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Un espacio significativo en los derechos y obligaciones de la OMC para la inserción internacional

Ernesto S. Liboreiro*

Resumen Parte de los obstáculos para un desarrollo con equidad en Argentina se originan en el ámbito del comercio internacional y de las negociaciones comerciales internacionales, aunque la mayor parte se localiza en otras órbitas. En esta presentación se identificarán y analizarán los que tienen origen en la OMC. El GATT desde 1947 y la OMC a partir de 1995 han establecido las reglas del juego, los parámetros de referencia, para una porción muy significativa del comercio internacional actual de bienes y servicios y del que puede llegar a tener lugar durante los próximos 20 años entre sus países miembros; Argentina es uno de ellos. Tales reglas se determinan principalmente a través de las negociaciones que mantienen los países que la componen en un ámbito que se conoce como Rondas, siendo la del Desarrollo o de Doha, la que se encuentra en curso. Una segunda instancia en la que se define la normativa de la institución son los fallos que emanan de su Órgano de Solución de Diferencias (OSD), al interpretar las reglas que surgen de las negociaciones. La normativa emergente de la OMC define mejores condiciones para el comercio de manufacturas de origen industrial (MOI) que de productos originados en el agro, la inversa de las ventajas comparativas y competitivas que ha desarrollado la Argentina. Estas normas facilitan la importación de MOI intensivas en trabajo procedentes de países en desarrollo (PED) y de aquellas obtenidas con muy altos niveles de productividad laboral por altas inversiones de capital y adopción de tecnologías complejas, que se originan en países desarrollados (PD). Por otro lado, el proteccionismo al agro vigente tanto en PD como PED dificulta que nuestro país pueda emplear más plenamente su potencial para lograr una expansión mayor en cantidad, valor agregado y precios de los productos originados en el agro. La importación de MOI intensivas en trabajo procedentes de los PED actúa como un aumento en la oferta laboral de Argentina, presionando los salarios hacia la baja. Por otro lado, las importaciones de MOI originadas en PD intensivas en capital y tecnología dificultan la producción de estos bienes en el país, conteniendo la demanda de trabajo para producirlos, ejerciendo también una presión bajista de los salarios (incluso de los calificados). Finalmente la dificultad para desarrollar más plenamente el potencial del agro, en productos sin procesar, semiprocesados y procesados también contiene la demanda de trabajo. Al combinarse estas presiones con un contexto desfavorable de estructura económica, políticas internas y comportamientos empresariales no propicios se generan situaciones de inequidad ya conocidas. Sin embargo, existe un espacio significativo dentro de los derechos y obligaciones de la OMC para lograr gradualmente una inserción internacional que nos permita competir mejor en ambos ámbitos. La Argentina ha podido influir en la adopción de normativas de la OMC y puede continuar haciéndolo, a pesar del poder limitado que tiene en el ámbito mundial, debido a la regla de decisión por consensos de la OMC y a las alianzas que puede realizar con otros países. La falta de políticas activas claras en materia de producción, comercio exterior y en otros ámbitos limita, sin embargo el potencial para aprovechar las normativas de la OMC.

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Introducción Los organizadores de este evento me invitaron a presentar un trabajo sobre las

“Condicionalidades de la Organización Mundial de Comercio”, en el marco de la

convocatoria de la Universidad a la sociedad bajo el lema "El Plan Fénix en vísperas

del segundo centenario. Una estrategia nacional de desarrollo con equidad". Considerando los énfasis definidos por esta convocatoria decidí abordar el tema

solicitado en lo referido a la relación entre el crecimiento y la equidad en el ámbito de

la institución señalada.

La idea central que desarrollaré es que la OMC es una institución “en evolución” en la

que conviven una serie de reglas que amparan las equidades e inequidades del

comercio mundial. En esta dinámica se abre un espacio para la participación

provechosa, por parte de los países en desarrollo (PED) en la arquitectura del

comercio internacional. Los beneficios de esta participación están determinados en

gran medida por la capacidad de acción de los PED y las alianzas que puedan

construir. Conviene advertir que al término “Condicionalidades” lo asimilaré al conjunto de

reglas del juego que limita la autonomía de las decisiones de un Estado.

Comenzaré con la presentación de algunas de las reglas que acordaron respetar los

países miembros que adhieren a la Organización Mundial de Comercio.

Posteriormente, abordaré las reglas que amparan la inequidad en el comercio de los

Países En Desarrollo (PED) para referirme luego, a aquellas reglas que ofrecen

potencial para corregirlas. Seguiré con una referencia breve a los términos que

algunos países desarrollados promueven adoptar y que constituirían amenazas para

la expansión de un comercio con mayor equidad y terminaré con algunas

conclusiones.

