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Ciencias de GobiernoIZEPES

Gobernación del Estado Zulia

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ISSN: 1316-371X

VENEZUELA

2003 Oscar Gómez Navas

LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS EN LA EXPERIENCIA VENEZOLANA Ciencias de Gobierno, enero-junio, año/vol. 7, número 013

Instituto Zuliano de Estudios Políticos, Económicos y Sociales (IZEPES) Maracaibo, Venezuela

pp. 97-121

mailto:[email protected]

www.redalyc.com

Ciencias de Gobierno, Año 7, No. 13, Enero-Junio, 2003, 97-122Instituto Zuliano de Estudios Políticos, Económicos y Sociales

ISSN 1316-371X ~ Depósito Legal pp 199702ZU1123

Las mancomunidades de municipiosen la experiencia venezolana

Gómez Navas, Oscar*

Resumen

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), y laLey Orgánica de Régimen Municipal (1989) regulan la facultad de nuestrosMunicipios para asociarse en Mancomunidades, o acordar la creación deotras modalidades asociativas para fines de interés público. Este trabajoexamina el caso de las Mancomunidades. A título ilustrativo se ofrece infor-mación de iniciativas similares en algunos países de Europa (Vg. Francia,España e Italia) y América Latina (Vg. México y Argentina). Finalmente, elautor establece sus puntos de vista respecto del futuro de las Mancomuni-dades en el desarrollo local venezolano. La metodología utilizada compren-dió un análisis documental de textos legales pertinentes, y la observacióndirecta de la actuación de dos Mancomunidades de reciente creación.Palabras clave: Mancomunidades, régimen municipal, entidades locales,

descentralización, desarrollo local, Venezuela.

Finalizado: Junio, 2002 Recibido: 12-08-2002 Aceptado: 15-05-2003

* Abogado. Master en Planificación Regional y Urbana. Profesor Titular de la Univer-sidad Simón Bolívar. E-mail: [email protected]

Municipalities Partnership: the Venezuelan Experience

Abstract

The Constitution of the Bolivarian República of Venezuela (1999) and theOrganic Law of Municipal Government (1989) regulate the capacities of Vene-zuelan municipalities to create local entities known as “Man-communities” (le-gal partnerships or corporations of communities), as well as to agree on the es-tablishment of other public interest associations within the scope of their legalcompetences. This essay focuses on the analysis of “Man-comunities”. It alsooffers relevant information on comparative international experiences in someEuropean (France, Spain and Italy) and Latin American countries (México andArgentina). Finally, the author´s point of view about future development of“Man-communities” in the Venezuelan municipal regime is presented. Thestudy followed two methodological approaches: analysis of legal texts con-cerning the topic of “Man-communities”, and case studies of two “Man-communities” presently in operation.Key words: Mancommunities, municipal regime, local entities, decentrali-

zation, local development, Venezuela.

1 Introducción

La Constitución de la República de Venezuela, de 1961, establecía en suartículo No. 26 que la organización de los Municipios “y demás entidades loca-les”, se regiría por dicha Constitución, y las normas que para desarrollar losprincipios constitucionales estableciesen las leyes orgánicas nacionales, y porlas disposiciones legales que, en conformidad con aquéllas, dictasen los Esta-dos (Congreso Nacional, 1961). En 1978, el Congreso de la República decretóla Ley Orgánica de Régimen Municipal, la cual desarrollaba, en su artículoNo. 1 los principios fundamentales referentes a la organización, gobierno, ad-ministración, funcionamiento y control de los Municipios, y demás entidadeslocales determinadas en dicha norma (Congreso Nacional, 1978). La Ley pre-veía en su artículo No. 29, igualmente, que Municipios y Distritos Metropoli-tanos podrían acordarse para crear”… fundaciones, asociaciones y empresas deservicios municipales o de aprovechamiento o industrialización de recursos naturales;la constitución de centros de intercambios de ideas, informaciones y experiencias y,en general, para cualquier otro fin de interés local o intermunicipal”.

La Ley Orgánica de Régimen Municipal (LORM) promulgada enAgosto de 1978 fue objeto de una modificación circunstancial y formal en

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Marzo de 19841, y posteriormente reformada en 19892, siendo ésta la ley vi-gente. Según los autores del proyecto de esta última reforma, esta iniciativaactualizaba, “…por primera vez el Municipio democrático previsto en laConstitución, desarrollando en gran parte los principios en ella previstos”(Brewer Carías, 1990: 11). Por lo que concierne a este trabajo, interesa desta-car que, ciertamente, esta última Ley es mucho más precisa en la definiciónde las entidades locales venezolanas. En ese sentido, hay un título que regu-la íntegramente ese aspecto estableciendo que, además de los Municipios,son también entidades locales: los Distritos Metropolitanos, las Parroquias,las Mancomunidades y “demás formas asociativas o descentralizadas municipa-les con personalidad jurídica” (LORM, Título III).

Como puede observarse, la nueva Ley obvia disponer, en esta parte desu contenido, acerca de cualquiera de las posibles formas asociativas queenunciaba la ley derogada. Ello lo hace en un título separado donde se dis-pone acerca de los entes descentralizados del Municipio (Título V), a saber:institutos autónomos y las empresas, fundaciones y asociaciones civiles mu-nicipales (Artículos 43 a 49), aunque sin aludir a las finalidades que mencio-naba el señalado artículo 29 de la Ley de 1978.

Según la vigente Ley, en su artículo No. 28, las Mancomunidades son“…entidades formadas mediante Acuerdo celebrado entre dos o más Municipios oDistritos, o entre éstos y uno o más Municipios, para la prestación de determinadosservicios municipales” (Congreso Nacional, 1984). Este concepto, a mi juicio,resulta limitativo vis-à-vis lo que expresa el principio constitucional queoriginalmente le sirvió de base, el cual, por lo demás, vuelve a expresarsecon igual o mayor amplitud, en la nueva Constitución de la República Boli-variana de Venezuela (CRBV), la cual dispone en su artículo No. 170 quelos Municipios, además de poder asociarse en Mancomunidades, “…podránacordar entre si o con los demás entes públicos territoriales, la creación de modali-dades asociativas intergubernamentales para fines de interés público relativos a ma-terias de su competencia” (Asamblea Nacional Constituyente, 2000).

No consta en los Anales de la Constitución de la República de 1961,ni en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de Régimen Municipal,cual pudo ser el modelo organizacional tenido en cuenta para instituir lafigura de las Mancomunidades, y que pudiera servir de referencia para

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1 La referida modificación de la Ley solo se hizo para permitir la elección de autoridadesmunicipales conservando la vigencia de la división territorial denominada Distrito, en lu-gar de Municipios, que es la nomenclatura utilizada en la Ley inicial. Ver: Gaceta Oficial dela República de Venezuela. No. 3.371, extraordinario, de fecha 2 de Abril de 1984.

2 Ver Gaceta Oficial de la República de Venezuela. No. 4.109, extraordinario, de fecha 15 deJunio de 1989.

tratar de establecer algún rasgo comparativo respecto de experiencias simi-lares. En todo caso, puede afirmarse que las iniciativas de asociacionismointermunicipal son de vieja data en la mayoría de las legislaciones euro-peas, y en algunas de Ibero América. En unos y otros casos, su estableci-miento ha estado vinculado al ejercicio de una o varias competencias delMunicipio, por una parte, y por la otra, a la necesidad de arbitrar algunaforma organizativa que, integrando entidades locales limítrofes, permita re-solver problemas de capacidad de gestión en la prestación de servicios mí-nimos obligatorios.

