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Por Carlos Caballero argez *

La impronta de Carlos Lleras Restrepo en la economa colombiana de los aos sesenta del siglo XX

Fecha de Recepcin: 25 de FebReRo de 2009Fecha de acepTacin: 21 de abRil de 2009Fecha de modiFicacin: 15 de junio de 2009

ResumenCarlos Lleras Restrepo es el mandatario emblemtico de los aos sesenta del siglo XX en Colombia. Su impronta como go-bernante qued grabada y perdur en el pas hasta 1990 pero su influencia en la conduccin de la economa colombiana fue notoria desde los aos treinta del siglo anterior. Este ensayo se refiere, precisamente, a la trayectoria intelectual de Carlos Lleras Restrepo entre los aos treinta y los sesenta del siglo XX. Se detiene sobre la formacin de su concepcin de la intervencin del Estado en la economa, antes de describir la evolucin de la economa colombiana en la segunda mitad de los aos sesenta, durante su perodo presidencial, y detallar dos de los principales aportes de Lleras en la creacin de la institucionalidad para el manejo de la poltica econmica: el Estatuto Cambiario de 1967 y la Reforma Constitucional de 1968, que otorg rango constitucional a la planeacin econmica en Colombia. Se comenta tambin sobre el estilo presidencial de Lleras Restrepo y el papel asignado por l a la tecnocracia en la conduccin de la economa. El ensayo confirma la importante contribucin de Lleras a la construccin de un Estado moderno en Colombia.

PalabRas clave:Estado, intervencin, planeacin, tecnocracia.

* Ingeniero Civil, Universidad de los Andes, Bogot, Colombia; Master of Science, Universidad de California, Berkeley, Estados Unidos; Master of Public Affairs, Princeton University, Estados Unidos. Actualmente se desempea como director de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Uni-versidad de los Andes, como estudiante de la Maestra de Historia de la misma Universidad y como columnista regular del peridico El Tiempo, Bogot, Colombia. Entre sus publicaciones ms recientes estn: Memorias incompletas. Crnica sobre el amanecer del siglo XXI en Colombia. Bogot: Norma, 2007; y varios captulos en el libro 50 Aos. Departamento Nacional de Planeacin. Bogot: DNP, 2009. Correo electrnico: [email protected].

Carlos Lleras Restrepos Mark on the Colombian Economy in the 1960s abstRactCarlos Lleras Restrepo is the emblematic Colombian president of the 1960s. The mark he made lasted until 1990, but his influ-ence on the management of the Colombian economy started in the 1930s. This article focuses on the intellectual evolution of Carlos Lleras Restrepo between the 1930s and the 1960s. It examines the development of his concept of state intervention in the economy; describes the evolution of the Colombian economy in the second half of the 1960s while he was president; and provides details about two of his main contributions to the creation of Colombias economic institutions: the Foreign Exchange Code of 1967 and the Constitutional Reform of 1968, which made economic planning constitutionally mandatory. Lleras Re-strepos presidential style and the role he gave technocrats in the management of the economy is also briefly discussed. The article confirms Lleras Restrepos important contribution to building a modern state in Colombia.

Key WoRds: State, Economic Intervention, Planning, Technocracy.

A marca de Carlos Lleras Restrepo na economia colombiana dos anos sessenta do sculo XXResumoCarlos Lleras Restrepo o governante emblemtico dos anos sessenta do sculo XX na Colmbia. Sua marca como governante ficou grava e perdurou no pas at 1990, mas sua influncia na conduo da economia colombiana foi notria desde os anos trinta do sculo anterior. Esse trabalho se refere, justamente, trajetria intelectual de Carlos Lleras Restrepo entre os anos trinta e sessenta do sculo XX. Nomeadamente, trata sobre a formao de sua idia acerca da interveno do Estado na eco-nomia, antes de descrever a evoluo da economia colombiana na segunda metade dos anos sessenta, durante seu perodo presidencial, e detalhar dois das principais contribuies de Lleras na criao da institucionalidade para o gerenciamento da poltica econmica: o Estatuto Cambial de 1967 e a Reforma Constitucional de 1968, que conferiu rango constitucional ao planejamento econmico na Colmbia. Discute-se tambm sobre o estilo presidencial de Lleras Restrepo e o papel que ele atribui tecnocracia na conduo da economia. O trabalho confirma a notvel contribuio de Lleras para a construo de um Estado Moderno na Colmbia.

PalavRas chave:Estado, interveno, planejamento, tecnocracia.

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La impronta de Carlos Lleras Restrepo en la economa colombiana de los aos sesenta del siglo XXcaRlos caballeRo aRgez

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Carlos Lleras Restrepo fue uno de los grandes estadistas colombianos y latinoamericanos del siglo XX. Al conocimiento que tuvo de la organizacin del Estado, producto de su profesin de abogado y de su temprana vinculacin a la actividad poltica en Colom-bia, se sumaron sus habilidades para la hacienda pbli-ca y su inquietud, tambin temprana, por los problemas econmicos internacionales.

Carlos Lleras particip en el proceso poltico que culmi-n con la organizacin del Frente Nacional y en el arre-glo institucional que estuvo vigente en Colombia entre 1958 y 1974, y cuyo fin fue encauzar la transicin de la dictadura de Gustavo Rojas Pinilla hacia una democra-cia plena. Lleras Restrepo colabor activamente en la construccin de las instituciones polticas, econmicas y administrativas que se implantaron en el pas durante el Frente Nacional. Como presidente de la Repblica entre 1966 y 1970 llev a la prctica buena parte de las ideas y los programas fundamentales acordados entre los dos partidos tradicionales en Colombia, el Liberal y el Conservador.

En 1966, al asumir la Presidencia de la Repblica, Lle-ras Restrepo hizo frente a una situacin de deterioro en la balanza de pagos del pas y dise el Estatuto Cambiario, o Decreto 444 de 1967, un sistema integral de control de los cambios internacionales de divisas. La Reforma Constitucional de 1968 incorpor en la Carta, adems, instrumentos fundamentales para una conduc-cin ordenada de la economa. Y la reforma administra-tiva que le sigui arm la estructura de un conjunto de entidades estatales a travs de las cuales, mediante la vinculacin de una tecnocracia moderna, Lleras consi-der que debera manejarse el Estado.

Este texto se refiere a la trayectoria de Carlos Lleras Restrepo entre los aos treinta y los sesenta del siglo XX. Se detiene sobre la formacin de su concepcin de la intervencin del Estado en la economa. Poste-riormente se describe la evolucin de la economa del pas en la segunda mitad de la dcada de los sesenta y se detallan los principales aportes de Lleras al mane-jo de la economa durante su gobierno. En las ltimas secciones se hacen algunos comentarios sobre el estilo presidencial de Lleras Restrepo y el papel que otorg a la formacin de una tecnocracia moderna para el ma-

nejo de la economa. El ensayo concluye confirmando la contribucin de Lleras en la construccin del Estado en Colombia.

