Combate a la corrupción Otras publicaciones Combate a la ... · Combate a la corrupción Álvaro...

Álvaro vizcaíno zamora

Estudió la licenciatura, especialidad y maestría en la Universidad Panamericana (up) y cursó los posgrados “implementación de reformas judicia-les” en la Universidad de San andrés en argen-tina; “advocacy Skills in adversarial System” en el British council, Gran Bretaña, y “Sistema pe-nal acusatorio” en el centro de Estudios de Justi-cia de las américas en chile.

Ha sido profesor en licenciatura y posgrado por más de 20 años. actualmente es catedrático del instituto nacional de ciencias Penales (inacipe) y la up. Fue invitado oficial de los gobiernos de Francia, Estados Unidos y reino Unido de la Gran Bretaña e irlanda del norte para estudiar sus sistemas de justicia penal; fue miembro de la delegación mexicana ante el 12o. congreso de la Organización de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal celebrado en 2010 en Brasil, y vicepresidente del comité académico de capacitación de la academia Iberoamericana de Criminalística y Ciencias Forenses (aicef).

En la administración pública se ha desempeña-do como Director de Prevención del Delito de la Procuraduría General de la República, Director de información de la Suprema corte de Justicia de la nación, Secretario General de Extensión y Secre-tario General académico del inacipe. actualmente es el Secretario Ejecutivo adjunto del Sistema na-cional de Seguridad Pública.

¿Qué tan arraigada se encuentra la corrupción en nuestra sociedad? ¿Es ésta una disfunción económica o supone errores en el diseño de nuestras leyes e instituciones? mientras decenas de estudiosos, funcionarios públicos y ciudadanos formulan estas preguntas, se estima que una familia mexicana promedio gasta casi 7% de sus ingresos en “mordidas”. Sin embargo, estos cálculos llegan a tener repercusiones en los ámbitos nacional e internacional. De acuerdo con la organización Transparency International, en 2010 nuestro país ocupó el lugar 98 entre los más corruptos del mundo, empatado con Egipto, y muy por debajo de naciones como Perú, Colombia, Brasil y Costa Rica.

ante esta situación, el instituto nacional de ciencias Penales (inacipe) decidió convocar a un grupo de 20 connotados expertos y académicos, coordinados por Álvaro vizcaíno, para conocer no sólo cómo se origina este severo problema de nuestro país, sino cuál ha sido su impacto en el ámbito de las Ciencias Penales, y qué acciones deben instrumentarse para su contención y disminución en el sector público.

Instituto Nacional de Ciencias Penales

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Combate a la corrupciónÁlvaro Vizcaíno Zamora(Coordinador)

Combate a la corrupciónOtras publicacionesdel inacipe

El uso de la fuerza públicaen un Estado democrático de Derecho

Memoria del Congreso Internacional

Los indicios biológicos del delitoL. RafaeL MoReno G.

(Tercera edición, coedición con editorial Ubijus)

Crimen y vida cotidianaTestimonios de secuestradores y otros delincuentes

DaviD oRDaz HeRnánDez

y TiLeMy SanTiaGo GóMez

Trata de personasRoSi oRozco

(coordinadora)

¿Cómo elige un delincuente a sus víctimas?Victimización sexual, patrimonial y contra la vida

LuiS RoDRíGuez ManzaneRa

Revista Penal Méxiconúmero 1

(coedición con Universidad de Huelva, Universidad de Salamanca, Universidad pablo de Olavide,

Universidad de castilla-La Mancha, cátedra de Derechos Humanos Manuel de Lardizábal

y editorial Ubijus)

Iter CriminisRevista de ciencias penales

número 21 v cuarta Época

combate.indd 1 08/07/2011 02:58:15 p.m.

