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Colección: Monografías y EnsayosSerie VII: Política Habitacional y PlanificaciónTítulo: “Déficit Urbano-Habitacional: una mirada integral a la calidad de vida y el hábitat

residencial en Chile”Autor: Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Comisión de Estudios Habitacionales

y Urbanos (CEHU)Editor: Comisión de Estudios Habitacionales y UrbanosISBN: 978-956-7674-13-8N° Publicación: 334CDU: 351.778.53(83)

Diseño de portada:Angélica Rebolledo Rissetti

Fotografías de portada:Archivo MINVU

Ilustración de portada:Paola Siclari Bravo, profesional Equipo Estudios y Evaluaciones, CEHU-MINVU

Diseño y Diagramación:Angélica Rebolledo Rissetti

Impresión:Alvimpress Impresores Ltda.

Santiago de Chile, noviembre de 2009

confección, son obra de María Angélica Otey Rosas,Alejandra Rivas Espinosa (profesional del equipoObservatorio Urbano) y José Sánchez Lagos (profesionaldel equipo Observatorio Habitacional).

El logo de la Mesa de Trabajo Ministerial sobre DéficitUrbano Habitacional y las piezas gráficas asociadas aéste son creaciones originales de Paola Siclari Bravo(profesional del Equipo de Estudios y Evaluaciones). Lasfotografías que ilustran el documento fueron facilitadaspor el Departamento de Comunicaciones y por el ProgramaQuiero Mi Barrio del MINVU, según se acredita. Laselección de las mismas y la edición gráfica del documentofue efectuada por Matías Asún Hamel, mientras que eldiseño de esquemas de apoyo fue realizado por CarolinaRamírez Pérez (profesionales, ambos, del Equipo deEstudios y Evaluaciones). Toda la información analizadaen el documento proviene de fuentes públicas.

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La edición de esta publicación estuvo a cargo de laComisión Asesora de Estudios Habitacionales y Urbanos(CEHU) del MINVU y su elaboración es el resultado deun trabajo colectivo desarrollado a lo largo del año 2009en el que participaron más de 100 profesionales del nivelcentral y de las distintas secretarías y servicios regionalesde este Ministerio que representaron a sus respectivosequipos en el proyecto de la Mesa de Trabajo Ministerialsobre Déficit Urbano-Habitacional.

La edición general del documento fue realizada por EugenioEspinoza Arenas, encargado del Equipo de Estudios yEvaluaciones de la CEHU. La redacción y composiciónde los textos y esquemas incluidos en los diferentescapítulos fue dirigida y supervisada por María de la LuzNieto de los Ríos (encargada de la CEHU) e incluyó -además de los aportes de las personas mencionadas- laparticipación de Ana Devia Balbontín, Juan CristóbalMoreno Crossley, Carolina Ramírez Pérez, María AngélicaOtey Rosas, Alejandra Rivas Espinosa y David SilvaJohnson profesionales del Equipo de Estudios yEvaluaciones de la CEHU.

El desarrollo de cartografías, tablas, gráficos y análisisde información fue dirigido y coordinado por María AngélicaOtey Rosas y Sergio León Balza, encargados de losequipos Observatorio Habitacional y Observatorio Urbano,respectivamente. La propuesta metodológica utilizadapara el análisis del caso de Chillán (expuesto en el capítulo4), además de las piezas cartográficas y tablasrelacionadas, fue desarrollada en conjunto por RodrigoGonzález Lagos (profesional del equipo ObservatorioHabitacional), Cecilia Muñoz Soto y Nicolás RomeroÁlvarez (profesionales del equipo Observatorio Urbano).Las tablas, gráficos y contenidos del Epílogo y losprocesamientos de información requeridos para su

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El proyecto de la Mesa de Trabajo Ministerial sobre DéficitUrbano-Habitacional no hubiera sido posible sin el respaldoy compromiso de las autoridades y jefaturas del MINVU,destacando especialmente el apoyo de Patricia PobleteBennett (Ministra de Vivienda y Urbanismo) y PaulinaSaball Astaburuaga (Subsecretaria de Vivienda yUrbanismo), así como de Jaime Silva Arancibia (Jefe dela División de Política Habitacional), Luis Eduardo BrescianiLecannelier (Jefe de la División de Desarrollo Urbano) yHéctor López Alvarado (Jefe de la División Técnica deEstudio y Fomento Habitacional).

Por su apoyo y compromiso en el desarrollo de la Mesade Trabajo Ministerial sobre Déficit Urbano-Habitacionalse agradece a todos los funcionarios de los diferentesequipos ministeriales que participaron y colaboraronactivamente en esta iniciativa, incluyendo a losrepresentantes de las SEREMI y los SERVIU de todaslas regiones del país y de las diferentes Divisiones,Departamentos, Unidades y Equipos del nivel central, asícomo del Parque Metropolitano de Santiago.

Agradecemos, asimismo, los aportes y colaboraciónprestada por profesionales de otras instituciones del sectorpúblico, destacando especialmente al Ministerio dePlanificación (MIDEPLAN) –a través de sus DivisionesSocial y Regional– y al Instituto Nacional de Estadísticas(INE). Se reconoce, también, el apoyo de la ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y delos numerosos investigadores, profesionales, académicosy representantes del sector privado y de organizacionesde la sociedad civil que participaron en los encuentros dediscusión efectuados en el marco de este proyecto.

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INDICE DE CONTENIDOS

Presentación 9

1. INTRODUCCIÓN 111.1. Antecedentes y perspectiva histórica 111.2. Premisas y descripción del desafío 131.3. La experiencia de la Mesa de Trabajo Ministerial sobre el Déficit Urbano-Habitacional 161.4. Panorama general del documento 16

2. HACIA UNA COMPRENSIÓN INTEGRAL DEL DÉFICIT URBANO-HABITACIONAL 192.1. Conceptos y definiciones generales 192.2. Dimensiones del Déficit Urbano-Habitacional 202.3. Componentes y subcomponentes 20

2.3.1. Vivienda 212.3.2. Infraestructura 212.3.3. Servicios 212.3.4. Espacio público 22

2.4. Unidades y escalas de análisis 232.5. Sujetos y grupos relevantes 242.6. Variables estratégicas 24

2.6.1. Suelo 252.6.2. Gestión pública 252.6.3. Gestión privada 262.6.4. Integración y cohesión social 272.6.5. Seguridad ciudadana 272.6.6. Participación 28

3. HACIA UNA NUEVA METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE ANÁLISIS Y ESTIMACIONES 313.1. Introducción 313.2. Precauciones y supuestos básicos 323.3. Fuentes de información 34

3.3.1. Aproximaciones y fuentes directas 343.3.2. Aproximaciones y fuentes indirectas 35

3.4. Indicadores 363.4.1. Indicadores de Vivienda 363.4.2. Indicadores de Infraestructura 473.4.3. Indicadores de Servicios 543.4.4. Indicadores de Espacio Público 57

4. HACIA UN DIAGNÓSTICO ESTRATÉGICO DEL DÉFICIT URBANO-HABITACIONAL CON ENFOQUE TERRITORIAL: EJEMPLO DE UNA APLICACIÓN PRÁCTICA PARA EL CASO DE CHILLÁN 634.1. Introducción 634.2. Metodología 644.3. Presentación de los resultados 67

4.3.1. Antecedentes básicos 674.3.2. Análisis comparativo de indicadores de Déficit Urbano-Habitacional a escala de ciudad 67

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4.3.3. Análisis de áreas de Déficit Urbano-Habitacional en la ciudad de Chillán 714.3.4. Análisis de localización de inversiones sectoriales y análisis micro con foco en barrios 76

4.4. Conclusiones preliminares 77

5. APRENDIZAJES Y DESAFÍOS 79

EPÍLOGO: LA SITUACIÓN URBANO HABITACIONAL DE CHILE Y SUS CIUDADES 83Introducción 83Desigualdad de información entre aspectos habitacionales y urbanos 84Nuevos componentes del déficit de vivienda: complejizar lo que existía 86Analizando el déficit de vivienda desde las perspectivas y necesidades de las personas 87Incluyendo los otros componentes del Déficit Urbano-Habitacional 90Una mirada sintética 92

REFERENCIAS 95

ACRÓNIMOS 99

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1 : Déficit cuantitativo de vivienda. Identificación de factores relevantes para su estimación 42Tabla 2 : Déficit cuantitativo de vivienda. Propuesta de identificación de requerimientos e indicadores 43Tabla 3 : Déficit cuantitativo de vivienda. Propuesta de indicadores agregados de déficit cuantitativo en vivienda 44Tabla 4 : Déficit cualitativo de vivienda. Identificación de factores relevantes para su estimación 44Tabla 5 : Déficit cualitativo de vivienda. Propuesta de identificación de requerimientos e indicadores 45Tabla 6 : Déficit cualitativo de vivienda. Propuesta de indicadores agregados de déficit cuantitativo en vivienda 46Tabla 7 : Déficit de acceso de vivienda. Propuesta de identificación de requerimientos e indicadores 47Tabla 8 : Déficit en infraestructura. Propuesta de identificación de subcomponentes y categorías 48Tabla 9 : Déficit cuantitativo de infraestructura: redes de servicios básicos. Propuesta de identificación

de requerimientos e indicadores 50Tabla 10 : Déficit cuantitativo de infraestructura: vialidad, conectividad y transportes. Propuesta de identificación

de requerimientos e indicadores 50Tabla 11 : Déficit de servicios: educación y salud. Propuesta de identificación de subcomponentes, categorías y escalas territoriales 55Tabla 12 : Déficit cuantitativo de servicios: educación. Propuesta de identificación de requerimientos e indicadores 56Tabla 13 : Déficit cuantitativo de servicios: salud. Propuesta de identificación de requerimientos e indicadores 56Tabla 14 : Déficit cuantitativo de servicios: servicios públicos. Propuesta de identificación de requerimientos e indicadores 57Tabla 15 : Déficit de espacio público. Propuesta de identificación de componentes, categorías y escalas territoriales 60Tabla 16 : Déficit cuantitativo de espacio público: áreas verdes y espacios de valor paisajístico. Propuesta de identificación

de requerimientos e indicadores 60Tabla 17 : Déficit cuantitativo de espacio público: áreas recreativas de acceso público. Propuesta de identificación de

requerimientos e indicadores 61

ÍNDICE DE RECUADROS

Recuadro 1: La política urbano-habitacional de mejoramiento de calidad e integración social (2006-2010) 18Recuadro 2: Integración y cohesión social: un desafío a los nuevos diagnósticos 30Recuadro 3: Suelo urbano: alcances en el diagnóstico del Déficit Urbano – Habitacional 53Recuadro 4: Las ciudades chilenas. Una propuesta de clasificación basada en su tamaño demográfico 62Recuadro 5: Identificación de áreas con Déficit Urbano-Habitacional en base a información georreferenciada: una metodología de análisis 66Recuadro 6: Ciudades pequeñas: una prioridad emergente 78Recuadro 7: Informes de ciudades: por un proceso participativo de diagnóstico encabezado desde el nivel regional 82

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1 : Definición, dimensiones y componentes del Déficit Urbano-Habitacional 20Figura 2 : Escalas de análisis y unidades de gestión del Déficit Urbano-Habitacional 24Figura 3 : Variables estratégicas en el análisis del Déficit Urbano-Habitacional 29Figura 4 : Áreas de influencia 66Figura 5 : Intersección entre áreas 66Figura 6 : Intersección con áreas administrativas 66Figura 7 : Clasificación de áreas según Déficit Urbano-Habitacional 67Figura 8 : Déficit de vivienda (2002). % población afectada por déficit cuantitativo de vivienda 68Figura 9 : Déficit de vivienda (2002). % población afectada por déficit cualitativo de vivienda 68Figura 10: Déficit de infraestructura (2002). % población afectada por una o más carencias de servicios básicos 69Figura 11: Calidad de infraestructura (2007). % población afectada por infraestructura de mala calidad según su percepción 70

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Figura 12: Calidad de los servicios (2007). % población afectada por infraestructura de mala calidad según su percepción 70Figura 13: Calidad del espacio público (2007). % población afectada por espacio público de mala calidad según su percepción 71Figura 14: Déficit de vivienda. Vivienda a reemplazar o proveer. Ciudad de Chillán 72Figura 15: Infraestructura. Ciudad de Chillán 73Figura 16: Déficit de infraestructura. Indicador de cobertura insuficiente. Ciudad de Chillán 73Figura 17: Servicios prioritarios. Ciudad de Chillán 74Figura 18: Déficit de servicios. Indicador de cobertura insuficiente. Ciudad de Chillán 74Figura 19: Espacio público. Áreas verdes y recintos deportivos. Ciudad de Chillán 75Figura 20: Déficit de espacio público. Indicador de cobertura insuficiente. Ciudad de Chillán 75Figura 21: Déficit Urbano-Habitacional. Síntesis. Ciudad de Chillán 76Figura 22: Inversión MINVU (2006-2008) Ciudad de Chillán 76Figura 23: Comuna de Chillán. Unidades vecinales 19, 20, 21 y 29 77Figura 24: Déficit habitacional según Censo 2002 por tipo de déficit 84Figura 25: Requerimientos de nuevas viviendas según Censo 2002 por tipo de requerimiento 84Figura 26: Déficit habitacional cuantitativo según componentes. CASEN 2006 85Figura 27: Hogares allegados según índice de hacinamiento. CASEN 2006 86Figura 28: Hogares sin allegamiento según índice de hacinamiento. CASEN 2006 86Figura 29: Hogares según necesidades especiales. CASEN 2006 87Figura 30: Hogares con presencia de personas con discapacidad. CASEN 2006 87Figura 31: Composición de los hogares según presencia de personas mayores. CASEN 2006 88Figura 32: Jefe de hogar con pertenencia a pueblos originarios. CASEN 2006 89Figura 33: Jefe de hogar con pertenencia a pueblos indígenas según quintil de ingreso. CASEN 2006 89Figura 34: Jefe de hogar con pertenencia a pueblos indígenas según zona. CASEN 2006 89Figura 35: Personas que perciben su vivienda lejos del espacio público por tipo de ciudad (%). ECVU 2007 90Figura 36: Personas que perciben el espacio público de mala calidad por tipo de ciudad (%). ECVU 2007 91Figura 37: Personas que perciben los servicios lejos de las viviendas por tipo de ciudad (%). ECVU 2007 91Figura 38: Personas que perciben servicios de mala calidad por tipo de ciudad (%). ECVU 2007 92Figura 39: Personas que perciben infraestructura de mala calidad (%). ECVU 2007 92Figura 40: Personas que perciben espacio público, infraestructura y servicios deficientes según percepción ciudadana (%). ECVU 2007 93

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Las ciudades chilenas han progresado mucho en losúltimos 19 años lo que se refleja, entre otros, en unmejoramiento sustantivo de su infraestructura,equipamientos y servicios que responden a los objetivosestratégicos de desarrollo del país.

Las situaciones ilegales e informales de tenencia de lapropiedad se han reducido a su mínima expresión; loscentros urbanos históricos han mejorado y contamos connuevos espacios públicos para celebrar el Bicentenario.En materia de vivienda hemos reducido a menos de lamitad el déficit habitacional y hemos conseguido unacobertura casi total de servicios básicos.

Sin embargo, observamos con preocupación las tendenciasde segregación urbana residencial, desigualdadsocioeconómica y falta de cohesión social en nuestropaís, en particular en las grandes metrópolis.

Necesitamos corregir estas graves diferencias, teniendoen cuenta que la ciudad es un derecho de todos y paratodos. La Presidenta Michelle Bachelet nos ha convocadoa poner la integración social en el centro de la agendaurbana, lo que hemos ido abordando a través de lasPolíticas de Protección Social del Gobierno.

Hemos dejado de construir ghettos urbanos y no podemospermitir que las condiciones de exclusión que aúnpermanecen, se perpetúen. Por el contrario, queremosconstruir ciudades inclusivas, donde haya espacio yoportunidades para todos, donde los servicios urbanos ylos espacios públicos complementen a la vivienda,enriqueciendo la calidad de vida de las personas. Estosólo es posible, si miramos la ciudad integralmente, sicontamos con diagnósticos que aborden los aspectoshabitacionales en forma simultánea e integrada con losaspectos urbanos.

Este documento responde al desafío de mirar integralmentelo urbano y lo habitacional. En él se presenta el avancelogrado durante el año 2009 en la Mesa de Trabajo sobreDéficit Urbano-Habitacional. No es un trabajo terminado,por el contrario, su pleno sentido sólo se logrará cuadose avance en los diagnósticos urbano-habitacionales delas ciudades, en todas las regiones.

Tal como en esta primera etapa, la que viene deberáhacerse a partir de un trabajo intersectorial, en el queparticipen organismos públicos y privados con expresiónen el territorio. Así será posible definir, con una miradade conjunto, las carencias urbanas y habitacionales queafectan significativamente el hábitat residencial y la calidadde vida de quienes viven en nuestras ciudades y zonasrurales. Para ello necesitamos la participación de todasy todos. Esta es la propuesta y la invitación.

PATRICIA POBLETE BENNETTMinistra de Vivienda y Urbanismo

DÉFICIT URBANO-HABITACIONAL: UNA MIRADA INTEGRAL A LA CALIDAD DE VIDA Y EL HÁBITAT RESIDENCIAL EN CHILE

1.1. Antecedentes y perspectiva histórica

Desde sus orígenes, la política habitacional chilena hatenido por objetivo principal la atención de demandasrelacionadas con la carencia cuantitativa de viviendas ycon la insuficiencia material y sanitaria de las mismas. Elprimer Censo Nacional de Vivienda, en 1952, permitiócontar con un diagnóstico completo de la situaciónhabitacional de los hogares chilenos. En esa época sedaba cuenta de un stock total de 1.051.075 viviendasparticulares y se estimaba el déficit habitacional en 242.338unidades, de acuerdo al tipo y estado de conservaciónde las viviendas (Silva y Nieto, 1974a).

Planes masivos de soluciones habitacionales, como fueronlos “Planes de Ahorro Popular” (PAP) en los años 60 nolograron revertir la situación deficitaria, la que se mantuvoen términos relativos, llegando en 1970 a 400.000 unidadesque representaban un 21% del stock (Silva y Nieto, 1974b).En los tres primeros años de la década del 70, duranteel Gobierno de la Unidad Popular, se dio inicio a los planeshabitacionales de construcción de viviendas más masivosconocidos hasta entonces (en 1972 las corporaciones delsector vivienda iniciaron la construcción de más de 100.000viviendas), los que se vieron frenados por eldesabastecimiento de materiales de construcción y llegarona una brusca paralización en septiembre de 1973.

Posteriormente, desde 1974 hasta 1989, la construcciónhabitacional alcanzó cifras inferiores a las 40.000 viviendasanuales, no logrando cubrir los requerimientos de nuevasviviendas por causa del crecimiento de los hogares(MINVU, 2008a). Así, al transcurrir 16 años, el déficithabitacional superó al millón de viviendas en 1990(MIDEPLAN, 1996), cifra abrumadora no sólo por su

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magnitud sino por el surgimiento de un nuevo componentedel déficit: las familias allegadas. Producto de la represióna la invasión de tierras durante el período del GobiernoMilitar, se hizo más compleja la naturaleza del déficithabitacional. Ya no sólo se habitaba en viviendas de malacalidad o en mal estado, sino que además se compartíala vivienda con otro u otros grupos familiares, sin suficienteprivacidad y en difíciles condiciones de convivencia diaria.

Al mismo tiempo, la institucionalidad rectora e inversoraen materia de vivienda y desarrollo urbano sufrióimportantes modificaciones, entre las que se cuenta lacreación de nuevas regiones, con facultades para planificarel territorio e invertir en él; la eliminación de los límitesurbanos, liberando restricciones a la oferta de suelo, y lareducción del carácter vinculante de la planificación urbanaa fines de la década de los 70. La regionalización y laprivatización de los servicios sanitarios, dejó sin respuestainstitucional el tema de las aguas lluvia. Este períodoprácticamente no presenta esfuerzos ni iniciativas enmateria de inversión del MINVU en proyectos urbanos.

El año 1979, se aprobó la Política Nacional de DesarrolloUrbano (PNDU). Entre los objetivos generales de la PNDUestuvo el armonizar los lineamientos sectoriales con lapolítica global de organización económica y social vigenteen el país durante esos años denominada “EconomíaSocial de Mercado”. En lo particular, la PNDU dispuso lassiguientes ordenaciones de política pública: el suelo urbanodejaba de ser un recurso escaso; la necesidad de aplicarsistemas flexibles de planificación con una mínimaintervención estatal; la exigencia de definir procedimientosy eliminar restricciones para permitir el crecimiento naturalde las áreas urbanas siguiendo la tendencia del mercado.En concordancia con estos principios de acción, se procedea modificar el Plan Intercomunal de Santiago mediante elD.S. Nº 420 (V. y U.) de 1979, declarando como área deexpansión urbana de Santiago a una superficie de 62.000hectáreas, equivalente a un 160% del área urbana de esafecha (Valdés, 1989).

Vale señalar que sólo seis años después, en 1985, elgobierno se vio en la necesidad de ajustar la PNDUmediante la dictación del Decreto Supremo 31, el quedispuso que el suelo urbano constituyera efectivamenteun recurso escaso y que el derecho de propiedad podíatener restricciones en función del bien común. Agregabala citada disposición jurídica que la libre iniciativa y el

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mercado, en él ámbito de lo urbano, debían sujetarse ala planificación estatal. En relación a la ampliación de loslímites de la zona urbana de Santiago, disponía que eranecesario promocionar el uso intensivo del suelo de áreasconsolidadas, a fin de evitar el crecimiento en extensiónde la ciudad.

Una vez recuperada la democracia, a partir de 1990, larespuesta institucional al enorme y urgente déficithabitacional implicó privilegiar la construcción masiva deviviendas, pasando en la década de los 90 a un promediosuperior de 90.000 viviendas iniciadas anualmente conaportes del Estado. Una consecuencia de esta masividadfue el crecimiento desequilibrado de las ciudades y elsurgimiento de zonas periféricas homogéneas con unacondición socio económica desmejorada y una insuficientedotación de servicios urbanos.

Durante los años 90 por primera vez se explicitó el déficithabitacional cualitativo junto con el cuantitativo. Esteestudio fue elaborado por Joan MacDonald en base alCENSO de 1992 y estimaciones de CELADE-CEPAL delaño 1996 (MacDonald, 2003).

El contexto político sectorial de este esfuerzo de estimaciónlo constituyó la discusión impulsada por el Ministerio deVivienda y Urbanismo durante los años 1993 a 1996mediante una Consulta Nacional “cuyo objetivo fue laformulación de una política de Estado en materia dedesarrollo urbano, es decir, una Política centrada en losobjetivos y requerimientos de largo plazo, que supere losobjetivos coyunturales de los gobiernos de turno” (Larraín,1996). Cabe señalar este intento de crear una nuevaPolítica no tuvo aprobación oficial.

Durante la primera mitad de los 90 se reinician los esfuerzosde inversión pública en proyectos urbanos, con losprogramas de Parques Urbanos, Pavimentos Participativos,y Equipamiento y Mejoramiento Comunitario. En estosprogramas, la ciudadanía encuentra una oportunidad paraexpresar sus demandas y urgentes necesidades,acumuladas en dieciseis años de construcción de proyectosúnicamente de viviendas. Al mismo tiempo, se mejoranlos requisitos y estándares de calidad urbana de losnuevos loteos de viviendas sociales, exigiendo laconstrucción simultánea de obras de equipamiento y lareserva de terrenos para áreas verdes. Sin embargo, nose plantea la necesidad de coordinar las inversiones

DÉFICIT URBANO-HABITACIONAL: UNA MIRADA INTEGRAL A LA CALIDAD DE VIDA Y EL HÁBITAT RESIDENCIAL EN CHILE 13

urbanas con las habitacionales; tampoco se vislumbra laintegración de las políticas en ambos segmentos del sectorhabitacional urbano u otros.

El año 2000, por primera vez el Gobierno se plantea lostemas de ciudad entre las prioridades políticas, prestandoprincipal atención a la seguridad ciudadana y la recuperaciónde los espacios públicos para el uso ciudadano. Así, seda inicio a programas de rehabilitación de centros históricosy de recuperación de espacios públicos.

En el año 2004, los temas urbanos forman parte importantedel Programa de Gobierno y se categorizan los tresámbitos en que se desarrolla la política pública sectorial:vivienda, barrio y ciudad. En consecuencia se crea elprograma “Quiero mi Barrio” y se propone lainstitucionalización de una política permanente derecuperación de barrios, además de acuñar el conceptoPolítica Urbano-Habitacional de Mejoramiento de la Calidady de Integración Social.

En este marco, se inicia a comienzos del año 2009 elesfuerzo de replantearse el tema del déficit desde unaperspectiva integral, dando paso al concepto de DéficitUrbano-Habitacional, con el que se busca una perspectivade diagnóstico que sirva de instrumento para la política.

El presente documento, “Déficit Urbano-Habitacional: unamirada integral a la calidad de vida y el hábitat residencialen Chile”, sintetiza el trabajo de revisión crítica y ajustede la metodología empleada hasta ahora paraconceptualizar y cuantificar la circunstancias deficitariasen lo urbano-habitacional del país y se erige, a su vez,como el último logro y el trabajo más avanzado paraalcanzar mediciones fiables y completas al respecto.

1.2. Premisas y descripción del desafío

La nueva orientación urbano-habitacional de la políticadel MINVU implica reconsiderar y repensar en formaintegrada, los conceptos, categorías, dimensiones eindicadores comprometidos en la definición del DéficitUrbano-Habitacional . Lo anterior también invita a discutir,de manera crítica, algunas de las principales debilidadesobservadas a partir de la experiencia reciente del MINVU.

Resulta ineludible repensar los déficits habitacionales yurbanos en conjunto para evitar la fragmentación en losdiagnósticos, en los instrumentos e incluso entre los

propios equipos humanos responsables. Por esta razón,se vislumbra la urgente necesidad de buscar caminosque permitan una mayor integración y diálogo entre ladimensión urbana y la dimensión habitacional, siendoprioritario contar con conceptos transversales.

Se advierte así la necesidad de revisar y poner al díaciertos temas de análisis cuya vigencia puede ser objetode discusión, tales como: materialidad, allegamiento y laexistencia de modelos que expliquen las interrelacionesentre el déficit habitacional y la dotación de servicios,infraestructura y transporte, así como también temas deacceso relacionados a estos componentes.

También resulta imperativo preguntarse si conceptos comodéficit, carencia o necesidades son todavía válidos paradescribir los requerimientos habitacionales y urbanos deun país, y discutir si sus implicancias a nivel de vivienda,barrio y ciudad pueden ser concebidas bajo otra miradadistinta o complementaria a la medición de déficit.

Uno de los desafíos que se presentan en el establecimientodel Déficit Urbano-Habitacional es que este concepto nopuede ser comprendido de forma unitaria ya que en él sesuperponen la multiplicidad de componentes del aparatourbano. Esto conlleva a la aproximación y entendimientode diversas unidades de referencia para el análisis, lasque en algunos casos será preferentemente habitacionales


y en otros, netamente referidos a carencias o necesidadesen materia de infraestructura, servicios y espacios públicos.

Una pregunta válida para determinar estas unidades dereferencia es a quiénes afectan y a qué afecta el déficit.Así, podemos entender que la familia, en sus componentesde hogar-vivienda; el barrio, la ciudad y las localidadesrurales, en sus componentes de infraestructura, serviciosy espacios públicos, son elementos determinantes parael análisis. Al preguntarnos, en cambio, en qué niveles seaborda el déficit, son las unidades de gestión una respuestaválida. Así, la comuna, la región y el país son unidadesrelevantes de análisis.

Otro desafío en el establecimiento del Déficit Urbano -Habitacional se relaciona con la forma de disponer deinformación apropiada para medir y visualizar los déficitsde vivienda, espacio público, infraestructura y servicios.Se plantean entonces un conjunto de interrogantes enrelación a las fuentes, metodologías y estrategias quepodrían ser empleadas. Nuestro país dispone de un amplioconjunto de fuentes de información cuya calidad y potencialde análisis resulta indiscutible y respecto del cual esnecesario buscar estrategias para incrementar suaprovechamiento. Fuentes convencionales como el Censoasí como la encuesta CASEN y otras (Encuestas deEmpleo, Seguridad Ciudadana, Consumo Cultural y Usodel Tiempo), tienen un rol que cumplir, en la medida enque permiten entregar información detallada sobre temasespecíficos.

No obstante, estos instrumentos convencionales nonecesariamente disponen de ítemes adecuados paradiagnosticar y medir déficits urbanos habitacionales entoda su complejidad. De ahí que un aspecto fundamentales la introducción de innovaciones en el diseño de estosinstrumentos y en la probable introducción de nuevasherramientas, como el levantamiento de catastros, elempleo de Sistemas de Información Geográfica (SIG) yel desarrollo de análisis sensibles a las especificidadesregionales y locales.

Respecto del mejoramiento de instrumentos existentes,han surgido avances, con el nacimiento de nuevosinstrumentos como la encuesta de “Percepción de Calidadde Vida Urbana” (2007), donde se valida la apreciaciónde los habitantes respecto de la infraestructura, los serviciosy el espacio público del barrio y la comuna.

En complementariedad con fuentes tradicionales, surgetambién el aprovechamiento de Sistemas de InformaciónGeográfica, lo que permite el despliegue adicional deinformación en tablas y mapas, así como tambiéndeterminar el déficit habitacional cuantitativo y analizar ladisponibilidad y localización de distintos servicios en elespacio. De esta forma, es posible analizar la integraciónentre distintas capas de información en un ensayo de loque supone la complejidad de la vida real, de modo decomprender cómo las distintas variables se interrelacionany dialogan sobre el territorio.

Es necesario también destacar que los análisis deben sersensibles a las características particulares de regiones ylocalidades ya que diversos contextos urbanos revelanmagnitudes y realidades específicas, las que deben serreconocidas en el cálculo del Déficit Urbano-Habitacional.

Las reflexiones planteadas en este documento buscanestimular el debate y la discusión, considerando queresulta innegable que muchos de estos desafíos no pueden


ser asumidos desde una mirada sectorial restringida. Deallí que la tarea sugerida de repensar el Déficit Urbano-Habitacional exige de la participación y el compromiso dediversos actores e instituciones.

