Categorías y características de los servidores...

Categorías y característicasde los servidores públicos en un

gobierno profesionalizado

Mauricio I. Dussauge Laguna*

Introducción

Los estudios sobre servidores públicos, sus categorías, características y rolesen la tarea de gobernar tienen una larga tradición en la Administración Pública.En años recientes, dichos estudios han recibido una renovada atención, desdedistintas perspectivas y por diversas razones. En algunos casos, el interés se hacentrado en entender cuáles han sido los efectos de las reformas administrati-vas sobre los acuerdos tácitos (public service bargains) que históricamente hanregido las relaciones entre políticos y funcionarios (Hood, 2000; Hood y Lodge,2006). En otros casos, los análisis han intentado revisar el funcionamiento delos esquemas de alta función pública (senior civil services) de reciente creación,o la manera en que han evolucionado los sistemas pioneros (Page y Wright,1999, 2007; Parrado, 2008; Martínez Puón, 2008; Halligan, 2003). Otra parte dela literatura ha regresado al viejo tema de la implementación, para observar loscambios de roles y comportamientos de los servidores públicos de ventanilla(street-level bureaucrats) en un entorno de gobernanza y redes organizacionales(Hupe y Hill, 2002, 2007; Winter, 2003; Meyers y Vorsanger, 2003; Dussauge,

* Licenciado en Administración Pública (El Colegio de México) y maestro en AdministraciónPública (Maxwell School, Universidad de Syracuse). Actualmente realiza estudios deMaestría/Doctorado en Ciencia Política (London School of Economics and PoliticalScience). Contacto y sitio personal: http://mdussauge.googlepages.com

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Servicio Profesional de Carrera

2005). Finalmente, algunos trabajos han buscado resaltar la importancia de losmandos medios (middle-level bureaucrats) en la consolidación de la autonomíay el prestigio de las organizaciones burocráticas (Carpenter, 2001), o en losprocesos de elaboración de políticas públicas y legislaciones (Page, 2003; Pagey Jenkins, 2005).

Usando como pretexto el resurgimiento de dichos tópicos en la literaturaespecializada, y tomando en cuenta que México se encuentra desarrollando lasprimeras fases de su proceso de profesionalización administrativa, acaso resul-te útil revisar estos viejos temas. El objetivo de las siguientes páginas es, por lotanto, ofrecer una descripción general de cuáles son los atributos esencialesque caracterizan a las tres grandes categorías de servidores públicos antesmencionados (los altos funcionarios, los mandos medios y el personal de venta-nilla'); cuál es el papel que desempeñan en los procesos de elaboración de laspolíticas públicas; y cuál es en general su importancia relativa en la tarea degobernar. Por supuesto, esta categorización es demasiado simple por al menostres razones. Primero, porque el universo de los servidores públicos es muchomás complejo y variado de lo que pueda describirse en torno a sólo tres grandesgrupos. Segundo, porque no todas las burocracias públicas son iguales: mien-tras que en algunas conviven los tres tipos de servidores públicos, en otraspredomina sólo alguno(s) de ellos. Tercero, porque algunas características queaquí atribuyo a una categoría en realidad están presentes también en las otras.Dicho lo anterior, me parece, sin embargo, que discutir estas tres categoríaspuede ser adecuado no sólo porque su uso es moneda corriente en la literaturapolitológica y publiadministrativa, sino porque además con ello se ofrece unavisión panorámica sencilla, pero suficientemente completa.

Dos argumentos hilan estas páginas. El primero se relaciona con la impor-tancia que tiene cada tipo de servdor público. Aunque la tendencia natural espensar que entre más arriba en la jerarquía más importante es el servidor públi-co, la realidad es un poco distinta. Por sus atributos particulares, cada categoríade servidor público puede ser más o menos relevante, más o menos influyente,en función de variables como el tipo de organización, la actividad gubernamen-tal o el momento político. El segundo argumento, tiene que ver con la tan llevaday traída relación política/administración. Suele decirse, no sin razón, que losprocesos de profesionalización administrativa despolitizan el servicio público.'Ahora bien, al analizar cada una de las tres categorías resulta claro que la ideade un servicio público profesionalizado apolítico tiene sus límites. Por las deci-siones que toman en sus labores cotidianas, por la manera en que puedeninfluir en las decisiones de los políticos, o por la forma en que modelan losprogramas públicos, los servidores públicos no sólo influyen en los medios

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Mauricio I. Dussauge Laguna

administrativos que las organizaciones burocráticas deben usar, sino que tam-bién ayudan (re)definir los objetivos sociales que los gobiernos se proponenalcanzar.