Combate12abril11Nvo.indb 2 2/20/12 9:31:41 AM

TEMAS SELECTOS


DIRECTORIO

Marisela Morales ibáñezProcuradora General de la República

y Presidenta de la H. Junta de Gobierno del inacipe

Jorge alberto lara riveraSubprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la pgr

y Secretario Técnico de la H. Junta de Gobierno del inacipe

gerardo laveagaDirector General

del Instituto Nacional de Ciencias Penales

Miguel ontiveros alonsoSecretario General Académico

Citlali MarroquínSecretaria General de Extensión

alberto luJaMbioDirector de Publicaciones


COMbATE A LA CORRupCIón

InSTITuTO nACIOnAL DE CIEnCIAS pEnALES

álvaro vizCaíno zaMora (Coordinador)


primera edición, 2011

Edición y distribución a cargo del Instituto nacional de Ciencias [email protected]

Se prohíbe la reproducción parcial o total, sin importar el medio, de cualquier capítulo o información de esta obra, sin previa y expresa autorización del Instituto nacional de Ciencias penales,titular de todos los derechos.

D. R. © 2011 Instituto nacional de Ciencias penales Magisterio nacional 113, Col. Tlalpan Del. Tlalpan, 14000 México, D. F.

ISbn 978-607-7882-33-6

Diseño de portada: Victor Garrido

Impreso en México • Printed in Mexico


7

COnTEnIDO

Invitación a la lectura, por Álvaro Vizcaíno Zamora . . . . . . . . . . . . . 11

la CorrupCión CoMo fenóMeno soCial

Combate a la corrupciónCarlos aleJandro álvarez flores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19Características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20Corrupción administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22prevención de la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22Consecuencias de la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Corrupción: participación de las institucionesalberto buendía Madrigal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26Marco normativo de la corrupción en México . . . . . . . . . . . . . . . . 27Instrumentos jurídicos internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Convención Interamericana contra la Corrupción, 30; Convención Internacional contra la Delincuencia Organizada Transnacional, 31; Globalización, comercio internacional y cohecho de funcionarios públicos extranjeros, 32; Convención Anti-cohecho de la oCde, 32; Convención de las naciones unidas contra la Corrupción (Conven-ción de Mérida), 33.

La Secretaría de la Función pública frente al fenómeno de la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Medios de control respecto de la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . 35La fepade y el fortalecimiento de la transparencia:

prevención de los delitos electorales y combate a la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41


COMbATE A LA CORRupCIón8

La corrupción en México: entre el desánimo público y la falta de institucionalidadJavier gonzález góMez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43La corrupción como problema endémico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Incentivos y solidez institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Jóvenes e innovación: respuestas de corto plazo . . . . . . . . . . . . . . 49

¿Es la corrupción una institución arraigada en nuestra sociedad?e . antonio Malagón r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Corrupción, un indeseable flagelo socialfernando Mendoza Contreras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

CorrupciónJuan Manuel rubi flores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61¿Cuál es su origen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61¿Cuánto pagamos en corrupción? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62¿Se puede medir la corrupción? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62¿A quién favorece y a quién perjudica más? . . . . . . . . . . . . . . . . . 63¿Qué lugar ocupa México en corrupción? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63¿Es un alivio saber que no estamos solos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

la CorrupCión CoMo delito

La corrupción electoralfernando X . CaMaCho álvarez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69Corrupción política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70Corrupción electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

El combate a la corrupción desde el ámbito penal electoral, 72.

La corrupción legitimadaJosé luis figueroa Cuevas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Enriquecimiento ilícito y recursos de procedencia ilícitaagustín gonzález guerrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83


COnTEnIDO 9

Corrupción y delitos electorales en MéxicoJosé luis vargas valdez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Corrupción, transparencia y rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . 94El nexo política y dinero: impacto sobre el sistema

electoral y de partidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95prevención del delito electoral federal y responsabilidad

administrativa de los servidores públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . 99Reforma penal electoral: algunos elementos para una mejor

procuración de justicia electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

Notas sobre las sanciones administrativas a servidores públicoselizabeth Yáñez robles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105Institucionalidad, democracia y rendición de cuentas . . . . . . . . . . 106

breves antecedentes de la Secretaría de la Función pública, 106; Glo-balización, procesos de modernización y corrupción, 107; Transición democrática y rendición de cuentas: el inicio de los cambios sustan-tivos, 110.

