Ci d a d e s , p o r t o s e c i d a d es p o r t u á r i a s n a e r a d a

8/7/2019 Ci d a d e s , p o r t o s e c i d a d es p o r t u r i a s n a e r a d a

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RAP R i o de J a ne i ro 40(6) :975-95, Nov . /De z. 2006

Cidades, portos e cidades porturias na era daintegrao produtiva*

Frdric Moni**

Soraia Maria do S. C. Vidal***

S UM RIO : 1. Introduo; 2. As trs grandes fases do processo de globali-zao e a evoluo do papel dos portos; 3. As cidades porturias na econo-mia de circulao; 4. Alguns desafios para as polticas e gesto porturias;5. Consideraes finais: inventar uma nova cultura porturia.

S UMMA RY: 1. Introduction; 2. The three main stages of the globalizationprocess and the evolution of the role of ports; 3. Port cities in the circulationeconomy; 4. Challenges for port management and policies; 5. Final remarks:inventing a new port culture.

PALAVRAS-CHAVE : porto; cidade; territrio; globalizao.

KE Y W O R D S : port; city; territory; globalization.

Este artigo discute a evoluo das relaes cidades/portos e os desafiosimpostos na era da globalizao. A reorganizao dos espaos produtivos eo surgimento de dinmicas comerciais especficas incluram um conjunto demudanas na estrutura mundial dos portos. Dessa forma, a evoluo dotransporte martimo sempre esteve associada agilidade, traduzida peloaumento da capacidade dos navios, por ganhos em velocidade e por umadiminuio significativa do custo do frete, contribuindo para o encurta-

* Artigo recebido em dez. 2005 e aceito em ago. 2006.** Doutor em geografia pela Universidade de Paris III. Professor do Departamento de Geografiada UFRJ e do Laboratrio de Gesto do Territrio, Programa de Ps-Graduao em Geografia.Endereo: Caixa Postal 68.537 Ilha do Fundo CEP 21941-972, Rio de Janeiro, RJ, Brasil.E-mail: [email protected].*** Doutora em cincias sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Professora assis-tente do Programa de Ps-Graduao em Gesto de Negcios da Universidade Catlica de Santos(Unisantos). Endereo: Rua Carvalho de Mendona, 144 Vila Mathias CEP 11070-906, Santos,SP, Brasil. E-mail: [email protected].


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mento relativo das distncias para os homens, as mercadorias e as informa-es. A partir dos anos 1990, com a intensificao do processo de globaliza-

o, caracterizado pela crescente integrao das esferas da produo, doconsumo e da circulao em todas as escalas geogrficas, novas demandasforam colocadas sobre os portos. No caso do Brasil, a ausncia de uma pol-tica porturia nacional conferiu s iniciativas, federais ou locais, um carterfragmentado. Apesar dos resultados operacionais positivos, as inovaesinstitucionais, mais especificamente em termos de governana porturia,so escassas. Criar uma nova cultura porturia um desafio central para adefinio de polticas pblicas inovadoras e a transformao dos portos em

vetores de desenvolvimento. So esses os pressupostos que conduziram esteartigo, resultado de pesquisas temticas acerca de portos e territrios.

Cities, ports, and port cities in the integrated production era

This article discusses the evolution of city/port relations and the challengesimposed by globalization. The worldwide reorganization of productionspaces and the appearance of specific commercial dynamics have includedchanges in port structures throughout the world. Therefore, progress inmaritime transportation has always been associated to agility, translated bylarger ship capacity, gains in speed, and a significant reduction of freightcosts, contributing to the relative shortening of distances for people, mer-chandise and information. Since 1990, with the intensification of the global-

ization process, characterized by the growing integration of production,consumption and circulation spheres in all geographic scales, the ports hadto answer to new demands. In the case of Brazil, the absence of a nationalport policy gave a fragmented character to federal and local initiatives.Despite the positive operational results, institutional innovations, more spe-cifically in terms of port governance, are sparse. The creation of a new portculture is a central challenge for defining innovative public policies andtransforming ports in development vectors. Theses are the presuppositionsof this article, which is a result of thematic surveys on ports and territory.

1. Introduo

A reorganizao mundial dos espaos produtivos e o surgimento de dinmi-cas comerciais especficas incluram tambm um conjunto de mudanas naestrutura mundial dos portos: novos mtodos de movimentao de cargas,equipamentos com sofisticao tecnolgica, mo-de-obra especializada e agi-lidade. E mais os avanos da engenharia naval e a construo de novos tiposde navios mercantes, como os Ro-Ro para o transporte de veculos. No entan-to, atribui-se a maior transformao do setor aos navios conteineiros especial-


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mente projetados para a maximizao do transporte de contineres, cone dastransformaes mundiais no transporte e manuseio de cargas. A eficincia e adinmica de um porto no se limitam apenas s instalaes e capacidadedos navios, mas principalmente ao seu entorno, dadas as atividades produti-vas que fazem uso dos seus servios, ou seja, sua hinterlndia. Reafirma-seque a dinmica porturia e as mudanas nos mtodos das operaes porturi-as sempre estiveram associadas reorganizao mundial dos espaos produti-vos e ao surgimento de dinmicas comerciais especficas. Com a globalizao,novas demandas foram colocadas sobre os portos, o que resultou em mudan-as no sistema porturio mundial e nas cidades com portos. Em relao aoporto, destaca-se que o mesmo no pode ser pensado apenas do ponto de vis-

ta tcnico e operacional. Ele no apenas um corredor, ele mais: um instru-mento a servio de um projeto de desenvolvimento.Este artigo aceita como pressuposto bsico as interaes entre porto e

processos produtivos. Ao mesmo tempo, ressalta um novo cenrio global fa-vorvel aproximao porto-cidade, bem como a necessidade de um projetodemocrtico envolvendo foras pblicas e privadas na construo de comuni-dades porturias, a exemplo do que j ocorre no norte da Europa (Anturpiae Havres).

