Capítulo 7

SECTOR SALUD8

La contratación del Fondo Financiero Distrital de Salud, FFDS, durante 2008 y 2009 alcanzó

un valor de 3 billones 108.000 millones de pesos. El FFDS es el instrumento de gestión

financiera de la Secretaría Distrital de Salud, SDS. Alrededor de un 40% de sus recursos

provienen de la nación (sistema general de participaciones, etc.).

Tomados en paquete, los contratos más grandes del fondo son los celebrados con los 22

hospitales de la red pública distrital y los suscritos con las EPS del régimen subsidiado,

EPSs.

Las operaciones con la red hospitalaria pública se dirigen, fundamentalmente, a atender la

población vinculada –personas pobres no cubiertas por la seguridad social en salud– y a

costear el Plan de Intervenciones Colectivas, PIC (promoción de la salud, prevención de la

enfermedad, programas como Salud a su Casa y Salud al Colegio, entre otros). La cuantía

de la contratación con los hospitales varía mucho. Así, en 2009 la más alta fue la del

hospital Simón Bolívar, $55.800 millones según datos de la Contraloría de Bogotá; el

hospital de Nazaret, en el otro extremo de la escala, contrató la décima parte, $5.875

millones.

El régimen subsidiado proporciona seguridad social en salud a las personas afiliadas al

Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBÉN), que

es un instrumento para conseguir que el gasto social sea asignado a la población más

pobre y vulnerable. Las EPSs son escogidas, en principio, por los propios asegurados.

Como las EPSs, a su vez, contratan servicios con los hospitales de la red pública, buena

parte del dinero que el FFDS les entrega a aquéllas les llega a éstos –según la ley, como

mínimo el 60% de la contratación de las EPSs con las instituciones prestadoras de servicios

de salud, IPS, debe realizarse con los hospitales de la red pública; esta disposición no

recibe cabal cumplimiento–.

El siguiente cuadro muestra los valores contratados por el Fondo Distrital de Salud con los

hospitales y las EPSs durante los dos primeros años de la administración Moreno Rojas:

8 Los valores que se mencionan en este capítulo están expresados en precios constantes de 2009, a menos

que se indique algo distinto.

Cuadro 7.1

Ingresos de la red pública hospitalaria y de las EPSs provenientes del

FFDS (millones de $ 2009)

Entidades Ingresos 2008-2009

Hospitales (1) 1.142.664

EPS (2) 806.401

Fuente: (1) elaboración propia a partir de datos del SIVICOF de la Contraloría

de Bogotá; (2) elaboración propia a partir de información de la SDS a la CSC.

Tomados individualmente, no en bloque, los contratos con las EPSs son los de mayor

magnitud en la Secretaría. Así lo deja ver el siguiente cuadro, referente a los 12 mayores

contratos del FFDS excluyendo hospitales –en él aparecen todas las EPSs que reciben

recursos del FFDS y solo tres empresas que no pertenecen a esa categoría: Unión

Temporal Trasporte Ambulatorio, Consorcio Megaconstrucciones Hospitalarias y

Laboratorios Wyeth Inc–:

Cuadro 7.2

Mayores contratistas del FFDS

(sin hospitales de la red pública distrital)

(millones de $ de 2009)

Contratistas Valor contratos

2008-2009

Humana Vivir ARS 206.158

Salud Total 173.103

Solsalud EPS 107.623

Unión Temporal Transporte Ambulatorio (*) 67.204

Colsubsidio 86.342

Unicajas 75.404

Mutual Ser 48.277

Caprecom 37.980

Ecoopsos 38.068

Salud Condor 33.446

Consorcio Megaconstrucciones Hospitalarias 19.854

Laboratorios Wyeth 7.327

Total 900.785

Fuente: elaboración propia a partir de información de la Secretaría Distrital de Salud. (*) SIVICOF de la Contraloría de Bogotá.

