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Documento interno 01/2009Seminario “Federalismo y Gobernabilidad”Ciencia Politica – Facultad de Ciencias Sociales - UBA

"Como hacer instituciones con palabras"

Las Bases de J. B. Alberdi y

La Política de la Constitución en la Argentina 1853-1880

Luis Tonelli

Urquiza y Las Bases de Alberdi

El líder espiritual de la generación del 37, Esteban Echeverría en

1846 ya había entendido que era Urquiza, el poderoso gobernador de

Entre Ríos el único que podía derrocar a Rosas y constitucionalizar el

país. Echeverría le escribía a Urquiza "nadie en la república esta en

situación mas ventajosa que V.E. para ponerse al frente del partido

nacional y promover su suceso". Hombre fuerte del litoral, región

perjudicada por el monopolio de Buenos Aires sobre la Aduana y la

navegación del Paraná y Uruguay, jefe militar, dueño de una excelente

caballería, y - dada su posición fronteriza con Brasil y Uruguay- capaz

de realizar una política de alianzas con el Imperio y con los exiliados

uruguayos para romper con la inacción de las provincias interiores.

Sin embargo, recién en 1852, con el debilitamiento de Rosas en

su misma provincia, Urquiza se decidió a ponerse al frente del Ejercito

Grande. Muchos de los hombres políticos exiliados volvieron

apresuradamente para colaborar en el proceso. Desde Chile, Mitre y

Sarmiento se embarcaron hacia Uruguay para enlistarse como jefes

militares del Ejercito Grande, pero no tuvieron mayor suerte. Mitre fue

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aceptado como oficial de bajo rango y Sarmiento como boletinero del

ejercito.

Otro hombre del 37´, Juan Bautista Alberdi, prefirió quedarse en

Chile y desde allí escribir un libro destinado a transformarse en la guía

del proceso de organización que consideraba iniciado. Febrilmente,

"tratando de alcanzar el tiempo que se escapaba" termino Bases en

Mayo, enviando copias del libro a todos las figuras políticas.

Ya Urquiza había triunfado en Caseros, y ya había comenzado los

preparativos para organizar el país, sin embargo, la obra de Alberdi se

transformaría en la columna intelectual del proceso. Las Bases

representa un extraordinario ejemplo de diseño institucional, en donde

su autor, no solo delinea un proyecto de país y de políticas públicas

para alcanzar los objetivos de desarrollo sino que tiene en cuenta los

intereses de los actores políticos claves, los únicos que pueden

implementar esas políticas públicas.

Podría argumentarse que las Bases es todavía un ejercicio mas

genuino de diseño institucional que El Federalista ya que mientras que

su par norteamericano fue escrito ex post, con el intento de lograr el

voto decisivo de New York para aprobar la nueva constitución, las

Bases fue escrito ex ante desde Chile, intuyendo las situaciones

políticas - dada la ausencia de comunicaciones y el retraso con que

llegaban las informaciones acerca de los sucesos en su país.

Ni Alberdi ni Madison y Hamilton, estaban íntimamente del todo

convencidos con sus respectivos proyectos constitucionales, pero con

pragmatismo aceptaban las concesiones necesarias para que estos se

materializaran en los hechos. Los norteamericanos, hicieron virtud (y

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teoría política de enorme valor?) de las limitaciones del poder político

nacional que quedaron establecidas en las negociaciones con los Anti-

federalistas. Por su parte Alberdi, entendió que solo los "caudillos" y

no los "intelectuales" podían llevar a cabo el proceso de organización

y, de esta manera su proyecto fue delineado teniendo en cuenta cada

uno de los aspectos necesarios para que fuese aceptado, llevado a la

practica, y además rindiese los efectos pensados. Esto por supuesto,

no significó que las cosas salieran tal cual como Alberdi estimará y la

realidad se mostró, como siempre, caprichosa a los intentos de ser

domada por las racionalizaciones intelectuales, aún para quien

adoptaba la postura romantica-realista en contra del idealismo de los

primeros liberales argentinos.

Las Bases cubren cada uno de los aspectos de lo que

llamaríamos contemporáneamente las actividades de "diseño

institucional intencional". De esta manera, podría decirse que Alberdi

percibe la oportunidad de que un grupo de actores políticos

persiguiendo su propio interés alcance a conformar una coalición

estable, que le permita instaurar un marco constitucional que resulta

tanto favorable para ellos, como para el desarrollo del país (como su

by-product). Puede leerse de este modo Las Bases como un ejercicio

destinado a presentar una ecuación realista para que el proceso

constitucionalizador fuera coronado por el éxito.