Consideradas as diversas caractersticas do mundo globalizado, desta-ca-se a prtica que prioriza a agilidade nas conexes que transportam bens ou

servios, tangveis e/ou intangveis, e tambm uma maior valorizao das po-tencialidades locais, que deveriam interagir com a dinmica do comrcio lo-cal ou global sob a tica da sustentabilidade. Com as alternativas de transportes,a intermodalidade que rene os processos na cadeia de produo global im-pulsiona o transporte martimo e solicita expanso das escalas e rotas marti-mas mundiais e o aumento da capacidade fsica e operacional dos navios.Nessa perspectiva, a articulao e conexo modal so fundamentais ao trnsi-to mercantil, no sentido de assegurar o processo sistmico de integrao e cir-culao de mercadorias, e tal processo nem sempre resultou em uma melhorintegrao porto-cidade.

Particularmente no caso dos portos e cidades, estudos de autores comoFerreira (1997) e Sales (1999) indicam um processo de afastamento cont-nuo entre cidades e portos, j a partir dos anos 1950, sempre associado efi-cincia dos fluxos. Desde a dcada de 1950 (EUA) e dcadas de 1960 e 1970(na maioria dos pases da Europa ocidental), cidades e portos apresentamprocessos de desorganizao e redefinio de funes decorrentes, entre ou-tros aspectos, dos avanos da engenharia naval, do aumento da capacidadedos navios, da introduo de novos mtodos de manuseio de cargas e tam-bm necessidades de mercado. O tema alm de ser relativamente novo, origi-


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nou-se da necessidade de ganhos de produtividade na movimentao dasmercadorias, e as mudanas nem sempre foram imunes aos conflitos. Assim, arelao porto-cidade somente compreendida quando refletida nas seqnciasdas transformaes globais (sociais, polticas e econmicas), bem como as in-terfaces necessrias para um porto global: sistemas de trocas mundiais, siste-mas econmicos, dinmicas econmicas locais e dinmicas urbanas especficas.

Os aspectos at aqui abordados possibilitam a formulao das seguin-tes questes: na cidade porturia esto reunidas as condies polticas e con-sensos entre os diversos agentes sociais e privados envolvidos na gestoporturia? Quais so os elementos necessrios formulao de uma polticaporturia que integre o porto a um projeto de desenvolvimento? Quais so os

elementos caractersticos das cidades-eixo? Esta ltima denominao, presen-te nos escritos de autores como Baudouin (1999) e Seassaro (1999), diz res-peito s cidades porturias com papel econmico central regional. Para tanto,so necessrios investimentos estruturais e funcionais que perpassam os limi-tes do territrio porturio. Nessa perspectiva, o papel integrador do espaoprodutivo, das cidades porturias, seria fortalecido. O alargamento da cadeiaprodutiva impe s cidades porturias enfrentamentos complexos que vodesde questes estruturais e instrumentais do prprio cais, at o embate comquestes socioeconmicas e ambientais, antes tratadas isoladamente e des-consideradas da cadeia produtiva, bem como a definio de polticas e instru-

mentos necessrios gesto do porto e da cidade. Nesse caso, parece oportunodiscutir e recuperar aspectos da cultura porturia das cidades com portos.Como conciliar interesses por vezes to distintos, ou ainda, como integrarprticas diversas? Essas questes sero o fio condutor da anlise.

As informaes que propiciaram a elaborao do artigo resultaram de pes-quisas direcionadas ao entendimento da insero territorial dos portos, bemcomo qualificao dos processos de gesto porturia. O artigo, alm desta intro-duo, est estruturado em quatro sees: a primeira se refere s fases distintasdo processo de mundializao da economia; a segunda destaca e reafirma o pa-pel das cidades porturias em uma economia de circulao; a terceira recupera

elementos necessrios definio de uma poltica porturia; e as consideraesfinais so direcionadas definio de uma cultura das cidades porturias.

2. As trs grandes fases do processo de globalizao e a evoluodo papel dos portos

Nos meados do sculo XIX, o processo de difuso da Revoluo Industrial, daInglaterra para o continente europeu, abriu uma nova era no processo histri-co de expanso do capitalismo, e foi considerada por alguns autores aprimei-


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ra mundializao. Politicamente, esse perodo se caracterizou pela afirmaodos Estados-nao, que formaram progressivamente um sistema interestatalinternacional. No plano comercial, a poca foi caracterizada por um grandedinamismo das trocas internacionais em funo da especializao crescentedas economias nacionais que valorizavam cada vez mais suas vantagens rela-tivas na produo de determinados bens. A Diviso Internacional do Traba-lho (DIT) deixou bastante claro essa especializao produtiva e comercial medida que os pases se concentravam na exportao de um elenco bastantelimitado de bens. Nos pases centrais esses bens eram, em geral, manufatura-dos os famosos artigos de Paris franceses, o txtil suo, os produtos qumi-cos da Alemanha. Nos pases perifricos, a especializao em produtos

primrios ou pouco processados borracha na Indochina, amendoim no Se-negal ou caf no Brasil traduziam uma insero desigual no sistema mun-dial em via de consolidao. Os fluxos comerciais entre as naes crescerammuito. Em 1880, o comrcio era responsvel por 18% do PIB mundial contra9% em 1850. Esse processo foi possibilitado pela diminuio das barreiras aolivre-comrcio e pelo progresso sem precedentes dos transportes na segundametade do sculo XIX. O transporte martimo sofreu uma verdadeira revolu-o, que se traduziu concretamente pelo aumento da capacidade dos navios,por ganhos em velocidade e por uma diminuio significativa do custo do fre-te, contribuindo para o encurtamento relativo das distncias para os homens,

as mercadorias e as informaes (Harvey, 1989). Paralelamente, os portosdas cidades inseridas no mundo industrial moderno foram reestruturadospara acompanhar o movimento de modernizao do transporte martimo. NoBrasil, a construo de portos modernos em Santos e no Rio de Janeiro ilus-tra claramente esse fenmeno. Os investimentos realizados em infra-estrutu-ra e equipamentos porturios se inscreveram numa dinmica de modernizaosistemtica dos instrumentos tcnicos suscetveis de valorizar as vantagenscomparativas da economia brasileira por intermdio da facilitao das opera-es de drenagem do interior para o litoral.