LLeras restrepo, su trayectoria temprana y su concepcin deL papeL deL estado

Lleras Restrepo inici su vida poltica en 1929, a los veintin aos, cuando fue designado vicepresidente de la Convencin Nacional del Partido Liberal que se re-uni en Apulo, Cundinamarca. Sin recibir an su ttulo de Doctor en Derecho y Ciencias Polticas y Sociales, ya se haba desempeado como empleado de la redaccin de El Tiempo y como presidente del Congreso Nacional de Estudiantes y de su Comit Ejecutivo Nacional.

1929 fue un ao aciago para el mundo por el desplome de la Bolsa de Nueva York y el inicio de la Gran De-presin de finales de los aos veinte y principios de los treinta del siglo pasado. El manejo de la crisis eco-nmica en Colombia implic la adopcin de mltiples medidas por parte del Gobierno y del Congreso. Si bien el Banco de la Repblica haba comenzado a operar en 1923, con la crisis surgieron el control de cambios in-ternacionales, los prstamos directos del Banco de la Repblica al Gobierno, el recorte de las deudas priva-das, la moratoria de la deuda externa, los depsitos de importacin, la elevacin de las tarifas arancelarias y la proteccin de la naciente industria en el pas.

La intervencin del Estado se haba puesto de moda en el mundo a partir de 1914. La Primera Guerra Mundial origin la utilizacin de tcnicas mediante las cuales la vida econmica y poltica de una sociedad poda ser efectivamente dirigida por el Estado (Skidelsky 1995, 46). La pregunta, entonces, fue si un Estado que poda organizar a la sociedad para la guerra poda hacerlo tam-bin para la paz. El Estado se convirti en un agente de gran influencia en la orientacin y la vida de los indivi-duos en numerosos pases. Circunstancias que haran difcil regresar al modelo liberal del siglo XIX y daran lugar, en cambio, a nuevas alternativas de organizacin estatal alrededor del mundo con base en la intervencin del Estado, bien se optara por las reformas liberales o por los modelos totalitarios, el comunismo o el fascismo (Skidelsky 1995, 336).1

1 Para este autor, en muchos aspectos el fascismo result un me-jor modelo para los pases en desarrollo que el comunismo, por cuanto permita el control estatal de la actividad productiva sin nacionalizar toda la economa (Skidelsky 1995, 48).

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Revista de Estudios Sociales No. 33rev.estud.soc.agosto de 2009: Pp. 196. ISSN 0123-885X Bogot, Pp.91-103.

En 1935 una reforma tributaria elev en Colombia los impuestos directos. Posteriormente, en 1936, la Re-forma Constitucional incorpor el concepto de que la propiedad tena una funcin social e impuso a las auto-ridades nacionales la obligacin de asegurar el cumpli-miento de los derechos sociales. Carlos Lleras Restrepo colabor en la Cmara de Representantes en la discu-sin y aprobacin de ambas reformas. Fue ponente de los proyectos de ley que integraron la reforma tributaria, lo que dio lugar a dos publicaciones sobre el tema y a su eleccin en 1936 y su reeleccin en 1937 como Con-tralor General de la Repblica (Lleras 1982a, XL).2

Emergi, entonces, la conviccin de Lleras sobre la ne-cesidad de la vigorosa accin del Estado para promover el avance econmico y el progreso social, lo mismo que su preocupacin por el buen funcionamiento del Esta-do, el control de la ejecucin del gasto y la eficiencia de la inversin pblica. Esta ltima se hizo evidente en su libro La estadstica nacional, en el cual se refiri a la ra-cionalizacin de la inversin estatal y, especficamente, a la necesidad de un

rgano de control tcnico, libre de todo inters poltico, respetable, enrgico, que vigile permanentemente a los ejecutores de la labor administrativa, que est en capa-cidad de conjurar a tiempo cualquier error y sea el infor-mador permanente, ante el Congreso y ante la opinin pblica, acerca de la accin oficial, de su eficacia y de sus defectos (Rosas 2008, 415).3

La crisis de 1929 y la Gran Depresin profundizaron, entonces, la tendencia a la intervencin del Estado en el manejo econmico tanto en los pases con gobiernos autoritarios como en aquellos en los cuales se mantuvo la democracia liberal. A ello contribuy adicionalmente, unos aos ms tarde, el estallido de la Segunda Guerra Mundial. Y Lleras Restrepo habra de ser, precisamente, el responsable del manejo de la economa colombiana durante buena parte de la Segunda Guerra Mundial, en su calidad de ministro de Hacienda de la adminis-tracin de Eduardo Santos, 1938-1942. As lo describe con detalle exhaustivo en sus memorias del Ministerio correspondientes a los aos de 1940 y 1942.

2 El Informe relativo al proyecto de ley por el cual se aumenta la tarifa vigente del impuesto sobre la renta, en 1935, y La reforma tributaria ante la Cmara de Representantes Tres informes de la Comisin Especial de Impuestos, en 1936.

3 El libro La estadstica nacional, Su organizacin y sus problemas, publicado por la Contralora General de la Nacin en 1938, es, en mi opinin, uno de los ms importantes de Lleras Restrepo y denota la profundidad y extensin de su conocimiento de la economa y la hacienda pblica.

Para Lleras Restrepo, la economa de guerra no traa consigo:

[] una alteracin superficial en el funcionamiento de los mecanismos ordinarios, sino un cambio pro-fundo [] Ganar la guerra es la sola finalidad, y a ello se subordina todo lo dems sin excepcin alguna. Este hecho fundamental implica las ms profundas alteraciones [] la produccin no se orienta bajo la influencia del provecho, porque hay artculos que deben conseguirse a toda costa; las necesidades individuales, an estando respaldadas por una real capacidad y un poder de compra efectivo, se ven limi-tadas en su satisfaccin, porque muchos bienes se sustraen por virtud de reglamentaciones drsticas a la demanda civil, y, consecuencialmente, se rompe el mecanismo ordinario de la formacin de los precios. (Lleras 1982b, 7).