Entre éstos, no sólo cabe contemplar al MINVU, susdiferentes unidades, servicios y secretarías regionales,sino a otras reparticiones públicas como el Ministerio dePlanificación y Cooperación (MIDEPLAN), la Subsecretaríade Desarrollo Regional Administrativo (SUBDERE) delMinisterio del Interior y el Instituto Nacional de Estadísticas(INE), entre otras. Asimismo, es necesario contar con elaporte crítico y constructivo de académicos, centros deestudio, institutos, universidades y organismosinternacionales que desarrollan un permanente trabajode investigación sobre temas de competencia ministerial.También resulta fundamental la participación activa de laciudadanía, del sector privado y de las organizaciones dela sociedad civil, cuya presencia es central para respaldary dar sentido a este proceso.


1.3. La experiencia de la Mesa de TrabajoMinisterial sobre el Déficit Urbano-Habitacional

La cronología del quehacer relacionado con la Mesa deTrabajo Ministerial sobre el Déficit Urbano-Habitacionalha estado dada por las numerosas experiencias que sehan venido desarrollando durante todo el año 2009. Estastuvieron por objeto socializar orientaciones, revisarconceptos, discutir estrategias, explorar metodologías yanalizar indicadores e instrumentos que permitan consolidaruna definición y procedimientos actualizados para laestimación del Déficit Urbano-Habitacional en Chile, conarreglo a los fines y objetivos estratégicos de la PolíticaUrbano-Habitacional de Mejoramiento de la Calidad eIntegración Social.

En este sentido, se debe comenzar por destacar laformulación original del proyecto y el arranque de la etapade discusión interna que se llevó a cabo en el ámbito delMINVU entre enero y marzo de este año. De este modo,en primer lugar se procedió a constituir oficialmente laMesa de Trabajo propiamente tal y a inaugurar la etapade discusión. Posteriormente, se llevó adelante un tallerde alcance más amplio en dependencias de la CEPALque contó con la participación de expertos de otrasorganizaciones tanto del sector público, como del sectorprivado, la sociedad civil y de organismos internacionales.A continuación, se procedió a elaborar una propuestaformal de definición institucional del concepto de DéficitUrbano-Habitacional. Entre los meses de junio y julio, entanto, se procedió a presentar la propuesta elaboradaante las autoridades del Ministerio, investigadores,académicos y especialistas de otras instituciones delsector público. A continuación –en agosto– se conformaronlos equipos de trabajo para proceder a elaborar unapropuesta técnico-metodológica detallada para la medicióny el análisis de los componentes del Déficit Urbano-Habitacional.

Durante el mes de septiembre se llevaron adelantepresentaciones de los avances obtenidos a partir de lasactividades desarrolladas en derredor de la Mesa deTrabajo. Estas presentaciones se desplegaron a travésde seminarios regionales en Rancagua y Valparaíso conprofesionales de los SERVIU y las SEREMI de ambasunidades geográfico-administrativas. Paralelamente altrabajo con las regiones, durante septiembre se realizarontalleres de discusión sobre el papel de ciertos grupos deatención prioritaria en el análisis del Déficit Urbano-

Habitacional que contaron con la participación derepresentantes del Servicio Nacional de la Mujer(SERNAM), Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA),Servicio Nacional del Menor (SENAME) y CorporaciónNacional de Desarrollo Indígena (CONADI). También –durante las mismas fechas – se efectuaron reuniones decoordinación intersectorial con representantes de losMinisterios de Salud y Educación.

Finalmente, en octubre, se procedió a confeccionar undocumento final con la propuesta técnico-metodológicaelaborada por los equipos de trabajo, la que busca sintetizarla experiencia de la Mesa de Trabajo y sentar las basespara el desarrollo de nuevos diagnósticos y estimacionessobre el Déficit Urbano-Habitacional en el país. Esteproceso, además, se vio enriquecido por los aportesrecogidos en talleres de trabajo presenciales y a distanciacon los equipos regionales participantes en la Mesa.

1.4. Panorama general del documento

El documento “Déficit Urbano-Habitacional: una miradaintegral a la calidad de vida y el hábitat residencial enChile” tiene la estructura general que se presenta acontinuación. El capítulo primero que incluye la presenteIntroducción, contiene un breve relato con los antecedentesmás importantes que fundamentan la pertinencia deltrabajo que se presenta en el texto. En tal sentido, seexhibe una breve perspectiva histórica que subraya loshitos de medición de las carencias urbano-habitacionalesmás significativos que se han desarrollado en el país.Complementando lo anterior, también se ilustra sobre lasprincipales premisas que sitúan el ejercicio metodológicoque encarna el documento, como asimismo se detallanlos alcances del desafío en cuestión. Las sucesivas etapasque conformaron el quehacer de la Mesa de TrabajoMinisterial sobre el Déficit Urbano-Habitacional es descritacon cierto detalle en el entendido que esa labor constituyóun esfuerzo muy central y un insumo concreto para elaborareste documento.

El capítulo segundo propone una comprensión integraldel Déficit Urbano-Habitacional para lo cual plantea unaconceptualización general de la cual se desprendendefiniciones específicas del Déficit Urbano-Habitacional.A partir de la definición anterior, se tratan las tresdimensiones que comporta este entendimiento integraldel Déficit Urbano-Habitacional que son los ámbitos


cuantitativo, cualitativo y el acceso. Seguidamente, seexponen los componentes y los subcomponentes de ladefinición convenida, que son: vivienda, infraestructura,servicios y espacios públicos. Las distintas unidades yescalas de análisis en las cuales es posible efectuarmediciones del déficit tales como el nivel nacional, regional,comunal y de barrios son igualmente presentadas dentrode este capítulo. A continuación se hace mención a lossujetos y grupos relevantes de la población que tienennecesidades especiales tales como personas mayores,niños, mujeres jefas de hogar, personas con discapacidady grupos étnicos. Finalmente se describen las variablesestratégicas que constituyen ejes transversales para laproducción de ciudad, a un tiempo que son oportunidadesy condicionamientos para la definición de las carenciasurbano habitacionales; éstas son: suelo, gestión pública,gestión privada, participación, seguridad, integración ycohesión social.

En el capítulo tercero se presenta una metodologíarenovada para la elaboración de análisis y estimacionesde carencias urbano-habitacionales. Para practicar loanterior se hacen explícitas ciertas precauciones ysupuestos básicos a partir de los cuales se construye lametodología descrita, se dan a conocer las fuentes deinformación y se formulan los nuevos indicadores paravivienda, infraestructura, servicios y espacio público.También se entregan algunas perspectivas para eldesarrollo de indicadores sintéticos. Finalmente se exponenprioridades por grupos sociodemográficos y áreasterritoriales, y se delinean procedimientos de estimacióny actualización de indicadores.

El capítulo cuarto contiene un diagnóstico estratégico delDéficit Urbano-Habitacional con una perspectiva territorial.Para estos efectos se trae a colación un ejemplo de unaaplicación práctica para la ciudad de Chillán de la Regióndel Bíobío. Se presenta el caso de estudio y se definenlos indicadores considerados para la estimación de lasnecesidades prioritarias a nivel local. En seguida semuestran los resultados y los análisis practicados, utilizandotablas de datos y mapas. Finalmente se entregan lasconclusiones preliminares del ejercicio de diagnósticoestratégico urbano-habitacional con un enfoque territorialpara la ciudad de Chillán.

El capítulo quinto hace un breve balance de losaprendizajes y desafíos que deja esta propuesta técnicay metodológica que constituye una nueva mirada integral


Recuadro 1La Política Urbano-Habitacional de Mejoramiento de Calidad e Integración Social (2006 - 2010)

El gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet prometióen su programa “políticas habitacionales y urbanas queaseguren una mejor calidad de vida para la gente y susbarrios, fomenten la integración y reduzcan ladesigualdad” y declaró: “(…) la calidad de vida de laspersonas es la medida del éxito de un país. El progresoeconómico y político no sirve de mucho si no mejoranlas condiciones en las que vive la gente. El éxito deldesarrollo se mide por la capacidad de las personaspara sentirse seguras en su barrio, vivir con dignidaden su casa, transportarse expedítamente a su trabajoy gozar de tiempo libre para disfrutar junto a su familiay amigos de la cultura, los deportes y la recreación”(Bachelet, 2005).

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo recibió, entonces,un mandato que lo llevó a definir una Política UrbanoHabitacional de Integración Social. Una política basadaen la cooperación, el diálogo y la participación; unapolítica que promueve la intersectorialidad en la gestiónde los Programas y la integralidad de las intervenciones;una política enmarcada en el eje de la Protección Social.

La Política Habitacional de Mejoramiento de la Calidade Integración Social, busca articular en tres niveles deintervención, la vivienda, el barrio y la ciudad, al conjuntode procesos e inversiones sectoriales, asegurando conello a las familias de este país, mejores viviendas, barriosintegrados y ciudades sustentables y competitivas enun proceso de creciente participación ciudadana.

Los lineamientos estratégicos para el período 2006 -2010 son (MINVU, 2006):

Aumentar la cantidad de soluciones habitacionalesdirigidas a las familias más vulnerables.Mejorar la calidad de las soluciones habitacionalesy aumentar superficie mínima de las viviendasconstruidas.Favorecer la integración social y el acceso equitativode todos los ciudadanos/as a bienes y serviciosurbanos.Abordar con la participación de los vecinos larecuperación de viviendas y barrios que con el pasodel tiempo se han deteriorado.Promover el desarrollo de ciudades integradas,competitivas y sustentables apoyando su planificacióny aumentando la inversión urbana.

Para propender de mejor manera al logro de estospropósitos se incorporó como eje central del quehacerministerial, la Gestión de la Calidad en todos los procesosy productos, la participación ciudadana y la articulacióncon distintos actores del mundo público y privado, enel entendido que si bien el Estado tiene unaresponsabilidad superior en el diseño y ejecución de laPolítica Pública, la ciudad que se aspira construir,requiere la responsabilidad de todos y cada uno de loschilenos y chilenas.

a la calidad de vida y el hábitat residencial en Chile. Aeste respecto se debe tener en consideración que másque proponer una metodología consolidada y probada deindicadores aplicables, se trata más bien de detonar unproceso continuo y participativo que favorezca lageneración de diagnósticos apropiados, guardando debidaatención a la escala, a las particularidades territoriales,

poblacionales y culturales de los asentamientosexaminados.

Finalmente, el Epílogo da cuenta de la situación urbanohabitacional de Chile y sus ciudades, limitaciones y desafíosmetodológicos.


2.1. Conceptos y definiciones generales

El concepto de Déficit Urbano-Habitacional se comprendecomo el conjunto integrado de carencias urbanas yhabitacionales que afectan significativamente el hábitatresidencial y la calidad de vida de la población. Dichadefinición mantiene continuidad con el enfoque tradicionalde diagnóstico del MINVU, asignando prioridad a laidentificación de carencias. Éstas, sin embargo, adquierenuna expresión más compleja, abarcando la escasez,calidad insuficiente o inaccesibilidad de bienes materiales,servicios y espacios aptos para satisfacer necesidadesde subsistencia y fomentar la calidad de vida de lapoblación ante el desafío de producir un hábitat residencialsustentable.

El significado de estas carencias, según se aprecia, esjuzgado conforme al efecto que producen sobre la calidadde vida y el hábitat residencial. Mientras el concepto decalidad de vida -foco principal del quehacer ministerial-implica un conjunto de condiciones objetivas y estadossubjetivos que hacen posible la satisfacción de necesidadesbásicas y el desarrollo integral y seguro de los sereshumanos en el contexto de un mundo competitivo,crecientemente interconectado y urbanizado, la nociónde hábitat residencial alude a su espacio o ámbito dereferencia. Así, comprende el territorio ocupado y aptopara la vida, el asentamiento y el desarrollo de los sereshumanos, incluyendo sus aspectos físico-naturales, losobjetos, espacios y edificios producidos por la intervenciónde hombres y mujeres, y particulares formas deapropiación, identidad y convivencia.


2.2. Dimensiones del Déficit Urbano-Habitacional

Al momento de especificar las dimensiones o niveles deanálisis implicados, se identifican tres aspectossignificativos: la cantidad, la calidad y el acceso (Figura1).

La dimensión cuantitativa del déficit se refiere a la cantidad,dotación o cobertura suficiente de sus componentes,mientras que la dimensión cualitativa da cuenta de lacalidad adecuada, mantenimiento y conservación conformea criterios subjetivos y objetivos de los mismos.

A su vez, con idéntica jerarquía que las dimensiones decantidad y calidad, se identifica al acceso como un terceraspecto a tener en cuenta para el diagnóstico. Bajo estadimensión, se capturan tres tipos de limitaciones al accesode la población a bienes, servicios y espacios públicosque permiten satisfacer sus necesidades habitacionalesy urbanas. Éstas son:

La incapacidad económica para acceder a talesbienes y serviciosLa inaccesibilidad físico-espacial a los mismos(determinada por las distancias, la existencia deobstáculos físicos y/o por la carencia de transporteregular y expedito que provea un acceso efectivo).La exclusión de grupos específicos de poblacióncuyas características singulares señalan requerimientosen materia de diseño y garantías participativas (comoen el caso de mujeres, niños, personas mayores,personas de pueblos originarios, minorías sexuales,discapacitados o inmigrantes extranjeros).

Fuente: CEHU – MINVU 2009

2.3. Componentes y subcomponentes

La definición de los componentes del Déficit Urbano-Habitacional1 significó un desafío singular, debido a ladificultad de establecer una diferenciación precisa entreellos. Sin perjuicio de esto, se han considerado cuatrocomponentes, los que señalan de modo potencial, cuatroclases de déficit o de requerimientos específicos en lossiguientes aspectos: vivienda, infraestructura, servicios yespacio público.

Deficit Urbano-Habitacional

carenciascalidad de vida + hábitat residencial

vivienda servicios

infraestructura espacio público

cantidad calidad accesoco

mpo

nent

es

dimensiones

requ

erim

ient

os

indi

cado

res

1 Es necesario aclarar que esta propuesta plantea una definición de los conceptos de espacio público y servicios que se diferencia de las indicaciones contenidas enla Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC). Este instrumento, en su Artículo 2.1.30 establece que el tipo de uso “espacio público” se refiere alsistema vial, a las plazas, parques y áreas verdes públicas, en su calidad de bienes nacionales de uso público. Por otro lado, otras clases de espacios públicos yde servicios señalados en las definiciones propuestas en este texto, están clasificadas en la OGUC bajo la categoría “equipamiento”. Este concepto (Art. 2.1.33)incluye conjuntos de actividades tales como científicas, comercio, culto y cultura, deporte, educación esparcimiento, salud, seguridad, servicios, social.


2.3.1. Vivienda

Se refiere a los requerimientos de alojamiento o habitaciónque habilitan el acceso de individuos y colectividades auna solución habitacional adecuada, independiente y bienlocalizada, de carácter transitorio o permanente. Se tratade entender a la vivienda no sólo desde la carencia sinoque en relación a la provisión de un hábitat urbanoadecuado y de localización, en su interrelación con otroscomponentes.

La discusión sostenida en la Mesa de Trabajo al interiordel Ministerio reveló la necesidad de actualizar y revisarlas metodologías para el cálculo del déficit habitacionalque ha utilizado el MINVU. Así, deben incorporarse eneste cálculo un conjunto de procesos emergentes queagregan complejidad al diagnóstico del déficit de vivienda.Entre ellos, se destaca la condición de allegamiento; latransición de los estándares cualitativos de vivienda yhabitabilidad; la consideración de personas en situaciónde calle y de otras situaciones especiales; y, laincorporación de las diferentes facetas del acceso comouna dimensión complementaria del déficit de vivienda.Estos aspectos se describen en el capítulo tres de estedocumento.

2.3.2. Infraestructura

Este componente se refiere a los requerimientos deinfraestructura urbana que facultan la circulación peatonaly vehicular, el abastecimiento de servicios básicos y laprotección de la población contra riesgos de origen naturaly antrópico. En su definición se privilegia la agrupaciónde servicios básicos y a su vez, la consideración deespecificidades locales.

De acuerdo al trabajo realizado en la Mesa de Trabajo alinterior del MINVU, se definieron tres subcomponentesasociados al déficit de infraestructura.

En primer término, las redes de servicios básicos. Puedenconsiderarse dentro de estas redes el agua para consumohumano y otros usos domésticos; la energía eléctrica; laevacuación de aguas lluvia; la disposición, tratamiento,recolección y reciclaje de residuos sólidos; y, la evacuacióny tratamiento de aguas servidas. Además, se hanincorporado las redes de telecomunicaciones (telefonía

fija y móvil, conectividad digital y satelital) como elementosfundamentales para el desarrollo integral de nuestrascomunidades.

En segundo término, las redes y sistemas de vialidad,conectividad y transportes son un subcomponentefundamental de la infraestructura, donde se relevan comoelementos para el análisis las carencias relacionadas conlos sistemas de transportes; las infraestructuras portuariasy aeroportuarias; la vialidad peatonal; la vialidad vehicular;los paraderos de locomoción colectiva; y, losestacionamientos e infraestructura para almacenarvehículos.

Finalmente, es necesario destacar como subcomponentela infraestructura para la protección de la población contrariesgos, donde se consideran las obras e infraestructurasrelacionadas con la protección y mitigación de riesgosnaturales y antrópicos.

2.3.3. Servicios

Este componente aborda los requerimientos de serviciossociales que posibilitan la subsistencia, la seguridad y elacceso a oportunidades para el conjunto de la población.Dentro de este ítem, se consideran diferentesrequerimientos vinculados a subcomponentes sectorialesy funcionales de distintos servicios que inciden de mododeterminante en la calidad de vida de la población urbanay rural.

En primera instancia, podemos considerar al sector salud,comprendido por los servicios de salud pública en todossus niveles, es decir, nivel primario o atención primariaen salud (consultorios) y atención de urgencia (postas deurgencia, SAPU; nivel secundario o atención deespecialidades (CAE, CRS y CDT); y, el nivel terciario oatención cerrada (hospitales). También deben considerarselos servicios de salud privada.

El sector educación es otro de los subcomponentes deeste ítem, donde deben incluirse para el análisis decarencias tanto el tipo de financiamiento de losestablecimientos (pagado; gratuito subvencionado; decorporaciones privadas; subvencionados de financiamientocompartido; fiscales), como el nivel de educación de losmismos (parvularia; básica, media científico-humanista y


técnico-profesional, de adultos, especial y superior) y lostipos de establecimiento (escuelas, colegios, liceos, centrosde educación superior, jardines infantiles, complejoseducacionales, entre otros).

Debe considerarse también a los servicios de emergenciay seguridad como Carabineros y Bomberos –en cuantoa sus unidades tácticas y operacionales: jefaturas dezonas, prefecturas, comisarías, subcomisarías, tenencias,yretenes y cuarteles.

Los servicios culturales y de esparcimiento, (como loscines, bibliotecas, teatros y los museos), son otros servicioscuyas carencias deben ser analizadas, así como también

los servicios asociados a conectividad digital (telecentrosy zonas con acceso a banda ancha) y las necesidadesde sedes comunitarias y sociales.

Finalmente y respecto a servicios de origen privado, tomarelevancia el comercio donde se consideran el comerciominorista, los supermercados, los servicios financieros ylos servicios técnico-profesionales.

2.3.4. Espacio público

La definición de este componente requirió realizar unarevisión del concepto de espacio público, tanto a nivel dedocumentos ministeriales como en el ámbito académico.Su revisión se justifica, en cuanto el concepto de espaciopúblico debe ser definido de un modo comprehensivo eintegral, en orden a diferentes aspectos2.

En primer término, la reforma propuesta a la Ley Generalde Urbanismo y Construcciones (Proyecto ModificaciónLGUC 2007), señala un nuevo horizonte normativo dentrodel cual es pertinente discutir el contenido y la extensióndel concepto de espacio público. Actualmente, existe unconjunto de elementos urbanos cuya variedad ycomplejidad –así como su enorme significado y efectosobre la calidad de vida– probablemente sólo pueda serdescrita y englobada mediante un concepto como el deespacio público. Entre ellos, cabe incorporar no sólo a lasáreas verdes, espacios recreativos, parques y plazas,sino también a una amplia variedad de espacios abiertos,cerrados y semicerrados de uso público cuya propiedades pública, privada o mixta.

En segundo término, cabe atender que esta ampliadiversidad de espacios, presta una función semejantepero en distintas condiciones regionales, urbanas,generacionales, temporales y climáticas cuya estructura,forma y características son muy diferentes, por lo que nopueden ser reducidos a un concepto restrictivo, como porejemplo el de área verde. Ciertamente, la necesidad porespacios públicos y por áreas que cumplan dicha funciónpuede ser resuelta –a lo largo y ancho del territorionacional– por medio de satisfactores diversos, entre losque se incluyen otro tipo de espacios abiertos o cerrados

2 La Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones en su Artículo 2.1.30 define que el tipo de uso Espacio Público se refiere al sistema vial, a las plazas, parquesy áreas verdes públicas, en su calidad de bienes nacionales de uso público (MINVU, OGUC, 2009).En tanto las clases de equipamiento (Art. 2.1.33) son definidas como conjunto de actividades tales como científicas, comercio, culto y cultura, deporte, educación,esparcimiento, salud, seguridad, servicios, social (MINVU, OGUC, 2009). Esta propuesta recategoriza espacios, incluyendo algunos equipamientos en Servicios yotros en Espacio Público.


que faculten usos comunitarios variados y que resultenecológica y económicamente sustentables.

Finalmente, puede afirmarse que el espacio público –delmismo modo como lo es la localización, la seguridadciudadana y la distancia a los servicios– constituye unatributo inherente a las características y valoración de lasviviendas. En tal sentido, cabe señalar que las situacionesde carencia o déficit de espacio público también apuntana la consideración de un déficit cualitativo de vivienda.

Tomando en cuenta estas consideraciones, se definió eldéficit de espacio público como los requerimientos deáreas, espacios y lugares (abiertos o cerrados) de usopúblico, que fomentan la recreación, el esparcimiento, elintercambio, la integración social, la preservación delpatrimonio histórico y cultural, además el contacto con lanaturaleza. Estos elementos contribuyen a garantizar laconservación de la biodiversidad y la sustentabilidadmedioambiental de los asentamientos humanos.

De acuerdo al trabajo realizado en la Mesa de Trabajo alinterior del MINVU, se definieron los siguientessubcomponentes del espacio público:

Un primer subcomponente del espacio público son lasáreas verdes y los espacios de valor paisajístico. Ejemplosde ello son los parques naturales; los parques urbanos;las plazas cívicas; las plazas de barrio; las plazoletas; lassecciones verdes en los perfiles de las vías; las franjasde protección (vialidad, aeropuertos); y, los elementosnaturales del espacio construido, como los bordes decuerpos de agua y los cerros, entre otros elementos.

Otro subcomponente del espacio público está dado porlas áreas deportivas y recreativas de acceso público comolos estadios (a escala intercomunal y comunal); losgimnasios techados; las multicanchas; y, los espaciospolideportivos abiertos y cerrados. También han deconsiderarse los recintos de valor educativo, histórico ycultural como monumentos, museos y edificios de interéshistórico.

Finalmente, un tercer subcomponente corresponde alanálisis de los espacios públicos asociados a la vialidadcomo calles, pasajes, ciclovías y paseos peatonales.

2.4. Unidades y escalas de análisis

Tanto la caracterización y cualificación de los DéficitsUrbano-Habitacionales a lo largo del país como susestimaciones periódicas y proyecciones, requieren de unenfoque territorial que aborde la complejidad y diversidadpropia de las ciudades y asentamientos humanos del país.De ahí la necesidad de establecer escalas de análisis deacuerdo a las fuentes de información disponibles en losdistintos sectores implicados –actualmente fuentesdiversas, desagregadas y de características disímiles–como también, que estas escalas sean acordes a la tareade generar información propia que sirva de insumo aldiseño y gestión de políticas públicas en pos de reducirlas carencias habitacionales y urbanas.

Consecuentemente y en relación a los elementos anteriores,se han definido como escalas de análisis de las carenciasurbanas y habitacionales, las siguientes (Figura 2):

El país.Las regiones.Las áreas metropolitanas.Las ciudades (diferenciadas en rango o tamaño).Las comunas.Los barrios.Las localidades rurales.


2.5. Sujetos y grupos relevantes

Si bien el sujeto de atención del Déficit Urbano Habitacionales la población de nuestras ciudades y localidades engeneral, cabe señalar que existen segmentos de lapoblación que involucran una prioridad singular, porencontrarse en una situación socioeconómica vulnerableo por expresar necesidades especiales, como es el casode personas con discapacidad, niños, jóvenes, personasmayores o pueblos originarios.

Para realizar el diagnóstico de las carencias de vivienda,infraestructura, servicios y espacio público debe tambiénconsiderarse las necesidades específicas de estos gruposy la incidencia de las distintas carencias en ellos, pues laconcentración y localización de éstas en el territorio generadiferentes perfiles de demandas por integración yaccesibilidad espacial.

A su vez, las situaciones de vulnerabilidad asociadas agénero y el ciclo de vida cobran una expresión singular,lo que se ejemplifica claramente en la escala del barrio.Tal como señala Jiménez (2008), hombres y mujeres dedistintas edades experimentan relaciones diversas con elentorno lo que en el barrio se vuelve manifiesto comounidad espacial, de convivencia y escala que le confierencaracterísticas ligadas a la vida doméstica y vecinal.

De ahí que la dimensión de integración de estos gruposen atención al Déficit Urbano-Habitacional se vuelvefundamental. Cobra gran relevancia, por tanto, laconstrucción de indicadores adecuados que describanlos requerimientos de acceso de los grupos prioritarios.También será necesario analizar las formas de integraciónde las perspectivas transversales de género y ciclo devida e intersectoriales (reuniendo los diversos sectoresque atienden a grupos prioritarios), al diseño de indicadorescuantitativos, cualitativos y de integración en los diferentescomponentes del Déficit Urbano-Habitacional.

2.6. Variables estratégicas

La necesidad de mejorar y organizar la estructura urbano-habitacional tanto existente como proyectada requiere,junto con el reconocimiento de los componentes propiosdel espacio urbano –como la vivienda, infraestructura, elespacio público y los servicios– de la comprensión eintegración de los diversos ejes transversales en la

Cabe señalar que la consideración de distintas escalasde análisis también aporta significativamente en ladetección de especificidades a nivel territorial necesariaspara el desarrollo de diagnósticos sensibles. A su vez, ladeterminación de estas escalas debe permitir el adecuadoanálisis estadístico y graficación de la información a travésde Sistemas de Información Geográfica (SIG), herramientaoperativa que permite visualizar las distintas carenciasdel territorio de forma integrada y a diversas escalas,potenciando la vinculación entre distintas coberturas deinformación y la identificación de unidades territorialesrelevantes para la planificación.

Finalmente y desde la perspectiva de la gestión de lascarencias urbano habitacionales, pueden establecerseunidades de gestión que reflejen los ámbitos decompetencias territoriales del sector público donde seabordan los déficits de vivienda, servicios, infraestructuray espacio público. De ahí que se hayan definido distintosniveles de unidades de gestión: el nivel país, el nivelregional y el nivel comunal.


Déf

icit

Urb

ano-

Hab

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escalasde

análisis

componentes

vivienda

infraestructura

servicios

espacio público unidadesde

gestiónnivel regional

país

ciudadárea metropolitana

región

comunabarrio

localidades rurales

nivel país

nivel comunal


producción de ciudad. Estos elementos constituyenoportunidades y condicionamientos para la medición deldéficit, los cuales se han llamado variables estratégicaspara la atención del Déficit Urbano-Habitacional (Figura3).

2.6.1. Suelo

El suelo se vislumbra como una variable fundamental quedebe ser incorporada y valorada dinámicamente dentrode todo esfuerzo por cuantificar carencias urbanas yhabitacionales. La importancia de esta variable esrelevante, en cuanto no posee un comportamiento neutroen el ámbito urbano, diferenciándose conforme a susatributos, localización y a su valoración económica.

Correlativamente, resulta fundamental recalcar que nohabrá reducción del Déficit Urbano-Habitacional sin unagestión eficiente y sustentable del suelo ni diagnósticosadecuados sobre su disponibilidad, aptitud y condiciones.En ambos casos debe tenerse en cuenta prioridadessociales en los usos, sus capacidades, riesgos y potencial,así como su dinámica de valoración económica y el tipode regulación a la que está sujeto.

Marcando un contrapunto con la definición recogida dela Política Nacional de Desarrollo Urbano (MINVU, 1979),

cabe también reconsiderar la idea de que el suelo no esun recurso escaso. Las condiciones de producción desuelo urbano apto no están a la par de las condicionesde producción de cualquier otro bien o servicio y, asimismo,la oferta de suelo se diferencia en función de variablescuantitativas, cualitativas y económicas que no puedenser desatendidas. Los usos habitacionales y los usosurbanos generan dinámicas competitivas sobre el suelourbanizado, característica que genera una fuerte presiónen orden a satisfacer las necesidades de la población ensus variantes cuantitativas, cualitativas y de accesibilidad.

Por cierto, este es un desafío de difícil resolución. No sólohay que considerar su complejidad técnica, sino tambiénla sensibilidad del tema en relación a intereses políticosy económicos. Sin embargo, y en coherencia con el trabajorealizado en la Mesa de Trabajo Ministerial sobre DéficitUrbano Habitacional, se plantea que es factible incorporarel análisis del suelo en la medición de los Déficits Urbanos-Habitacionales.

Paralelamente a los análisis planteados, se hace necesariomedir y hacer seguimiento a las dinámicas de produccióny reproducción del suelo urbano, como análisis del contextoal momento de definir estrategias específicas para atenderel Déficit Urbano-Habitacional, lo que implica al menosconsiderar siete líneas de análisis y seguimiento:

Disponibilidad o existencia de suelo urbanizable paralos diferentes submercados habitacionales segúnestrato socioeconómico.Dinámicas del valor de suelo según submercado.Propiedad del suelo.Tamaño de los lotes.Atributos urbanos en el entorno de los lotes: dotaciónde servicios, espacio público e infraestructura en elentorno de los lotes disponibles para cada submercado.Dinámica de actualización de los planes reguladores.Potencial modificación de usos de suelo para laregeneración de lotes en obsolescencia y/o desuso,por ejemplo, antiguas zonas industriales que puedantransformarse a usos mixtos/residenciales o zonas deposible densificación.