Las referencias que siguen, a continuación, representan una muestradel tratamiento que el tema ha recibido en las mencionadas legislaciones.Muy particularmente, en los casos de las experiencias europeas que se citan– Vg. Italia, Francia y España – debe significarse el efectivo desempeño delas fórmulas escogidas, lo cual pudiera servir como orientación en el even-tual desarrollo de los principios constitucionales que, en esta materia, enun-cia nuestra Ley Fundamental.

1.1 El sistema municipal en Italia

En el sistema municipal italiano, la Administración local incluye comoformas asociativas y de cooperación entre Municipios, que desempeñanfunciones de programación y gestión de servicios, las Comunidades Mon-tanas y los Consorcios (Regio Decreto No. 383 del 1934: Approvazione delTesto Unico delle Legge Comunale e Provinciale). Las denominadas Comu-nidades Montanas cumplen funciones de programación socioeconómica yterritorial en los territorios montañosos o con población dispersa. Los Mu-nicipios integrantes participan directamente en los respectivos órganos degestión, poniendo a disposición de la Comunidad el personal y los recursosfinancieros necesarios para el desarrollo de las funciones previstas. LosConsorcios, por su parte, son promovidos voluntariamente por los Munici-pios para el suministro de determinados servicios sobre los que es posiblelograr economías de escala, tales como la distribución y depuración delagua, la recogida y eliminación de residuos o el desempeño de las funcio-nes de seguridad local. En la actualidad, muchos de esos Consorcios se esta-rían transformando en empresas locales, con una pluralidad de servicios lo-cales (Meneguzzo, 1996: 473).

1.2 El sistema municipal en Francia

En Francia, el municipio (también denominado “comuna”) es la estruc-tura básica de la organización administrativa francesa. Actualmente hay enese país más de 37.000 municipalidades; cifra que se explica por el hecho deque ese concepto se aplica a todas las comunidades organizadas, cualquiera


sea su magnitud. Ante esta situación, los poderes públicos a promover elagrupamiento de municipios bajo la forma de “comunidades urbanas”, o de“sindicatos intermunicipales”, como asociaciones de vocación única o devocación múltiple. Los primeros tenían como objetivo esencial asegurar laextensión de la asistencia pública en las zonas rurales, y se caracterizabanpor la igualdad de la representación de las comunas integrantes. Los segun-dos, simplemente responden a una ampliación en las competencias atribui-das, agregándose las de electrificación y tomas de agua, y en ellas la repre-sentatividad de las comunas se establece en función del tamaño de las mis-mas. El elevado número de comunas (más de 35.000, solo en la Francia me-tropolitana), la dispersión de sus respectivas poblaciones (más del 80% deellas tiene menos de 1.000 habitantes) y el problema que ha significado latransferencia jurídica de competencias realizada en provecho de municipiosque en su mayor parte no tienen medios para ejercerlas, ha hecho de la coo-peración “ínter comunal” una necesidad crucial. A tal fin, la Ley de Admi-nistración Territorial de la República (ATR), del 6 de febrero de 1992, pro-puso, como iniciativa para resolver la fragmentación de las estructuras te-rritoriales, dos nuevos tipos de asociaciones intercomunales: las Comunida-des de Comunas, que permite la asociación de cualesquiera comunidadesorganizadas, y las Comunidades de Ciudades que es una figura reservada alas aglomeraciones de más de 20.000 habitantes. Ambas formas podrían, asu vez, dar lugar a los llamados “Establecimientos Públicos de CooperaciónÍntercomunal” (E.C.P.I.), con fundamento en el ámbito de las competenciasque les serían asignadas, el cual –se afirma- “… tiene que ser relativamentemodesto y de geometría variable”. Es decir, se parte de reconocer dos blo-ques de competencias obligatorias (desarrollo económico y ordenación delterritorio) y un tercer bloque a elegir entre los grandes sectores de interven-ción de los municipios. En el caso de la Comunidad de Comunas, su conte-nido no necesita una definición precisa ni preestablecida por la ley, sino quese define según la resolución adoptada por las entidades integrantes; con-trariamente a lo que ocurre con la Comunidad de Ciudades, en las cualessus alcances deben precisarse con suma claridad.

Dadas las exigencias e impactos de todo proceso de urbanización, esevidente que la creación de Comunidades de Ciudades (Comunidades Ur-banas) representa una forma más estimulante de integración que las Comu-nidades de Comunas. No obstante, mientras “…las Comunidades Urbanascontinúan siendo rechazadas (no se ha creado ninguna desde hace más deveinte años), las Comunidades de Comunes han entrado en funcionamientoincontestablemente” (Sadran, 1996: 41-50).


1.3 El sistema municipal en España

En la experiencia española, tanto la Constitución del País (Constitu-ción de España, 1978) como la legislación que específicamente desarrollael régimen municipal (Ley 7/1985 de 2.4, Reguladora de las Bases del Ré-gimen Local), reconocen al Municipio como una de las entidades localesterritoriales de base, y otorgan esa misma condición a las entidades deámbito territorial inferior al Municipio, instituidas o reconocidas por lasComunidades Autónomas3; las Comarcas, u otras entidades que agrupena varios Municipios; las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades deMunicipios.

En el caso de estas últimas entidades, ellas son el resultado de la facul-tad que la ley reconoce a los municipios de asociarse con otros “…para laejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia”.Conforme a los instrumentos jurídicos aplicables, la definición de estas enti-dades locales, su proceso de constitución, adhesiones y separaciones; asícomo sus fines, competencias y órganos de gobierno, guardan bastante se-mejanza con lo previsto en los artículos 28 y 29 de nuestra Ley Orgánica deRégimen Municipal. En efecto, las Mancomunidades de municipios españo-las “…tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de fi-nes específicos, y se rigen por sus estatutos propios, los cuales regulan elámbito territorial de la entidad, su objeto, régimen de administración y go-bierno, competencias, recursos, plazo de duración y cuantos otros extremossean necesarios para su funcionamiento”, prohibiendo, eso sí, que las Man-comunidades asuman la totalidad de las competencias asignadas a los res-pectivos municipios, pues en ese supuesto se extinguirían los municipiosintegrados, dando lugar al nacimiento de una nueva entidad local (Balleste-ros Fernández, 1992: 103).

Dentro de la anotada similitud hay, sin embargo, algunas diferenciascuyo alcance vale la pena comentar, de cara al eventual desarrollo de losprincipios que nuestra actual Constitución de la República anticipa en rela-ción con el derecho que se le reconoce a los Municipios para mancomunarseo crear otras modalidades asociativas intergubernamentales para fines deinterés público relativos a materias de su competencia. Obsérvese, en pri-


3 Según la Constitución Española (1978), las Comunidades Autónomas – diecisiete, en total–constituyen una de las organizaciones políticos territoriales en que se divide el país. Com-parativamente, estas organizaciones podrían considerarse como esa esfera gubernamentalsubnacional que representan nuestros Estados. En materia de mancomunidades, algunasde esas Comunidades han dictado normas para regular la creación y funcionamiento deesas entidades: Vg. Ley de Aragón 6/1987, de 15 de abril; Decreto 68/1984, de 15 de di-ciembre de Cantabria; y Castilla-León, Decreto 110/1984, de 27 de septiembre, entre otras.

mer lugar, que el contenido de la ley española, al referir la creación de Man-comunidades a fines de la competencia municipal, en general, y no a finessingulares derivados de la misma, testimonia una amplitud de criterio quefavorece la utilización de esa figura jurídica. Tal amplitud, si bien difieredel esquematismo de nuestras leyes municipales de 1978 y 1989, se ve refle-jada –en cierto modo– en la idea que ahora aparece en la Constitución vene-zolana de 1999.