A propósito de la EPSs cuyos contratos son más grandes: según un estudio de la

Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas de diciembre de 2009, reseñado en

semana.com, Humana Vivir ocupó el último lugar entre 21 EPS en una encuesta de

percepción de la calidad, el cumplimiento y la confianza.

A la Comisión de Seguimiento de la Contratación Distrital, CSC, le fueron planteados

problemas estructurales de la operación de la Secretaría de Salud que generan riesgos de

corrupción. Tienen que ver con la estructuración de los procesos licitatorios, las auditorías

sobre las EPSs, las IPS y los hospitales públicos, los modelos de operación y financiación de

estos últimos y su repolitización.

El caso de las ambulancias y los contratistas de Sahagún: el contrato con la Unión

Temporal Transporte Ambulatorio

El contrato con esta unión temporal es el más grande del FFDS, si se excluyen los de las

EPSs y los hospitales públicos.

Durante el gobierno de Luis Eduardo Garzón se visualizó la importancia de organizar un

servicio de ambulancias a la altura de las necesidades de Bogotá y se adoptó un plan

piloto por varios meses para explorar alternativas. Posteriormente se abrió el proceso

licitatorio para adjudicar la operación por un período de casi tres años. El contrato tendría

un valor de $67.000 millones. El contratista tendría que suministrar 70 ambulancias

dotadas de un equipo médico y paramédico, capaces de operar 24 horas, en tres turnos.

Se ganó la licitación la Unión Temporal Transporte Ambulatorio, integrada por tres

sociedades: Transporte Ambulatorio Médico Ltda. (con el 30% del capital del consorcio),

Suárez y Silva Ltda. Ingenieros Contratistas (50%) y J. A. Asociados S. A. (20%).

La experiencia en la operación de ambulancias exigida en la licitación fue aportada por la

primera de las sociedades mencionadas.

Suárez y Silva Ltda., tiene por socios a Juan Carlos Aldana Aldana (97.7% del capital) y

Wilson Bula Ramos (0.3%), ambos con cédula de Sahagún, Córdoba. Su objeto social

consistía en la construcción, consultoría o desarrollo en cualquier ramo de la ingeniería,

civil, eléctrica, mecánica, etc., y en el aprovechamiento de materiales relacionados con la

minería. El 15 de abril de 2009, un mes exacto antes de la apertura de la licitación, amplió

su objeto a una amplia gama de servicios de salud, que incluyeron “la prestación de

servicios de salud como operador a nivel de Atención Prehospitalaria, Ambulatoria y Post

hospitalaria, mediante el suministro y uso de diferentes unidades móviles debidamente

acondicionadas y dotadas, asesorando y prestando atención médica y paramédica para

traslado de pacientes adultos y pediátricos que presenten patologías médicas y/o

traumáticas, garantizando así las necesidades y derechos de atención de urgencias,

emergencias, desastres y eventos similares de la población residente en Bogotá D.C. y en

las demás regiones de la República de Colombia”.

El caso de J. A. Asociados S. A. es similar. Es una empresa barranquillera cuyo objeto, hasta

2009, se contraía al diseño y ejecución de obras civiles y construcciones públicas y

privadas. Su gerente es Jairo Ramón Aldana Bula, cedulado también en Sahagún y

posiblemente pariente de los socios de Suárez y Silva Ltda. Ya con anterioridad, J. A.

Asociados S. A. había licitado con Suárez y Silva Ltda. para la construcción de vías

(Consorcio Vías Atlanticenses). También participó en un consorcio con H y H Arquitectura

S. A., cuyo gerente es el barranquillero Javier Haddad, señalado por Alejandro Botero

como socio y amigo de Emilio Tapia –H y H Arquitectura hace parte del consorcio

contratista de una obra de valorización en Bogotá, del que también forman parte una

sociedad del grupo de Julio Gómez, Constructora Inca Ltda., y la sociedad a través de la

cual opera Tapia, Geos Consulting S. A. S.–.

Comoquiera que sea, las tres empresas que forman la unión temporal ganadora no han

conformado nunca una unidad administrativa y de mando que garantice sinergias

exitosas.