En sus memorias Lleras se refiri igualmente a las ac-tuaciones especficas que era necesario emprender para hacer frente a las consecuencias econmicas de la gue-rra. Especialmente, a los controles y a la regulacin de la exportacin de caf, al racionamiento de las importa-ciones, a la racionalizacin de los medios de transporte y a la organizacin y el fomento de la produccin para el consumo domstico, lo mismo que la aplicacin de sus-titutos en la satisfaccin de algunas necesidades. Estas actuaciones daran lugar a la creacin de la Superinten-dencia Nacional de Importaciones (que durante la ad-ministracin de Lleras Restrepo en la segunda mitad de los sesenta se convertira en el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX), entidad que tendra, adems, funciones de control de precios de los artculos importados (Lleras 1982b, 156).

Las concepciones de Lleras Restrepo con respecto a la organizacin y el manejo del Estado se reflejaron en la estructura institucional que dise a su paso por el Mi-nisterio de Hacienda; buena parte de sta habra de per-manecer sin cambios sustanciales durante los siguientes cincuenta aos. Entre aquellas entidades que se crearon a raz de la guerra, hay que mencionar el Fondo Nacio-nal del Caf y el Instituto de Fomento Industrial, IFI. Simultneamente con la suscripcin del Convenio In-ternacional de Cuotas Cafeteras en noviembre de 1940, se cre el primero y se establecieron los impuestos que lo financiaran para hacer posible la intervencin en la compra de caf en el mercado interno y su retencin, y, por ende, el cumplimiento de lo estipulado en el Con-venio. En el campo de la produccin industrial, el Go-bierno, ante el desabastecimiento de ciertos productos

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esenciales las llantas, por ejemplo, dio un paso ms avanzado y cre el IFI, abriendo la posibilidad de que el Estado participara de manera directa en la produccin bsica y en la transformacin de materias primas nacio-nales y extranjeras.

Al dejar el Ministerio de Hacienda en agosto de 1942, Lleras Restrepo tena una concepcin clara de la ne-cesidad, en ese momento histrico, de la intervencin del Estado en la economa, un conocimiento detallado de la organizacin del Estado en Colombia y una visin sobre la manera de administrarla, en la bsqueda de la eficiencia de su accin. En los aos siguientes se dedi-cara con mayor intensidad a la poltica y a la actividad privada. Lo que le dejara tiempo, sin embargo, para interesarse en los temas del comercio exterior y de la reorganizacin de la economa internacional.

LLeras restrepo en Bretton Woods y en otras conferencias internacionaLes

Carlos Lleras Restrepo particip en reuniones econmi-cas internacionales cruciales en la suerte econmica del mundo de la posguerra de la Segunda Guerra Mundial. Estuvo en calidad de presidente de las delegaciones co-lombianas en foros como el de Bretton Woods, en julio de 1944; la primera Asamblea General de las Naciones Unidas, reunida en Londres, en enero de 1946; la Con-ferencia Mundial de Comercio y Empleo en La Habana, en noviembre de 1947, y la Conferencia de Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas, en marzo de 1964.

La reunin de Bretton Woods en julio de 1944 dio origen al Fondo Monetario Internacional y al Banco Mundial. El inters de Lleras Restrepo, adems de aquel relacionado con la normalizacin del funciona-miento de la economa mundial y del comercio inter-nacional, fue defender, frente a lo que tendra que ser la gran demanda de recursos para la reconstruccin, lo que nosotros necesitbamos para nuestro desarrollo (Lleras 1988, 156).

En una conferencia que dict el doctor Lleras Res-trepo en la Universidad Nacional en Bogot en julio de 1945 seal la imposibilidad de un regreso a la or-todoxia clsica, anterior a la Primera Guerra Mundial y a la crisis de 1929. Expuso, por ejemplo, que ya no se consideraba que la estabilidad del tipo de cambio fuera un objetivo principal de la poltica econmica, pero s que los controles contribuiran a lograr dicha estabilidad. Fue tambin de la opinin de que se iba

a requerir un largo perodo de transicin para alcanzar un cierto grado de estabilidad cambiaria en el mundo, durante el cual tendrn forzosamente que supervivir los controles, las prcticas bilaterales y la congelacin de fondos (Lleras 1981a, 42 y 80).4

Lleras se impregn del espritu de Bretton Woods. Esto explica, en buena parte, su gran conocimiento de los temas cambiarios y la velocidad con la cual su gobierno adopt, en marzo de 1967, el Estatuto Cambiario. En la conferencia ya mencionada, Lleras Restrepo comen-t que la funcin de los controles de cambio iba mu-cho ms all de la accin estabilizadora, porque stos constituan un freno para contener los movimientos de capital originados en causas econmicas, polticas o de especulacin (Lleras 1981b, 106).5 Adicionalmen-te, consider que el control de cambios produca otras formas de regulacin comercial, como el control de las importaciones. De manera que, si bien pensaba que era necesario eliminar ciertas limitaciones a los giros al ex-terior por concepto de operaciones de la cuenta corrien-te de la balanza de pagos, afirmaba igualmente que era:

Indispensable mantener el control de las importa-ciones, entre otras cosas para evitar que las compras exageradas en el extranjero nos lleven de nuevo, obli-gadamente, a recurrir a restricciones de cambio. No debemos comprar sino lo que podemos pagar. Pero debemos pagar sin restricciones ni demoras todo lo que compremos (Lleras 1981b, 116).

La desigualdad entre los pases participantes en el co-mercio mundial fue otra de las grandes inquietudes de Lleras. En la Conferencia Mundial de Comercio y Em-pleo de La Habana, en noviembre de 1947, Lleras argu-ment que las restricciones al comercio no se adopta-

4 De acuerdo con Lleras (1981a), las frmulas que el Acuerdo sobre el Fondo Monetario Internacional consagra en materia de estabilidad en los tipos de cambio representan indudablemente una transaccin entre extremos puntos de vista. No es posible aspirar a una estabilidad rgida, y prima el concepto de que la estabilidad en s misma no es el objetivo final [] Pero ha quedado consagrado un principio esencial: el de que las modifi-caciones en los tipos de cambio, como no son cosa que interese tan slo a un pas, tienen que ser objeto de examen, de control y de acuerdos internacionales. Extracto de las conferencias dictadas por el doctor Carlos Lleras Restrepo, en la serie de ex-posiciones sobre los Problemas econmicos de la post guerra, organizadas por el Instituto de Ciencias Econmicas de la Uni-versidad Nacional, Bogot, julio de 1945. Ver Lleras (1981a).

5 Igualmente, Lleras record que en la aplicacin del control de cambios deberan separarse tres grupos definidos sobre los cuales actuar: el de las transacciones corrientes, el de las inver-siones y los movimientos bruscos de fondos que pasan de un mercado a otro, la fuga del hot money (Lleras 1981b, 43).

