Por Lucía Martorelli y Matías PonceFotos de Pablo Porciúncula

desde la academia

Hoy convivimos con diversos niveles de pro-fesionalización de las comunicaciones en el ámbitopúblico.

¿Existe una política de estado en materia de co-municaciones? ¿Cómo interactúan los actores polí-ticos con los comunicadores de gobierno? ¿Cuál es la

de la imagen de un gobierno, de un gobernanteo de un político? ¿Qué uso de las TIC realiza el gobiernopara mejorar su comunicación con la ciudadanía?¿Cuál es el rol de un comunicador en el gobierno? ¿Quélógicas de comunicación tiene la ciudadanía? ¿Qué roljuega hoy la comunicación en red? ¿Cómo se realiza lagestión de las comunicaciones en lo público noestatal? ¿De qué manera se utilizan las TIC enmovimientos de participación ciudadana, sociales,

cocina

etc.? ¿Cómo ha incidido ello en la comunicaciónpolítica? En el presente artículo pretendemos darrespuesta a esas interrogantes, que se han convertidoen preguntas centrales para los comunicadores quetrabajan en este contexto de reforma del Estado y delsector público no estatal. Lo que sigue son apuntes yreflexiones para comprender la especialidad en

El debilitamiento de los Estados de Bienestar haobligado a repensar, durante los últimos años, a losgobiernos y a los diferentes actores políticos ysociales, en nuevas alternativas para llevar adelantelos asuntos públicos y, consecuentemente, en nuevosmodelos de desarrollo para las sociedades.

comu-nicar desde lo público.

Sociedad civil y comunicación política

28 dixit :: revista de comunicación

Uno de los tantos significados que podemos darle al término comunicación es el deNo obstante, no todas las comunidades son iguales. Para el tema que

nos interesa, podemos diferenciar aquellas comunidades que se guían por interesesprivados y aquellas que buscan intereses colectivos. Los asuntos públicos obligan aelaborar una estrategia distinta a la comunicación de las empresas privadas. El sectorpúblico y los actores políticos demandan una gestión comunicacional que se conviertaen un aporte para mejores políticas públicas y la contribución a la calidad del régimendemocrático.

crear comunidad.

Comunicar desde lo público:enfoques y perspectivas

manera, las organizaciones de la sociedad civil usan yamplían el discurso y los espacios públicos.

Asimismo, los actores colectivos contemporáneos venque la creación de identidad supone un conflictosocial en lo que se refiere a la reinterpretación de lasnormas, a la creación de nuevos significados y aldesafío de la construcción social de los límites mis-mos, entre los dominios de la acción pública, la pri-vada y la política. La comunicación política y laconfiguración de lo público adquieren entonces unarelevancia diferente, con la participación de diversi-dad de actores que requieren de estrategias comunica-cionales específicas para incidir en los asuntos públi-cos. La creación de la agenda pública ya no surgeúnicamente de los ámbitos gubernamentales y esta-

A partir de estas transformaciones la eficiencia, lalegitimidad y el consenso pasan a ser los conceptosclaves para la gobernabilidad democrática, así comopara la gobernanza. Esta última hace referencia a unanueva forma de gestión “inclusiva” de las políticaspúblicas, en donde se trasladan responsabilidadeshacia la sociedad civil, en un contexto en dondenuevos actores no partidarios –sindicatos, aso-ciaciones, organizaciones no gubernamentales,fundaciones, comisiones barriales, etc.– se incorporanen forma activa a la realidad de la política nacional.

Estos nuevos actores, por un lado luchan por lainclusión y el poder en el sistema de la organizaciónpolítica y, por otro lado, también se esfuerzan parainfluir directamente en el sistema político. De esta

revista de comunicación :: 29dixit

Foto::Bandera de retazosconfeccionada a partir de unaconvocatoria vía Internet,campaña presidencial, 21 deoctubre de 2009.

tales, al tiempo que se han diversificado los actores, loscanales y los mensajes de la comunicación política.

