CONCLUSIONES

CONCLUSIONES

En los distintos capítulos de este trabajo se ha ido analizandola evolución de las superficies de titularidad pública de Navarra enun periodo significativo de la historia contemporánea. Partiendode la importancia cuantitativa y de la funcionalidad económica ysocial que poseían esas superficies a mediados del siglo XIX, sehan rastreado los cambios que se fueron operando sobre las mis-mas, tanto en lo referido a la privatización de algunas de ellas,como en lo tocante a las transformaciones que se fueron produ-ciendo en su gestión y en sus formas de uso, haciendo especial hin-capié en la particularización a la que se vieron sometidas las for-mas de aprovechamiento. Se ha tratado, en definitiva, deestablecer un marco general de comportamiento que ayude aentender de forma más satisfactoria las peculiaridades del afianza-miento en la agricultura de unas relaciones de producción capita-listas y su incidencia sobre unos bienes públicos que, en lo que res-pecta a su pervivencia como tales, habían sido objeto de un escasointerés por parte de la historiografía.

A lo largo de estas páginas, se han intentado mostrar las dife-rentes formas de actuación de dos administraciones, la estatal y laprovincial, en los procesos de transformación de las superficiespúblicas. El modelo estatal estuvo caracterizado, desde mediadosdel siglo XIX, por una tendencia fuertemente centralizadora quese manifestó tanto en los mecanismos utilizados para potenciar laprivatización, como en las formas elegidas para gestionar los mon-tes que permanecieron en manos públicas. Las pretensiones teóri-cas de aplicar la ley desamortizadora de forma general y homogé-nea, así como el establecimiento de planes de aprovechamiento yde ordenación para los predios exceptuados, controlados desde la

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Dirección General de Montes, dan buena muestra de ello. Ahorabien, esos intentos centralizadores no tuvieron unos efectoshomogéneos. La desamortización se materializó en realidad deforma muy dispar en las diferentes zonas de la Península y lomismo ocurrió con el control efectivo que la administración fores-tal consiguió alcanzar en los montes públicos de las distintas zonasgeográficas del país. Parece, más bien, que a la hora de aplicar lalegislación, los agentes del Estado tendieron hacía la flexibilidad,tratando de adecuar el cumplimientó de la ley con los interesesexistentes en cada zona.

Es en este contexto general de heterogeneidad en el que debeenmarcarse lo ocurrido con los montes públicos de Navarra, res-pecto al reconocimiento por parte del Estado de la capacidad ges-tora de la Diputación sobre los bienes municipales. Una vez que -a partir de la década de los 60 del siglo XIX- la administraciónprovincial consiguió dicho reconocimiento, el modelo seguido porla misma se caracterizó por una acción descentralizada en la que laDiputación estableció un control a posteriori, partiendo de laspeticiones elevadas desde los municipios. Ello se reflejó en laaceptación casi sistemática de los expedientes de venta o excep-ción tramitados por los pueblos durante el proceso desamortiza-dor, así como en la inexistencia de planes de aprovechamientoforestal que dictaran de antemano los usos que podían realizarseen los montes de pertenencia municipal.

Sin embargo, estas formas diferentes de intervención adminis-trativa, no produjeron resultados radicalmente distintos en uno yotro caso. Pensar lo contrario, como ha hecho una parte de la his-toriografía provincial, es tanto como asomarse a la historia conalgunos prejuicios ideológicos -marcados principal, aunque no úni-camente, por el foralismo- que impiden ver una panorámicamucho más compleja. Navarra no era un territorio aislado, sinoque estaba inserto en un marco económico, social y político muchomás amplio, y como tal tuvo que ir adaptándose a una situacióncambiante que venía inducida por fuerzas tales como la crecientecomercialización del producto agrario, la integración de mercadosa escala europea y mundial, las innovaciones técnicas y, en gene-ral, cambios sociales y políticos que difícilmente podían ser con-trolados desde los sillones de la Diputación. Y no es que se trate

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de defender aquí la preponderancia de una mano invisible que ibamodelando la economía y contra la que nada se podía hacer. AIcontrario, se trataba de una determinada opción de desarrollo, lacapitalista, a la que muchos de los habitantes de la provincia noeran ajenos. Una opción que, además, no era socialmente inocua,sino que beneficiaba a unos sectores por encima de otros y, porextensión, a unos navarros por encima de otros.