A nivel macro en lo que hace a la eficiencia de la Constitución

respecto a la provisión de bienes públicos, las Bases ha sido

ampliamente estudiada por lo que destacaremos solo su lógica

esencial: Alberdi confía la estrategia de desarrollo del país en su

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capacidad para aprovechar la coyuntura de overflow de capitales

internacionales (fundamentalmente ingleses) y de capital humano (en

términos de corrientes de emigración).

Un sistema constitucional que ofrezca seguridad jurídica, a partir

de un sólido núcleo de poder que lo garantice será la clave de la

arquitectura política alberdiana, que se aparta completamente,

entonces, de la lógica newtoniana de los Funding Fathers

norteamericanos. La receta madisoniana de la "ambición

contrarrestando la ambición", aplicada al desierto argentino solo

podría para Alberdi generar nuevamente la anarquía. Antes que

expandir el tamaño (como sugiere el Federalista X) el país debía

expandir su población y la clave para conseguir eso era la protección

constitucional de los "derechos de propiedad" de los inmigrantes e

inversores (aquí Alberdi anticipa a North en su aplicación de los costos

de transacción), quienes reemplazarían la búsqueda de gloria, "la

plaga de nuestra pobre América del Sur"?, por la búsqueda del interés,

en un todo de acuerdo aquí Alberdi con la teoría del doux commerce?.

Pero "la constitución necesita de un gobierno para hacerla

cumplir. Ninguna constitución, ninguna ley se sostiene por su propia

virtud". Alberdi se entusiasma ante la situación que se abre con la

caída de Rosas donde "El poder, el principio de autoridad y de mando,

como elemento de orden ha quedado y existe a pesar de su origen

doloroso. La nueva política debe conservarlo en vez de destruirlo".

Sin embargo, ni la República Verdadera ni la monarquía estan al

alcance de los argentinos, aunque "felizmente la república, tan fecunda

en formas, reconoce muchos grados y se presta a todas las exigencias

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de la edad y del espacio". La experiencia a imitar será Chile, con su

muy conservadora república portaliana; dado que los "nuevos estados

de la América hispana necesitan reyes con el nombre de presidentes"

como lo ha dicho Bolívar, la constitución será monárquica en el fondo

y republicana en la forma. Esa es la "república posible", esa "república

tan poco república" según Halperín Donghi.

Solo el desarrollo económico y social, promovido por la estabilidad

política y jurídica, creara asimismo, las bases para una transformación

pacífica del poder tradicional, y el paso hacia una república verdadera.

La estrategia consiste en "mejorar el gobierno por la mejora de los

gobernados; en mejorar la sociedad para obtener la mejora del poder,

que es su expresión y resultado directo".

Pero si el diseño institucional con un presidente fuerte es funcional

a los requerimientos de la lógica macro del modelo, también y

decisivamente, lo es para su lógica micro. Como dice Halperín Donghi,

Alberdi tenía en cuenta la situación política "para deducir de ella

corolarios cuyo mas obvio atractivo era su perfecta relevancia para esa

coyuntura argentina" y en las crudas palabras de Pelliza diseña "mas

una constitución para el vencedor de Rosas, que una para la Nación".

Si todo proceso de construcción intencional de instituciones

políticas presupone costos de diseño propiamente dicho, costos de

negociación (entre los intereses de cada uno de los actores que

permitan una coalición constitucional mayoritaria) y de

implementación (el monitoreo que estabilice la constitución en su

cumplimiento efectivo, el maquiavelismo constitucional alberdiano

propone un diseño político que teniéndolos en cuenta, resulte atractivo

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a los actores relevantes de la coalición. Como él mismo dice "La

política es llamada a preparar el terreno a disponer los hombres y las

cosas de modo que la constitución se sancione; a tomar parte en la

constitución misma y a cuidar de que su ejecución, después de

sancionada no encuentre en el país los tropiezos y resistencias en que

han encallado las anteriores".