Nas dcadas seguintes, entretanto, guerras, conflitos, crises financeirase recesso econmica resultaram na desacelerao da dinmica do processohistrico de globalizao. Os governos dos pases centrais adotaram medidasque restringiram os fluxos de pessoas e de mercadorias. Medidas protecionis-tas de todos os tipos alfandegrias, fiscais, sanitrias pretendiam prote-ger as economias que passaram a crescer e se desenvolverem dentro doslimites do territrio nacional. Em alguns pases da periferia, como o Brasil, aestratgia de proteo do mercado interno associado a polticas de substitui-o das importaes permitiu a transio do modelo primrio-exportadorpara um modelo mais urbano-industrial. Nos pases centrais, as empresas se


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beneficiaram das protees erguidas pelos governos para se consolidarem in-ternamente por meio da inovao tecnolgica e de investimentos na capaci-dade de produo que permitiram eliminar os concorrentes menos competitivos.No que diz respeito aos sistemas de circulao, eles so tambm bastante cen-trados no territrio nacional. Grandes eixos de escoamento tm por funo otransporte de grandes volumes de produtos padronizados e j valorizados en-tre unidades que produzem em larga escala e mercados que consomem em mas-sa esses produtos. oportuno ressaltar que produo e ao consumo emmassa corresponde uma circulao tambm em massa.

Nesses sistemas circulatrios os portos tambm apresentaram uma evo-luo radical pela perda, parcial ou total, de suas funes comerciais tradicio-

nais que se traduziram, por exemplo, pela degradao das reas porturias,cuja representao cada vez mais negativa na sociedade devido tanto suaassociao sistemtica aos problemas de insegurana, prostituio, engarrafa-mentos ou poluio ambiental quanto a estigmas e preconceitos. Para que osportos, dentro da lgica dominante da competitividade, pudessem apresen-tar fatores de diferenciao em relao aos seus concorrentes, foram neces-srias reformulaes que objetivaram uma diminuio de custos operacionais,com ganhos de produtividade, e o processo de conteinerizao, tido como fun-damental para o alto investimento em equipamento fixo.

A importao de volumes crescentes de insumos por parte dos pases

industrializados ou em via de industrializao ampliou essa tendncia. Anecessidade de operar uma primeira transformao dos insumos atraramalguns setores de base nos complexos porturios industriais que surgiramnas dcadas de 1960 e 1970 na Itlia, na Frana e no Japo. No Brasil, in-vestimentos de setores industriais pesados siderurgia, metalurgia, petro-qumica ou qumica de segunda gerao transformaram em poucos anosa Baixada Santista em um dos maiores centros industriais do hemisfrioSul. No sentido interior-litoral, a industrializao do ABC paulista trouxeimperativos novos em termos de fluidez do escoamento dos bens destina-dos ao mercado nacional via cabotagem e ao mercado externo. A in-sero de Santos e de outros portos nos circuitos da produo industrialtransformou a cidade-porto em simples anexo ou prolongamento das li-nhas de montagem de tipo fordista (Cocco e Silva, 1999). O porto foi trans-formado em mero substrato fsico que possibilitava um conjunto de operaesindustriais, de transporte e de distribuio. Em conseqncia disso, recursosforam aplicados na ampliao da capacidade operacional das instalaesporturias mesmo se, contraditoriamente, a baixa taxa de abertura da eco-nomia nacional limitasse os investimentos no setor, com conseqente de-gradao rpida do equipamento porturio.


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Logo, a baixa competitividade dos portos brasileiros e os elevados custosoperacionais foram identificados como impeditivos de uma melhor insero co-mercial do pas, no incio dos anos 1990. O perodo tambm se caracterizou porum intenso processo de transformaes econmicas, em nvel mundial, numduplo processo de abertura comercial e de reestruturao produtiva, que posi-cionou os portos no centro de uma economia de fluxos cada vez mais dinmi-ca. Recolocando em pauta a temtica da relao cidade-porto.

A partir do incio da dcada de 1990, assistiu-se a uma intensificao doprocesso de globalizao caracterizado pela crescente integrao das esferas daproduo, do consumo e da circulao em todas as escalas geogrficas (Moni,2003; Veltz, 2002). As empresas desenvolveram novas estratgias de expanso

no intuito de reestabelecer suas margens de lucro, em um ambiente altamentecompetitivo. Passaram a ser prticas empresariais a busca de novos mercadospor meio da inovao sofisticao crescente dos bens, multiplicao das op-es para cada bem e da difuso mundial dos seus produtos, com destaquepara os pases emergentes da sia e da Amrica Latina onde existiam nichos deconsumo j consolidados. No entanto, a globalizao no se limitou a uma in-tensificao e a uma mudana de escala das trocas comerciais, uma vez que,paralelamente, a reestruturao produtiva transformou o espao econmicomundial, contribuindo tambm para conferir uma centralidade maior ao siste-ma martimo porturio internacional no seio do espao global dos fluxos (Cas-tells, 1999). Podemos ressaltar uma primeira dinmica que consistiu na relocali-zao das plantas fabris de alguns setores de baixo e mdio contedos tecnol-gicos, rumo a regies que ofereciam baixos custos de produo e acessibilidadeao espao econmico da empresa.

A nova dinmica econmica apontada pode ser interna, como observa-mos no Brasil com a desconcentrao da indstria gacha de calados para oserto nordestino; ou externa, como ilustram os investimentos realizados naChina nos setores de confeco, brinquedos, maquinrio pesado etc. A gene-ralizao do outsourcing representa uma segunda dinmica maior da reestru-

turao produtiva. As grandes empresas tendem, assim, a multilocalizar aproduo e a montagem dos seus produtos, segundo estratgias de terceiriza-o extremamente complexas e diversas. Formam-se redes de valor agregado(Veltz, 2002) que articulam alguns ncleos centrais localizados nas gran-des metrpoles dos pases centrais e emergentes e periferias mltiplas,onde as unidades so localizadas em funo de sua capacidade de abastecerin time a rede em peas, componentes ou semimanufaturados, oferecendobens de qualidade, custos de produo baixos e flexibilidade em face das osci-laes da demanda. Enfim, a acessibilidade aos grandes dispositivos logsti-

cos regionais e mundiais constitui outro fator de competitividade para os


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fornecedores que integram as redes produtivas multilocalizadas (Moni,2003).

