concertación en chile

8/13/2019 concertacin en chile

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I. INTRODUCCIN

Se ha ido conformando una importante literatura que de manera ge-

neral y/o especfica, ha asumido la tarea de describir y evaluar los es-

fuerzos de transformacin educativa en Chile implementados durante

los aos 90 o, incluso, ms ampliamente durante la dcada siguiente,

abarcando as el perodo de 20 aos que gobern Chile la Concertacin

de Partidos por la Democracia1.

El ascenso de la derecha al gobierno y la consiguiente derrota de la

Concertacin en las elecciones presidenciales de 2010, ha dado paso a

renovados intentos de evaluar los 20 aos de gobierno de esta coalicin

poltica. El hecho parece natural pero puede estar construido sobre un

equvoco: no se pueden considerar estos 20 aos y los cuatro gobiernos

que incluy como si se tratase de un perodo histrico compacto y ho-

mogneo, ni tampoco administraciones desarrolladas bajo una completa

normalidad poltica democrtica, con mayoras y minoras claramente

constituidas y susceptibles de desplegarse sin las restricciones polticas

20 aos de Concertacin en educacin:

avances y lmites de una reforma

ERNESTOGUILAZ.

1 OCDE. Revisin de polticas nacionales en educacin, Chile, Santiago, Ministerio de Edu-cacin, 2004; Cox, C (editor) Polticas educacionales en el cambio de siglo. La reforma delsistema escolar en Chile, Santiago, Universitaria, 2003; Schwartzman, S y Cox, C., Polticaseducativas y cohesin social en Amrica Latina, Santiago, Uqbar, 2009; Cassasus, J. La es -cuela y la (des)igualdad, Santiago, LOM, 2003.

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20 AOS DE CONCERTACIN EN EDUCACIN: AVANCES Y LMITES DE UNA REFORMA

e institucionales que se instalaron junto con el retorno a la democracia

en el ao 90.

Lo anterior, como se ver a lo largo del texto, no pretende actuar

como excusa o atenuante de una lectura crtica de lo realizado por lossucesivos gobiernos de la Concertacin en materia educativa, pero s

pretende darle una necesaria perspectiva e historicidad a los procesos

que se verificaron en los ltimos 20 aos en el campo educativo y a

las valoraciones que se puedan establecer a partir de ello. Lo otro, es

simplemente mirar con ojos y exigencias normativas actuales lo quedebiera haberse logrado en el campo de la educacin escolar a lo largo

de estos aos2.

El presente texto con pretensiones ms interpretativas y ensaysticasque descriptivas intenta, en un primer momento, caracterizar las condi-

ciones en que se encontraba la educacin chilena en 1990; luego sealarlas opciones de polticas que se tomaron a partir de ese momento y que

dieron a origen a un proceso que es caracterizado en el presente trabajo

como de dos reformas en una y en la que convivieron los nuevos im-pulsos reformistas junto a una buena parte de las lgicas e instituciones

heredadas del perodo anterior.

Desde el punto de vista de este trabajo, el despliegue de la refor-

ma concertacionista en educacin concluye abruptamente en mayo de

2006, con la llamada revolucin pingina. Dicho momento cataliza elmalestar con la educacin chilena de la generacin formada bajo la nue-

va democracia y en gran medida de la propia Reforma, particularmenteen la desigual distribucin de su calidad y el abandono de la educacin

pblica, y, a la vez, deja de manifiesto el agotamiento de un modelo de

reforma que haba optado por no intervenir algunas de las principales

variables estructurales del sistema.

Posteriormente, el trabajo se centra en el escenario post revolucinpingina, donde se destacan dos hechos relevantes: la conformacin dela Comisin Presidencial por la Calidad de la Educacin, y el posteriorenvo de un paquete de reformas, que incluye una nueva Ley General

de Educacin (LGE) en reemplazo de la antigua LOCE, y cambios a laarquitectura institucional del sistema educativo (Ley de Aseguramiento

de la calidad); lo que a su vez intenta reponer bajo nuevas condiciones

2 A lo largo de este trabajo nos referiremos a las transformaciones educativas del sistema

escolar y no a la educacin superior, que merecera un anlisis aparte.


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ERNESTO GUILA Z.

un consenso3. Sin embargo, el perodo post revolucin pingina se ca-racteriza, a nuestro juicio, por la ruptura del consenso en educacin de

los 90, y por el intento precario de restaurar un grado de acuerdo a travs

del envo de un conjunto de proyectos de ley, previamente concordadoscon la derecha.

A continuacin se sealan, las primeras impresiones que arroja el

nuevo gobierno de derecha en el campo educativo, y la manera como

ello podra impactar en la propia lectura del perodo concertacionista en

educacin. Finalmente, se realizan algunas reexiones sobre el futuro delpensamiento educativo de la izquierda y de la centroizquierda, a la luz de

la experiencia de la Concertacin entre 1990-2006, en el marco de lo que

se ha llamado el cierre de un ciclo poltico histrico. En sntesis, se inten-ta identificar cuales son algunos de los ejes centrales que debieran carac-

terizar y ordenar un proyecto educativo progresista en la prxima etapa.

II. 1990: ELPUNTODEPARTIDA

Si nos instalamos imaginariamente el 11 de marzo de 1990 (da y ao

de inicio del primer gobierno de la Concertacin y el primero de signo

democrtico luego de 17 aos de dictadura militar), el sistema escolarpresentaba, a lo menos, las siguientes caractersticas:

a. Haba operado en el sistema educativo chileno una profunda transfor-

macin y se haba instalado en l uno de los experimentos neolibera-les ms radicales en todo el mundo. Bsicamente se trataba de que el

sistema escolar avanzara en su cobertura, pertinencia y calidad sobre

la base de una competencia abierta entre escuelas pblicas y priva-

das, tras el incentivo de un incremento de la subvencin (pagada

por nmero de alumnos y asistencia) y una libertad pretendidamenteilimitada de los padres para poder elegir establecimientos educacio-

nales. Esta conformacin de las escuelas como un mercado en com-

petencia generara la expansin y calidad del sistema.

b. La nueva Constitucin de 1980 presentaba una clara asimetra privi-legindose la libertad de enseanza por sobre el derecho a la educa-

cin. Esta nueva libertad de enseanza y libre emprendimiento edu-

cativo en el marco de un Estado subsidiario estaba consagrado en el

3 En dicho paquete legislativo se incluy un Ley de Fortalecimiento de la Educacin Pblica,pero esta no estaba dentro del acuerdo con la derecha, sino slo de los partidos de la

Concertacin.