Aproximaciones a la rendición de cuentas y su institucionalización 111La rendición de cuentas: un modelo analítico y su relación con las sanciones disciplinarias, 111; El rol de la sfp en la rendición de cuen-tas, 112.

Sanciones a servidores públicos: evolución y cambios recientes . . 114Comportamiento general de las sanciones administrativas entre 1983 y 2010, 114.

La transición de un paradigma: las sanciones a servidores públicos (2001-2010). un análisis comparado . . . . . . . . . . . . . . 117

Notas finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

perspeCtivas en el CoMbate a la CorrupCión

Acciones anticorrupción en los gobiernos estatalesana laura arratia pineda e isMael CaMargo Mata . . . . . . . . 127Causas y efectos de la corrupción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127



La corrupción en el ámbito estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132políticas federales y de colaboración

para el combate a la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139Hacia la construcción de una política anticorrupción nacional . . . 141

La corrupción y la seguridad nacionalluis felipe Cangas hernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Impacto de las tecnologías de la información en el combate a la corrupciónfernando gustavo KrasovsKY santaMarina . . . . . . . . . . . . . . 151preámbulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Atención de la problemática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Áreas de oportunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152Las tecnologías de la información en el sector seguridad

como política de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

El Registro de Servidores Públicos SancionadosMaría patriCia enríquez raMos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157breve recuento histórico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157primeros pasos del corrupto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158La mística del servicio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159El Registro de Servidores públicos Sancionados . . . . . . . . . . . . . . 160

El combate a la corrupción en el México bicentenarioJosé ariel Morales lópez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165La persona es el punto de partida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

Diez años de transparencia y rendición de cuentasJosé Miguel ángel Murillo flores Y pedro Carta terrón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171naturaleza del problema de la corrupción y su combate . . . . . . . . 172Transparencia y combate de la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176Oportunidades y retos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179Transparencia focalizada o información socialmente útil . . . . . . . 179promoción de ejercicios de rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . 180


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InVITACIón A LA LECTuRA

La vieja percepción social que limita el concepto de corrupción a la tipifi-cación del delito de cohecho en los códigos penales ha quedado superada. La corrupción va mucho más allá de la práctica en que un servidor público hace o deja de hacer algo a cambio de una dádiva, con el previsible reproche tanto al empleado público como al ciudadano involucrado. La sociedad es cada vez más consciente de que ese fenómeno —lamentablemente— tiene lugar en todas las esferas y actividades sociales.

El espectro de la corrupción es tan amplio que en la percepción social abarca, en primera instancia, a servidores públicos con funciones más próxi-mas a la sociedad —como los policías y empleados de ventanilla—, y en la segunda a importantes banqueros que trafican influencias para construir monopolios. En esa gama encontramos lo mismo a deportistas profesiona-les que utilizan esteroides y anabólicos para incrementar su desempeño, que a ministros de culto religioso con tabuladores para cobrar, según las posibilidades de su feligresía, por todo tipo de actos y ceremonias.

En ese horizonte podemos advertir lo mismo a profesores que cobran sin dar clases que a investigadores encuadrados en las llamadas “imposturas in-telectuales”. En estas últimas encontramos el uso intencional de pretencio-sos dogmas por parte de un pequeño pero influyente grupo de intelectuales de las ciencias sociales, cuyo lenguaje rebuscado, lleno de citas y notas a pie de página, les permite generar nada despreciables ganancias mediante la publicación de libros y la impartición de conferencias.1

La sociedad también es consciente de que la corrupción no es un fenó-

1 Alan Sokal, profesor de física de la universidad de nueva York publicó en 1996 un artículo seudo-científico titulado “Transgressing the Boundaries: Towards a Transformative Hermeneutics of Quantum Gravity” en el número de primavera/verano de la prestigiada revista Social Text. El mismo día de la publicación, Sokal anunciaba que se trataba de un engaño para exhibir a los editores de la revista y a muchos de quienes publicaban artículos en ella. Sokal dijo que su artículo era “una mezcla de jerga posmodernista, reseñas adula-doras, citas grandilocuentes y rotundo sin sentido”, que se “apoyaba en las citas más estú-pidas que había podido encontrar sobre matemáticas y físicas” hechas por académicos de humanidades. Al mismo tiempo, en otra publicación confesó que se trataba de un engaño para demostrar cómo era posible publicar este tipo de artículos engañando a los editores y al público más avezado.