Ahora bien, no se trata solamente de la relación entre los fines de laMancomunidad y el ámbito competencial del municipio. Es también la for-ma como se maneja esa relación. En el caso español, los municipios que semancomunan pueden transferir a la Mancomunidad la titularidad de lascompetencias inicialmente municipales, o pueden retener dicha titularidady transferir a aquella tan solo su gestión. Y no solo eso. Los Estatutos de laMancomunidad también pueden contemplar la posibilidad de que, ademásde las competencias propias, la Mancomunidad pueda asumir competen-cias que les sean delegadas o transferidas, individualmente, por alguno delos municipios integrantes (por ejemplo: la recaudación de tributos) u otrasAdministraciones públicas (Ballesteros Fernández, 1992: 103).

En segundo término, resulta de interés observar la forma como la le-gislación española resuelve el tema de la gestión de las Mancomunidadesde municipios. En su caso, allí se distingue, primeramente, entre órganos degobierno (Asamblea, Junta General, Consejo Rector y Presidente) y órganosadministrativos (Secretario, Contador, Tesorero y, en algunos casos, Geren-te), precisándose que entre los primeros –de carácter colegiado– estén re-presentados todos los Municipios mancomunados, y que el Presidente seaelegido por la asamblea u órgano supremo de la Mancomunidad.

Hasta aquí, la descripción hecha coincide, en líneas generales, con loque prevén los estatutos de nuestras Mancomunidades. Lo novedoso, paranosotros, es la existencia de alternativas en torno a la representación muni-cipal, pudiéndose establecer una forma igualitaria para todos los Munici-pios mancomunados; una representación proporcional atendiendo a facto-res tales como población, ingresos, o participación en los servicios a gestio-nar, entre otros, y una representatividad mixta, con un número mínimo derepresentantes para cada Municipio y otro proporcional a los factores ya in-dicados, o un número de representantes igual para todos los Municipios,pero atribuyendo a cada representante un número de votos proporcional alpeso específico del Municipio representado, según los factores ya señalados(Ballesteros Fernández, 1992: 104).

En lo que atañe a los órganos administrativos, la experiencia españolarelaciona la composición de los mismos a la complejidad de la Mancomuni-dad, determinando en qué casos el personal correspondiente sea propio de


cada entidad mancomunada, y en cuales circunstancias se atribuyan deter-minadas funciones (Vg. Secretaría, tesorería, fiscalización, por ejemplo) aquienes las ejerzan en el Municipio más importante de los asociados, o seroten tales cargos entre los Municipios integrantes, en el orden y forma pre-vista en los Estatutos.

Cabe apuntar, finalmente, que en España existen actualmente pocomás de cuatrocientas Mancomunidades, cuyas finalidades incluyen la ges-tión patrimonial, seguridad pública, gestión urbanística, educación y cultu-ra, sanidad, turismo, limpieza de playas, alumbrado público, cementerios,limpieza y recogida de residuos urbanos, abastecimiento de aguas, merca-dos y mataderos, extinción de incendios, transporte colectivo, recaudaciónde tributos e informática, entre las más significativas. Se destaca, no obstan-te, que muchas de esas soluciones se han intentado para tratar de resolverel problema de los servicios en pequeños y medianos Municipios, con seve-ras limitaciones en personal calificado y en recursos financieros, lo cual –enel caso de entidades extremadamente pobres- acentúa las dificultades delresultado esperado, pues como ya se ha puesto de manifiesto en esas expe-riencias “…dos pobres unidos son solo pobres juntos, pero nunca formanun solo rico” (García Ramos, 1990: 3), lo cual apunta hacia la necesaria in-tervención de otros niveles de gobierno.

1.4 Experiencias asociacionistas en América Latina

En cuanto a las experiencias en algunos países de América Latina, losrespectivos desarrollos institucionales en materia de Mancomunidades uotras formas asociativas intermunicipales, ofrecen pocas innovaciones de ri-gor. La mayoría de las iniciativas llevadas a la práctica guardan mucha si-militud con lo realizado –hasta ahora– en Venezuela, salvo por las obviasdiferencias que imponen sistemas normativos distintos. A título ilustrativo,meramente, a continuación se citan algunas de esas iniciativas. Así, en Co-lombia, la Constitución Política de 1991 consagró la posibilidad de la aso-ciación de Municipios “…cuando ella tenga por objeto la prestación directade los servicios que, con motivo de la correspondiente distribución de re-cursos y competencias se produjera con ocasión de la correspondiente leyorgánica (Ley 60, de 1993). Otra norma correlativa –la Ley de Moderniza-ción Municipal– establece que dos o más Municipios, de uno o más Depar-tamentos, “…podrán asociarse para organizar conjuntamente la prestaciónde servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funcionesadministrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como eldesarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecu-ción de obras públicas”. Este aporte, respecto de las asociaciones entre Mu-nicipios, es considerado como una de las mejor concebidas reformas al régi-


men municipal, bajo el supuesto que de esa manera se evitarían “…la in-conveniente duplicidad de funciones, congregando los recursos económicosde varios Municipios para realizar obras de mayores proyecciones, sobre labase de una conciencia solidaria entre las diversas comarcas” (Younes Mo-reno, 1997: 88).

En Argentina, por su parte, cada una de las Provincias en que se organi-za territorialmente el país dicta su propia ley de régimen municipal, por cuyointermedio regulan, diferenciadamente, el asociacionismo entre los respectivosMunicipios. La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, re-conoce al Municipio el derecho a constituir consorcios, lo cual será posterior-mente desarrollado por la Ley Orgánica de las Municipalidades de dicha Pro-vincia (Decreto-Ley 6769/58). En esta última legislación se atribuye al ConcejoMunicipal la autorización para establecer tales consorcios entre varios Munici-pios, o entre una o más Municipalidades, con la Nación o la Provincia, “…parala concreción y/o promoción de emprendimientos de interés común”, en loscuales podrían participar, incluso, representantes de la sociedad civil. En laProvincia de Córdoba, su Constitución (de fecha 26.4.1987), al igual que la LeyProvincial 8102 (Ley Orgánica de Municipalidades y demás Normas Comple-mentarias) regulan, igualmente, la figura consorcial como parte de las atribu-ciones del Municipio, autorizando incluso la municipalización de servicios através de la asociación entre Municipios.

En suma, gran parte de los administrativistas argentinos considera lacreación de organismos intermunicipales como una posibilidad actualmen-te en expansión, aun cuando reconocen que “… los niveles de conocimientojurídico en general, respecto de este fenómeno, va por detrás del avance enla práctica” (Delgadino, 1999: 24).

En Bolivia, finalmente, en función de la previsión constitucional quereconoce el derecho de los Municipios a establecer Mancomunidades, entreotras formas asociativas posibles, la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley696, de 1985) reitera ese principio organizativo disponiendo que dos o másentidades locales podrán adquirir responsabilidades mancomunadas parala realización de fines que les sean comunes. Con posterioridad, el DecretoSupremo 26.142 desarrolló esta previsión legal bajo la forma de Ley deMancomunidades (Digesto Municipal 2001, Secretaría de Gobierno)4.


4 Cabe destacar que, en Bolivia, la Agencia de Cooperación Alemana, GTZ, logró arreglosinstitucionales que le han permitido condicionar parte de su asistencia técnica y financieraa la constitución de Mancomunidades, lo cual ha significado, hasta ahora, la creación dedos entidades de esa naturaleza: Mancomunidad de Municipios Norte de Potosí, que agru-pa a trece Municipios, y Mancomunidad del Gran Chaco, con dieciséis Municipios. Ver:Entrevista con funcionarios de GTZ, en Gómez (2002).

2 Las Mancomunidades en el régimen municipal venezolano

En Venezuela, tal como se apuntó anteriormente, el derecho de losMunicipios de asociarse para el mejor cumplimiento de sus fines ha sido, yes, una norma constitucional cuyo desarrollo inicial correspondió al legisla-dor ordinario, quien lo hizo, in extenso, mediante la Ley Orgánica de Régi-men Municipal (LORM) de 1978. (Título IV, Capítulo III, artículos 26 a 28),lo cual fue reiterado bajo los mismos parámetros en la reforma parcial dedicha Ley, en 1989.