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nuevo ordenamiento constitucional del pas y favoreca el crecimien-

to de un sistema particular (privado) subvencionado por el Estado.

c. El Ministerio de Educacin haba perdido su centralidad en el sistema

escolar, tanto por el traspaso de los establecimientos educacionales a

los municipios o a corporaciones empresariales, como por la crecien-

te presencia de la educacin particular subvencionada. El Estado ya

no era el principal empleador de los maestros, sino los municipios o

sostenedores privados; adems, en 1990 ste careca de programas demejoramiento educativo o de apoyo a las escuelas.

d. El gasto pblico en educacin haba cado de manera significativa, en

parte en armona con la nueva filosofa del modelo, y tambin por elllamado ajuste estructural que oper en los pases latinoamericanosen la dcada del 80.

e. Justo el da anterior al 11 de marzo fecha en que asumi el primer

gobierno democrtico se haba promulgado una nueva Ley OrgnicaConstitucional de Educacin (LOCE) que consagraba el nuevo orde-namiento institucional del sistema. Exista un estamento normativosuperior, el Consejo Superior de Educacin, compuesto por miem-

bros de las Fuerzas Armadas y que tena las caractersticas de un en-clave autoritario. El Consejo, la propia Constitucin en su captulorelativo a educacin y la recin promulgada LOCE, constituan losprincipales enclaves con los que se intentaba asegurar, reproducir yproyectar el nuevo orden en educacin.

f. El profesorado careca de un marco regulatorio propio y se encontra-

ba sometido al nuevo rgimen laboral del pas, muchos docentes ga-

naban el sueldo mnimo y la profesin misma haba perdido su statusde carrera exclusivamente universitaria.

g. El sistema escolar haba avanzado en su masificacin en un marco de

empobrecimiento general, producto de la drstica cada de la inver-

sin pblica4.

h. El avance de la cobertura haba terminado con las jornadas escolares

completas, transformndose en un sistema de media jornada en los

establecimientos del sector pblico, por la falta de infraestructura.

4 En 1990 el gasto pblico en educacin slo representaba el 2,4% del PIB. Al ao 2001 stehaba crecido al 4.4. Informe OECD. Revisin de polticas nacionales de educacin, Chile,Mineduc, 2004.



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i. La educacin no estaba en el imaginario ni en las principales retricas

polticas como la gran herramienta del salto al desarrollo. La cali-dad educativa an no era tema, y se realizaban experimentalmente las

primeras mediciones de calidad educativa, entendidas como mejora-mientos de los aprendizajes, sobre la base de marcos curriculares, de

por s bastante desfasados.

A modo de sntesis, se podra afirmar que en el punto inicial de la ges-

tin de la Concertacin en el campo educativo en ese momento cerodel 11 de marzo de 1990 se estaba frente a una transformacin estruc-

tural del sistema escolar chileno (administracin, financiamiento, lgica

de desarrollo, incentivos de mercado, rol subsidiario del Estado) de una

gran magnitud y profundidad; en otros trminos, de una ruptura con loque podramos denominar un modelo republicano y democrtico que

el sistema educativo chileno haba seguido, con altos y bajos, durante el

siglo XX, y cuyas races se pueden rastrear en el siglo XIX con la confor-

macin del Estado nacional5.

A lo anterior, se debe sumar un estado de grave deterioro y abando-

no del sistema escolar en algunas variables crticas como las condiciones

laborales y salariales de los profesores, inversin pblica, infraestructura

y medios educativos.

En un plano poltico, el pas retornaba cautamente a la democracia, a

travs de un plebiscito (1988) y de una compleja negociacin transicio-nal. El dictador ahora asuma como Comandante en Jefe del Ejrcito y los

ya mencionados enclaves autoritarios aseguraban una mayora del r-gimen al interior del Senado y, desde el Consejo de Seguridad Nacional,

la mirada vigilante de las Fuerzas Armadas y de Orden sobre la naciente yfrgil institucionalidad democrtica.

III. LACONFIGURACINDEDOSREFORMASENUNA

A partir de 1990, se toma un conjunto de decisiones polticas, de ran-

go histrico, que van a determinar la fisonoma y alcance de la interven-

cin de la Concertacin en materia educativa, cuyo ciclo se cierra en 2006

con la llamada revolucin pingina6.

5 Ruiz, Carlos. De la Repblica al mercado. Ideas educacionales y poltica en Chile, Santiago,LOM, 2010.

6 Se denomin as a una multitudinaria y prolongada movilizacin estudiantil de alumnos

de la educacin secundaria al inicio del gobierno de la presidenta Bachelet (2006-2010).

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Los 16 aos de esta etapa, en la que se introdujeron importantes y

profundas transformaciones al sistema educativo chileno, tienen en co-

mn que dichos cambios tuvieron como lmite no afectar ciertas variables

estructurales del sistema, tales como el tipo de financiamiento, munici-palizacin de la educacin pblica, incentivos de mercado a la calidad,

tratamiento simtrico de la educacin de titularidad del Estado y de la

privada, entre otras. La nueva administracin concertacionista busc un

mejoramiento de la calidad educativa as como mayores niveles de equi-

dad, sobre la base de polticas pblicas de intervencin central directa o

indirecta sobre el sistema, pero sin alterar algunas de las lgicas estruc-

turales heredadas de la reforma de comienzos de los 80, de orientacin

neo-liberal ocurridas bajo el rgimen militar.De esta manera, se configur un escenario de una reforma educativa

impulsada por los gobiernos de la Concertacin donde convivan esfuer-

zos centrales por calidad y equidad educativa y un aumento sostenido

de la inversin pblica (que reposicionaban en parte el rol del Estado),

junto con instituciones y lgicas heredadas de la reforma del perodo

anterior, de impronta liberal, descentralizadora y autoritaria.