Para cumplir con el requisito de tener un cupo de crédito bancario por $3.500 millones, La

Unión Temporal Transporte Ambulatorio presentó una certificación de BANCOLOMBIA

que era claramente contradictoria en sus términos. El banco comenzó por decir:

“certificamos que los señores Suárez y Silva Ltda. Ingenieros Contratistas […] tienen un

cupo de crédito aprobado con nuestra entidad por […] $3.500.000.000”. Pero agregaba, a

renglón seguido: “La presente comunicación no genera compromiso alguno por parte de

BANCOLOMBIA y la realización de cualquier operación está sujeta, entre otras, a las

siguientes condiciones: (i) a la aprobación y/o disponibilidad del cupo de crédito; […] (iii) a

la disponibilidad de recursos de nuestra tesorería”. Esto equivalía a decir que el cupo de

crédito estaba aprobado pero quedaba sujeto a ser aprobado. Una fórmula así no

proporcionaba la certeza necesaria para llenar el respectivo requisito y así fue planteado

por los otros licitantes. No obstante, la Secretaría de Salud lo dio por cumplido.

Según los términos definidos por la Secretaría, la empresa que se ganara la licitación tenía

que estar en condiciones de prestar el servicio a las pocas semanas de adjudicarse el

contrato. Todavía no está comprobado, a pesar del tiempo transcurrido, que el consorcio

contratista cumpla esas condiciones. Lo grave del asunto es que se está jugando no solo

con la salud sino con la vida de la gente.

Hospitales construidos por Julio Gómez

Por su magnitud, el contrato del FFDS que sigue (excluyendo a las EPSs) al de las

ambulancias, es el celebrado para construir la sede de El Tintal del Hospital del Sur. Se

trata del único centro hospitalario cuya edificación ha sido contratada durante la

administración Moreno.

El contrato fue suscrito a finales de 2008, por un valor cercano a los $20.000 millones (no

aparece registrado en el portal Contratación a la Vista). Le fue adjudicado al Consorcio

Megaconstrucciones Hospitalarias, compuesto por Constructora Arkgo Ltda., de propiedad

de Gómez, que aporta el 65% del capital del consorcio, y Obras y Diseños S. A. que aporta

el 35%.

Las empresas de Julio Gómez han participado en la construcción de otros hospitales

distritales edificados recientemente. Así ocurrió con el de Meissen, que fue contratado en

2006 por más de $33.000 millones. El contrato fue adjudicado al Consorcio Hospital

Meissen Ciudad Bolívar cuyos miembros fueron Constructora Arkgo (69% del capital),

Armando Cortés (20%) y Obras y Diseños (10%).

La Comisión de Seguimiento fue advertida del hecho de que los costos de construcción

por unidad de área de los hospitales contratados por la Secretaría de Salud en los años

más recientes, superan con creces los de los centros hospitalarios de propiedad de las EPS

y las IPS privadas de las mismas características. La Comisión, sin embargo, no alcanzó

hacer investigaciones para constatarlo.

Las auditorías

La SDS es la autoridad territorial de salud y, como tal, le corresponde ejercer la rectoría

sobre todas las entidades del sistema de seguridad social en salud en Bogotá. Además, en

su condición de contratante, a través del FFDS, de las EPSs, los hospitales de la red pública

y las IPS –hospitales y clínicas privados que conforman la red complementaria y también

prestan servicios a la población vinculada– debe ejercer auditoría sobre los contratistas,

para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones.

La SDS contrata el ejercicio de las auditorías con terceros. Éstos, de acuerdo con reportes

recibidos por la CSC, no la ejercen de manera rigurosa. La Secretaría, por su parte, no

realiza una buena interventoría sobre las auditorías. Eso se presta para muchas

irregularidades: incumplimiento de obligaciones legales y contractuales por las entidades

auditadas, sobrefacturación, doble cobro y pago de un mismo servicio…

De un tiempo para acá la Secretaría permitió que las auditorías fueran realizadas por

contadores y revisores fiscales que saben auditar cuentas pero no procedimientos y

servicios de salud. También ha sido frecuente la prórroga de las auditorías, por falta de

apertura oportuna de nuevos procesos de selección del contratista.

