Diputados.

Las regulaciones aprobadas en 1994 establecieron que los diputados podíanser miembros cuando mucho de tres comisiones ordinarias, sin tener en cuen-ta su posible participación en las comisiones ad hoc. Además, las nuevas reglastambién eran claras acerca del número de miembros de cada comisión: no más de30. Estos dos principios tuvieron un efecto positivo en la constitución de lascomisiones de la LVI y la LVII Legislaturas.

Por otra parte, a partir de la LVI Legislatura, disminuyó considerablementela tradicional sobrerrepresentación del PRI, y en la LVII Legislatura, la composi-ción de cada comisión fue proporcional a cada partido en la Cámara. Esto repre-sentó un indudable avance en comparación con las prácticas previas y puedeproducir en el futuro un sistema de comisiones más fuerte. El resultado de estenuevo equilibrio político en las comisiones es que la etapa de comisiones esahora más significativa en términos de la negociación legislativa para dictaminarlas leyes en el pleno. A diferencia del pasado, la aprobación disciplinada de losmiembros de las comisiones priístas ya no garantiza que una ley fluya de unacomisión al pleno. Para que la ley regrese al pleno dictaminada, debe negociar-se una mayoría multipartidaria. En consecuencia, algunos acuerdos entre lospartidos para construir coaliciones legislativas también pueden llevarse a caboen el ámbito de las comisiones, especialmente en el caso de leyes no contro-vertidas (Nacif, 1998, p. 13).

PERMANENCIA Y ESPECIALIZACIÓN: EL TALÓN DE AQUILES

Las reglas de procedimiento prevalecientes durante el periodo estudiado esta-blecen un conjunto de comisiones dictaminadoras que dura de una legislaturaa la siguiente. En la práctica, la estructura del sistema de comisiones varió con-siderablemente de 1988 a 2000, porque se crearon nuevas comisiones. Sin em-bargo, el problema de la permanencia en el sistema de la Cámara tiene su origenprincipalmente en la rotación completa de sus miembros cada vez que conclu-ye el periodo del Congreso. En otras palabras, el problema no sólo es de estruc-tura, sino también político. La no reelección legislativa consecutiva es el talónde Aquiles de la legislatura mexicana. Varias limitaciones de la legislatura se


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derivan del hecho de que los legisladores no tienen permitido, por ley, ser ele-gidos para la legislatura inmediata siguiente (véanse Nacif, 1996, 1997a; Taylor,1997). En consecuencia, los miembros de las comisiones sólo pueden trabajardurante el periodo de la legislatura en la Cámara. Esta membresía temporal nocrea los incentivos para desarrollar una carrera legislativa y construir una ex-periencia profesional especializada en los temas de cada comisión (véase Na-cif, 1997b).

El porcentaje de diputados que han sido reelectos de manera no consecutiva—después de uno o más periodos— es muy bajo en comparación con la perspec-tiva internacional. La investigación disponible sobre el tema muestra que entre1934 y 1997 la tasa de reelección no consecutiva fue de 13.3% para los diputa-dos del PRI; de 14.7% para los diputados del PAN; y de 14.2% para los miembros dela izquierda (Campos, 1996). El promedio para todo el periodo que estudiaCampos (1996) es de 14%. Con tal nivel de reelección legislativa no consecuti-va, es imposible construir un grupo de legisladores profesionales en la Cámarade Diputados. Los miembros sin experiencia legislativa previa constituyen, porconsiguiente, la mayoría de la Cámara. El cuadro 2 muestra la tasa de miem-bros con experiencia legislativa previa para las legislaturas del periodo de demo-cratización.

Además, Lujambio (1995) y Campos (1996) concluyen que los diputadoscon experiencia senatorial previa suman sólo 3% de los miembros de la Cámara.


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CUADRO 2 DIPUTADOS CON EXPERIENCIA LEGISLATIVA PREVIA

(TASAS DE REELECCIÓN EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS)

Legislaturas

LIV LV LVI LVII

(1988-1991) (1991-1994) (1994-1997) (1997-2000)

20% 17% 17.7% 19%

Fuentes: Los datos de la LIV y la LV Legislaturas fueron calculados por Lujambio (1995) con datos del Dicciona-rio biográfico del gobierno mexicano (1987, 1989 y 1992). La cifra para la LVI Legislatura está tomada de la investiga-ción realizada por Campos (1996) y la cifra para la LVII Legislatura fue calculada por el autor con base en el análisisdel currículo vitae de los diputados de la LVII Legislatura, tomado de http://www.camaradediputados.gob.mx/ yhttp://www.cddhcu.gob.mx/ (1999).

Porcentaje por legislatura

El hecho de que la Cámara sea reconstruida de cero al inicio de cada legislatu-ra, con políticos sin experiencia, garantiza que la falta de profesionalidad y laimprovisación dominen el sistema de comisiones. Incluso los diputados quepueden ser reelectos a la Cámara después de un periodo entre la primera y lasegunda elecciones —con la experiencia legislativa más reciente en la Cámarade acuerdo con las reglas existentes— pierden información, familiaridad y cono-cimiento de los problemas y de la evolución de la agenda legislativa. La investi-gación realizada por Lujambio (1995) muestra que los diputados que regresana la Cámara después de un periodo entre la primera y la segunda elección cons-tituyen en promedio 9% de la Cámara, lo cual es una tasa de reelección suma-mente baja. Asimismo, la posible experiencia acumulada en el periodo delCongreso se disipa una vez que los diputados abandonan la Cámara. No hay re-compensa para los que han desempeñado una tarea responsable (Béjar, 1996).

Las implicaciones de esta regla son múltiples, y la más importante es tal vezel hecho de que la rotación completa de los miembros interrumpe las activida-des de las comisiones, truncando toda posibilidad de continuidad institucional.La renovación total de la Cámara no permite que las comisiones se conviertan encentros de conocimiento especializado a largo plazo. Sin embargo, en materiade especialización de las comisiones, existen enormes diferencias entre las co-misiones, y muchas de dichas diferencias se relacionan con el área de las polí-ticas públicas de cada comisión. En este sentido, no todas las comisiones sonparecidas.

JURISDICCIÓN: EL PARALELISMO IMPRECISO

Hay un grupo de comisiones que han existido desde el siglo XIX, y que se en-cargan de las funciones básicas que realiza cualquier gobierno: finanzas públi-cas, defensa nacional y política interna. Por consiguiente, hay tres comisionesque se encuentran a lo largo de la vida de la Cámara desde la I Legislatura: Ha-cienda, Defensa y Gobernación. Sin embargo, la evolución de las comisiones, porlo general, ha seguido las circunstancias históricas y políticas del gobierno, refle-jando los cambios en la estructura de la administración pública, sus programas


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y compromisos. Históricamente, los cambios en el sistema de comisiones hansido inconsistentes, pues algunas comisiones han desaparecido, mientras queotras fueron creadas de vez en cuando, algunas sin una buena razón aparente.

Por otra parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se haenmendado más de 20 veces desde su promulgación en 1977, cambiando así laestructura del gobierno. Estos cambios no siempre se han reflejado en la es-tructura de las comisiones, lo que indica que ambas estructuras no están en ar-monía institucional. Los nombres de las comisiones son un ejemplo de esta re-lación disfuncional entre las comisiones y la estructura del gobierno; algunascomisiones aún tienen los nombres de secretarías de Estado que han desapa-recido: la Comisión de Asentamientos Humanos y Obras Públicas reproducía ala secretaría con el mismo nombre, sin embargo, la secretaría desapareció en1988 y sus principales tareas se distribuyeron entre otras secretarías, pero lacomisión sobrevivió a dichos cambios. Otro ejemplo es la Comisión de Progra-mación, Presupuesto y Cuenta Pública que reproducía a la Secretaría de Pro-gramación y Presupuesto que desapareció en 1994. Las principales funcionesde la secretaría fueron distribuidas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico, mientras que otras funciones secundarias fueron asignadas a la Secreta-ría de Desarrollo Social. No obstante, la comisión en cuestión mantuvo el nom-bre previo durante varios años.