A multilocalizao (distribuio e diversificao territorial das unidadesprodutivas) da produo s foi possvel graas a grandes mudanas institucio-nais que viabilizaram a reduo das barreiras do livre-comrcio e a flexibili-zao das legislaes trabalhistas que transformou radicalmente a relaocapital/trabalho, caracterstica do fordismo e de sua vertente desenvolvimentis-ta na periferia. Ao mesmo tempo, as novas tecnologias da comunicao e daInformao (NTCI) e o progresso registrado no setor dos transportes foram fun-damentais para propiciar uma maior diversidade de escolhas locacionais paraas empresas.

Em um contexto caracterizado pela reticularizao dos processos pro-dutivos, a qualidade das interaes torna-se fundamental da microescala dastrocas imateriais entre trabalhadores dos circuitos superiores da economia me-tropolitana pesquisa, inovao de process, concepo, design, marketing at a macroescala das rotas de transporte intercontinentais. Ou seja, a reestru-turao produtiva inclui uma verdadeira exploso dos fluxos imateriais e mate-riais nas mais diversas escalas geogrficas. A formao do espao global defluxos (Castells, 1999), combinado aos efeitos do ingresso do ex-mundo comu-nista na economia de mercado (URSS), a fora dos processos de integrao re-gional e a emergncia de novas potncias comerciais alimentam o dinamismoextraordinrio do comrcio internacional desde o incio dos anos 1990.

Nas novas condies de incremento da produo e circulao de mercado-rias, exemplificadas por nmeros na tabela, os dispositivos logsticos adquiremuma posio central j que articulam e integram fisicamente, internamente eexternamente os espaos da produo e do consumo. As redes ultrapassam adimenso de transporte tpica da era industrial, pois integram uma mesma esferade circulao e produo multilocalizada montagem, transporte e distribuiofinal , tornando a circulao produtiva.

Evoluo do volume e da produo mundiais de mercadorias(ndice 1985 = 100)

1950 1970 1990 1995 2003

Comrcio mundial 6 31 76 100 150

Produo mundial 17 50 94 100 124

Fonte: Cnuced.


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3. As cidades porturias na economia de circulao

Em escala global, as redes produtivas dependem cada vez mais do transportemartimo que responsvel pela maioria dos fluxos de bens materiais entreos continentes, associando-se tambm a outros tipos de modais. No passado,esse meio de transporte foi, durante muito tempo, caro e pouco seguro, cons-tituindo um elo fraco dos sistemas de transporte. No entanto, nos ltimos 20anos, sua modernizao permitiu reduzir o tempo de permanncia dos navi-os no cais e aumentar a capacidade de carga dos mesmos, que so cada vezmais velozes e seguros, contribuindo assim na significativa diminuio docusto do frete martimo. A modernizao do transporte martimo, bem como

o desenvolvimento rpido do uso do continer, imps uma transformao ra-dical no sistema porturio mundial que tinha se tornado o elo fraco das gran-des redes logsticas. Em conseqncia, nos anos 1980 e 1990, os pasesinseridos nos fluxos do comrcio global empreenderam reformas porturiasque aplicaram algumas receitas institucionais e operacionais universais paraconferir maior competitividade aos portos e base produtiva nacional.

A reforma porturia brasileira combinada com o aumento dos investi-mentos no sistema porturio ilustra essa tendncia: novas formas de regula-o, descentralizao e modernizao das infra-estruturas e dos equipamentos,aparentemente, contriburam para o aumento da eficincia das operaes por-

turias e para a diminuio do custo dos servios que era, at ento, um dosmais elevados do mundo. At 1990, o sistema foi orientado e controlado pelaPortobrs, quando esta foi extinta pelo governo federal, do ento presidenteFernando Collor de Mello, e compreendia portos administrados pela mesma,portos administrados pelas companhias Docas, concesses estaduais, conces-ses particulares e terminais privados. Com a extino da Portobrs, deflagrou-se uma crise no setor, cujas negociaes e articulaes polticas redundaram napromulgao da Lei no 8.630/93, que preconizou a modernizao do setor.Para a sua formulao, aparentemente no foram consideradas as diferenasregionais e especificidades de cada porto, tambm no se observando a defini-o de uma poltica de orientao geral para os portos. Na verdade, essa leineutralizou todas as anteriores, confirmando-se a definio de um rgo regu-lador do sistema apenas no incio da dcada seguinte (2002), a Antaq Agn-cia Nacional de Transportes Aquavirios.

Entre os portos brasileiros, destaca-se o porto de Santos, o maior portodo Brasil, responsvel pela movimentao de pouco mais de 27% da cargatransportada em nosso pas, com hegemonia reafirmada ao longo do tempo.Ele dispe de uma rede de acessibilidade favorvel, cuja cadeia produtiva in-clui elementos dentro e fora das fronteiras brasileiras. No entanto, observa-se


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que os efeitos multiplicadores da atividade sobre a dinmica da cidade apa-rentemente no condizem com a importncia crescente do porto. Parte detal situao decorrente da radical transformao imposta ao setor, tam-bm sua desarticulao na formulao de uma agenda comum para a cida-de ou mesmo regio. As mudanas implementadas no porto com o Praps Programa de Arrendamento e Parcerias do Porto de Santos ficou restrito aoambiente do cais.

No conjunto das transformaes recentes, destacam-se trs tendncias,todas com impactos sobre as dinmicas locais e formas relacionais porto-cida-de. A primeira tendncia para os portos, que se aplica aos portos de Santos eRio de Janeiro, por exemplo, consiste na modernizao do porto da era indus-

trial. Segundo essa lgica, o porto tradicional caro, engessado do ponto de vis-ta operacional e institucional, negativamente impactante sobre meio ambientedeve ser modernizado por intermdio de investimentos nas infra-estruturas eequipamentos porturios e uma reengenharia institucional, quebrando os mo-noplios. Essa opo, muito comum no Mercosul e no Brasil, segue as orienta-es bsicas da reforma porturia e no questiona a natureza do porto. O queela questiona sua qualidade como instrumento de transporte, medida a partirde variveis de desempenho operacional. Isso significa concretamente que, ape-sar da emergncia de um novo paradigma produtivo, continuamos pensando oporto num contexto socioeconmico e poltico totalmente diferente.