Alberdi presupone una coalición constitucional que piensa

centrada en una figura dominante, Urquiza, pero no exclusiva, dado

que considera que necesita del apoyo de otros actores en un plano

secundario. En ese sentido, cumpliendo el rol de un "agente

contractual central" Urquiza tiene la capacidad de proponer y guiar las

negociaciones del contrato constitucional pero no es omnipotente. En

carta a Frías, Alberdi expresa claramente esta percepción: "No creo

que Urquiza nos arrebate lo que nos ha dado, no estaría en su

capacidad hacerlo"

Si no duda de la atracción que el rol del presidente con sus

enormes capacidades pueda ejercer sobre el gobernador de Entre Ríos

tampoco duda de que este acepte las concesiones políticas y

económicas a los caudillos provinciales para promover su necesaria

participación. Esta consiste básicamente en la preservación del poder

de los caudillos que apoyen el proceso y la distribución de los recursos

obtenidos por la Aduana de Buenos Aires como medios para fomentar

la participación de estos en la coalición. Según Alberdi, "Para crear el

gobierno central que no existe se ha de partir de los gobiernos

provinciales existentes"

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Consecuentemente en su diseño, el presidente será "fuerte como

el de Chile, republicano en la forma y casi monárquico en el fondo,

central hasta donde le permitió el individualismo provincial". Alberdi se

refiere a este intercambio llamándolo la "vocación política de la

constitución". De esta manera considera que "La constitución es

llamada a contemporizar, a complacer hasta cierto grado algunas

exigencias contradictorias, que no se deben mirar por el lado de su

justicia absoluta sino por el de su poder de resistencia, para

combinarlas con prudencia y del modo posible con los intereses del

progreso general del país".

En ese sentido, el esquema institucional con un poder ejecutivo y

un poder legislativo bicameral, no es stricto sensu un sistema de

división de poderes, sino parte de los pagos laterales para los caudillos

provinciales. Alberdi cita a Egaña, el padre intelectual de la república

portalliana. "Es ilusión un equilibrio de poderes. El equilibrio en lo

moral y en lo físico reduce a nulidad toda potencia...Tampoco puede

formar equilibrio la división del ejecutivo y del legislativo ni sostener la

constitución".

Asimismo, los rasgos formales de federalismo podrían en la

practica ser dejados sin efecto dados los poderes del presidente,

especialmente el derecho a la intervención del ejecutivo en los asuntos

internos de las provincias.

El esquema alberdiano hasta aquí intenta resolver el problema

que hemos identificado como el de los costos de diseño y parcialmente

el de los costos de negociación (principal-agente, los costos

deliberativos y los pagos laterales entre los miembros de la coalición

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de actores relevantes). Quedan, respecto a los costos de negociación,

los asociados con los problemas de cooperación y acción colectiva de

los miembros de la coalición. Aquí Alberdi prevé también las

estructuras proto-institucionales para poder llevar adelante la

negociación en los términos buscados. Piensa en una convención, sin

descartar la posibilidad de una constitución otorgada desde arriba.

Recomienda para minimizar los riesgos de que el proyecto sea

desvirtuado la selección cuidadosa de convencionales, que viajen con

instrucciones precisas, que las reglas de la convención sean precisas y

que su presidente sea elegido con la máxima responsabilidad.

Para Alberdi "estos arreglos preparatorios son de importancia tan

decisiva que se deben promover por la autoridad que haya dirigido la

convocatoria a las provincias, en cualquier estado de la cuestión, con

tal que sea antes de la publicación del pacto constitucional".

Por último, también tiene en cuenta el problema de su

implementación y consolidación. Aquí pone énfasis en que no se les de

a las provincias el control ex post de poder vetar o revisar la

constitución una vez sancionada. También aconseja rigidizar a la

constitución haciendo difícil su reforma "Conservar la Constitución es el

secreto de tener Constitución. ¿Tiene defectos, es incompleta? No la

reemplacéis por una nueva"?

El 16 de Julio de 1952, ya avanzado el proceso de "organización

nacional", Alberdi quien ha recibido elogios de todas partes, toma

conocimiento indirectamente de la noticia tan esperada. "El

Constitucional de Los Andes", un diario cuyano, publica una carta de

Urquiza que nunca llegó a sus manos, en la que le dice: "su bien

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pensado libro es, a mi juicio, un medio de cooperación importantisima.

No ha podido ser escrito ni publicado en mejor oportunidad. Por mi

parte, lo acepto como un homenaje digno de la patria y de un buen

argentino. La gloria de construir la República debe ser de todos y para

todos. Yo tendré siempre en mucho respeto la de haber comprendido

bien el pensamiento de mis conciudadanos y contribuido a su

realización".