Los hospitales públicos

Según se le dijo a la CSC, durante los gobiernos del Polo se habría perdido transparencia

en la selección de los gerentes de los hospitales y se habrían repolitizado esos centros de

salud –por la influencia de concejales y congresistas–. Una expresión de eso sería la

ampliación del personal administrativo, a costa del asistencial (médicos, enfermeras, etc.),

bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios.

Adicionalmente, se estaría presentando una distribución discrecional de ciertas líneas de

recursos (inversiones en infraestructura y otras, convenios de desempeño, que son formas

de financiación a la oferta…) hacia algunos hospitales. Varios de esos centros habrían

subcontratado servicios de salud con terceras entidades, incluso entregándoselos en

concesión, bajo condiciones muy favorables para éstas y generadoras de costosos pasivos

para los hospitales. En similares condiciones de desequilibrio estarían negociando con

distintos tipos de proveedores (equipos, medicamentos, vigilancia…).

Comoquiera que sea, la situación de los centros hospitalarios es dramática. Como la Ley

100 de 1993 suprimió casi del todo los subsidios a la oferta, quedaron dependiendo de las

ventas de servicios a las EPSs y a los entes territoriales, en este último caso para la

población vinculada y el PIC. En la medida en que esa población ha ido siendo afiliada al

régimen subsidiado por mandato de la Ley 1122 de 2007, se ha acrecentado el papel de

las EPSs. Sin embargo, éstas tienen incentivos para demorar o negar los pagos a los

hospitales, y se han ido integrando verticalmente con IPS de su propiedad. En general, las

EPSs y las IPS privadas les imponen muchas barreras a los afiliados pobres para el acceso a

los servicios y los que les prestan son de baja calidad. Tampoco tienen interés en las

actividades de prevención de la salud. Todo eso explica que muchos índices de salud de la

población vinculada sean mejores que los de las personas cubiertas por el régimen

subsidiado. De marchitarse la red pública empeorarán, pues, las condiciones de los

bogotanos pobres.

Sin embargo, los hospitales estarían sufriendo también los efectos de otro tipo de

privatización: la que se cumple en beneficio de los políticos que los controlan, de ciertos

subcontratistas de bienes y servicios y de los funcionarios deshonestos que se coluden con

ellos.

A continuación se presentan cifras que corroboran algunos de los planteamientos que se

le hicieron a la CSC. El siguiente cuadro muestra cómo a partir de 2008 cae radicalmente y

se vuelve negativo el resultado neto operacional de todas las categorías de hospitales.

Cuadro 7.3

Resultado neto operacional de la red pública hospitalaria 2006-2009

(miles de $ de 2009)

Nivel de atención 2.006 2.007 2.008 2.009

Nivel III (3.588.937) (2.123.341) (30.690.911) (22.091.286)

Nivel II 16.391.637 10.823.258 (12.493.586) (4.600.807)

Nivel I 18.513.060 18.116.125 (8.462.182) (11.984.570)

Toda la Red 31.315.760 26.816.041 (51.646.680) (38.676.663)

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Contaduría General de la Nación.

La caída del resultado neto operacional es particularmente fuerte en los hospitales del

nivel III. Esto puede estar relacionado con el hecho de que en esos centros hospitalarios

crecieron intensamente los costos generales: se triplicaron o casi en valores absolutos y se

duplicaron en términos relativos.

Cuadro 7.4

Costos generales hospitales de la red pública 2006-2009

(miles de $ de 2009)

Nivel de atención Item 2.006 2.007 2.008 2.009

Nivel III Costos generales 40.129.100 51.039.237 63.753.968 113.071.101

% part. en costos totales 16% 18% 22% 35%

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Contaduría General de la Nación.