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ban por capricho sino por el imperio de la necesidad, subrayando el contraste entre la vaguedad declamato-ria con que se enuncian los compromisos de coopera-cin y la energa de los procedimientos coactivos que restringen la libertad de accin de los participantes para defender sus propias economas o estimular el progreso de las mismas (Lleras 1981b, 134). En vista de lo ante-rior, reconoci la necesidad de la ayuda gubernamental en forma de medidas protectoras para desarrollar ciertas ramas de la industria o de la agricultura (Lleras 1981b, 106-107). ste era, para l, el tema trascendental de la Carta de Comercio y Empleo (Lleras 1981b, 107).6

En la primera Asamblea General de las Naciones Uni-das, que tuvo lugar en Londres en 1946, Lleras Res-trepo se adentr en los problemas del desarrollo de los pases atrasados, para llamar la atencin sobre la nece-sidad de la solidaridad de las naciones ms avanzadas. Insisti, una y otra vez, en que, adems de la tarea de reconstruccin de las economas devastadas por la gue-rra y de la reorganizacin de la economa mundial, haba tambin una gran tarea de desarrollo, lo cual originaba el deber imperioso de buscar para la una [la recons-truccin] y para la otra [el desarrollo] frmulas de co-operacin entre todos (Lleras 1981b, 99-100).

Casi veinte aos ms tarde, en la Conferencia de Co-mercio y Desarrollo de las Naciones Unidas, Lleras re-petira que su pas continuaba pensando que las medidas enderezadas a integrar de mejor manera el comercio mundial deben inspirarse en el principio de solidaridad, en la urgencia de impulsar vigorosamente el desarrollo de los ms atrasados; y que el proceso de integracin econmica general no debera traducirse en una con-centracin creciente de la riqueza y del ingreso en manos de pocas naciones, sino en un reparto ms satisfactorio para la gran mayora de la poblacin del mundo (Lleras 1981b, 116). Vinculaba este concepto de solidaridad al tratamiento de los productos bsicos, con el fin de es-tabilizar los precios de productos de exportacin de los pases en desarrollo, como el caf, en el caso de Colom-bia, al cual dedic secciones enteras de sus discursos internacionales. Fue, as mismo, en la Conferencia de

6 Para Lleras, en la Carta no se estableca, ninguna distincin entre pases que han alcanzado ya los ms altos grados de desa-rrollo econmico y gozan de elevados niveles de vida y aquellos otros que se encuentran retardados en el aprovechamiento de sus recursos naturales y humanos y cuyos pueblos, en conside-rable proporcin, carecen de las ms elementales condiciones de bienestar. A la tremenda desigualdad de condiciones se le da un igual tratamiento y ello, a la luz de los principios de solidari-dad humana, de equidad y an de simple conveniencia general, resulta inadmisible (Lleras 1981b, 107).

1964 en donde Lleras Restrepo, hablando en nombre de 19 pases de Amrica Latina, subray la necesidad de fomentar la exportacin de las manufacturas y semima-nufacturas de los pases en desarrollo y, por consiguien-te, de lograr la aplicacin en la prctica de frmulas para acceder a los mercados internacionales y la aceptacin del principio de la no reciprocidad por parte de los pa-ses en desarrollo (Lleras 1981b, 134).

La participacin de Lleras Restrepo en las conferen-cias internacionales mencionadas, y en otras regionales, complement, entonces, su gran conocimiento de la organizacin del Estado en Colombia y ampli su vi-sin sobre la poltica econmica, la poltica de comercio exterior y la necesidad de negociar trminos favorables para el acceso de los productos de exportacin colom-bianos a los mercados internacionales, lo mismo que sobre la defensa de la produccin nacional frente a la competencia extranjera.

Lleras Restrepo se sincroniz con el pensamiento eco-nmico latinoamericano de los aos cincuenta y sesen-ta. Conoci a Ral Prebisch cuando ste regresaba a Argentina de su viaje a Mxico en 1944 despus de caer en desagracia en Buenos Aires e hizo una escala en Bogot. Desde ese momento Lleras comparti con Prebisch la determinacin de promover el desarrollo econmico de la regin y la creencia de que Amrica Latina haba salido de la Gran Depresin con la sufi-ciente experiencia como para ser exitosa en el logro de ese propsito (Dosman 2008, 194). Adems, acompa- al mismo Prebisch en las conferencias que ste or-ganiz como funcionario de las Naciones Unidas y de la CEPAL, entre ellas, algunas de las ya mencionadas.

A tal punto que Prebisch cont con Lleras Restrepo como uno de los seis distinguidos latinoamericanos que le colaboraran a dar legitimidad a sus ideas fun-damentales, consignadas, primero, en el Manifiesto de La Habana de 1949, en el cual se introdujo en el anlisis de la economa de Amrica Latina el concepto de centro-periferia, y, ms tarde, en el documento Cooperacin Internacional para una Estrategia de Desarrollo de Amrica Latina, que se present en la reunin de Quintandinha, en noviembre de 1954 (Dosman 2008, 292).7

7 Segn el bigrafo de Prebisch, en la reunin de Quintandinha ste decidi plantear su visin del desarrollo con franqueza e hizo de los conceptos de interdependencia y gobernabilidad el foco principal de su anlisis, que no eran de buen recibo en la comunidad internacional. Para dar a sus iniciativas un mximo de legitimidad, cre un grupo de apoyo conformado por seis

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La economa coLomBiana en eL goBierno de LLeras restrepo

El programa del Frente Nacional incluy una serie de medidas de corte reformista: una nueva reforma agra-ria, el fortalecimiento del sindicalismo, una oleada de legislacin laboral y una expansin considerable del gasto pblico social. En el frente econmico, se acentu la estrategia de desarrollo que provena de las dcadas anteriores. El estrangulamiento externo sirvi como justificacin para un programa de susti-tucin de importaciones an ms agresivo (Ocampo et al. 1987, 263-264).

Es oportuno recordar que el Frente Nacional no fue solamente un arreglo poltico orientado a encauzar la transicin de la dictadura militar de Gustavo Rojas Pinilla hacia la democracia plena, sino que su inicio co-incidi con la Revolucin Cubana de 1959, lo cual con-dujo a que su programa se articulara dentro de los de la Alianza para el Progreso, iniciada por la administracin Kennedy en Estados Unidos, que se concretaron en 1961 con el acuerdo firmado en Punta del Este, Uru-guay, con sus aliados latinoamericanos.