Desde esta perspectiva, los grupos con capacidad de influenciay decisión, vieron en el modelo descentralizado que hemos descri-to, una forma suficiente de adaptación a los cambios. Unos cam-bios que, como ocurriera a escala estatal, tampoco se materializa-ron de igual manera en todas las zonas de la provincia. De hecho,a lo largo de todos los procesos que hemos observado, se percibíauna desigual incidencia de las transformaciones en la zona septen-trional y meridional, que venían marcadas por las diferentes for-mas de organización agraria, estrechamente relacionadas con dis-tintos modelos de articulación social, y con mecanismos variadosde extracción del excedente. Así, mientras que en el norte predo-minó claramente la opción de mantener los montes municipales enmanos públicas, en el sur, la vía de la privatización aprovechandola ley desamortizadora tuvo un mayor éxito. Por otra parte, en unay otra zona, aunque a diferente escala, la particularización del usode los comunales a través del proceso de roturación de los mismos,alcanzó proporciones relevantes.

Lo que parece claro es que, en el conjunto de la provincia, laperfecta definición de los derechos de propiedad a través de la pri-vatización, que tantas veces los historiadores de la economíahemos definido como un componente fundamental del liberalismoeconómico, no fue percibida por los protagonistas de los cambioscomo imprescindible. Los ejemplos son más que abundantes.Muchas de las ventas de corralizas de la zona meridional se lleva-ron a cabo reservando para los municipios ciertos derechos de ser-vidumbre, y en lo que se refiere a las roturaciones en los comuna-les, el hecho de que la propiedad pública de la tierra se mantuvieray de que por tanto la transmisión de derechos a los cultivadores nofuera absoluta, tampoco fue óbice para que el proceso adquirieradimensiones más que llamativas. En definitiva, y sin que se pre-tenda negar la importancia que la propiedad privada alcanzó en el

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mundo occidental desde inicios del XIX, resulta evidente que, enel caso de los montes, la extensión de la economía de mercado nopasaba necesariamente por una fijación plena de los derechos depropiedad. En este sentido, la búsqueda de unos derechos de uso"convenientes", que sirvieran para lograr determinados fines, fuelo que primó en muchas ocasiones. Se podría aducir que la escasadefinición a la que hemos hecho referencia dio lugar a una gestiónineficente y a continuos problemas entre entidades propietarias yusufructuarios y usuarios, que no se hubieran producido en el casode haberse optado por la privatización absoluta. Y es posible queasí fuera. Sin embargo, puestos a medir efectos colaterales, con-viene tener en cuenta que los costes (especialmente sociales) gene-rados por una privatización total, tampoco hubieran sido desdeña-bles.

Sea como sea, el hecho es que la mayor parte de los bienescomunales que los pueblos de Navarra poseían a mediados delXIX, seguían siendo tales, al menos desde el punto de vista jurídi-co, en 1935, y la mayoría.de ellos lo siguen siendo también hoy endía. Para explicar este comportamiento -y descartada la visión quetrata de interpretarlo únicamente como consecuencia de las pecu-liaridades forales de la provincia, por no considerarla suficiente-se puede recurrir a la idea planteada por González de Molina yGonzález Alcantud, para el caso de la pervivencia de bienes comu-nales en algunos pueblos de Andalucía, según la cual, esos espa-cios "han persistido porque uno o varios grupos sociales en lacomunidad han estado interesados en su conservación más que ensu completa privatización, identificando sus intereses con los gene-rales" ^. Pero la interpretación de estos autores va aún más allá, ydescubre, para los casos que ellos estudian, que el mantenimien-to de los comunales llevó aparejada una "mitologización" de losmismos, que se produjo a través de tres componentes esenciales.Por una parte, una "ficción de igualdad" en el uso de los mismos,que no era real pero que la comunidad tendía a interpretar comotal. Por otra, la existencia de un "pleito" histórico sobre los comu-nales, que reforzaba la identidad colectiva de los usuarios frente auna agresión normalmente externa. Finalmente, la existencia de

^ González Alcantud y González de Molina, 1992, pág. 251.

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un "mito de origen", que servía para reforzar la visión idílica de lapropia comunidad.