Lo que resta del artículo se encuentra dividido en cinco secciones. Las pri-meras tres describen las principales características de cada uno de los gruposde servidores públicos antes mencionados. La cuarta sección busca vincular ladiscusión sobre los atributos de los servidores públicos con la importancia rela-tiva que los mismos tienen tanto en los procesos de elaboración de políticaspúblicas, como de cara a diversos contextos organizacionales. La última sec-ción simplemente recupera los puntos generales más importantes de la discu-sión.

Los altos funcionarios

Una primera categoría de servidores públicos es la integrada por los "altos fun-cionarios". Aunque resulta difícil establecer los límites exactos de la categoría,para efectos de esta discusión podríamos decir que en este grupo se encuentranlos puestos de Director General y Directo General Adjunto del caso mexicano, olo que en otros países suelen llamarse senior civil servants, hauts fonctionnaireso senior executives (Parrado, 2008; Martínez Puón, 2008). Dado que aquí setoma como punto de partida los límites de la estructura burocrática (o el universodel servicio público profesionalizado), quedarían fuera de esta discusión aque-llos funcionarios de nombramiento político (titulares de unidad, subsecretarios,directores de entidad), que en ocasiones también son incluidos en la categoríade "altos funcionarios" en algunos textos académicos o en la prensa.

Empecemos por lo más básico: la ubicación en la jerarquía. Gracias al lugarque ocupan en la cúspide de las organizaciones burocráticas, los altos funcio-narios tienen una perspectiva única de cuáles son las prioridades gubernamen-tales y cuáles las restricciones políticas del momento. Por lo tanto, los altosfuncionarios pueden conocer qué programas institucionales resultan más o me-nos importantes para los políticos, al tiempo que pueden intuir qué temas recibi-rán más atención en el futuro próximo. Además, los altos funcionarios están enposibilidades de saber cuál es el mejor timing para presentar nuevas propues-tas de política pública a los mandos de la institución. De lo anterior se deriva laresponsabilidad que este grupo tiene en materia de alineación estratégica entreprioridades políticas y recursos institucionales.

Los altos funcionarios son, asimismo, los principales "traductores" de los re-querimientos políticos del momento y, por supuesto, los responsables de comu-

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nicarlos con claridad a la estructura burocrática. Dicho de otra forma, son losaltos funcionarios quienes en primera instancia interpretan y dan forma a lasideas de sus superiores políticos. Es a partir de estas "traducciones" o "interpre-taciones" iniciales que los mandos medios elaboran los detalles administrativosy ponen en marcha el proceso de implementación de los programas guberna-mentales.

La ubicación en la jerarquía implica, también, que los altos funcionarios seanla cabeza formal de las unidades burocráticas. En este sentido, a sus responsa-bilidades como asesores de políticas, los altos funcionarios suman una respon-sabilidad quizás aún mayor como líderes de grupos de trabajo, que en ocasio-nes legan a rebasar el centenar de personas. 3 De hecho, es en parte por estasituación que los recientes procesos de reforma y creación de senior civil servicesystems han girado en torno a la necesidad de desarrollar las habilidades« gerenciales » de los altos funcionarios (Halligan, 2003; Page y Wright, 2007;Martínez Puón, 2008). A diferencia de los mandos medios, que se encuentraninvolucrados en los detalles de los programas públicos, o del personal de venta-nilla que se ocupa de la implementación cotidiana de los mismos, los altos fun-cionarios tienen acceso a una visión más comprehensiva de las actividadesorganizacionales y de las dinámicas burocráticas internas. Así, su ubicaciónjerárquica no sólo les garantiza autoridad formal y conocimiento político, sinoque además les obliga a supervisar la administración de los recursospresupuestales/materiales de su área; liderar los procesos de reclutamiento yselección de nuevos integrantes; motivar, recompensar o sancionar el desem-peño de su personal, y sobre todo, asegurar la gestión coordinada y eficaz desus grupos de trabajo.