El Proceso Constitucional.

Alberdi no equivoco en el intercambio especifico entre Urquiza y

los gobernadores de provincia. A partir de su triunfo en Caseros, el

Gobernador de Entre Ríos comenzó a construir una coalición

institucionalizadora con los otros caudillos provinciales. Sin embargo,

un punto había sido tratado con ligereza, no obstante ser la clave de

todo el proceso: la resignación de Buenos Aires a la perdida de sus

privilegios políticos y económicos (a partir de la nacionalización de la

Aduana y la federalización de la Ciudad de Buenos Aires). Era a costa

de ella que el poder provinciano se constituía en alianza creando y

sosteniendo el poder nacional. Extrañamente este hecho fue

considerado como dado; para Alberdi la caída de Rosas significaba la

subordinación de Buenos Aires al poder nacional.

A decir verdad Urquiza e inspirados intelectuales también

cometieron el mismo error de subestimar las capacidades de las elites

políticas y económicas de Buenos Aires. Pensaban que dado la gran

demanda por una constitución cualquier solución sería bien recibida?.

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En Facundo, Sarmiento escribía "Apenas hay un pueblo en

América que tenga menos fe que el argentino en un pacto escrito, en

una Constitución. Las ilusiones han pasado ya, la Constitución de la

república se hará sin sentir, de si misma, sin que nadie se lo haya

propuesto. Unitaria, federal, mixta, ella ha de salir de los hechos

consumados".

Fueron precisamente las acciones preparativas que Alberdi tan

calurosamente recomendaba las que abrieron el conflicto que

postergaría casi 30 años la organización nacional definitiva. Mediante

el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, Urquiza acordó las

condiciones bajo las cuales el proyecto constitucional sería llevado a

cabo. Asegurando el poder de los gobernadores en las provincias y la

distribución (futura) de las ganancias de la Aduana de Buenos Aires

entre las provincias así como su división territorial, Urquiza fue electo

como "Ejecutivo Provisional" con amplísimos poderes, que le daban un

control casi total de las actividades que llevarían a la sanción de la

constitución. La cláusula 7 del Acuerdo facultaba a los gobernadores a

utilizar su "legitima influencia en la acertada designación de los

integrantes del Congreso Constituyente"?.

En las "Jornadas de Junio" los porteños tuvieron un nuevo líder

popular, Bartolomé Mitre y una bandera de alcance nacional por que

luchar, sin necesidad de manifestar que lo hacían crudamente por sus

intereses particulares: si Urquiza proponía la "constitución de hecho"

Buenos Aires lucharía por la "constitución de derecho".

El golpe de Urquiza contra la legislatura porteña solo postergó la

rebelión de Buenos Aires. Durante ese lapso se llevaron a cabo en todo

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el país las elecciones de convencionales, que fueron en general

ejecutadas conformando al Ejecutivo Provisional quien en algunos

casos hasta mandó enviados especiales a supervisar el proceso. Como

resultado ni Huergo ni Gondra, representantes de San Luis, la habían

alguna vez siquiera visitado, Ni Elías y Alvear a La Rioja, ni Gutiérrez a

Entre Ríos. Ni Lahitte ni Carril eran oriundos de Bs. As. y Seguí,

Gorostiaga y Barros Pazos solo habían nacido en las provincias que

representaban. De allí que los porteños le pusieran el mote de

alquilones"?..

Muchos representantes fueron elegidos siguiendo las directivas

personales de Urquiza quien invariablemente comenzaba sus misivas

escribiendo "Deseando que su Provincia sea representada dignamente,

he elegido a .... Y a veces los atribulados personeros recibían otra que

decía Hoy he variado de parecer respecto a ...., por lo que lo he

sustituido por...."? Como dice Baque, "fueron elegidos por unanimidad

y elección indirecta...tan indirecta?.

Hasta Buenos Aires aparentó mostrar absoluta indiferencia y los

convencionales propuestos por Urquiza fueron elegidos. Sin embargo,

precisamente el mismo día en que Urquiza se ausentó de la ciudad

para inaugurar en Santa Fe el congreso constituyente, la rebelión

porteña estalló. Pronto Urquiza supo del apoyó popular y fortaleza

militar de un movimiento que hasta aglutinaba viejos dirigentes

políticos que habían sido encarnizados enemigos bajo la defensa de los

intereses porteños y desistió cualquier intento apresurado de recobrar

Buenos Aires.