La comunicación política es aquella que posibilita queciertos actores sociales expresen, en público, sus opi-niones sobre lo político, que configura el espaciopúblico y su agenda de temas. Dentro de la literaturade la acción colectiva de la sociedad civil y de losmovimientos sociales se pueden distinguir tres en-foques fundamentales, que analizaremos desde elpunto de vista de la comunicación.

Iniciemos con el enfoque que sostiene que el surgi-miento de los movimientos sociales responde a uncambio en la estructura de oportunidades políticas(con autores como Tilly, Tarrow y McAdam). Lasdenominadas estructuras de oportunidades hacenreferencia directa a la importancia del sistema políticopara crear oportunidades de acción colectiva y a lainteracción entre los movimientos sociales y la políticainstitucionalizada. Se trata de momentos en donde laesfera pública se amplía, tanto por la incorporación dedeterminada temática en la agenda o de nuevosactores como por el cambio de estrategia o de discursode los mismos. En esas instancias, los actores de lasociedad civil pueden reforzar su presencia y posicio-namiento público, negociar la incorporación denuevas temáticas en la agenda política, aliarse conotros actores estratégicos y, fundamentalmente,generar mensajes comunicacionales disruptivos,confrontativos o convencionales, según el impactopúblico que quieran lograr.

Por otro lado, la apertura de la estructura de oportuni-dades en la esfera pública hace que aumente el flujocomunicacional de los actores políticos, que seincremente su visibilidad pública frente a la ciu-dadanía y que se abra un espacio de legitimidad de susacciones.

1

Comunicación política, acción colectiva y movi-mientos sociales

La comunicación estratégica de las organizaciones dela sociedad civil juega un rol fundamental, ya quedetermina la capacidad de adaptación del propiodiscurso y el aprovechamiento de las oportunidadesque se presentan para alcanzar los objetivos de laorganización. Los mensajes deben ser adecuados paracapitalizar el momento; es clave definir los canales decomunicación, así como identificar aliados y oposito-res, en esa nueva que se abrió y que posibilitaque la organización entre o reaparezca en .

Otra de las perspectivas de análisis de la sociedad civily de la acción colectiva es aquella que pone el foco enlas estructuras de movilización, que refieren a loscanales colectivos tanto formales como informales, através de los cuales la gente puede movilizarse eimplicarse en la acción colectiva (autores comoMcCarthy y Zald). Este enfoque también analiza ladinámica organizacional de la acción colectiva. Desdeesta perspectiva se puede visualizar a la comunicacióncomo un elemento constitutivo de una cultura orga-nizacional, de una determinada organización interna,una estructura en la toma de decisiones dentro de laorganización, en definitiva, de una estructura quesustente la movilización pública.

Para comprender este enfoque podemos ejemplificarcon la organización Un techo para mi país, quepresenta una estructura de movilización sólida: unametodología de intervención propia, una red devoluntarios jóvenes para la construcción de lasviviendas, una organización interna a partir de profe-sionales de las más diversas áreas y un sistema definanciamiento a través de donaciones. Asimismo,posee una estrategia de comunicación que ha logradoun alto nivel de conocimiento por parte de la pobla-ción, gracias a su efectiva llegada a los medios decomunicación y a las campañas de recolección de fon-dos y de construcción de viviendas, que involucra aempresas privadas, instituciones académicas y orga-nizaciones barriales, entre otras.

puertaescena

30 dixit :: revista de comunicación

Lucía Martorelli::(Montevideo, 1971) es

candidata a doctora enCiencia Política (Universidad

de San Martín, Bs. As.),master en Políticas Públicas

(ORT) y licenciada enCiencias de la ComunicaciónSocial (Universidad Católica

del Uruguay). Esinvestigadora y docente delCentro Latinoamericano deEconomía Humana (CLAEH)y docente de la Universidad

Católica del Uruguay. Esresponsable de

comunicación del Programade Modernización de la

Institucionalidad para laGestión y Planificación

Ambiental, del Ministerio deVivienda, Ordenamiento

Territorial y Medio Ambiente(MVOTMA). Es sociaconsultora de Activa

Comunicación Estratégica.Se ha desempeñado

profesionalmente enorganizaciones tanto

públicas como privadas.