A este papel de liderazgo organizacional los altos funcionarios suman unatarea fundamental como "mediadores" entre los dos grupos que les rodean(Rouban, 2004; Parrado, 2008; Martínez Puón, 2008): por un lado, los funciona-rios de designación política (secretarios, subsecretarios, titulares de unidad,directores de entidad), cuyas preocupaciones giran en torno a cuestiones decorto plazo, a los ciclos electorales y al deseo de reformar o reorientar las polí-ticas existentes; por el otro, los servidores públicos de nivel medio, quienes sepreocupan más por los efectos de largo plazo, los ciclos administrativos y laestabilidad/continuidad de las políticas gubernamentales. Frente a este esce-nario, son los altos funcionarios quienes tienen la responsabilidad de servir devaso comunicante entre ambos grupos, transmitiendo y conciliando las instruc-ciones sobre lo deseable y las explicaciones sobre lo posible. Dicho de otraforma, los altos funcionarios se convierten en la pieza de engranaje que debevincular tanto la parte "dinámica" como la parte "estática" de los gobiernos, ga-

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rantizando la producción de programas públicos políticamente relevantes yadministrativamente factibles.

Por todo lo anterior, resulta claro que los altos funcionarios gozan de unamplio margen de maniobra, por medio del cual pueden influir los procesosdecisionales y la elaboración de las políticas gubernamentales. Como lo handemostrado un buen número de estudios sobre las administraciones públicasfrancesa, norteamericana, alemana o inglesa (Peters, 1987; Aberbach yRockman, 1988; Campbell, 1988; Rouban, 2004; Page, 1992), tradicionalmentelos altos funcionarios han asumido un papel que dista mucho del ideal"wilsoniano" 4 , de acuerdo con el cual deberían limitarse a liderar, administrar yasegurar la implementación de decisiones tomadas previamente por los políti-cos. Por el contrario, en sus relaciones y pláticas cotidianas con sus superiorespolíticos, los altos funcionarios asesoran, siguen prioridades establecidas, perotambién negocian, discuten y buscan (logran) influir en las estrategias del go-bierno en turno. En algunos casos (por ejemplo, en algunas áreas de la adminis-tración pública japonesa o francesa,' o en las nuevas agencias reguladorasindependientes 6 ), los altos funcionarios son vistos de hecho como los expertosindiscutibles en sus áreas de política pública y, por lo tanto, llegan a tener casicompleta discrecionalidad para definir tanto los medios administrativos, comolos fines económicos (cuando no sociales) que los mismos deben alcanzar.'

Los mandos medios

El segundo grupo de servidores públicos es el integrado por lo que en Méxicollamamos mandos medios y que en la literatura académica en inglés se denomi-na middle-level bureaucrats (Page y Jenkins, 2005). En términos concretos, po-drían subsumirse en esta categoría los directores de área, subdirectores y jefesde departamento. Si bien es necesario reiterar que las denominaciones y loslímites precisos son difíciles de establecer (sobre todo tomando en cuenta laamplia heterogeneidad de puestos abarcados por la misma s), aquí se incluyenaquéllos servidores públicos en la parte central de las burocracias, quienesgeneralmente no tienen trato directo con los políticos, ni tampoco atienden di-rectamente a los ciudadanos.

Si empezamos de nuevo por la ubicación en la jerarquía, la primera funciónfundamental que desempeñan los mandos medios es la de coordinadores delproceso de implementación de las políticas (Aguilar, 2000; Dussauge, 2005).Mientras que los altos funcionarios tienen la ventaja de poder observar el "bos-que" completo, los mandos medios tienen bajo su responsabilidad diversas par-

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celas o conjuntos concretos de "árboles" que deben resguardar.' Así, una vezque los altos funcionarios han "traducido" al lenguaje burocrático la visión polí-tica a seguir, son los mandos medios quienes deben a su vez "traducir"( y comunicar a lo largo de la cadena de mando) las grandes líneas estratégicasy los objetivos organizacionales en programas de trabajo específicos. Lo ante-rior implica distribuir tareas, establecer metas de corto plazo, supervisar el des-empeño de sus subordinados y, en general, monitorear cuidadosa ycotidianamente el desarrollo de las políticas y programas públicos, ya sea parareportar los avances o para corregir las posibles fallas.