Y en realidad, esta interpretación de carácter sociológico resul-ta tentadora, porque el planteamiento esbozado encaja bastantebien con lo ocurrido en Navarra. La mitologización de los bienescomunales en el colectivo imaginario navarro, resulta un hechoincuestionable, que perfectamente se hubiera podido crear a tra-vés de los tres componentes señalados. La "ficción de igualdad"que la propia Diputación provincial transmitió sobre los comuna-les desde mediados del siglo XIX, a través de sus circulares, resul-ta evidente. Además, la interpretación que en la mayoría de lasocasiones se ha hecho del proceso desamortizador, ha sido la de un"pleito" entre Navarra considerada como un todo homogéneo ydispuesta a mantener sus privilegios forales, y el Estado, comofuerza externa empeñada en acabar con ellos. Finalmente, el"mito de origen" podría venir representado en la provincia por elAntiguo Reino, que como fuente de los fueros, ha sido tambiénfrecuentemente idealizado z.

Esta visión general que sin duda presenta sus atractivos, puederesultar, sin embargo, demasiado forzada, ya que las decisionessobre la privatización o la conservación se tomaron preferente-mente a escala local y trasladar los componentes de la mitologiza-ción a ese ámbito puede plantear problemas. En cualquier caso, ydesde el punto de vista estrictamente económico, parece evidenteque, en Navarra, la mayor parte de los comunales se mantuvieroncomo tales porque ello no obstaculizaba las posibilidades de acu-mulación de los sectores acomodados con influencia en la toma dedecisiones. En este sentido, la defensa de la propiedad públicapudo encontrar amplios consensos locales, ya que, en principio,ningún sector salía especialmente perjudicado con ello.Probablemente fue en los casos en que no era así, en los que laspresiones a favor de la privatización fueron más elevadas y en losque se acabaron produciendo ventas más cuantiosas.

z En algunos casos esta mitificación se hace de forma explícita. Así por ejemplo, en la introduc-ción a un libro, precisamente sobre comunales, apazecido a principios de esta década, E Gon7álezNavarro escribía: "por eso entiendo que Navarra seguirá siendo nación en la medida en que las futu-ras generaciones sociales navarras sigan pres[ando adhesión a ese pasado que es mítico por ejemplary que es ejemplar porque reproduce hic. et nunc, aquí y ahora, el illud tempus primordial en queNavarra fue reino". EI Gbro en cuestión es el de Hemández Hernández, C. 1990.

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Conservación en manos públicas de buena parte de las superfi-cies municipales, no significó, por otra parte, inmovilismo en lasformas de acceder y usar esos bienes. A1 contrario, las transfor-maciones fueron abundantes y ello ayudó a que los comunalespudieran adecuarse a las nuevas exigencias de la economía, y con-tribuyó de forma definitiva a su permanencia como tales en elámbito jurídico. Los cambios se fueron produciendo por las modi-ficaciones introducidas en la.regulación que, al menos teóricamen-te, determinaba las formas en las que se podían aprovechar losterrenos. Como hemos visto, esas reformas de la regulación seprodujeron a través de un doble movimiento que iba desde laadministración provincial hacia los pueblos y viceversa. De unlado, la Diputación, basándose en la ley de las Cortes de los años1828-1829, iba dictando en sus circulares las normas básicas defuncionamiento. Posteriormente, los municipios concretaban esasnormas con la confección de reglamentos locales que, a su vez,debían de ser aprobados por la corporación antes de aplicarse. Enla década de los 20 del presente siglo, esto es, cien años después dela celebración de las últimas Cortes, el Reglamento para laAdministración Municipal de Navarra (RAMN), vino a refundirlos principales elementos recogidos en los reglamentos locales,completándose de esta manera una de las fases del doble movi-miento al que nos estamos refiriendo. Aunque queda fuera delperiodo cronológico aquí considerado, no está de más señalar queotra fase de ese doble movimiento se ha ido produciendo a lo largodel siglo XX y ha culminado en fechas relativamente recientes, conla aprobación en 1986, de un nuevo Reglamento sobre comunales.