La poltica econmica del primer gobierno del Frente Nacional fue de un corte marcadamente expansionista en lo fiscal, financiado con recursos de la Alianza para el Progreso. La economa recuper su ritmo de crecimien-to, pero la balanza de pagos y las cuentas fiscales se desequilibraron, por lo cual, al iniciarse la administra-cin de Guillermo Len Valencia, en 1962, eran claros los signos de deterioro de la economa. Las medidas del nuevo gobierno, que incluyeron la austeridad fiscal, la devaluacin del peso y el incremento de los controles dentro de lo que en la actualidad se denominara una estrategia de pare y siga, dieron lugar a un crecimiento econmico irregular, ms lento que el del perodo anterior, y al aumento del desempleo. El resultado fue un verdade-ro colapso externo en 1966, que hered la Administracin Lleras Restrepo en 1966 (Ocampo et al. 1987, 265).

Si bien entre 1960 y 1965 el Producto Interno Bruto de Colombia creci a un ritmo promedio anual de 4,66%,

latinoamericanos distinguidos internacionalmente: Eduardo Frei, de Chile; Carlos Lleras Restrepo, de Colombia; Evaristo Araiza, del Banco de Mxico; el presidente de la Universidad Nacional de Costa Rica, Rodrigo Facio; Cleante de Paiva Leite, director del Banco Nacional de Desarrollo de Brasil; y Francis-co Garca Olano, de Argentina. Los seis representaban todas las subregiones de Amrica Latina y su incorporacin ampliaba la base de apoyo a la CEPAL; Frei y Lleras seran en el futuro presidentes de sus pases (Dosman 2008, 292).

el incremento de la produccin por habitante se redujo con respecto a lo sucedido en los aos anteriores, por cuanto Colombia registr el ms rpido aumento pobla-cional del siglo XX (Flrez 2000, 3).8 Tasas de desocu-pacin abierta de 11% eran corrientes hacia 1967, ade-ms, en razn del acelerado proceso de urbanizacin, de los cuellos de botella para el avance de la industria y de que los nuevos proyectos industriales eran cada vez ms intensivos en capital y menos en trabajo.

En 1966 los trminos de intercambio la relacin entre los precios de las exportaciones y de las importaciones se ubicaron en un nivel inferior al de 1958, por el de-terioro que haba tenido lugar en los precios internacio-nales del caf. Las reservas internacionales del Banco de la Repblica eran, adems, negativas en 1966, por lo cual la capacidad de Colombia para importar bienes y servicios era la ms baja desde 1941, si se calcula el n-mero de meses cuyas importaciones podan satisfacerse con las reservas existentes.

El inicio de la administracin de Lleras Restrepo dio lugar, sin embargo, a un quiebre en la trayectoria de la economa colombiana durante el perodo del Frente Nacional, signado por la normalizacin de la relacin de los agentes econmicos nacionales con el exterior y por la racionalizacin de las finanzas del Estado.

En los cinco aos transcurridos entre 1966 y 1970, que engloban el perodo de gobierno del presidente Lleras Restrepo, el crecimiento anual promedio de la econo-ma colombiana se elev en un punto con respecto a los seis aos anteriores, y fue de 5,76%, lo cual mejor el ingreso promedio por habitante. Aunque el precio in-ternacional del caf se mantuvo en niveles bajos hasta 1969, las medidas econmicas adoptadas al iniciarse el gobierno de Lleras Restrepo el acceso al crdito p-blico externo, la promocin de las exportaciones dife-rentes del caf y la expansin de la economa mundial contribuyeron a recuperar el ritmo de crecimiento de la economa. La inflacin baj y, en promedio, no lleg a niveles de dos dgitos en los cinco aos considerados. El principal problema de la economa, como ya se mencio-

8 Desde fines de la dcada de los treinta la tasa de mortalidad de la poblacin empez a descender, mientras que la de fecundi-dad permaneci alta, lo que gener un alto crecimiento pobla-cional, una tasa cercana al 3% anual, que se mantiene hasta mediados de la dcada de los sesenta y genera lo que se conoci como la explosin demogrfica. A partir de la segunda mitad de los sesenta, la fecundidad empieza a descender rpidamente, lo cual, junto con el descenso de la mortalidad, lleva a que la tasa de crecimiento baje y alcance, entre 1985 y 1993, los nive-les observados a principios de siglo (2% promedio anual).

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n, fue el incremento del desempleo abierto, que ame-nazaba, al concluir la administracin Lleras Restrepo, con incrementarse en forma dramtica, segn los esti-mativos de la Misin de la Organizacin Internacional del Trabajo que visit al pas en 1969.

eL decreto 444 de 1967 o eL estatuto camBiario9

Dentro de las mltiples acciones que en lo econmi-co adopt el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, la de mayor repercusin, en el corto y en el largo plazo, fue la del ordenamiento del manejo del sector externo me-diante el diseo de un marco reglamentario estricto y estable. En los primeros meses del perodo presidencial se puso en vigencia el ms estricto sistema de control de de las importaciones de la posguerra. Simultneamente, se suspendieron las operaciones en el mercado libre de divisas y se estableci el control de cambios. Estas deci-siones provocaron el enfrentamiento, en noviembre de 1966, entre el nuevo gobierno y sus acreedores interna-cionales, encabezados por el Fondo Monetario Interna-cional, que no estuvo de acuerdo con el tipo de medidas de poltica econmica de la nueva administracin. Unos meses ms tarde, el 22 de marzo de 1967, se promulg el Decreto-Ley 444, que reestructur la totalidad del rgi-men de cambios y de comercio exterior y que le dio al pas cerca de 25 aos de estabilidad en la poltica cambiaria.

El Decreto unific el precio de la divisa y puso en prcti-ca en el pas un sistema de tasa de cambio programada, que permita ajustes diarios del precio del dlar, con el fin de cubrir el diferencial entre la inflacin colombiana y la de los socios comerciales del pas. De esta manera se mantena, en trminos reales, el nivel de la tasa de cambio, y tanto importadores como exportadores conta-ban con un horizonte predecible. Se eliminaban las in-certidumbres del pasado, provocadas por devaluaciones sbitas en el momento en que las autoridades juzgaban que estas eran indispensables para corregir los desequi-librios cambiarios y la falta de divisas para importar.

El Estatuto dise, tambin, un marco legal e institu-cional para la promocin de exportaciones, que incluy la creacin del Fondo de Promocin de Exportaciones, PROEXPO adscrito al Banco de la Repblica, lo mismo que el otorgamiento de un incentivo tributario el CAT o Certificado de Ahorro Tributario para las exportaciones distintas del caf. Adicionalmente, regu-

9 Esta seccin se basa en Caballero (1987, 110-111).

l todos los flujos de capital al exterior, reglament los procedimientos y la canalizacin de la inversin extran-jera, estableci lmites a las remesas de utilidades de las empresas multinacionales que operaban en el pas y cre un comit de vigilancia para los pagos de regalas al exterior.