Como lo resume el documento de la OECD de 2004: El acuerdo in-

cluy el esfuerzo por combinar dos polticas de reformas coexistentespero ideolgicamente en conflicto. Una es la nocin de que los merca-

dos educacionales, con competencias entre escuelas, un alto grado de

eleccin de los establecimientos escolares por parte de los padres, y una

administracin probada de dichos establecimientos, proporcionan la me-

jor esperanza de eficiencia educacional y rendimiento escolar ms alto

posible. La otra es la nocin de que el gobierno central debe intervenir

en el sistema educacional con una clara visin de lo que constituye una

buena educacin y cmo lograrla para asegurar que los estudiantes ten-gan la mayor oportunidad de aprender7.

Probablemente el texto que sintetiz mejor esta convivencia de dosreformas en una, qued plasmado en el trabajo de la Comisin Nacional

para la Modernizacin de la Educacin, de 1995, presidida por el soci-

La movilizacin se inici en torno a reivindicaciones especficas (pase escolar, infraestruc-

tura, etc.) derivando en una demanda por mayor calidad educativa para todo el sistemaescolar, especialmente la educacin pblica. Este movimiento dio paso a una Comisin

Presidencial y a que se pusiera en la agenda la necesidad de abordar reformas estructura-les al sistema.

7 Informe OECD. Revisin de polticas nacionales de educacin, Chile, Mineduc, 2004, pg.289.



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logo Jos Joaqun Brunner8. Como documentos fundacionales y de pro-

cesos convergentes para la construccin de este consenso educacional

ms de la lite que de los actores educativos se pueden mencionar los

aportes de la CEPAL Transformacin productiva con equidad. La tareaprioritaria de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa (1990) 9, yel renovado inters que puso el Banco Mundial, a partir de los 90, para

desarrollar y financiar procesos de reforma educativa en Latinoamrica.

No se trataba simplemente de prstamos financieros: la entidad jug un

rol activo en la definicin de los programas de mejoramiento que dieron

origen en Chile al Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad(MECE Bsica y Media), durante la dcada de los 9010.

En efecto, el nuevo impulso reformista de la Concertacin implica-ba reponer la educacin en tanto eje central del proceso de desarrollo

del pas, de la competividad de su economa, y de un proceso de mayor

equidad social e igualdad de oportunidades. A su vez el gran aumento de

la inversin pblica, reposicionaba en un rol ms activo al Estado en pro-

gramas de mejoramiento, algunos con un enfoque de discriminacin o

accin positiva hacia las escuelas ms vulnerables (P-900, por ejemplo)11.

Es justo reconocer que esta convivencia de dos reformas en una

signific, en ciertos aspectos cambios relevantes, aunque en otros impli-c asumir y profundizar el modelo anterior. Ejemplo de esto ltimo es la

instauracin del financiamiento compartido el ao 94, y el tratamiento si-

mtrico que el Estado mantuvo entre la Educacin Particular Subvencio-nada y la Educacin Pblica Municipalizada, lo que gener una profundasegmentacin social del sistema y favoreci la expansin de la educacinparticular subvencionada.

8 Comisin Nacional para la modernizacin de la Educacin. Comit Tcnico Asesor del

dilogo nacional para la modernizacin de la educacin chilena, Santiago, 1995.

9 CEPAL Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria de Amrica Latina y elCaribe en los aos noventa, Santiago, 1990.

10 MECE Bsica (1992-1997) y que implic a 8.000 escuelas del nivel de bsica y una inver-sin anual en promedio de USD 32 por alumno?; MECE Media (1995-2000) que involucra 1.350 liceos generales y tcnico-profesionales con una inversin de USD 34,5 (?). Fuen-

te: Informe OECD. Revisin de polticas nacionales de educacin, Chile, Mineduc, 2004.11 Una descripcin de estos programas de mejoramiento puestos en marcha en la primeraetapa de los 90, y especialmente de la interesante experiencia del programa de las 900escuelas (P-900), particularmente por su temprano enfoque de discriminacin positiva ha-cia las escuelas ms vulnerables, ver en: Garca Huidobro, J.E. (edit) La reforma educativa

chilena 1990-1998, Madrid, Ed. Popular, 1999.

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IV. 1990-2006: BALANCEDELACONCERTACINENEDUCACIN

Tal como se sealara, hacia 1990 la educacin chilena haba sufrido

una profunda transformacin en su institucionalidad y en sus mecanis-mos e incentivos de funcionamiento, y se encontraba en un estado de

mucha precariedad y desfinanciamiento. A su vez, no constitua tampoco

una prioridad poltica.

Tal vez el primer gran logro que se puede anotar a favor de la Con-

certacin, fue instalar la educacin como una prioridad estratgica del

pas y recuperar la inversin pblica en el sector. El presupuesto en edu-

cacin bajo los gobiernos de la Concertacin se quintuplic y se realiz

un importante avance en cobertura, especialmente de educacin media,en lo que algunos autores han denominado una revolucin del accesodurante este perodo12.