En este mismo sentido, y con mayor frecuencia de lo que se piensa, los man-dos medios desempeñan un rol de "co-redactores" de leyes, regulaciones y po-líticas públicas. Como ha mostrado Page en sus estudios sobre los mandosmedios ingleses (Page, 2003; Page y Jenkins, 2005), tanto los políticos (comolos altos funcionarios) suelen enfrentar serias limitaciones de tiempo, ademásde que generalmente carecen de sólidos conocimientos de política pública ensus campos de acción» Por lo tanto, después de que las autoridades políticashan propuesto un programa, han sugerido una idea o han decidido impulsar unnuevo proyecto, y después de que los altos funcionarios han transmitido lasinstrucciones procedentes, son los mandos medios quienes definen los detallesy lineamientos que las políticas deben seguir, con base en sus conocimientos,experiencia y criterio. Dicho de otra manera, los mandos medios no sólo ayudana preparar la implementación de los programas públicos, sino que de hechoparticipan (a veces incluso sin darse cuenta) en la formulación misma de laspolíticas públicas.

Aparie de su ubicación en la jerarquía organizacional, los mandos mediosgeneralmente también se caracterizan por formar el grupo de servidores públi-cos más profesionalizado. Su ingreso a través de esquemas meritocráticos sue-le garantizar (por lo menos en teoría) que dichos servidores públicos poseenconocimientos y habilidades laborales altamente desarrolladas." Además, losmandos medios suelen recibir mayor formación continua en sus áreas de políti-ca que los altos funcionarios o el personal de ventanilla con los que colaboran(Kaufman, 1960; Page, 1992). Finalmente, la naturaleza misma de las funcionespúblicas que realizan (estudios técnicos, análisis costo-beneficio, investigación,diseño y seguimiento de programas públicos), hace que los mandos medios seconviertan en los mayores expertos de su materia, lo mismo dentro que inclusofuera del gobierno»

Los mandos medios suelen también representar el papel de "guardianes" dela memoria institucional. Por una parte, los integrantes de esta categoría deservidores públicos regularmente permanecen en su organización o sector de

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política pública más tiempo que los altos funcionarios, cuya vida profesional(incluso en los sistemas de servicio civil europeos) se encuentra estrechamentevinculada con los vaivenes políticos. 13 Por otra parte, gracias a su ubicación enla jerarquía, los mandos medios tienen una visión de 360 grados sobre todo loque pasa en la vida organizacional, algo que los servidores públicos de ventanillanunca logran, a pesar de que también suelen permanecer por largos periodos (opor toda su carrera) en una misma institución. En consecuencia, son los mandosmedios quienes se encuentran en una inmejorable posición para conocer a fon-do los programas institucionales, sus fundamentos jurídicos, su lógica adminis-trativa, sus fallas y sus posibilidades de reforma.

Esta combinación de expertise y permanencia en la institución que caracteri-za a los mandos medios tiene, por supuesto, varias implicaciones. La primera deellas es que son los mandos medios los principales productores de informacióntécnica/analítica sobre la cual suelen basarse las decisiones públicas. La se-gunda es que, alejados de las dinámicas políticas en las que están insertos losaltos funcionarios, o de las tareas administrativas del personal de ventanilla, losmandos medios están en posición de dedicar una buena parte de su tiempo aestudiar otras experiencias y, con base en ellas, proponer nuevos programas oajustes a los existentes como parte de un proceso de lesson-drawing (Rose,1991, 2005).

Por último, como lo ha descrito Carpenter (2001) en su estudio sobre lasburocracias norteamericanas, el profesionalismo de los mandos medios puederesultar clave para fortalecer la reputación de sus organizaciones. Esto a su vezpuede repercutir positivamente tanto en el grado de autonomía político-adminis-trativa de una institución, como en la legitimidad de sus acciones y decisiones.Y, por supuesto, la capacidad técnica y el profesionalismo de los mandos me-dios de una institución se encuentran directamente asociados con el nivel dedesempeño de las organizaciones públicas (lngraham, Joyce y Donahue, 2003).