meno local, sino global. Las nuevas tecnologías de la información permiten denunciar y advertir en tiempo real los actos de corrupción de autoridades y ciudadanos de cualquier latitud. Vivimos en una sociedad de la informa-ción, donde a través de redes sociales como Facebook y Twitter —y de ejercicios de transparencia y acceso a la información pública o privada en Internet— podemos atestiguar y evidenciar todo tipo de prácticas.

no obstante, esta abundancia de datos y noticias sobre la diferente ti-pología y los eventos en materia de corrupción, no ha generado, en la mis-ma proporción, mecanismos y contrapesos que permitan ir más allá de su exposición mediática. Esto es, no se han generado suficientes medidas de carácter preventivo para anticipar y evitar actos de corrupción, sino simple-mente —aunque de manera afortunada— denunciarlos o exhibirlos cuando suceden, evitando que continúen y facilitando su persecución. Es necesario proponer nuevas maneras de actuar ante la corrupción en la sociedad del homo videns postulada por Giovanni Sartori, en estos tiempos del eros elec-trónico descrito por Román Gubern. Dicha necesidad queda de manifiesto cuando revisamos algunos de los principales indicadores nacionales e inter-nacionales en torno a la corrupción.

Los resultados del “Índice nacional de Corrupción y buen Gobierno”,2 presentados en mayo de 2011 por Transparencia Mexicana, informan que durante ese año se identificaron en México 200 millones de actos de co-rrupción, tanto en el uso de servicios públicos provistos por autoridades federales, estatales y municipales, como en las concesiones y servicios ad-ministrados por particulares. La cifra anterior es equivalente a dos actos de corrupción por habitante al año. En 2010, cada “mordida” costó a los hoga-res mexicanos un promedio de 165 pesos. En ese mismo informe, Transpa-rencia Mexicana reporta que para acceder a los 35 trámites y servicios que conforman su indicador, los mexicanos destinaron más de 32 000 millones de pesos en dádivas. Dicha cantidad representa más del doble de los recur-sos federales dirigidos a fortalecer la seguridad en entidades federativas y municipios. Así, los hogares mexicanos destinaron en promedio 14% de su ingreso a este rubro.

Datos del Index sobre percepción de la Corrupción 20103 de Transpa-rencia Internacional refieren que México ocupa el lugar número 98 de entre 178 países. Los cinco países con menor percepción sobre corrupción son

2 Transparencia Mexicana, “Índice nacional de Corrupción y buen Gobierno”, Informe Ejecutivo 2010, México.

3 “Encuesta mundial de opinión pública sobre corrupción”. Consultada en www.trans-parency.org


InVITACIón A LA LECTuRA 13

Dinamarca, nueva Zelanda, Singapur, Finlandia y Suecia. Cabe señalar que ningún país latinoamericano se encuentra clasificado entre los primeros 20 países con menor índice de percepción sobre corrupción.

Lamentablemente, una de las instituciones que ocupa uno de los principa-les lugares en la falta de confianza de la ciudadanía en México es la policía, no muy distante en esa evaluación negativa de los partidos políticos y los legis-ladores. Los esfuerzos por revertir esta percepción en materia policial —me-diante trascendentes reformas legales y crecientes presupuestos federales y estatales dirigidos a la profesionalización de las instituciones de seguridad pública— son opacados por una corrupción que durante décadas ha permeado la estructura de las instituciones dedicadas a procurar e impartir justicia.

Algunas de las principales causas de la corrupción heredadas históri-camente en las diversas corporaciones de policías son aplicables, incluso mediante un análisis somero, a otras instituciones, públicas y privadas, que también son afectadas por estos problemas. A continuación enumeramos algunas causas que han facilitado actos de corrupción en las instituciones policiales mexicanas. Invitamos al lector, en un ejercicio de análisis e ima-ginación, a que las visualice en el contexto de otras instituciones:

1) un marco legal de actuación profuso, al grado de ser difuso y ambiguo. La homologación y armonización de los marcos legales entre los tres nive-les de gobierno es aún una tarea inconclusa.