2.6.2. Gestión pública

En la consideración del Déficit Urbano-Habitacional resultaimprescindible evidenciar las distintas formas de gestión

Además, el enfoque territorial nos permite entender quela gestión pública debe propender a actuar de una maneraintegral, como lo señala la Agenda de Ciudades (MINVU,2008b). La reducción del Déficit Urbano-Habitacionalinvolucra la provisión de obras e intervenciones dediferentes sectores, que deben hacer uso coordinado delos instrumentos existentes –ya sea de planificación,inversión y promoción, entre otros–, así como la integraciónde recursos de distintas fuentes de manera eficiente y lageneración de asociaciones con otros organismos públicosy actores privados.

2.6.3 Gestión privada

La medición del Déficit Urbano-Habitacional evidencia lanecesidad de establecer alianzas con el sector privado,cuya participación en la producción de ciudad ha cobradovital importancia en los últimos años. Tal como señala la


del Estado en la producción de la ciudad. De ahí que seanecesario establecer diagnósticos claros sobre la gestióndel aparato estatal desde una perspectiva territorial, queintegre la gestión a las escalas nacional, regional ymunicipal (principalmente, a través de los GobiernosRegionales Municipales) de modo de identificaroportunidades de aprendizaje o replicabilidad quecolaboren en la reducción del Déficit Urbano-Habitacional.

Esta perspectiva de la gestión pública desde el territorio,implica a su vez, reconocer los distintos sectores queparticipan en el quehacer urbano –no sólo el quehacerde nuestro Ministerio sino que de otros agentes sectorialesrelacionados como salud, educación y seguridad, entreotros– y analizar su actuación dentro del territorio. En estesentido, resulta estratégico identificar mecanismos clarosde coordinación intersectorial de modo de generar sinergiasque permitan una acertada actuación sobre áreascarenciadas del territorio.


Propuesta de Política Nacional de Desarrollo Urbano(MINVU, 2009), el contexto de las ciudades chilenas enel siglo XXI muestra una mayor presencia de la inversiónprivada, la que actualmente realiza cerca del 80% de lainversión urbana, ya sea mediante obras de infraestructuray redes de servicios, o a través de desarrollo inmobiliario.Pese a que la inversión privada ha generado mayorinnovación y competencia, en algunos casos, ha provocadoimpactos negativos sobre las ciudades y los barrios, debidoa la descoordinación entre las decisiones privadas y laacción del Estado.

Surge entonces, la necesidad de establecer e identificarmarcos para el desarrollo de la cooperación público-privada, donde se requiere plena claridad en las relacionesy papel de cada actor y donde el Estado juega un rolcentral: concertar y equilibrar los intereses de la comunidady los de la inversión privada para el desarrollo de lasciudades y barrios. A su vez, se requiere que estosmecanismos creen certidumbre para la inversión,planificando a largo plazo los procesos de desarrollourbano, con normas y condiciones estables y transparentes.

2.6.4. Integración y cohesión social

Como señala la Propuesta de Política Nacional deDesarrollo Urbano (MINVU, 2009), en nuestras ciudadespersisten problemas asociados a las desigualdadesurbanas tanto de tipo socio espacial como de provisiónde servicios urbanos: “(…) La escasa provisión de áreasverdes, infraestructura, comercio o servicios de calidadpor habitante, ha contribuido a la creación de barriosdegradados social y físicamente, en los que se afianza laexclusión social y la inseguridad” (MINVU, 2009).

De ahí la importancia de incluir en los diagnósticos delDéficit Urbano-Habitacional indicadores respecto de ladisposición a la integración social y residencial,particularmente en grandes áreas urbanas y metropolitanasy la consideración de estudios de segregación residencialbasados en indicadores de proximidad, heterogeneidad,agrupamiento u otros.

Es necesario además, recalcar que el Ministerio harealizado esfuerzos relevantes por los conceptos deintegración y cohesión social dentro de sus políticas yprogramas. El análisis de las orientaciones vigentes enla Política Urbano-Habitacional de Mejoramiento de la

Calidad e Integración Social (MINVU, 2006) así lodemuestra y permite perfilar dos visiones principales paracomprender estos conceptos, que deben ser incluidos ala hora de definir las carencias urbano habitacionales:

a. La integración social se establece como una exigenciaespecífica y complementaria a la provisión de viviendassuficientes y adecuadas (respecto a sus atributos decalidad y habitabilidad) y se ve en ella un potencial demovilidad social ascendente. De ahí que se presentela integración social como un desafío de inserción ylocalización habitacional, difundido además eninstrumentos como el Subsidio Diferenciado a laLocalización –cuyo énfasis está en el acceso a bienesy servicios y a la conectividad provista por la vialidady el sistema de transporte–; y los Proyectos deIntegración Social del Fondo Solidario de Vivienda,que dan cuenta del deseo de generar un espacioresidencial socialmente integrado que presupone ungrado mínimo de mixtura residencial.

b. La cohesión social plantea la necesidad de inscribirlas discusiones sobre la integración social en unadimensión de ciudad. La propuesta de la PolíticaNacional de Desarrollo Urbano define este conceptoy hace hincapié en la necesidad de generar cohesiónsocial como una condición para el desarrollo sostenible(MINVU, 2009).

2.6.5. Seguridad ciudadana

La seguridad ciudadana debe ser incorporada como unavariable relevante para los análisis del Déficit Urbano-Habitacional. Como nos señala la Política Nacional deSeguridad Ciudadana (2004), “(…) la diversidad ycomplejidad de las ciudades, sus diferentes y cambiantesformas de vida, generan tensiones sociales (…). Debemosser capaces de canalizar los conflictos a través de políticasde prevención e inclusión social, así como por medio deun tipo de diseño y disposición del espacio público queconsidere las necesidades de la gente –ocio, recreacióny cultura, entre otros–, sus sueños y sus diversas formasde organización social”.

Este documento también señala que, desde la perspectivade la seguridad ciudadana, las carencias fundamentales–y que son de atención del déficit– estarían en la creaciónde barrios que fortalezcan la integración social y el


desarrollo de comunidades fuertes; en la creación orecuperación del espacio público, de modo de generarciudades más amables y acogedoras; y, la provisión deservicios públicos más accesibles y eficaces en pos defortalecer la confianza ciudadana y disminuir el temor aldelito mediante la provisión de servicios públicos eficaces.

Cabe destacar que existen indicadores conocidos para elanálisis de la seguridad como los de denuncias yvictimización que configuran un adecuado respaldo paraidentificar dificultades a la gestión del Déficit Urbano-Habitacional y que también se relacionan con la inseguridadobjetiva o percibida.

2.6.6. Participación

En función del diagnóstico del Déficit Urbano-Habitacionales fundamental considerar los niveles de participación dela ciudadanía, su organización y la forma derelacionamiento entre comunidad y Estado, con el propósitode identificar oportunidades y ejemplos a replicar o emular.

La ciudadanía –principalmente a escala local– posee elpotencial de definir qué es un buen barrio (o “un buenlugar para vivir”) a partir de su experiencia y de susrepresentaciones. Esto implica reconocer su rol centralcomo habitantes de la ciudad, del barrio y de sus propiasviviendas y, por tanto, la necesidad de hacerlos partícipesen el desarrollo de estrategias de mitigación de ladesigualdad, de recuperación de espacios de convivenciay en definitiva, de iniciativas de mejoramiento del entorno.

Resulta entonces relevante establecer un análisis de losactuales marcos que permiten la operatoria concreta.Especialmente en el caso de la administración a escalalocal, autoridades, técnicos y habitantes son agentescomplementarios que deben acoplarse en un proceso desatisfacción del Déficit Urbano-Habitacional o, directamente,en procesos de planificación territorial. Así, a través deestudios técnicos y diagnósticos, puede iniciarse unproceso de traspaso de responsabilidades de decisión alos vecinos, en tanto ellos son los habitantes y beneficiadosdirectos y, por lo mismo, capaces de incidir en la continuidadde las inversiones. Entendida de este modo, la participaciónen el proceso y la toma de decisiones propiamente tal esparte fundamental de un proceso de integración en elsector habitacional y urbano.

Déficit Urbano-Habitacional

vivienda

cantidad calidad acceso

componentes

infraestructura

servicios espaciopúblico

variables estratégicas

suelo

gestión pública

gestión privada

integración y cohesión social

seguridad ciudadana

participación


La demanda de la sociedad civil organizada puedereivindicar la identidad local, lo que especialmente se hailustrado en casos de intervenciones urbanas sobre barriospatrimoniales. Se produce en estos casos, un choqueentre estilos de habitar urbanos que hace notar lanecesidad de políticas públicas que apunten al rescate ymantención del patrimonio urbano, y que considerenopciones de desarrollo no excluyentes; integradoras,pluriclasistas, enfocadas además en las demandas derenovación pero también de conservación del hábitat.Frente a esto, las organizaciones comunitarias han asumidola conformación de redes y coordinadores que aglutinanlas demandas y reivindicaciones locales territoriales paraestablecer canales comunes de conversación con el sectorprivado y público, que a su vez reduzcan las brechas deacceso a la información. El reconocimiento de estasorganizaciones puede así, favorecer el acuerdo entreactores para incrementar los recursos e iniciativasdisponibles para el desarrollo territorial con criteriosparticipativos.



Recuadro 2Integración y cohesión social: un desafío a los nuevos diagnósticos

El concepto de cohesión social se ha instalado comoprincipio general de la política urbano-habitacional delMINVU y de la acción de sus diferentes secretarías yservicios regionales. En su aplicación concreta a lapolítica urbana, se plantea su uso como “orientaciónnormativa básica que promueve como valores principalesla integración física y social, la equidad en el acceso ydistribución de bienes y servicios urbanos, la estabilidad,inclusividad y perduración en el tiempo de los lazossociales y funcionales existentes en las ciudades yasentamientos humanos en general, y la participacióndemocrática y responsable de las personas en elconjunto de aspectos que inciden en su calidad de vida”(CEHU-MINVU, 2009).

Entre los ámbitos operativos de gestión y promociónde la cohesión social cabe comprender todos aquellosaspectos que inciden de modo determinante en: (i) laarticulación física y funcional de la ciudad; (ii) la equidadsocioeconómica en el acceso y distribución de los bienesy servicios existentes en ella; (iii) el logro de unaconvivencia pacífica y del desarrollo de la solidaridad,la identidad y el sentido de pertenencia y responsabilidadcolectiva entre los ciudadanos; y, (iv) la democratizaciónparticipativa de los procesos de toma de decisiones yde planificación urbana.

El concepto de integración es la dimensión central deuna política urbana basada en el principio de cohesiónsocial y constituye un aspecto prioritario a consideraren el diseño e implementación de solucioneshabitacionales cuantitativa y cualitativamente adecuadas(CEHU-MINVU, 2009). En términos estrictamenteanalíticos, se distingue entre un concepto de integraciónfísica de otro concepto de integración social.

Por integración física, se alude a todos aquellos factoresmateriales, técnicos y de diseño urbano que potencian

la articulación funcional de la ciudad y los barrios, laaccesibilidad y conectividad espacial y el ordenamientodel territorio conforme a los fines estipulados por lapolítica pública.

El concepto de integración social, en tanto, se refierea un estado deseado de inserción, equidad y convivenciaciudadana, que surge de la promoción de los siguientesaspectos: (i) equidad en el acceso y distribución debienes y servicios que fomentan la calidad de vida dela población; (ii) Localización preferente de viviendasen asentamientos y barrios con acceso y conectividada infraestructura, servicios y espacio público de calidad;(iii) integración residencial, entendida como la mixturapositiva de grupos socioeconómicos, demográficos yculturales diversos en espacios residenciales comunes;(iv) la convivencia pacífica y tolerante entre losciudadanos, la solidaridad y confianza hacia los otrosy el sentido de pertenencia, identidad y responsabilidadde las personas respecto del lugar en el que viven.

Finalmente, cabe indicar que los conceptos de cohesión,integración física y social tienen una expresión particularconforme a la escala de análisis que sea priorizada:vivienda, barrio (o localidad rural) y ciudad. Mientrasen el nivel de la vivienda son relevantes aquellosaspectos relacionados con la equidad, la localizacióny la accesibilidad, en el nivel de la ciudad seránsignificativos los aspectos relacionados con la integraciónresidencial, la convivencia y con el conjunto de factoresque inciden en la integración física de los sistemasurbanos. El barrio y otras unidades intermedias quepuedan definirse, en tanto, son un contexto en el cualconvergen e interactúan los desafíos de integraciónsocial relevantes para las familias o unidades domésticascon los propósitos de integración física y cohesión socialque tienen mayor significado en la escala de la ciudad.


3.1. Introducción

El diseño de estrategias metodológicas dirigidas a generarestimaciones actualizadas, precisas y complementariaspara los diferentes componentes del déficit debe considerarel desigual nivel de desarrollo y experiencia acumuladaen relación a la medición de las carencias urbano-habitacionales. Mientras el análisis de los requerimientosde vivienda está ligado a una vasta tradición de estudiose instrumentos –donde nuestro país ha sido pionero enAmérica Latina en la explotación de microdatos y en lainstitucionalización de procedimientos de cálculo del déficithabitacional con base en información censal–, el estudiode las carencias en infraestructura, servicios y espaciospúblicos ha sido abordado de manera esporádica yfragmentaria. Esta evidente disparidad con la que arrancala discusión supone plantearse tareas de diferenteenvergadura y complejidad, sin que ello implique perderde vista el objetivo de la integración entre los distintoscomponentes del Déficit Urbano-Habitacional. En el casodel déficit de vivienda, cabe afirmar que los principalesdesafíos tienen que ver, por una parte, con la revisión deciertas categorías de análisis y, por otra, con desarrollaresfuerzos intensivos tendientes a la actualizaciónpermanente de la información a través de proyeccionesy estimaciones. No obstante lo anterior, asumir estosdesafíos no implica cuestionar ni desconocer, en modoalguno, el importante esfuerzo que el MINVU, MIDEPLANy otras instituciones del sector público y privado handesarrollado hasta la fecha.

Respecto de las restantes facetas contenidas en ladefinición del Déficit Urbano-Habitacional, en tanto, espreciso reconocer de antemano que las opcionesmetodológicas más adecuadas sólo podrán seridentificadas y sistematizadas conforme se consiga

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establecer de manera consensuada algunas definicionesbásicas. Si bien esta publicación esboza una propuestade definición conceptual y operativa que permite levantarinformación relevante para la estimación de los déficitsen infraestructura, servicios y espacios públicos, no esposible afirmar que la discusión esté cerrada.

Además de su indiscutible complejidad y naturalezamultiescalar, el análisis de estos componentes puede serencarado a través de múltiples aproximaciones teóricasy metodológicas. Asimismo, es significativo consignar queel carácter multisectorial de estos elementos entrañadificultades relativas a la adaptación de instrumentosdesarrollados por diversos actores y a la potencialaceptación que el esfuerzo de levantar estimacionescomplementarias de los déficits de vivienda, infraestructura,servicios y espacios públicos pudiera tener en otrasinstancias.

Atendiendo a estas primeras observaciones, en laspróximas secciones se presenta una síntesis de laspropuestas levantadas en el marco de la Mesa de Trabajoy que tienen por objeto operacionalizar la estimación delDéficit Urbano-Habitacional en sus diferentes componentesy dimensiones.

3.2. Precauciones y supuestos básicos

Antes de abordar la discusión detallada de las propuestasde indicadores que han sido desarrolladas en el contextode la Mesa de Trabajo, resulta relevante especificar unconjunto de precauciones y supuestos fundamentales queproveen el marco básico desde el cual se planteó estedesafío. Varios de ellos se encuentran implícitos en ladiscusión seguida hasta este punto del texto, pero esnecesario hacerlos patentes en esta fase, con objeto deestipular claramente cuáles son algunas de laspotencialidades y limitaciones a las que nos enfrentamosal momento de identificar cuáles pueden ser los indicadoresmás apropiados para estimar el déficit urbano habitacionalen Chile, atendiendo a sus diferentes dimensiones,componentes, escalas y factibilidad de levantamiento.

1. El estudio del Déficit Urbano-Habitacional es unenfoque de diagnóstico. Los indicadores de DéficitUrbano-Habitacional son insumos para el diseño y lagestión de las políticas públicas, mas no constituyencriterios normativos para la implementación de

determinadas estrategias o soluciones. Estas últimasdependen de los fines y objetivos estratégicosparticulares de las diferentes instituciones y agentespúblicos y privados que poseen competencia en laatención del Déficit Urbano-Habitacional en susmúltiples dimensiones, componentes y escalasterritoriales y político-administrativas.

2. El diseño de indicadores de Déficit Urbano-Habi tac ional responde a un propósi toesencialmente descriptivo. Su objetivo central esdescribir la magnitud (absoluta y relativa) de lascarencias urbano-habitacionales y caracterizar suinterrelación, distribución territorial e incidencia sobredeterminadas categorías de población. La elaboraciónde indicadores específicos requeridos para juzgar yevaluar la factibilidad, pertinencia, costos, impacto yrentabilidad social y económica de diferentes accionestendientes a reducir el Déficit Urbano-Habitacional ensus distintos componentes es de responsabilidadexclusiva de las instituciones, organismos, empresasu organizaciones pertinentes, con arreglo a susparticulares prioridades.

3. El desarrollo de estimaciones independientes paralos componentes de vivienda, infraestructura,servicios y espacios públicos (y de cada uno desus subcomponentes y facetas) es un esfuerzonecesariamente complementario a la construcciónde indicadores sintéticos. Aunque se reconoce unafuerte correlación entre las carencias existentes enmateria de vivienda, infraestructura, servicios y espaciospúblicos, cabe advertir que los indicadores que seconstruyan para describir cada uno de estoscomponentes y sus subcomponentes deberán seranalizados, inicialmente, de manera independiente.De esta manera, los diagnósticos elaborados seránoperativos para los diferentes actores e institucionesencargados de ejecutar acciones para reducir el DéficitUrbano-Habitacional. Asimismo, se verifica que eldiseño de índices sintéticos –si bien es una tarea quecumple, primeramente, con un propósito analítico oclasificatorio– puede aportar provechosamente alproceso de priorización de recursos conforme a losfines de la política pública.

4. Las escalas y áreas del territorio definen lapertinencia de determinados indicadores de DéficitUrbano-Habitacional. Los múltiples indicadores quepueden concebirse y formularse para describir el Déficit


Urbano-Habitacional no serán pertinentes para todaslas escalas territoriales ni podrán ser analizados demanera uniforme para el conjunto del país. Por estarazón, se estima procedente seleccionar un gruporeducido de indicadores de Déficit Urbano-Habitacionalen atención a: (i) la escala de análisis que se aborde(país, región, área metropolitana, ciudad, comuna,barrio, localidad rural); (ii) la identidad, vocaciónproductiva y características demográficas, sociales,geográficas, bioclimáticas y culturales del área que seestudie; y, (iii) el estado y evolución observado paralas distintas variables estratégicas consideradas (suelo,gestión pública y privada, integración y cohesión social,seguridad ciudadana y participación).

5. El diseño, la medición y el análisis de indicadoresde Déficit Urbano-Habitacional son momentos oetapas de un proceso continuo, reflexivo y enpermanente estado de actualización. La naturalezade los diagnósticos elaborados en base a indicadoresde Déficit Urbano-Habitacional es esencialmentecontingente y su validez estará circunscrita aconsideraciones históricas, políticas y territorialessingulares. La vigencia de los indicadores, rasgos ycriterios con los que hoy se analiza el Déficit Urbano-Habitacional puede verse cuestionada en el futuro, enatención a cambios de diferente orden y escala. Poreste motivo, se vislumbra la necesidad de concebir eldiagnóstico del Déficit Urbano-Habitacional ya no entérminos de un hito aislado, sino en términos de unproceso que implica, entre otras exigencias: (i) elmonitoreo constante de la pertinencia de los indicadoresseleccionados; (ii) la actualización periódica de lainformación disponible; y, (iii) la revisión crítica de lasdesagregaciones territoriales y sociodemográficasutilizadas.

6. Los indicadores de Déficit Urbano-Habitacionalposeen, distintivamente, una expresión numéricay una expresión espacial. Si bien es perfectamentefactible desplegar a través de cartografías la informacióncontenida en tablas estadísticas (y viceversa), cabeadvertir que se trata de insumos de información dediferente naturaleza y que prestan distinta utilidad parael análisis. Mientras la expresión numérica permiteidentificar volúmenes absolutos y relativos de carenciasurbano-habitacionales (controlando variadas categoríasde interés), la expresión espacial de los indicadoresdescribe relaciones de concentración/dispersión,

lejanía/cercanía, concurrencia/singularidad yhomogeneidad/heterogeneidad que resultanestratégicos para la gestión en el territorio.

7. La expresión numérica de los indicadores privilegiael estudio de la magnitud de las carencias urbano-habitacionales en términos de población afectada.Aún cuando el análisis convencional de ciertos déficitsen materia de infraestructura y servicios suele emplearunidades diferentes (por ejemplo: kilómetros sinpavimentar, horas de atención médica no prestadas,áreas fuera de la cobertura operacional, etc.), el énfasispuesto en comprender las carencias urbano-habitacionales como un problema de calidad de vida,obliga a desarrollar indicadores en los que el volumende población afectada sea considerada como criteriorelevante para definir la magnitud de determinadosdéficits. Para ello se sugiere emplear técnicas deanálisis que permitan identificar con precisión la cantidadde personas, familias, hogares y grupos de poblaciónque no reciben adecuada satisfacción a sus diferentesrequerimientos urbano-habitacionales.

8. La expresión espacial de los indicadores contribuyea identificar unidades relevantes para laplanificación y la gestión territoriales a través dela vinculación entre coberturas cartográficas dediferentes características. Las capas de informacióncartográfica disponibles para caracterizar los déficitsen vivienda, infraestructura, servicios y espaciospúblicos son disímiles en cuanto a su estructura ycaracterísticas. En el caso del déficit en vivienda, altratarse de unidades micro como hogares y viviendas,se hace necesario desplegar agregados en polígonos(como manzanas, barrios, distritos censales ocomunas). En cuanto a la infraestructura, por tratarseprincipalmente de redes, su despliegue cartográficose efectúa a través de líneas y polígonos, siendofactible distinguir áreas excluidas o carentes decobertura. Los déficits de servicios y espacios públicos,por su parte, involucran una complejidad adicional, porel hecho de referir a polígonos con un área de influencialimitada. La complementación de estas diferentes capaspermite observar simultáneamente: (i) áreas con mayorconcentración de déficit de vivienda; (ii) áreas sincobertura de infraestructura; y, (iii) áreas sin accesoinmediato a servicios y espacios públicos. Para poderrelacionar la extensión de estas áreas con unidadesoperativas para la planificación, se hace necesario


3.3. Fuentes de información

Sin lugar a dudas, una de las principales restricciones alas que se enfrenta el proceso de diseño, medición yanálisis de indicadores de Déficit Urbano-Habitacional esla disponibilidad siempre limitada de fuentes de información.Pese a que nuestro país cuenta con numerosos registrose instrumentos de gran calidad y riqueza (los que se venfavorecidos, actualmente, por el intenso desarrollo deherramientas georreferenciadas que permiten maximizarsu explotación y despliegue territorial), la exigencia pordisponer de diagnósticos precisos, permanentementeactualizados, comparables y con desagregación territoriala escalas menores plantea un desafío de alta complejidad,siendo preciso combinar estrategias, fuentes y técnicasde investigación para avanzar hacia resultadossatisfactorios.

En este sentido, en primer término, se define el imperativode utilizar de manera complementaria dos clases deestrategias, a las que identificaremos como aproximacionessobre fuentes directas y aproximaciones sobre fuentesindirectas.

3.3.1. Aproximaciones y fuentes directas

Las aproximaciones sobre fuentes directas remiten alproceso de construcción de indicadores en base ainformación recogida directamente por instrumentosconvencionales, como los censos de población y vivienda,encuestas, catastros y registros administrativos. Segúncabe sostener, esta clase de estrategias puede serprofundizada y fortalecida por medio de la inclusión deítemes o consultas que aborden de manera más explícitay adecuada la incidencia, magnitud y consecuencias dediferentes carencias urbano-habitacionales sobre lapoblación. En el caso de los censos y encuestas, severifica la necesidad de fomentar una mayor sensibilizaciónde estos aspectos en el diseño de sus cuestionarios,proceso respecto del cual se registran importantes avances

definir desagregaciones territoriales menores a las quese puedan referir las carencias (comunas en el casode la región o área metropolitana; unidades vecinales,distritos censales o barrios en la escala de la ciudad;manzanas o calles en la escala del barrio; ycomunidades o entidades pobladas en la escala de lalocalidad rural).

producto de la coordinación entre el MINVU, el INE yMIDEPLAN.

En relación al Censo de Población y Vivienda –cuyopróximo levantamiento está previsto para el año 2012–,se ha enfatizado su papel estratégico por constituir elúnico instrumento que registra a la totalidad de lasviviendas, hogares y personas del país, favoreciendo eldesarrollo de diagnósticos completos y con desagregacióna todas las escalas del territorio. Aunque se trata de uninstrumento de periodicidad decenal y cuyo cuestionariono admite grandes cambios, se está analizando lafactibilidad de incorporar modificaciones que favorezcan,entre otros aspectos, la actualización de atributos dematerialidad y acceso a servicios básicos, la identificaciónmás precisa de hogares y núcleos familiares y elreconocimiento de personas en situación de calle.

Sobre la Encuesta CASEN, en tanto, su periodicidadregular y las posibilidades que ofrece para segmentarsocioeconómicamente a hogares y personas conforme alos ingresos declarados, representan fortalezassignificativas que deben seguir profundizándose. Asimismo,la coordinación desarrollada con el MINVU ha favorecidola elaboración de estimaciones de déficit de viviendacongruentes con las cifras desprendidas del Censo. Otropunto a destacar dice relación con la efectiva identificaciónque esta encuesta ha hecho de los núcleos familiares,experiencia única en América Latina y que posibilita elreconocimiento de una unidad de análisis clave en elestudio del allegamiento. Con miras al próximolevantamiento de esta encuesta, la coordinacióninterministerial ha posibilitado considerar la inclusión denuevos ítemes dirigidos a caracterizar de mejor manerala situación de hogares y núcleos allegados, a la vez quese ha favorecido la incorporación de temas relativos a lamovilidad cotidiana de la población, el acceso a serviciosy equipamiento urbano y la evaluación perceptual de losmismos.

En una tercera línea, cabe atender a la utilidad que puedenprestar otras fuentes de información directa, como registrosadministrativos, catastros y encuestas específicas. Enrelación a los registros administrativos, es preciso fomentarsu explotación mediante optimizaciones en sus diseños,aplicaciones y complementariedad. Por cierto, muchosde ellos –como registros de beneficiarios manejados porinstituciones públicas o privadas– pueden enriquecersea través de la inclusión de campos adicionales de


información que permitan controlar ciertas característicassocioeconómicas y demográficas relevantes. También,debe tenerse en cuenta iniciativas dirigidas a potenciarsu vinculación con otras fuentes, a la par de garantizarsu consistencia y desarrollar protocolos para sugeorreferenciación.

Los catastros, por su parte, constituyen una vertientemenos desarrollada por el hecho de constituir,habitualmente, iniciativas aisladas, de alto costo yelaboradas con el propósito de atender a fines particularesde distintos actores y organismos. No obstante, se visualizaque éstos tienen un importante papel que cumplir, sobretodo considerando su completitud y expresión territorial.Determinados aspectos relacionados con la suficiencia yaccesibilidad a servicios o espacios públicos, por otraparte, sólo pueden ser recogidos a través de catastros,hecho que llama la atención respecto de la necesidad degarantizar su complementariedad y periódica actualización.En el nivel de las carencias de vivienda, se verifica lavigencia que siguen teniendo –en línea con los Objetivosde Desarrollo del Milenio trazados por la ONU- instrumentoscomo los catastros de campamentos levantados por elMINVU y otras instituciones (Candia y Hermosilla, 2007;CIS-Un Techo para Chile, 2007) o los empadronamientosque se han realizado para identificar a la población ensituación de calle (MIDEPLAN, 2005).

En una consideración semejante, ciertas encuestasespecíficas (de alcance nacional, regional o local) poseenun elevado valor para la producción de indicadores relativosa la suficiencia, calidad y accesibilidad de los componentesconsiderados por la definición del Déficit Urbano-Habitacional. Aunque presentan limitaciones desde elpunto de vista de su desagregación, continuidad en eltiempo y comparabilidad con otros instrumentos, resultaclaro que el levantamiento de encuestas con ítemessensibles a carencias urbano-habitacionales de distintoorden puede proveer de información mucho más refinaday compleja para el diagnóstico. Entre otras potencialidadesde las encuestas, se vislumbra la posibilidad de caracterizarfactores tales como la evaluación de la calidad y/oaccesibilidad de bienes y servicios urbanos desde el puntode vista de la satisfacción o la percepción subjetivas. ElMINVU, en este sentido, cuenta con una larga experienciaen el desarrollo de estudios relativos a la satisfacciónresidencial focalizados en viviendas sociales, los quepusieron de relieve la perspectiva subjetiva de la calidadhabitacional. Desde el año 2007, además, este ministerio

–en conjunto con el INE– ha dado un importante paso allevantar la primera Encuesta Nacional de Percepción dela Calidad de Vida Urbana, que incluyó un amplio repertoriode ítemes referidos al modo a través del cual los sujetosevalúan los diversos aspectos y elementos que incidensobre su calidad de vida, consultando la opinión depersonas residentes en 103 comunas del país(Observatorio Urbano-MINVU, 2009). Encuestas comolas mencionadas u otros estudios específicos (por ejemplo,los estudios sobre patologías en la edificación de viviendassociales) entregan valiosa información y pueden seraprovechadas para la confección de indicadores de sumapertinencia en el ámbito del Déficit Urbano-Habitacional.Junto con la evidente necesidad de que muchos de estosestudios mantengan continuidad en el tiempo, esimportante insistir en que el diseño de ítemes secorresponda con los lineamientos generales consideradospor las nuevas definiciones de las carencias urbano-habitacionales, además de buscar una debidaconvergencia con cuestionarios estandarizados y probadoscomo los del censo y la Encuesta CASEN.