Esta evolución disfuncional se ha sumado a una compleja red institucional enla que hay margen para que haya coincidencia en las jurisdicciones de variascomisiones. El cuadro 2 muestra las conexiones de las comisiones con la estruc-tura gubernamental e ilustra que no existe una correspondencia perfecta entre laestructura de las comisiones y la de las secretarías de Estado. La “adecuación”entre las comisiones y la estructura del gobierno no es exacta y, hablando demanera general, las comisiones legislativas han tendido a ser más numerosas ydispersas que la estructura de las secretarías del gobierno. Si bien los vínculos conlas secretarías de Estado son las relaciones externas más importantes de las co-misiones legislativas, la relación entre las comisiones y las secretarías de Estadose suma a una red complicada: la norma no es una correspondencia directa enla relación entre comisiones y secretarías, como se aprecia en el cuadro 3.


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En la práctica, pocas secretarías de Estado tienen una relación paralela ydirecta con las comisiones legislativas. En general, las secretarías de Estado es-tán relacionadas con más de una comisión y, por tanto, es muy probable quelas funciones de las comisiones coincidan. La supervisión y el escrutinio de laspolíticas públicas de cada secretaría son responsabilidad de varias comisiones.En pocas palabras, la especialización del sistema de comisiones está muy frag-mentada, lo cual impide que tengan una relación paralela con la estructura delas secretarías de Estado, si bien todas las comisiones aún tienen sus principalesconexiones con secretarías específicas.

LOS PROBLEMAS PARA UN DESEMPEÑO INSTITUCIONAL EFECTIVO

El fortalecimiento de la legislatura depende no sólo de la consolidación de lapluralidad política y de la democracia; las variables políticas y de procedimientoestán también en el centro del problema. Las comisiones suelen duplicar muchasde las consecuencias institucionales disfuncionales de la política de transiciónen la Cámara. Por ejemplo, las comisiones también han padecido de discusionesinterminables, falta de asistencia o sobrepolitización en el debate de políticastécnicas. En esta sección, se analizan algunos de esos cuellos de botella insti-tucionales en el ámbito de las comisiones, poniendo especial énfasis en las va-riables que afectan el potencial de las comisiones para convertirse en centrosde conocimiento especializado para una consideración efectiva y detallada delas políticas y la ley.

PERICIA: ENTRE LA FALTA DE PROFESIONALIDAD Y LA IMPROVISACIÓN

En las secciones previas, se señaló que existe un conjunto de reglas que impi-den que los legisladores construyan carreras especializadas en el congreso, de-bilitando así la capacidad de las comisiones para volverse centros de especiali-zación y pericia. Además, por tradición, las comisiones legislativas han tenidomenos personal del necesario. El personal de las comisiones ha sido, en gene-ral, administrativo y no especializado en la materia de las comisiones. El per-


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sonal permanente de la Cámara, que por lo general está compuesta por traba-jadores de oficina, usualmente sirve a las comisiones de una legislatura a la si-guiente. Además, a las comisiones se les ha dado la oportunidad de contratarlos servicios de personal “especializado”, pero varias prácticas restrictivas polí-ticas y administrativas han limitado esta posibilidad. En general, durante laslegislaturas LIV, LV, LVI y LVII (1988-1997), la Oficialía Mayor nombró y dis-tribuyó personal pseudoespecializado para las comisiones. De hecho, el perso-nal nombrado respondía a los intereses del PRI, que constituía la mayoría de laCámara y controlaba su aparato administrativo. No hay rastros de que antes de1997 hubiera trabajado personal independiente, imparcial y despolitizado enlas comisiones. Lo que existía durante las LIV, LV y LVI Legislaturas (1988-1997) era un sistema clientelar ejercido por los presidentes de las comisiones,quienes nombraban —como miembros del personal de las comisiones— acompinches políticos o miembros de su camarilla. Esos nombramientos erannegociados con el Oficial Mayor —quien funcionaba a nombre del líder de laGran Comisión o, en otras palabras, en nombre de los intereses del PRI— y, ala larga, con el presidente de la Gran Comisión. Normalmente, sólo los presi-dentes de comisión del PRI eran capaces de obtener la autorización para nom-brar personal nuevo.

Sin embargo, el impacto de dicho personal en la actividad de las comisio-nes fue insignificante, porque sus deberes usualmente incluían tareas políticas—o incluso asuntos personales o privados— para el presidente de la comisión.El personal nombrado de esta manera no era muy numeroso y variaba de unacomisión a otra; el número del personal dependía de la capacidad del presidentede la comisión de negociar con el Oficial Mayor o con el presidente de la GranComisión, pero variaba de dos a 10. Sólo en casos extraordinarios el personalde la comisión excedía esa cifra; por ejemplo, durante la LV Legislatura (1991-1994), el presidente de la Comisión de Gobernación y Puntos Constituciona-les tenía 12 asesores, que alternaba entre su oficina en el Comité Ejecutivo Na-cional del PRI y su oficina en la Cámara de Diputados. Los asesores apoyabanal presidente de la comisión, pero no se encargaban exclusivamente de las ne-cesidades de la comisión. Los presidentes de comisión que tenían una buena


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relación personal con el líder del grupo mayoritario —y líder de la Gran Comi-sión/CRICP— tenían este tipo de privilegio, cuando menos hasta 1997. Es difícilevaluar cuán extendida estaba esta práctica, pero el hecho es que los contac-tos personales de los presidentes de comisiones eran decisivos para que la co-misión pudiera contratar más personal. Sin embargo, sólo en pocos casos esepersonal nuevo superó a las dos personas.

La asesoría profesional requerida por las comisiones para analizar leyes espe-cíficas era contratada ad hoc: se consultaban especialistas externos, particular-mente académicos, y más recientemente a empresas consultoras, para analizary dictaminar sobre los méritos técnicos de la ley en cuestión. Sin embargo, lapráctica más extendida era que las secretarías de Estado que promovían la leyles dieran a los diputados los consejos especializados para analizar y discutir laspropuestas de ley estudiadas. En otras palabras, en casos de leyes técnicas, lasecretaría de Estado proporcionaba a su propio personal para que desempeñaralas tareas de la comisión en cuestión. Esta práctica se utilizó en casos de leyescomplejas y técnicas, al menos durante las LIV y LV Legislaturas (1998-1991y 1991-1994). Obviamente, a los presidentes de comisiones de los partidos deoposición no les servía de mucho dicho sistema de distribución de personal.

Si bien en la LV Legislatura (1991-1994) la oposición impulsó propuestaspara crear un grupo permanente de personal especializado, el PRI se opuso, argu-mentando que dicho grupo adquiriría tanto poder e independencia que inclusoa los grupos parlamentarios les resultaría difícil controlarlos. El resultado fueque el PAN y el PRD crearon su propio grupo de asesores para apoyar a sus pre-sidentes, secretarios y miembros de comisiones. Los grupos de asesores de esosgrupos parlamentarios se componían, en promedio, de 40 personas, quienes nonecesariamente eran especialistas o expertos. En la mayoría de los casos, esos“generalistas” realizaban múltiples actividades en apoyo de las actividades dela comisión de los miembros de su partido, pero no constituían un grupo de ex-pertos especializados en el tema de la comisión.