El personal de ventanilla

Una tercera categoría de servidores públicos es la que podría denominarse "per-sonal de ventanilla", en línea con el concepto de street-leve) bureaucrats acuñadooriginalmente en la literatura sobre implementación por Michael Lipsky (1980;Aguilar, 2000; Winter, 2003; Hupe y Hill, 2002, 2007). En este grupo podrían in-cluirse los puestos que en México se denominan enlaces, pero sobre todo a aque-llos servidores públicos que tienen un trato directo con los ciudadanos desde susdiversas "ventanillas": encargados de trámites y servicios públicos, pero tambiénmaestros, policías, bomberos, enfermeras, ministerios públicos.

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Por su ubicación en la parte inferior de la jerarquía organizacional, tradicio-nalmente se piensa que los servidores públicos de ventanilla son la parte másdébil de la estructura burocrática." Sin embargo, en realidad podría afirmarseque, en cierto sentido, se trata del grupo de servidores públicos más poderoso.Aunque carecen de la autoridad formal que los altos funcionarios y los mandosmedios poseen en razón de sus niveles jerárquicos, el personal de ventanillatiene a su alcance un sinnúmero de fuentes informales de poder, las cualespueden ser utilizadas para condicionar la buena marcha de cualquier programapúblico (Mechanic, 1962; Crozier, 1964): años de experiencia en el manejo delos trámites; conocimiento detallado de los servicios públicos prestados y susregulaciones; acceso directo a los derechohabientes; conocimiento técnico muyespecífico; o incluso información sobre dónde encontrar papelería u otros mate-riales de oficina indispensables.

Pero quizás la fuente de poder más importante de los servidores públicos deventanilla es la discrecionalidad con la que desempeñan sus tareas cotidianas.Como lo mostró Lipsky en sus estudios clásicos sobre los street-leve) bureaucrats,este grupo de servidores públicos tiene la posibilidad de decidir, de forma dis-crecional, cuándo, cómo y por qué aplicar (o no) las reglas públicas. Un policíadecide la gravedad de la infracción de un automovilista de acuerdo con el re-glamento de tránsito y su criterio (dicho esto sin afán peyorativo). Una maestradecide qué temas discutir en clase con sus estudiantes según el plan de estu-dios y su criterio personal. La encargada de la ventanilla de consultas en unainstitución de seguridad social decide cuándo pasar a los pacientes y con quédoctores en función de las reglamentaciones, las especialidades de los médicosy su criterio personal. Por supuesto, las funciones y decisiones de este grupo deservidores públicos están basadas en complejos conjuntos de reglas, leyes,procedimientos administrativos, rutinas organizacionales. Pero al final del día,siempre existe un margen de discrecionalidad. En consecuencia, la eficacia yjusticia con la que se implementan los programas públicos y se aplican las regu-laciones del Estado dependen de la habilidad, conocimientos, voluntad e inte-gridad de estos servidores públicos de ventanilla.

Vinculado al punto anterior, una característica básica de esta categoría deservidores públicos es que buena parte de su trabajo tiene que ver con la reso-lución de problemas públicos in situ (Lipsky, 1980; Hupe y Hill, 2002; Dussauge,2005). Mientras que los altos funcionarios lidian con las grandes decisionespúblicas, y los mandos medios se dedican a producir tanto los análisis quefundamentan dichas decisiones como los detalles que les acompañan, los servi-dores públicos de ventanilla enfrentan el enorme reto de cómo vincular las prin-cipios generales de las normas o programas públicos con las situaciones coti-dianas. Como resulta claro para cualquiera que haya trabajado dentro de una

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organización pública (pero también para quien haya realizado un trámite públi-co), las reglas nunca pueden ser lo suficientemente detalladas como para abar-car todos los casos posibles. Más aún, la normatividad pública no sólo suele serinsuficiente, sino que en ocasiones puede llegar a ser confusa o francamentecontradictoria (Guerrero, 2000). Frente a este escenario, los servidores públi-cos de ventanilla tienen la responsabilidad de (re)interpretar las característicasde los programas y las especificaciones de las reglas, reinterpretación que paratodos efectos prácticos puede convertirse en una reformulación de la políticapública y sus objetivos originales (Aguilar, 2000).