Los términos

fueron mencionados y analizadosen el trabajo “Derechos Humanosen el Uruguay 1985-2007. Temas,

actores y visibilidad pública(Ordoñez, Martorelli, Santangelo),llevado a cabo por CLAEH-KonradAdenauer, con relación al estudio

con las estrategias de acción delas organizaciones defensora de

los Derechos Humanos.

“disruptivos,confrontativos y convencionales”

1::

La identidad visual de una organización es tambiénuna herramienta de la estructura de la movilización yaque, junto a la comunicación estratégica, es funda-mental para trasmitir la personalidad corporativa dela organización.

El tercer enfoque pone atención en los procesosenmarcadores de la acción colectiva en la sociedadcivil. Snow –autor que junto a Benford es un referenteen este enfoque– define los procesos enmarcadorescomo los esfuerzos estratégicos conscientes realizadospor grupos de personas, para encontrar formas com-partidas de considerar el mundo y a sí mismas, quelegitimen y muevan hacia la acción colectiva.

Existe un elemento mediador entre oportunidad,organización y acción: los significados compartidos ylos conceptos por medio de los cuales las personastienden a definir sus posiciones con respecto a unadeterminada situación. Los autores que han estudiadoesta perspectiva argumentan que si no existensignificados compartidos y socialmente construidoses difícil que se produzca la acción colectiva, aunqueexista la estructura de oportunidades adecuada. Se

trata de la “dimensión cognitiva”, “ideal-valorativa” y“cultural-identitaria” de la acción colectiva. El desafíocomunicacional en esta perspectiva radica en cómogenerar esos significados compartidos hacia dentro dela organización, en cómo crear consignas queidentifiquen a los miembros y que a su vez sumen amás integrantes a las acciones de la organización, y encómo hacer para que la organización se identifiquecon determinados valores en la esfera pública.

En términos comunicacionales, se pueden abordaresos aspectos de los procesos enmarcadores de laacción de una organización a partir de la definición defactores motivacionales. Es decir, ¿qué es lo quemoviliza a las personas a unirse a la organización, atomar como propios sus objetivos, a involucrarse enlas acciones que propone y a participar en sus distintasformas de movilización? En el caso concreto de Untecho para mi país, ¿qué es lo que hace que cientos dejóvenes construyan viviendas de emergencia o salgana recolectar fondos en la vía pública?

Asimismo, los procesos enmarcadores suponen elanálisis de los factores comunicacionales, como es el

revista de comunicación :: dixit 31

Foto::“Plantando bandera”, actividadconvocada vía Internet,campaña presidencial, 18 denoviembre de 2009.

Matías Ponce;;(San José, 1985)es docente e investigador dela Universidad de la Repú-blica, la Universidad Católicadel Uruguay (UCU) y elCLAEH. Es master en

y PolíticasPúblicas (Complutense deMadrid), master en CienciaPolítica (Pontifica Univer-sidad Católica de Chile) ylicenciado en Comunicación,Ciencia Política y RelacionesInternacionales ( ).Consultor Internacional deUNESCO, AECID, OEA, PNUD,BID y gobiernos de AméricaLatina. Ha ejercido cargos deresponsabilidad de Comuni-cación Institucional yDesarrollo Organizacional enorganismos públicos enUruguay. Es socio consultorde Activa ComunicaciónEstratégica. Coordina elMonitor de estrategias decomunicación del sectorpúblico de la UCU.