Uma segunda alternativa reside na construo de megaportos voltadospara a concentrao e a redistribuio dos fluxos do comrcio internacionalpara portos martimos ou hinterlndias terrestres. Os portos de tipo hubs fun-cionam como instrumentos a servio de multinacionais martimas os inte-gradores globais e terrestres que formam redes de circulao globais ondemeganavios circulam em megarrotas martimas e servem somente a megapor-tos estrategicamente localizados. A opo do porto-piv foi, e continua sen-do, extremamente popular nas instncias que formulam as polticas pblicaspara o setor porturio. No Brasil, a maioria dos recursos destinados ao setordurante os anos 1990 foi aplicada na ampliao e na reestruturao dos por-tos de Pecm (Cear), Suape (Pernambuco) e Sepetiba (Rio de Janeiro), to-dos idealizados como futuras portas de entrada sul-americanas dos fluxosglobais. Tal tendncia, alm de no considerar que o Brasil representa somen-te cerca de 1% do comrcio internacional, pautada em projetos que apre-sentam vrias limitaes: os investimentos so considerveis, as tecnologiasde manuseio das cargas restringem a criao de empregos, as interaes como local de implantao so tambm limitadas, pois a funo maior da plata-forma porturia reside na sua capacidade de redistribuir imediatamente osfluxos que para ela convergem. Ou seja, o porto um simples equipamento


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de transporte, inserido numa rede global e a servio da lgica exclusivamen-te global das multinacionais, que beneficia pouco o lugar onde ele se locali-za. Por isso, o hub sempre apresentado como enclave desterritorializadoque no contribui para o desenvolvimento da regio onde foi implantado.

A terceira tendncia consiste, ao contrrio, na transformao do portoem instrumento a servio do desenvolvimento local e/ou regional por meiode uma aproximao do porto e da cidade. A chamada cidade porturia prio-riza, com efeito, a agregao de valor aos fluxos de cargas que transitam pe-los seus portos. Trata-se, nesse caso, de uma leitura diferenciada do processode globalizao que, alm do crescimento das trocas comerciais internacio-nais, caracteriza-se por uma transformao do modo de produzir que implica

a agregao de um nmero crescente de atividades tercirias ao ncleo mate-rial do bem (Moni, 2003). Paralelamente, a regionalizao dos modos deconsumo exige uma contextualizao cultural da elaborao final oumontagem de inmeros produtos cuja forma de consumo varia muito deuma regio para outra. A combinao dessas caractersticas oferece, assim,oportunidades de desenvolvimento s cidades-portos que apostam na mer-cantilizao dos fluxos pelo estabelecimento de sinergias entre os recursostcnicos, oferecidos pelo porto e os servios de transporte, e os recursos ter-cirios oferecidos pelo tecido produtivo urbano.

Nos ltimos anos, as cidades porturias de parte da Europa e algunsportos em via de reestruturao como Gnova, Barcelona ou Valncia, porexemplo, dotaram-se de parques logsticos que objetivam agregar valor aosfluxos das mercadorias destinadas aos mercados de consumo regionais. NoBrasil, somente a cidade de Itaja (Santa Catarina) parece ter optado por umaestratgia semelhante usando as oportunidades oferecidas pela municipaliza-o do porto e a vitalidade da economia regional. Mesmo com o ineditismoda experincia, a mesma poderia ser referncia para outros portos.

Para o conjunto das cidades brasileiras com portos, fato que a aprova-o da Lei no 8.630/93 e transformaes derivadas da sua aplicao recoloca-

ram a discusso dos portos no mbito do desenvolvimento regional, emespecial para as cidades brasileiras que j se ressentiam do afastamento dosseus portos. Parece ser consenso que o processo de afastamento dos portos emrelao s cidades e regies foi desencadeado j na dcada de 1950 e acentua-do nas dcadas subseqentes, o que ocorreu em todas as cidades com portos,em diferentes pases. Ao mesmo tempo, confirma-se que as alternativas e osinstrumentos jurdicos disponveis para a definio de um modelo de gestoporturia so vrios, quando considerados os aspectos institucionais e adminis-trativos. Hoje no Brasil tal diversidade se manifesta quando so constatadas asdiferentes situaes administrativas nos seus portos, confirmando-se situaes


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de portos federalizados (Tubaro), portos municipalizados (Itaja), portos esta-dualizados (Rio Grande), portos arrendados e explorados por empresas pri-

vadas (Santos), entre outros. Apesar de tais caractersticas, nem sempre seconfirmam na gesto das cidades porturias canais formais ou informais de in-terlocuo com a gesto do porto.

4. Alguns desafios para as polticas e gesto porturias

No Brasil uma das conseqncias desta abertura abrupta e do discurso sobrea insero competitiva do pas na economia mundial foi a nfase sobre a reor-ganizao dos espaos produtivos (Cocco e Silva, 2001:17), e a reforma do

sistema porturio foi parte do conjunto de mudanas implementadas por su-cessivos governos na dcada. Por meio de registros, identificou-se que po-ca predominavam argumentos relacionados ausncia de competitividadedos portos brasileiros, comprometimento e inadequao da infra-estruturaporturia, exausto do modelo pblico de explorao porturia e esgotamen-to da capacidade de investimentos pelo Estado, excesso de centralizao dasdecises e, especialmente, presses externas derivadas da insero do pas emuma economia mundial. Ao mesmo tempo, deve-se levar em conta que a par-ticipao dos investidores privados tambm incluiu certa seletividade de por-tos, sendo destinado para alguns deles quantias de recursos, para obras de

infra-estrutura, melhorias gerais, bem como tecnologia necessria aos novospadres internacionais de eficincia na prestao dos servios. Criaram-secondies necessrias para a participao de agentes sociais privados no ar-rendamento de reas, investimentos e operaes porturias. Entretanto, no seidentifica a definio de uma poltica nacional de orientao geral, que tam-bm inclua traos e caractersticas locais. Aparentemente, a Lei no 8.630/93 foio nico documento norteador de todas as mudanas do sistema.