En un apartado singular, otro instrumento a considerarpara efectos del estudio del Déficit Urbano-Habitacionales la Ficha de Protección Social. Aunque se trata de uninstrumento diseñado para otros fines, es necesarioavanzar en estrategias que permitan aprovechar suinformación para efectos de diagnóstico y gestión pública,particularmente en lo referido a la identificación de nichosdesatendidos de demandas urbano-habitacionales.

Finalmente, cabe consignar la necesidad por concederun lugar a instrumentos cualitativos de investigación, losque permiten profundizar y matizar el contenido de ciertosjuicios emanados de la interpretación de indicadorescuantitativos, siempre limitados para capturar la riquezay complejidad de la subjetividad asociada a las carenciasurbano-habitacionales. En este campo, estudios elaboradosdesde una perspectiva etnográfica, así como diversosregistros cualitativos derivados de entrevistas, grupos dediscusión, testimonios orales, observaciones primarias ysecundarias u otras fuentes, representan un poderosocomplemento para el diagnóstico.

3.3.2. Aproximaciones y fuentes indirectas

Las aproximaciones sobre fuentes indirectas, por su parte,se refieren al conjunto de técnicas de análisis que permiten


producir indicadores y nueva información relevante a partirdel cruce de datos provenientes de distintas fuentes o apartir de la espacialización de los mismos medianteherramientas SIG (Sistemas de Información Geográfica).Como es sabido, este tipo de herramientas se ha validadocomo un instrumento indispensable para la recopilaciónde información, elaboración de diagnósticos territoriales,y la toma de decisiones en las áreas de planificaciónurbana, ordenación del territorio, gestión local, gestión dezonas de riesgos, planificación del transporte, entre otros.El uso de SIG en las tareas asociadas a la determinacióndel Déficit Urbano-Habitacional, posibilita el análisis ycaracterización de un territorio a través de la observaciónespacial de los fenómenos, permitiendo la presentaciónde resultados de manera fácil e ilustrativa, analizando yvisualizando la relación entre mapas e informaciónalfanumérica y combinando datos de fuentesconvencionales en los territorios de interés a diferentesescalas.

Esta clase de estrategias constituyen una soluciónrelativamente económica y de alta exactitud para identificarrelaciones de distancia y accesibilidad a infraestructuray servicios, catastrar bienes y espacios de uso público oanalizar patrones de concentración espacial, entre otrasposibilidades, aún cuando no puede sustituir el uso delcenso y de otras encuestas. Es importante también,coordinar la entrega y uso del enorme volumen deinformación territorial disponible en diferentes institucionespúblicas y privadas del país y desplegarlo a través deSIG, tarea que ya realizan varios ministerios, y en la queel Ministerio de Vivienda y Urbanismo aporta con lageorreferenciación de sus inversiones a través del Serviciode Información Georreferenciada GeoMINVU. Por otrolado, iniciativas como el Sistema Nacional de InformaciónTerritorial (SNIT) suponen una oportunidad para potenciarel intercambio de información, conocimiento técnico yrecursos entre diferentes instituciones del sector públicoy su georreferenciación.

Al enfrentar la tarea de diseñar indicadores de DéficitUrbano-Habitacional, sin embargo, debe reconocerse quela simple georreferenciación de áreas de cobertura, redesde infraestructura o puntos que señalen la localización dediferentes hitos y atributos en una cartografía no resuelveel problema de establecer volúmenes absolutos o relativosde familias y población en situación de carencia. Por estemotivo, la elaboración aproximaciones indirectas considerala posibilidad de dar una nueva expresión a la información

disponible por medio de la vinculación efectiva de diferentesfuentes y capas de datos. De esta manera, por ejemplo,datos referidos al número y la distribución de la poblacióny de sus diferentes categorías sobre el territorio(recuperados del censo o de diferentes registros) puedenser relacionados exitosamente con la localización dediferentes bienes, lugares y servicios a través del estudiod e r e l a c i o n e s d e d i s t a n c i a / p r o x i m i d a d ,concentración/dispersión, homogeneidad/heterogeneidad,accesibilidad/aislamiento, u otras que sólo pueden serobservadas conforme se desplieguen territorialmente. Deidéntico modo, el cálculo de correlaciones (u otras medidasde asociación estadística) entre atributos y elementosrelevados por diferentes fuentes de información, o laespecificación de áreas de influencia y accesibilidadmediante buffers y operaciones de geoprocesamiento enambiente SIG, constituyen –también– técnicas propiciaspara la construcción de indicadores precisos y confiablesde Déficit Urbano-Habitacional desde una lógica indirecta.

3.4. Indicadores

3.4.1. Indicadores de Vivienda

Consideraciones iniciales

El desarrollo de nuevos indicadores e instrumentos paraanalizar el déficit de vivienda no implica invalidar losdiagnósticos preexistentes, que siguen teniendo vigenciay utilidad. Al respecto, cabe destacar que en el año 2004,el MINVU definió los principios de una metodología oficialde cálculo del déficit habitacional basada en datos censalesy que recoge los valiosos aportes efectuados por la Divisiónde Población de la Comisión Económica para AméricaLatina y el Caribe (CELADE-CEPAL, 1996). Estametodología se aplicó con éxito para la estimación derequerimientos habitacionales a nivel nacional, regionaly comunal a partir de los datos del Censo de 2002 (MINVU,2004) y fue luego replicada para obtener estimacionescomparativas en base a la información del Censo de 1992(Arriagada y Moreno, 2006). Posteriormente, el trabajocoordinado entre MINVU y MIDEPLAN, permitió generarestimaciones del número de requerimientos habitacionalesusando los datos de la Encuesta CASEN conforme a unametodología homóloga a la empleada para el análisis delcenso (MIDEPLAN, 2007). La metodología elaborada porel MINVU, por otra parte, ha ejercido una importanteinfluencia en el desarrollo de instrumentos homólogos demedición en otros países de América Latina.


Todos estos hitos son demostrativos no sólo de laconsolidación de un instrumento de medición particular(con innegables virtudes y aplicaciones para el análisis),sino también de la transversal valoración que ha adquiridoa nivel político-institucional la tarea de producir indicadoresque permitan cuantificar las carencias habitacionales comoun insumo para la gestión sectorial. Si hoy se buscareplantear algunos de los supuestos y categoríasconsideradas en las metodologías vigentes, no es con elobjeto de desvirtuar el trabajo realizado; por el contrario,se trata de un esfuerzo de continuidad y profundización,que reconoce la necesidad por optimizar y poner al díaciertos conceptos, categorías de análisis e instrumentosde cara a las profundas transformaciones sociales yhabitacionales experimentadas por el país y en atencióna las orientaciones y prioridades políticas y programáticasque se han instalado recientemente en la gestión delMINVU.

Medición del déficit de vivienda en un contextode transición en los instrumentos de la políticahabitacional

Tradicionalmente, la medición del déficit habitacional haconsiderado una dimensión cuantitativa y otra cualitativa.Mientras la primera ha fijado el criterio básico paraidentificar el número de unidades de vivienda requeridaspara reponer el parque habitacional irrecuperable y entregarnuevas soluciones habitacionales a los hogares y familiasallegadas, la segunda remite al conjunto de acciones dereparación, mejoramiento o ampliación necesarias paraadecuar viviendas con deficiencias materiales, sanitariaso de habitabilidad a un estándar residencial óptimo. Enambos tipos de diagnósticos se confronta una situaciónobservada con una definición de estándar habitacionalque norma la acción de la política pública: en el caso deldéficit cuantitativo –partiendo de un nivel mínimo decalidad– , se establece el imperativo de proveer tantasviviendas como núcleos familiares requirentes de ellasexistan; en el caso del déficit cualitativo, por su parte, seafirma la necesidad de promover el mejoramiento generaldel parque habitacional en virtud de definiciones objetivasde calidad de los materiales, disponibilidad de serviciosbásicos y adecuada densidad en el uso de recintos.

Para caracterizar la situación particular de nuestro país,sin embargo, no debe perderse de vista que estosdiagnósticos están fuertemente condicionados por lo queha sido una orientación dominante dentro de la políticapública sectorial, y que puede resumirse en el principiode que el acceso de las familias y hogares a una soluciónhabitacional nueva y en propiedad constituye el mecanismofundamental para resolver el déficit de vivienda. Por estarazón, no es extraño que la gran mayoría de losdiagnósticos levantados por el MINVU y otras institucionesvinculen la identificación de un conjunto de carencias aun tipo de respuesta concreta, consistente en facilitar elacceso en propiedad a una vivienda nueva. De estamanera, la estimación del déficit habitacional no es sólola observación de una determinada cantidad de familiasu hogares en situación de carencia, sino que implica–simultáneamente– la identificación de un número derequerimientos de construcción de nuevas viviendas, ode una cantidad de requerimientos de reemplazo,ampliación o mejoramiento del parque habitacionalexistente.

En relación a esta premisa, durante las últimas décadasse verifica una efectiva continuidad en las políticas y losinstrumentos de los que dispone el Estado para encararel problema de la provisión de soluciones habitacionales,concediendo prioridad –como es sabido– a la entrega desubsidios a la demanda, que favorecen el acceso masivode las familias a una vivienda propia. En estrecha ligazóncon lo anterior, los enfoques de medición del déficit devivienda basados en la cuantificación de requerimientos(de construcción, reposición, mejoramiento o reparación)han mantenido vigencia y sintonía con el diseñoprogramático de la política habitacional.

No obstante lo anterior, al alero de la Política Urbana-Habitacional de Mejoramiento de la Calidad e IntegraciónSocial (2006-2010), se verifica una creciente aperturahacia soluciones más flexibles, proceso dentro del cualdestacan programas focalizados en los sectoresvulnerables, tales como el Fondo Solidario de Vivienda(FSV) y el Programa de Protección del Patrimonio Familiar(PPPF)3. Aunque estos programas continúan favoreciendola propiedad como posibilidad efectiva de garantizar el

3 Fondo Solidario de Vivienda, D.S. Nº 174 (V. y U.) de 2005. Programa de Protección del Patrimonio Familiar, D.S. Nº 255 (V. y U.) de 2006. Más información enhttp://www.minvu.cl


acceso seguro a la vivienda, incorporan alternativasconcretas a la vivienda nueva como son la movilidadhabitacional, la adquisición de viviendas construidas, laconstrucción de una nueva vivienda en el sitio en el quese reside, la densificación predial, la rehabilitación deinmuebles o la ampliación de viviendas.

Desde el punto de vista de la construcción de indicadores,esta diversificación de la oferta programática sugiere unarelación algo más matizada entre el diagnóstico desituaciones de carencia habitacional y la consecuenteestimación de requerimientos habitacionales de diferentetipo. En efecto, la validación de estas alternativas implicareconocer múltiples posibilidades para que una familia uhogar pueda satisfacer su necesidad de contar con unavivienda digna, siendo la construcción de una nuevavivienda sólo una entre distintas opciones disponibles.Así, por ejemplo, una familia en situación de hacinamientopuede optar alternativamente entre acceder a una nuevavivienda en propiedad (si aún no es propietaria), ampliarla que dispone o cambiarse a una vivienda usada quesatisfaga de mejor manera sus requerimientos de espacio,localización y confort, dependiendo de sus preferencias,expectativas y recursos. En este escenario –y sincuestionar, en ningún caso, la gravedad objetiva de lasituación–, no resulta sencillo esclarecer de antemanoqué tipo de requerimiento es el que mejor interpreta lasnecesidades de una familia u hogar que tiene la legítimaopción de escoger el modo que mejor convenga a susintereses para satisfacer su necesidad habitacional. Inclusola propia distinción entre déficit cualitativo y cuantitativose presta a dudas, si se considera que la ampliación dela vivienda en la que se reside puede ser, eventualmente,una alternativa efectiva a la adquisición de una viviendanueva o usada.

En virtud de lo anterior, se advierte que el primer aspectoa problematizar en términos del diseño de indicadoresestá dado por la compleja relación existente entre eldiagnóstico del déficit habitacional –que identificará unconjunto de unidades familiares o domésticas carenciadas–y el diagnóstico de los requerimientos o demandashabitacionales específicas asociadas a su solución –queestipula una modalidad concreta de resolver dicha situaciónde carencia. Si bien no puede afirmarse que esta tensiónconstituya un fenómeno desconocido, los cambios yareferidos en el actual diseño de la política pública sectorialllaman la atención respecto de evitar asociar de maneraunívoca una determinada carencia a un tipo de solución.

En función de lo anterior, cabe establecer que el déficitcuantitativo es el número de unidades habitacionalesrequeridas en un país, territorio o división político-administrativa que resulta de la suma de las demandaspor acceder a una solución habitacional digna y exclusivade hogares y familias allegadas (económica yfuncionalmente autónomas) y de hogares y familiasresidentes en viviendas irrecuperables o inhabitables.Hasta ahora, esta definición se ha expresadooperacionalmente en tres componentes mutuamenteexcluyentes, susceptibles de ser captados a través delanálisis de censos y encuestas: (a) viviendasirrecuperables; (b) hogares secundarios (allegados) alinterior de la vivienda; y, (c) núcleos familiares secundarios(allegados) al interior del hogar en situación dehacinamiento y económicamente independientes (MINVU,2007). Mientras las categorías (b) y (c) describenrequerimientos adicionales de vivienda por motivos deallegamiento y hacinamiento, la categoría (a) estipula

Secundariamente, la actualización de los indicadoresvigentes requiere –asimismo– considerar otros procesosemergentes que agregan complejidad al diagnóstico deldéficit de vivienda. En relación a ellos, resaltan cuatrotemas centrales: (i) la consideración de la situación delos allegados, que exige ser revisada y precisada; (ii) latransición de los estándares cualitativos de vivienda yhabitabilidad; (iii) la consideración de personas en situaciónde calle y de otras situaciones especiales de déficit devivienda; y, (iv) la incorporación de las diferentes facetasdel acceso como una dimensión complementaria del déficitcuantitativo y cualitativo de vivienda.

Acerca de la estimación del déficit cuantitativode vivienda: alcances y consideracionesparticulares

De acuerdo a las definiciones empleadas por el MINVU(MINVU, 2004; MINVU, 2007), el concepto de déficithabitacional cuantitativo corresponde a la brecha numéricaexistente entre la cantidad de viviendas habitables y lacantidad de unidades –hogares o familias– requirentes odemandantes de vivienda. De tal forma, a cada unidadcarenciada (por motivos de allegamiento o inhabitabilidadde la vivienda que ocupa) le corresponde el acceso a unasolución habitacional exclusiva, sea por la vía de laconstrucción de una nueva vivienda o el acceso enpropiedad u otra condición a una vivienda construidacapaz de satisfacer adecuadamente sus necesidades.


requerimientos de reemplazo y reposición de unidadeshabitacionales irrecuperables.

Aún cuando estos componentes continúan siendorelevantes para el análisis, cabe plantear ciertasobservaciones puntuales, que permiten definir con unmayor grado de especificidad estas dos clases derequerimientos.

Respecto de los requerimientos por reposición o reemplazo(viviendas irrecuperables, categoría a), se manifiesta laposibilidad de extender su definición no solamente aaquellas unidades habitacionales cuyos materiales otipología –en virtud de ciertos criterios técnicos– no resultenadecuados para el digno alojamiento de personas,considerando, asimismo, toda característica que impliquepeligro o inhabilidad para la residencia continuada enellas. En esta condición, entonces, cabe incluir todavivienda amenazada por factores de riesgo endógenos oexógenos, en independencia de que su tipo y materialespredominantes (muros, techos y piso) se ajusten alestándar predefinido. Entre otros factores de riesgoendógenos, cabe indicar daños estructurales o problemasgraves de conservación, acondicionamiento o saneamientode la vivienda, que hagan inviable –en el corto plazo–, lapermanencia segura de personas en su interior. En cuantoa los factores exógenos, se incluyen procesos ocaracterísticas identificadas en el entorno inmediato a lavivienda que afecten la salud, seguridad e integridad físicade las personas o que impliquen violaciones flagrantes aciertas disposiciones normativas respecto de la localizaciónde viviendas en determinadas zonas.

Por otra parte, es importante indicar que las viviendaslocalizadas en campamentos, forman parte de losrequerimientos de reemplazo o reposición habitacionalen la medida en que se verifique, a lo menos, una de lassiguientes condiciones: (i) tipología o materialesinadecuados; y, (ii) imposibilidad de radicación en el sitiopor razones de ocupación de hecho no regularizable(campamentos mixtos o relocalizables). Al identificarviviendas irrecuperables o inhabitables emplazadas encampamentos, se añade una característica singular –dadapor el agrupamiento, la informalidad de la tenencia delsuelo, y/o por las características sociales del entorno- queexige la incorporación de una consideración integral aldiagnóstico.

Sobre las carencias habitacionales asociadas alallegamiento de hogares y núcleos familiares (categoríasb y c), se señala la necesidad de indagar de maneradirecta respecto de su autonomía y preferencias por unasolución exclusiva como medio adecuado para satisfacersus necesidades habitacionales. Allí donde se observanrelaciones de dependencia entre hogares y familias quecomparten una misma vivienda (por motivos funcionales,de salud física o mental, o derivados de la necesidad degarantizar el cuidado de niños, personas con discapacidado mayores) o donde una solución exclusiva –desde laperspectiva de las propias personas– no constituye unaopción preferible a la cohabitación, no resulta procedentededucir de manera lógica que la provisión de una viviendaadicional para el núcleo u hogar allegado será la mejormanera de resolver su situación habitacional. En estesentido, cabe indicar que el allegamiento autónomo –quese entenderá como la “presencia de hogares secundariosen la vivienda o de núcleos (familiares) secundarios dentrodel hogar, con autonomía física y funcional y demandantesde una solución habitacional exclusiva”– representa elcriterio general para admitir la identificación derequerimientos habitacionales cuantitativos por motivosde cohabitación de hogares y/o familias.

Aún cuando se está avanzando en el diseño de ítemesde cuestionario que consulten de modo directo al jefe dehogar y/o núcleo familiar allegado acerca de su potencialautonomía y preferencias habitacionales, se reconocentodavía serias dificultades para operacionalizar este criterioprescindiendo de otros supuestos. Por esta razón, todavez que sea imposible observar directamente la condiciónde allegamiento autónomo, se recomienda considerar lavariable hacinamiento como criterio auxiliar para establecersi la cohabitación de núcleos u hogares implica elrequerimiento de unidades adicionales de vivienda. Segúnpuede afirmarse, ciertas situaciones de cohabitación entrefamilias y/u hogares pueden sostenerse (o incluso serpreferidas) mientras no estén asociadas a problemas deconvivencia o densidad habitacional inadecuada.Consecuentemente, se establece que la condición deallegamiento ha de estar aparejada a un problemahabitacional concreto (que puede diagnosticarseindirectamente por medio del análisis del hacinamiento)para originar el requerimiento de una nueva unidadhabitacional. En el caso de nuestro país, el MINVU haempleado el criterio de 2,5 a 4,9 personas (en promedio)


por recinto utilizado exclusivamente como dormitorio paraverificar una situación de hacinamiento medio, y de 5personas y más para dar cuenta de una situación dehacinamiento crítico (MINVU, 2004; MINVU, 2007).

En el caso de los núcleos secundarios allegados (categoríac), se ha estimado convencionalmente que la presenciade hacinamiento a nivel medio (conjuntamente con criteriosde independencia económica) es requisito fundamentalpara justificar la provisión de una nueva unidad habitacional.En el caso de los hogares allegados (categoría b), entanto, la metodología empleada hasta ahora por el MINVUasocia de modo directo el requerimiento de una viviendaadicional a todo hogar secundario contabilizado al interiorde una vivienda (en independencia de otro criterio), porconsiderar que la autonomía económica de estas unidadeses condición suficiente para suponer la necesidad de unasolución habitacional exclusiva. Sin embargo, al revisaresta última situación debe hacerse hincapié en laposibilidad de que una vivienda compartida por dos o más


4 En este caso, al no haber hogares o núcleos allegados, el hacinamiento no implica situaciones que pudieran ver afectada la intimidad familiar. Por esta razón, sejustifica utilizar un criterio más exigente para juzgar si la movilidad o la ampliación son soluciones adecuadas.

hogares disponga de espacios suficientes para permitiruna adecuada cohabitación. En este caso, cabe relativizarla necesidad de una nueva vivienda para los hogaressecundarios, que podrán asignar diferente prioridad aesta opción dependiendo de otras consideraciones (porejemplo: los medios económicos que se dispone, lalocalización de la vivienda en la que actualmente reside,los ahorros obtenidos por el hecho de compartir gastos,etc.). En virtud de este análisis, se sugiere hacer extensivoel criterio de evaluar el hacinamiento antes de imputar unrequerimiento cuantitativo de vivienda a los hogaressecundarios. En esta línea, parece aconsejable utilizarun criterio semejante al empleado para distinguir lasituación de los núcleos secundarios (hacinamiento medio).

Sin embargo, existe –también– un conjunto de situacionescaracterizadas por una alta densidad habitacional y enlas que no se registra la presencia de hogares ni denúcleos familiares secundarios (allegados). En este caso,las condiciones de hacinamiento observadas pueden darorigen, alternativamente, a requerimientos de tipocuantitativo (propiciando la movilidad a solucioneshabitacionales que soporten de manera adecuada lasnecesidades de alojamiento de hogares y familiasnumerosas) y a requerimientos de tipo cualitativo(posibilitando la ampliación de las viviendas actualmenteocupadas por estos grupos o familias). Hasta ahora, lametodología MINVU calificaba estas situacionesúnicamente como requerimientos de ampliación deviviendas existentes. A partir de lo discutido en esta mismasección, se estima necesario reconocer a la movilidadhabitacional como una estrategia alternativa a la ampliaciónpara facilitar el acceso de la población a una viviendadigna. Puesto que es imposible suponer de antemano–como no sea en el análisis caso a caso– que la movilidadhabitacional represente una solución de mejor o peorcalidad a la ampliación de una vivienda existente, tampocoparece pertinente sumar estos requerimientos al déficitcuantitativo motivado por situaciones de allegamiento opor inhabitabilidad o irrecuperabilidad material de viviendas.En tal sentido, se propone considerar estos requerimientosen una categoría separada referida específicamente anecesidades de ampliación o movilidad habitacional. Enesta línea, sin embargo, es preciso observar niveles dehacinamiento lo suficientemente altos para justificar lamovilidad o la ampliación como soluciones pertinentes.

A tales efectos, se sugiere considerar un rango de 3,5 ómás personas por dormitorio como criterio para evaluarla pertinencia de estas soluciones4.

Al margen de las dos categorías de requerimientosreconocidas por la metodología MINVU, se propone relevar,diferenciadamente, requerimientos cuantitativos de viviendavinculados con ciertas situaciones especiales y que exigende una atención integral, más allá de la provisión de unavivienda para uso exclusivo.

Por un lado, es preciso especificar el conjunto derequerimientos asociados a las personas en situación decalle, sujeto que reviste una extrema complejidad para eldiagnóstico.

En segundo lugar, es de interés señalar la situación delas personas mayores que viven solas y que presentanalgún grado de dependencia funcional respecto de otraspersonas (por motivos de salud u otros). En estos casos,se sugiere identificar un tipo de requerimiento específicoque exige –a la par de una solución habitacional adecuada–la provisión de apoyos sociales continuados o del accesopreferente a establecimientos de larga estadía.

También cabe especificar requerimientos habitacionalesasociados a estadías limitadas de tiempo, como es elcaso de trabajadores estacionales o de temporada einmigrantes extranjeros requirentes de una soluciónindividual o colectiva para ellos y sus familias.


A continuación, se especifican –entonces– cuatrosubcomponentes relevantes en el contexto del déficitcuantitativo de vivienda, a los cuáles es posible vincularalgunos indicadores simples (Tabla 2).

Propuesta de indicadores sobre déficitcuantitativo de vivienda

El déficit cuantitativo se expresa en términos del númerode unidades o soluciones habitacionales dignas a disponerpara dar adecuada satisfacción a un conjunto derequerimientos urgentes de alojamiento de familias y/uhogares.

En atención a lo planteado, la identificación derequerimientos cuantitativos de vivienda se desprende dela combinación entre los factores consignados en la Tabla1.

Tabla 1Déficit cuantitativo de viviendaIdentificación de factores relevantes para su estimación


DESCRIPCIÓN

Condición imputada a viviendas: (i) localizadas en un área amenazada por peligros de orden natural o antrópicoo restringida para uso habitacional; y/o (ii) en situación de riesgo por factores endógenos de conservación,habitabilidad o saneamiento.

Condición imputada a viviendas que presentan uno o más materiales predominantes de tipo irrecuperable enmuros, techo y piso o que son de tipo improvisado o irrecuperable (chozas, mediaguas, carpas, vivienda móvil,etc.)

Presencia de hogares secundarios en la vivienda o de núcleos (familiares) secundarios dentro del hogar, conautonomía (facilitada por la disponibilidad regular de ingresos económicos y/o por factores de independenciafísica y funcional) y demandantes de una solución habitacional exclusiva.

Presencia de hogares secundarios en la vivienda o de núcleos (familiares) secundarios dentro del hogar,carentes de autonomía y no demandantes de una solución habitacional exclusiva.

Relación existente entre el número de personas que habitan regularmente una vivienda y el número dehabitaciones exclusivamente usadas como dormitorios en la misma. Se identifican cuatro categorías dehacinamiento: (a) sin hacinamiento (2,49 y menos personas por dormitorio); (b) hacinamiento medio (2,5 a3,49 personas por dormitorio); (c) hacinamiento alto (3,5 a 4,99 personas por dormitorio); y, (d) hacinamientocrítico (5 y más personas por dormitorio o ausencia de recintos usados exclusivamente como dormitorios).

Condición de hogares y familias requirentes de una solución habitacional especial por sus característicasparticulares (adultos mayores autovalentes; inmigrantes extranjeros; trabajadores estacionales; personas ensituación de calle, etc.)

FACTOR

a. INHABITABILIDAD

b. IRRECUPERABILIDADMATERIAL

c. ALLEGAMIENTOAUTÓNOMO

d. ALLEGAMIENTODEPENDIENTE

e. HACINAMIENTO

f. GRUPOS DE EXTREMAVULNERABILIDADHABITACIONAL


Tabla 2Déficit cuantitativo de viviendaPropuesta de identificación de requerimientos e indicadores

SUBCOMPONENTE

1. Requerimientos de reemplazo de viviendasinhabitables y/o irrecuperables

2. Requerimientos de viviendas adicionales parafamilias y hogares allegadas

3. Requerimientos de ampliación o movilidadhabitacional para hogares y familias hacinadas

4. Requerimientos habitacionales especiales(solución individual o colectiva sostenible yapoyos complementarios) para acoger de maneratransitoria o permanente a personas y familiasen situación de extrema vulnerabilidad

INDICADOR

1.1. Hogares y familias en viviendas improvisadas, de tipo o materialidad irrecuperable1.2. Hogares y familias en viviendas siniestradas, amenazadas por daños estructurales

irrecuperables, fatiga de material o plagas.1.3. Hogares y familias en viviendas localizadas en áreas de riesgo o en zonas prohibidas

para uso residencial según IPT.1.4. Hogares y familias en viviendas de campamentos re-localizables o mixtos (no

obstante las viviendas sean de tipo o materialidad recuperable).

2.1. Hogares secundarios con hacinamiento medio, alto o crítico (2,5 personas pordormitorio y más) y demandantes de una solución habitacional independiente.

2.2. Núcleos familiares secundarios autónomos en situación de hacinamiento medio,alto o crítico (2,5 personas por dormitorio y más) y demandantes de una soluciónhabitacional independiente.

3.1. Viviendas (sin hogares o núcleos secundarios de ningún tipo) con hacinamiento altoo crítico (3,5 personas por dormitorio y más) y demandantes de ampliación omovilidad habitacional.

3.2. Viviendas (con allegamiento dependiente) con hacinamiento medio, alto o crítico(2,5 personas por dormitorio y más) y demandantes de ampliación o movilidadhabitacional.

4.1. Personas en situación de calle.4.2. Personas mayores dependientes viviendo solas.4.3. Trabajadores estacionales, de temporada e inmigrantes extranjeros (no residentes)

demandantes de una solución habitacional por tiempo limitado para ellos y/o susfamilias.


En el caso de los subcomponentes (1), (2) y (3) se observaque éstos pueden ser registrados sin mayoresinconvenientes a través de fuentes convencionales (censoy encuestas). Sobre el componente (1), se aconsejacomplementar los análisis derivados de estas fuentes condatos obtenidos a través de catastros, fotografías satelitalesy observación en terreno, de modo de estudiar patronesde aglomeración en campamentos u otras configuraciones.

En referencia a los subcomponentes (2) y (3), sin embargo,debe insistirse en la necesidad de disminuir la cantidadde supuestos involucrados, favoreciéndose la identificaciónde núcleos y hogares allegados autónomos en base apreguntas directas sobre: (a) las relaciones de parentescoexistentes entre los integrantes de núcleos y hogares(receptores y allegados); (b) los motivos que inducen lacohabitación entre familias y hogares; y, (c) la aspiracióny capacidad de los núcleos y hogares allegados de accedera una solución habitacional exclusiva.

Sobre el componente (4), también parece factible generarestimaciones basadas en fuentes convencionales, aunque

debe hacerse la prevención de que instrumentos comoel censo o las encuestas de hogares suelen subestimarsu presencia.

Finalmente, a efectos de estimar volúmenes derequerimientos habitacionales cuantitativos en diferentesescalas de análisis, se especifican algunos indicadoresagregados relevantes (Tabla 3).

En términos de prioridad pública, se aconseja tener encuenta, en primer lugar, el indicador (1), que señala elconjunto de unidades que inmediatamente deben seradicionadas o repuestas para asegurar la disposición deuna vivienda a todo hogar o grupo familiar en condicionesde vivir de manera independiente. Secundariamente, cabeconsiderar el indicador (2), que añade a este conjuntoaquellas situaciones de hacinamiento que pueden seratendidas alternativamente por medio de soluciones deampliación o movilidad habitacional.

En el caso de los requerimientos cuantitativos especiales,éstos revisten –indudablemente– una expresión singular.


Tabla 3Déficit cuantitativo de vivienda.Propuesta de indicadores agregados de déficitcuantitativo de vivienda

INDICADOR AGREGADO

1. Total de requerimientos cuantitativos porreposición y allegamiento

2. Total de requerimientos cuantitativos porreposición, allegamiento y hacinamiento

3. Total de requerimientos cuantitativosespeciales

FÓRMULA

(1) + (2)

(1) + (2) + (3)

(4)

Por este motivo, se sugiere efectuar su cómputo porseparado y considerar su estimación sólo en el caso queeste subcomponente revista una dimensión significativapara el área en estudio.