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Por un momento Urquiza vaciló: ¿que sentido tenía el sancionar

una constitución cuando la perdida de Buenos Aires significaba de

vuelta el monopolio y la imposibilidad de distribuir los recursos de su

Aduana entre las provincias?. Con todo, la situación no fomentó la

disgregación de la coalición de Urquiza. que consecuencias su retiro Si

el poder estatal no estaba preconstituido como habían pensado

erróneamente Alberdi y Sarmiento, la constitución sería un

instrumento en la construcción de ese poder. Ella permitiría la

consolidación de una alianza provincial defensiva y ofensiva, llevando

la organización nacional "de la periferia al centro" en palabras de

Aristóbulo del Valle.

La sanción de la constitución fue entonces un proceso dentro del

proceso más amplio de confrontación entre Buenos Aires y Urquiza. No

es este lugar para tratar el Congreso Constituyente en extenso aunque

la complejidad de sus negociaciones internas justificarían la realización

de un estudio pormenorizado. Sabemos sin embargo, que su estudio

se ha visto dificultado por razones de documentación. Lo que no esta

en duda, o por lo menos ya no lo esta, es la decisiva influencia del

texto de Alberdi en la redacción de la constitución, a través de su

principal redactor Gorostiaga, quien al recibir un ejemplar de la primer

edición de las "Bases..." solicitó a su autor que lo completara con un

proyecto constitucional, cosa que Alberdi adjunto en la segunda

edición de su obra.

Luego de su inauguración, el Congreso se abocó a las tareas

preparatorias de las que salió elegido como presidente Facundo

Zuviría. Sin embargo, no se nombró la comisión redactora del proyecto

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hasta diciembre, posiblemente porque sus miembros temían lo peor

ante la expedición que Buenos Aires envió para frustrar el congreso y

que finalmente fracasó. La comisión redactora quedo finalmente

formada por cinco miembros. Gorostiaga, Gutiérrez, Leiva, Ferre y

Colodrero.

La comisión no se caracterizaba precisamente por su

homogeneidad de criterio. En realidad en el Congreso pronto se

manifestaron dos grupos: uno, liberal, totalmente alineado con

Urquiza, al que Sarmiento llama "el Circulo", liderado por Carril y en el

que se destacaban Gorostiaga, Gutiérrez, Zavalía y Huergo, apoyados

de la mayoría de los demás diputados. El otro, al que el diputado

Lavasse apodo "la Montonera" conservador y católico, integrado por

Leiva, Ferre, Colodrero, Ruperto Pérez, Zenteno (todos de

septuagenarios para arriba) quienes no estaban de acuerdo con las

cuestiones religiosas y la politica hacia Buenos Aires.

El hecho sorprendente es que mientras en el Congreso el Circulo

dominaba la mayoría, en la Comisión redactora, la Montonera lo hacía.

Sin embargo como las tareas de redacción habían quedado

naturalmente en manos de los jóvenes Gorostiaga y Gutiérrez este

conflicto no se manifestó hasta Febrero de 1853, cuando estando

terminado el proyecto de constitución, los tres integrantes de la

Montonera lo vetaron.

El conflicto se resolvió gracias a la manipulación política de

Urquiza, quien nombró a Zuviría y Ferre en comisión para negociar la

paz con Bs. As. El Congreso nombró a Colodrero como presidente

interino y Leiva como vicepresidente y asimismo, presentó una moción

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a ser votada sobre tablas de ampliar la comisión de cinco a siete

miembros con el fin de "que se presente cuanto antes a la discusión de

este Cuerpo el proyecto de Constitución"?. De nada sirvió que Leiva

dijera que "que los trabajos ya estaban por terminarse, que la

agregación propuesta de dos miembros sería mas a propócito (sic)

para retardarla; que solo se esperaba la venida de Gorostiaga ...para

presentarlo al Congreso...". Se votó y fueron nombrados Derqui,

Zapata y Zavalía, todos urquizista, para llenar los dos nuevos cargos y

reemplazar a Ferre. El proyecto, de ese modo, fue aprobado

rápidamente por la nueva comisión.

Después de un mes de casi completa inactividad, el 17 de febrero

comenzaron las reuniones de discusión del proyecto de la comisión.