La LVII Legislatura (1997-2000) puso en práctica innovaciones radicalesque están llevando a la Cámara hacia la creación de un personal profesionalpermanente que apoye a las comisiones. Éste ha sido uno de los movimientos


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más prometedores de la LVII Legislatura (1997-2000); por ejemplo, en los ini-cios del periodo congresional, estableció el Centro de Estudio de las FinanzasPúblicas (Acuerdo Parlamentario del 2 de abril de 1998), para promover el es-tudio, análisis e investigación de las políticas económicas, las finanzas guber-namentales y la cuenta pública. La LOCG (Ley Orgánica del Congreso General)aprobada el 31 de agosto de 1999 confirmó al Centro como una parte orgánicade la Cámara bajo la supervisión de la recientemente creada Secretaría Gene-ral (LOCG, artículo 49, párrafo 3).

La nueva LOCG también establecía, dentro de la jurisdicción de la SecretaríaGeneral, la Oficina de Servicios Parlamentarios, que debe proporcionar a lascomisiones asistencia administrativa, técnica y secretarial (LOCG, artículo 49,párrafo 1c). Además, las nuevas reglas de procedimiento también establecíanel Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias y el Centrode Estudios Sociales y de Opinión Pública. También se estipularon disposicio-nes normativas para la creación de la Unidad de Capacitación y FormaciónPermanente de los miembros de los servicios parlamentarios, administrativosy financieros de la Cámara (LOCG, artículo 47). Sin embargo, tal vez la innova-ción institucional más importante la constituya la disposición legal de darle ala Cámara un servicio civil parlamentario. Esto puede fomentar la consolida-ción de un grupo de funcionarios con carreras parlamentarias administrativasque fomenten la pericia, el profesionalismo y la imparcialidad.

PARTICIPACIÓN DE LOS MIEMBROS:

PROBLEMAS PARA LA CONSIDERACIÓN EFECTIVA DE LA LEY

La democratización de la composición y la racionalización del sistema de co-misiones no ha erradicado muchas de las prácticas que desprestigiaron a la Cá-mara de Diputados durante la época autoritaria. En las cuatro legislaturas de latransición democrática (1988-2000), las comisiones han enfrentado problemasde asistencia que, obviamente, han restringido su eficiencia. A veces las reu-niones deben ser canceladas por falta de quórum. A menudo los párrafos suce-sivos de un proyecto de ley se discuten en sesiones de las comisiones con


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miembros diferentes debido a la cambiante participación. Hay cuando menoscuatro razones que explican la persistencia de esta práctica incluso en comi-siones plurales.

En primer lugar, el problema durante las LIV, LV y LVI Legislaturas (1998-1997) se debió, en parte, al hecho de que las sesiones de las comisiones a me-nudo estaban programadas a la misma hora que las sesiones plenarias o duranteperiodos de sesiones parlamentarias intensas. Puesto que los diputados se vana sus distritos cuando la Cámara está en receso, las reuniones de las comisio-nes se realizaban antes o incluso simultáneamente con las sesiones plenariasdurante los periodos ordinarios de sesiones. Además, en vista del número decomisiones ordinarias y comisiones ad hoc, parecía imposible que no se tras-laparan las reuniones de las comisiones, lo que empeoró el hecho de que du-rante las LIV y LV (1988-1994) Legislaturas —especialmente en la segunda—la participación en varias comisiones prácticamente no tuvo control. La reduc-ción de la participación en varias comisiones a sólo tres por diputado en la LVILegislatura (1994-1997) no tuvo un efecto visible en la asistencia a las sesio-nes de las comisiones (La Jornada, 10 de abril de 1997).

La LOCG del 31 de agosto de 1999 introdujo una disposición para reforzar laobligación de los diputados a asistir a las sesiones de las comisiones, que sos-tenía que “los miembros de las comisiones están obligados a acudir puntual-mente a sus reuniones y sólo podrán faltar por causa justificada y debidamentecomunicada” al presidente de la comisión (LOCG, artículo 44, párrafo I).

En segundo lugar, la falta de asistencia también tenía motivaciones políticas.Particularmente en las LIV, LV y LVI Legislaturas (1988-1997), el PRI utilizó latáctica de boicotear las reuniones de las comisiones para evitar la discusión detemas que no le convenían. El PRI tuvo 14 miembros en cada comisión —de 29o 30—, lo que dificultaba que la oposición completara el quórum requerido sidos o tres miembros estaban ausentes.

Incluso en la LVII Legislatura de la Cámara (1997-2000), la más plural detodas las legislaturas estudiadas, uno de los problemas identificados en el de-sempeño de las comisiones fue que las sesiones habían sido canceladas en variasocasiones debido a la falta de quórum creada por los diputados del PRI, quienes


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solían ausentarse deliberadamente para bloquear la discusión de asuntos queno eran importantes para ellos (El Economista, 14 de marzo de 2000). Esteproblema también es producto de la polarización de algunas leyes creadas en laCámara durante la LVII Legislatura (1997-2000). La politización del procesolegislativo también llegó al trabajo de las comisiones y, en consecuencia, ha con-vertido a las comisiones en verdaderos campos de batalla de política partidista.

En tercer lugar, la falta de asistencia es un problema difícil de abordar parala Cámara, porque los miembros de las comisiones no reciben emolumentosadicionales por su trabajo en éstas. De hecho, el Reglamento establece que losmiembros de las comisiones no tendrán ninguna retribución extraordinariapor el desempeño de dichas comisiones (Reglamento, artículo 86). Sin embargo,aunque no hay una disposición legal en el Reglamento, los presidentes y secreta-rios de comisiones sí reciben una compensación adicional por su trabajo. A esterespecto, no hay incentivos para que los miembros asistan a las reuniones de lascomisiones, especialmente las programadas durante los recesos de la Cámara.

En cuarto lugar, existen también ausencias regulares por parte de los miem-bros de las comisiones que tienen múltiples responsabilidades fuera de la Cá-mara. Algunos diputados tienen puestos en los comités ejecutivos nacionales—o estatales o municipales— de sus respectivos partidos políticos o en las jun-tas directivas de sindicatos, movimientos sociales y organizaciones civiles, sinmencionar los que también tienen responsabilidades académicas. Las situacio-nes descritas no reflejan necesariamente la falta de voluntad o desinterés de losmiembros por asistir a las reuniones de las comisiones, sino que constituyenhechos que les impiden participar en la mayoría de las tareas de la comisión.El abstencionismo por razones personales también puede sumarse al problemade la baja asistencia.

Es difícil apreciar la falta de asistencia en términos cuantitativos por el he-cho de que las comisiones no han podido llevar registros para construir unamemoria documental de sus actividades.2 Las comisiones rara vez llevan archi-


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2 De hecho, apenas recientemente se les ha exigido a las comisiones todo tipo de documentos para elSistema Integral de Información y Documentación (SIID), a fin de integrar una memoria documental de laCámara de Diputados (Acuerdo Parlamentario Relativo a las Sesiones, Integración del Orden del Día, los De-bates y las Votaciones de la Cámara de Diputados, del 6 de noviembre de 1997).

vos, especialmente de una legislatura a otra, haciendo difícil evaluar con cuántafrecuencia la falta de asistencia de los miembros ha retrasado la consideración deuna ley. Sin embargo, a juzgar por los informes de los medios de comunicación,la falta de asistencia sigue siendo un problema serio, a pesar de que las nuevasreglas mencionadas antes entraron en funcionamiento a inicios de la LVII Le-gislatura (1997-2000) (El Economista, 14 de marzo de 2000). No obstante, lasreglas de procedimientos no establecen ninguna sanción a los legisladores queno asistan a las reuniones de las comisiones; la Constitución establece que loslegisladores que no asistan a las sesiones legislativas “no tendrán derecho a ladieta correspondiente al día en que falten” (Constitución, artículo 64), pero enla práctica, antes de la LVII Legislatura (1997-2000), esta disposición rara vezfue aplicada. Asimismo, no existe ninguna otra disposición legal para sancio-nar a los diputados que no asisten a las reuniones de las comisiones, con lo quese dificulta su asistencia.