Los costos (a diferencia de los gastos) son cuentas directamente relacionadas con la

misión de los hospitales como centros de salud. Los distintos de los generales son,

básicamente, los materiales (medicamentos, etc.) y los sueldos y salarios del personal

médico y asistencial incorporado a la nómina. Los costos generales abarcan una amplia

gama de servicios misionales que van desde los servicios personales del área de la salud

distintos de los de la nómina, hasta los médico quirúrgicos, de diagnóstico y hospitalarios.

Los costos generales son, pues, la cuenta de los subcontratos. Su incremento constituye

una oportunidad objetiva para la corrupción.

La caída del resultado neto operacional relacionada con el aumento de los costos

generales puede ser, a su vez, una de las causas del incremento de los pasivos (cuentas

por pagar) de los hospitales del nivel III.

Cuadro 7.5

Cuentas por pagar de los hospitales del nivel III. 2006-2009

(miles de $ de 2009)

Nivel de atención Item 2.006 2.007 2.008 2.009

Nivel III Cuentas por pagar 67.254.411 82.140.462 96.875.111 142.713.807

% crec. anual 22.1% 17.9% 47.3%

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Contaduría General de la Nación.

A decir verdad, las cuentas por pagar crecieron en los hospitales de todos los niveles, pero

solo en los del III el aumento parece deberse al fuerte incremento de los costos generales,

en otras palabras, de la contratación de servicios con terceros.

Es de presumir que el endeudamiento acelerado de ciertos hospitales, básicamente con

sus proveedores, les está generando costos financieros elevados –sus acreedores les

cargan tasas altas de interés–. En ese orden de ideas, la presión por darle liquidez a esas

instituciones podría estar redundando, antes que nada, en beneficios para los

subcontratistas.

Esta crisis financiera ocurre en medio de una gran elevación del presupuesto de la salud

en Bogotá, que pasó de $1,1 billones en 2005 a $2,1 billones en 2010.

Como los males no vienen solos, la falta de liquidez obliga a los hospitales a pagar a

cuenta gotas, lo que encarece los precios de los insumos. Esto es particularmente cierto

con los medicamentos, porque deben recurrir a distribuidores que les dan mayores plazos

pero les imponen precios más caros –y que probablemente se prestan a transacciones

equívocas–.

Un ejemplo de gran proveedor de medicamentos distinto a los fabricantes es el de un

distribuidor contratado a veces como establecimiento de comercio, bajo el nombre de

Depósito de Drogas Boyacá, y a veces como persona natural, bajo el de Rafael Antonio

Salamanca. De 2005 a 2007, durante la administración Garzón, fue el 8º contratista de la

red hospitalaria pública (por el valor de sus contratos), por debajo de varias cooperativas

de trabajo asociado y laboratorios. En esos tres años, sus operaciones ascendieron a

$4.406 millones. Entre 2008 y junio de 2010 sus contratos saltaron a los $19.220 millones,

con lo que se convirtió en el tercer contratista de la red, por debajo sólo de dos

cooperativas de trabajo asociado.

Podrían reseñarse muchos ejemplos de manejo irregular de los hospitales. Por razones de

espacio, solo se traerán a cuento dos.

Una licitación inquietante: la dotación del Hospital de Meissen

En 2008 el Hospital de Meissen abrió un proceso para contratar la dotación de la totalidad

de sus áreas clínicas y administrativas con equipos médicos, de diagnóstico e imágenes

diagnósticas, mobiliario, laboratorio, instrumental quirúrgico, instrumental y equipo

odontológico, equipo de sistemas y comunicaciones y electrodomésticos, entre otros.

La Ley 100 de 1993 dispone que las Empresas Sociales del Estado se rigen por el derecho

privado en materia de contratos –lo cual no quiere decir que puedan irrespetar los

principios generales de la contratación pública–. Conforme a eso el Hospital de Meissen

estructuró en este caso la selección del contratista a partir de una invitación pública pero

introdujo restricciones a la competencia que generan inquietudes.

