Facultad de Economa Maestra en Gobierno y Polticas Pblicas

La hechura de las Polticas Pblicas Francisco Lezama

EsquemaModelos conceptuales de anlisis de

polticas El anlisis incremental La tercera va?

Referencias

1. Modelos de Anlisis de Polticas Pblicas Cmo analizamos la poltica pblica realizada por un gobierno? En media todo lo que el analista ve, se pregunta, contesta y explica es parcial. Est determinado por modelos conceptuales, marcos de referencia, paradigmas analticos y tambin prejuicios.

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1. Modelos de Anlisis de Polticas PblicasEn general pueden definirse tres modelos de poltica: 3. 5. 7. Modelo de poltica racional Modelo de proceso organizacional Modelo de poltica burocrtica

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1. Modelos de Anlisis de Polticas Pblicas1.MODELO DE POLTICA RACIONAL:

Tambin conocido como modelo del actor racional: toda accin de un gobierno es una decisin racional, con objetivos claros, informacin adecuada, etc. Se piensa en el gobierno como un agente unitario, informado, claro en los objetivos, constructor de opciones de comportamiento, ponderador racional de opciones (la gente concibe as al gobierno o cree que el gobierno debe ser as).

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1. Modelos de Anlisis de Polticas Pblicas Si el gobierno lleva a cabo tal o cual accin se asume que ste es el medio optimizador-maximizador de determinados fines. Proposicin general: El aumento del costo de una opcin reduce su probabilidad de ser elegida. A la inversa: la disminucin de costos aumenta la probabilidad de una opcin (anlisis de costo-beneficio).

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1. Modelos de Anlisis de Polticas Pblicas2. MODELO DEL PROCESO ORGANIZACIONAL Las Polticas Pblicas se asumen como el resultado (output) de una especfica manera de actuar establecida en una organizacin. Un gobierno es un conglomerado de organizaciones acopladas de manera suelta, no estricta (loosely coupled).

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1. Modelos de Anlisis de Polticas Pblicas Un gobierno descubre el problema, lo analiza, formula y opera sus decisiones a travs de organizaciones. Por tanto, el actor lcido, racional, no existe. Ms an, el decisor toma la decisin a travs de los procedimientos establecidos en esas organizaciones. Las acciones de gobierno no son tanto racionales como formas de comportamiento de esas organizaciones.9

1. Modelos de Anlisis de Polticas Pblicas Procedimientos y rutinas de las organizaciones son las verdaderas opciones de decisin de los gobernantes. Conceptos centrales: Actor organizacional Problemas y poderes fragmentados o parcializados Prioridades, percepciones y asuntos parroquiales o cotidianos dentro de la organizacin.

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1. Modelos de Anlisis de Polticas Pblicas Los actores son organizaciones. No hay un colectivo monoltico u orgnico sino organizaciones. No hay organizacin capaz de reunir la informacin global. Cada una tiene sus asuntos, sus prioridades y su manera de ver las cosas. Acciones como outputs (formas de actuar, de operar, de rendir cuentas) de una organizacin. Carcter programado, rutinizado del funcionamiento de la organizacin. sta rutiniza procedimientos establecidos. Manuales de procedimientos y de rutinas generalizadas.

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1. Modelos de Anlisis de Polticas PblicasObjetivos: Para el modelo racional, un objetivo es un fin valorado por el gobierno, viable segn los medios disponibles, susceptible de consenso. Para el modelo del proceso organizacional un objetivo es lo que se puede aspirar a lograr a partir de las restricciones operativas de un desempeo aceptable. Las restricciones proceden de expectativas y demandas de otras organizaciones del o fuera del gobierno.12

1. Modelos de Anlisis de Polticas PblicasProgramas y repertorios: Para este modelo un programa es un

conjunto de procedimientos operativos rutinizados para la atencin exitosa de una determinada clase de problemas. repertorio es un nmero de programas para un rea de problemas.

Un

Modelo o patrn de inferencia general: Lo que un gobierno realiza en un momento dado es

lo que permiten hacer las rutinas, programas y repertorios de las organizaciones que lo componen.poltica se norma segn una limitada flexibilidad e incrementalismo en el cambio. A mayor innovacin de la opcin menor probabilidad de ser escogida.