LAS PARADOJAS DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS:

ENTRE LOS BUENOS INICIADORES Y LOS MALOS LEGISLADORES

La apertura política y la democratización han reforzado el papel que desempe-ñan los partidos de oposición en la introducción de leyes. El cuadro 4 muestracómo durante la LIV Legislatura —la primera del periodo democratizador— losdiputados impulsaron 209 iniciativas de ley en comparación con 85 del gobier-no: 190 leyes promovidas por diputados fueron iniciativas de la oposición. Elperiodo de esta legislatura es en el que el gobierno ha presentado el menor nú-mero de leyes y decretos desde la década de 1930, pues representó sólo 29%del número total de iniciativas presentadas en la Cámara. La LIV Legislatura(1988-1991) fue la primera en que el partido gobernante perdió la mayoría re-querida para enmendar la Constitución. El gobierno retrasó la presentación deleyes importantes hasta la siguiente legislatura, cuando el PRI podría recuperar elterreno perdido y se facilitaban las negociaciones con el PAN para aprobar enmien-das constitucionales y leyes importantes y controvertidas. Esto explica por quéla LV Legislatura (1991-1994) estuvo particularmente ocupada en importantes


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CUADRO 4 INICIATIVAS DE LEY PRESENTADAS EN LA CÁMARA

DE DIPUTADOS

Número de iniciativas de ley por legislatura

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Presidente

Presentadas 155 188 85 129 90 40

Aprobadas 151 186 82 127 89 33

Tasa de éxito 97.4% 98.9% 96.4% 98.4% 98.8% 82.5%

Diputados

Presentadas 197 352 209 125 147 534

Aprobadas 13 37 49 31 14 75

Tasa de éxito 6.5% 10.5% 23.4% 24.8% 9.5% 14%

Fuentes: Nacif (1995), Cuadernos de Apoyo (SIID, Cámara de Diputados, 1991 y 1994); La Jornada, 10 de abril de1997, 24 de agosto de 1997; Excélsior, 30 de agosto de 1999; El Economista, 14 de marzo de 2000.

* La información de la LVII Legislatura incluye datos para los dos primeros años del periodo de sesiones.

enmiendas constitucionales y leyes acerca de “los asuntos más importantes”,usando las palabras de Blondel (1973). La LV Legislatura (1991-1994) es tam-bién en la que el gobierno presentó la mayor cantidad de iniciativas durante elperiodo de democratización. Además, durante la LV Legislatura (1991-1994),los acuerdos entre los líderes de los grupos parlamentarios incluían el procesopara descongelar 275 iniciativas que permanecían congeladas en archivos delas comisiones, por usar la jerga camaral (Sirvent, 1994). Dichas iniciativasfueron introducidas en legislaturas previas y no fueron dictaminadas ante elpleno. Los líderes de los grupos parlamentarios de la oposición y del PRI acorda-ron discutir las iniciativas, de las cuales 80% fueron rechazadas. Este acuerdo diola oportunidad de revivir iniciativas viejas introducidas por la oposición, mien-tras el PRI ganaba el apoyo del PAN y de otros partidos menores para promoverla ambiciosa agenda legislativa del gobierno en la LV Legislatura (1991-1994).Esos hechos muestran cómo el nuevo equilibrio político en la Cámara desde1988 tuvo como consecuencia el incremento en el número de leyes que reque-rían la supervisión de las comisiones.


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El resultado de esta pesada carga de trabajo de las comisiones fue que lamayor parte de las iniciativas nuevas —especialmente las que proponía la oposi-ción— se archivaron en el ámbito de las comisiones. La discusión de las inicia-tivas congeladas se llevaría a cabo con la voluntad política del PRI, que constituíala mayoría en todas las comisiones legislativas. Esto explica la baja productividadlegislativa de las comisiones con respecto al número de iniciativas presentadas;por ejemplo, en la LVI Legislatura (1994-1997) las iniciativas “congeladas” as-cendieron otra vez a 99, la mayoría de las cuales habían sido patrocinadas porla oposición: 60 del PAN; 22 del PRD —de las cuales ninguna fue discutida en lascomisiones—; 9 del PRI; y 2 del grupo de diputados independientes (La Jorna-da, 10 de abril de 1997).

En general, sólo las iniciativas presentadas por el gobierno eran discutidasrápidamente por las comisiones durante el periodo 1988-1997 de la democrati-zación, ya que el PRI aún era capaz de contar con mayoría en todas las comisio-nes. En la LVI Legislatura (1994-1997), diputados del PAN, PT e independientesorganizaron un bloque para urgir al PRI a “descongelar” las iniciativas paraliza-das en las comisiones, afirmando que “el PRI sólo legisla para el Presidente dela República […] mientras que las iniciativas de la oposición no han sido con-sideradas en las comisiones” (La Jornada, 10 de abril de 1997). El cuadro 3muestra la tasa de éxito de las leyes promovidas por el Presidente, la que ilustraque, si bien la oposición se ha consolidado como la principal fuente de inicia-tivas de ley, las leyes del gobierno constantemente han tenido una mayor tasa deéxito. El efecto de la demanda del bloque de diputados fue obligar al PRI a po-ner a consideración de las comisiones las iniciativas promovidas por la oposi-ción. La presión ejercida por el PAN fue tal, que expresó que “los diputados delPAN se retirarán —en señal de protesta— del trabajo en comisiones si el PRI nose pone a trabajar en las 60 iniciativas panistas que están en la congeladora”(La Jornada, 10 de abril de 1997). Sin embargo, puesto que el PRI controlabala mayoría en cada comisión, se impuso su voluntad.

Además, una de las consecuencias de una mayoría de oposición en la LVIILegislatura (1997-2000) es que el número de iniciativas de ley ha aumentadorepentinamente, en comparación con las legislaturas previas, como se observa


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en el cuadro 5. La LVII Legislatura (1997-2000) no sólo ha sido la más demo-crática y la que ha tenido mayor equilibrio proporcional en las comisiones;también ha sido la legislatura en donde la oposición ha presentado la mayorcantidad de iniciativas de ley en la historia (El Economista, 14 de marzo de2000). Los legisladores de oposición se han consolidado firmemente —hasta elmomento— como la principal fuente de iniciativas. No obstante, el resultadoes que las comisiones han estado sobrecargadas de iniciativas, así que no puedendiscutirlas todas y enviarlas al pleno. Por ejemplo, durante la LVII Legislatura(1997-2000), la Cámara sólo pudo discutir y votar 25% de las iniciativas reci-bidas (El Economista, 14 de marzo de 2000). Diputados tanto del PAN como delPRD presentaron más de 130 iniciativas, pero la mayoría se quedó en comisio-nes y sólo unas cuantas leyes fueron dictaminadas al pleno y aprobadas por laCámara. El número de proyectos de ley discutidos y aprobados en el pleno da unaidea de la baja productividad de las comisiones durante la LVII Legislatura: PAN,21; PRD, 19; PRI, 18; PT, 10 y PVEM, 7. Estas cifras contrastan mucho con las ini-ciativas presentadas en las comisiones, que suman más de 400.