Durante diez días seguidos, y urgidos por Urquiza, la mayoría sorteo la

cerrada oposición de la Montonera. El presidente Zuviría insistió en "el

aplazamiento de la Constitución, siquiera hasta obtener la paz de la

república, siquiera hasta que cese el estruendo del cañón y nuestra

débil voz pueda ser escuchada para ser obedecida"?.

Al refutar al argumento de Zuviría Gutiérrez puso en claro el

carácter del proceso "Muy al principio de este siglo, dijo un distinguido

político, que solo había dos modos de constituir un país; tomar la

constitución de sus costumbres, carácter y hábitos, o darle el Código

que debía crear ese carácter, hábitos y costumbres, si no lo tiene - Si

pues el nuestro carece de ellos; si como e mismo Diputado de salta lo

expresa en su discurso "la Nación es un caos" la Comisión en su

Proyecto presenta él único medio de salvarla de él".

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Sometido a votación el proyecto fue aprobado en general con solo

cuatro votos en contra. El borrador de la constitución fue requerido a

Gorostiaga, amigo incondicional de Alberdi quien le solicitó que le

enviara desde Chile un proyecto concreto de Constitución. La redacción

del proyecto constitucional no solo estableció el marco institucional

para el funcionamiento dentro de la Confederación Argentina de las 13

provincias participantes, sino que, dado el objetivo natural de la

coalición provincial, legislo la futura incorporación de Buenos Aires,

fijando los términos de una verdadera alianza ofensiva. Para Seguí, un

joven miembro urquizista de la convención, la constitución proveería

"la oportunidad brillante de reconciliación nacional y la clave para su

porvenir", aunque pocas dudas había entre sus miembros que la

espada tendría un lugar destacado en esa "reconciliación".

De todas maneras, la existencia de oposición y de conflictos en la

Convención, que en mas de una ocasión pusieron obstáculos a la

sanción de la constitución, hablan a las claras que cualquier

interpretación en términos de los intereses provinciales deben ser

complementados con una documentación sobre los intereses y las

estrategias políticas particulares.

El 1 de mayo de 1853 la constitución fue sancionada y en Febrero

de 1854 los electores de las provincias invistieron a Urquiza como

presidente de la Confederación Argentina. Serias dudas sin embargo

se abrían sobre su éxito. El realismo orgullosamente profesado por

Alberdi se constituyo nada mas que un una promesa de éxito futuro. El

Orden que pensaba establecido de una vez y para siempre debía ser

todavía fundado en una empresa que, contra-natura, se enfrentaba

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con la oposición de Buenos Aires, el centro en términos sociológicos

por excelencia; el momento político que consideraba necesario que se

subordine al momento económico emergía ahora como esencial. Todo

dependía, en suma, de que se lograse la incorporación, bajo las

condiciones constitucionales, de la díscola Buenos Aires. Hasta aquí la

monumental tarea de diseño institucional no había resultado.

Que este proceso se diera en esos términos pero casi treinta años

después y mediante varias batallas y una reforma constitucional, no

deja de plantear enormes interrogantes a la ciencia política. Varias

explicaciones han sido dadas para este proceso, pero nuestro interés

aquí es en que medida los mismos mecanismos institucionales,

provisorios e inestables, forzaron ciertas decisiones, orientaron ciertas

estrategias y fueron causa tanto de conflictos como de negociaciones

colaborando de maneras impensadas por quienes las diseñaron, en el

logro de sus objetivos.

Algunos de estos efectos que tuvo la sanción de la Constitución

fueron:

La conformación de una alianza defensiva y ofensiva estable

entre las débiles provincias en la promesa de doblegar a Buenos

Aires.

La constitución creó, directa o indirectamente, nuevos actores

políticos claves en lo que fue el proceso que llevo a su definitiva

implementación. Además la constitución desarrollo nuevos focos de

conflicto y disputa alrededor de posiciones institucionales

Dado que el esquema institucional se basó en un fuertísimo

presidencialismo, poco lugar quedó para los acuerdos políticos

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basados en la distribución de cargos públicos, y más bien primaron

las negociaciones luego de batallas u otros hechos violentos. Aun en

estos casos, la constitución fijo las secuencias y el "calendario" de

las oportunidades.

La mezcla de estos incentivos fue decisiva en la conformación de

cada uno de los estadios hacia la materialización definitiva de la

constitución.