Governance

UCU

caso de los mensajes o los símbolos que se ponen enjuego. Se trata de los recursos expresivos que tienen laintención de que las personas participen de la acciónpropuesta y, por ello, deberán tener en cuenta lascaracterísticas de los públicos a convocar. Pero nosolamente: los factores comunicacionales puedendefinir un estilo de comunicación que diferencie a laorganización de las otras organizaciones.

Hoy en día estamos frente a una modalidad diferentede hacer política: la esfera pública se configura a partirde actores públicos y privados que pugnan porintereses públicos. La agenda política se construye apartir de diversos actores que buscan imponer susintereses y puntos de vista sobre los diversos proble-mas que afronta la sociedad.

Los partidos políticos cuentan con la arena electoralpara difundir sus ideas en la ciudadanía e imponer suspuntos de vista frente a sus rivales. El voto legitimaesas visiones y designa representantes ante los poderesdel Estado. Por el contrario, las organizaciones de lasociedad civil esgrimen sus ideales y valores en laarena pública –pero no en la electoral–, buscanadherentes –pero no votos–, diseñan estrategias decomunicación planificadas o espontáneas y buscanejecutar acciones que las posicionen en las temáticasen las que actúan.

La comunicación es una herramienta fundamental eneste esquema multiactoral de la esfera pública. Quienesla utilicen en forma efectiva lograrán aprovechar laestructura de oportunidades que se abre; quienes no,desaparecerán del escenario principal y permanecerántras bambalinas hasta que la obra finalice.

Gobernar es un término que viene del griego ,que significa timonear o guiar, y que está íntimamenterelacionado con el concepto de comunicación: crear

kybernán

Nueva política, nueva comunicación

Estado y comunicación política

comunidad. La creación de un concepto de comunidady guiar las acciones comunitarias, son tareas esencia-les de lo que conocemos como comunicación degobierno. El delgobierno es el ámbito de las comunicaciones degobierno: una variable que condiciona al proceso dediseño de las políticas públicas.

La relación entre gobernantes y ciudadanos seconstruye en un espacio de interacción simbólica ysobre el cual pueden generarse múltiples interrogan-tes. ¿Cómo generar y gestionar un entorno que seafavorable a una estrategia de gobierno? ¿Cómomejorar la imagen de un gobierno que debe dar cuentade su gestión a diversos , todos muydistintos entre sí y con disímiles intereses? ¿Cómogenerar mayor y espacios de represen-tación programática a través de una gestión integralde las comunicaciones de gobierno? Muchas pregun-tas que se resumen en una sola: ¿cómo potenciar lascomunicaciones de gobierno como herramienta parala gobernabilidad?

La gobernabilidad democrática puede ser definidacomo “la capacidad de procesar y aplicar institucio-nalmente decisiones políticas sin violentar el marcodel derecho y en un contexto de legitimidad democrá-tica” (Altman, 2003).

En un contexto de democracia hay que comunicar lasdecisiones políticas. Por eso, la estrategia de comuni-cación debe integrar el objetivo de construir una redde asociación temática entre las opiniones de unpúblico específico sobre el emisor, que sea funcional aeste último “La comunicación política pretendemovilizar a la ciudadanía para ganar las «batallas porla significación» sobre lo que es y debería ser el «buenorden»” (Rincon, 2004). La estrategia de comunica-ción del gobierno con la ciudadanía implicará ladecisión sobre los medios y canales específicos para el

communication making process

stakeholders

accountability

.