Junto a lo anterior, cabe destacar el Estatuto Docente que, ms all

de los debates actuales en pro de su reforma, contribuy a devolverle

a dicha profesin una regulacin especfica y a mejorar, en parte, su

status. A lo anterior se puede aadir que entre el perodo 1990-1997las remuneraciones promedio de estos profesionales crecieron en un

200% real13

.En materia de equidad, el balance es ms complejo porque la expan-

sin de la matricula en educacin media, pero tambin en parvularia o en

educacin de adulto, y la simblica reforma constitucional que estableci

doce aos de escolaridad obligatoria, constituyen avances netos en equi-

dad. Sin embargo, se fue haciendo ms patente la desigual distribucin

de la calidad educativa, unido a un proceso de segregacin social crecien-

te derivado, en buena parte, del financiamiento compartido. El debilita-

miento de la Educacin Pblica coincide, de esta manera, con el trasladoa la Educacin Particular Subvencionada de sectores medios y mediosbajos, y la consiguiente configuracin de un sistema educativo piramidal

que tiende a agrupar a los alumnos segn grupos socioeconmicos en

un mismo establecimiento educativo.

Un balance mucho ms favorable y ntido para las administraciones

de la Concertacin, es el que se puede establecer en todo lo referido

al incremento de insumos y medios educativos, tanto en textos escola-

12 Weinstein Jos y Muoz, Gonzalo. Una agenda para calidad de nuestra educacin. En:Hardy, Clarisa; Ideas para Chile, Santiago de Chile, LOM, 2010, pg. 140.

13 Ibid, pg.141.



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res, bibliotecas, recursos informticos, alimentacin escolar, donde hubo

avances evidentes.

Un captulo aparte merece la implementacin de la jornada escolar

completa, tanto por el salto en infraestructura que ello implic, comopor el aumento de las horas escolares. Baste tal vez o sealar que un

nio que se educa (hoy) con jornada escolar completa tiene dos aos

ms de tiempo escolar real en aula que bajo la modalidad de jornadaparcial14.

Otro cambio de gran envergadura fue la reforma curricular, queabarc desde el nivel parvulario a la educacin de adultos pasando por

educacin bsica y media. En general, fue una puesta al da en trminos

de prioridades en cada sector y subsector curricular; busc darle mayorsignificado a los contenidos de enseanza en un enfoque ms centrado

en los aprendizajes; introdujo ciertas innovaciones curriculares como losllamados Objetivos Fundamentales Transversales (aunque su apropiacinhan sido baja por parte de los docentes); retras en dos aos el ingreso ala Educacin Tcnico Profesional y simplic y moderniz el currculo deeste sector. Como aspectos negativos se puede sealar un debilitamien-

to de los saberes humansticos, expresado en la prdida de un segundo

idioma obligatorio y de la enseanza de la filosofa en la Educacin MediaTcnico-Profesional, por citar dos ejemplos.

Por ltimo, se puede mencionar el desarrollo de una gran cantidadde programas de mejoramiento y de apoyo a las escuelas en este pero-

do, como los llamados Programas de Mejoramiento Educativo (PME), lasexperiencias de trabajo con docentes del MECE de Educacin Bsica yMedia; el emblemtico Programa de las 900 escuelas; las innovacionespedaggicas de Liceo para Todos; la campaa LEM, entre otras. Aunque

es difcil hacer una evaluacin de estos esfuerzos o cuantificarlo, sin dudacontribuyeron a mejorar la educacin y constituyen una base de expe-riencia para futuros proyectos de apoyo y mejoramiento de las escuelas.

En sntesis, se puede afirmar que los gobiernos de la Concertacin

permitieron dar un salto en cobertura en todos sus niveles, y construir

un nuevo piso sobre la base de una fuerte recuperacin de la inver-sin pblica, de avances en medios educativos, salarios de profesores,

infraestructura educativa, y la implementacin de mltiples programas

de mejoramiento educativo y apoyo a las escuelas.

14 Ibid, pg. 141.

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V. ELGOBIERNOBACHELET: DESDELAREVOLUCINPINGINA YELINTENTOPORREINSTALARUNNUEVOCONSENSOENEDUCACIN

Es necesario partir por reconocer que el gobierno de la presidenta

Bachelet no tena considerado entre sus ejes programticos fundamenta-

les la educacin, exceptuando el nivel infantil especialmente en el pocoabordado tramo de 0 a 4 aos que si bien tena un indudable impacto

y valor educativo, tambin apuntaba a aumentar la insercin laboral de

las mujeres.

Sin embargo, por efecto de la llamada revolucin pingina, el go -

bierno de Bachelet debi asumir una agenda ms amplia y ambiciosa enmateria educativa. Para ello, envi un paquete legislativo que contempla-ba la derogacin de la LOCE y una nueva institucionalidad en educacin.En trminos ms histricos, se puede sealar que la revolucin pingi-

na interrog el modelo gradualista y la intangibilidad de ciertas varia-bles estructurales del modelo educativo chileno, y desmoron en buena

medida el consenso educativo de los 90. La Comisin Presidencial por lacalidad educativa, y los resultados de sta, de alguna manera escenifican

esta prdida del consenso en educacin.En este sentido, la negociacin posterior al Informe de la Comisin

Presidencial entre la Concertacin y la Alianza, constituye un esfuerzo,en la nueva etapa, de restituir bases mnimas de un acuerdo nacional en

educacin. Sin embargo, el nuevo consenso naci con importantes dfi-

cits de legitimidad y su instalacin ha sido compleja hasta el da de hoy.

En lo que se refiere a algunas caracterizaciones y evaluaciones de los

nuevos procesos que ha abierto el escenario post revolucin pingi-

na, cabra sealar aunque pueda ser una armacin discutible que lanueva LGE conlleva un mayor rol del Estado en la regulacin y direccin

del sistema educativo chileno, ms control en el uso de los recursos p-

blicos, y un modelo de aseguramiento de la calidad de la educacin, di-

mensiones hasta ahora inexistentes. Es decir, modica en algn grado as-pectos estructurales en relacin al rol del Estado en educacin dentro de

un modelo excepcionalmente ortodoxo en su orientacin de mercado.