La nueva Constitución de la República de 1999, amplía sustancialmenteesa potestad al disponer en su artículo No. 170 que los Municipios, ademásde poder asociarse en Mancomunidades, “podrán acordar entre si o con los de-más entes públicos territoriales, la creación de modalidades asociativas interguberna-mentales para fines de interés público relativos a materias de su competencia”(Asamblea Nacional Constituyente, 2000). No hay, sin embargo, en el citadotexto constitucional referencia alguna sobre cuáles pudieran ser esas aludidasmodalidades asociativas, salvo que se trate de la agrupación de dos o másMunicipios en distritos metropolitanos, lo cual, en todo caso, no encaja den-tro de lo que la doctrina y práctica municipalista ha entendido y propiciadocomo figuras mancomunadas. Adicionalmente, vale significar que mientrasla Ley Orgánica de Régimen Municipal toma y desarrolla el principio consti-tucional relacionado con las Mancomunidades, remite a una ley especial locorrespondiente al establecimiento de los distritos metropolitanos.

Por último, resulta importante señalar que la reciente Constitución dela República, en su artículo No. 169, ha anticipado que la organización delos Municipios y demás entidades locales se regirá, aparte de lo establecidocomo disposiciones fundamentales , “por las normas que para desarrollar losprincipios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales…y por lasdisposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados” (Asam-blea Nacional Constituyente, 2000). Esto significa, que al anticipar el legisla-dor constituyente la eventual elaboración de una nueva ley municipal, ca-bría esperar que, en ella, la figura de las Mancomunidades fuese objeto deuna regulación moderna o actualizada cuyo alcance permita resolver losproblemas que, hasta el presente, han impedido el aprovechamiento cabalde la señalada forma asociativa intermunicipal5.


5 En Enero 2003 se instaló, por tercer año consecutivo, la Asamblea Nacional. El mandatoconstitucional respecto de la legislación para desarrollar los principios referidos al régimenmunicipal, no obstante lo previsto en la citada Disposición Transitoria Cuarta, no formóparte de la agenda correspondiente a los primeros meses de trabajo parlamentario. Las de-claraciones que ese Cuerpo Legislativo ha hecho públicas permiten suponer que, salvo larealización de jornadas extraordinarias durante el resto del año, difícilmente tendremos

En ese orden de ideas, la misma Constitución prevé entre sus Disposi-ciones Transitorias, que dentro del primer año, contado a partir de su insta-lación, la Asamblea Nacional aprobará, entre otras legislaciones, aquellaque “…desarrolle los principios constitucionales sobre el régimen municipal; deconformidad con la cual, los órganos legislativos de los estados procederán a sancio-nar los instrumentos normativos que correspondan a la potestad organizadora quetienen asignada con respecto a los Municipios y demás entidades locales, y a ladivisión político territorial en cada jurisdicción…” (Disposición TransitoriaCuarta, aparte 7).

Los párrafos siguientes describen las prácticas concretas de estableci-miento de Mancomunidades llevadas adelante por diferentes Municipiosvenezolanos, destacando –cuando tenga lugar- problemas y dificultadesque hayan signado la creación de ese tipo de entidades locales. Es a nuestroparecer que, después de un cuarto de siglo desde que la LORM desarrollóla figura de las Mancomunidades, y dentro de la premisa legislativa antescitada, el momento es apropiado para repensar acerca de esta materia, enprocura de afinar la visión que se tiene de este tipo de entidad local, y rede-finir la misión que pudiera atribuírsele al explorar posibilidades conceptua-les alternativas.

2.1 Bases legales

La Constitución de la República, de 1961, en su artículo No. 28, esta-bleció como principio de organización municipal, que las entidades localespodrían constituir Mancomunidades para determinados fines de su competen-cia. Ese principio, inicialmente desarrollado por la Ley Orgánica de Régi-men Municipal de 1978, en el artículo 26, se reitera en la reforma parcial deesa Ley, en 1989, si bien cambiando el alcance de la expresión normativa, aldisponer en su artículo 29 que las Mancomunidades lo son para “la presta-ción de determinados servicios municipales” (Congreso Nacional, 1989). Esta úl-tima declaración fue ampliada en el nuevo texto constitucional (1999); sibien –como ya se advirtió- su desarrollo deberá aguardar la aprobación dela legislación municipal que habrá de sustituir la ley vigente, la cual –paralos efectos prácticos de este trabajo- constituye la base jurídica de referencia


una nueva legislación municipal, por lo menos no dentro de la idea innovadora que subya-ce en las disposiciones de la nueva Constitución Bolivariana de Venezuela. En la páginaweb que mantiene la mencionada Asamblea Nacional (www.asambleanacional.gov.ve)pueden revisarse dos anteproyectos de Ley del Poder Público Municipal presentados, has-ta la fecha, por diferentes grupos parlamentarios. En ambos anteproyectos, el tema de lasMancomunidades recibe el mismo tratamiento dado a dicha figura en la Ley Orgánica deRégimen Municipal de 1989.

específica para las explicaciones pertinentes a nuestro régimen de Manco-munidades.

Las disposiciones de la Ley Orgánica de Régimen Municipal que tra-tan de las Mancomunidades (Título II, Capítulo IV, Artículos 28 a 30) defi-nen estas entidades locales como asociaciones voluntarias de municipiospara la realización de los fines que se determinen en los respectivos acuer-dos de creación. Estos últimos prevén la forma como las mismas han deconstituirse, cuales son los presupuestos fácticos que deberán precisarse alrespecto, y, finalmente, lo concerniente al alcance de la personalidad jurídi-ca que se les atribuye.

La Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978 establecía en su artí-culo No. 26, que la finalidad para la cual podrían crearse Mancomunidades,entre dos o más municipios o distritos metropolitanos, o entre éstos y uno omás municipios, era “la realización de determinados fines municipales ometropolitanos”. Las Mancomunidades –dice la actual Ley Orgánica de Ré-gimen Municipal en su artículo No. 28– son entidades formadas medianteAcuerdo entre dos o más Municipios o Distritos, o entre éstos y uno o másmunicipios, “para la prestación de determinados servicios municipales”(Congreso Nacional, 1978).

Debe señalarse que esta misma Ley Orgánica prevé también en al artí-culo No. 36, parágrafo único, la creación de otro tipo de Mancomunidades–Mancomunidades forzosas– cuyo rasgo fundamental no es el acuerdo vo-luntario entre los entes interesados, sino la existencia de una situación parti-cular en el caso del servicio público municipal del cual se trate: que el mis-mo “…tenga o requiera instalaciones, o se preste, en dos o más Municipios limítro-fes, por un mismo organismo o empresa pública o privada”, circunstancia que lesobligará a establecer una Mancomunidad entre si “…para la determinaciónuniforme de de las regulaciones que corresponden a su competencia, sin menoscabode las competencias nacionales referentes a la reglamentación técnica para instala-ciones y modificaciones de las mismas, requisitos y condiciones de producción y su-ministro, facultades de inspección y potestades sancionadoras que se encuentren es-tablecidas o se establezcan en normas nacionales” (Congreso Nacional, 1978). Lainterpretación más cabal de esta norma acentúa la condición limítrofe de losMunicipios sujetos a esta obligación, lo cual apunta, prácticamente, a su ca-rácter conurbado.