2

3

La comunicación y la gobernabilidad

32 dixit :: revista de comunicación

2::

3::

Stakeholders

Acoountability

podría traducirsecomo “afectados” o “interesados”,es decir, quienes son afectados y

afectan las actividades de unaempresa. Sin embargo, la

definición precisa de este conceptoestá en debate en el mundo del

pensamiento organizacional.

se conoce enespañol como “rendición de

cuentas”.

proceso de representación, esto es, el escenario de lacomunicación política del que nos refiere Wolton. Laestrategia implica decisiones pues “en un gobiernohay muchas cosas que se pueden resaltar. De hecho lagestión de un gobierno abarca un área muy amplia deacción… pero no se puede comunicar todo, hay quesaber escoger qué proyectos o acciones –o la imagende estos– se promueven” (Izurieta, 2000). La estrategiaes, entonces, un “plan integral en el que cobra sentidotodo lo que hace y deja de hacer el gobierno y todo loque comunica o deja de comunicar” (Duran, 2000).

La sucesión de comunicaciones del gobierno generaen la ciudadanía una imagen del gobierno. Podemosdefinir la imagen como un medio “de cadenas oredes de asociaciones que se van construyendodurante un periodo de tiempo y como consecuencia

de estímulos que se van acumulando lentamente.Esto lleva a la formación de un mosaico de imp-resiones que constituyen la imagen” (Caprioti,2004). ¿En qué ámbitos se produce esa interrelaciónentre el gobierno y sus distintos públicos? A con-tinuación mencionaremos seis ámbitos de inter-vención de la comunicación de gobierno comodisciplina propiamente tal.

Una de las principales funciones de la comunicaciónde gobierno es la de generar esa visión del conjuntosocial, respetando las distintas opiniones, identida-des, territorios, etc. En términos de Weber, quientenga la jefatura de gobierno necesariamente debeconstruir legitimidad, esto es, las razones que unapersona tiene para ocupar cierto espacio de poder, en

1) La construcción de legitimidad

revista de comunicación :: dixit 33

Foto::“En busca de un debatepreelectoral”, actividad con-vocada vía Internet, campañapresidencial, 25 de noviembrede 2009.

34 dixit :: revista de comunicación

este caso, la conducción del colectivo ciudadano. Esaconstrucción de legitimidad puede hacerse apelando ala tradición, como en el caso de un monarca, a procesoslegal-racionales, como en la burocracia, o al carismadel propio líder político.

La legitimidad construida debe necesariamente estarligada a las capacidades de gobernabilidad, es decir,de timonear los procesos sociales, asegurar la tomade decisiones dentro de un determinado marco acor-dado por la ciudadanía. La gran diferencia con laslógicas de comunicación privadas es que se debevelar por la visión del conjunto social y no porcriterios particularistas.

Un segundo ámbito de la comunicación de gobiernorefiere al rol de intermediación entre intereses disími-les dentro de una misma comunidad. Por ejemplo, seinstala una inversión extranjera como una planta decelulosa y ello afecta a los derechos de la comunidadlocal, el Estado debe intervenir al respecto. El mapa depúblicos de un gobierno es amplio y debe intervenirestratégicamente sobre cada uno de ellos.

2) El rol de representación

¿A través de qué canales se comunica el gobierno conla ciudadanía? ¿Qué temas prioriza en la agendapública? La democracia representativa lleva consigouna necesidad de generar espacios de interacciónentre los gobernantes y la ciudadanía. La representa-ción política puede definirse como una relación decarácter estable entre ciudadanos y gobernantes, porefecto de la cual los segundos están autorizados agobernar en nombre y siguiendo los intereses de losprimeros, y están sujetos a una responsabilidad polí-tica de sus propios comportamientos frente a losmismos ciudadanos por medio de mecanismos insti-tucionales electorales (Cotta, 1986). Para ejercer esatarea de representación se requiere de un oído muyafinado y de una voz que comunique a diversospúblicos la agenda del gobierno. La sintonía con elparecer de la ciudadanía, que tan comúnmenteconocemos como , requiere ser moni-toreada en forma constante por parte de los tomadoresde decisión. La velocidad con que viaja la informaciónen nuestra sociedad es prácticamente instantánea, porlo que las imágenes de gobierno están continuamentelibrando una batalla por ganar la atención ciudadanay lograr una buena percepción.

opinión pública

Foto::“Plantando bandera”, actividad

convocada vía Internet,campaña presidencial, 18 de

noviembre de 2009.