Nos primeiros anos da dcada, o setor foi caracterizado por intensasnegociaes em um ambiente de muita confuso, ausncia de referncias e depolticas, e a Lei no 8.630/93, a chamada Lei de Modernizao dos Portos, foipromulgada como resposta crise que se deflagrara. At ento, os serviosdos portos brasileiros se caracterizavam por um nmero expressivo de leis, vi-sando a sua regulamentao: Decreto-Lei no 5.452, de 1943, que definiu osservios de estiva e capatazia; Lei no 5.400 de 1944, que definiu as instala-es porturias rudimentares; Lei no 4.860, de 1965, que definiu o regime detrabalho nos portos; Decreto-Lei no 5, que visou modernizar o setor; e ainda,a Lei no 6.222 que criou a Empresa de Portos no Brasil S.A. Portobrs. oportuno ressaltar que com a promulgao da Lei no 8.630/93 todas as ante-riores foram suprimidas.


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As mudanas implementadas nos portos brasileiros no so uma expe-rincia indita. Ao contrrio, elas foram antecedidas em outros portos domundo: nos ltimos 25 anos os portos de quase todos os pases passaram poramplas e profundas reformas com o intuito de adequ-los nova ordem esta-belecida, em nvel econmico e poltico internacional. Assim, as novas de-mandas econmicas oriundas da globalizao contriburam para uma revisona atuao e estrutura dos portos em escala mundial. Entre as transforma-es, destaca-se, segundo Baird (1999:171) em artigo sobre a privatizaodos portos na Gr-Bretanha, que

a primeira motivao seria a necessidade de erradicar deficincias nos

portos, as que incluem tambm prticas de trabalho ultrapassadas queperpetuam a manuteno de um grande nmero de estivadores, o queera muito apropriado nos tempos dos navios convencionais, mas que di-ficilmente combina com as necessidades da era do continer.

Ao mesmo tempo, constatam-se trabalhos diversos que relatam os pro-cessos de privatizao ou modernizao dos portos em diferentes contextose pases, todos orientados pela busca da competitividade como forma de so-brevivncia, ou melhor, como forma de otimizar lucros.

Vale observar que, no caso do Brasil, a ausncia de uma verdadeira pol-tica porturia nacional conferiu s iniciativas, federais ou locais, um carterfragmentado e, s vezes, bastante incoerente. Apesar dos resultados operacio-nais positivos, as inovaes institucionais, mais especificamente em termos degovernana porturia, so escassas, enquanto a problemtica da relao entre oterritrio urbano e o instrumento porturio no parece ter evoludo muito ape-sar do interesse recente do Ministrio dos Transportes para com essa dimensocentral da poltica pblica porturia. Ou seja, na corrida entre os territrios quepretendem inserir-se no novo contexto produtivo global, as cidades-portos dis-

pem de atributos diferenciados e considerveis, que permanecem freqente-mente ignorados pelas autoridades brasileiras, particularmente na definio depolticas direcionadas ao setor.

A globalizao econmica, da qual se derivam ou associam as mudan-as assinaladas acima, tm se caracterizado por um acentuado aumento dosfluxos de mercadorias que circulam por navios de um continente para outro,de um litoral a outro dos mares e oceanos e dos mares interiores, o que re-quer capacidade de organizao e de promoo inovadora, assim como aesde planejamento mais articuladas. Como destaca Seassaro (1999:133),


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em relao queda dos custos de transporte, a circulao de cargas ,com efeito, sempre menos sensvel ao fator distncia entre porto e lugar

de origem ou destino terrestre das mercadorias. Inversamente, ela cada vez mais sensvel a diferentes fatores relativos, principalmente, aotempo e ao custo de manipulao das cargas, assim como ao nvel dosequipamentos de servios complementares movimentao.

O desafio maior, no entanto, reside na necessria inveno de uma novagovernana porturia. A autoridade porturia deveria funcionar como uma ins-tituio capaz de fomentar e estimular sinergias entre os agentes da economiamartima, porturia e urbana. Da mesma forma, a coordenao das autorida-des porturias em nvel regional constituiria um avano significativo para in-centivar a cooperao das cidades-portos de uma mesma fachada martima sudeste do Brasil, por exemplo no intuito de resolver problemas comuns, rea-lizando economias de escala: negociaes com os agentes logsticos, questesambientais, promoo da regio porturia no exterior etc. A cooperao permi-tiria tambm valorizar complementaridades funcionais entre as cidades-portos.Essas novas escalas de ao das cidades porturias so praticadas em algumasregies do mundo, em particular no norte da Europa com a constituio de re-gies porturias no delta do rio Reno e em Hamburgo, onde os primeiros resul-tados parecem positivos do ponto de vista da conquista de novos mercados e da

definio de novos arranjos logsticos.O desafio da governana porturia supe tambm uma definio mais

clara e inovadora das atribuies da autoridade porturia a respeito de trsquestes fundamentais. Em primeiro lugar, a gesto fundiria nas reas por-turias parece decisiva na hora em que se multiplicam os conflitos em tornodo destino e uso dos armazns ociosos, por exemplo. O problema da recon-verso desses espaos no pode se limitar apresentao do porto como umespao ocioso e indesejvel, que convm ser eliminado pela promoo de no-vos usos exclusivamente destinados ao lazer ou especulao imobiliria. NoBrasil, essas operaes de tipo waterfronts se multiplicam h cerca de 15 anos

segundo uma lgica bem especfica, pois as cidades abandonam freqente-mente seu patrimnio fundirio e imobilirio sem participar das dinmicasque seguem as reconverses funcionais, ao contrrio de Nova York, por exem-plo, onde as operaes porturias geram hoje menos benefcios do que a ges-to fundiria.