Propuesta de indicadores sobre déficit cualitativode vivienda

Respecto del déficit cualitativo de vivienda, se estableceque su expresión está vinculada al número de accionesconcretas que cabe efectuar para mejorar, reparar uoptimizar aquella porción del parque habitacional quepresenta carencias cualitativas recuperables en diferentesaspectos. Se excluyen del análisis del déficit cualitativo,aquellas carencias agudas que exigen el reemplazoinmediato de la vivienda o que implican condiciones depeligro, inseguridad o inhabitabilidad de la misma.

Según se advirtió, los subcomponentes contemplados porla metodología MINVU (materialidad predominante enmuros, techos y pisos; saneamiento; y tipología de vivienda)resultan insuficientes para caracterizar la calidad de lasviviendas (MINVU, 2004; MINVU, 2007). En virtud de ello,se propone considerar el siguiente conjunto de factoresque, potencialmente, inciden en distintos tipos de carenciascualitativas (Tabla 4).

DESCRIPCIÓN

Tipo de material predominante en muros(primera prioridad), techo (segundaprioridad) y piso (tercera prioridad)

Estado de conservación de losmateriales, estimado conforme a lapresencia de las siguientes patologías:(i) humedad; (ii) plagas (termitas uotras); (iii) daños; (iv) goteras; (v) fatigade materiales; (vi) mal estado

Tipo y nivel de acondicionamientoalcanzado en los siguientes aspectos:( i ) térmico; ( i i ) acúst ico; ( i i i )impermeabilización; (iv) ventilación; (v)calefacción; (vi) iluminación

Disponibilidad y calidad de serviciosbásicos en la vivienda, incluyendo: (i)agua para consumo humano y otrosusos; (ii) electricidad; (iii) sistema deevacuación de aguas servidas; (iv) aguacaliente

FACTOR

a. MATERIALIDAD

b. CONSERVACIÓN

c. ACONDICIONAMIENTO

d. SANEAMIENTO YSERVICIOS BÁSICOS

Tabla 4Déficit cualitativo en viviendaIdentificación de factores relevantes para su estimación



En conformidad con la metodología vigente, la materialidadconsidera una clasificación de tres categorías de materialespredominantes en muros, techo y piso (aceptable,recuperable, irrecuperable). En este ámbito, resultaprioritaria la atención que se concede a los muros oparedes exteriores, los que constituyen un elemento centralpor su cualidad estructurante, al tiempo de ser, también,uno de los materiales más difíciles de reemplazar. Eltecho, por prestar cobertura y protección a la vivienda, seestablece como segunda prioridad, pudiendo revestir unarelevancia incluso mayor a la de los muros en zonas dealta pluviosidad. Finalmente, el piso se constituye comotercer elemento a tener en cuenta en la clasificación pormateriales. Las categorías asignadas a los diferentesmateriales responden a evaluaciones contingentes,dependientes de estándares técnicos y de la normativavigente. A su vez, se espera que las clasificaciones demateriales resulten sensibles a consideracionesbioclimáticas.

Complementariamente a la clasificación por materiales,se consigna como subcomponente el estado de


conservación de los mismos. En este caso, debido a laconsiderable dificultad que implica establecerclasificaciones ordinales, se sugiere enfocar el diagnósticoa la observación de patologías específicas que den cuentade algún grado de deterioro significativo de los materiales(lo que implicaría la necesidad impostergable de repararloso reemplazarlos).

En otro nivel, el acondicionamiento apunta a describir laidoneidad de los mecanismos o sistemas con que cuentala vivienda para regular y conservar la temperatura interior,aislar ruidos, mantener su impermeabilidad, regular la luzy ventilación naturales y proveer de calefacción. Estosaspectos, como se sabe, tienen una importancia críticaen ciertos contextos para garantizar la habitabilidad delas viviendas.

En la categoría de saneamiento y servicios básicos seconsideran aspectos convencionales (agua, electricidad

Tabla 5Déficit cualitativo de vivienda.Propuesta de identificación de requerimientos e indicadores

y sistema de evacuación de aguas servidas), añadiéndosela disponibilidad de un sistema de agua caliente.

En último término, cabe atender igualmente a factores deallegamiento dependiente y hacinamiento (ya mencionadosen el apartado anterior) que, en el caso del déficit cualitativo,permiten diagnosticar potenciales requerimientos deampliación de viviendas.

Mientras los factores de materialidad, hacinamiento ysaneamiento y servicios básicos pueden ser relevados,en su gran mayoría, a través del censo y de encuestas,el análisis de los factores de acondicionamiento yconservación entrañan dificultades relacionadas con lafalta de instrumentos que recojan información pertinentede manera extensiva.

En la tabla 5, se establece una clasificación derequerimientos cualitativos de vivienda susceptible de sergenerada en base a los factores previamente identificados.

SUBCOMPONENTE

1. Requerimientos de reemplazo omejoramiento de material predominanteen paredes exteriores, techo y muros

2. Requerimientos de provisión desaneamiento y servicios básicos

3. Requerimientos de acondicionamiento

4. Requerimientos de conservación demateriales

5. Requerimientos de ampliación

INDICADORES

1.1. Viviendas con paredes exteriores de material recuperable1.2. Viviendas con techo de material recuperable1.3. Viviendas con piso de material recuperable

2.1. Viviendas sin acceso a agua proveniente de la red pública, sin cañería dentro de la viviendao con acceso remoto (por camión aljibe u otro medio)

2.2. Viviendas sin acceso a electricidad proveniente de la red pública u otra fuente segura2.3. Viviendas sin sistema adecuado de evacuación de aguas servidas (servicio higiénico conectado

a alcantarillado o fosa séptica)2.4. Viviendas sin sistema adecuado de provisión de agua caliente (calefont, caldera, termo o

similar)

3.1. Viviendas sin acondicionamiento (aislación) térmico adecuado3.2. Viviendas sin acondicionamiento (aislación) acústico adecuado3.3. Viviendas sin impermeabilización adecuada3.4. Viviendas sin ventilación natural adecuada3.5. Viviendas sin sistema de calefacción adecuado3.6. Viviendas sin iluminación natural adecuada

4.1. Viviendas con problemas reparables de humedad4.2. Viviendas con problemas reparables en sus materiales por daños, fatiga o mal estado de

conservación4.3. Viviendas con problemas reparables de goteras

5.1. Viviendas con hacinamiento medio, alto o crítico (2,5 y más personas por dormitorio) y conallegamiento dependiente.

5.2. Viviendas con hacinamiento alto o crítico (3,5 y más personas por dormitorio) sin núcleos uhogares secundarios.



En cuanto a la obtención de indicadores agregados, enla Tabla 6 se especifican dos grandes grupos derequerimientos cualitativos: (1) requerimientos demejoramiento, reparación o acondicionamiento (queimplican la mejora, reparación o reemplazo en factoresde materialidad, conservación, acondicionamiento ysaneamiento y servicios básicos); y, (2) requerimientosde ampliación (vinculados a la presencia de situacionesde hacinamiento medio, alto o crítico sin núcleos u hogaressecundarios y/o de núcleos secundarios dependientes encondiciones de hacinamiento medio o superior). A ellospuede agregarse una estimación total de requerimientoscualitativos de vivienda que resulta de la suma de los dosanteriores.

Tabla 6Déficit cualitativo de viviendaPropuesta de indicadores agregados de déficitcualitativo en vivienda

INDICADORES AGREGADOS

1. Total de requerimientos de mejoramiento,reparación o acondicionamiento

2. Total de requerimientos de ampliación

3. Total de requerimientos cualitativos devivienda

FÓRMULA

(1) + (2) + (3) + (4)

(5)

(1) + (2) + (3) + (4) + (5)


En el caso de estos indicadores agregados, es importanteadvert i r que una vivienda puede concentrar–simultáneamente– varios requerimientos cualitativos.Esto significa que la suma de los diferentes componentesde déficit cualitativo equivaldrá a un conjunto de accionesa ejecutar, sin que este valor coincida –necesariamente–con la cantidad de viviendas a recuperar, mejorar o ampliar.Para atender a este último propósito es necesario –en lamedida en que se opere con una sola base de datos ocon registros complementarios– desarrollar índicescomplejos que permitan registrar las múltiplescombinaciones posibles.

Respecto de la priorización de estos indicadoresagregados, es congruente otorgar mayor relevancia a losrequerimientos de ampliación, los que –como ya se haseñalado– pueden traducirse alternativamente en términosde requerimientos cuantitativos o cualitativos. Losrequerimientos de mejoramiento, reparación oacondicionamiento –toda vez que no implican carenciasirrecuperables– adquieren una prioridad secundariarespecto de los anteriores.

Propuesta de indicadores sobre déficit de accesode vivienda

Cabe establecer, junto con los indicadores de déficitcuantitativo y cualitativo, factores e indicadores quepermitan caracterizar las limitaciones que afectan el accesoefectivo de los hogares y familias a viviendas dignas,integradas en el territorio y que posibiliten la inclusión depersonas con necesidades especiales.

Desde el punto de vista de la vivienda, correspondedestacar tres aspectos principales del déficit de acceso.Estos aspectos o subcomponentes dan origen a unconjunto de requerimientos e indicadores que puedenlevantarse para caracterizar las condiciones en las cualeslas personas acceden a la vivienda y se integran a laciudad y el territorio a través de ella (ver Tabla 7).


Tabla 7Déficit de acceso en viviendaPropuesta de identificación de requerimientos e indicadores


INDICADORES

1.1. Hogares y familias no propietarias (allegados autónomos u ocupantes principalesde la vivienda) (quintiles I y II de vulnerabilidad) sin capacidad de ahorro paraacceder a una vivienda.

1.2. Hogares y familias no propietarias (allegados autónomos u ocupantes principalesde la vivienda) (quintil III de vulnerabilidad) y con restricciones de endeudamientoo acceso a crédito hipotecario.

2.1. Hogares y familias residentes en localidades rurales aisladas y sin accesoinmediato a medios de transporte regulares y expeditos.

2.2. Hogares y familias residentes en viviendas urbanas desventajosamente localizadas(por tiempos de traslado excesivos a lugares de trabajo y estudio, servicios yespacios públicos o dificultad de acceso a transporte regular y expedito).

3.1. Personas, hogares, familias y comunidades con algún tipo de carencia cuantitativao cualitativa que requieren una consideración especial en materia de diseño eimplementación de garantías específicas, considerando, entre otros a: (i) personascon discapacidad; (ii) personas mayores; (iii) niños; (iv) pueblos originarios; (v)minorías sexuales; y, (vi) inmigrantes extranjeros.

SUBCOMPONENTE

1. Requerimientos de apoyos, incentivos, subsidioso acciones específicas para garantizar el accesoseguro en propiedad (u otra condición de tenencia)a una vivienda digna a hogares y familiassocioeconómicamente vulnerables y sectoresmedios

2. Requerimientos de localización y/o mejoras a la redvial y de transportes para satisfacer necesidadesde movilidad de familias en viviendas aisladas ocon dificultades de acceso

3. Requerimientos de diseño universal y participacióninclusiva para grupos y personas con necesidadesespeciales y/o sujetas a discriminación

Al igual que en el caso del déficit cuantitativo se recomiendaexpresar los requerimientos de acceso en vivienda entérminos de hogares y/o familias asociados a uno o másde estos requerimientos. En la medida en que se dispongade instrumentos que faculten el cruce de información, sevalida la posibilidad de generar indicadores agregadosde déficit de acceso que resulten complementarios aldiagnóstico del déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda.

En el caso de los requerimientos de apoyos, incentivos,subsidios o acciones específicas, los análisis efectuadospor MIDEPLAN, a partir del cruce de información entrelas categorías del déficit cuantitativo de vivienda y losquintiles de pobreza en la encuesta CASEN, constituyenun primer acercamiento a la cuantificación carenciassocioeconómicas de acceso a la vivienda (MIDEPLAN,2007). En una perspectiva semejante, los estudiosefectuados por el MINVU sobre medición del déficitcuantitativo en grupos vulnerables en base al censo 2002(Siclari [ed.], 2007) facultan un diagnóstico inicial de lasproblemáticas relacionadas con los requerimientos dediseño universal y participación inclusiva.

Respecto de los requerimientos de accesibilidad físico-espacial, existen importantes limitaciones al uso de ítemesdirectos (por ejemplo, aquellos que consultan por lostiempos de desplazamiento para acceder a infraestructuras,

servicios y espacios públicos), por lo que se aconsejaemplear aproximaciones indirectas a su medición a travésde herramientas SIG y cruces con informaciónsociodemográfica.

3.4.2. Indicadores de Infraestructura


La inclusión de indicadores de infraestructura en eldiagnóstico del Déficit Urbano-Habitacional pone de relieveel rol estratégico asociado a un conjunto de redes, sistemasy servicios básicos que proveen soporte esencial a lasactividades humanas distribuidas en el territorio. Lacobertura, calidad y nivel de acceso asociado a lainfraestructura son factores que contribuyen de maneradeterminante a garantizar condiciones de urbanizaciónmínimas para el desarrollo habitacional, habilitar la provisiónde servicios sociales de mayor complejidad y posibilitarla existencia y mantenimiento de numerosos espacios deuso público.

En orden a la definición esbozada previamente, seconsignan tres subcomponentes o categorías generalesde infraestructura: (1) redes de servicios básicos; (2) redesy sistemas de vialidad, conectividad y transportes; y, (3)infraestructura para la protección de la población contrariesgos de origen natural y antrópico. Las funciones


Tabla 8Déficit de infraestructuraPropuesta de identificación de subcomponentes y categorías

Entre estas categorías pueden identificarse una serie dejerarquías y encadenamientos, los que implican un ordende prioridad aparejado a la provisión de distintas clasesde satisfactores para los requerimientos indicados en laTabla 8. En materia de servicios básicos, la disponibilidadde agua para consumo humano es precondición para ladisposición, extracción y tratamiento de aguas servidas,

asociadas a estos subcomponentes pueden vincularse aun diferente orden de prioridad dependiendo de factorescontingentes y de características contextualessobresalientes de las áreas analizadas, lo que podríaincidir en la mayor preponderancia asignada a unos uotros subcomponentes. Bajo una perspectiva global, sinembargo, cabe remarcar que la carencia de algunosservicios básicos (particularmente, agua para consumohumano y otros usos, disposición, extracción y tratamientode aguas servidas, y energía eléctrica) concentra unaatención preferencial por su estrecha asociación consituaciones de pobreza y extrema pobreza.

A continuación (Tabla 8), se presenta un esquema generalcon la especificación de categorías individuales ligadasa estos tres subcomponentes.


CATEGORÍAS

1.1. Agua para consumo humano y otros usos1.2. Energía eléctrica1.3. Disposición, extracción y tratamiento de aguas servidas1.4. Telecomunicaciones y conectividad digital1.5. Disposición, recolección, tratamiento y reciclaje de residuos sólidos1.6. Evacuación de aguas lluvia

2.1. Vialidad peatonal y vehicular2.2. Puentes, túneles y obras públicas2.3. Puertos terrestres, marítimos, lacustres o fluviales; aeropuertos, aeródromos o

helipuertos; estaciones ferroviarias o de metro2.4. Servicios de transporte colectivo2.5. Paraderos de locomoción colectiva2.6. Estacionamientos, embarcaderos o infraestructura para guardar vehículos

3.1. Obras, infraestructuras y servicios para la protección de la población y la mitigaciónde riesgos de origen natural (sismos, tsunamis, inundaciones, actividad volcánica,aluviones, derrumbes, etc.)

3.2. Obras, infraestructuras y servicios para la protección de la población y la mitigaciónde riesgos de origen antrópico (contaminación del aire, agua, suelos, contaminaciónacústica, etc.)

SUBCOMPONENTE

1. Requerimientos de redes de servicios básicos

2. Requerimientos de redes y sistemas de vialidad,conectividad y transportes

3. Requerimientos de infraestructura y obras para laprotección de la población contra riesgos de origennatural y antrópico


a la vez que la energía eléctrica resulta un supuesto básicopara la operación de otras redes y sistemas, como lastelecomunicaciones y la conectividad digital. En referenciaa las redes y sistemas de vialidad, conectividad ytransportes, se constata una relación análoga respectode la existencia de vialidad vehicular y el funcionamientode servicios de transporte colectivo. En el caso de laprotección contra riesgos, estos elementos responden acaracterísticas singulares, siendo relevante disponer deaquellas obras e infraestructuras que contribuyan agarantizar la seguridad, salud y calidad de vida de losseres vivos y del medioambiente.

A diferencia de las distinciones de escala que puedenplantearse en el nivel de servicios (como se verá másadelante), en general cabe asumir como criterio normativoque las infraestructuras deben cubrir, prácticamente, demodo universal a la población. En el nivel de los serviciosbásicos, el cumplimiento de este estándar se hace factiblea través de redes. No obstante, es preciso indicar queciertas redes tienen relevancia sólo para algunas áreas(como en el caso de la evacuación de aguas lluvia, quetiene una aplicación singular para áreas urbanas), a lavez que otras pueden ser efectivamente sustituidas pormedio de alternativas que, en algunos casos, son lasúnicas factibles (fosas sépticas como sustitutos de lasredes de alcantarillado). Asimismo, ciertas redes físicas–telecomunicaciones y conectividad digital– pierdenrelevancia en virtud de la proliferación de redesinalámbricas o satelitales que permiten la interconexióna distancia de áreas antes aisladas o que constituyen unaalternativa más eficiente y económicamente accesible alas primeras.

Algo semejante se observa en el ámbito de losrequerimientos de vialidad, conectividad y transportes.En su dimensión más amplia, la interconexión del territorioa través de la red vial y de servicios colectivos de transporteregulares, seguros y expeditos constituye un imperativotransversal. Pese a ello, el tipo de requerimientos y elestándar cualitativo asociado se diferencia conforme altamaño, rango y función de los diferentes territorios. Estosupone que ciertos requerimientos asociados a una escalademográfica mayor, como puertos o aeropuertos y otrossimilares, deben estar circunscritos a ciudades, áreas yterritorios de jerarquía superior.

A continuación, se plantean ciertas pautas generales parael diseño de indicadores de requerimientos cuantitativos,

cualitativos y de acceso en infraestructura. De estapropuesta se excluye expresamente el sub-componentede protección contra riesgos, pues –como ya se haindicado– la evaluación de la suficiencia, calidad y accesode la infraestructura destinada a este propósito es sensiblea factores y dinámicas locales que inciden en un perfilparticular de exposición a riesgos de diferente tipo ymagnitud.

Propuesta de indicadores sobre déficitcuantitativo en infraestructura

El análisis de la dimensión cuantitativa del déficit deinfraestructura remite, en términos generales, a unaexpresión de cobertura territorial. En efecto, el examende la suficiencia de las infraestructuras disponibles en undeterminado territorio no está condicionado solamentepor la localización individual de ciertos elementos, sinopor la capacidad de abastecer o servir (a través de redesde diferentes características) las necesidades de lapoblación residente en un territorio, lo que permite distinguirentre población con y sin cobertura. De esta forma, enestos análisis se verificará una correspondencia entredéficit cuantitativo y accesibilidad físico-espacial, que seha descrito como una faceta singular de la dimensión deacceso.

La existencia de cobertura territorial representa, entonces,el principal criterio para juzgar acerca de la condicióndeficitaria en infraestructuras en términos cuantitativos.Ahora bien, la cobertura puede adquirir una diferenteexpresión dependiendo de si se trate de servicios básicoso de redes viales, conectividad y transportes. En el primercaso, su análisis estará sujeto a un aspecto de factibilidadoperacional, donde el área de cobertura alcanzada porlos prestadores (públicos o privados) constituye el límitea la capacidad de satisfacer las necesidades de lapoblación. En el caso de la vialidad y conectividad–particularmente, en su dimensión terrestre–, en tanto,se trata de ejes que facultan el acceso de la poblaciónconforme a un criterio de adyacencia o acceso inmediato.

Según lo sugerido previamente, la expresión numéricade estos indicadores debería referirse, primordialmente,a la cantidad de población, hogares o familias excluidasde acceder al área de cobertura de las infraestructuras.Atendiendo a esta orientación, en las tablas siguientes(Tablas 9 y 10) se sugieren indicadores que podrían ayudara describir carencias cuantitativas en los requerimientos


Tabla 9Déficit cuantitativo de infraestructura: redes de servicios básicosPropuesta de identificación de requerimientos e indicadores


INDICADORES

1.1.1. Población (hogares) fuera del área de cobertura operacional de empresas sanitarias(o sin Agua Potable Rural);

1.1.2. Población (hogares) en áreas sin factibilidad de conexión)

1.2.1. Población (hogares) fuera del área de cobertura operacional de empresa distribuidora;1.2.2. Población (hogares) en áreas sin factibilidad de conexión

1.3.1. Población (hogares) fuera del área de cobertura de red de alcantarillado (área urbana);1.3.2. Población (hogares) no cubierta por sistema de tratamiento de aguas servidas

1.4.1. Población (hogares) fuera del área de cobertura de antena celular;1.4.2. Población (hogares) sin acceso efectivo a banda ancha, Wi-Fi o conexión a internet

1.5.1. Población (hogares) sin servicio de retiro de basura domiciliaria;1.5.2. Población (hogares) cuyos residuos sólidos no son tratados o reciclados en planta

correspondiente

Población (hogares) fuera del área de cobertura de red de colectores de aguas lluvias(área urbana)

REQUERIMIENTO

1.1. Agua para consumo humano y otros usos

1.2. Energía eléctrica

1.3. Disposición, extracción y tratamiento de aguasservidas

1.4. Telecomunicaciones y conectividad digital

1.5. Disposición, recolección, tratamiento yreciclaje de residuos sólidos

1.6. Evacuación de aguas lluvia

Tabla 10Déficit cuantitativo de infraestructura: vialidad, conectividad y transportes.Propuesta de identificación de requerimientos e indicadores


INDICADORES

Población (hogares) sin acceso inmediato a vías que ofrezcan conectividad a centrospoblados.

Población (hogares) requirentes de una solución específica de obra pública.

Población (hogares) sin acceso expedito a puertos terrestres, marítimos, lacustres,fluviales, aeropuertos, aeródromos, helipuertos o estaciones ferroviarias y de metro.

Población sin acceso regular a servicios de transporte colectivos seguros, regularesy expeditos.

Población (hogares) requirente de un paradero cubierto o acondicionado.

Población (hogares) requirente de estacionamientos, embarcaderos o infraestructurapara guardar vehículos.

REQUERIMIENTO

2.1. Vialidad vehicular

2.2. Puentes, túneles y obras públicas

2.3. Puertos terrestres, marítimos, lacustres o fluviales;aeropuertos, aeródromos o helipuertos; Estacionesferroviarias o de metro

2.4. Servicios de transporte colectivo

2.5. Paraderos de locomoción colectiva

2.6. Estacionamientos, embarcaderos o infraestructurapara guardar vehículos

de servicios básicos y de vialidad, conectividad ytransportes. Idealmente, la construcción de estosindicadores requiere un trabajo preparatoriointerinstitucional, orientado al aprovechamiento de la

información disponible en cada uno de los organismoscompetentes, así como la búsqueda de acuerdos técnicossobre los conceptos y los momentos adecuados para laactualización periódica de cada indicador.


En relación a los requerimientos de servicios básicos,corresponde indicar algunas observaciones. En primerlugar, es de interés puntualizar la relación existente entrela cobertura territorial de las redes de servicios básicosy las conexiones domiciliarias efectivas. Al tratarse deservicios indispensables para la vivienda –y cuyo accesoestá mediado, habitualmente, por un vínculo contractualentre el prestador y los ocupantes de la vivienda– esindudable que la factibilidad de conexión posibilitada porla cobertura no garantizará necesariamente ladisponibilidad del servicio al interior de la vivienda. Enello inciden factores de acceso (relacionados, como severá más adelante, con la capacidad de pago de losusuarios,) y otras variables de índole social o cultural. Eneste sentido, se sugiere analizar las carencias de serviciosbásicos a escala de redes en estrecha relación con lascarencias de saneamiento y servicios básicos a escalade vivienda. En la misma línea, cabe enfatizar que lacarencia de redes de servicios básicos tampoco implicala imposibilidad para satisfacer adecuadamente unanecesidad asociada a ellas por medio de algún mecanismoo sistema alternativo.

Por otra parte, respecto de la infraestructura asociada atelecomunicaciones y conectividad digital, la proliferaciónde la telefonía celular y de sistemas inalámbricos ysatelitales a lo largo del territorio nacional explica que lasredes fijas no se consideren como un aspecto relevanteen la identificación de carencias cuantitativas.

Propuesta de indicadores sobre déficit cualitativoen infraestructura

La evaluación de aspectos cualitativos de la infraestructuraestá comúnmente determinada por criterios propios delos prestadores, respetando –cuando corresponda– lasdirectrices de las respectivas superintendencias . Por estarazón, no forma parte de los propósitos de esta secciónelaborar un registro pormenorizado de indicadores decalidad en este componente.

Pese a lo anterior, se destaca que el diseño de indicadorespertinentes a la gestión urbano-habitacional en este campoha de poner especial énfasis, a lo menos, en cuatroaspectos:

Calidad del servicio o red, donde resulta crucialadjudicar relevancia al grado de satisfacción de lasexpectativas de los usuarios a la par del cumplimientode estándares sanitarios, medioambientales y deseguridad.Regularidad en el flujo o provisión, lo que afecta demanera determinante la oportunidad y continuidad enel uso, consumo o abastecimiento de servicios básicos,así como en la efectiva capacidad de interconexiónprovista –por ejemplo– por los sistemas de transportepúblico.Velocidad, capacidad y rapidez provista por la redo servicio. Esto resulta particularmente clave en temasde conectividad digital, a la vez que tiene incidenciacrítica respecto de determinar umbrales de colapso osaturación de redes y sistemas con capacidad limitada(transportes, evacuación de aguas servidas y aguaslluvias).Mantenimiento, como un criterio transversal quegarantiza la preservación óptima de servicios y redesa través del tiempo y evita su deterioro u obsolescencia.

Propuesta de indicadores sobre déficit de accesoen infraestructura

El costo económico de acceder a ciertos servicios básicosy a los sistemas de transporte (provistos, en su granmayoría, por prestadores privados) representa quizás elprincipal obstáculo que impide la plena satisfacción denecesidades relacionadas a ellos en territorios en loscuales la cobertura operacional está asegurada. En algunos


casos, la reducida capacidad de pago de los potencialesusuarios favorece la aparición de alternativas ilegales(población “colgada” a redes eléctricas o de agua potable,evasión en el pago del transporte colectivo) o motivacortes frecuentes en los servicios a usuarios morosos,con especial impacto sobre la población más vulnerable.

Mientras la ilegalidad emerge como una estrategia inviablepara habilitar el acceso continuado a servicios básicos,el no pago de las tarifas asociadas a los mismos esprobablemente uno de los principales factores que explicala inexistencia de los mismos en el nivel de las viviendas.Por esta razón, cabe argumentar que indicadores relativosa conexiones ilegales, evasión y morosidad constituyenindicadores críticos para dar cuenta de la vulnerabilidadde acceso de la población de un territorio. No obstante,habida cuenta de la dificultad para registrar esta clase deinformación, se sugiere considerar –de modo análogo alo sugerido en el caso del déficit de acceso en vivienda–las potenciales restricciones para asegurar de manerapermanente el pago de servicios básicos derivadas delbajo nivel de ingresos familiares o elevada vulnerabilidadsocioeconómica.

Por otro lado, asumiendo la estrecha asociación observadaentre cobertura territorial (déficit cuantitativo) y accesibilidadfísico-espacial de una determinada red o servicio básico,cabe acotar esta clase de carencias únicamente a dostipos de situaciones. De una parte, cuando la coberturaterritorial de un servicio básico no permite el accesoexpedito y continuado al mismo en el caso por la presencialocalizada de fuentes de distribución. Es el caso, porejemplo, de áreas servidas por prestadores de aguapotable donde el acceso domiciliario no se realiza pormedio de cañerías, sino que depende del acarreo pormedio de camión aljibe o medios particulares. En esteámbito específico, cabe considerar como indicador deacceso la forma a través de la cual la población recibe oaccede al servicio básico en cuestión. En segundo lugar,debe reconocerse otra aplicación del déficit de acceso,que ya ha sido planteada en el contexto del análisis dela localización habitacional. En este punto, nos referimosa los tiempos de traslado promedio de los medios detransporte disponibles, que pueden servir como unindicador de especial interés. Tiempos de trasladoexcesivos –más aún cuando se realizan a través de medios

de transporte inseguros o irregulares en su frecuencia–suponen una seria carencia de acceso en materia deinfraestructura urbana.

Por último, ha de considerarse restricciones específicasen materia de infraestructura asociadas a ciertas categoríasde población. En este sentido –sobre todo a efectos deconsignar requerimientos de diseño y asegurar ladisponibilidad de medios de transporte adecuados a susnecesidades– es relevante disponer de indicadores queden cuenta del volumen de población que presentadificultades de movilidad, con especial atención a personascon discapacidad y personas mayores.


5 Un aspecto complicado de observar y valorar es el suelo como insumo en el precio total de un inmueble, residencial o no residencial, especialmente cuando ésteno es vendido separadamente del activo inmobiliario y que podríamos asociar como su “valor residual”.

El suelo es un factor estratégico en el análisis de lamorfología y el crecimiento de la ciudad. Por esta razón,lograr que los mercados de suelo urbano sirvan a lasnecesidades económicas y sociales de los habitantesy organizaciones urbanas sigue siendo una de las máscomplejas tareas para el aparato público (Arditi, et. al.,2003).

La primera condición esencial para abordar los déficitses contar con una amplia oferta de suelo urbanodisponible a precio accesible.

En su connotación económica, resulta muy difícilestablecer un valor “objetivo” del suelo, ya que en lamayoría de los casos se determina como un “valorresidual”, dependiendo de la demanda de viviendas,espacios públicos, infraestructura y servicios. Losdesarrolladores inmobiliarios calculan su disposición apagar por un terreno en función de la edificabilidad ydel valor de venta estimado del metro cuadradoconstruido en la zona.