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CUADRO 5 INICIATIVAS DE LEY PRESENTADAS POR LOS DIPUTADOS

Número de iniciativas de ley por legislatura

LII LIII LIV LV LVI LVII*

Iniciativas (1982-1985) (1985-1988) (1988-1991) (1991-1994) (1994-1997) (1997-2000)

Total 197 352 209 125 147 534

PRI

Presentadas 17 70 19 34 36 102

Aprobadas 10 9 6 13 3 18

Tasa de éxito 58.8% 12.8% 31.6% 38.2% 8.3% 17.6%

Toda la oposición

Presentadas 180 282 190 89 111 432

Aprobadas 3 26 43 17 10 57

Tasa de éxito 1.7% 9.2% 22.6% 19.1% 9% 13.1%

Fuentes: Nacif (1995), Cuadernos de Apoyo (SIID, Cámara de Diputados, 1991 y 1994); La Jornada, 10 de abril de1997, 24 de agosto de 1997; Excélsior, 30 de agosto de 1999; El Economista, 14 de marzo de 2000.

* La información de la LVII Legislatura incluye datos para los dos primeros años del periodo de sesiones.

Las cifras no sólo muestran la baja productividad de las comisiones, sinotambién su dependencia de los líderes de los grupos parlamentarios, ya que, enla práctica, es difícil que las comisiones acepten leyes para discutir si no hahabido acuerdo o consenso previo entre los líderes parlamentarios de la Cáma-ra, especialmente en lo que se refiere a proyectos de ley importantes o contro-vertidos. En general, la ley gubernamental sigue recibiendo más atención de loslíderes parlamentarios; 33 de 40 proyectos de ley promovidos por el gobiernofueron aprobados por la Cámara. En conjunto, 574 iniciativas fueron presen-tadas durante la LVII Legislatura (1997-2000), pero sólo 144 se materializaronen el pleno. El hecho de que 80% de las iniciativas presentadas en la Cámaraestuvieran en los archivos de las comisiones señala un cuello de botella en elproceso legislativo en el ámbito de las comisiones.

Sin embargo, la baja productividad de las comisiones es dispareja. Mientrasque unas comisiones rara vez se reúnen, otras han mostrado intensa actividad(El Economista, 14 de marzo de 2000). Las comisiones más activas de la LVIILegislatura (1997-2000) son la Comisión de Hacienda y Crédito Público y laComisión de Gobernación y Puntos Constitucionales. La Comisión de Hacienday Crédito Público ha aprobado 45 iniciativas de las 121 que se recibieron. A suvez, la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales envió 36 iniciativasque fueron aprobadas con éxito por el pleno. Esas comisiones más ocupadas sontambién las que tienen más prestigio, tradición e influencia.

PRERROGATIVAS DE PROCEDIMIENTO Y FACULTADES

FORMALES DE LAS COMISIONES

Las facultades que las reglas de procedimiento le otorgan a las comisiones sonel tercer conjunto de variables que afectan la capacidad de las comisiones paradesarrollarse como centros de poder político e influencia dentro de la legisla-tura. Esas variables también afectan la participación de las comisiones en elproceso legislativo y la elaboración de políticas. Sin embargo, a pesar del hechode que a las comisiones se les han concedido facultades significativas, en lapráctica las comisiones han enfrentado: a) vacíos de procedimiento en las re-


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glas de procedimiento, y b) subordinación política a los dictados de los líderesde los grupos parlamentarios —tanto individual como colectivamente— quehan impedido la consolidación de las comisiones. Desde una perspectiva com-parativa, las comisiones de la Cámara cuentan con buenas prerrogativas deprocedimiento y facultades (véase Mattson y Strom, 1995), pero en la prácticahay dificultades para el cumplimiento de dichas facultades.

Esta última sección está dividida en tres partes. La primer parte señala lasprerrogativas de procedimientos y facultades de las comisiones. La segundaparte revisa las facultades conferidas a los presidentes y secretarios de comi-siones, pues son quienes ejercen la mayor parte de las facultades conferidas alas comisiones. La última parte evalúa dichas facultades formales señalando laslimitaciones de su aplicación efectiva.

FACULTADES DE PROCEDIMIENTO DE LAS COMISIONES: UNA VISIÓN FORMAL

Envío de proyectos de ley

Todas las leyes presentadas en la Cámara deben ser enviadas a las comisionesantes de debatirlas y votarlas en el pleno (Reglamento, artículo 60). Sin embar-go, la Cámara puede decidir que un asunto se califique “de urgente o de obviaresolución” y discutirlo y votarlo directamente en el pleno sin consideraciónde las comisiones (Reglamento, artículo 60). Teóricamente, esta prerrogativa deprocedimientos le da a las comisiones una plataforma desde la cual pueden in-fluir en la ley antes de discutirla en el pleno.

Etapa de envío a comisiones

La supervisión que las comisiones realizan de la ley es previa a las deliberacio-nes en el pleno. La etapa de comisiones en la deliberación constituye el primerpaso en el análisis y estudio de cualquier ley. Esta etapa es la parte crucial delproceso legislativo; las comisiones son el lugar donde se hacen las enmiendasmás importantes a la ley, porque el debate en el pleno a menudo es “disperso”,


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“polarizado”, “politizado” y “generalista”, por lo que no toca los detalles de laley. En este sentido, las comisiones legislativas están bien colocadas para po-ner su sello en el resultado legislativo final.

Revisión de los proyectos de ley

Las comisiones dictaminadoras de la Cámara no tienen la facultad para dar unaaprobación final a la ley. Cada ley o decreto debe seguir todos los pasos del pro-ceso legislativo y debe ser votado por el pleno de la Cámara. Sin embargo, lascomisiones tienen reglas de procedimiento con facultades amplias para deter-minar el resultado legislativo. Las comisiones pueden reformular, reorganizar,reescribir, dividir o consolidar proyectos de ley presentados ante ellas para suanálisis y dictamen. De hecho, las comisiones pueden volver a escribir y deter-minar la redacción final de los proyectos de ley. Esas facultades están reforza-das por el Reglamento que establece que lo que se debate y vota en el pleno de laCámara es el proyecto de ley según lo dictaminó la comisión o las comisionesy no la iniciativa que originalmente fue presentada ante la Cámara. Las comi-siones pueden volver a escribir los proyectos de ley sin ninguna limitación; laúnica restricción se relaciona con el presupuesto, donde cualquier propuestapor aumentar las partidas debe ir acompañada de enmiendas a la ley de ingre-sos para compensar los nuevos gastos. El poder discrecional para presentar laley al pleno está restringido, sin embargo, a los acuerdos entre los líderes de losgrupos parlamentarios que pueden resolver de antemano cualesquiera aspec-tos conflictivos de la ley.

Audiencias con miembros del gobierno

Las comisiones tienen el derecho de llamar a comparecer a miembros del go-bierno cuando se esté discutiendo un asunto relacionado con su responsabili-dad, o a responder preguntas acerca de una ley relacionada con su campo. ElReglamento establece que las comisiones realicen conferencias, entrevistas yaudiencias con funcionarios del gobierno (Reglamento, artículo 90), las cuales


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son públicas y pueden transmitirse por televisión (Acuerdo Parlamentario del28 de noviembre de 1998). Además, los secretarios de Estado presentan un in-forme a la Cámara acerca de la situación de sus respectivos ramos (Constitu-ción, artículo 93, párrafo 1), el cual debe ser considerado por las comisionesrespectivas. En esos casos, las comisiones pueden solicitar la comparecenciade funcionarios del gobierno para ampliar la información o ilustrar los puntos delinforme presentado a las comisiones, y también pueden —si la comisión no estásatisfecha— solicitar la presentación del secretario respectivo. Sin embargo, lasolicitud de comparecencia del secretario de Estado es canalizada a la Confe-rencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos de recientecreación —compuesta por los líderes de los grupos parlamentarios y el presi-dente de la Cámara—, la cual convoca al secretario en cuestión. Pero el se-cretario de Estado no se presenta en las comisiones, sino ante el pleno (LOCG,artículo 45, párrafo 4).