Outro questionamento central relativo capacidade do porto de am-pliar o espao de atuao a partir das instalaes porturias para investir nocampo dos dispositivos logsticos terrestres, desenvolvendo, assim, um papelmais ativo nas redes de valor agregado em escalas regional ou continental. A


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transformao da autoridade porturia em agente do planejamento e da ges-to ambiental deveria tambm constituir uma prioridade. Alm da ao local

voltada para a resoluo de problemas ambientais especficos, a aquisio deum saber-fazer em termos de gesto do meio ambiente costeiro urbano e regio-nal pode representar uma competncia lucrativa se for exportada para outrosportos pela autoridade porturia ou por empresas especializadas.

Uma das mais significativas inovaes da lei foi a criao do Conselhode Autoridade Porturia (CAP). Nesses conselhos, discute-se o futuro dos por-tos e so estabelecidas diretrizes para o seu desenvolvimento. Ele um rgonormativo, de fomento e de deliberao sobre os assuntos relacionados acada porto. O conselho constitudo por quatro blocos de membros titularese seus suplentes, que representam o poder pblico (trs representantes), osoperadores porturios (quatro representantes), os trabalhadores porturios(quatro representantes) e os usurios dos servios porturios e afins (cincorepresentantes). Cada bloco tem direito a um voto, cabendo ao representantedo governo federal, como presidente do conselho, o voto de qualidade nocaso de ocorrer um empate. Cabe ao conselho homologar horrio de funcio-namento do porto, opinar sobre propostas de oramento, promover a otimiza-o do uso das instalaes porturias e homologar os valores das tarifas,entre outros (Lei no 6.830/93). Na prtica, a atuao dos conselhos, de modogeral, deixa a desejar, principalmente porque o mesmo atua em um ambiente

ainda marcado por conflitos e indefinies. Ao mesmo tempo, deve-se consi-derar que, na prtica, esses conselhos recebem uma delegao de poderes daUnio, a quem compete, privativamente, legislar sobre o regime dos portos,assumindo o papel antes desempenhado pelo Departamento Nacional de Por-tos e Vias Navegveis e, posteriormente, pela Portobrs. No entanto, fica ain-da reservada ao Ministrio dos Transportes, por meio do atual Departamentode Portos e Hidrovias, a tarefa de fiscalizar as concesses, particularmente noque se refere ao cumprimento das clusulas contratuais. O que ainda tem sidofeito de forma muito tmida (Conti, 2000).

Passados mais de 10 anos da promulgao da lei, constata-se que osconflitos e desacertos entre os diferentes agentes do sistema persistem. Naverdade, os processos de privatizao e descentralizao no se limitam ape-nas redefinio de atribuies, mas passam necessariamente pela transfe-rncia de poder envolvendo instncias diversas, bem como indefinies epolticas. Ao mesmo tempo deve-se considerar que a estrutura organizacionaldo setor pretende integrar rgos institucionalmente independentes, a saber:ministrios dos Transportes, da Fazenda, da Sade e da Defesa (Marinha),Polcia Federal e secretarias estaduais. Em alguns casos, os portos de um mes-mo estado esto ligados a mais de uma secretaria e, ainda, rgos de um esta-


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do gerindo portos em outro estado (como, por exemplo, a Companhia Docasdo Rio Grande do Norte). Alm de todas essas instituies, deve-se conside-rar a atuao da Agncia Reguladora Antaq e de diversos rgos dentro decada porto, como tambm o grau de autonomia das outorgas. Ou seja, um ce-nrio pouco favorvel definio de um modelo de gesto sinrgico, uma vezque no se observa uma atuao articulada, fazendo com que muitos confli-tos sejam desencadeados ou mesmo assumam dimenses imaginrias.

5. Consideraes finais: inventar uma nova cultura porturia

Conforme demonstramos no decorrer do artigo, a competio internacional notransporte de cargas martimas, impulsionada pela globalizao da economia,traz, na sua esteira, um processo de ruptura entre o modo de produo do por-to antigo e as modalidades de gesto, operacionalizao e funes de um portomoderno. Conforme reflexes de Seassaro (1999), o processo iniciado por meiode grandes movimentaes de cargas, reforado pela mundializao da produ-o, penetrou nas cidades porturias de forma determinstica e impositiva. Aomesmo tempo, as novas perspectivas para a mobilizao de cargas solicitam ca-pacidades e organizao estratgicas descoladas da realidade local, oficializan-do e alargando ainda mais a separao entre cidade e porto, instituindo a

diviso simblica entre o porto da cidade (urbano) e o porto eixo mundial(operacional). Uma outra leitura identifica os impactos positivos sobre a reali-dade local, decorrentes das operaes logsticas necessrias s novas opera-es. A racionalizao do espao porturio, a favor da lgica nos transportes decargas, diferencial estratgico na disputa de mobilizao das cargas e dos des-dobramentos da rede de servios decorrentes. Abre-se uma oportunidade favo-rvel integrao porto-cidade ou, melhor ainda, para otimizar os negcios eatividades econmicas locais a partir do porto.

Pensar a cidade porturia no Brasil implica levar em considerao al-guns obstculos estruturantes. Em primeiro lugar, somos um pas historica-mente inserido de forma perifrica na Diviso Internacional do Trabalhoonde nossa margem de manobra revela-se, at hoje, relativamente estreita.Em conseqncia, o sistema porturio nacional um sistema em parte co-mandado a partir de fora. Na era colonial, os portos funcionavam como nsde trnsito para os produtos primrios destinados ao mercado europeu. Na vi-rada do sculo XIX para o sculo XX, a construo de portos modernos foi di-tada pelos imperativos dessa diviso do trabalho em escala mundial. Nomomento da industrializao do pas, a expanso das plataformas porturiasquebra um pouco esse esquema, medida que a retrao do processo histri-


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co de globalizao implica outras prioridades para os sistemas circulatrios,doravante centrados no territrio nacional em via de integrao. Nos diasatuais, as transformaes do sistema porturio so, a exemplo de um sculoatrs, em parte, impostas pelo ambiente mundial onde os pases perifricosconstrangidos pelos imperativos de pagamento do servio da dvida externaespecializam sua agenda de exportaes, valorizando alguns produtos prim-rios como a soja ou o ferro, no caso brasileiro.