El cambio en el manejo de la poltica relacionada con la interaccin econmica de Colombia con el resto del mundo no solamente hizo posible la superacin de la crisis cambiaria de 1966-67 sino que dio lugar a la ele-vacin del ritmo de crecimiento de la economa y a la recuperacin del acceso al crdito de los organismos multilaterales (el Banco Mundial, el Banco Interame-ricano de Desarrollo y la Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos, la AID). El mayor flujo de recursos de crdito desde el exterior permiti finan-ciar el dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos y, simultneamente, emprender un buen nmero de proyectos de inversin pblica (Ocampo et al. 1987, 268). La nueva poltica hizo posible que el pas aprove-chara el dinamismo de la economa mundial; las expor-taciones no tradicionales, que se encontraban estancadas en 1966, crecieron rpidamente e incrementaron su participacin dentro de las totales, llegando incluso a superar, en 1974, a la del caf.

Al concluir el Frente Nacional en 1974 las circuns-tancias de la economa colombiana eran notoriamente diferentes a las de 1958. El PIB se expanda a un rit-mo alto y sostenido. Y la economa iniciaba un proce-so de insercin internacional, empujada por el com-portamiento del comercio exterior, el creciente acceso a los mercados financieros externos bajo las reglas del Estatuto Cambiario de 1967 y el manejo cuidadoso de los instrumentos del sector externo: la tasa de cam-bio, el control de las importaciones, los aranceles y los flujos de capital. Fue posible, por primera vez en la historia del pas, hacer compatible el manejo de corto plazo de la economa con la bsqueda de objetivos de ms largo alcance.

La pLaneacin en La administracin LLeras restrepo, eL departamento nacionaL de pLaneacin y eL conpes

Dos semanas despus de posesionarse como presidente de la Repblica el 7 de agosto de 1966, Lleras Restre-po envi al Congreso Nacional el proyecto de Reforma Constitucional que haba sido elaborado por un Comit de su campaa electoral por la Presidencia.

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En la carta que acompa al proyecto de Reforma Constitucional, el Presidente afirm que no exista una verdadera planeacin a la cual se ciera la actividad del Estado y que la iniciativa en materia de leyes que ori-ginan gastos ha vuelto crnico el desequilibrio fiscal a pesar de que en los ltimos aos se han creado tributos por varios centenares de millones de pesos. Justificaba, entonces, la propuesta de Reforma Constitucional para hacer efectivo el sistema de planeacin y consagrar el principio esencial de que no puede decretarse ningn gasto que no tenga respaldo en un recurso para satisfacer-lo. La iniciativa del gasto debera quedar reservada a la rama ejecutiva para que se ejerza con un criterio de unidad y conforme a planes aptos para acelerar el desarrollo eco-nmico y social del pas (Cano 1978, 228-229).10

El presidente Lleras Restrepo no esper a la aproba-cin de la Reforma Constitucional por parte del Con-greso lo que solamente ocurrira en 1968 para iniciar el proceso de planeacin de su administracin. Puso a funcionar las instituciones de planeacin con base en las normas constitucionales y legales vigentes y no tuvo como intencin elaborar rpidamente un plan de desarrollo sino reforzar tcnicamente y reorganizar el Departamento Nacional de Planeacin. Se ajustaron los proyectos de inversin pblica que venan de los go-biernos anteriores, de acuerdo con criterios sectoriales, regionales y de generacin neta de divisas, y se puso en operacin el CONPES. Hizo borrn y cuenta nueva: salieron del Departamento los funcionarios sin capaci-tacin tcnica y se contrataron tcnicos de alto nivel. En el cambio desempe un papel clave el Presidente; su decisin fue atraer a los individuos recin egresados de las universidades nacionales y extranjeras, muchos de ellos con grados al nivel de doctorado o candidatos al doctorado, independientemente de su filiacin poltica, para lo cual solicit y logr que el Banco de la Repblica los enganchara como parte de su personal, asegurndo-les buenas remuneraciones.11

El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES, fue ampliado mediante la asistencia de los principales miembros del equipo econmico, como la mayora de quienes asistan a la Junta Monetaria in-cluidos los asesores de este organismo, a la Junta de Comercio Exterior y al Consejo Nacional de Poltica Aduanera. Lleras Restrepo presidi las reuniones, que

10 Ver los prrafos pertinentes de la carta del 23 de agosto de 1966 enviada por el Presidente al Congreso, transcritos en el ensayo de Cano (1978, 228-229).

11 Entrevistas con Augusto Cano Motta, 1 de agosto de 2008, y con Antonio Urdinola Uribe, 27 de agosto de 2008.

adquirieron rigurosa periodicidad, y a las que asistan no solamente el Jefe y el Subjefe del Departamento Na-cional de Planeacin (este ltimo actuaba como Secre-tario del Consejo) sino los jefes de Unidad del mismo Departamento y sus respectivos tcnicos, quienes te-nan la responsabilidad de presentar ante el Consejo los documentos elaborados, que eran ledos en la sesin, debatidos y aprobados.

En las primeras reuniones del CONPES del gobierno de Lleras se orden al Departamento de Planeacin ela-borar un plan de inversiones pblicas de emergencia para 1967, que, despus de ser discutido y ajustado en el mismo Consejo, se convirti en el programa oficial de inversiones del gobierno, y fue incluido en la Ley de Presupuesto de 1967. Este ejercicio constituy una etapa preliminar de racionalizacin y coordinacin de las inversiones de las diferentes entidades ejecutoras [] y el paso inicial en la programacin conjunta de las inversiones pblicas (Cano 1978, 256).12

En 1968 se aprob la Reforma Constitucional, caracteri-zada por su marcado nfasis en los temas econmicos, que dot al Estado de una serie de instrumentos para que pudiera cumplir a cabalidad su funcin intervento-ra (Esguerra 2000, 115). Fue una reforma de carcter instrumental, como la calific Juan Carlos Esguerra: es decir, una enmienda referida de modo primordial a la parte orgnica y funcional del Estado, ms bien que a la estrictamente ideolgica o dogmtica (Esguerra 2000, 112). El presidencialismo y el intervencionismo des-cribiran bien la orientacin de esta reforma,13 la cual incorpor de manera clara en la Constitucin el con-cepto de planeacin y determin las competencias del Congreso y del gobierno en la formulacin y adopcin de los planes de desarrollo econmico y social. Igualmente, defini las funciones y la composicin del CONPES y del Departamento Nacional de Planeacin.