Así pues, si por algo se caracterizaron los cambios en la regula-ción de las superficies públicas, fue por una enorme flexibilidad,que se manifestó a varios niveles. En primer lugar, la administra-ción provincial no dictó unas normas férreas, sino que se limitó atrazar unas líneas generales de actuación dejando su concreción enmanos de los municipios, aunque reservándose la capacidad decontrol posterior. Éstos, a su vez, fueron adecuando las formas deuso, en función de los intereses y de la capacidad de presión y denegociación -entre sí y con la administración provincial- de losdiferentes grupos sociales implicados en el proceso. De ahí que lacasuística resulte muy elevada. La mayor o menor permisividad

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frente a las roturaciones arbitrarias y fraudulentas, o la elevacióno no de expedientes solicitando repartos de suertes comunales, sonejemplos evidentes de la flexibilidad de la que venimos hablando.

Claro que, los cambios en la regulación no dependían solamen-te de la situación a escala local, sino que venían determinados porotras variables más complejas. No hay que olvidar que los munici-pios no eran núcleos aislados, sino que se veían influidos por loscambios económicos que se producían a escala nacional e inclusoirlternacional. Así, el aumento de la demanda de determinadosproductos, la subida de los precios, o la posibilidad de introducirinnovaciones técnicas, en la medida en que afectaban a los dife-rentes sectores sociales de forma distinta, podían influir en susposiciones respecto de los comunales. Como consecuencia de ello,la funcionalidad requerida a esas superficies fue alterándose a lolargo del tiempo, y los protagonistas pudieron buscar en ella, bienun camino para beneficiarse de las coyunturas favorables, bien unmecanismo que sirviera como elemento de protección frente acambios en los mercados que les perjudicaban. Y es, probable-mente, en este contexto, en el que se puede explicar la flexibilidaden la regulación, ya que ella permitía una cierta adaptación a situa-ciones cambiantes.

En términos generales y a pesar de la casuística, la regulacióndesembocó en un triunfo de los aprovechamientos particulariza-dos de los comunales, que se manifestaron, principalmente, en lasroturaciones llevadas a cabo sobre los mismos 3. En este sentido, lacreciente monetarización de la economía, las necesidades líquidasde los ayuntamientos, y la presión ejercida por grupos locales ytambién foráneos, produjo una creciente privatización del uso, enel que no todos los sectores sociales pudieron participar en lamisma medida.

En lo que se refiere a los resultados económicos que la opciónconservadora de las superficies públicas produjo, las fuentes noofrecen datos para realizar un cálculo de los rendimientos de lassuperficies comunales puestas en cultivo que permita compararlos

^ Otro elemento de particularización tremendamente importante, fue el Ilevado a cabo en elaprovechamiento de los pastos púbhcos y de los aProvechamientos forestales, ya que ambos tendie-ron a realizarse rada vez con más intens^dad a lo largo del periodo, a través de subastas púbficas enlas que el mejor postor se adjudicaba los derechos de aprovechamiento. Sobre estas cuestiones puedeverse Iriarte Goñi,1995, capítulos 5 y 6.

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con los rendimientos de las superficies privadas. En cualquiercaso, una cosa resulta evidente, y es que los terrenos públicos,independientemente del uso al que se dedicaran, no fueron super-ficies marginales ligadas primordialmente al autoabastecimientode las pequeñas explotaciones agrícolas, sino que conformaron, enconjunto, un elemento fundamental en la composición del produc-to agrario de la provincia. No podía ser de otra manera si tenemosen cuenta que aproximadamente la mitad de la superficie deNavarra permaneció en manos públicas.

Además, los terrenos comunales, pese a no ser privatizados, estu-vieron totalmente integrados en la economía de mercado. Y no sólopor la comercialización de los productos conseguidos en ellos, sinotambién porque el mantenimiento de esos bienes como públicos noimpidió que en torno a ellos se estableciera un peculiar mercado defactores, muy similar al que se desarrollaba en las tierras de propie-dad privada. La utilización de trabajo asalariado para roturar suer-tes o incluso para ejercer los derechos de aprovechamiento vecinal,fueron más que frecuentes. Por otro lado, los préstamos de capitalentre vecinos para poner en cultivo las suertes adjudicadas estuvie-ron a la orden del día. Finalmente, la compraventa y los arriendosentre usufructuarios, no de la tierra que no les pertenecía, pero si delos derechos de utilización de la misma, también fueron habituales.Cuestión aparte es el grado de transparencia que caracterizó a esemercado de factores, que en muchas ocasiones fue escaso, ya que losacuerdos entre las partes se tomaban con mucha frecuencia de pala-bra sin que mediara ningún tipo de contrato escrito, lo cual pudodar lugar a formas de relación poco definidas en las que los abusospor parte de los que estaban en mejores condiciones para negociar,no debieron de ser infrecuentes. En este contexto, no hay que des-cartar que en torno a los comunales pudieran crearse, en determi-nados casos, formas más o menos complejas de cooperación y dereciprocidad entre los usufructuarios, pero siempre complementa-rias e incluso subordinadas a una lógica de mercado que fue la queprimó en el uso de esos espacios y en sus transformaciones 4.