Nesse contexto, as presses exercidas pelas grandes tradings de commo-dities de um lado e os armadores e operadores do transporte martimo do ou-tro reforam o sentimento de dependncia em relao a agentes nacionais einternacionais que defendem, em primeiro lugar, seus interesses especficos

de grupo, suas corporaes. Essa dinmica particularmente negativa, poisse sobrepe aparentemente em um sentimento histrico de rejeio relativados portos, em pases perifricos, onde os mesmos funcionaram historicamen-te como portas de sada das riquezas nacionais (acar, ouro) e portas de en-trada de todos os elementos que simbolizam uma insero dependente nosistema mundial (trfego de escravos, pirataria), em tempos coloniais, japontado por Darcy Ribeiro (Cocco e Silva, 1999).

Outro constrangimento que deve ser considerado reside no fato de que oBrasil ocupa uma posio marginal nos circuitos do comrcio internacional,sendo responsvel por cerca de 1% dos fluxos globais. O fato dos fluxos de mer-

cadorias se concentrarem entre os plos da trade Amrica do Norte, UnioEuropia, sia do leste e do sudeste posiciona os portos do hemisfrio Sulnos eixos secundrios do sistema martimo internacional. Nessas condies, aopo do governo federal e de vrias cidades-portos brasileiros na construode megainstalaes de tipo hub de primeira categoria, aparentemente se tor-nou uma proposta pouco realista. Mas, tanto no mbito do aparelho de Estadoquanto na sociedade, a seduo exercida pelos grandes empreendimentos in-fra-estruturais permanece um constrangimento para pensar a cidade-porto nomomento em que o dinamismo produtivo depende cada vez mais de atividadesincluindo muito trabalho imaterial (Negri, 2003).

Enfim, um ltimo aspecto merece ser destacado: as dificuldades meto-dolgicas no clculo preciso do valor agregado porturio na interface mar-ter-ra. A ausncia de dados elucidativos dificulta certamente a difuso da idiapostulando uma necessria aproximao do porto e da cidade como vetorpossvel de desenvolvimento pela mercantilizao dos fluxos do comrcio in-ternacional. Nesse contexto, inventar uma cultura urbano-porturia, onde ci-dade e porto so mais complementares do que antagnicos, representa entoum desafio central para a sociedade, os atores econmicos e as diversas esfe-ras do poder poltico.


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Consideramos ser de fundamental importncia, para o processo de ges-to porturia, a implantao de um sistema de acompanhamento permanentedo desempenho operacional, dos preos dos servios porturios, proporcionan-do, assim, a disponibilidade de dados e informaes consistentes aos usurios.Ao mesmo tempo, parece ser oportuna a definio de instrumentos de acompa-nhamento e controle das aes implementadas, bem como polticas compensa-trias, em especial, as destinadas ao redirecionamento da fora de trabalhoporturia e sua reinsero no mercado de trabalho, bem como aes integrado-ras e parcerias com os novos agentes privados atuantes no porto. Na verdade,trata-se de um processo ainda em construo, que poder resultar em um novomodelo de gesto que concilie os interesses privados ao ambiente do porto e in-

teresses local-regionais.Entre as pendncias identificadas, destaca-se uma primeira, de ordemgeral e presente no conjunto dos portos brasileiros, que diz respeito limitadaimplementao da Lei no 8.639/93 e todas as regulamentaes decorrentes.Em alguns portos, no caso do porto de Santos, por exemplo, constata-se que oprocesso de privatizao se deu em um ambiente de aparente desarticulao,priorizando-se apenas a privatizao e a desregulamentao no trabalho, emdetrimento da atuao do Conselho de Autoridade Porturia e da prpria acei-tao da nova autoridade porturia (at 2001 os operadores porturios recusa-vam-se em delegar Codesp tal funo). Por outro lado, a prpria Codesp, seus

funcionrios, sua cultura, de certa maneira, tambm relutam em aceitar anova funo, confirmando-se uma situao hbrida, com elementos de operado-ra porturia e de autoridade. Ou seja, um conjunto de prticas que limitam adisseminao de uma cultura porturia.

A discusso acerca das cidades porturias e a formao ou fortaleci-mento das relaes que visem uma melhor integrao porto-cidade, eviden-ciando-se os benefcios decorrentes da atividade porturia, no parecetarefa fcil. Na verdade, ela no se restringe apenas ao ambiente dos neg-cios, mas requer a incluso de elementos histricos, culturais e sociais, jque se trata de uma relao que ainda comporta estigmas, perdas, redefini-es de funes, conflitos e interesses diversos, e isso nem sempre est pre-sente nas negociaes de mercado. Portanto, trata-se de um processo aindaem construo, que poder resultar em um novo modelo de gesto portu-ria, compatvel com a diversidade do novo porto, fruto de uma interaoqualitativamente diferenciada entre os agentes sociais (operadores, traba-lhadores, usurios, arrendatrios) e institucionais (autoridade porturia,Antaq, governos representados) e o CAP parece se constituir em frum pri- vilegiado, ao mesmo tempo em que poder favorecer a disseminao deuma cultura porturia.


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Finalmente, aos aspectos abordados aqui, acrescentamos a possvelaceitao de um paradigma da cooperao, caracterizado pelo estabeleci-mento e desenvolvimento do dilogo e interao entre os agentes sociais doprocesso, como elemento bsico para definio de uma nova cultura portu-ria. Na perspectiva do mesmo, as organizaes humanas so priorizadas, emcontraposio ao paradigma da competio e seus efeitos indesejveis a par-tir da agressividade e da prioridade concedida apenas aos sistemas tcnicos.A adoo desse paradigma tambm poder se constituir na base para se pen-sar, e trabalhar conceitualmente, o estabelecimento de uma nova dinmicaentre o porto e a cidade, e conseqente fortalecimento do sistema, que tam-bm dever ser integrado dinmica mais geral da cidade e da regio.

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