Por otra parte, es cierto que otras situaciones no se modican en la

nueva LGE, como es el sistema de financiamiento va subvenciones, se-leccin, tratamiento simtrico de la Educacin Pblica y Particular Sub-vencionada, y administracin municipal de la Educacin Pblica. Pero seconstruye una arquitectura estatal hasta ahora inexistente, que introdu-



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ce mayores niveles de regulacin y direccin central en el sistema (en

oposicin al modelo altamente desrregulado y de mercado existente).Junto a lo anterior, se elevan las exigencias para ser sostenedor privado

de educacin, y se exige giro nico para las entidades o personas queadministran establecimientos educativos.

En este sentido, entre los avances de la nueva LGE se puede cons-

tatar la presencia de ms Estado (y se presume que tambin de mejor

Estado) con la creacin de una Superintendencia de Educacin, la cual

tendr facultades para fiscalizar el uso de los recursos pblicos. A lo an-

terior cabra aadir un sistema de estndares que debiera permitir acotar

significativamente la discrecionalidad en el uso de recursos, tanto para

sostenedores privados como pblicos (municipales).Asimismo, se crea una Agencia de Calidad, de naturaleza estatal, res-

ponsable de evaluar, clasificar y proponer programas de mejoramiento

educativo para los establecimientos decitarios; se faculta al Estado paracerrar colegios por razones de mala calidad acadmica, luego de un pro-

ceso que considera evaluaciones y apoyos especiales y focalizados; semantiene en el Mineduc la funcin de llevar adelante estos programas de

mejoramiento, as como sus funciones en materia definicin curricular y

normativas; se crea un nuevo Consejo Nacional de Educacin (CNE) quereemplaza al antiguo Consejo Superior de Educacin, con una composi-

cin ms representativa del mundo educativo, incluido un representante

del gremio de profesores.

No se termina con la dimensin lucrativa de la educacin una de las

grandes banderas de la revolucin pingina y una de las grandes frus-traciones que gener el acuerdo aunque se busca acotarlo a travs de

disposiciones como la exigencia de giro nico; la denicin de estn-

dares (lo que determina, en parte, en qu deben invertirse los recursos);se establece un control del uso de los recursos pblicos a travs de la

Superintendencia y se hace obligatoria la cuenta pblica y transparencia

en el uso de los recursos.

En otro plano, se pueden consignar como avances una mejor defini-

cin sobre educacin pblica y acerca de las responsabilidades particula-

res que le caben al Estado; una complejizacin y ampliacin del conceptode calidad educativa (no circunscribindola solamente al mejoramiento

de los aprendizajes medidos por ciertas pruebas estandarizadas y en al-

gunas reas del currculo); un reconocimiento explcito de la educacinintercultural bilinge y de un conjunto de responsabilidades estatales al

respecto. A su vez, se amplan los principios generales de la educacin, se

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actualizan los objetivos por niveles, y se plantea una nueva estructura cu-

rricular y organizativa del sistema educativo con seis aos de Educacin

Bsica y seis de Media.

Tales son los logros o avances de la nueva LGE y de la prxima Leyde Aseguramiento de la Calidad. Sin embargo, se mantienen no resueltas

algunas materias fundamentales como: seleccin (solo se prohbe hasta

sexto bsico la no seleccin acadmica y por antecedentes socioecon-micos y no por condicin socioeconmica); no se cambia el sistema denanciamiento (tampoco se lo cristaliza en la LGE); y no se legisla sobre laAdministracin Municipal de la Educacin Pblica, temticas que se abor-dan en la Ley de fortalecimiento de la educacin pblica hoy en Congreso.

Por ltimo, la LGE incluye una mala seal hacia la profesin docente,con el polmico artculo 56. Este permite que profesionales sin forma-

cin en pedagoga ejerzan la docencia en la Educacin Media por un pe-

rodo de cinco aos, luego del cual deben acreditar estudios pedaggicos

o el inicio de stos. No cabe duda que se trata de una nueva desregula-

cin de la profesin docente. Se vuelve as a la idea de la pedagoga como

un saber tcnico y no un saber hacer pero que implica conocimientoterico, disciplinario y didctico. La tendencia internacional va en la di-

reccin contraria: fortalecer simultneamente la formacin disciplinar yel conocimiento y destrezas pedaggicas de los profesores. Por lo dems,ya existan las posibilidades reglamentarias para enfrentar las carenciasde maestros en ciertas reas o bien para habilitar casos excepcionales depersonas que sin formacin pedaggica estn en condiciones de acredi-

tar capacidad para ser buenos maestros.

Como se ha sealado, el gobierno de la presidenta Bachelet, envi

una Ley de Fortalecimiento de la Educacin Pblica. Por un lado, ello

refleja un acuerdo al interior de la Concertacin aunque con diferenciasy matices internos de contar con una poltica especial, diferenciada y

preferente de la educacin pblica y, por otro lado, se propone una su-

peracin del sistema actual municipalizado, por la va de la creacin de

Corporaciones o agencias regionales o de un tamao territorial tal que

permita superar la actual desarticulacin y debilidad estructural que im-

plica la gestin municipal educativa en la gran mayora de las comunas.

El Proyecto de Ley dene una responsabilidad especial del Estado

sobre la Educacin Pblica; rearma sus principios de gratuidad, no se-leccin, pluralismo y construccin de ciudadana; y una convergenciaentre lo administrativo y lo tcnico pedaggico. Tales son algunos de los

vectores fundamentales de la nueva legislacin propuesta. No es una in-



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terrogante menor saber que har el actual gobierno de derecha con este

Proyecto de Ley sobre Educacin Pblica, aunque todo indica que no serevisar la actual Administracin Municipal de la educacin a su cargo.

Por otro lado, se debe destacar la ley de Subvencin preferencial: estareforma enviada al final de la administracin Lagos, fue aprobada final-

mente durante el gobierno de la presidenta Bachelet. Esta subvencin

para los alumnos y establecimientos con poblacin escolar ms vulnera-

ble, no slo significa una importante inyeccin de recursos en sectores

donde la tarea pedaggica es ms difcil, sino que tambin acaba con el

dogma de la subvencin pareja, y tmidamente introduce la posibilidad

de una subvencin por establecimiento y no slo por alumno.