El texto de la nueva Constitución de la República (1999), reitera elprincipio del asociacionismo intermunicipal, pero su alcance es mucho ma-yor que el de la Constitución anterior, en tanto enuncia, en su artículo No.170, que los municipios “…podrán asociarse en Mancomunidades, o acordar en-tre si o con los demás entes públicos territoriales, la creación de modalidades asocia-


tivas intergubernamentales para fines de interés público relativos a materias de sucompetencia” (Asamblea Nacional Constituyente, 1999).

La enunciación de la primera Ley Orgánica de Régimen Municipal(1978), limitaba la finalidad de las Mancomunidades a “la realización de de-terminados fines municipales o metropolitanos” (Artículo 26); la declaración dela Ley Orgánica vigente (1989) constriñe el objeto de dichas entidades a“…la prestación de determinados servicios municipales” (Artículo 28). En lapráctica, la interpretación de ambas disposiciones ha estado sesgada haciauna sola orientación: la de proponer y crear Mancomunidades para prestarun servicio público, entendido éste, en el sentido que sustentaría un sectorimportante de la doctrina correspondiente, como actividad del Municipiodestinada a satisfacer una necesidad pública mediante prestaciones dirigi-das de manera directa e inmediatamente a las personas individualmenteconsideradas, antes que como actividad que debe ser asumida o aseguradapor una entidad pública, con la finalidad de dar satisfacción a una necesi-dad de interés general (Lares Martínez, 1998).

Esta situación explica, en cierto modo, que la casi totalidad de lasMancomunidades municipales creadas en Venezuela, lo haya sido para laprestación conjunta del servicio de recogida y disposición de residuos sóli-dos (aseo urbano y domiciliario), o para la gestión del transporte públicourbano de pasajeros, desestimando las ventajas que esa actuación manco-munada pudiera tener en el manejo o administración de otras actividadeslocales, tales como el catastro urbano, la promoción turística, la distribucióny venta de electricidad, o la protección civil, entre algunas de las posibilida-des que ofrece el ámbito competencial local.

Tal como ya se señalara, el diseño institucional que se avizora segúnlo previsto en la nueva Constitución, establece una relación entre la crea-ción de las Mancomunidades y las competencias municipales en general, locual podría reabrir las oportunidades que ofrece esta figura asociativa parala realización de las finalidades que se definan en sus estatutos de creación,cualesquiera que éstas sean, dentro del ámbito de la competencia munici-pal. Este ámbito -dicho sea de paso- ha sido sustantivamente extendido enel texto fundamental de 1999, en comparación con lo previsto en la Ley Or-gánica de Régimen Municipal6.


6 Esta afirmación pretende subrayar el hecho de que gran parte de las competencias munici-pales definidas por la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en su artículo No. 36, tienenahora rango constitucional, visto que la Constitución de la República (1999) tomó lo másrepresentativo de ese ámbito competencial, y lo transformó en una enunciación propia dedicho texto. Esta circunstancia ha creado no pocos problemas de interpretación, puesto quehay Municipios en los cuales –la mayoría de las veces por razones más políticas que insti-tucionales- se privilegia la aplicación de las disposiciones constitucionales frente a una nor-

2.2 Requisitos para la creación de Mancomunidades

La creación de las Mancomunidades requiere –conforme a la Ley– laaprobación de un acuerdo por parte de las entidades que concurran a suconstitución, el cual deberá precisar, según el artículo No. 29, lo siguiente:

1. Nombre, objeto y domicilio de la Mancomunidad, e identificaciónde las entidades que la constituyen;1. Fines para los cuales se crea la entidad local;2. Tiempo de vigencia acordado;3. Aportes a que se obligan las entidades que crean la Mancomunidad;4. Composición de su organismo directivo, forma de designarlo, y faculta-

des y responsabilidades correspondientes;5. Procedimiento para reformar o disolver la Mancomunidad, y la manera

de resolver las divergencias que pudieran surgir en relación a su ges-tión y a sus bienes. En caso de disolución de la Mancomunidad antes dela expiración del tiempo que se hubiere establecido para su vigencia, lamisma no tendrá efecto sino seis (6) meses después de la denuncia delas partes; y

6. Determinación del control fiscal de la Mancomunidad, por parte de losentes creadores de la misma.El artículo 30, ejusdem, declara que las Mancomunidades tendrán per-

sonalidad jurídica propia, y no podrán comprometer a los Municipios quela integren, más allá de los límites señalados en el Estatuto respectivo.

2.3 Constitución de una Mancomunidad

La iniciativa para la creación de una Mancomunidad (CRBV, Artículo170; LORM, Artículo 28) puede partir de cualquiera de los municipios inte-resados en constituir esa figura asociativa. A tal efecto, y luego de las reu-niones que resulten pertinentes o necesarias, los Concejos Municipales delcaso subscriben la redacción de un acuerdo que, con un texto común paradichas entidades, cuyo contenido básico es el que anticipa la Ley, debe seraprobado por los respectivos cuerpos legislativos locales. El acuerdo sueleredactarse en forma tal que sirva, al mismo tiempo, de estatutos de la Man-comunidad y, coetáneamente, llevarse al Registro Público de la jurisdicción,para su protocolización. Este acuerdo tiene, por supuesto, una naturalezaespecial en comparación al instrumento que define el artículo No. 5 de la


mativa que, hasta tanto no se dicte la nueva legislación municipal, mantiene su vigenciaplena.

Ley Orgánica de Régimen Municipal, siendo suficiente para la correspon-diente vigencia y eficacia normativa, su publicación en las gacetas munici-pales de los Municipios que se hubieren mancomunado. En todo caso, la le-gislación venezolana sobre registro de personas jurídicas no establece nor-ma alguna sobre las de carácter público o de derecho público.

2.4 Mancomunidades en la praxis: el día después

El procedimiento relativamente sencillo, para crear una Mancomuni-dad, y la consecuente aprobación de sus estatutos, nada dice acerca de lasdificultades que, en el corto o mediano plazo, confrontan estas entidades lo-cales, en términos de su funcionamiento práctico, particularmente en cuan-to atañe a las cuatro últimas precisiones que exige la disposición legal co-rrespondiente (LORM, Artículo No. 29). De inicio, establecer la denomina-ción, objeto y domicilio de la entidad local, así como la identificación de losmunicipios que la constituyen, es algo que no ofrece –no debería ofrecer–problema alguno, así como tampoco, la enunciación de los fines para loscuales se crea la Mancomunidad ni el tiempo acordado para su vigencia.Las dificultades comienzan en la definición de los aportes a que se obliganlas entidades que se mancomunan (artículo No. 29, ordinal 4°), en particu-lar una vez transcurrido el primer año de funcionamiento del ente asociati-vo7. Esta circunstancia marca el debilitamiento institucional del ente man-comunado, y en no pocas experiencias su conversión fáctica en una meradependencia de la Administración municipal que, dependiendo de cuál delos municipios integrantes asume el costo de la entidad, condicionará susprincipales actuaciones a lo que decida el Ejecutivo local que efectúa el ma-yor o más continuo aporte.