La primera fase va desde la sanción de la constitución hasta los

últimos meses de la presidencia de Urquiza. El conflicto, luego del

fallido bloqueo a Buenos Aires había entrado en un periodo de statu

quo, que, sin embargo, claramente beneficiaba a Buenos Aires. La

situación económica cada vez era peor para la Confederación. En la

búsqueda de un modus vivendi con Buenos Aires pasaron la mayor

parte del mandato de Urquiza.

La segunda fase se caracterizo por un complejo proceso que

termino con la incorporación formal de Buenos Aires. Cerca del fin de

su mandato presidencial y estando prohibida su reelección por la

constitución, Urquiza se vio compelido por la misma constitución a

plantear una estrategia política que le permitiera seguir influenciando

sobre los destinos de la Confederación.

A Alberdi, en ese momento en misión diplomática en Europa

llegaron los rumores que Urquiza planeaba dejar sin efecto la

constitución y quedarse en el poder de manera dictatorial. El consejo

de Alberdi fue que no se violara la constitución, y que se eligiera a un

ciudadano de la mayor confianza, para después con la excusa (sic) de

la incorporación de Buenos Aires, Urquiza se presentara de nuevo a

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elecciones. La decisión del presidente estuvo en consonancia con el

consejo de Alberdi y tuvo una influencia importantísima en el

desarrollo de los acontecimientos posteriores.

Tanto es así que las concesiones que si le irían haciendo a Buenos

Aires pueden ser entendidas en el marco mas amplio del conflicto

típico que plantean los presidencialismo entre el presidente saliente y

el presidente en ejercicio, especialmente cuando el primero todavía

maneja importantes recursos de poder.

De esta manera, Urquiza se acerco a Mitre y apoyo una reforma

constitucional que debilitara los poderes presidenciales,

Sorprendentemente, Derqui también siguió la misma estrategia, en su

afán de independizarse de Urquiza, acercándose a Mitre con el objetivo

de ganar el apoyo porteño en su estrategia de crear una nueva fuerza

política en el interior del país, el Partido Constitucional, haciendo

coalición con los Liberales provinciales. Obviamente fue Mitre el real

ganador en esta disputa quien la exploto magistralmente a su favor.

De todas maneras, una nueva confrontación con Buenos Aires

resultó inevitable cuando Urquiza reconoció el peligro que significaba

la incorporación de los diputados porteños al Congreso Nacional, segun

se había acordado. Estos diputados, si apoyaban a Derqui, podrían

poner en peligro la mayoría urquizista parlamentaria. De esta manera,

Urquiza comenzó una estrategia de polarización con Buenos Aires con

el objetivo de colocar a Derqui entre dos espadas: o se doblegaba a su

poder, o como traidor a la causa federal, se hacía pasible de su

destitución. Urquiza encontró un argumento jurídico para rechazar los

diplomas de los diputados porteños: su elección se había realizado

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mediante la antigua ley electoral de la provincia que facilitaba el

control del gobierno provincial sobre los resultados

Derqui quien había prometido a buenos Aires la incorporación de

sus diputados se encontró ante su rechazo por parte del congreso

nacional, dominado por los urquizistas

Finalmente Derqui se doblegó al poder de Urquiza, pero ahora la

guerra con Buenos Aires se hacía inevitable y cualquiera que fuese su

resultado no lo beneficiaba: un fracaso, destruiría su base de poder, la

caballería entrerriana. Un éxito sería en favor de Derqui, y eliminaría a

Mitre, dándole poder a la línea autonomista porteña. Sabiendo esto,

Mitre apuró los preparativos de guerra y marchó al encuentro del

Ejercito Nacional.

En Pavón, entonces, la estrategia de Urquiza consistió en

abandonar el campo de batalla con su caballería intacta, refugiándose

en su provincia, dejando a Derqui sin apoyo militar y a Mitre dueño de

la escena politica nacional.

Ahora el político porteño no encontró ningún motivo para reformar

una constitución que le daba amplio poderes. Bajo su imperio, Mitre

juro como el primer presidente de las catorces provincias argentinas.

La cuarta fase que comprendió las presidencias fundadoras de

Mitre, Sarmiento y Avellaneda se caracterizo por la existencia de un

delicado equilibrio que podría ser considerado como un "federalismo

inestable". Mitre no pudo imponer la federalización de la ciudad de

Buenos Aires, dada la oposición a su partido por parte de una facción

del viejo partido de la Libertad: el Autonomismo, liderado por Alsina.