Por ltimo, entre las polticas de la administracin Bachelet en mate-ria educativa se puede mencionar la creacin de cuatro mil nuevas salas

cuna. No cabe duda que esta constituye una de las revoluciones silen-

ciosas ms relevantes que dejar dicha administracin, y que permitirpasar de las actuales 708 a 4 mil nuevas salas cunas pblicas y gratuitas alo largo del pas. Esta es una poltica que tiene diversos efectos en edu-

cacin y externalidades en el mundo del trabajo. Por un lado, impactaprofundamente en las posibilidades de insercin de la mujer en el mun-

do laboral, y por esa va no slo iguala derechos de gnero sino tambinse transforma en una efectiva herramienta contra la pobreza. Adems, es

claro que tiene un impacto muy significativo en la educacin: el perodo

de 0 a 4 aos es decisivo para el desarrollo escolar futuro de los nios, al

igual que el ciclo de 4 a 6 aos (pre kinder y kinder).

En sntesis, el gobierno de la presidenta Bachelet es especialmente

signicativo en trminos educativos. Por un lado, la masiva movilizacinsecundaria de mayo de 2006 interroga el consenso educativo de la elite

de los aos 90 y, por otro, obliga a desplegar una batera de polticas ymedidas legislativas que hacen de la administracin Bachelet, uno de los

gobiernos de la Concertacin en los que se realizaron intervenciones en

educacin ms extensas y profundas.

VI. SEALESINICIALESDELNUEVOGOBIERNODELADERECHAENEDUCACIN

Ya sabemos que la historia se va escribiendo a travs de un procesocontinuo, donde nuevos hechos del presente permiten mirar con otros

ojos el pasado y ofrecer nuevas lecturas. Sin duda, la llegada al gobier-

no de la derecha y las primeras propuestas y visiones que ofrece en el

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campo de la educacin, aunque con contradicciones permite vislumbrar

la intencin de profundizar el modelo neoliberal instaurado en los 80,colocando en el centro los incentivos de mercado y la iniciativa privada

para producir calidad educativa.As, a partir de la entrega de los resultados de la medicin de los

aprendizajes aportados por la prueba SIMCE del ao 2009 en los cuartos

y octavos bsicos, el gobierno del presidente Piera ha buscado instalarla idea de una crisis general, un verdadero estado de catstrofe del sis-tema educativo chileno y ha realizado, hasta ahora, dos propuestas espe-

ccas: construir un mapa-semforo por comuna segn rendimientoSIMCE; es decir, denir escuelas verde, rojo y amarillo, y la creacin

de 50 liceos de excelencia.A lo anterior se podra sumar como diseo de poltica educativa de la

actual administracin, el anuncio del 21 de mayo 2010 de doblar la sub-

vencin escolar en los prximos 8 aos; aprobar la Ley de Aseguramientode la Calidad (propuesta ya comentada y que viene del gobierno de Ba-

chelet); y mejorar la calidad de la formacin inicial docente, a travs delfortalecimiento de las escuelas de pedagoga.

A modo preliminar, este primer esbozo de plan educativo merece

algunas,evaluaciones preliminares como asimismo lo que ya se visualiza

como el sello de la nueva administracin en materia de sistema escolar,

y los anuncios bastante significativos en materia de educacin superior

en la misma lnea de profundizar el rol del mercado y los incentivos a un

mayor papel de los privados en el sistema.

Conviene partir por aclarar que los resultados SIMCE 2009 presentan

leves variaciones y progresos en relacin a aos anteriores: mejora de 6

puntos en Lectura en cuarto bsico (vericado en 2008, pero sostenido

en 2009); y de 6 puntos en Matemticas y Ciencias Naturales tambin encuarto bsico. Con ello ha aumentado el nmero de alumnos en el nivel

Avanzado y Medio en Lectura, Matemticas en cuarto bsico, disminu-

yendo los que se encuentran en el nivel inicial. Un aspecto negativo de la

actual medicin se da en octavo bsico (por primera vez medido en una

prueba SIMCE) donde en Educacin Matemtica un 62% se encuentra en

un nivel inicial. Esto ltimo puede estar mostrando un cierto progreso en

el primer ciclo bsico (1 a 4 bsico), y mayores problemas en el segun-

do ciclo bsico (5 a 8 bsico), nivel ste ltimo que requieren de unamayor especializacin docente.

Por su parte, los resultados del SIMCE 2009 indican que no se produ-cen variaciones significativas en trminos de aprendizaje segn estratos



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socioeconmicos, y que la brecha de desigualdad educativa se mantiene

inalterable. Lo anterior no es de extraar: los resultados de aprendizajese explican por variables que no tienen relacin slo con la calidad de los

colegios o de los profesores, sino del capital cultural de las familias y laescolaridad de la madre.

Lo anterior, por cierto, no debe conducir a una visin esttica o fata-

lista del mejoramiento de la calidad educativa: la escuela s influye, pero

se debe asumir que mover los promedios nacionales y por escuelassegn la atencin mayor o menor de poblacin escolar vulnerable ser

un proceso largo y complejo. Una batalla de varias dcadas, anloga a

lo que fue la masificacin de la educacin a lo largo del siglo XX y hasta

nuestros das.En este contexto, no cabe sino insistir en la idea de que es el Estado el

que debe asumir una responsabilidad en acelerar con polticas educativas

activas de modo tal que el factor escuela se sobreponga parcialmentea las variables y determinantes socioeconmicas. A juicio de Cassasus15,

en una mirada tal vez algo optimista de la educacin como sistema capaz

de superar la lgica reproduccionista: en Amrica Latina los sistemaeducativos son entidades que no necesariamente reproducen la estruc-

tura social y sus desigualdades. Por el contrario, aqu sostenemos que elsistema educativo puede tanto reproducir las desigualdades, como man-

tenerlas o reducirlas. Esto depende de lo que ocurra al interior de las

escuelas16.