Por lo general, la exigencia legal sobre los aportes a que se obligaríanlas entidades que deciden constituir una Mancomunidad, se expresa en el


7 Pese a que en Venezuela no existe, ni se ha intentado, una evaluación del funcionamientode las Mancomunidades creadas desde la promulgación de la LORM, en 1978, y por endese carece de una información registrada, sistematizada y confiable, no resulta aventuradosostener lo que se afirma en este párrafo. Tratándose de entes dependientes o sujetos alconcurso de las voluntades de los municipios mancomunados, y sin respaldo jurídico algu-no para forzar el cumplimiento de los acuerdos estatutarios, la situación de apuros finan-cieros dentro de la cual se desenvuelve la mayoría de nuestras corporaciones locales, hacerelativamente fácil desplazar esos apuros hacia una entidad que, pese a todo, se percibecomo externa al municipio, en el sentido de considerarse prioritario atender primero otrasnecesidades de la propia estructura municipal. La Fundación para el Desarrollo de la Co-munidad y Fomento Municipal (FUNDACOMUN) ha creado, en la Dirección de Desarrol-lo Municipal, un incipiente centro de información (o de divulgación) en el cual puede en-contrarse la lista de la casi totalidad de las Mancomunidades que, a la fecha, existen en elpaís. Una consulta sobre ese particular permitiría, a cualquier interesado en el tema, cons-tatar lo aseverado respecto de la precariedad del patrimonio de dichas entidades.

acuerdo respectivo a través de dos precisiones, fundamentalmente. La pri-mera de ellas establece el monto del aporte inicial que se hace para formali-zar la instalación e inicio de actividades de la Mancomunidad, casi siemprerepresentado en un porcentaje de los presupuestos de ingresos de los Muni-cipios integrantes. La cantidad aportada formará parte del patrimonio de laentidad, y su entrega suele hacerse en varias cuotas, conforme a las necesi-dades de la misma. La segunda precisión alude a la aportación que, cadaaño y subsiguientemente, deberán hacer los municipios mancomunados, demanera de asegurar el funcionamiento de la entidad. Complementariamen-te, el acuerdo para la creación de una Mancomunidad suele agregar, comocomponente de su patrimonio, cualesquiera otros bienes que le sean dona-dos o adquiridos, en las condiciones que estime conveniente el órgano deadministración, siempre que el uso de tales bienes tenga como finalidad elcumplimiento de los objetivos que se hayan previsto.

El problema estriba en que –salvo excepciones, por supuesto– los mu-nicipios que se han mancomunado, paulatinamente van obviando el com-promiso estatutario respecto a su contribución anual al patrimonio de la en-tidad que han creado, y por diversas razones, omiten incluir en los respecti-vos presupuestos los aportes legalmente requeridos. De este modo, lasMancomunidades no llegan a institucionalizarse sino parcialmente; presio-nadas siempre por una lógica administrativa a tenor de la cual ellas habríansido creadas para mejorar la provisión de determinados servicios públicos.No obstante, allí donde se han constituido Mancomunidades, la capacidaddel municipio para prestar esos servicios continua siendo precaria. Peoraun, en muchos casos esa capacidad se ha deteriorado. Por otra parte, estáel “talón de Aquiles” representado por el carácter voluntario de su constitu-ción, dado que lo que voluntariamente pudo constituirse, también y encualquier momento, igualmente puede disolverse.

Ahora bien, sin desmerecer el hecho cierto de las probables debilida-des de las haciendas locales que incidirían en el incumplimiento de la obli-gación de los aportes indicados en la ley, y previstos en el acuerdo estatuta-rio, se cree que el relativo fracaso de las Mancomunidades obedece más aldesconocimiento de lo que esa figura asociativa significa como modelo deadministración conjunta o concertada.

Lo que sucede en Venezuela, salvo contadas excepciones, es que losMunicipios que deciden crear una entidad local mancomunada, para reali-zar fines de su competencia o prestar determinados servicios públicos, pa-recieran no saber –o no querer saberlo– cuál es la especificidad de la asocia-ción voluntaria que están constituyendo. Ignoran –o pretenden ignorar–que se trata de una entidad que goza, a partir de su creación, de personali-dad y capacidad jurídica propia, distinta de la de los entes que se asocian;


razón por la cual ha de transferírsele la plena titularidad de la, o las compe-tencias inicialmente municipales, que ahora, en atención de la decisión demancomunarse, corresponderá ejercerlas a la entidad local resultante.

Excepcionalmente, puede darse el caso de que los Municipios manco-munados retengan esas respectivas titularidades y solamente transfieran lagestión de las mismas. Aún así, desde el mismo momento cuando se crea laMancomunidad, es ésta y no los municipios que la han constituido, quienasume el ejercicio de la competencia que dio objeto a la asociación intermu-nicipal. El desconocimiento al cual me he referido, hipotético o cierto, esca-motea la racionalidad de la estructura organizativa mancomunada, y laobliga a adaptarse a cualesquiera contingencias internas de la Administra-ción local, inclusive a coexistir con dependencias de línea o con entes des-centralizados que, de una u otra manera, realizan funciones similares.

Valdría la pena preguntarse, cuál fue la imagen que el legislador tuvoen mente para instituir las Mancomunidades como entidades locales, yaque al definirla conceptualmente como un organismo supramunicipal alcual habrían de transferírsele competencias y recursos, parece no haber pre-visto, al mismo tiempo, que la creación de un organismo de esa naturalezasuponía –y supone– como condición previa, un cambio cualitativo en quie-nes dirigen la Administración municipal. La viabilidad de la Mancomuni-dad no depende tanto del alcance de la competencia que se delega o trans-fiera a un ente asociativo voluntariamente creado por los Municipios intere-sados en ello, y de su legitimación estatutaria, sino de la ponderación y va-loración de las condiciones objetivas que existan dentro de cada entidad lo-cal para acceder a una redistribución del poder político, que es lo que, enesencia, reflejará la configuración del ente mancomunado. En el terreno delos hechos, la mayoría de las experiencias de Mancomunidades que hemosconocido en Venezuela, permite argumentar que ese modelo organizativonunca ha tenido peso específico como entidad supramunicipal. Antes bien,la participación en ella de quienes la integran no condiciona ni está condi-cionada por el problema común que motivó la asociación, sino por las situa-ciones particulares de cada entidad local.

En cuanto a la precisión que exige la Ley, respecto a la composicióndel organismo directivo de la Mancomunidad, la forma de designarlo y laenunciación de sus responsabilidades y facultades (artículo No. 29, ordinal5°), la práctica usual es establecer una representación igualitaria para todoslos Municipios mancomunados, cualesquiera sean su población, el montode su aporte o las exigencias del servicio que origina la asociación, y com-plementar la organización del cuerpo directivo con representantes de otrasesferas gubernamentales e inclusive con miembros de las organizacionessindicales con injerencia en la materia objeto de la Mancomunidad. En ge-


neral, sin embargo, la entidad local que asume una mayor cuota presupues-taria casi siempre termina por determinar la dirección del organismo.

Finalmente, por lo que se refiere a las premisas básicas del acuerdo decreación de una Mancomunidad, debe significarse –al margen de que todoacuerdo implica un mutuo consentimiento– que en ese carácter voluntarioestriba, precisamente, la debilidad inicial de ese tipo de entidades. En Vene-zuela, la experiencia ha evidenciado que estos arreglos funcionan solocuando el interés inmediato del Municipio que recibe el servicio, no entraen conflicto con el interés del gobierno que lo provee o controla. Puesto queel acuerdo es voluntario, los Municipios que lo han suscrito conservan unaespecie de poder de veto dentro de su propia jurisdicción, y procurarán se-pararse de la Mancomunidad tan pronto como sus intereses se vean, real oeventualmente, afectados por decisiones que conciernen al conjunto manco-munado.

2.5 Mancomunidades urbanísticas

La ley que regula la ordenación urbanística en todo el territorio nacio-nal contempla también la misma potestad de los Municipios para asociarseen Mancomunidades, al disponer en su artículo No. 11 que, “cuando en dos omás Municipios que no constituyan Distrito Metropolitano existan intereses urba-nísticos comunes, aquellos podrán mancomunarse para constituir órgano urbanísti-co intermunicipal…Las autoridades urbanísticas nacionales podrán condicionar laconcesión de asistencia técnica o de subvenciones, y la ejecución de programas a laconstitución de Mancomunidades” (Congreso Nacional, 1987).