La convocatoria dividió la dotación del hospital en tres grandes grupos –equipos

biomédicos, administrativos y de informática– los cuales se subdividieron en lotes que

agrupaban ítems heterogéneos. Está fórmula obligaba a los proponentes a acudir muchas

empresas para estructurar sus ofertas y dificultaba la participación en el proceso.

Solo le permitieron a los proponentes conocer y hacer observaciones sobre el aparte

técnico de las ofertas de sus competidores, no la totalidad de las mismas.

De 43 empresas que se inscribieron para participar solo siete presentaran propuestas.

Todas ellas fueron inhabilitadas jurídica y financieramente, con excepción de la Unión

Temporal Nuevo Hospital de Meissen 2008, que se presentó como proponente de los tres

grupos y se quedó con todos.

El contrato resultante se celebró por $17.194 millones. La unión temporal mencionada se

convirtió en la cuarta contratista, en orden de magnitud, de la red hospitalaria pública

(después de dos cooperativas de trabajo asociado y de Rafael Antonio Salamanca). De las

entidades y personas que la conforman solo una, Hospimedics, que tiene el 18.74% de

capital, proviene del sector salud.

Irregularidades en el hospital más grande, el Simón Bolívar

Hace pocas semanas, un grupo de más de 50 profesionales de la salud que trabajan allí le

dirigieron una carta al superintendente nacional de salud, Conrado Adolfo Gómez, para

que adopte correctivos sobre la situación del hospital.

Según quienes suscriben la carta, muchos de los miembros del personal asistencial –

médicos generales y especialistas, enfermeras, camilleros…– son vinculados mediante

contratos que se renuevan mensual, bimensual o trimestralmente, y están sometidos a

mucha inestabilidad. Frecuentemente se cita a los coordinadores de las áreas para

preguntarles de cuáles de los profesionales se puede prescindir. A éstos se los deja a veces

trabajar varios días del período subsiguiente al contratado y se les notifica que no se les

renovará el contrato y no se les pagarán esos días de trabajo.

Desde que se posesionó el actual director del Hospital, Luis Guillermo Cantor Wilches, a

finales de 2009, se incrementó mucho la nómina administrativa de supernumerarios. Se

celebraron contratos laborales con más de 100 empleados nuevos, en menos de seis

meses. En las oficinas no había sitio disponible para los tantos empleados. “Por vía de

ejemplo”, escriben los médicos, “señalamos el caso del consultorio en donde se atendía

consulta ginecológica[,] el que debió dar paso a una oficina de atención al usuario”. Según

los denunciantes, dos de las personas así vinculadas fueron la esposa y la hija del

funcionario de la Contraloría de Bogotá que dirige los grupos de auditoría en el hospital.

Entretanto, ni el número de pacientes atendidos en el hospital ni el personal asistencial

creció en la misma proporción.

Mientras hay únicamente siete médicos internistas se contrataron 11 abogados, varios de

los cuales no asisten a laborar (antes había solo tres abogados). No hay médico internista

en el servicio de urgencias entre las 3 y las 7 p.m.

Faltan médicos con esa especialidad en el turno de la noche –fueron reemplazados por

médicos generales, que no son idóneos para sustituirlos en un hospital de nivel III–. Sin

embargo, la Oficina de Atención al Cliente pasó de tener 3 empleados a contar con 11.

Cantor Wilches es una persona cercana a la Casa Moreno Rojas. El centro asistencial que

él gerencia es uno de los hospitales en cuya marcha, según se le informó a la Comisión de

Seguimiento, tiene influencia el senador Iván Moreno. También la tendría en el Hospital

de Engativá y en el de Fontibón. Vale recordar, a propósito del aumento del personal

administrativo en el Simón Bolívar desde finales de 2009, que a mediados del primer

semestre de 2010 se celebraron elecciones para el Congreso.

Está previsto que el Hospital Simón Bolívar inicie la construcción de una segunda torre,

por un valor de $60.000 millones.