Toma de pruebas

Las comisiones tienen el derecho de invitar a testigos a dar su opinión acercade los asuntos supervisados. Representantes de grupos de interés, expertos in-dependientes e individuos, que como particulares puedan ofrecer informaciónvaliosa, pueden ser convocados por las comisiones para ofrecer pruebas en ladiscusión de puntos específicos. Las comisiones también tienen el derecho desolicitar documentación al gobierno. El gobierno está “obligado” a proporcio-nar la información requerida —salvo cuando tenga carácter de reservada—dentro de un plazo razonable (LOCG, artículo 45; Reglamento, artículo 89). Sinembargo, no entregar los documentos solicitados no es considerado puniblepor los tribunales; las reglas de procedimiento establecen que no proporcionarla documentación requerida permitirá a las comisiones quejarse ante el Presi-dente de la República. Esto restringe en la práctica el derecho de las comisio-nes de obtener documentos públicos para realizar investigaciones.


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Establecimiento de la agenda

Las comisiones pueden diseñar sus programas de actividades anuales, que pue-den incluir audiencias, consultas populares, paneles, visitas, entrevistas y com-parecencias de funcionarios gubernamentales y otros individuos que actúan anombre propio. Las comisiones también pueden programar reuniones que nocoincidan con las sesiones de la Cámara. Sólo en casos de urgencia, las comi-siones pueden programar sesiones simultáneamente con la plenaria y con el“permiso” previo del presidente de la Cámara (Acuerdo Parlamentario del 28 denoviembre de 1997). Si bien el Reglamento exige que las comisiones dictaminenlos proyectos de ley dentro de un periodo de cinco días (Reglamento, artículo87), en la práctica esta regla no ha sido observada por la Cámara. En general, lascomisiones dictaminan ante el pleno dentro de los periodos acordados con elpresidente de la Cámara y la conferencia de líderes de grupos parlamentarios.

EL PAPEL DE LOS PRESIDENTES Y LOS SECRETARIOS DE COMISIONES

El control de la presidencia de una comisión es un buen activo político para elindividuo en particular y para el partido político en general. El hecho de quemás delegaciones de la oposición en la Cámara de Diputados obtuvieran pre-sidencias de comisiones por primera vez después de la competencia electoralde 1988 constituyó un gran avance en la política congresional. La presidencia deuna comisión le ofrece a este diputado un alto grado de exposición ante los me-dios de comunicación (conferencias de prensa, foros de consulta, entrevistasen radio y televisión), visibilidad pública, interacción con funcionarios de altorango en el gobierno y la burocracia (Lujambio, 1995, p. 191). La presidencia deuna comisión también implica una retribución adicional atractiva, y el legisla-dor que funciona como presidente de la comisión dispone de recursos econó-micos, administrativos y humanos: por ejemplo, el presidente de una comisiónpuede tener acceso a un presupuesto específico, secretarias, automóvil y cho-fer oficiales. Cada comisión tiene una Junta Directiva, que está compuesta delpresidente y los secretarios de la comisión, como se muestra en la figura 4.


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FIGURA 4 ESTRUCTURA INTERNA DE LAS COMISIONES

Junta DirectivaCompuesta del presidente

y los secretarios• Elabora el programa de actividades• Nombra subcomisiones para elaborar

anteproyectos de dictamen• Presenta el orden del día en las

sesiones

Secretario Secretario Secretario Secretario

Presidente• Convoca y preside las sesiones• Coordina el trabajo de la comisión• Nombra a los empleados administrativos de la

comisión• Le da seguimiento a las actividades de las sub-

comisiones• Propone el nombramiento de asesores• Solicita información al gobierno• Organiza entrevistas con miembros del gobierno

SubcomisionesCompuestas al menos

de tres miembros• Son nombradas para darle

seguimiento a asuntos específicoso para preparar anteproyectos

Miembros de la comisión• Las comisiones dictaminadoras están compuestas de 30 miembros• La composición de los miembros debe reproducir el equilibrio de las fuerzas políticas de la Cámara• El nombramiento de los miembros es una decisión negociada entre los líderes de los grupos parla-

mentarios y ratificada por el pleno• Los grupos parlamentarios pueden remover y reemplazar a sus propios miembros en las comisiones• Las regulaciones recientes evitan que los diputados sean miembros de más de dos comisiones dic-

taminadoras ordinarias• Los miembros no reciben retribuciones monetarias adicionales por su trabajo en la comisión• Los votos de desacuerdo de los miembros de las comisiones son publicados en la Gaceta Parlamen-

taria 24 horas antes de la discusión en el pleno

El concepto de Junta Directiva es una de las innovaciones introducidas aprincipios de la LVII Legislatura por el Acuerdo Parlamentario del 28 de no-viembre de 1997, con el propósito de democratizar la conducta de las comisio-nes. Otro objetivo de la Junta Directiva era imponer limitaciones al poder dis-crecional potencial de los presidentes de comisiones.

Las opciones de que dispone una comisión para abordar un proyecto de leyson ejercidas por el presidente, quien tiene —cuando menos formalmente— ladiscreción para establecer las prioridades legislativas de la comisión. Sin em-bargo, en la práctica, los presidentes de comisiones consultan con sus líderesparlamentarios y con la conferencia de coordinadores parlamentarios. Por lotanto, los presidentes no gozan de una gran autonomía. Esta falta de poder in-dependiente de los presidentes de comisiones tiene diferentes explicaciones.Primero, no existe un sistema de antigüedad que rija el proceso de selección eimpida la remoción de presidentes de comisiones. Segundo, la conferencia delíderes parlamentarios —Gran Comisión, Comisión de Régimen Interno y Con-certación Política (CRICP), Junta de Coordinación Política— decide quién debepresidir cuál comisión. Tercero, la negociación entre los partidos por las presi-dencias y las secretarías de comisiones aumenta la posibilidad de que los dipu-tados presidan una comisión de la que tienen poco o nulo conocimiento (talvez menos que otros miembros de la comisión). Cuarto, las fuentes de la auto-ridad del presidente según se prescriben en la LOCG y el Reglamento no estánbien definidas. Tanto la LOCG como el Reglamento no son precisos al enlistarlas responsabilidades y las facultades no sólo de los presidentes de comisiones,sino también de los secretarios. Además, algunas facultades no pueden hacer-se cumplir, porque las reglas de procedimiento no proporcionan detalles y cri-terios que aplicar en aquellas circunstancias en las que el gobierno no cumplelas peticiones de las comisiones. Las prerrogativas formales establecidas por laLOCG y el Reglamento son: a) regular el calendario de cuándo y cómo se reúnenlas comisiones, b) establecer la agenda de puntos no controvertidos, c) condu-cir el debate, d) vincular la comisión con organismos externos, y e) organizarentrevistas y audiencias con funcionarios del gobierno. En teoría, esas prerroga-tivas de procedimiento ofrecen al presidente el potencial de determinar cómo


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funciona una comisión; sin embargo, en la práctica, esas prerrogativas se venobstaculizadas por los vacíos normativos de las reglas de procedimiento y porla conferencia de coordinadores parlamentarios.