Se trata, como puede observarse, de un tratamiento paralelo al de laLey Orgánica de Régimen Municipal, que merece un comentario adicional.Llama la atención, inicialmente, que habiendo estado ya regulado ese dere-cho en la ley de base del régimen municipal, el legislador encargado de laelaborar y sancionar la norma urbanística lo haya reiterado en forma tan es-pecífica, y bajo los condicionamientos que allí se establecen.

Desde su perspectiva, la Ley Orgánica de Régimen Municipal reservala formación de Mancomunidades a los Municipios solamente, o a éstos ylos Distritos Metropolitanos, destinando la creación de tales entidades a laprestación de determinados servicios locales.

Por el contrario, la Ley que regula la ordenación urbanística promue-ve la creación de dichas entidades locales entre Municipios que, precisa-mente, no constituyan distritos metropolitanos, y establece como requisitopara la creación de una Mancomunidad, la existencia de algo tan difusocomo “intereses urbanísticos comunes”. La forma como la Ley Orgánica deOrdenación Urbanística (LOOU) ha previsto el ejercicio de la potestad mu-


nicipal para crear Mancomunidades, que –como hemos visto, son asociacio-nes voluntarias de Municipios, permite suponer que, paradójicamente, esta-ríamos en presencia de una especie de “Mancomunidades forzadas”, cuyaconstitución vendría condicionada por la decisión de las autoridades nacio-nales para la concesión de su asistencia técnica o financiera, e inclusive parala ejecución de programas, de interés local. No debe resultar extraño, enton-ces, que hasta la fecha ninguno de nuestros Municipios se haya inclinadohacia ese tipo de acuerdos; sobre todo si la creación de la Mancomunidadtendrá que regirse, a la postre, por lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régi-men Municipal, lo cual, otra vez obligará a las mencionadas entidades loca-les con aportes monetarios irrealizables dentro de su declarada penuria fis-cal, o no priorizados como requisito institucional mínimo para despegar yconsolidar el nuevo modelo de organización mancomunada.

La noción de “intereses urbanísticos comunes”, a la cual hace referenciael artículo de la LOOU antes citado, como base de sustentación para la crea-ción de una Mancomunidad urbanística, significaría colocar bajo una ges-tión común las actuaciones públicas que, en ejecución de los planes urba-nos, deben llevar a cabo las entidades municipales. Esa gestión, en conse-cuencia, hace referencia a la política del suelo (Vg. habilitación de tierras,parcelación y reparcelación, cesiones obligatorias, control del desarrollo), ala realización de obras de urbanización y edificación, a la prestación de losservicios públicos, y a las medidas e instrumentos jurídicos necesarios parapromover y controlar las actividades propias de la ciudad, entre otras mani-festaciones de las técnicas gestoras. Visto que todo ello implica, necesaria-mente, abordar el problema del financiamiento del desarrollo urbano, laconstitución de Mancomunidades de esta naturaleza replanteará, de mane-ra inevitable, la relación entre las exigencias del crecimiento de las ciudadesy de las demandas de sus habitantes y la precariedad de las haciendas mu-nicipales, aspecto este último que, con seguridad, condicionará el cumpli-miento de lo previsto en el Acuerdo de creación de la Mancomunidad, res-pecto de los aportes a que se obligan las entidades que la crean.

En el terreno de los hechos, la única experiencia de este tipo de Man-comunidades que, hasta ahora, se ha intentado en Venezuela es la que, paraatender los problemas urbanísticos del Área Metropolitana de Caracas, rea-lizaron, en 1972, los Concejos Municipales del Distrito Federal y del DistritoSucre del Estado Miranda creando, a tal efecto, la Oficina Metropolitana dePlaneamiento Urbano (OMPU). Esta Mancomunidad se constituyó con an-telación a la Ley Orgánica de Régimen Municipal (1978), habiéndose funda-do, antes bien, en la disposición constitucional que preveía la posibilidad decrear ese tipo de asociaciones. Aun así, el modelo organizativo resultantenunca tuvo peso específico como entidad supramunicipal. Por el contrario,


en el convenio intermunicipal calificado como Mancomunidad Urbanística,la actuación particular de los Concejos Municipales integrantes, y las deci-siones singulares que cada uno tomaba al margen de las recomendacionesde la OMPU, puso de relieve que ninguno de ambos Municipios estaba dis-puesto a ceder su competencia en la materia, en aras de un organismo ca-paz de manejar los intereses comunes (Gómez Navas, 1990). Tanto así, quecuando más se justificaba una iniciativa de ese talante, la referida entidadmancomunada comenzó a escribir la crónica de su anunciada desaparición;hecho que se consumó en 1993.

3 Reflexiones finales: del momento actual al futuroprevisible de las Mancomunidades municipalesen Venezuela

En los apartes anteriores se han expuesto y analizado diferentes aspec-tos que pretenden explicar la actuación de nuestros Municipios en el esta-blecimiento y desarrollo de Mancomunidades, como forma asociativa parala prestación de determinados servicios de su competencia. Para cumplireste propósito explicativo y analítico nos hemos apoyado, básicamente, enlas previsiones constitucionales y legales vigentes, y valorado la escasa in-formación de referencia disponible8.

En este sentido hemos descrito, en términos sumarios, el tratamientodado a las Mancomunidades en el actual régimen municipal venezolano, ycomentado el régimen particular de dicha figuras en materia de ordenaciónurbanística anticipando, en uno y otro caso, algunos de los motivos que –anuestro juicio– han conducido al fracaso, total o parcial, de las iniciativasmancomunadas ensayadas hasta el presente. Las reflexiones que siguen, ade-más de reiterar los planteamientos que se han hecho con antelación, esque-matizan las conclusiones que nos parecen especialmente relevantes, a losefectos de apuntalar la posición del autor respecto del futuro de las Manco-munidades dentro de las presentes condiciones del municipalismo nacional.

Por razones que en otra oportunidad valdría la pena explorar, resultainteresante destacar, de inicio, que el tipo de arreglos institucionales augura-do por la Constitución de 1961, al prever la posibilidad de que los Munici-pios pudiesen “…constituir Mancomunidades para determinados fines de su com-


8 La página Web “platino.gov.ve/leg/materiales/bibliografía/locales.html”, Fundación Es-cuela de Gerencia Social, Centro de Información y Documentación (CIDEGS), da cuenta deuna extensa cuanto actualizada bibliografía sobre gobiernos locales en Venezuela. El aspec-to del asociacionismo municipal, sin embargo, no forma parte de ninguna de las referen-cias anotadas.

petencia”, y desarrollado luego por las Leyes Orgánicas de Régimen Munici-pal de 1978 (“para la realización de determinados fines municipales o metropolita-nos”) y 1989 (“para la prestación de determinados servicios municipales”), se hubolimitado mayormente al servicio de aseo urbano y domiciliario, comprendi-das la limpieza, recogida y tratamiento de residuos. Solo en fechas más re-cientes, algunos Municipios han hecho uso de su potestad para crear Manco-munidades en materia de transporte público urbano de pasajeros. Cada unade esas iniciativas ha respondido, en su momento, a diferentes necesidades oexigencias, e igualmente dado lugar a resultados distintos, no tanto por la na-turaleza del objeto de las respectivas Mancomunidades, cuanto por el alcancede las razones que pudieron haber impulsado su creación.

De acuerdo con la información disponible en la Fundación para el De-sarrollo de las Comunidades (FUNDACOMUN), actualmente existirían enel país veintiún Mancomunidades creadas, y otro número igual en fase decreación. La mayor parte de esas entidades habrían sido constituidas, o seestarían promoviendo, para la prestación del servicio de aseo urbano y do-miciliario, en su totalidad, o solo para la disposición final de los residuos re-colectados. Las Mancomunidades establecidas agruparían a noventa y seisMunicipios; las que se encontrarían en fase de creación, implican la asocia-ción de ochenta y cuatro Municipios (FUNDACOMUN, 2003).