Sin duda, el mercado del suelo urbano está marcadopor fenómenos de especulación. Este es un mercadode concurrencia imperfecta en donde no existeatomicidad ni fluidez de oferentes y demandantes. Latransparencia del mercado es casi nula y estágeneralmente subordinado al tipo de organizaciónindustrial que adopta el mercado inmobiliario.

Junto con los costos privados que traen aparejados laconstrucción y urbanización en una determinadalocalización, se producen también externalidades, ocostos que son absorbidos por terceros. Se hace difícil,la mayoría de las veces, tener en cuenta la totalidad delos costos y deseconomías implicadas en el proceso y,en particular los costos de carácter indirecto que estaríanpresentes bajo el enfoque de cubrir los déficits urbano-habitacionales en forma integrada. Esfuerzos importantes

Recuadro 3Suelo urbano: alcances en el diagnóstico del Déficit Urbano-Habitacional

en este sentido son las exigencias de reserva de suelopara equipamiento y áreas verdes o de obras demitigación de impacto vial.

El valor promedio de las soluciones habitacionales seha incrementado durante los últimos años. Si bien escierto, los valores del m2 de construcción y deurbanización se han mantenido relativamente estables,la percepción es que no ocurre lo mismo respecto alvalor del suelo, el cual ha manifestado continuas alzas,constituyéndose en una variable crítica que impideabordar las necesidades de los sectores de menoresingresos. Los niveles de precio de suelo urbano y suevolución reflejan las condiciones en que se desenvuelvela respectiva economía, y las consecuentes expectativaseconómicas (Nuñez y Roca, 2007). Técnicamente,esto se expresa en que la elasticidad-riqueza del preciodel suelo es positiva, vale decir un cambio positivo enla riqueza de las personas producirá un alza en el preciodel suelo.

Información fiable sobre las transacciones de suelosería un insumo valioso a la hora de diseñar políticase instrumentos de regulación del mercado5. El objetivode un indicador de esta naturaleza debería permitirestimar los precios de mercado del suelo urbano, asícomo su evolución temporal y territorial. Según ShlomoAngel (2000) se requiere contar con tres medidas deprecio del suelo: suelo disponible no desarrollado; suelodotado de servicios dentro de los bordes urbanos ysuelo rural con potencial de convertirse en urbano yconstruir indicadores del precio del suelo asociadoscon el ingreso (ingreso per cápita), con la tasa decrecimiento (PIB), con la tasa de crecimiento urbano,crecimiento poblacional y con la densidad. Indicadoresde esta naturaleza, junto con incorporar una mediciónde control sobre el crecimiento urbano, permitiría buscarevidencias que muestren los efectos de los controlesy regulaciones del suelo urbano en su precio.


3.4.3. Indicadores de Servicios


Al igual que en el caso de los espacios públicos, losindicadores y estándares presentes en la normativa serelacionan directamente con las dotaciones de éstos,expresados y asociados a los metros cuadrados requeridospara cada uso definido, sin abordar indicadores defuncionamiento, calidad de los servicios, o accesibilidad(refiriéndonos a la proximidad de las personas a losservicios más elementales).

Por esto, resultaba de relevancia definir los componentesdel déficit y requerimientos de servicios, como una manerade establecer orientaciones que consideren el ineludibley necesario trabajo intersectorial y las especificidadesintraurbanas (refiriéndonos a la diversidad de los territorios,que presentan dinámica demográficas particulares ycondiciones socioeconómicas dispares).

En el caso de los territorios con población vulnerable, lacercanía a una serie de servicios públicos y privados, setransforma en un valor fundamental, en la medida quereduce las necesidades de transporte, y aumenta el acceso(asociada a proximidad espacial y fácil acceso). Laprovisión de servicios en estas áreas, permite mayorequidad en la distribución de equipamientos y serviciosy acrecienta la vinculación con los servicios, en especiallos de tipo público-social.

Déficit cuantitativo de servicios

Dentro de las precisiones necesarias, hay que señalarque algunos de los componentes de servicios tienen unajerarquía mayor que otros, pues la población los consideraimprescindibles, este es el caso de salud y la educación.La definición de servicios, como requerimientos de serviciossociales, incorpora también una serie de prestacionesrealizadas por empresas privadas y comercio, servicioscomplementarios, y en algunos casos, tambiénimprescindibles, requeridos para la subsistencia. Acontinuación se exponen en detalle los componentes,requerimientos e indicadores, los que en los casos desalud y educación, corresponden a los estándares decálculo de cobertura que estos sectores utilizan.


Tabla 11Déficit de servicios: educación y saludPropuesta de identificación de subcomponentes, categorías y escalas territoriales

SUBCOMPONENTE

1. Educación

2. Salud

CATEGORÍAS

1.1. Prebásica

1.2. Educación Básica

1.3. Educación Media

1.4. Educación Especial

1.5. Educación superior

2.1. Consultorio General Urbano (CGU)

2.2. Centro de Salud Familiar (CESFAM)

2.3. Consultorio General Rural (CGR)

2.4. Servicio de Atención Primaria de Urgencia (SAPU)

2.5. Postas, Servicio de Atención Médica de Urgencia (SAMU),Posta de Salud Rural (PSR)

2.6. Servicios de urgencia en hospitales y clínicas y atención móvil de urgencia.

2.7. Establecimientos y servicios de atención en salud mental.

2.8. Centro Comunitario de Salud Mental Familiar (COSAM).

2.9. Hospitales (o clínicas privadas)

2.10. Centros Médicos Privados

ESCALA TERRITORIAL DELOS REQUERIMIENTOS

BarrioComuna

Comuna

BarrioComuna

CiudadRegión

BarrioComunaLocalidad Rural

ComunaLocalidad Rural

Comuna

Educación

Los indicadores del Ministerio de Educación cuantificanla situación deficitaria asociada a la cobertura, calculadacomo la matrícula en el servicio educativo actual y lapotencial o proyectada. El cálculo de matrícula total,entrega la cifra de “alumnos de un determinado nivel deenseñanza, (educación básica y educación media), enrelación a la población ajustada del correspondiente tramode edad” (BCN, 2005: p.5), esto según cifras del Censo2002 y proyecciones de población derivadas.

Como referencia, la tasa de matrícula de educación básicapara el año 2002 alcanzó 97%, en la educación mediapara el mismo año, la tasa fue de 87%. Observandoestas cifras, se evidencia la necesidad de analizar el déficiten educación enfocado a territorios específicos (aquelloscon características de vulnerabilidad), y complementandocon indicadores relativos a la calidad de la educación(puntaje SIMCE, por ejemplo).

Fuente: CEHU-MINVU 2009


Tabla 12Déficit cuantitativo de servicios: educaciónPropuesta de identificación de requerimientos eindicadores

INDICADORES

1.1. Población no matriculada en edadcorrespondiente

1.2. Población matriculada que supera laproyectada para ese establecimiento(sobrematrícula)





4.1. Población no matriculada pertenecientesa categorías de riesgo


REQUERIMIENTO

1. Prebásica(no es obligatoria)

2. Educación Básica

3. Educación Media

4. Educación Especial

Se entiende por cobertura en educación, al "porcentajede la población en edad escolar que se encuentra atendidapor el sistema educacional perteneciente a enseñanzabásica y media" (SUBDERE, S/F: p.1). La educaciónuniversitaria, se ha excluido por no estar dentro de losniveles obligatorios de educación. Representa, además,un servicio que puede ser resuelto con el traslado a otrocentro urbano.

Salud

Los indicadores cuantitativos del sector, identifican sucobertura a través de la población asignada: “es lapoblación que potencialmente puede acceder a atenciónde salud que otorgan los establecimientos asistenciales,por residir en un área geográfica accesible a éstos”(SUBDERE, 2008: p.4). La cantidad de población y suscaracterísticas etáreas se determina mediante informacióncensal.

Otro indicador de cobertura es la población beneficiaria,definida como “la población adscrita a cada consultorio,población beneficiaria de FONASA que se inscribevoluntariamente según domicilio (o lugar de trabajo) enel establecimiento de atención primaria donde desea seratendida” (SUBDERE, 2008: p.4). A través de esteindicador, es factible estimar el número de atenciones delsistema, a través de los registros de FONASA.

Tabla 13Déficit cuantitativo de servicios: saludPropuesta de identificación de requerimientos e indicadores

INDICADORES

Población (N° de personas) asignada a consultorio que no accede aatención6.

Población (N° de personas) asignada a servicio que no accede a atención.

Población (N° de personas) asignada a servicio que no accede a atención.

Población (N° de personas) que requiere atención en hospitales demayor, mediana y menor complejidad y no puede acceder a esta (verbarreras)

Población (N° de personas) que requiriendo atención no puede accedera ésta.

REQUERIMIENTO

1. Atención Primaria (consultorios)

2. Atención Primaria de Urgencia

3. Salud Mental

4. Hospitales

5. Salud Privada

6 El Ministerio de Salud, ha identificado "barreras de acceso a la salud", definidas como “coberturas insuficientes, limitada disponibilidad de servicios, limitada accesibilidada ellos, diferencias culturales y motivacionales que impactan en la aceptabilidad de las acciones, en la limitada adherencia a los programas y en la escasa participaciónen iniciativas del ámbito de prevención y promoción de la salud.” (MINSAL, 2009).




Servicios Públicos

Este componente contiene servicios entregados porinstituciones del Estado, y otras del sector privado, ycorresponden a requerimientos relacionados a temasjudiciales, protocolarización y oficialización de documentos,y servicios municipales, entre otros. La satisfacción deeste requerimiento se relaciona con la proximidad de unconjunto de prestaciones que, pese a no ser de usointensivo, son altamente valoradas por la ciudadanía. Porsupuesto, disminuir la distancia recorrida entre la vivienday el servicio supone enfrentar obstáculos físicos,geográficos, naturales y de diseño.

3.4.4. Indicadores de espacio público

El espacio publico se asociaba hasta ahora exclusivamentea espacios abiertos y áreas verdes, como parques oplazas. Esta definición general, muy reducida y que dapreponderancia al diseño de lugares por sobre los usosde éstos, pierde de vista la presencia de otros espacioscomo son las calles, las veredas, lugares cerrados quetienen usos de esparcimiento y reunión.

Tabla 14Déficit cuantitativo de Servicios: servicios públicosPropu esta de identificación de requerimientos e indicadores

INDICADORES

Población (N° de personas) que no cuentan en su comuna con acceso a estos servicios.

Puede considerarse un ámbito de influencia en un radio comprendido entre los 1000y los 1500 metros.

REQUERIMIENTOS

1. Oficinas municipales (atención a público)

2. Registro civil

3. Juzgados

4. Centros de pagos

5. Correos / servicios encomiendas / Mensajería

6. AFP / IPS

7. Notarías

8. FONASA / ISAPRES

9. Conservador

10. Oficinas ministeriales y de otros organismospúblicos



consultados en la Mesa de Trabajo. Los principalesreparos dicen relación con la materialización de estascesiones, las que muchas veces presentan dificultadespara su implementación y mantenimiento. Sobre esto,hay dos tipos de obstáculos a considerar, el primeroes el factor económico y de maximización de lasganancias. En este escenario la cesión de suelo paralos fines dispuestos en la norma, resulta una exigenciaimpuesta o no del todo compartida, que redunda ensu aplicación. Asociado a lo anterior, las limitacionesatribuibles a la gestión para concretar la cesión en eluso dispuesto. Estos dos factores, producen en algunoscasos, que los metros cuadrados dispuestos deriven en espacios residuales, con funciones previamentedispuestas, y con limitadas posibilidades de flexibilizarsu disposición

Estándares de espacio público que consideren laespecificidad local, y los requerimientos dedistintos grupos: Como se mencionó en lasconsideraciones iniciales, las respuestas a losrequerimientos de espacio público deben considerarfactores territoriales, geográficos, climáticos y culturales,con especial atención al establecimiento de estándarese iniciativas locales. Esto es de alta relevancia en lorelacionado con espacios públicos, puesto que seespera que éstos acojan requerimientos diversos dela población.

La administración y mantenimiento del espaciopúblico: Junto al perfil de características y condicionesque deben reunir los espacios públicos, se establecenecesario generar estrategias para viabilizar lasustentabilidad de estos lugares, puesto que su estadode conservación, seguridad y confortabilidad es unfactor de alta importancia para la evaluación cualitativa.Es necesario considerar, también, que todos aquellosque corresponden a la escala barrial y comunal debenser administrados y mantenidos por el Municipio,atendiendo a que en la mayoría de los casos, lascomunas con altos requerimientos coinciden conmunicipios de menores ingresos. Esto es especialmentecrítico en el caso de mantener plazas, parques u otrotipo de área verde, ya que el gasto que reporta sucuidado y conservación puede comprometer parteimportante del presupuesto municipal.

Esta definición más amplia, incluye las sedes sociales,centros comunitarios, algunos espacios de comercio yservicios, que complementan sus actividades con lugaresde recreación (un ejemplo de esto se da en algunoscentros comerciales) y la vialidad de escala barrial (callesy pasajes), lugares que tienen como característica queacogen actividades de reunión e interacción, y estánorientadas al uso colectivo, considerando la diversidadde actividades.

Esto se hace más evidente en lo referido al espacio públicomás próximo a la vivienda, entorno donde este elementoaporta a la integralidad de la trama urbana, incrementalas posibilidades de conectividad, facilita el reconocimiento,pertenencia y apropiación de los habitantes con sus barrios.En este punto, es importante relevar el complejo papelde los espacios públicos, que tienen un preponderanterol para la conexión funcional con la ciudad, y levantan lapremisa de crear espacios donde las personas puedenacceder con equidad a los beneficios y oportunidadesdisponibles.

La elaboración de estándares de espaciospúblicos

En este contexto es necesario abordar y examinar losestándares de espacio públicos vigentes, junto conobservar y considerar los instrumentos de planificaciónnecesarios para sustentar su generación y recuperación.El interés en revisar los estándares, tiene como focodelinear la calidad de estos lugares, considerando el usoy costumbres de los habitantes, que los utilizan para elesparcimiento, recreación, práctica de deportes, actividadescomunitarias y culturales, entre otras, y teniendo enconsideración que la provisión de éstos permite disminuirlos desequilibrios de dotación en la ciudad.

Los siguientes son los principales elementos que sesugiere considerar para el establecimiento de estándares:

Los estándares presentes en la normativa: La LeyGeneral de Urbanismo y Construcciones y suOrdenanza, consideran los mínimos de áreas verdes,equipamiento, circulación y espacios comunitarios, yestablecen los porcentajes de cesión que lasedificaciones deben disponer para cada uno de estosusos (Art. 2.2.5 Ordenanza General de Urbanismo yConstrucciones). Este punto ha sido expuesto comode compleja ejecución por los distintos actores


Los factores cualitativos de evaluación de losespacios públicos: Gran parte de las iniciativas deelaboración de estándares en Chile, han apuntado ala cuantificación y catastro de la dotación y coberturade éstos. Por otra parte las experiencias extranjerasconsultadas7, dan cuenta principalmente de laexploración respecto a indicadores de calidad y diseñoadecuado para los distintos usuarios, con factores deevaluación de tipo cualitativo, incorporando tambiéninformación sobre aspectos tangibles factibles de medircon instrumentos cuantitativos.

Orientados a la generación de manuales de diseño ycompendios de proyectos modelos con característicasde buenas prácticas, califican dentro de la categoríade espacio público a lugares abiertos y cerrados, dedistinta escala e impacto en la ciudad. Las principalesorientaciones se refieren a diseñar lugares encorrespondencia con el entorno en que se emplazan(la pertinencia según escala territorial), la escala yenfocados en quienes los usarán (“diseñar para laspersonas”). Por otro lado, mejorando las conexionesy accesibilidad entre los espacios y las personas,propiciando la interacción social.

Indicadores

La Mesa de Trabajo abordó la identificación desubcomponentes, que en el caso del déficit de espaciopúblico incorporó elementos que incluyen desde parquesnaturales hasta paseos peatonales. También se incorporala escala territorial correspondiente a cada subcomponente(barrio, comuna, ciudad, localidad rural), estableciendopara algunos espacios el tipo de requerimiento y el áreade influencia proyectada.

Propuesta de indicadores sobre déficitcuantitativo en espacio público

Los indicadores establecidos para determinar el déficitcuantitativo, sin abandonar del todo los catastros dedotación, se enfocan a identificar requerimientos depersonas u hogares que no tienen acceso a espaciospúblicos con características específicas y en escalasterritoriales determinadas.

7 Entre otras, se revisaron las siguientes propuestas: Project for Public Spaces, Estados Unidos (ver: http://www.pps.org); Spaceshaper, CABE, Reino Unido (ver:http://www.cabe.org.uk); y, Urban Design Compendium , Reino Unido (http://www.urbandesingcompendium.co.uk).


Tabla 15Déficit de espacio públicoPropuesta de identificación de subcomponentes, categorías y escalas territoriales

SUBCOMPONENTE

1. Áreas verdes y espacios de valorpaisajístico

2. Áreas deportivas y recreativasde acceso público

3. Recintos de valor educativo,histórico y cultural

4. Espacio público asociado a lavialidad

CATEGORÍAS

1.1 Parques naturales

1.2 Parques urbanos

1.3 Plaza cívica

1.4 Plaza de barrio

1.5 Plazoleta

1.6 Secciones verdes en el perfil de vías, franjas de protección.

1.7 Elementos naturales del espacio construido (bordes de cuerposde agua, cerros y otros)

2.1 Estadio (escala intercomunal)

2.2 Estadio (comunal)

2.3 Gimnasio techado

2.4 Multicancha

2.5 Espacio polideportivo abierto

3.1 Monumentos, museos y edificios de interés histórico

4.1 Calles - Pasajes

4.2 Ciclovías

4.3 Paseos peatonales

ESCALA TERRITORIAL DELOS REQUERIMIENTOS

Región

Ciudad

Comuna

Barrio

Comuna

Localidad Rural

Ciudad

Comuna

Barrio

Ciudad

Barrio

Comuna

Comuna

Tabla 16Déficit cuantitativo de espacio público: áreas verdes y espacios de valor paisajísticoPropuesta de identificación de requerimientos e indicadores

INDICADORES

Población (hogares) que no cuenta en su ciudad con acceso a áreas verdes o de valor paisajístico delas siguientes características y magnitud:Superficie aproximada:Sobre 100 hectáreas en el caso de Parques Naturales.Sobre 5 hectáreas en el caso de Parques Urbanos.

Población (hogares) que no cuenta en su comuna con acceso a áreas verdes o de valor paisajísticoSuperficie aproximada:Sobre 1 hectárea.

Población (hogares) que no cuenta en su barrio con acceso a áreas verdes o de valor paisajístico en elÁmbito de influencia:Radio inferior a los 500 metros.

Población (hogares) que no cuenta en su comuna con acceso a ciclovías (espacio público asociado ala vialidad).

REQUERIMIENTO

1.1 Parques naturales1.2 Parques urbanos

1.3 Plaza cívica

1.4 Plaza de barrio1.5 Plazoleta

1.6 Ciclovías




Con estos indicadores se pretende poner énfasis en laequidad en el acceso de los habitantes a áreas verdes oespacios de valor paisajístico apropiados, fomentando lainterrelación de las personas y el espacio público. En elcaso de los espacios verdes de escala regional ointercomunal, representan un aporte a la calidad paisajísticadel territorio los entornos urbanos.

Tabla 17Déficit cuantitativo de espacio público: áreas recreativas de acceso públicoPropuesta de identificación de requerimientos e indicadores

INDICADORES

Población (hogares) que no cuenta en su ciudad con acceso a recintos deportivos en espacios abiertos,implementados para la práctica deportiva diversa.

Población (hogares) que no cuenta en su comuna con acceso a recintos deportivos en espacios abiertos,implementados para la práctica deportiva diversa.

Población (hogares) que no cuenta en su comuna con acceso a recintos deportivos implementados parala práctica deportiva diversa en espacios cerrados

Población (hogares) que no cuenta en su barrio con acceso a superficies deportivas en espacios abiertos.En el siguiente ámbito de influencia: en un radio comprendido entre los 800 y los 1.000 metros.

REQUERIMIENTO

2.1 Estadio (Escala intercomunal)

2.2 Estadio (Escala comunal)

2.3 Gimnasio techado

2.4 Multicancha2.5 Espacio polideportivo abierto



Recuadro 4Las ciudades chilenas. Una propuesta de clasificación basada en su tamaño demográfico

Según la definición del MINVU, la ciudad correspondea un “espacio urbanizado delimitado por un límite urbanooficialmente establecido, y con una población superiora los 5.000 habitantes” (Observatorio Urbano-MINVU,2007: p.s/n). Algunas ciudades están conformadas porasociaciones entre ciudades y pueblos, o en el caso dealgunas ciudades mayores se encuentran conformadaspor un conjunto de espacios con límite urbanoindependiente. Estos espacios se hallan vinculadosentre sí mediante sistemas frecuentes de transportepúblico, constituyendo una única ciudad, desde el puntode vista operativo o funcional.

Según el último censo realizado en el año 2002, Chiletiene una población de poco más de 15 millones dehabitantes, de los cuales 12 millones y medio habitanen ciudades. A partir de la información del censo, elMINVU (Observatorio Urbano-MINVU, 2008) ha definidola existencia de 147 ciudades, distribuidas según sutamaño en tres categorías8:

Ciudades Metropolitanas: Poseen más de 800.000habitantes. Dentro de esta categoría están SantiagoMetropolitano, Valparaíso Metropolitano y Concepción

Metropolitano, que concentran el 48.3% de lapoblación del país.

Ciudades Intermedias: Situadas en el rango depoblación inmediatamente inferior a las ciudadesmetropolitanas, congregan al 28,37% de la poblaciónnacional. Estas ciudades, a su vez, se dividen endos sub-categorías:

Ciudades Intermedias Mayores, con poblaciónentre 100.000 y 300.000 habitantes, totalizando18 ciudades e incluyendo a 14 de las 15 capitalesregionales.Ciudades Intermedias Menores, con poblaciónentre 20.000 y 70.000 habitantes, abarcando untotal de 32 ciudades.

Ciudades Pequeñas: Espacio urbanizado conpoblación entre 5.000 y 20.000 habitantes. Estacategoría reúne un total de 94 ciudades, y agrupaal 6.37% de la población total del país.

El resto de la población se reparte en pueblos noasociados a ciudades (3,55%) y áreas rurales (13,4%).Respecto de la clasificación de ciudades, es pertinenteindicar las siguientes características (ObservatorioUrbano, 2008).

Ciudades Metropolitanas

- Concentran, en conjunto, el55,4% del suelo urbano ocupado.

- Son las que crecenproporcionalmente menos enpoblación.

- Reúnen el 57% del parquehabitacional urbano nacional, peroconcentran el 81% de losdepartamentos.

- Tienen los mejores índices dehacinamiento, viviendasirrecuperables, carencias desaneamiento y servicios básicos,pero presentan la mayorproporción de hogares allegados.

- Presentan las menores distanciasa servicios de salud.

- Congregan al 42,9% de loshogares pobres de las ciudadesdel país, pero éstos representansólo el 14,3% del total de hogaresen dichas áreas

Ciudades Pequeñas

- Se ubican en el segundo lugarde mayor crecimiento poblacional1992 – 2002.

- Poseen densidades más bajasrespecto del promedio nacional.

- Son las que ostentan los másaltos (o peores) índices enhacinamiento, viviendasirrecuperables, carencias desaneamiento y de serviciosbásicos.

- Congregan al 16,2% de loshogares pobres de las ciudadesdel país, que representan a suvez el 27,2% del total de hogaresen ciudades pequeñas.

Ciudades Intermedias Menores

- Presentan las mayores carenciasde áreas verdes, con sólo 2,2 mt2por habitante.

- Sus índices de hacinamiento,viviendas irrecuperables,carencias de saneamiento y deservicios básicos, están por sobrela media, pero por debajo de losde las ciudades pequeñas.

- Congregan al 14,5% de loshogares pobres de las ciudadesdel país, que representan a suvez el 22,2% del total de hogaresen ciudades intermedias menores(18,1% de hogares pobres noindigentes más 4,1% de hogarespobres indigentes).

Ciudades Intermedias Mayores

- Son las ciudades que crecenmas rápido (un 23,6%) entre 1992y 2002

- Poseen los índices más bajos deenvejecimiento.

- Poseen las mayores tasas dedenuncias por robos.

- Sus índices de hacinamiento,viviendas irrecuperables,carencias de saneamiento y deservicios básicos, presentanvalores en torno a la mediageneral.

- Congregan al 26,5% de loshogares pobres de las ciudadesdel país, que representan a su vez19,5% del total de hogares enciudades intermedias mayores.

8 Según el Censo 2002 no existen ciudades con población entre 300 mil y 800 mil habitantes, ni entre 70 mil y 100 mil habitantes (Observatorio-MINVU, 2008)


4.1. Introducción

Uno de los ejes clave para la elaboración de nuevosdiagnósticos sobre el Déficit Urbano-Habitacional es lareferencia a áreas, unidades y escalas territorialesconcretas. Con arreglo a esta premisa, se vislumbra elpropósito estratégico de desarrollar una línea de reportesintegrales y continuamente actualizados, cuyo foco deatención esté circunscrito a territorios, ciudades o sistemasde localidades pobladas, y donde la selección de losindicadores más apropiados para caracterizar el DéficitUrbano-Habitacional refleje las problemáticas ycondicionantes más significativas que se expresan en launidad de análisis estudiada.

En conformidad con esta visión, en las próximas páginasse presenta una propuesta de diagnóstico referida,específicamente, al caso de la ciudad de Chillán. Dejandode lado la pretensión de establecer un paradigma o modeloúnico a seguir para el análisis del Déficit Urbano-Habitacional, los elementos considerados en el diseño deesta propuesta ponen de relieve la necesidad de generarinstrumentos pertinentes y sensibles a las característicasde los territorios, sin que ello implique perder de vista laexigencia de comparabilidad entre los resultados obtenidospor diferentes diagnósticos. Asimismo, al levantarinformación a escala de ciudad, se hace factible vincularde manera fluida el análisis de los indicadores con losprocesos de planificación, formulación, implementacióny evaluación de políticas en el nivel local, resultando enun insumo relevante para las instancias regionales ymunicipales de gobierno.

La elección de Chillán como ejemplo de estudio respondea la búsqueda de un caso representativo para ilustrar lascaracterísticas sobresalientes de los actuales procesos

63

4

de crecimiento y desarrollo urbano que exhibe nuestropaís. Del mismo modo, su dimensión de ciudad intermediaposibilita la interrelación de análisis complementarios delos componentes del Déficit Urbano-Habitacional endiferentes escalas de agregación (desde la manzana y elbarrio a la ciudad, pasando por zonas o agrupaciones denivel meso).

4.2. Metodología

El diseño metodológico del diagnóstico considera el análisisintegrado de las carencias en vivienda, infraestructura,servicios y espacio público para el caso de la ciudad deChillán. Dicho análisis asigna prioridad a factores querevisten una dimensión problemática desde el punto devista de la calidad de vida y el desarrollo urbano-habitacional en el nivel local y que tienen una expresiónestadísticamente significativa en comparación con ciudadesde similar tamaño y características.

De acuerdo a esta orientación, es preciso explicitar, enprimer lugar, algunas definiciones relativas a: (a) laidentificación del área en estudio; (b) la selección de casosrelevantes para la comparación; (c) la especificación deescalas de análisis y unidades de gestión asociadas; (d)las fuentes y técnicas de producción de informaciónempleadas; y, (e) el plan de análisis.

Área de estudio

Como ya se ha dicho, el diagnóstico está enfocado en laciudad de Chillán. Sin embargo, es importante aclarar quela definición operacional del área o territorio a analizar nose restringe, necesariamente, a los límites comunales,político-administrativos o normativos establecidos. Por elcontrario, se considera dentro de la definición de la ciudadal conjunto de las áreas urbanizadas que establecenvínculos sistémico-funcionales entre sí y que componenuna unidad territorial articulada, incluyendo –asimismo–las áreas proyectadas de expansión urbana.

En el caso de Chillán se especifica que la ciudad abarcalas áreas urbanas funcionalmente interrelacionadas delas comunas de Chillán y Chillán Viejo.


Casos de comparación

Habida cuenta de la necesidad de efectuar comparacionesque permitan calificar la magnitud e intensidad relativaque presentan ciertas carencias urbano-habitacionalesen la ciudad de Chillán, cabe identificar un grupo de casosde ciudades de tamaño y características semejantes.

Tomando como referencia la clasificación de ciudadeselaborada por el Observatorio Urbano (ver Recuadro 4),se escogieron cuatro ciudades que, en términos generales,cuentan con una población y características similares yque corresponden a los siguientes sistemas: (i) LosÁngeles-Nacimiento; (ii) Osorno; (iii) Valdivia; y, (iv) Curicó-Rauco-Romeral-Sarmiento. Estas ciudades estánclasificadas –al igual que Chillán-Chillán Viejo– bajo lacategoría de ciudades intermedias mayores y registranun tamaño demográfico que oscila entre 100 mil y 180mil habitantes según el Censo 2002. Por otro lado,presentan ciertas similitudes desde el punto de vistageográfico, bioclimático y sociocultural.

Escalas de análisis y unidades de gestión

De acuerdo a las definiciones provistas en el capítulo 1,es relevante distinguir entre escalas de análisis y unidadesde gestión para el diagnóstico del Déficit Urbano-Habitacional. Bajo esta perspectiva, el estudio realizadopara la ciudad de Chillán ha sido enfocado desde un puntode vista multiescalar, considerando alternativamenteescalas de análisis y unidades de gestión de nivel mesoy micro.

Entre las primeras se considera, principalmente, tresescalas: la ciudad, la comuna y el barrio. Para estasunidades es factible obtener y procesar información sobrecarencias urbano-habitacionales, aunque existendificultades específicas en el caso de la escala barrio. Adiferencia de la ciudad y la comuna (cuya definicióncoincide con límites geográficos, político-administrativosy normativos) esta escala es de muy difícil identificación,siendo únicamente factible generar aproximaciones pormedio del uso de unidades semejantes. A tal objeto, estediseño metodológico propone producir información sobrelos barrios a partir de la agregación de datos a escala deUnidad Vecinal (UV)9. Esta opción presenta una serie de

9 Unidad Vecinal: "es el territorio determinado con esta ley (19.418) en que se subdividen las comunas, para efectos de descentralizar asuntos comunales y promoverla participación ciudadana y la gestión comunitaria, y en el cual se constituyen y desarrollan sus funciones las juntas de vecinos" (Art. 2º Ley 19.418 sobre Juntas deVecinos y demás organizaciones comunitarias).