2) Concentración de las decisiones administrativas que induce a la lenti-tud de los procedimientos y a la búsqueda de evadirlos informalmente.

3) Deficiencias en los procesos de reclutamiento, selección y capacita-ción de personal.

4) Falta de transparencia en los mecanismos de control interno y de con-troles externos, principalmente a nivel municipal y estatal.

5) Condiciones laborales del personal que distan mucho de conformar modelos de desarrollo personal y profesional y, en un siguiente plano, de servicios de carrera.

6) Deficiente administración y transparencia en el manejo de los recur-sos, lo cual deriva en subejercicios presupuestales y en un ejercicio con visión de corto plazo.

7) Falta de mecanismos externos para la formulación de quejas y denun-cias, y de mecanismos internos para brindar una capacidad de respuesta oportuna y eficaz.

8) La percepción social de la corrupción como un hecho inevitable que se traduce en una cultura de la evasión a las normas y de falta de respeto a una cultura de la legalidad.



9) La falta de participación ciudadana —eficaz y de largo plazo— en el control y la fiscalización de la actividad institucional.

A estos puntos podemos agregar algunas causas estructurales. En Méxi-co, sólo 12 de 32 entidades federativas cuentan con corporaciones policia-les en todos sus municipios. El país está conformado por 2 439 municipios, de los cuales 417 no cuentan con policía. El 90% de los municipios que sí disponen de una corporación policial, tiene menos de cien elementos. Las 2 022 corporaciones policiales municipales se rigen por procedimientos va-riados y difusos, que en su mayoría no se han alineado al nuevo marco legal derivado de la Ley General del Sistema nacional de Seguridad pública.

Otras debilidades estructurales se originan en los bajos salarios, la falta de capacitación y la poca preparación de los policías; 61% de ellos percibe un salario mensual inferior a 4 000 pesos; 63% de los elementos de seguri-dad pública municipal cuentan con un nivel de educación básica, mientras 2% no saben leer ni escribir.

La reforma constitucional al sistema de justicia penal de 2008 estable-ció las bases a partir de las cuales debe construirse el Sistema nacional de Seguridad pública. Con ello se busca homologar los procedimientos de reclutamiento y selección, evaluación, capacitación, promoción y remoción de los integrantes del sistema. Asimismo, se busca profesionalizar el tra-bajo que realizan al establecer bases de datos de información delictiva, los cuales deben constituirse en la herramienta principal del análisis y la inves-tigación delictiva, para dejar atrás la actuación reactiva y tender hacia una intervención preventiva o, en su caso, al cometerse un delito debe darse una actuación basada en la investigación científica. En enero de 2009 se publicó la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que especifica cómo deben construirse tanto las instituciones como los procedimientos.

Si somos optimistas —y la realidad y la demanda de la sociedad mexica-na nos motiva a serlo—, puede decirse que contamos con las bases legales e institucionales para construir instituciones de seguridad pública que per-mitan, en un mediano plazo, revertir los índices de corrupción y mejorar la percepción ciudadana sobre las policías. Y si bien es difícil revertir el enor-me retraso institucional, para el año 2016 deberá contarse con instituciones fortalecidas bajo un nuevo modelo de justicia, o al menos con los cimientos de ellas.

Reflexionar sobre la corrupción implica analizar una realidad ligada a todo régimen político, sistema económico y cultural determinado, en cual-quier latitud del orbe. por tanto, la corrupción es un fenómeno dinámico y complejo, que motiva una pluralidad de respuestas.


InVITACIón A LA LECTuRA 15

Si bien la corrupción no es un tema nuevo, cobra un renovado protago-nismo no sólo en la academia y en los debates públicos, sino especialmente en las agendas políticas. Además, existe un consenso nacional que pone de relieve la importancia de su combate en el marco institucional de todo país, como variable fundamental de su desempeño económico, social, cultural y político.4

En este sentido, la obra que aquí presentamos ofrece un acercamiento al fenómeno de la corrupción desde diversas perspectivas. Es un ejercicio plu-ral de miradas nutridas por la academia, la política y el servicio público en México. Es una obra que rebasa el análisis teórico de la corrupción y brinda, en algunos casos, la experiencia práctica de su prevención y combate.