David Easton (1993) ejemplifica el proceso del sistemapolítico como un ciclo de retroalimentación de una redpolítica, que va desde el punto inicial del productohasta el retorno a las autoridades. Estas últimas son,por definición, los acreedores de productos: la retro-alimentación debe volver a ellas si se quiere que resul-te eficaz para enfrentar la tensión. Para aportar a lafluidez del proceso, el autor utiliza la metáfora de una“caja negra” que debe tender lazos con la ciudadanía,escuchando sus características, intereses y necesida-des. Pero, por otro lado, tiene la misión de comunicar ala ciudadanía cuál es la actividad del sistema políticoy, fundamentalmente, cuáles son las políticas públicasque se están produciendo desde el gobierno.

Gracias a la comunicación de gobierno la “caja negra”podría volverse mucho más transparente. Es a partir delos mensajes enviados por el Estado desde donde laciudadanía se forma una opinión sobre éste. Latransparencia o fidelidad de las comunicaciones degobierno está influida por una variable interviniente:los medios de comunicación. Y entonces surgen otraspreguntas: ¿cómo se traslada la agenda de gobierno ala agenda de lo noticioso?, ¿hasta qué punto el Estadopuede regular e intervenir en la agenda mediática?,¿quién controla que la agenda de gobierno no seamanipulada en la construcción noticiosa?

El Estado comunica con todas sus acciones. Desde elproceso de recolección de basura, la prestación deservicios públicos, la solicitud de certificados o deregistros, el pago de tributos e impuestos… siempre, deuna u otra manera, el Estado está presente en el diariovivir de los ciudadanos. La comunicación atraviesa enforma transversal la gestión del Estado y, por ende, el

trabajo en la cultura organizacional, los procesos decomunicación interna y el relacionamiento con laciudadanía son temáticas de interés de la comunica-ción de gobierno. ¿Cómo ese gran concibe ygestiona las demandas de la ciudadanía? Unainterrogante que queda abierta a la mejora de losprocesos de atención al público en el Estado.

Para finalizar, es importante hacer hincapié en lapregunta sobre los espacios de participación ciudada-na necesarios para que el punto de vista de la sociedadcivil incida, efectivamente, en la toma de decisiones.

En este debate encontramos algunas interrogantesmás: ¿cómo puede el ciudadano incidir en la agendapública? ¿Qué ocurre con él en el proceso de forma-ción de la agenda de gobierno? Juega un rol trascen-dental lo que se califique como asunto o ámbitopúblico. Si entendemos por ámbito público a aquelque tiene la función de mediar entre Estado y socie-dad, entre política y economía, entre constituciónpolítica y constitución real de una sociedad, entre lanorma general y los intereses y necesidades particula-res (Aguilar Villanueva, 1993), desde el Estado sepueden promover canales de participación ciudadanade manera de acrecentar la apropiación de la demo-cracia por parte de sus propios soberanos.

Otro debate fundamental –y pendiente en nuestropaís– es el que está en la base del gobierno electrónicoy de la capacidad que tienen los ciudadanos del sigloXXI de manifestar su posición respecto a temas de laagenda pública desde su propio medio de comunica-ción. Un debate, sin dudas, del que tendremos queocuparnos rápidamente.

leviathán

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Instituciones y desarrollo

La mediaciónmediada. Medios, estrategias decomunicación y sociedad civil.

Sociedad civily teoría política

Estrategias decomunicación para gobiernos,

Estrategiasde comunicación para gobiernos,

Representación política ydemocracia

Movimientos sociales:perspectivas comparadas,

Comunicacióne imagen en las ONG,<

La cultura política

Comunicación políticaen América Latina,

El poder en movimiento.Los movimientos sociales, la accióncolectiva y la política

revista de comunicación :: dixit 35