DÉFICIT URBANO-HABITACIONAL: UNA MIRADA INTEGRAL A LA CALIDAD DE VIDA Y EL HÁBITAT RESIDENCIAL ENCHILE

65

ventajas, entre las cuales se consigna: (i) el vínculoexistente entre esta escala de análisis y la presencia deuna comunidad organizada; (ii) su utilidad a efectos de laplanificación territorial y, (iii) el significativo desarrollo decartografías e información, gracias al esfuerzo realizadopor la División Regional de MIDEPLAN (que se encuentraelaborando coberturas cartográficas completas de UV enáreas urbanas a nivel nacional).

Respecto de las unidades de gestión, por su parte, serelevan dos niveles, asociados al Gobierno Regional y alGobierno Municipal. En el primer nivel se trata de un sóloactor (Región del Biobío), mientras que en el segundocaso, el diagnóstico compromete simultáneamente a dosmunicipios, correspondientes a las comunas de Chillány Chillán Viejo.

Fuentes y técnicas de producción de información

El estudio efectuado contempló el uso mixto de fuentesy técnicas diversas de producción de información, las quefueron seleccionadas en función de las distintas etapasconsideradas en el plan de análisis y en atención a lasdiferentes escalas observadas.

Con relación a las técnicas de producción de información,cabe consignar dos tipos de herramientas: (i) elprocesamiento y análisis estadístico de bases de datosconvencionales; y, (ii) el análisis espacial de datos medianteaplicaciones SIG.

En cuanto a las fuentes, se explotó un conjunto de basesde datos, incluyendo información desprendida deinstrumentos como el Censo de Población y Vivienda2002 y la Encuesta de Percepción de Calidad de VidaUrbana 2007. También se utilizaron catastros provistospor la SEREMI de Vivienda y Urbanismo y el SERVIU dela Región del Biobío e información facilitada por losmunicipios de Chillán y Chillán Viejo.

La cartografía de base que se utilizó corresponde a lascoberturas de unidades vecinales generadas por la DivisiónRegional de MIDEPLAN.

Plan de análisis

El plan de análisis se estructura en torno a tres móduloscomplementarios. En primer término, se elaboró un análisiscomparativo a escala de ciudad entre los cinco casosseleccionados (Chillán-Chillán Viejo; Los Ángeles-Nacimiento; Osorno; Valdivia; Curicó-Rauco-Romeral-Sarmiento) en base a indicadores sintéticos de carenciasen los cuatro componentes del Déficit Urbano-Habitacional.

Este módulo considera la explotación intensiva a travésde tablas y gráficos de dos fuentes de información: (i) elCenso de Población y Vivienda, y, (ii) la Encuesta dePercepción de Calidad de Vida Urbana.

El segundo módulo, por su parte, desarrolla un análisisgeorreferenciado de información a partir de indicadoresespecíficos construidos para caracterizar la situación delos componentes del Déficit Urbano-Habitacional a escalade unidades vecinales. Puesto que algunos de estosindicadores reflejan la cobertura espacial estimada queofrecen diferentes infraestructuras, servicios y espaciospúblicos, los insumos empleados en el análisiscorresponden a cartografías en las que se despliega unacategorización jerárquica de las diferentes unidadesvecinales en función del nivel observado de carencias.Por las particularidades e innovaciones metodológicasque incorpora este análisis, se entrega una descripcióndetallada de los procesamientos efectuados en el Recuadro5.

Por último, el tercer módulo consistió en un análisis de ladistribución espacial de las inversiones ejecutadas por elMINVU, en conjunto con el estudio localizado de factoresindividuales de carencia urbano-habitacional observadaal interior de un sector seleccionado de la comuna deChillán Viejo. Este análisis propone una mirada estratégicaa los indicadores construidos en los módulos precedentesdesde la perspectiva de la intervención territorial.


Recuadro 5Identificación de áreas con Déficit Urbano-Habitacional en base a información georreferenciada:una metodología de análisis

La localización de áreas con Déficit Urbano-Habitacionalpara el análisis de la ciudad de Chillán se realizó enbase a información catastrada por los municipios, elGobierno Regional e instituciones públicas y privadasen los cuatro componentes propuestos: vivienda,servicios, infraestructura y espacios públicos. En cadaámbito se analizó su agrupación y localización dentrodel contexto urbano local, es decir, en función de losmáximos presentes en el área a estudiar.

El primer paso fue revisar y localizar en el espacio elcatastro de elementos que componen el funcionamientourbano de una ciudad desde tres de los cuatrocomponentes del déficit: servicios, infraestructura yespacios públicos.

Una vez localizados los elementos se procede a generaráreas de influencia (buffer) con distancias en funciónde la magnitud del territorio y la frecuencia de uso. Para el caso de un trabajo a nivel local, se debe pensar endistancias recorridas dentro de un barrio. El resultadoes un mapa (Figura 4), donde las distintas áreasrepresentan las coberturas de atención de los elementos.

A las áreas cubiertas se les asigna un valor constante,y cuando estas áreas de influencia cubren un mismoespacio, es decir, se superponen entre si, se sumanlos valores asignados en común. El resultado es unasituación como la graficada en la Figura 5, en que lossectores con mayor valor presentan una mejorlocalización, debido a que están más cerca de loselementos catastrados.

Como el análisis se centra en un territorio, es decir enun área con límites administrativos definidos, el resultadodebe vertirse en una superficie acordada. En el ejemplode éste capítulo se han definido como referencia lasunidades vecinales por ser el territorio de operacionesde un municipio. Para ello se han intersectado lassuperficies resultantes del proceso anterior con el áreaadministrativa. El resultado de este proceso genera unasituación como la de la Figura 6.

Figura 4: Áreas de influencia

Figura 5: Intersección entre áreas

Figura 6: Intersección con áreas administrativas


Una vez intersectadas las áreas de influencia con elterritorio administrativo, se totalizan los valores y serelacionan con la cantidad de población respectiva decada zona. El resultado entrega un indicador decobertura como el de la Figura 7, en el que mientrasmenor es el valor resultante mayores son las carencias.

En el caso del indicador de déficit habitacional, seclasificó a las unidades vecinales según el número derequerimientos cuantitativos de vivienda, definiendoáreas de mayor y menor carencia. El procedimientoempleado toma como referencia la información delestudio realizado por el MINVU (MINVU, 2004),seleccionando solamente a núcleos y hogaressecundarios autónomos en condiciones de hacinamientomedio, alto o crítico.

Los mapas resultantes de los indicadores de coberturainsuficiente de servicios, infraestructura y espaciospúblicos, más el de viviendas a proveer y reemplazarhan sido graficados y tabulados en tres rangos devalores absolutos (1 a 3, donde 1 es el valor más bajoy 3 el más alto) según quiebres naturales de frecuencia.

Figura 7: Clasificación de áreas segúnDéficit Urbano-Habitacional

A modo de síntesis se realizó un mapa que reúne losresultados de los cuatro componentes del Déficit UrbanoHabitacional, sumando sus rangos anteriores según launidad territorial definida, generando un nuevo mapasíntesis que indica los territorios más carenciados delsector en estudio.

4.3. Presentación de los resultados

4.3.1. Antecedentes básicos

La ciudad de Chillán se ubica en la Región del Biobío yes capital de la Provincia de Ñuble. De acuerdo a losindicadores provistos por el Observatorio Urbano-MINVU,la población estimada por el Censo de Población y Vivienda2002 alcanza a 165.528 habitantes. Su superficie totalocupada alcanza a 2.854,65 hectáreas, observándoseuna densidad de 57,99 personas por hectárea. Como seha indicado, es una ciudad que clasifica dentro de lacategoría de ciudad intermedia mayor y registra, para elperiodo intercensal 1992-2002, una tasa de crecimientodemográfico de un 1,41% anual.

4.3.2. Análisis comparativo de indicadores de DéficitUrbano-Habitacional a escala de ciudad

La información generada por el análisis permitiócaracterizar el perfil de carencias de orden cuantitativo ycualitativo en materia de vivienda, infraestructura, serviciosy espacio público. A continuación se presenta una síntesisde los resultados obtenidos por componentes.


Componente 1: Vivienda10

10Los datos presentados en este apartado, corresponden a procesamientos especiales del Censo de Población y Vivienda 2002 y consideran al total de la poblaciónempadronada en viviendas particulares ocupadas. La definición de las ciudades analizadas considera las agrupaciones de áreas urbanas de diferentes comunas: Chillán(Chillán-Chillán Viejo); Los Ángeles (Los Ángeles-Nacimiento); Curicó (Curicó-Rauco-Romeral); Osorno (Osorno); Valdivia (Valdivia).

Déficit cuantitativo de vivienda

En comparación con las ciudades seleccionadas,la ciudad de Chillán muestra una incidencia bajadel déficit cuantitativo de vivienda, el que afectaa un 13,8% de su población (Figura 8). En términosdel número de soluciones a proveer, se haestimado –al año 2002– el requerimiento de 4.316viviendas para cubrir las demandas por reemplazode viviendas irrecuperables y por allegamiento (encondiciones de hacinamiento). Junto a esta cifra,cabe considerar, además, un número de 1.806soluciones para viviendas que presentan unacondición de hacinamiento alta o crítica y paraviviendas con allegados dependientes.

13,8

14,1

14,8

17,4

86,2

85,9

85,2

83,8

82,6

85,0

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Chillán

Valdivia

Curicó

Osorno

LosAngeles

Total urbanopaís

Con déficit Sin déficit

16,2

15,0

Déficit cualitativo de vivienda

La participación de población con carenciascualitativas (incluyendo requerimientos demejoramiento material y provisión de saneamientoy servicios básicos) sobre el total de la ciudad esrelativamente baja (10,9%), observándose unaincidencia inferior al valor de referencia urbanonacional (13,1%) (Figura 9). En este caso, cabeindicar el significativo efecto que tienen factoresclimáticos (asociados, principalmente, a lapluviosidad) sobre la mejoría del estándar materialde las viviendas en las zonas centro y sur del país.Por ello, no es de extrañar que ciudades comoValdivia u Osorno exhiban indicadores favorablesen comparación a Chillán y otras ciudades de lasregiones de Biobío y del Maule.

7,8

8,3

10,9

11,4

19,4

13,1

92,2

91,7

89,1

88,6

80,6

86,9

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Osorno

Valdivia

Chillán

LosAngeles

Curicó

Total urbanopaís


Fuente: Procesamientos especiales del censo 2002 (CEHU-MINVU, 2009)



Componente 2: Infraestructura11

Déficit cuantitativo de infraestructura12

Atendiendo a su exclusiva expresión en materiade carencias por servicios básicos (Figura 10), seaprecia que la ciudad de Chillán muestra una altacobertura relativa (96,4% de población no registracarencia alguna). Este elevado nivel de coberturasupera el parámetro urbano nacional (95,8%).

11 La población de referencia que se considera en los datos de la Figura 10 es la misma que en la información presentada en el componente de vivienda. En el casode la Figura 11 –al ser datos recogidos por la Encuesta de Calidad de Vida Urbana– se considera exclusivamente a la población urbana en la comuna principal dela ciudad (Chillán, Los Ángeles, Curicó, Valdivia y Osorno), mientras que el universo de referencia es la población urbana de las 103 comunas incluidas en la muestra.Teniendo en cuenta esta diferencia, cabe precisar que las poblaciones analizadas en ambos gráficos no son comparables.

12 El indicador presentado en la Figura 10, es un índice compuesto por las carencias observadas a nivel de vivienda en tres aspectos de servicios básicos, a saber:agua potable, sistema de eliminación de excretas y energía eléctrica. La población que presenta una ó más de estas carencias fue clasificada en la categoríadeficitaria.


2,1

2,5

3,6

4,2

6,0

4,2

97,9

97,5

96,4

95,8

94,0

95,8

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Curicó

Osorno

Chillán

Valdivia

LosAngeles

Total urbanopaís



Población Afectada Población no Afectada

12,2

30,1

32,4

43,6

52,8

38,1

87,8

69,9

67,6

56,4

47,2

61,9

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Osorno

Valdivia

LosAngeles

Curicó

Chillán

Total 103Comunas

Fuente: Procesamientos especiales de la Encuesta Nacional de Percepción Calidadde Vida Urbana 2007 (CEHU-MINVU, 2009)

Déficit cualitativo de infraestructura13

Los datos presentados en la Figura 11, constituyenuna aproximación sintética a la evaluación subjetivade la infraestructura en las ciudades, considerandodiferentes aspectos. En contraste con lo observadoen materia de disponibilidad de servicios básicos,se aprecia que Chillán concentra un alto % depoblación insatisfecha con la calidad de lainfraestructura urbana (52,8%, muy superior alvalor de referencia nacional y elevado encomparación al resto de las ciudades analizadas).Teniendo en cuenta que este indicador estáconcentrado, principalmente, en la evaluación deaspectos relacionados a la vialidad vehicular ypeatonal, se advierte que estos elementos debenser considerados especialmente en el análisis delDéficit Urbano-Habitacional en la ciudad.

13 El indicador presentado en la Figura 11 es un índice compuesto que resume las evaluaciones de los encuestados sobre su satisfacción y cercanía con los siguienteselementos: (i) veredas; (ii) calles; (iii) avenidas; (iv) carreteras y autopistas; (v) colectores de aguas lluvias; (vi) iluminación de calles y veredas; y, (vii) paraderosde locomoción colectiva. La estimación de la población afectada, es el resultado de la suma de las evaluaciones comprendidas en las siguientes categorías: (a)muy mala; (b) mala; y, (c) no existe.

14 Los datos presentados en las Figuras 12 y 13, consideran exclusivamente a la población urbana en la comuna principal de la ciudad (Chillán, Los Ángeles, Curicó,Valdivia y Osorno), mientras que el universo de referencia es la población urbana de las 103 comunas incluidas en la muestra.

15 El indicador presentado en la Figura 12 es un índice compuesto que resume las evaluaciones de los encuestados respecto de la satisfacción y cercanía de: (i)transporte público; (ii) consultorios, hospitales y clínicas; (iii) servicios de recolección de basura; (iv) establecimientos educacionales de educación básica y media;y, (v) comercio menor. Se usó el mismo criterio que en la evaluación de infraestructura para estimar la población afectada.

Componente 3 y 4: Servicios y Espacio Público14

Déficit cualitativo de servicios15

La evaluación de los servicios sociales (Figura12), presenta niveles similares al parámetronacional (69,2% de población los evalúasatisfactoriamente). En comparación con otrasciudades, la evaluación resulta favorable, por loque cabe resaltar que la cercanía de los servicios–en independencia de su cobertura– presenta unnivel adecuado en relación a las expectativas desus habitantes.


Fuente: Procesamientos especiales de la Encuesta Nacional de Percepción Calidadde Vida Urbana 2007 (CEHU-MINVU, 2009)

17,6

30,8

33,8

34,8

37,0

30,9

82,4

69,2

66,2

65,2

63,0

69,1

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Osorno

Chillán

Valdivia

LosAngeles

Curicó

Total 103Comunas


Déficit cualitativo de espacio público16

Los espacios públicos, por su parte, fueron evaluadosde manera desmejorada en comparación con lasciudades de Valdivia y Osorno, y lo mismo sucederespecto del parámetro nacional (Figura 13). Cercadel 45% de la población de Chillán manifiesta unaevaluación insatisfactoria de este componente. Noobstante, esta característica parece ser compartidacon las ciudades de Los Ángeles y Curicó, quepresentan una débil evaluación de sus espaciospúblicos.

16 El indicador presentado en la Figura 13 es un índice compuesto que resume las evaluaciones de los encuestados respecto de la satisfacción y cercanía de: (i)plazas y parques; (ii) lugares para la práctica de deporte; (iii) sedes sociales; (iv) lugares para actividades culturales. Se usó el mismo criterio que en la evaluaciónde infraestructura para estimar la población afectada.

28,2

33,0

44,7

49,1

58,0

37,5

71,8

67,0

55,3

50,9

42,0

62,5

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Osorno

Valdivia

Chillán

Curicó

LosAngeles

Total 103Comunas


Fuente: Procesamientos especiales de la Encuesta Nacional de Percepción Calidadde Vida Urbana 2007 (CEHU-MINVU, 2009)La revisión de estos indicadores básicos, pone de relieve

que la calidad de la infraestructura vial y de los espaciospúblicos (analizada aquí desde el punto de vista de lasat isfacción de los usuar ios) son aspectossignificativamente deficitarios en el contexto de la ciudadde Chillán y requieren de una especial atención. Enrelación a las carencias cuantitativas y cualitativas devivienda, se observa una incidencia relativa semejante ala de las ciudades comparadas. No obstante, el númerode requerimientos por acceder a una vivienda dignacontinúa teniendo una expresión significativa en términosabsolutos. Finalmente, cabe apuntar que Chillán presentauna cobertura sumamente elevada en materia de serviciosbásicos, lo que revelaría que las posibles carenciasasociadas a este aspecto habrían de relacionarse,potencialmente, con dimensiones de calidad y acceso.

4.3.3. Análisis de áreas de Déficit Urbano-Habitacionalen la ciudad de Chillán

El estudio realizado en base a las unidades vecinalesfacilita la identificación de áreas que presentan carenciasurbano-habitacionales específicas y posibilita el análisisde su interrelación en el territorio. En las próximas páginasse discuten los principales hallazgos que se desprendendel estudio de la cartografía desarrollada.


Componente 1: Vivienda

El estudio de la distribución territorial de los requerimientoscuantitativos de vivienda (Figura 14) muestra una altaincidencia de carencias entre la población urbana de lacomuna de Chillán Viejo. En este sector de la ciudad, seidentifican tres unidades vecinales (8, 13 y 29) con un altonivel de requerimientos en relación a su población. Dentrodel área comunal de Chillán, por su parte, se advierte unasignificativa agrupación de unidades vecinales con déficitmedio a alto en las zonas de borde, particularmente enel sector sur-poniente.

Requerimientos cuantitativos de vivienda por 1.000 habitantes3,9 a 25 Bajo25,1 a 50 Medio20,1 a 75,5 Alto

Fuente: MINVU con datos Censo 2002


Componente 2: Infraestructura

El análisis de la infraestructura de la ciudad de Chillán,muestra (Figura 15) –en convergencia con lo observadopreviamente– una cobertura casi completa de las redesde agua potable y alcantarillado en el área urbana. Algosemejante se verifica en relación a las telecomunicaciones,con una fuerte presencia de antenas de telefonía móvildistribuidas por toda la ciudad. En función de estediagnóstico, se privilegió el examen de factores deinfraestructura relevantes para asegurar la movilidad yconectividad de la población (cobertura del sistema detransporte público) como criterio útil para discriminarrespecto de las condiciones de infraestructura urbanaentre unidades vecinales. En este sentido, la ilustraciónpresentada en la Figura 16, señala carencias agudasrespecto de la potencial movilidad de la población residenteen los bordes y zonas periféricas de la ciudad, las quepresentan restricciones en el acceso al sistema detransporte público. En contraste, las áreas centrales sevisualizan como las mejor servidas de la ciudad.

Transporte PúblicoBusTaxi colectivo

Infraestructura VialVías Troncales

TelecmunicacionesAntenas Telefonía móvil

Infraestructura SanitariaCobertura AP y Alcantarillado

Fuente: MINVU, en base a datos SECTRA (2009) y SUBTEL (2009)

Índice de cobertura insuficiente por habitante0,019 - 1,0 Alto1,1 - 25 Medio26 - 49 Bajo

Fuente: MINVU, en base a Diagnósticos PRC Chillán, PRC Chillán Viejo, 2009


Componente 3: Servicios

Como se ilustra en la Figura 17, el distanciamiento deestablecimientos de salud primaria (SAPU y Consultorios),resulta un problema significativo para los barrios del sectorNorte de la ciudad. En el caso de los establecimientoseducacionales, su fuerte centralización sugiere unaimportante dependencia de los sistemas de transportepara el acceso de la población residente en áreas de laperiferia de Chillán. Por otro lado, el estudio del patrónde cobertura espacial de los servicios de educación debeser complementado con un análisis pormenorizado deindicadores de calidad y matrícula de los establecimientos,con objeto de establecer otras posibles condicionantesdel acceso efectivo que dispone la población que vivelejos del centro urbano. Respecto de la presencia deCarabineros y Bomberos, se visualiza una situación designificativa vulnerabilidad en el área urbana de ChillánViejo.

La distribución de servicios sociales prioritarios (salud,establecimientos educacionales, Carabineros y Bomberos)presenta una marcada concentración en el área centralde la ciudad (unidades vecinales 1, 2, 3 y 4), de modocorrespondiente a lo observado en materia deinfraestructura urbana (Figura 18).

SaludHospitalConsultorioSAPU

EducaciónEstablecimientos

CarabinerosCarabineros

BomberosCuarteles

Fuente: MINVU, con datos MIDEPLAN, 2007 y Diagnósticos PRC Chillán, PRC Chillán Viejo, 2009

Índice de cobertura insuficiente por habitante0,01 - 0,20 Alto0,21 - 8,00 Medio8,01 - 16,55 Bajo

Fuente: MINVU, con datos MIDEPLAN, 2007 y Diagnósticos PRC Chillán, PRC Chillán Viejo, 2009


Componente 4: Espacio Público

Debido a las dimensiones de la ciudad de Chillán, elanálisis del acceso a espacio público se ha concentradoen aquellos elementos relevantes en la escala barrial(plazas, plazoletas, canchas y multicanchas), entendiendoque otros elementos de escala de ciudad (parques yestadios) proveen una cobertura acorde a las necesidadesque se deducen de su extensión y tamaño demográfico(Figura 19). En relación a los primeros, se observa quela mayor densidad de población existente en algunaszonas de la ciudad (oriente y sur-poniente) parece influirsignificativamente en la insuficiencia de espacios públicos.De tal forma, se advierte cómo la carencia de espaciospúblicos afecta de una manera relevante a vastas áreasde Chillán (Figura 20), teniendo un notorio efecto sobrelas zonas del pericentro urbano. Esta observación resultaconsistente con la negativa evaluación que los habitantesde Chillán hacen respecto de sus espacios públicos.

Áreas verdes Recinto deportivoParque EstadioPlaza MulticanchaPlazoleta Cancha

Fuente: MINVU con datos Diagnósticos PRC Chillán, PRC Chillán Viejo, 2009

Índice de cobertura insuficiente por habitante0,4 - 4,0 Alto4,1 - 10,0 Medio10,1 - 20,0 Bajo

Fuente: MINVU, en base a Diagnósticos de los PRC Chillán, PRC Chillán Viejo, 2009


Síntesis

La combinación de los indicadores espaciales específicosque fueron generados para describir los diferentescomponentes permite obtener como resultado una divisiónde áreas caracterizadas por la incidencia más o menosaguda de Déficit Urbano-Habitacional (Figura 21). Laclasificación desarrollada pone de relieve el agrupamientode barrios con severas carencias en el extremo ponientede la ciudad, zona con potencial de expansión urbana(unidades vecinales 19, 20, 21 y 29). Otra situación deinterés a considerar es la que se observa en los barriosdel sector Norte (unidades vecinales 6 y 23). Finalmente,el área urbana incluida dentro de los límites de la comunade Chillán Viejo presenta –como hemos visto– carenciasespecíficas, destacando aspectos como vivienda yseguridad pública.

4.3.4 . Análisis de localización de inversionessectoriales y análisis micro con foco en barrios

Localización de Inversiones Sectoriales

La información contenida en el mapa anterior (Figura 21)puede contrastarse con el análisis de la distribución desubsidios, obras e inversiones sectoriales ejecutadas enChillán (ver Figura 22). Los subsidios habitacionalesfocalizados en población vulnerable (Fondo Solidario deVivienda I) han tendido a concentrarse en zonas decarencia intermedia (oriente y sur-oriente) y han alcanzado,en cierta medida, a zonas de déficit crítico (sobre todo enla zona poniente de la ciudad). Obras de pavimentación,por su parte, se han ejecutado en las zonas norte, sur yponiente, mostrando una importante asociación con lostres barrios atendidos por el Programa Quiero mi Barrio(El Roble, Irene Frei y Los Bajos). Salvo en el caso deeste último barrio (contiguo a una zona de alto DéficitUrbano-Habitacional), no parece existir asociación entrelos polígonos cubiertos por el programa y la presencia desituaciones críticas de carencia urbano-habitacional.

Síntesis11 - 12 Alto 9 - 10 Medio 7 - 8 Bajo

Fuente: MINVU, 2009

ProgramaFondo Solidario de Vivienda IIFondo Solidario de Vivienda IPavimentos ParticipativosQuiero mi Barrio

Fuente: MINVU, 2009


Análisis micro con foco en Barrios

Al hacer foco en la zona poniente de la ciudad (unidadesvecinales 19, 20, 21 y 29), se visualiza cómo estos barrios–emplazados en una proyección de la ciudad y próximosa vías interurbanas– exhiben importantes carencias enun nivel micro (Figura 23). La ausencia de servicios deatención primaria en salud y la carencia de plazas yplazoletas en un contexto de alta densidad poblacional(particularmente en las unidades vecinales 19 y 20) seseñalan como problemas significativos a considerar.

4.4. Conclusiones preliminares

El diagnóstico del caso de Chillán indica pautas territorialesrelevantes a considerar en el contexto del estudio delDéficit Urbano-Habitacional en ciudades intermedias. Lacomparación con otras ciudades de tamaño ycaracterísticas similares ha resaltado aspectos positivosen materia de logros cuantitativos y cualitativos en algunosde los componentes estudiados (particularmente, vivienday disponibilidad de servicios básicos), a la vez que posicionaen el centro del debate otros problemas relacionados conla negativa evaluación de infraestructura vial y espaciospúblicos que caracteriza a los habitantes de Chillán.

Al profundizar en el estudio intraurbano de las carencias–en este caso, referidas concretamente a aspectos deacceso y disponibilidad de servicios, espacios públicos einfraestructura y a la incidencia relativa de requerimientos

habitacionales– , se visibilizan tensiones singulares. Bajoesta perspectiva, los bordes y zonas de expansión urbanaregistran significativas limitaciones en términos de accesoa transporte público y servicios. En relación al espaciopúblico, las expresiones críticas se advierten en zonaspericentrales que experimentan una alta densidaddemográfica y habitacional. Por último, la situación de lavivienda –pese a mostrar indicadores favorables a nivelde ciudad–, consigna la presencia de bolsones críticosen zonas periféricas que demandan una urgente atención.

El análisis de la localización de la inversión ministerial,por otra parte, facilita el estudio de la coherencia de lasacciones públicas tendientes a reducir el Déficit Urbano-Habitacional en el territorio.

Servicio InfraestructuraEducación Telecomunicaciones

Establecimientos Antenas Telefonía móvilTaxi colectivo

Espacios Públicos Transporte públicoMulticancha BusPlazoleta Infraestructura vial

Vías troncales

Fuente: MINVU, 2009 (en base a fuentes citadas)


Recuadro 6Ciudades pequeñas: una prioridad emergente

Tres de cada cinco ciudades en Chile son ciudadespequeñas, es decir, ciudades entre 5.000 y 20.000habitantes Si bien estas ciudades concentran al 6,4%de la población nacional, congregando a poco menosde un millón de habitantes, se configuran comolocalidades de gran importancia para la planificación yel desarrollo urbano y regional (Observatorio Urbano-MINVU, 2008).

En términos funcionales, las ciudades pequeñas sonmucho más que un fenómeno incipiente de aglomeraciónurbana, siendo una escala relevante en los movimientosintrarregionales de personas, bienes y servicios, yposibilitando intercambios fluidos entre el espacio urbanoy el espacio rural. Desde esta perspectiva, se observaque estas ciudades constituyen un actor estratégicoante el desafío de promover la cohesión territorial17,permitiendo el establecimiento de redes de ciudades,complementarias e interdependientes, que sean unaalternativa viable a las grandes metrópolis y cabecerasregionales, y garantizando la integración efectiva delmedio rural (Agencia Europea para la Seguridad y elTrabajo, 2004). En esta línea, la movilidad interurbana,el mejoramiento de la infraestructura vial y el accesomasivo a conectividad digital se establecen comoprioridades para favorecer la inclusión de los habitantesde ciudades pequeñas a redes y sistemas de escalaregional y nacional.

Desde el punto de vista residencial, por otra parte, yano sólo puede decirse que las ciudades pequeñasconstituyen una oportunidad para el desarrolloinmobiliario y habitacional. Sin lugar a dudas, estasciudades se presentan hoy como espacios residencialesconsolidados, con una fuerte presencia de viviendasubsidiada y creciente atracción de inversiones en

materia de infraestructura, servicios y espacios públicos.No obstante lo anterior, persisten desafíos relacionadoscon la urgente atención de los significativos problemasde hacinamiento, viviendas irrecuperables y carenciasde saneamiento que afectan a sus habitantes.

Por otra parte, la valoración de atributos distintivos decalidad de vida propios de las ciudades pequeñas,supone un significativo potencial de desarrollo, a la vezque señala presiones respecto de un conjunto devariables, con particular impacto sobre el suelo y losprocesos de integración y cohesión social.

En relación a lo primero, se hace presente la necesidadpor continuar potenciando el desarrollo de instrumentosde planificación territorial en las ciudades pequeñas,con objeto de garantizar una gestión eficaz e incluyentedel suelo urbano, posibilitando la coexistencia dediferentes usos y propiciando el acceso prioritario avivienda para los sectores más vulnerables.

En cuanto a la integración y cohesión social, en tanto,se visualizan tensiones relacionadas con la convivenciaentre antiguos y nuevos residentes, y la aparición denuevas tipologías residenciales que pueden desafiar laescala y formas de organización tradicionales.

Otro eje a considerar, por último, dice relación con elmedioambiente. En esta materia, la proximidad aexplotaciones agrosilvícolas, pesqueras y mineras, asícomo a industrias, plantas procesadoras y otrasactividades contaminantes señalan una condiciónespecífica de vulnerabilidad de las ciudades pequeñas,que debe ser tenida en cuenta en el marco de losprocesos de crecimiento de estas ciudades.