Finalmente, un aspecto que resulta fundamental para entender la importan-cia de esta categoría de servidores públicos es su relación con la vida democrá-tica. Los servidores públicos de ventanilla representan, simple y sencillamente,la "cara" del Estado ante los ciudadanos. Sus comportamientos, sus actitudes y.la forma en que utilizan su discrecionalidad pueden tener un efecto muy impor-tante en las opiniones y actitudes del público hacia el gobierno en turno, perotambién hacia el Estado en lo general. A fin de cuentas, lo que los ciudadanospiensan del sector público a veces tiene que ver menos con lo bien que setomaron las decisiones en la alta función pública, o la efectividad con la que sediseñaron los programas en la parte media de la burocracia, y más con la sonri-sa o la mala disposición de un servidor público de ventanilla (Ramió, 1999;Dussauge, 2001).

Categorías y características vis á vis políticasy organizaciones públicas

Las páginas anteriores han buscado sintetizar los atributos esenciales de cadauna de las tres categorías de servidores públicos. Como se ha podido obser-var, los tres grupos poseen atributos particulares; tienen acceso a diversasfuentes de poder formal e informal; influyen de manera distinta en los proce-sos de elaboración de las políticas públicas; y desempeñan un cierto papel de"mediadores" y "traductores". La tabla siguiente trata de resumir los puntosanteriores:

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Tabla 1. Categorías y características de los servidores públicos

Tipo de Fuentes de

Mejor Contribución Servidores públicos Servidores públicosfuncionarios poder

información fundamental en el como mediadores como traductoresacerca ... ciclo de las entre... de.-

políticas

Altos

Autoridad Entorilo político y

Formulación Visión (politica) de Objetivos políticos enfuncionarios

formal !Acceso prioridades

Toma de decisiones corto plazo y visión objetivos de políticadirecto a los gubernamentales

/ Evaluación (administrativa) de pública

polftícos

largo plazo

Mandosmedios

Conocimientosespecializados

Historia y lógica delos programaspúblicos

Análisis dealternativas /Coordinación ymonitoreo de laimplementaciónFormulación

Altos funcionarios ypersonal de ventanilla

Objetivos de politicapública enlineamientos depolíticas y programas

Servidores

Discrecio- Necesidades de los Implementación Normas

l.ineamlentos depúblicos de nalidad

ciudadanos (re) Formulación administrativas y politica en decisiones

ventanilla administrativa exigencias cotidianasciudadanas

La descripción anterior deja ver, además, que las tres categorías de servido-res públicos resultan, de una u otra forma, fundamentales para el desempeñodel trabajo gubernamental y la consecución de los objetivos sociales deseados.Ahora bien, si tratáramos de llevar la discusión un paso más hacia adelante,podría plantearse la siguiente pregunta: si todos los grupos de servidores públi-cos resultan importantes, ¿bajo qué situaciones o condiciones organizacionalesunos pueden tener mayor relevancia que otros? A continuación se proponentres formas de responder esta cuestión: el tipo de organización, la situaciónpolítico-administrativa y el tipo de actividad organizacional.

Tomando en cuenta el tipo de organización pública, podrían sugerirse lossiguientes puntos. Los mandos medios serán, por supuesto, la categoría másimportante para instituciones burocráticas cuya misión o actividades requierende una amplia especialización en una determinada área de conocimiento. Es elcaso, por ejemplo, de las agencias reguladoras independientes, las secretaríasde salud o los departamentos de investigación científica. El personal de ventani-lla, en cambio, adquiere mayor relevancia en organizaciones involucradas en laprestación directa de trámites o servicios públicos, o en la atención de demandasciudadanas como las que se han mencionado arriba (correos, policías, maestros,ministerios públicos). Finalmente, por su capacidad para traducir con rapidez lasprioridades políticas en tareas burocráticas, los altos funcionarios quizás tenganuna mayor importancia en organizaciones inmersas en entornos altamentepolitizados, como pueden ser los ministerios del interior (la secretaría de goberna-ción) olas áreas de comunicación política.