Para desarrollar la Reforma Constitucional, el gobierno de Carlos Lleras Restrepo expidi 150 decretos-leyes,

12 Cita del Informe anual del Departamento Administrativo de Pla-neacin, 1967-1968.

13 De acuerdo con Esguerra, si pudiera reducirse a una sola pa-labra la descripcin del norte que en comn mostraban los tres proyectos que contenan la enmienda que se present al Con-greso con todo y el evidente riesgo de incurrir en una excesiva simplificacin, sin duda esa palabra sera presidencialismo. Pero desde luego, no en el sentido estricto que el trmino nor-malmente tiene en la nomenclatura que identifica los distintos tipos de forma de gobierno sino, ms bien, en el de la marcada preferencia que a lo largo y ancho de la propuesta se le daba al Ejecutivo en la disposicin del balance de los poderes pblicos (Esguerra 2000, 119-120).

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que constituyeron la reforma administrativa de 1968, en uso de facultades otorgadas por el Congreso. En lo rela-cionado con la planeacin, se formalizaron los cambios que se haban introducido en el funcionamiento del Departamento Nacional de Planeacin y del CON-PES en 1966, en cuanto a sus funciones, su organi-zacin y su composicin.

Carlos Lleras fue un constructor del Estado. Para cada instrumento de intervencin estatal cre una instancia decisoria, y para cada preocupacin de carcter nacional, una institucin y a cada decisin le asign una fuente especfica de financiamiento sobre la base de recursos parafiscales, impuestos a la nmina y/o impuestos es-pecficos de muy diversa ndole y cuestionable racio-nalidad tributaria (Marulanda 1999, 49-50). Ejemplos de su construccin institucional fueron el Instituto de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Fomento In-dustrial (IFI), El Instituto de Crdito Territorial (ICT), el Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL), el Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Re-novables (INDERENA), el Instituto de Fomento de la Educacin Superior (ICFES), el Fondo de Promocin de Exportaciones (PROEXPO), el Instituto Nacional de Comercio Exterior (INCOMEX), entre muchos otros.

El manejo del Estado creado por Lleras Restrepo reque-ra no solamente una tecnocracia, como la que se ins-tal en el Departamento Nacional de Planeacin, sino individuos muy bien formados para la gestin pblica, que combinaran conocimientos tcnicos con experien-cia poltica. Era necesario, tambin, un alto grado de coordinacin para que el enjambre de entidades no ope-rara como una rueda suelta. La nueva estructura de la administracin pblica en el nivel central demandaba, a su turno, instrumentos nuevos o reforzados, como la planeacin, el servicio civil, la carrera administrativa, la secretara de organizacin y mtodos de la Presidencia de la Repblica, la descentralizacin en la prestacin de los servicios pblicos para garantizar la eficacia en la satisfac-cin de las necesidades pblicas (Vidal 2000, 94).

La reorganizacin del Estado corresponda a los obje-tivos buscados por el Frente Nacional y, adems, a las nuevas concepciones surgidas de la Guerra Fra. Se tra-taba, de un lado, de alejar la poltica de la administra-cin para poder eliminar el bipartidismo sectario que haba ocasionado la violencia exacerbada de los aos cincuenta y, de otro, de fortalecer al Ejecutivo como mecanismo de cambio social (Lpez 2006, 26). Es lo que se intenta hacer en el primer gobierno del Frente Nacional, que vendra a completar y a refinar la admi-

nistracin Lleras Restrepo. Como lo explica el profesor Diego Lpez Medina:

El Frente Nacional busc la regularizacin de la rela-cin entre los partidos de manera que las polticas de Estado fueran permanentes y polticamente neutra-les: se hace imperioso desde el punto de vista cons-titucional que gobierne una tecnocracia. El gobierno de la tecnocracia exige, adems, que se distinga entre dos funciones al interior del Ejecutivo: de un lado las de direccin y planeacin de las polticas pbli-cas (que les corresponden a los escalones directivos de la administracin pblica) y la ejecucin propia-mente dicha (que le corresponde a una rama buro-crtica especializada, pero, atencin, no autnoma de los niveles superiores) (Lpez 2006, 27).

Carlos Lleras Restrepo era un convencido de esta con-cepcin de gestin pblica y por su formacin, sus conocimientos y su experiencia, tal vez, uno de los po-cos dirigentes colombianos capaz de llevarla a la prc-tica. No sin dificultades y problemas de ndole poltica, como se hizo evidente en la discusin en el Congreso de la Reforma Constitucional de 1968, que lo llev, inclu-so, a poner sobre la mesa su renuncia a la Presidencia de la Repblica.

eL estiLo presidenciaL de carLos LLeras restrepo

El presidente Lleras tomaba atenta nota de cada asunto consignado en los documentos presentados al CON-PES, muchas veces los correga con su puo y letra, discuta con los tcnicos casi todos jvenes menores de treinta aos, resuma las decisiones adoptadas y or-denaba su ejecucin. Este procedimiento lo llev, algu-nas veces, a desconocer las opiniones de sus ministros, frente a la posicin de los tcnicos.14

Las decisiones del CONPES no solamente se susten-taban en documentos elaborados por los tcnicos de Planeacin Nacional sino que se convertan en polticas pblicas y en lineamientos para la accin de las dife-rentes entidades gubernamentales. Adems de asistir al CONPES, los tecncratas de Planeacin fueron desig-nados representantes del Presidente de la Repblica en las juntas directivas de los institutos descentralizados,

14 De acuerdo con Augusto Cano, una vez tomada una decisin en el CONPES, el Presidente alineaba a la totalidad de los miembros en su defensa, advirtiendo que quien no estuviera de acuerdo con sta poda considerarse en libertad de renunciar a su cargo. Entrevista con Augusto Cano, 1 de agosto de 2008.

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de las empresas industriales y comerciales del Estado, y en el sinnmero de comisiones y comits que con-formaban la compleja organizacin del Estado, en gran parte, diseada desde los aos treinta del siglo XX por Carlos Lleras Restrepo (Cano 1978, 269).15

Era una planeacin de carcter imperativo para el sec-tor pblico e indicativo para el sector privado, lo cual implicaba la existencia y la accin de una tecnocracia fuerte (Cano 1978, 231).16 Imperativo, porque las de-cisiones aprobadas en el CONPES deban ejecutarse al pie de la letra por parte de las entidades estatales, en particular, las referidas a los proyectos de inversin pblica y a la programacin del gasto. Indicativo, por cuanto el Gobierno otorgaba incentivos econmicos a las empresas privadas, siempre y cuando en la realiza-cin de sus proyectos se generaran divisas, bien por la va de sustituir importaciones, bien por medio de expor-taciones. De esta manera, desde Planeacin y el CON-PES se diriga la actividad privada en la direccin fija-da por el Gobierno.17

Los tcnicos de Planeacin se convirtieron, entonces, en los transmisores del pensamiento estratgico del Presidente y en los encargados de vigilar que las decisio-nes adoptadas en el CONPES se llevaran efectivamen-te a la prctica dentro del Estado, as ello les implicara enfrentarse con los ministros en las instancias encarga-das de dicha ejecucin.18 El grado de empoderamiento de los jvenes tecncratas del Departamento Nacional por parte del presidente Lleras Restrepo alcanz niveles que no se repetiran despus de 1970.