Una

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1. Modelos de Anlisis de Polticas Pblicas3. MODELO DE LA POLTICA BUROCRTICA Las polticas (policies) dependen de la poltica (politics) Este modelo se contrapone al segundo: las organizaciones son competitivas. Tienen un juego competitivo entre s. Las organizaciones y los directivos no forman una comunidad. Son jugadores en un juego central (por posiciones, recursos, etc.) No hay un actor unitario racional ni una organizacin unitaria. Las organizaciones son actores con intereses irreconciliables, opuestos, etc. Pero en competencia pacfica: (gran poltica: capacidad de jugar muchos juegos a la vez)14

1. Modelos de Anlisis de Polticas Pblicas Las decisiones resultan de los estira y afloja en todos los niveles de cada asunto. La administracin pblica es un condominio de jugadores. Lo que finalmente sucede no es un comportamiento escogido ni la forma posible de actuar de las organizaciones. Es el resultado de una transaccin de actores en competencia que poseen determinadas cuotas de poder, que cambian segn los distintos campos de juego o arenas. Las decisiones de un gobierno no son el resultado de un grupo unificado. La politics es la que define la eleccin. Ms especficamente, la politics definen la estructura, velocidad, reglas, premios y contexto del juego.15

2. Anlisis IncrementalLa formulacin de una poltica pblica se puede enfocar de dos maneras: 3. A la raz 4. Por las ramas

Para problemas complejos el primero de estos enfoques es imposible. Se le puede describir pero no se le puede utilizar ms que para problemas relativamente simples, y aun as en forma modificada.Por qu?16

2. Anlisis Incremental Supone

capacidades intelectuales y fuentes de informacin que los hombres simplemente no tienen, por lo que no se puede emplear para elaborar polticas cuando los recursos que se pueden asignar a un problema de polticas son limitados.

A la raz: es el mtodo RACIONAL EXHAUSTIVO u

omnicomprensivo, que se fortalece por el xito que han tenido la investigacin de operaciones, la teora estadstica de decisiones y el anlisis de sistemas.

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2. Anlisis IncrementalMtodo por las ramas Es el mtodo de comparaciones limitadas sucesivas. Parte de nuevos fundamentos, cada vez ms dinmicos, y se construye sobre la base del pasado; adems incorpora la experiencia y est dispuesto siempre a comenzar desde la base.

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2. Anlisis IncrementalRacional-exhaustivo (a la raz):

La formulacin de polticas se basa en el anlisis de medios-fines: primero se aslan los fines, despus se buscan los medios para lograrlos. El anlisis es exhaustivo; se toma en cuenta cada factor pertinente e importante. Usualmente se basa en la teora. La prueba de una buena poltica es normalmente que varios analistas estn de acuerdo acerca de una poltica (sin que estn de acuerdo en que es el medio ms adecuado para un objetivo acordado por todos)

Comparaciones sucesivas limitadas (por las ramas):

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2. Anlisis IncrementalEl a n lisis es dr stica me nt e li mit ado: No se presta atencin a posibles consecuencias importantes No se presta atencin a potenciales alternativas polticas importantes No se presta atencin a valores afectados importantes Una sucesin de comparaciones reduce o elimina en gran medida la dependencia de la teora.

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2. Anlisis IncrementalEl administrador centra su atencin en

valores marginales o incrementales. No le parecen muy tiles para su trabajo las grandes formulaciones generales de objetivos, por lo que en la realidad procede a hacer comparaciones especficas marginales o incrementales.las democracias occidentales los administradores pblicos y los analistas de polticas limitan sus anlisis en gran medida a las diferencias marginales o incrementales de las polticas, las que a su vez se eligen porque difieren slo incrementalmente.

En

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2. Anlisis Incremental Las democracias cambian sus polticas casi siempre a travs de ajustes

incrementales. No se mueven a grandes saltos.

Las comparaciones, junto con la eleccin de las polticas, ocurren en

una secuencia cronolgica. La poltica no se hace de una vez por todas; se hace y rehace sin cesar. a algunos objetivos deseados que van tambin cambiando a la luz de nuevas consideraciones. logren slo en parte lo que espera y que, al mismo tiempo, produzcan consecuencias imprevistas e indeseadas. Al decidir a travs de una sucesin de cambios incrementales, evita de diversas maneras errores serios.

La elaboracin de polticas es un proceso de aproximaciones sucesivas

Un diseador de polticas (policymaker) sabio espera que sus polticas

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2. Anlisis Incremental Mientras el anlisis de la raz depende mucho de la teora, el

mtodo de las ramas no.

En la prctica se ha visto que el administrador se siente

frecuentemente ms seguro cuando sigue sus propias intuiciones que cuando se gua por el consejo de los tericos. stos con frecuencia le piden tomar el camino menos directo para resolver sus problemas funciona tan bien como las comparaciones incrementales ms modestas. Los tericos no se dan cuenta de que con frecuencia el administrador est operando con un mtodo sistemtico.

El administrador sabe que la mejor teora disponible no

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2. Anlisis Incremental El significado bsico del incrementalismo es un patrn de

comportamiento poltico.