Una segunda aproximación podría hacerse al considerar las situaciones po-lítico-administrativas bajos las cuales cada categoría de servidores públicospuede resultar más importante. La eficacia del personal de ventanilla puede

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resultar literalmente de vida o muerte en situaciones de emergencia, como su-cedió durante los ataques terroristas del 2001 (Kettl, 2003), o como puede pasarcon cualquier desastre natural. La estabilidad y savoir faire que proveen losmandos medios resulta fundamental en tiempos de cambio político, ya sea du-rante los procesos electorales o simplemente cuando se renuevan los mandossuperiores de alguna institución. En este mismo sentido, la capacidad de losaltos funcionarios es igualmente crucial cuando hay cambios de liderazgo enlas organizaciones, y las prioridades institucionales del nuevo equipo debencomunicarse con agilidad hacia la estructura burocrática, al tiempo que los pen-dientes y retos institucionales inmediatos deben informarse a los líderes políti-cos que llegan.

Finalmente, una tercera forma de pensar la importancia relativa de los gru-pos de servidores públicos tiene que ver con ciertas actividades organizacionales.Por su visión global y su autoridad formal, los altos funcionarios probablementeson el grupo más importante cuando se trata de conducir procesos de planeaciónestratégica, negociación presupuestal o coordinación intersecretarial de pro-gramas compartidos con otras instituciones. Los mandos medios adquieren, encambio, mayor relevancia al tratarse de actividades como la redacción de regu-laciones secundarias, la definición de estándares ambientales, o en la creaciónde nuevos programas públicos. Por último, los servidores públicos de ventanillason quizás los más importantes cuando se trata de aplicar (enforce) los princi-pios del Estado de derecho en el día a día, durante el desarrollo de actividadesrutinarias de protección civil, o al momento de sugerir mejoras en la prestacióndirecta de los servicios al público. La siguiente tabla trata de resumir la discu-sión anterior.

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Tabla 2. La importancia relativa de los ser% idores públicos

Tipo de Tipo de organización en la Condiciones en las que cada Actividades organizacionalesservidor que cada grupo puede ser grupo puede adquirir mayor en las que pueden tener unapúblico más importante reles ancla mayor contribución

Altos Altamente politizados A la llegada de nuevos mandos Planeación estratégica /funcionarios (e.g. Secretaría de de designación politica negociación presupuestal

Gobernación)

Mandos Altamente te'enica Durante periodo', y Redacción regulatoriamedios (e.g. SEMARNAI', Secretaría

de Salud)transiciones electorales innovación de programas y

políticas

Personal de Servicios al público Situaciones de emergencia Mejora en la provisión deventanilla (e.g. Correos, profesores.

policías, bomberos)servicios al público /

aplicación del Estado dederecho

fuente: l laboración propia,

Conclusiones

Las páginas anteriores han tratado de ofrecer una visión panorámica sobre cuá-les son los atributos, responsabilidades o funciones que caracterizan a las trescategorías principales de servidores públicos: altos funcionarios, mandos me-dios y personal de ventanilla. Como se argumentó al principio, resulta imposibledeterminar cuál de estos tres grupos es más importante. En realidad, cada unode los grupos resulta clave tanto para el desempeño adecuado de las organiza-ciones públicas, como para la buena marcha de los programas públicos. Sinembargo, la importancia de cada categoría de servidor público es diferenciada ypuede entenderse mejor a la luz de ciertas variables organizacionales como lasmencionadas en la sección anterior.

La discusión ha buscado destacar también que, junto a la neutralidad y elprofesionalismo, los servidores públicos (a veces incluso sin saberlo ni buscar-lo) participan activamente en la vida política. No lo hacen, por supuesto, desdeel campo electoral o el activismo social, sino desde una trinchera menos vistosapero igualmente importante: el proceso de las políticas públicas. Los altos fun-cionarios influyen en las decisiones que toman los políticos y en la manera enque éstas se traducen al lenguaje burocrático. Los mandos medios llenan decontenido las grandes visiones y las traducen en regulaciones, estándares, ruti-nas. Yel personal de ventanilla interpreta y prácticamente reinventa todos losdías las normas generales de cara a las necesidades/exigencias/situacionesparticulares de los ciudadanos.