Solo pudo conseguir una humillante autorización del gobierno de la

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provincia quien autorizaba como huésped al poder nacional para residir

en la ciudad como Buenos Aires a la espera de una ley nacional que

fijara el lugar definitivo de la Capital Federal.

Las características del sistema se expresaron fundamentalmente

en épocas electorales: el resultado electoral residía en la coalición

ganadora que surgiera de quienes oficiaban como grandes electores: el

presidente saliente, los gobernadores provinciales y los jefes de los

dos partidos porteños, hecho posibilitado por la existencia de otro

arreglo constitucional: la existencia de un Colegio electoral para elegir

presidente.

La lógica de la competencia determinó que siempre un partido

porteño quedara en la oposición y al otro constituyendo una coalición

electoral con los gobernadores provinciales, cada vez mas

influenciados por el surgimiento de un actor que se transformaría en

decisivo: el ejercito nacional, fogueado en la Guerra del Paraguay, y

cada vez inmiscuido mas en la política interna a fuerza de

intervenciones y sofocamiento de rebeliones.

Al fin del mandato de Mitre, su partido se hallaba muy debilitado,

y siendo incapaz de imponer su candidato, Sarmiento resultó elegido

de una coalición entre varios gobernadores provinciales y el

Autonomismo porteño. Al final de la presidencia de Sarmiento, plagada

de rebeliones y alzamientos provinciales, la coalición entre las

provincias ahora dominadas por un sucesor del federalismo, el Partido

Nacional y el Autonomismo porteño encumbro la elección de

Avellaneda en perjuicio de Mitre quien buscaba su segunda

presidencia. Aquí el federalismo inestable mostró sus limites, dada la

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relación de suma-cero entre el gobierno y la oposición. Mitre inició una

rebelión que fue sofocada con su derrota en La Verde a manos de las

fuerzas nacionales.

La lucha con Mitre fortaleció la alianza entre Avellaneda y Alsina

quienes unieron fuerzas constituyendo el Partido Autonomista

Nacional. A partir de esta posición de fuerza, Avellaneda comenzó la

seducción del mitrismo a partir de la llamada "política de conciliación".

Las tendencias hacia el centralismo causado por un esquema

constitucional que daba extensos poderes al presidente pero no el

absoluto control de los recursos para ejercerlo (lo que podría ser

llamado el síndrome de la ansiedad mayoritaria del presidencialismo

argentino) mostraron los limites del federalismo inestable al acercarse

el fin del mandato de Avellaneda.

La muerte de Alsina, candidato del oficialismo dado el acuerdo

Autonomismo-Nacionalismo abrió la lucha por la sucesión presidencial

dentro del oficialismo. Tejedor, el gobernador de Buenos Aires por el

Autonomismo se escindió y enfrentó al candidato oficial del PAN, el

Gral. Roca. El conflicto terminó con una abierta confrontación bélica

cuando Tejedor desconoció el triunfo de Roca. A pesar del poder de

Buenos Aires, para la época, Tejedor solo representaba una facción

minoritaria de sus fuerzas políticas y sociales, con mucho del mitrismo

ya pasado al PAN. Mas aun, el ejercito nacional se había convertido en

una poderosa maquina de poder político y precisamente Roca era el

oficial mas prestigioso. Venciendo Roca a Tejedor en uno de los

episodios mas sangrientos de la historia militar del país, la

federalización porteña quedo sellada.

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Prácticamente en soledad, un viejo autonomista, Leandro Alem, y

fundador del radicalismo, fue la voz que advirtió en este acto el fín de

un sistema y los peligros que entrañaba el que quedaría instalado.

Alem perdió el debate. El espiritú de la constitución alberdiana, se

materializaba después de tres decadas de luchas y cambiantes

alternativas. La presidencia poderosísima en términos formales se

había sentido siempre incompleta sin la poderosa fuente que

convertiría definitivamente todos sus poderes legales en poderes

reales: la conquista de Buenos Aires.

Finalmente, el "presidente casi rey" de Alberdi había conseguido el

trono que siempre había creído que merecía.

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'Como hacer instituciones con palabras' - …...Documento interno 01/2009 Seminario “Federalismo y...

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