^ Las formas de cooperación y reciprocidad en las comunidades rurales ha sido desantendida eneste trabajo debido a las nulas referencias que aparecen en las fuentes consultadas. Pese a ello, con-viene no negar la existencia de esas variantes informales de relación economica y social. Una recopi-lación de trabajos en torno a estos temas en Contreras, 1996.

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Por último, en lo que respecta a los resultados sociales del pro-ceso, parece evidente que los sectores locales con más medios deproducción, estuvieron en condiciones de obtener mayores bene-ficios brutos de los comunales, tanto mediante los aprovechamien-tos de carácter vecinal, como a través de los aprovechamientosparticularizados que se fueron imponiendo con el tiempo. Queesos sectores locales estuvieran en todos los casos directamenteligados con una oligarquía provincial resulta más discutible. Esposible que determinados grupos que a escala municipal pudieranser considerados como acomodados por contar con medios deproducción más que suficientes y, en general, con una posicióneconómica desahogada, en el ámbito provincial no pasaran deconstituir una clase media. Sin embargo, teniendo en cuenta que lamayor parte de las cuestiones referidas a la regulación y al uso delos comunales se ventilaban, en primer término, a escala local, laposición ventajosa de esos sectores desembocó en la mayoría delos casos en un acceso diferenciado a las superficies públicas, de lasque ellos resultaban más beneficiados. Esta situación no eraincompatible con la utilización de los comunales por parte de lospequeños campesinos e incluso de los jornaleros, que a través delos aprovechamientos vecinales podían obtener de ellos una parteporcentualmente importante de los recursos necesarios para sureproducción. Sin embargo, este tipo de utilización de las tierraspúblicas, si bien resultaba imprescindible para la supervivencia deestos sectores, no mitigaba las diferencias sociales existentes, sinoque las perpetuaba.

En este sentido, y una vez más, las diferencias entre el norte yel sur de la provincia fueron importantes. En el primer caso, elmantenimiento masivo de los montes en manos públicas y la con-tinuidad de los aprovechamientos vecinales, incidieron sobre unasociedad en la que las desigualdades en la riqueza no eran tan acu-sadas, y sirvieron para perpetuar una organización agraria basadaen la pequeña propiedad pero inserta cada vez en mayor medidaen unas relaciones mercantiles. En el segundo, la mayor privatiza-ción de lo público, la menor importancia de los aprovechamientosde carácter vecinal y la fuerte particularización de los comunales através de las roturaciones, actuaron sobre una sociedad en la quelas desigualdades eran superiores y ahondaron en esa diferencia-

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ción. En términos generales, si bien las clases medias pudieronbeneficiarse en alguna medida del mantenimiento de los comuna-les como tales, éstos no supusieron, desde luego, una solución paralas clases más desfavorecidas.

Pese a ello, la idea de que las superficies públicas actuabancomo atenuantes de la desigualdad, estuvo bastante extendida. Dehecho, la visión interesada o de buena fe, de los comunales comosostén de los pobres, no dejó de planear sobre la regulación y eluso de esas superficies a lo largo de todo el periodo considerado.Sin embargo, esa visión podía constituir, muchas veces, una argu-cia utilizada por parte de algunos sectores para defender sus pro-pios intereses. Así, en ocasiones, cuando los ganaderos pretendíanmantener los montes en manos públicas con el fin de lucrarse delos pastos, podían referirse a las ventajas que los usos colectivosreportaban a los sectores menos favorecidos. Por contra, cuandootros sectores pretendían la roturación, podían argiiir que el repar-to beneficiaba sobre todo a los pobres, que a través del mismorecibían el producto de los comunales que les correspondía, ya queel uso en común beneficiaba en realidad a los más acomodados.Dicho de otro modo, la teórica defensa de los menesterosos podíaencubrir otro tipo de intereses no tan altruistas.