Ninguno de los documentos citados menciona el caso de las Manco-munidades creadas en materia de transporte público urbano de pasajeros,de las cuales cabe registrar –hasta la fecha– cuatro iniciativas municipalesen los estados Anzoátegui, Nueva Esparta, Aragua y Lara. Las tres prime-ras están vinculadas a la puesta en ejecución de un programa nacional detransporte urbano, a partir de lo cual el Fondo Nacional creado para esa fi-nalidad9 determinó que la forma más apropiada de instrumentar los resul-tados de los estudios de transporte que estaba financiando, era mediante lacreación de Mancomunidades. La razón, al parecer, estuvo en la interpreta-ción del alcance del aparte d) del artículo No. 38 de la Ley Orgánica de Ré-gimen Municipal10, lo cual le permitía establecer una población de diseño


9 Se trata de la Fundación Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR), la cual, me-diante el uso de créditos ad hoc suministrados por el Banco Mundial y por el Banco Inter-americano de Desarrollo, promovió la realización de “Estudios Integrales de Transporte”,en algunas ciudades del país, exigiendo, prácticamente, la creación de Mancomunidadesad hoc, para que fungieran de entes rectores de los respectivos sistemas de transporte. Elinterés de esas ciudades por recibir el financiamiento del caso, por una parte, y por la otrapara aprovechar los resultados del Estudio de transporte, ha resultado razón suficientepara motivar su asociación en Mancomunidad.

10 En la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en su artículo No. 38 contempla que “En todocentro poblado de más de un mil (1.000) habitantes, los Municipios deben garantizar a losvecinos los servicios mínimos siguientes: a)….d) En los centros poblados con población su-

superior a los cien mil habitantes, y también propiciar una organización ad-ministrativa capaz de gestionar los recursos empleados con mayor raciona-lidad. La cuarta iniciativa (Municipios del Estado Lara), estuvo originadaen una decisión de política municipal que, a la postre, también ha servidopara otras intervenciones del mencionado Ejecutivo.

De las tres iniciativas inicialmente mencionadas, solo dos han llegado aconcretarse en creaciones formales, en tanto que la otra –no obstante las dis-tintas actualizaciones del proyecto correspondiente- todavía continúa siendouna idea en discusión. Las Mancomunidades creadas son las de los Munici-pios Mariño, Maneiro y García, en el Estado Nueva Esparta, la cual represen-ta algo “virtual” en el sentido de, prácticamente, existir sólo en el documentoestatutario11. La entidad establecida en el Estado Anzoátegui fue una crea-ción inicial de los Municipios Bolívar y Sotillo, a la cual, para los efectos delestudio de transporte promovido por FONTUR, se procuró la adhesión delos Municipios Urbaneja y Guanta, a través de no pocas ambigüedades lega-les12. En la actualidad, representa una entidad que no obstante tener una or-ganización aceptable, y gozar, aparentemente, del respaldo unánime de losMunicipios integrantes, debe coexistir con otras dependencias de las Alcal-días correspondientes, duplicando los esfuerzos, difuminando la autoridad yencareciendo el costo de las actividades que han de realizarse. La Mancomu-nidad cuyo establecimiento todavía se discute es la de los Municipios Girar-dot, Mario Briceño Iragorri y Libertador, agrupados en la denominada ZonaOeste del Área Metropolitana de Maracay, Estado Aragua.

Por último, la Mancomunidad creada por los Municipios Iribarren yPalavecino del Estado Lara se materializó en una denominada “AutoridadMetropolitana de Transporte y Tránsito Barquisimeto-Cabudare”13; siendohasta ahora la única entidad de esta naturaleza cuyo funcionamiento aun semantiene, si bien ya hay signos de que uno de los dos Municipios (Palaveci-no) estaría considerando su desvinculación del ente mancomunado.


perior a cien mil (100.000) habitantes, además, servicio de transporte público urbano de pa-sajeros…”.

11 Se refiere a la denominada Mancomunidad Insular de Transporte del Estado Nueva Espar-ta, creada en 1995 por los Municipios Mariño, Maneiro y García para la implantación delEstudio Integral de Transporte de la Isla de Margarita, la cual ni siquiera contaba, para lafecha de realización de este trabajo con una oficina ad hoc, menos aun con personal califi-cado. Gaceta Municipal del Municipio Mariño, Número extraordinario, 2 de febrero de1995.

12 Es el caso que no obstante las previsiones del documento estatutario, donde consta el pro-cedimiento para solicitar y aprobar la adhesión de nuevos integrantes a la Mancomunidad,la incorporación de los Municipios Urbaneja y Guanta se hizo por decisión de las entidadesya mancomunadas, y solo posteriormente se realizaron –en forma no muy ortodoxa, porcierto– las correcciones del caso. Ver Gómez (2001).

13 Gaceta Municipal extraordinaria, de fecha 8 de Julio de 1997.

La información citada, como pudo observarse, solo subraya el dato es-tadístico sobre el número de Mancomunidades actualmente existentes y/oen proceso de creación, puesto que no existen referencias válidas, es decir,confiables y oportunas, acerca del rendimiento de tales entidades. En seme-jante contexto, no puede sorprender la dificultad para evaluar los resulta-dos de esos esfuerzos mancomunados, puesto que la heterogeneidad y plu-ralidad de las actividades, en unas y otras experiencias, no ofrecen un mar-co conceptual y analítico ad hoc para abordar su análisis con una mínimaprecisión. Esto es, para establecer una relación entre la creación de la Man-comunidad de la cual se trate, la calidad del servicio cuya prestación consti-tuyó su objeto, y las implicaciones que ello tiene para el gobierno –Alcaldey Concejo Municipal- del Municipio. Desde la perspectiva más optimista,las Mancomunidades de Municipios podrían considerarse como fórmulasde gestión más ágiles y flexibles que las administraciones donde se hubooriginado su creación; particularmente si se admite que su establecimientohabría tenido como eje fundamental la búsqueda de la eficacia y la eficien-cia, a partir de innovaciones en el terreno organizativo. En las condicionesvigentes, sin embargo, ello requeriría, entre otras, exigencias, no solo unanueva regulación que subraye el significado del asociacionismo municipalprevisto en la nueva Constitución de la República, sino también un cambioen la cultura de las organizaciones locales, como reflejo de la cultura quepredomina en sus entornos sociales inmediatos (Ramió, 1999). Esto signifi-ca, en primer lugar, la necesidad de hacer entender a los gobiernos munici-pales cuál es el sentido y alcance del desplazamiento de facultades que,conceptual y operacionalmente, se produce con la creación de una Manco-munidad; y en segundo término –prácticamente consecuencia de lo ante-rior– encontrar un diseño que admita especificidades organizativas –comoen el caso español, por ejemplo-donde tengan cabida la regularidad de losaportes, por una parte, y por la otra, la responsabilidad de rendir cuentaspor los resultados obtenidos.

En lo que atañe a las Mancomunidades creadas como en referencia alas que pudieran constituirse en el futuro, la durabilidad de ese modelo or-ganizativo no está sujeta a ciclos administrativos ni gubernamentales inexo-rables. Su perfeccionamiento como forma de gestión de una o varias com-petencias municipales es posible, en la medida en que se entienda y apliqueel régimen mancomunado como un proceso de aprendizaje administrativo,asociado a los nuevos conceptos de la gerencia pública, y apoyado en unadeterminación política que efectivamente procure el mejoramiento de lagestión municipal, antes que utilizar la creación de mancomunidades o decualesquiera otros entes asociativos como una pirueta jurídica y técnicapara subrayar ejercicios de poder.


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Ciencias de Gobierno IZEPES ISSN: 1316-371X … · variana de Venezuela (CRBV), ... No consta en...

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