LIMITACIONES PRÁCTICAS

El primer conjunto de limitaciones para el desempeño de las comisiones tieneque ver con las prerrogativas de los presidentes de comisiones. Las facultadesde los presidentes de comisiones no están bien detalladas, y esto ha creadoproblemas de interpretación que han producido altercados entre los partidospolíticos. Tanto la LOCG como el Reglamento sólo han dedicado dos artículos adefinir superficialmente las facultades de los presidentes de comisiones (Lu-jambio, 1995, p. 192) y no se dice nada sobre el alcance, la aplicación y el cum-plimiento de dichas facultades. Los vacíos de las reglas de procedimiento songraves en algunos artículos; por ejemplo, de acuerdo con las reglas de procedi-miento, las comisiones, por medio de su presidente, podrán pedir a cualesquieraarchivos y oficinas de la nación, todas las instrucciones y copias de documentosque estimen convenientes para el despacho de los negocios (Reglamento, artícu-lo 89). Este artículo no estipula ninguna disposición acerca de cómo procederen casos de que los miembros del gobierno no cumplan con este mandato, in-cluso cuando el Presidente de la República ha sido informado de la situación.Nada obliga al Presidente de la República a satisfacer la solicitud de la comi-sión a la que se le ha negado información. El Presidente de la República puedearchivar la queja o simplemente ignorarla. Esto impone claras limitaciones alas facultades de las comisiones para que el gobierno rinda cuentas, para reali-zar investigaciones serias y para inspeccionar las políticas públicas.

Los presidentes de comisiones también tienen la facultad de solicitar entre-vistas con miembros del gobierno. Sin embargo, las reglas no establecen nin-guna disposición para los casos en que los funcionarios gubernamentales nieguenlas entrevistas solicitadas por las comisiones. Nuevamente, el Reglamento le daa las comisiones la posibilidad de quejarse ante el jefe del Ejecutivo (Reglamen-to, artículo 90), sin disponer de ningún recurso legal para castigar el incumpli-


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miento. En la práctica, las comisiones carecen de capacidad para obligar a queasistan los funcionarios gubernamentales. Esto coloca a las comisiones en unarelación asimétrica con los funcionarios gubernamentales a quienes las comi-siones supuestamente deben vigilar.

Además, el derecho de las comisiones para llamar a los miembros del go-bierno a comparecer en la sala de la comisión para responder preguntas y ofrecerinformación sobre el tema en discusión no incluye a los secretarios de Estado.Sin embargo, las comisiones pueden convocar a funcionarios gubernamentalesde menor nivel, pero no a los secretarios, quienes son citados a asistir a la Cá-mara por la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Le-gislativos, y no por las comisiones. Además, los secretarios de Estado sólo com-parecen ante el pleno y a las comisiones sólo pueden asistir funcionarios desegundo nivel. Esta limitación tiene cuando menos dos implicaciones: una essimbólica, pues la dignidad de las comisiones es sojuzgada; y la otra es de pro-cedimiento, pues la comparecencia del secretario de Estado ante el pleno puedetener más desventajas que ventajas con referencia al análisis serio y detalladode las políticas públicas. El debate en el pleno es generalmente politizado y po-larizado y, en consecuencia, no promueve el análisis de los aspectos técnicosde una ley.

El segundo conjunto de limitaciones de las facultades y prerrogativas de lascomisiones se relaciona con la interferencia política a la que están sujetas. Dehecho, las principales etapas de procedimientos del proceso legislativo estáncontroladas por la comisión de gobierno de la Cámara, que está compuesta porlos líderes de los grupos parlamentarios. La agenda legislativa de la Cámara, lasdecisiones políticas acerca de las leyes más importantes y controvertidas y lainterpretación de las regulaciones legislativas internas se han resuelto en la co-misión de gobierno de la cámara —Gran Comisión, CRICP, Junta de Coordina-ción Política— durante las legislaturas estudiadas.

El compromiso político de la Cámara no sólo determina en última instancialos miembros y los líderes de las comisiones, sino también las reuniones de lascomisiones y su interacción con la Cámara. El poder de la conferencia de líderesde grupos parlamentarios para interferir en la actividad de las comisiones in-


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cluye asuntos administrativos, de procedimientos y legislativos menores. El po-der de los partidos parlamentarios sobre las comisiones es tal, que incluso con-tra la voluntad del presidente de la comisión, los grupos parlamentarios —através de sus miembros en la secretaría y con el consentimiento de una mayo-ría de la Junta Directiva— pueden convocar reuniones de las comisiones. Lacomisión de gobierno de la Cámara a menudo negocia acuerdos políticos sobreleyes controvertidas que luego son presentadas a las comisiones sólo para suratificación formal. En la práctica, las comisiones no gozan de autonomía polí-tica e institucional en relación con los jefes políticos de la Cámara y este ras-go se ha consolidado a medida que las regulaciones recientes reforzaron el pa-pel dominante desempeñado por los coordinadores de los gruposparlamentarios con respecto a la función de las comisiones.

CONCLUSIONES

El papel efectivo del Congreso, en general, y de la Cámara de Diputados, enparticular, durante la transición democrática ha requerido el fortalecimientodel sistema de comisiones. En la Cámara de Diputados, los “acuerdos parla-mentarios” de 1991, las enmiendas a las reglas de procedimiento en 1994 y ladistribución proporcional de lugares, presidencias y secretarías de comisionesen 1997 señalan la prioridad que los actores políticos les dieron a las comisio-nes legislativas. Un atributo adicional de la nueva cámara es el hecho de que lamayoría de sus componentes internos (es decir, estructuras, normas y costum-bres formales e informales) fueron diseñados y desarrollados para enfrentar losrequisitos funcionales del régimen autoritario. En dicho arreglo institucional,las comisiones fueron una etapa de procedimientos formal del proceso legisla-tivo, pero no fueron entidades decisivas, determinantes o influyentes.

La composición plural de la Cámara ha generado presiones para adaptar rá-pidamente el sistema de comisiones a las nuevas circunstancias. Los cambiosestructurales del sistema de comisiones han alterado su desempeño institucionaly sus resultados legislativos. El sistema de comisiones legislativas se ha vueltomás fuerte, ha adquirido visibilidad y ha ganado influencia en el proceso de


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creación de leyes y de elaboración de políticas públicas. Hablando de maneracomparativa, en las cuatro legislaturas estudiadas, los miembros de las comi-siones fueron más escuchados, si no es que consultados, que antes por los funcio-narios gubernamentales. Esto marcó una gran separación del pasado y, hastacierto punto, fortaleció a la Cámara como una institución valiosa, al institucio-nalizar el papel de la oposición en el proceso legislativo.

También parece que hay una desigualdad en las comisiones legislativas, en-tre los procedimientos y las estructuras, por un lado, y los miembros y los lí-deres, por el otro. Los procedimientos y las estructuras surgen de la legislaturasumisa, mientras que los dilemas de los miembros, los líderes y los partidos en-frentados son productos de la transición democrática. A pesar de que los pro-cedimientos y las estructuras han estado sujetos a enmiendas, la naturalezagradual y el alcance limitado de los cambios indican que es necesario realizarmás cambios para adaptar, racionalizar y fortalecer la estructura de las comi-siones y sus funciones.

Los hallazgos de esta investigación demuestran que los líderes de los parti-dos controlan los nombramientos en las comisiones y la agenda legislativa. Lasdeliberaciones de las comisiones son responsables de disputas partidarias. Elliderazgo de las comisiones en todas las comisiones es nominal y formal, mien-tras que el dominio partidario es fuerte. Una sensación de identidad colectiva,que parece existir en algunas comisiones, es frágil, superficial y transitoria.Ninguna comisión ha superado la falta de énfasis en la pericia y la tendenciarecurrente hacia las deliberaciones politizadas y una duradera permeabilidaden la toma de decisiones. Sin embargo, este estudio también ha sugerido quelas comisiones difieren significativamente entre sí en cuanto a miembros, am-bientes politizados, procesos de toma de decisiones y resultados en materia depolíticas públicas. Si bien este estudio puede tener un alcance limitado, indicacon fuerza que el sistema de comisiones aún está atravesando deficiencias y li-mitaciones en relación con los tres grupos de variables institucionales exami-nadas en este artículo: estructuras, procedimientos y facultades.