En definitiva, que los comunales fueran utilizados de formamás o menos igualitaria, sirviendo sobre todo como fuente de acu-mulación de los sectores favorecidos o, por el contrario, como bie-nes de los que la mayoría de los vecinos se beneficiaban, dependióde muchos factores. La mayor o menor desigualdad social existen-te en cada municipio, las necesidades de las haciendas municipalesen estrecha relación con la composición que adoptaran los ayun-tamientos o la presión ejercida por elementos ajenos a la comuni-dad interesados en hacerse con los derechos de uso de los montes,fueron algunos de ellos. De la relación de fuerzas que se estable-ciera entre todos estos factores y de la capacidad de presionar y denegociar de cada uno de los grupos implicados, dependía la orien-tación que adoptara el uso de los comunales. En consecuencia, deella dependía que se hubiera optado por la privatización o por laconservación, que se permitieran las roturaciones arbitrarias o quese prefirieran los repartos de suertes más o menos extensas. Eneste sentido, cualquier generalización resulta arriesgada, y sólo

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estudios locales detallados pueden profundizar en estas cuestionesy ayudar a establecer modelos de comportamiento más definidos.Sin embargo, en término generales, no parece descabellado supo-ner que los sectores más acomodados poseían más mecanismos depresión que los más desfavorecidos y que por tanto estuvieron enmejores condiciones para extraer la mayor parte del excedentegenerado por esos bienes.

En este contexto se puede explicar que fuera precisamentealrededor de los comunales y de la regulación de su uso, que veníaa determinar las posibilidades de acceso a los mismos por parte delos diferentes grupos sociales, donde cristalizaron buena parte delos conflictos agrarios existentes en la provincia. Unos conflictosque, en algunas ocasiones (y sobre todo en la zona norte), pudie-ron manifestarse simplemente en la pervivencia de usos fraudu-lentos, y que en otras (principalmente en la zona sur), adoptaronformas violentas materializadas en motines o en ocupaciones defincas. En cualquier caso, unos y otros eran fruto de la desigual dis-tribución del producto conseguido de esas superficies.Curiosamente, fue la conflictividad generada alrededor de loscomunales, la que hizo que se potenciara el papel pacificador queun acceso controlado de los sectores menos favorecidos podíasuponer. Así, fue sobre todo a partir de los enfrentamientos gene-ralizados que se produjeron durante la segunda década de estesiglo, cuando se trató de reforzar la funcionalidad social de las tie-rras públicas, y la situación se hizo evidente durante la SegundaRepública, época en la que los comunales fueron utilizados paraintentar poner coto a una reforma agraria que amenazaba conafectar también a la propiedad privada. Pese a ello, los logros fue-ron escasos. En una sociedad con una desigual distribución de larenta, el recurso a los comunales con fines equilibradores no podíasuponer más que una especie de parche, que la diferente disponi-bilidad de factores de producción se encargaba de desbaratar. Porlo demás, el brusco cambió acaecído en 1936 con la implantaciónpor la fuerza de un estado totalitario, vino a poner fin a cualquierintento de reforma.

Recapitulando, parece que las diferencias institucionales que lagestión de los patrimonios públicos presentaron en Navarra, nofueron en realidad determinantes para que los procesos de trans-

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formación se desarrollaran por cauces radicalmente distintos. Alcontrario, lo ocurrido en el norte de la provincia presenta fuertessimilitudes con la situación de otras regiones de la España húme-da, donde el mantenimiento de los montes públicos fue abundan-te y donde el control del Estado sobre los aprovechamientos fuecedido también en gran medida a las entidades locales. Conformedescendemos hacia el sur, la situación fue cambiando, presentandosimilitudes, aunque a veces bastante atenuadas, con aquellas zonasen las que la privatización y la particularización fue más intensa,generando mayores diferencias sociales y también una mayor con-flictividad. En definitiva, el modelo centralizador intentado por elEstado y el modelo descentralizado desplegado por la administra-ción provincial, al basarse ambos en una flexibilidad que resultabaimprescindible, tuvieron unos efectos bastante similares, que sematerializaron de forma diferente dependiendo de las característi-cas de la organización agraria y de la articulación social de losterritorios en los que se aplicaban.

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