Lo anterior implica una batera de medidas ya bastante conocidas y

crecientemente consensuadas en el mundo acadmico: movilizar a los

mejores maestros a las escuelas ms vulnerables; directores de excelen-cia; escuelas integradas socialmente; construccin de comunidades de

aprendizaje y buen clima emocional en el aula; apoyo psicosocial; involu-cramiento de los padres al proceso de enseanza/aprendizaje; reduccindel tamao de los cursos (no ms de 25 por aula); disminucin de lashoras lectivas de los profesores y aumento de las no lectivas para prepa-

racin de clases, perfeccionamiento y trabajo con otros maestros17.

15 op.cit.

16 Cassasus, op.cit., pg. 23.

17 Sobre factores determinantes a intervenir para mejorar la calidad educativa en escuelas

vulnerables ver: Bellei, C.; Raczynski, D.; Muoz, G.; Prez, L.M. Escuelas efectivas en sec-tores de pobreza: quin dijo que no se puede?. UNICEF, Asesoras para el Desarrollo yMinisterio de Educacin, Santiago, Chile, 2004; tambin estos factores en: Cassasus, Juan;ibid., 2003.

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Por su parte, constituye un error tcnico serio y un retroceso en lacorrecta utilizacin y sentido de las pruebas estandarizadas tipo SIMCE

u otras pruebas internacionales construir ranking o mapas-semforos

(comunales), toda vez que no se controlan variables como el monto deinversin por alumno; el nivel de vulnerabilidad socio-econmica de lapoblacin atendida (un resultado menor en SIMCE con ms poblacio-

nal vulnerable puede ser ms meritorio pedaggicamente que uno que

atiende slo a alumnos provenientes de familias con alto nivel de ca-

pital cultural). A su vez, el mapa invisibiliza los grados de superacinque un colegio pueda mostrar sobre su propio desempeo, dado que

seguramente habr colegios en rojo que muestran una gran superacin

institucional.Sumado a lo anterior, la estigmatizacin que este ranking genera en

las escuelas y su efecto en la autoestima de las familias y alumnos, es con-

traproducente para mejorar la calidad y eficacia de esos establecimientos

en el mediano y largo plazo.

El mapa-semforo del SIMCE descansa en la idea que dicha infor-macin permitir a los padres elegir un mejor colegio, o bien presionarpara que el colegio progrese. Es el dogma neoliberal llevado a la educa-

cin en toda su radicalidad: los colegios compiten por la matrcula y lospadres van eligiendo el mejor establecimiento, lo que a su vez va pro-

duciendo una mejora en la calidad de los colegios. Lo anterior es irreal,

y descansa en varias falacias: la libertad de eleccin de las familias est

fuertemente limitada en Chile por factores econmicos; en vastos secto-res del territorio la oferta educativa es nica o muy reducida; hay escasamovilidad fsica de los alumnos de preescolar y bsica para ir tras la me-

jor escuela; etc. La educacin ser siempre un mercado imperfecto

porque la decisin de las familias en la eleccin y/o cambio de colegiosest condicionado por mltiples variables y no se produce de manera ins-

tantnea, sino que involucra un tiempo y una decisin que no se mueve

al ritmo de las seales del mercado.

Por otra parte, la propuesta de crear 50 liceos de excelencia, tiene pocarelacin con el mejoramiento de la calidad general del sistema (existencerca de 1.300 liceos en Chile). Ello pudo haber tenido algn sentido en

la dcada del 60, cuando menos del 20% de la poblacin acceda a la Edu-

cacin Media. Hoy, Chile se encuentra en la etapa de una educacin ma-sicada por lo que una opcin pedaggica, incluso ticamente correcta,requiere necesariamente alcanzar la excelencia acadmica en todos losliceos pblicos del pas, y no slo en una pequea proporcin de stos.



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Esta nueva poltica puede significar que los mejores alumnos de los

liceos ms vulnerables emigren a estos liceos de excelencia, profundizan-do la segregacin social y acadmica de las escuelas y liceos. La evidencia

muestra la ventaja educativa de las escuelas socialmente integradas (ade-ms, de los valores democrticos que ello conlleva). La polticas segre-

gadoras resultado de la concentracin de la poblacin escolar ms vul-

nerable, con mayores problemas de conducta y/o de peor rendimiento

acadmico, no hace sino ms difcil lograr mejorar los resultados globales

de aprendizaje del pas, y torna prcticamente imposible el camino de

progreso a dichos establecimientos.

El objetivo, apenas disimulado por la derecha, es que esta realidad

educativa segregada de la poblacin escolar ms difcil se concentre en laescuela-municipal pblica, y a la vez se mejore la matrcula y las opciones

de la Educacin Particular Subvencionada.

Por ltimo, en relacin a otras propuestas de la revolucin educati-va de la nueva administracin cabe sealar, primeramente, que la pro-puesta de doblar la subvencin escolar es imprecisa tanto en sus plazos

(ocho aos, en un perodo presidencial de cuatro), en su forma de finan-

ciamiento (se requera una reforma tributaria sustantiva), as como en la

distribucin de dichos recursos. En su lugar, se debiera seguir el criteriode favorecer las escuelas con mayor vulnerabilidad educativa y/o estable-

cimientos pblicos, y excluir a aquellas con nanciamiento compartido.

Por su parte, la mala calidad de la formacin docente se vincula di -rectamente con la liberalizacin de la formacin del profesorado, la cual

requiere una mayor regulacin por parte del Estado en la oferta de las

pedagogas, estmulos para que los buenos puntajes PSU opten por lascarreras pedaggicas, y posiblemente un examen de habilitacin al -

nalizar la carrera. Por ltimo, Ley de Aseguramiento de la Calidad, entrmite hoy en el Senado, de aprobarse implicar algunos pasos en el

fortalecimiento en el rol regulador y ms proactivo del Estado en materia

educativa, como ya se ha argumentado anteriormente.