El libro está dividido en tres grandes apartados: en el primero, “La co-rrupción como fenómeno social”, se debaten las características de la corrup-ción, su clasificación y su medición entre otros aspectos. En el segundo, “La corrupción como delito”, se aborda la normatividad vigente como uno de los ejes de análisis del fenómeno, además de que su pertinencia es innega-ble por la próxima coyuntura electoral que vivirá nuestro país. Finalmente, en el tercero “perspectivas en el combate a la corrupción”, se exponen di-versos ejemplos de prácticas anticorrupción.

La obra pretende mostrar panorámicamente no sólo los efectos de la co-rrupción en el debilitamiento de la legitimidad de las democracias —con el consecuente costo económico, social y cultural—, sino que visualiza opor-tunidades de cambio para revertir la pérdida de credibilidad ciudadana en las instituciones.

El trabajo de los autores invita a la reflexión y al inevitable impulso para construir una nueva realidad social. Se trata de promover un cambio profundo en la definición y en los roles que deben desempeñar los diversos actores sociales. Finalmente, se busca colocar al gobierno como facilitador de las relaciones entre actores, bajo nuevas formas de estructuración, ope-ración y evaluación de las acciones públicas, en donde sea la sociedad civil quien ocupe un papel prioritario.

En ese sentido, resulta fundamental el renovado papel que despliegan organizaciones de la sociedad civil y observatorios ciudadanos, al vigilar los avances y retrocesos de las autoridades de los tres niveles y poderes de gobierno. El Estado debe poner a la vista de todos la información necesa-ria para vigilar el adecuado uso de los recursos públicos y el avance en el

4 Ana María Trujillo Arjona, “La corrupción política: una revisión de la literatura”, uni-versidad Carlos III de Madrid, Documentos de Trabajo 02-14, Serie de Economía 04, Ma-drid, 2002.



cumplimiento de las metas y objetivos que los marcos legales imponen en la transformación y mejora de las instituciones. La sociedad civil, por su parte, debe asumir un papel activo y reconocer los esfuerzos correctamente realizados y, en su caso, reclamar y reprochar por todos los medios legí-timos la falta de actuación de la autoridad. Además, sociedad y gobierno, cada uno desde el rol que le corresponde, deben poner el ejemplo. La meta es desarraigar de la cultura popular, a golpe de ejemplos y resultados, la creencia de que la corrupción es una práctica inevitable. En ese contexto, la formación en valores éticos y jurídicos al interior de las familias e insti-tuciones tiene en ello un papel de primer orden.

Agradezco profundamente al Instituto nacional de Ciencias penales (inaCipe), y especialmente a Gerardo Laveaga, su Director General, la gen-til invitación para coordinar esta obra. Durante nueve años tuve la suerte de vivir —en las secretarías generales de dicha institución, a la que considero mi casa y mi escuela— la producción constante de ideas, iniciativas, aná-lisis y debates impulsados mediante todos los mecanismos y medios posi-bles. no ha habido tema vinculado a las Ciencias penales en que el inaCipe no haya aportado nuevas luces. Es motivo de orgullo y satisfacción personal continuar participando, ahora desde otra trinchera, en el esfuerzo por lograr un mejor sistema de justicia penal y, más aún, un mejor país para todos, labor en que el think tank que constituye el equipo del inaCipe es líder en Latinoamérica.

álvaro vizCaíno zaMoraSecretario Ejecutivo Adjunto del

Sistema Nacional de Seguridad Pública


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LA CORRupCIón COMO FEnóMEnO SOCIAL


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COMbATE A LA CORRupCIón

Carlos Alejandro Álvarez Flores*

según el Diccionario de la Real Academia Española, corrupción es: “la acción y efecto de corromper. Alteración en escritos. Vicios o abusos en costumbres. Corromper: Alterar algo. Echar a perder, pudrir. Sobornar. Se-ducir a una mujer. Estragar, pervertir”. bielsa dice que corrupción en la función pública es la desnaturalización o desviación del regular ejercicio de la función pública, entendida ésta como la entera actividad del Estado, y no sólo en las funciones del poder Ejecutivo como poder administrador, sino también en el ejercicio de las funciones legislativas, ejecutivas y judicia-les.