El Departamento Nacional de Planeacin fue la ins-titucin preferida por el Presidente, y el CONPES, el centro de gravedad de la poltica econmica y social

15 Alrededor de 48 consejos, comits, juntas, etctera.16 En su libro sobre la historia de la Reforma Constitucional de

1968 y sus alcances jurdicos, Jaime Vidal Perdomo analiza los conceptos de planeacin imperativa y planeacin indicativa. La primera tiene aplicacin en el sector pblico, a travs de los planes de gasto e inversin, y la segunda es, de cierta manera, la extensin de la primera al sector privado. De acuerdo con Vidal, en cuanto a los particulares o el sector privado, el plan posee la obligatoriedad derivada de las normas de intervencin econmica dictadas en ejercicio de determinadas actividades econmicas, bien sea creando ella misma esas condiciones o repitiendo disposiciones vigentes, y, aade, Inclusive puede llegarse a que el goce de estos beneficios de ndole fiscal o de otro orden sea objeto de compromisos entre los poderes pbli-cos y las empresas privadas (Vidal 2000, 231).

17 Entrevista con Antonio Urdinola Uribe, 27 de agosto de 2008.18 Entrevistas con Antonio Urdinola Uribe, 27 de agosto de 2008;

con Roberto Junguito Bonnet, 5 de agosto de 2008, y con scar Marulanda, 31 de agosto de 2008.

de su gobierno, en el cual se decidan y articulaban las polticas pblicas lo mismo que muchas acciones es-pecficas, en vista de la amplitud de sus funciones, y en donde, adems, se controlaba la ejecucin de esas decisiones. Segn scar Marulanda, el propio Presi-dente promovi distintos frentes de esfuerzo dirigidos a introducir una racionalidad esencialmente tecnocrtica al manejo del Estado, [] la racionalidad tecnocrtica como mecanismo de asignacin de recursos escasos y de manejo y administracin de recursos pblicos (Ma-rulanda 1999, 251)19.

La tecnocracia fue uno de los legados ms importantes de Lleras Restrepo. Muchos de los funcionarios de Pla-neacin Nacional de la poca ocuparon posteriormente altas posiciones en la administracin pblica. Algunos fueron ministros de Hacienda, Agricultura, Transportes, Minas y Energa, Justicia o Desarrollo, para no hablar de quienes ocuparon la gerencia de institutos descen-tralizados o de empresas industriales del Estado.

Pero la separacin de la administracin y la poltica no se logr en la forma en que los inspiradores del Frente Nacional y Carlos Lleras, en particular, la concibieron. El Departamento Nacional de Planeacin Nacional y el Banco de la Repblica fueron islas dentro de la admi-nistracin del Estado.

La impronta de carLos LLeras restrepo en Los aos sesenta

Carlos Lleras Restrepo fue, por encima de todo, un hombre de Estado que lleg a conocer en detalle la totalidad de las instituciones del Estado colombiano. Una institucionalidad muy compleja en una economa relativamente sencilla, organizada para que el Estado interviniera y dirigiera la actividad del sector privado.

No eran los tiempos del librecambio y del libre mer-cado, ni Carlos Lleras Restrepo se haba formado bajo esas ideas. Por el contrario, sus ideas econmicas se be-neficiaron de su relacin con Prebisch y los economis-

19 De acuerdo con Marulanda, Los tcnicos del DNP como res-ponsables personales del Presidente de la Repblica en todas las juntas directivas de instituciones adscritas al gobierno central eran responsables de orientar y coordinar, con la visin del DNP, la totalidad de la gestin pblica del gobierno: la tirana de la tecnocracia, a partir de la cual se mina el poder de los ministe-rios sectoriales y de los administradores de los institutos descen-tralizados adscritos a los mismos, dando as origen a situaciones de conflicto que se evidencian y hacen crisis a principios de la Administracin Pastrana Borrero (Marulanda 1999, 51-52).

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tas del desarrollo de los aos cincuenta y sesenta, y su recorrido por cerca de cuarenta aos lo prepar para la administracin de la escasez y no de la riqueza, como se hizo patente en su paso por el Ministerio de Hacienda durante la Segunda Guerra Mundial y en el manejo de la crisis cambiaria colombiana de 1966.

A su turno, la intervencin y el dirigismo tenan como con-dicin para su funcionamiento, la existencia de un sector pblico fuerte y la presencia en ste de una tecnocracia de primera calidad, con visin de conjunto y capacidad de evaluar las coyunturas y planear a largo y mediano plazo. Lleras tuvo claridad absoluta sobre estos requisitos, por lo que es de mucho inters la forma en la cual procedi a convocar a los tcnicos para las tareas del Estado en lo relacionado con la conduccin de la economa, y el respeto que les profes durante su gobierno. Fue la poca de oro de la tecnocracia econmica en Colombia.

La influencia de Carlos Lleras Restrepo en la organiza-cin y planeacin rigurosa a largo y mediano plazo del Estado tuvo un gran ascendiente en el siglo XX, un siglo que se caracteriz por la vigencia de un ciclo liberal, in-tervencionista, entre los aos treinta y setenta durante la fase vital de Lleras, y que fue seguido de uno con-servador, de repliegue gubernamental y desregulacin econmica (Skidelsky 2008, 1-26).

Si bien Alberto Lleras Camargo fue el gran gestor del Frente Nacional, su primer presidente y el adalid de la democracia colombiana de la segunda mitad del siglo, Carlos Lleras Restrepo fue, sin duda, el gobernante em-blemtico de los aos sesenta del siglo XX en el pas, por su aporte reformista, de constructor del Estado y de conductor de la economa. Su impronta qued grabada en los sesenta y su influencia se extendi hasta 1990. Las instituciones y el manejo de la economa no sufrie-ron modificaciones sustanciales en las dos dcadas que siguieron a su gobierno, durante las cuales el Estado fue liderado por sus colaboradores Misael Pastrana Borre-ro, Alfonso Lpez Michelsen y Virgilio Barco Vargas y por quienes, en una u otra forma, estuvieron vinculados estrechamente con las diferentes administraciones del Frente Nacional, como Julio Csar Turbay Ayala y Beli-sario Betancur Cuartas.

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