Por esas curiosidades de la historia, probablemente los cuatro aosde gobierno de derecha en educacin, permitan reescribir en parte la

propia historia de la Concertacin en este mbito. As, probablemente se

ponga en evidencia que de la misma manera como se mantiene continui-

dad en varios aspectos tambin se producen rupturas significativas, y que

el modelo de reformas implementados por la Concertacin no era ms

de lo mismo que la poltica de la derecha en materia educativa, como seha sostenido por parte de algunos sectores. Tal vez el gobierno de la de-

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recha permita visualizar con mayor claridad la especificidad del proyecto

de la Concertacin y de su impulso reformista en materia educacional.

Esto slo podr evaluarse al final del actual perodo presidencial (2013).

VII. AMODODEEPLOGO: DISYUNTIVASDELPROGRESISMOENEDUCACINENLAPRXIMAETAPA

Como se seal en un comienzo, la reforma de la Concertacin se

congur como dos reformas en una, en el sentido de que impuso, porun lado, un mayor rol del nivel central en materia de inversin y polticas

de mejoramiento, y por otro, se mantuvo algunas de las lgicas e institu-

ciones heredadas de la reforma de los 80.A comienzos de los noventa se estructur esta situacin de compro-

miso, probablemente porque se evalu que las condiciones polticas del

pas no permitan transformaciones ms estructurales o de fondo. Esta

concepcin de las transformaciones en educacin se teoriz como un

modelo inductivo en oposicin a uno de tipo deductivo, donde des-de una cierta visin normativa global de sociedad o de ser humano, se

definan los trminos del cambio que se deseaba emprender en educa-

cin.La concepcin inductiva de la reforma mostr sus lmites simbli-

camente expresado en la revolucin pingina (2006). Dichos lmites sepusieron en evidencia bsicamente por dos razones: por un lado, ya no

pareca posible dar un salto en el mejoramiento de la calidad del sistema

educativo chileno si no se lograba alinear las intervenciones programti-

cas con ciertas variables estructurales del sistema. A modo de ejemplo,

resulta cada vez ms difcil mejorar aprendizajes en los colegios y liceos

ms vulnerables si, a su vez, el sistema de financiamiento imperante vaempujando a los nios y jvenes con menores recursos a agruparse en los

mismos establecimientos. La segregacin del sistema escolar contribuye

negativamente al mejoramiento de los aprendizajes, toda vez que concen-

tra en las mismas aulas a los jvenes y nios con menor capital cultural

y social, lo cual es pedaggicamente contraproducente, e impidiendo a

dichos establecimientos progresar globalmente en los aprendizajes.

Por otro lado, hay una sociedad que ha cambiado desde los 90 hasta

ahora, y que se encuentra menos dispuesta a seguir con las inhibicionespolticas y culturales propias de la transicin. La aversin al riesgo y la

autocensura, propia de los primeros aos de democracia, han venido

cediendo, y se observa una sociedad civil y poltica mucho ms dispues-



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ta a confrontar proyectos de sociedad. Ello ha ido alcanzando tambin

al mundo de la educacin y de los proyectos culturales y sociales que

en torno a ella se conciben. Hoy se vive una situacin de disenso en el

campo educativo o de consenso precario, que parece ser un rasgo queacompaar a la sociedad chilena en este nuevo ciclo poltico histrico.

Como ocurre en los pases ms desarrollados y con democracias sli-

das, el campo educativo constituye un espacio de debate entre las distin-

tas alternativas polticas. No es contradictorio en sociedades democrti-

cas maduras, intentar construir acuerdos y polticas de Estado en materia

de educacin con la existencia de una discusin claricadora, saludable yno traumtica, entre distintas opciones y visiones..

Por lo anterior, en el nuevo ciclo de polticas educativas debiera existiruna vinculacin discursiva y prctica mucho ms estrecha entre educa-

cin y el proyecto de pas buscado y deseado. Cules podran ser los

temas capaces de conectar, en el futuro, los cambios en educacin con

la bsqueda de una sociedad ms democrtica, justa e integrada social-

mente? O dicho de otro mondo: De qu manera la educacin se concibey organiza en funcin de favorecer determinados objetivos y valores de

esa sociedad deseada?

Posiblemente el gran desafo hacia delante para el progresismo sea vi-sualizar el campo de lo educativo en un proyecto nacional, donde se expre-sen sus valores de construir una educacin de calidad que llegue a todos

por igual; que desde la educacin se promueva la integracin y cohesinsocial; que se favorezca el desarrollo de ciudadanos crticos; que se pre-serve, construya y transmita la memoria histrica en materia de derechos

humanos; que se acoja el creciente pluralismo y diversidad moral y culturalde la sociedad chilena. En sntesis, que la educacin chilena se reencuentre

con un proyecto republicano y democrtico de pas. Deciera ser en estemodelo, capaz de asegurar no slo calidad, sino tambin integracin y co-

hesin social, ciudadana y convivencia de lo plural, donde se encuentre el

sentido profundo de revitalizacin de una nueva escuela pblica.

Reponer una discusin de proyectos en educacin con una perspec-tiva histrica, no es contradictoria sino que puede ser perfectamente

convergente con una agenda propiamente educativa y pedaggica que

implique mejorar la calidad de la docencia, avanzar en los aprendizajes,

18 Bellei, Cristian; Contreras, Daniel; Valenzuela, Juan Pablo (editores). La agenda pendienteen educacin, Santiago, Programa de Investigacin en Educacin Universidad de Chile/Unicef, 2008.

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fortalecer la calidad de los directivos y de la gestin en las escuelas18.

Posiblemente la gran enseanza que deja el importante esfuerzo dereforma de la Concertacin, adems de sus propios y no pocos logros,

es que es necesario alinear. integrar e intervenir el conjunto de variablesadministrativas, financieras, calidad docente, directivos, programas de

apoyo a las escuelas, formacin inicial docente, entre otras en una pers-

pectiva comn para lograr una transformacin del sistema educativo, de

modo que sea capaz de producir calidad, equidad, diversidad, inclusin

y ciudadana.


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