Corrupción es la utilización de un cargo, poder o de recursos públicos para beneficios personales, la cual no sólo se limita a las transacciones de dinero, pues en determinados casos ésta es el precio que se paga a los indi-viduos por participar en decisiones contrarias al interés general y a las que fueran sus propias convicciones.

Así, también se puede entender la corrupción como los comportamientos llevados a cabo por una persona o por un grupo de personas que transgreden las normas sociales. El hecho de que exista variabilidad dentro de estas normas hace que la calificación del concepto corrupto dependa y esté ligada con el momento histórico y social como con el sistema de valores vigente.

Otro enfoque para definir corrupción es el de Heidenheimer,1 quien ha diferenciado matices de corrupción según las percepciones éticas de la clase política y la opinión pública. Se llama “corrupción negra” a aquellas acciones más potentes y universalmente aceptadas como el soborno y la extorsión. La llamada “corrupción blanca” ocurre cuando los casos de corrupción son aceptados ampliamente por las personas en el ámbito que

* Director de protección a Funcionarios y Armamento de la Dirección de Seguridad Institucional de la procuraduría General de la República.

1 Víctor bretón, Francisco García y Albert Roca (eds.), Los límites del desarrollo. Mo-delos “rotos” y modelos “por construir” en América Latina y África, Icaria/Institut Català d’Antropologia, barcelona, 1999.


LA CORRupCIón COMO FEnóMEnO SOCIAL20

se trate. Entre la corrupción negra y blanca se encuentra la “corrupción gris”, en la que se incluyen todas las conductas acerca de las cuales las élites y la opinión pública discrepan al momento de evaluarlas como co-rruptas o no.

Otra forma de entender el fenómeno de la corrupción es considerarlo tanto un recurso como un proceder. En relación con la primera visión, la corrupción es referida como un recurso expeditivo, vale decir, se utiliza para acelerar los procesos y, por tanto, el corrupto es “un experto en atajos”. Esta característica racional por excelencia sustrae al corrupto del orden de la inadvertencia, siendo jamás inocente, pues siempre sabe lo que hace y está sujeto a la vigilia cognitiva. Desde la segunda perspectiva, la corrup-ción es un proceder, un modo de hacer para obtener beneficios. Este proce-der tiene una característica sustancial, que es la desviación respecto de una cierta normatividad, es decir, la obtención del beneficio se lleva a cabo al margen de la conducta normal. La desviación puede hacerse respecto de una norma jurídica o normas éticas.2

De manera general, la definición de la corrupción (con acuerdo o sin él) depende a la vez de ciertos efectos de umbral (cuantitativos o simbólicos) y de influencia en el sistema.

CaraCterístiCas

pueden distinguirse cuatro elementos que caracterizan la corrupción: 1) toda acción corrupta consiste en la transgresión de una norma; 2) se realiza para la obtención de un beneficio privado; 3) surge dentro del ejercicio de una función asignada, y 4) el individuo corrupto intenta siempre encubrir activamente su comportamiento.

Estas características relacionan la conducta del agente corrupto con el secreto, la apariencia de legalidad y la alteración de las funciones públicas para conseguir una ventaja privada. El aspecto medular de esta conducta radica en que la gente realiza la acción corrupta cumpliendo una función que cae dentro de la esfera de atribuciones que le compete, de acuerdo con normas legales o administrativas vigentes.

Según Cartier-bresson,3 la corrupción puede ser caracterizada por la si-guiente fórmula:

2 C. Silva y M. Hernández, “Las formas cotidianas de la corrupción: un análisis de dis-curso”, en Revista Interamericana de Psicología, 29(2), pp. 243-260.

3 Víctor bretón, Francisco García y Albert Roca (eds.), op. cit., 1999.


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