Se trata del cambio poltico que ocurre a pasos

pequeos. El incrementalismo slo vara en grados.Existen tres clases de anlisis incremental:

7. Polticas alternativas que difieren slo incrementalmente de lo establecido (anlisis incremental simple).24

2. Anlisis Incremental2. Conjunto de estrategias interdependientes de simplificacin yselectividad de las que el anlisis incremental simple es slo una. Este mtodo de anlisis es el incrementalismo desarticulado (disjointed incrementalism)

3. Conjunto de estrategias calculadas o elegidas deliberadamente para simplificar los problemas complejos de polticas (para recortar el anlisis cientfico convencionalmente exhaustivo): anlisis estratgico. El incrementalismo desarticulado es una de las varias formas posibles

de anlisis estratgico y el anlisis incremental simple es uno de los diversos elementos del anlisis incremental desarticulado.

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2. Anlisis Incremental El incrementalismo en poltica no es, en principio, ir despacio, moverse con lentitud. Por lo tanto no es, necesariamente, una tctica de conservadurismo. Una secuencia rpida de pequeos cambios puede lograr una alteracin drstica del status quo ms pronto que un cambio mayor y de golpe. MUTUO AJUSTE PARTIDARIO El mutuo ajuste partidario cobra la forma de decisiones polticas fragmentadas o descentralizadas, en las que los distintos interventores relativamente autnomos se afectan unos a otros mutuamente. Por lo que podemos decir que las polticas, dadas ciertas caractersticas, resultan del ajuste mutuo. Los diversos participantes no representan en realidad la variedad de intereses y valores de la poblacin. Por el contrario, representan los intereses y valores dominantes, y las relaciones que tejen entre s demuestran que estn muy equivocados los que alegan que en el pluralismo existe una saludable competencia de ideas.26

2. Anlisis Incremental Gracias a la homogeneidad de opinin las grandes

cuestiones simplemente no se incluyen en la agenda.

La contribucin de los grupos de inters a la toma de

decisiones de poltica sucede en gran medida por medio del anlisis partidario (partisan analysis). El anlisis partidario es la aportacin ms representativa de los analistas a la elaboracin de la poltica y tambin la ms productiva.

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3. La tercera va?

El cambio incremental por comparaciones sucesivas limitadas no es un mtodo adecuado para la toma de decisiones, a menos que se cumplan tres condiciones: Los resultados de las polticas actuales deben ser satisfactorios (para los decisores y para los afectados), para que se pueda considerar que los cambios marginales aportan una mejora en los resultados de las polticas No debe variar mucho la naturaleza de los problemas Debe permanecer constante la disponibilidad de los medios para atender los problemas

3.

6. 3.28

3. La tercera va? Cuando los resultados de las polticas pasadas son indeseables es

preferible asumir los riesgos que implica tomar rumbos radicalmente nuevos. conocimientos ms amplios -tecnolgicos y de comportamiento- ponen a la disposicin de los decisores nuevos medios de accin, que dan lugar a polticas radicalmente nuevas. donde hay un alto grado de estabilidad social.

Asimismo,

Es ms probable que las tres condiciones citadas se den en situaciones

Pero an en las sociedades ms estables, muchos de sus grandes

problemas se relacionan con cambios rpidos en los niveles de aspiracin, en la naturaleza de las cuestiones y en los medios disponibles de accin, razn por la cual se requiere otro mtodo de toma de decisiones y no ya el simple salir del paso.

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3. La tercera va? Las tesis de Lindblom tienen un impacto de refuerzo

ideolgico en favor de la inercia y contra la innovacin, imperantes en toda organizacin humana.

El modelo racional-exhaustivo tiene al menos la ventaja

de estimular a los administradores a salir un poco de su rutina habitual, mientras que el modelo de Lindblom justifica una poltica de cero esfuerzo entre los administradores.

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3. La tercera va?Es necesario un tercer modelo El normativo ptimo para la toma de decisiones: 1. Implica un esfuerzo por aumentar el contenido de racionalidad de las decisiones, a travs de un ms amplio esclarecimiento de los objetivos, una bsqueda ms extensa de nuevas alternativas, intentos deliberados de elaboracin de expectativas con lmites explcitos y la formulacin de criterios precisos de decisin. 2. Los procesos extrarracionales juegan tambin un papel importante en la toma de decisiones sobre cuestiones complejas: juicio intuitivo, impresiones holsticas que resultan de empaparse de una situacin, la invencin creativa de nuevas alternativas.

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3. La tercera va?3. Estas fases extrarracionales de la toma de decisiones pueden mejorarse de diversas maneras, con discusiones de caso, sesiones de motivacin y lluvia de ideas. 4. En los hechos, la toma de decisiones de los gobierno modernos tiende a tomar los caminos de siempre, el cambio incremental, el salir del paso, la inercia y la rutina. Esto puede y debe mejorar.

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