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Mauricio 1. Dussauge Laguna

Notas

1 Aunque más adelante resultará más claro el porqué utilizar este término, vale la pena hacer una

breve aclaración. Por una parte, hablar de personal operativo o de base fácilmente podría llevar

a pensar que me refiero al personal de apoyo (secretarias, choferes, entre otros). Sin embargo,la categoría que tengo en mente es más amplia, ligada al concepto de street-level bureaucrats,

de Michael Lipsky (1980); es decir un grupo de servidores públicos que están en la parte másbaja de la cadena burocrática, pero tienen trato directo con los ciudadanos. Ahora bien, me

parece que la traducción directa del término de Lipsky (burócratas de nivel de la calle) sería, por

decir lo menos, poco afortunada. Personal de ventanilla sigue siendo un término impreciso, perocreo que puede servir mejor para la discusión.

Sobre este punto véase el análisis de Martínez Puón (2005).

Si bien, por supuesto, en burocracias como la mexicana suele haber DGs o DGAs sin personalsubordinado adscrito, mientras que existen directores de área o incluso jefes de departamentocon un buen número de personal bajo su cargo.

Es decir en línea con lo escrito hace ya más de un siglo por Woodrow Wilson, sobre la división entre

política y administración.

Véanse Hood y Lodge (2006) y Peters (1987).

Para el caso de las agencias reguladoras autónomas, véanse Thatcher (2002a, 2002b).

Ahora bien, debe mencionarse que las reformas administrativas de los últimos años también hanlimitado, por lo menos en algunos países, la influencia que los altos funcionarios tienen en la

hechura de las políticas. Véase Page y Wright (2007).

Y podríamos agregar la diversidad de profesiones, pues dentro de este universo existen ingenieros,

abogados, administradores públicos, contadores, politólogos, agrónomos y un largo etcétera.

En algunos casos incluso literalmente, como en el estudio de Kaufman (1960) sobre los servidorespúblicos de los servicios forestales norteamericanos.

Page se refiere a los Ministros y a los Miembros del Parlamento, pero lo mismo se podría decir

generalmente de quienes ocupan los altos mandos del poder ejecutivo, ya sea en paísesdesarrollados como Estados Unidos o en economías emergentes como México.

Cabe de nuevo aclarar que en algunos países (Reino Unido, Estados Unidos, Francia) el acceso a

la alta función pública o a los puestos de servidor público de ventanilla también se basan enprincipios meritocráticos. Sin embargo, me parece sostenible afirmar que el funcionamiento delos otros subsistemas de profesionalización (formación inicial, formación continua, evaluacióndel desempeño) se aplican en su conjunto con mayor fuerza y regularidad al caso de los mandos

medios. Véanse Page (2002) y Dussauge (2002).

12. Es importante señalar que en algunos países, como Francia o Alemania, algunos altos funcionariossuelen ser reclutados de entre los mandos medios y, por lo tanto, cuentan con un nivel de

expertise técnico igual o superior al de sus subordinados. Lo mismo ha sucedido históricamente

en México dentro de algunos sectores, como salud o comunicaciones. Sin embargo, vale la pena

reiterar que lo que aquí se intenta es ofrecer ciertas generalidades, más que excepciones a la

regla.

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En estos casos, los altos funcionarios suelen combinar una muy buena preparación técnica conpreferencias políticas conocidas. Cuando el grupo o partido político al que son cercanos essustituido por otro, los estatutos de los servicios civiles establecen que los altos funcionarios

pueden regresar a sus puestos anteriores, ser removidos a otros ministerios o puestos, o

simplemente recibir una compensación económica considerable y jubilarse del servicio público.Véanse Page (2002); Page y Wright (1999).

En nuestro pais, por supuesto, la actitud hacia este tipo de servidores públicos se relaciona

también con otros factores: su situación como sindicalizados o experiencias individuales conactos de corrupción en las ventanillas de servicios.

Bibliografía

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