17Según la Agencia Europea para la Seguridad y el Trabajo (2004: p.3) por cohesión territorial se entiende “la distribución equilibrada de las actividades humanas enel territorio”, representando un atributo que completa la cohesión económica y social.


Se podría afirmar, sin lugar a dudas, que el esfuerzodesarrollado en la Mesa de Trabajo Ministerial sobre DéficitUrbano-Habitacional constituye un importante avance enuna visión integral e integrada de la realidad urbano-habitacional en el país. Pero, del mismo modo, tampococaben dudas que aún queda mucho por avanzar. Laincorporación de puntos de vista intersectoriales, eldesarrollo de los análisis en niveles territoriales menores,la construcción de índices sintéticos, son algunos de losaspectos en los que corresponde seguir profundizando.

La Mesa de Trabajo comenzó con una página en blanco.La primera convocatoria amplia, en abril de 2009, se hizoa partir del convencimiento que las transformaciones queha experimentado nuestro país en las últimas décadasen el desarrollo de las ciudades y en la situaciónhabitacional de la población exigían mejorar losinstrumentos para el diagnóstico. La invitación fue arepensar los conceptos, metodologías, instrumentos eindicadores con que nuestro país venía trabajando eldiagnóstico urbano y habitacional.

Una perspectiva relevante en esta tarea fue repensar elDéficit Urbano-Habitacional como una tarea que competeno solamente al gobierno, sino también al país en suconjunto, a la que todos los sectores sean convocadospara consensuar acuerdos sobre la manera en quequeremos vivir, identificando y definiendo los estándaresque deben acoger el habitar de nuestros ciudadanos.

La presente publicación da cuenta de un año de trabajoen el que han participado numerosos profesionales a lolargo y ancho del país y de los más diversos ámbitosinstitucionales públicos y privados. Hemos logrado desafiarlos conceptos tradicionales, levantar nuevas visiones


integradas de lo urbano y lo habitacional y hemos contado,también, con el entusiasta aporte de las personas másdiversas. El primer aprendizaje de esta experiencia, lacerteza de que es posible avanzar en el estado delconocimiento como una tarea país, recogiendo los aportesde un amplio espectro de los sectores público y privado,así como de la sociedad civil.

Otra enseñanza que deja esta tarea es que los diagnósticosdeben recoger y expresar la diversidad, entendida en elmás amplio sentido de la palabra: diversidad geográfica,climática, territorial, cultural, socioeconómica, étnica,etárea, de género, etc. En la experiencia de este año seha invitado y contado con la participación de funcionariosdel MINVU de todas las regiones del país y se hanlevantado conceptos que expresan esta diversidad como,por ejemplo, el tratamiento de los espacios públicos comocomponente del diagnóstico. En este aspecto quedamucho por avanzar y el desafío es lograr la expresión dela riqueza y diversidad del país en la etapa siguiente, quese cumplirá en los años 2010 y 2011, desarrollando encada una de las quince regiones un informe de susciudades.

En tercer lugar, se resalta la visión de que el análisis delas carencias urbano-habitacionales ha de ser comprendidoya no como un episodio aislado, ni como un meroantecedente para el diseño de políticas y presupuestos.Por el contrario, se reconoce la necesidad de abordar elestudio del Déficit Urbano-Habitacional a manera de unproceso continuo e interactivo, que demanda esfuerzospermanentes por revisar la pertinencia de sus categorías,componentes e indicadores, ajustar los procedimientostécnicos empleados para su estimación, junto con actualizary proyectar cifras. Asimismo, exige el compromiso decididode parte del sector público de discutir críticamente y decara a la comunidad las premisas y supuestos que estánincorporados en su definición.

La definición de una política urbano-habitacional ha vueltonecesario considerar en forma integrada los temashabitacionales y urbanos.

Frente a este desafío, se vislumbra la posibilidad concretade considerar al territorio ya no sólo como contexto deldesarrollo urbano y habitacional, sino como un componenteactivo en los diagnósticos. La inclusión de una dimensiónterritorial en el análisis permite capturar las dinámicas deinterrelación que se producen entre fenómenos y variables


diversas, a la vez que revela oportunidades y limitacionespara el diseño eficaz de políticas, planes y programas.En este sentido, el ejercicio realizado para analizar elcaso de la ciudad de Chillán entrega algunas pistas en ladirección de aprovechar los recursos e informacióndisponibles para generar diagnósticos con enfoqueterritorial y vocación estratégica.

Otro avance, que a su vez implica el desafío de continuaren esta senda, se relaciona con el tipo de instrumentosde análisis y fuentes de información utilizadas. Cobranun nuevo sentido las representaciones cartográficas y elanálisis estadístico espacial. La complementación entrela información estadística y los mapas, enriquece loscontenidos e ilumina los análisis.

Un gran desafío, que estará vigente por largos años, escontar con información precisa y relevante sobre una seriede aspectos que no se recogen suficientemente en losinstrumentos de medición existentes. El desarrollo deinvestigaciones muestrales sobre característicasespecíficas del parque habitacional y su interrelación conlas dimensiones urbanas; la incorporación de una visiónmás dinámica, incluyendo los temas de movilidad urbana;la adecuada consideración de las opiniones y nivel desatisfacción de la ciudadanía con los satisfactoresdisponibles para sus necesidades en el ámbito urbano-habitacional; son algunos de los aspectos en los que elpaís debería progresar. Atendiendo a muchas de estasinquietudes, se presentan en el epílogo de esta publicaciónun conjunto de planteamientos que ofrecen una respuestatentativa a la necesidad por mejorar la calidad e integralidadde los diagnósticos que hasta ahora se han levantado.

La invitación del MINVU es a continuar este trabajo, másallá de las vicisitudes políticas, y a entenderlo como unatarea de revisión y actualización permanente.


Recuadro 7Informes de ciudad:Por un proceso participativo de diagnóstico encabezado desde el nivel regional

En una perspectiva de futuro, se plantea el desafío deavanzar en el logro de mediciones y resultados. Paraello, se propone desarrollar una segunda fase delproceso iniciado en 2009, a partir de la instalación deMesas de Trabajo en cada una de las 15 regiones delpaís. Tomando como base los avances conceptualesy metodológicos ya obtenidos, se busca desarrollar lasaplicaciones y adecuaciones que sean pertinentes encada región, teniendo en cuenta sus particularidadesterritoriales, geográficas, sociales, culturales, así comosu realidad urbano-habitacional. Al igual que en eltrabajo de nivel nacional, las mesas regionales deberánconvocar al más amplio espectro de actores en el nivelregional y local. De este modo, los conceptos y cifrasresultantes serán conocidos y compartidos por losactores pertinentes, y podrán dar pie a las redefinicionesde las políticas y programas de inversión que seacuerden, para hacer frente a esta nueva mirada delos déficits y las carencias.

Esta segunda fase pretende levantar estimaciones delos distintos componentes del déficit urbano-habitacionalaplicando y adaptando a la realidad regional lasdefiniciones, metodologías y procedimientosconsensuados. Asimismo, se busca instalar en los

actores relevantes de cada región las discusiones yconceptos pertinentes a la visión integral de lo urbanoy lo habitacional, de modo de contribuir a mejorassustantivas en las estrategias regionales de desarrollourbano.

La puesta en marcha de las mesas regionales exige lacoordinación y participación intersectorial einterdisciplinaria, con representación –además– de losniveles locales. La convocatoria y coordinación de estasmesas de trabajo estará a cargo de los profesionalesde cada Secretaría Regional del MINVU, quienestambién asumirán la producción de los informes deavance, según se determine en las propias reunionesde las mesas.

La metodología de trabajo para la estimación decarencias urbano-habitacionales comprende el uso dedatos primarios y secundarios disponibles para cadaregión. En aquellos casos en que no existan datos, selevantarán datos muestrales mediante investigacionesespeciales acotadas a los temas requeridos. Lainformación deberá contener datos georreferenciados,de forma de facultar el desarrollo de análisis espacialesde variables y componentes del déficit.


Introducción

Uno de los principales desafíos de este trabajo ha sidobuscar indicadores comprehensivos, sintéticos,desagregados, consistentes e inclusivos que reflejen demanera equilibrada y adecuada la situación urbano-habitacional en el país, dando cuenta de la definición quetenemos como punto de partida: entender el Déficit Urbano-Habitacional como un conjunto integrado de carenciasurbanas y habitacionales que afectan significativamenteel hábitat residencial y la calidad de vida de la población.

La dificultad no sólo radica en la visión de conjunto, dandovalor comparativo a los diferentes componentes ysubcomponentes del déficit; también está la dificultadinherente al concepto de déficit o carencia, que implicatener definido un estándar que permita medir o cuantificarla diferencia entre lo existente y lo deseado.

En una primera aproximación, con el único objetivo decerrar esta etapa, presentamos a continuación una visiónde la situación urbano habitacional nacional, con lainformación disponible acerca de los componentes ysubcomponentes identificados. En muchos de los casosno existe información o no ha sido factible usar ladisponible, debido a que se expresa en unidades dereferencia o escalas muy diferentes entre sí. En esteesfuerzo por presentar resultados, hemos privilegiado elpunto de vista de la calidad de vida de la población,reflejando el acceso y calidad de infraestructura, serviciosy espacios públicos a través de las opiniones de laciudadanía, levantadas en la Encuesta de PercepciónCalidad de Vida Urbana, realizada por el INE y el MINVUen el año 2007.


Desigualdad de información entre aspectoshabitacionales y urbanos

Al caracterizar la situación de las ciudades de Chile seevidencia una clara diferencia en el estado de avance delas metodologías, como también de la cantidad deinformación disponible entre los aspectos habitacionalesy urbanos de nuestras ciudades.

Una primera mirada a esta distinción da cuenta de lamanera en que hemos estado construyendo y estudiandonuestras ciudades. Desde el primer censo de vivienda,realizado en Chile en 1952, hemos centrado nuestroquehacer en desarrollar metodologías para saber cuántasviviendas faltan y por tanto, hemos separado las viviendasde los espacios públicos, los servicios y la infraestructuraurbana.

El análisis de los requerimientos de vivienda, como se haseñalado en el resto del documento, tiene una vastatradición de estudios e instrumentos diversos. Este trabajono pretende desconocer el valor de dichos estudios, nitampoco descontinuarlos. Es fundamental que perdure elcriterio básico de estas mediciones, es decir, que siga latarea de identificación del número de unidades de viviendarequeridas y que los instrumentos de medición que proveenesta información estadística sean cada vez mejores ycontinuos en el tiempo.

Los cálculos del déficit habitacional vigentes a la fechason el producto de una profunda reflexión sectorial y seplasman, el año 2004, en una cifra obtenida a partir delCenso 2002 que ha sido de enorme utilidad para laplanificación en el ámbito habitacional.

Déficit cuantitativo543.542;13,9%

Déficit cualitativo;677.556;17,4%

Sin déficit;2.678.350;

68,7%


En el gráfico anterior (Figura 24) se observa que al año2002, 31,3% de los hogares está afectado por algún tipode déficit habitacional. La mayor incidencia la tiene eldéficit cualitativo, que afecta a 17,4% de las viviendas.

Viviendas a reemplazar;155.631;28,6%

Nuevas viviendas porallegamiento;

387.911;71,4%



Si adoptáramos los componentes definidos por la Mesade Trabajo Ministerial sobre Déficit Urbano-Habitacional,deberíamos distinguir:

1. En el déficit cuantitativo:

a. los requerimientos de reemplazo de viviendasinhabitables;

b. los requerimientos de nuevas viviendas paraalbergar hogares y familias allegadas autónomas;

c. los requerimientos de ampliación o movilidadhabitacional para familias hacinadas demandantesde solución

d. requerimientos especiales para acoger a personasy familias en situación de extrema vulnerabilidad

2. En el déficit cualitativo:

a. los requerimientos por materialidad de las viviendasb. los requerimientos por saneamiento y servicios

básicosc. los requerimientos de acondicionamiento (térmico,

acústico, impermeabilidad, ventilación, calefaccióne iluminación)

d. los requerimientos por problemas en la conservaciónde los materiales

e. los requerimientos de ampliación

En las fuentes de información disponibles no estánidentificados separadamente todos estos conceptos; aúnmás, hay distintas fuentes que aportan información sobrealgunas de estas variables, pero requieren un esfuerzoadicional de integración con aquellas de más ampliacobertura o convencionales.

Por ejemplo, el Catastro de Asentamientos Precarios(INVI, 1996; Candia y Hermosilla, 2007), entrega resultadosque, en lo general, son un subconjunto de losrequerimientos de reemplazo de viviendas inhabitables;sin embargo, no todas las viviendas que componen loscampamentos son inhabitables.

Un ejemplo de nuevas categorías que aún no han sidoincorporadas en las fuentes disponibles, son las viviendasque pueden ser clasificadas como inhabitables porvariables que van más allá del tipo o materialidad (queson las categorías que se obtienen del Censo y de laEncuesta CASEN): por ejemplo, viviendas siniestradas o

amenazadas por plagas o fatiga de materiales, o ubicadasen áreas de riesgos naturales o antrópicos.

La información más actualizada disponible proviene dela encuesta CASEN 2006, en la que podemos distinguirlos subcomponentes del déficit cuantitativo referidos arequerimientos de reemplazo y requerimientos de nuevasviviendas para familias y hogares allegados. Aquíencontramos una disminución del déficit cuantitativo, comoagregado, y su composición refleja que más del 80% deeste déficit afecta a familias u hogares que comparten suvivienda y sólo el 19% son viviendas inhabitables.

Hogares en viviendasirrecuperables;

77.930;18,9%

Hogares allegados;125.882;30,5%

Núcleos allegadoshacinados;208.537;50,6%

Fuente: Procesamientos especiales de la encuesta CASEN 2006 (CEHU-MINVU,2009)


Nuevos componentes del déficit de vivienda:complejizar lo que existía

Pese a la relevancia de dar continuidad y mejorar estasestimaciones, no hay que perder de vista que esta formade mirar las carencias habitacionales ha estado ligada alas soluciones concebidas por la política habitacionalsectorial, que tiene como eje principal el acceso de lasfamilias a una nueva vivienda en propiedad. No obstante,en el marco de la Política Urbano-Habitacional deMejoramiento de la Calidad e Integración Social, serequiere complejizar aún más la mirada para otorgarsoluciones que no necesariamente pasan por una nuevavivienda, como es el caso de varias de las líneas de accióndel actual gobierno (2006-2010).

El reconocimiento de múltiples posibilidades para que unafamilia u hogar pueda satisfacer su requerimientohabitacional se refleja en las soluciones otorgadas por elMinisterio y justifica la necesidad de generar nuevosindicadores, acorde a estas nuevas soluciones, perotambién en sintonía a nuevos fenómenos que no se hanvisualizado de manera sistemática en nuestrosinstrumentos de medición.

Así, por ejemplo, en torno a la situación de los allegadoscabe preguntarse cuáles son los motivos del allegamiento.Que dos hogares o familias compartan una vivienda nosiempre denota la falta de una vivienda adicional. Estasituación puede estar asociada a preferencias por laubicación de la vivienda compartida, mejor acceso altrabajo y servicios, etc. Por otra parte, el allegamientopuede estar asociado a estrategias familiares, comoconvivir con personas que puedan cuidar los niños mientrasla madre del hogar secundario sale a trabajar, o contarcon un ingreso adicional para el hogar principal, etc. Noobstante, todas las situaciones anteriores se ligan arazones económicas; si esa familia allegada tuviera eldinero suficiente para pagar o arrendar una vivienda enese barrio, una cuidadora o sala cuna para el hijo, o siesa familia principal tuviera ingresos suficientes,probablemente la situación de allegamiento no se daría.

Con la información que disponemos no es posibleprofundizar en el análisis y en los fenómenos descritosanteriormente. No obstante, se puede observar una nuevaarista del allegamiento desde el punto de vista delhacinamiento.

C/hacin. alto1,3%

C/hacin. medio3,4%

sin hacinamiento94,3%

C/hacin. crítico0,9%

S/hac. = menos de 2,4 pp/dorm.Medio = 2,5 a 3,4 pp/dorm.Alto = 3,5 a 4,9 pp/dorm.Crítico = 5 y más pp/dorm.

C/hacin. alto2,3%

C/hacin. medio8,4%

sin hacinamiento88,5%

C/hacin. crítico0,8%

S/hac. = menos de 2,4 pp/dorm.Medio = 2,5 a 3,4 pp/dorm.Alto = 3,5 a 4,9 pp/dorm.Crítico = 5 y más pp/dorm.




En las mediciones anteriores los hogares allegados eranparte de la demanda por vivienda. En esta nueva formade mirar el déficit es posible medir el grado de hacinamientode estos hogares para priorizar aquellos que tienen unacalidad de vida deficiente. Esta información, sumada alas razones que tienen los hogares para vivir allegados,permitiría clasificar de una manera más eficiente lademanda.

Paradojalmente, aquellos hogares que no tienenallegamiento (88,5%) están proporcionalmente máshacinados que los hogares allegados (94,3%) yprobablemente, tienen peores condiciones de vida quelos hogares allegados. Por otra parte, los hogares allegadosy los sin allegamiento en condiciones de hacinamientocrítico conforman una proporción muy pequeña del total(0,9% y 0,8%, respectivamente) (ver Figuras 27 y 28).

Con esta perspectiva, se destaca una nueva categoría,la de hacinamiento alto, que anteriormente estaba incluidaen el hacinamiento medio. El 1,3% de los hogaresallegados y el 2,3% de los hogares sin allegamiento estánen tal condición de hacinamiento.

Analizando el déficit de vivienda desde laperspectiva y necesidades de las personas

Más allá de la caracterización del stock de viviendas y laspersonas que las habitan, se abre un nuevo foco centradoen las personas y sus necesidades particulares. Serequieren nuevos indicadores que den cuenta de lapoblación más vulnerable y sus demandas habitacionalesy/o urbanas especiales. Estos requerimientos no sólo serefieren a aspectos de diseño, sino también a unaparticipación garantizada en los programas habitacionalesdel MINVU. Por tanto tiene que ver con problemas relativosal acceso a la vivienda.

Hogar con al menos unapersona con discapacidad

20,3%

Hogar sin personascon discapacidad

79,7%


En el gráfico (Figura 29) se observa que 33% de loshogares tiene al menos un integrante con necesidadesespeciales y/o vulnerables. Por lo tanto, se hace necesarioconsiderar esas particularidades en el diseño de laspolíticas públicas, no sólo por el peso cuantitativo delproblema sino también por una consideración cualitativaen cuanto al diseño de las viviendas y la garantía delacceso a las mismas.

Hogares encondiciones especiales;

1.432.34733,0%

Otros Hogares,2.904.719

67,0%


Personas con discapacidad

Los hogares con presencia de personas con discapacidadrequieren ser visualizados en las nuevas estimacionesdel Déficit Urbano-Habitacional, dada su condición devulnerabilidad.

Según datos de la CASEN 2006, un 20% de los hogareschilenos tiene al menos una persona con algunadiscapacidad (ceguera, sordera, mudez, dificultad motorao mental) (ver Figura 30).


Personas mayores

Otro grupo importante de considerar son las personasmayores, particularmente aquellas que viven solas o queforman parte de un hogar donde todos sus miembros sonpersonas mayores. Al respecto, sería interesante contarcon información sobre su nivel de autonomía.

El 6,8% de los hogares de Chile se compone sólo depersonas mayores que podrían requerir atención especialen cuanto a necesidades urbano -habitacionales (Figura31). El 2,5% del total de hogares se compone de personasmayores en el quintil I y II, quienes no sólo requieren unavivienda adecuada, sino también de un entorno urbanoadecuado, dotado de accesibilidad a los servicios yespacios públicos más frecuentemente requeridos por laspersonas mayores: cercanía a farmacias y comercio,consultorios y hospitales accesibles, espacios públicoscon acceso para quienes tengan movilidad reducida. Estasnecesidades no sólo se refieren a viviendas particularessino también a viviendas que puedan ser utilizadas comohogares de acogida o establecimientos de larga estadía.

Personas Mayores en HogaresCASEN 2006

Hogares sólo dePM

6,8%Hogar sin PM

73,6%

Hogares con PM y otrosintegrantes

19,6%

2,5% del total de hogares son compuestosexclusivamente por PM vulnerables (Q1 y Q2)



Pueblos originarios

Un 6% de los hogares tiene como jefe a una personaperteneciente a un pueblo originario y el 52% de ellos seencuentra en los dos primeros quintiles de ingreso (Figura32). Un aspecto relevante para la formulación de políticasque incluyan las necesidades especiales de estos hogareses que la mayoría son urbanos (69%) (Figura 34). En talcaso, las soluciones habitacionales no pueden considerarseen forma separada del entorno, ya que uno de susrequerimientos es contar con espacios públicos que lespermitan rescatar y mantener sus tradiciones culturales.Otro desafío en este sentido es abrir oportunidades en laciudad a expresiones de multiculturalidad.

No pertenece94%

Pertenece apueblos originarios

6%


Quintil I29%

Quintil II23%

Quintil III19%

Quintil IV18%

Quintil V11%


Urbano68,7%

Rural31,3%


Incluyendo los otros componentes del DéficitUrbano-Habitacional

La concepción de las viviendas en relación a su entornoy a la posibilidad que ofrece su localización de satisfacernecesidades relativas al encuentro social y comunitario,a la práctica de deporte y la recreación, entre otrasactividades que tienen que ver con la vida colectiva,representa un quiebre con la forma tradicional de observarla problemática habitacional. Lo externo a la privacidadde las viviendas se convierte en atributo de las mismas.

Desde esta perspectiva, el déficit habitacional incorporacomo factores relevantes el acceso efectivo de los hogaresy familias a espacios públicos, servicios e infraestructuraadecuada. Se puede entender el acceso efectivo comocercanía física o como disponibilidad de oferta de movilidadurbana.

Pese a que queda mucho camino por recorrer, se haavanzado en esta materia y si bien no se dispone de lacuantificación precisa y objetiva de las carencias, secuenta con valiosa información relativa a la evaluaciónque hacen los propios ciudadanos. Esta información esuna forma de acercar la calidad del entorno urbano ytambién una manera de relativizar las necesidades de lapoblación, que son múltiples, complejas y diversas segúnlas características sociodemográficas, culturales yterritoriales. La valoración que hacen las personas de suentorno está dado, en primer término por la detección quehacen de sus propias necesidades y, por lo tanto, de lasexpectativas que tienen de su ciudad.

18La información presentada corresponde a una tabulación especial de la Base de Datos de la Encuesta de Percepción de Calidad de Vida Urbana 2007 realizadapor MINVU e INE en 103 comunas del país. Los cálculos se realizaron agrupando la información comunal según tipo de ciudad a la que pertenecen según tipologíadefinida por el MINVU: más detalles, ver Recuadro 4 en página 62.

Espacios públicos

Según la Encuesta de Percepción de Calidad de VidaUrbana realizada en el año 2007 por el MINVU en conjuntocon el INE18, hay un bajo porcentaje de personas queconsidera que sus viviendas no se encuentran cerca deespacios públicos, llegando a un 28% del total deencuestados en las 103 comunas consideradas en elestudio. Si se agudiza la mirada observando la informaciónsegún el tipo de ciudad a la que pertenecen las comunas,los resultados son diferentes (Figura 35).

Fuente: Procesamientos especiales ECVU 2007, (CEHU-MINVU, 2009)

14,8

36,041,4 40,6

15,2

23,2

34,229,2

16,117,516,718,8

Metropolitanas Intermediasmayores

Intermediasmenores

Pequeñas

Tipo de Ciudad

Plazas y parques Centros deportivos Sedes sociales

La percepción de lejanía es más aguda en las ciudadesintermedias que en las metropolitanas y las pequeñas.Claramente, en todos los tipos de ciudades el espaciopúblico más distante son los centros deportivos, seguidosde las plazas y parques; las sedes sociales son losespacios menos lejanos.

En relación a las diferencias entre ciudades, las ciudadespequeñas son las que tienen más cerca los espaciospúblicos consultados. No obstante, en el contexto delnuevo enfoque del Déficit Urbano-Habitacional no sólo es


27,5

14,1 13,7

20,3

37,7

31,1

26,2 24,729,8

18,614,6

21,0


Intermediasmenores

Pequeñas

Tipo de Ciudad

Fuente: Procesamientos especiales ECVU 2007 (CEHU-MINVU 2009)

Plazas y parques Centros deportivos Sedes socialesServicios

Además de evaluar el acceso y la calidad de los espaciospúblicos, es relevante conocer también los niveles desatisfacción con los servicios que ofrecen las comunas.En los lugares donde predomina la población vulnerable,una adecuada dotación de servicios educacionales y desalud pública accesibles a las personas, ya sea pordistancia o tiempo de desplazamiento, mejora su calidadde vida permitiendo, a su vez, mayor equidad en el accesoa estos servicios.

Respecto a la distancia de las viviendas a los servicios,23% de las personas considera que los servicios engeneral quedan lejos de sus viviendas (ECVU, 2007).

En las ciudades metropolitanas los servicios percibidoscomo más lejanos son la salud (un tercio de las personas)y el comercio menor (poco más de un cuarto) (Figura 37).La educación es percibida como menos lejana que en elresto de los tipos de ciudades. Por su parte, el transportepúblico, si bien es el servicio percibido como menos lejano,es en las ciudades metropolitanas donde tiene su peorevaluación.

En las ciudades intermedias mayores, el 40% de losencuestados percibe el comercio menor como un serviciolejano y casi un tercio hace una mala evaluación de laubicación de los servicios de salud. En tanto, en lasintermedias menores estos porcentajes se invierten. Enlas ciudades pequeñas se mantiene el mismo orden deevaluación, enfatizando la mala percepción respecto alos servicios de salud.

33,2 31,6

41,7 43,7

17,0 20,226,7

17,512

37 5

26

40

3126


Intermediasmenores

Pequeñas

Tipo de Ciudad


Salud Educación Comercio MenorTransporte Público

relevante el acceso desde las viviendas a los espaciospúblicos, sino que también la calidad de éstos.

A nivel general, de las 103 comunas consideradas en laencuesta, 29% de las personas no se encuentra satisfechacon la calidad de los espacios públicos de su comuna(ECVU, 2007). En este caso, al contrario de la percepciónde lejanía, en las ciudades metropolitanas y en laspequeñas, más personas perciben que los espaciospúblicos son de mala calidad. Y nuevamente, la percepciónes más negativa en el caso de los centros deportivos. Sinembargo, el orden entre la percepción sobre las sedessociales y las plazas y parques se invierte, pasando estosúltimos a una posición mejor (Figura 36).


34,831,2

37,0 39,0

19,4

13,5 10,59,4 9,613,0

11,414,611,6 15,2

12,7

51,8


Intermediasmenores

Pequeñas

Tipo de Ciudad


Salud Educación Comercio MenorTransporte Público

En lo que se refiere a la calidad de los servicios, en lasciudades metropolitanas, más de la mitad de losencuestados evalúa negativamente el transporte públicoy más de un tercio los servicios de salud. En los serviciosde educación y comercio menor las evaluaciones negativasno alcanzan el 20%. En los otros tres tipos de ciudad, lasevaluaciones de los servicios son similares, siendo peorevaluadas los servicios de salud, con porcentajes entre31% y 39%. Los otros servicios, son evaluadosnegativamente entre un 10% y un 15% de los encuestados(Figura 38).

Infraestructura

Con respecto a la infraestructura, 34% del total deencuestados considera que es de mala calidad (ECVU,2007).

Al observar los resultados por tipo de ciudad (Figura 39),la mala evaluación aumenta en relación al total nacionalen todos los tipos de ciudades, excepto en las pequeñas.El elemento de infraestructura peor evaluado es, engeneral, el que se relaciona con la circulación peatonal,excepto la infraestructura de transporte público (paraderos)en las ciudades metropolitanas, que sobrepasa la mitadde las respuestas negativas. En el resto de las ciudades,la infraestructura de transporte público es el elementomejor evaluado. Las evaluaciones negativas son elevadastambién para las calles y avenidas y los sistemas deevacuación de aguas lluvia, en todos los tipos de ciudad.

4542 44

31

43

3640

32

45

28

40

3228

2125 23

44

2118

15


Intermediasmenores

Pequeñas

Tipo de Ciudad


Veredas

Paraderos

Colectores de aguas lluvias

Calles y avenidas

Iluminación de calles y avenidas

Una mirada sintética

Las reflexiones que se han generado en torno a lanecesidad de repensar el concepto de déficit habitacionalutilizadas hasta ahora para incluir los elementos que estánmás allá de la vivienda y que conforman la ciudad en suconjunto, han evidenciado que el principal problema parapoder efectuar diagnósticos que se basen en esta nuevavisión y que permitan enfocar desde allí las políticaspúblicas, es la falta de fuentes de información sistemáticasy permanentes en el tiempo. No obstante, como se haseñalado, la identificación de problemas que hacen lospropios ciudadanos respecto a su entorno y a susciudades, es un punto de partida para acercarse a laidentificación de carencias.


Al intentar sintetizar las evaluaciones de distancia comode adecuación que hacen los ciudadanos de los distintoselementos que satisfacen las necesidades de espaciospúblicos, servicios e infraestructura los resultados son lossiguientes (Figura 40).

En términos generales, la gráfica muestra la calidad dela infraestructura, espacios públicos y servicios en funciónde las expectativas de los ciudadanos. Desde estaperspectiva, 34,2% del total de encuestados consideraque la infraestructura de sus ciudades es de mala calidad,siendo el componente peor evaluado. En cuanto a losespacios públicos, un 28,2% de los encuestados piensaque son de mala calidad y están lejos de sus viviendas.Con respecto a los servicios 22,3% considera que sondeficientes y lejanos de sus barrios.

Hasta aquí, lo que la información disponible permiteavanzar es un diagnóstico que pretende acercarse a unamirada integral. La declaración de una Política UrbanoHabitacional de Mejoramiento de la Calidad e IntegraciónSocial constituye un punto de partida para la visión conjuntaentre lo habitacional y lo urbano. Uno de los mayoresdesafíos que queda planteado en este documento es lacapacidad de articular y coordinar diagnósticos y esfuerzosentre las múltiples instituciones que son interpeladasdesde el punto de vista del entorno urbano y su relacióncon la calidad de vida de las personas.22,3

28,2

34,2

Servicios Lejos yde Mala Calidad

Espacio PúblicoLejos y de Mala

Calidad

Infrestructura deMala Calidad



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