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ANEXO 1. PRESIDENTES DE LAS COMISIONES EN LA CÁMARA

DE DIPUTADOS (LEGISLATURAS DEMOCRATIZADORAS)

Partido político del presidente de la comisión

Legislaturas

LIV LV LVI LVIIComisiones 4 comisiones 8 comisiones 16 comisiones 32 comisiones

ordinarias ordinarias ordinarias ordinariaspresididas por presididas por presididas por presididas por

Comisiones ordinarias* la oposición la oposición la oposición la oposición

Agricultura PRI PRI PRI PRD

Apoyo a la producción (fusionada con

Desarrollo Regional en la LVII Legislatura) PRI

Artesanías PARM PARM PRI PRI

Asentamientos Humanos y Obras Públicas PRI PRD PRD PRI

Asuntos de la Juventud PVEM

Asuntos Fronterizos (se dividió en las

siguientes dos comisiones

en la LVII Legislatura) PRI PRI PRI

Asuntos Fronterizos del Norte PRD

Asuntos Fronterizos del Sur PRI

Asuntos Hidráulicos PRI PRI

Asuntos Indígenas PRI PRI PRI PRI

Atención y Apoyo de Discapacitados PAN PAN

Bosques y Selvas PRI PRI PRI

Ciencia y Tecnología PRI PPS PAN PAN

Comercio PRI PAN PAN

Comunicaciones y Transportes PRI PRI PRI PRI

Corrección de Estilo

(Documentos Legislativos) PRI PRI PRI PRI

Cultura PRI PRI PRI PRD

Defensa Nacional PRI PRI PRI PRI

Deporte PRI PRI PRI PRI

Derechos Humanos PRI PRI PT PRD

Desarrollo Regional (fusionada con Apoyo

a la Producción en la LVII Legislatura) PRI

Desarrollo Social PRD PRD

Distribución y Manejo de Bienes

de Consumo y Servicios PAN PRD PRD PRI

Distrito Federal PRI PRI PRI PRD

Ecología y Medio Ambiente PRI PRI PRI PVEM

Educación PRI PRI PRI PRD

Energéticos PRI PRI PRD PRD

Fomento Cooperativo PAN PAN PAN PAN


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ANEXO 1. PRESIDENTES DE LAS COMISIONES EN LA CÁMARA DE

DIPUTADOS (LEGISLATURAS DEMOCRATIZADORAS) (CONTINUACIÓN)


Legislaturas

LIV LV LVI LVIIComisiones 4 comisiones 8 comisiones 16 comisiones 32 comisiones



Fortalecimiento Municipal PRI PAN

Ganadería PRI PRI PAN

Gobernación y Puntos Constitucionales PRI PRI PRI PAN

Hacienda y Crédito Público PRI PRI PRI PRI

Información, Gestoría y Quejas PRI PRI PRI PRI

Jurisdiccional PRI PRI PRI PAN

Justicia PRI PAN PAN PRI

Marina PRI PRI PRI PRI

Presidencia

Mujer colegiada

Participación Ciudadana PRI PT

Patrimonio y Fomento Industrial PRI PRI PRI PAN

Pensionados y Jubilados PRI

Pesca PFCRN PFCRN PAN PRI

Población y Desarrollo PRI PRI PAN PAN

Programación, Presupuesto

y Cuenta Pública PRI PRI PRI PRD

Radio, Televisión y Cinematografía PRI PRI PRI PAN

Reforma Agraria PRI PRI PRD PRI

Régimen, Reglamento y Prácticas

Parlamentarias PRI PRI PRI PRI

Relaciones Exteriores PRI PRI PRI PRI

Salud (Salubridad y Bienestar Social) PRI PRI PRD PRD

Sector Popular PRI

Seguridad Social PRI PRI PRI PRD

Trabajo y Previsión Social PRI PRI PRI PRI

Turismo PRI PAN PAN PAN

Transportes y Caminos Federales PRI

Vigilancia y Fiscalización

de la Contaduría Mayor de Hacienda PRI PRI PAN PAN

Vivienda PRI PRI PT

Consolidación del Federalismo PRI

Asuntos de Nacionalidad PRI

Seguridad Pública PRI


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ANEXO 1. PRESIDENTES DE LAS COMISIONES EN LA CÁMARA DE

DIPUTADOS (LEGISLATURAS DEMOCRATIZADORAS) (CONCLUSIÓN)


Legislaturas

Comisiones LIV LV LVI LVIIComisiones 4 comisiones 8 comisiones 16 comisiones 32 comisiones



Protección Civil PRI

Presidencia

Equidad y Género rotativa

Comisiones administrativas**

Reconstrucción del Palacio Legislativo PRI PRI

Administración PRI PRI PRI PAN

Asuntos Editoriales PRI PRI PRI PRI

Biblioteca e Informática PAN PAN PAN PRI

Instituto de Estudios Legislativos PRI PRI PRD

Relaciones Internacionales PAN

Comunicación Social PRI PRD

Estudios Legislativos PRI

Fuente: Compilado por el autor con base en datos de la Cámara de Diputados.

* Algunas comisiones especiales ad hoc han cambiado de posición de la LVI a la LVII Legislatura: mientras que en

la LVI Legislatura aparecían como comisiones ordinarias, en la LVII Legislatura aparecían como comisiones especiales.

En esta lista, dichas comisiones se agrupan como comisiones ordinarias, con base en la lista de la LVI Legislatura.

Ejemplos: Apoyo a la Producción; Asuntos de la Juventud; Atención y Apoyo a Discapacitados; Desarrollo Regional;

Desarrollo Social; Fortalecimiento Municipal; Participación Ciudadana; Pensionados y Jubilados. La Comisión

Jurisdiccional aparece dentro del grupo de comisiones ordinarias (la LOCG del 31 de agosto de 1999 reclasificó la

Comisión Jurisdiccional como una comisión ordinaria).

** La lista de comisiones administrativas incluye comisiones a inicios de la LVII Legislatura. La Comisión de

Comunicación Social fue clasificada como comisión especial en la LVI Legislatura, mientras que en la LVII Legislatura

aparece dentro del grupo de comisiones administrativas.


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LEYES, ACUERDOS PARLAMENTARIOS Y OTRAS FUENTES

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Diccionario Biográfico del Gobierno Mexicano, 4a. ed., Unidad de la CrónicaPresidencial y Fondo de Cultura Ecónomica, México, 1992.

Directorio de Comisiones de la LV Legislatura de la Cámara de Diputados,Cámara de Diputados, 1992.

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PERIÓDICOS Y REVISTAS

“Imaginemos un Congreso Opositor”, Alberto Aziz Nassif, La Jornada, 15 deabril de 1997.

“Crean diputados de oposición bloque descongelador de sus iniciativas”,La Jornada, 10 de abril de 1997.

“Aprobaron diputados 89 de 90 iniciativas del Ejecutivo en el periodo 94-97”,La Jornada, 24 de agosto de 1997.

“La Primera Cámara de Diputados con Mayoría Opositora, Mejor Comportadaen los Informes”, Excélsior, 30 de agosto de 1999.

“Ni factible, ni deseable restaurar la hegemonía del PRI: Núñez”, Excélsior, 31de agosto de 1999.

“Aprueba el Senado la Nueva Ley Orgánica del Congreso”, Excélsior, 31 deagosto de 1999.

“Sólo una de cada cuatro iniciativas aprobó el Congreso”, El Economista, 14de marzo de 2000.

“Ya sin ser actor central, ni certezas, el PRI existe como partido”, Excélsior, 22de abril de 2000.


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