Reglas que deben respetarse Los Estados Miembros del GATT desde su fundación en 1947 y de la OMC, a partir

de 1995, han establecido las reglas del juego, los parámetros de referencia, para una

porción muy significativa del comercio internacional actual de bienes y servicios y del

que puede llegar a tener lugar entre ellos durante los próximos 20 años. Ejemplos de

tales reglas son (a) las concesiones que un país otorga a otro son extensibles a los

miembros restantes de la organización (Art. I del GATT), conocida como tratamiento

de Nación Más Favorecida (NMF); (b) excepcionalmente los países pueden no

otorgar tratamiento de NMF cuando suscriban entre sí acuerdos de integración (Art.

XXIV del GATT); (c) el tratamiento que un país concede a un bien que se importe no

debe diferir del que recibe el mismo bien cuando es producido en el propio país (Art.

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III del GATT); (d) las subvenciones que un país aplique no deben causar perjuicio

grave a los intereses de otro miembro; (e) prohibición de otorgar subsidios a las

exportaciones de bienes industriales; (f) prohibición de establecer restricciones

cuantitativas a las importaciones; (g) prohibición de adoptar una restricción voluntaria

de exportaciones; (h) Tratamiento Especial y Diferenciado (TED) a favor de los PED;

(i) reciprocidad de las concesiones (quid pro quo); (j) todos los países tienen un voto y

las decisiones se toman por consenso; (k) las controversias comerciales entre los

miembros se dirimen ante el Órgano de Solución de Diferencias (OSD); (l) adopción

automática de las decisiones del OSD; (m) un Estado Miembro (EM) no puede

adoptar restricciones sanitarias a la importación de un producto si no existe

comprobación científica de su nocividad; y (o) un país Miembro no puede superar los

aranceles máximos que se comprometió a respetar para un año determinado.

Hay que advertir, sin embargo, que estas reglas difieren del carácter que tienen los

términos y condiciones que establece el FMI. En el caso del FMI, este es parte

interesada de los acuerdos que firma con los países. Por el contrario la OMC no

participa de acuerdos particulares con sus Miembros. Como consecuencia de esto, la

OMC no actúa como auditor del cumplimiento de los acuerdos en la manera que lo

hace el FMI. Por ello mismo, un Estado Miembro de la OMC está comprometido a

respetar los acuerdos que forman parte de la OMC y a cumplir con los resultados de

las Rondas, pero no puede ser demandado por la misma OMC por su falta de

cumplimiento. Quien puede demandar por su falta de cumplimiento es otro EM, ante

un órgano de solución de disputas. El poder coercitivo que tiene la OMC también es

muy diferente del que tiene el FMI sobre un Estado miembro. En síntesis, la acción

fiscalizadora de la OMC tiene mucho menos importancia en los EM que la que

despliega el FMI con un EM con el cual suscribe un convenio de apoyo financiero

específico.

Las reglas de la OMC se determinan principalmente a través de las negociaciones

que mantienen los países que la componen en un ámbito que se conoce como

Rondas, siendo la del Desarrollo o de Doha, la que se encuentra en curso. Se tienen

expectativas de que pueda llegarse a un acuerdo pero no antes de 2006. En este

caso su adopción por los Países Desarrollados (PD) podría terminar de concretarse

no antes del 2013 y por parte de los PED no antes de 2017. El inicio de otra Ronda no

podría comenzar antes de 2015 y difícilmente pueda acordarse algo en menos de 5

años de negociaciones, con lo que el mundo comercial estaría operando con los

resultados que emerjan de la Ronda del Desarrollo por lo menos hasta 2020.

Otra fuente en que se define la normativa de la institución son los fallos que emanan

de su OSD, al interpretar las reglas que surgen de las negociaciones. El

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pronunciamiento reciente del Cuerpo de Apelaciones del OSD en la controversia que

Brasil mantuvo por los subsidios a la producción y exportación de algodón de los

EE.UU. estableció, por ejemplo, que no es suficiente que este país haya cumplido con

los compromisos asumidos en el Acuerdo sobre Agricultura, sino que no debería

ocasionar perjuicios a otros países con las subvenciones que aplica.

Reglas que amparan inequidad La normativa emergente del GATT primero y de la OMC luego no es neutral desde el

punto de vista de los condicionantes para el desarrollo de un país como Argentina.

Como otras instituciones que surgieron después de la 2ª Guerra Mundial, el GATT

tuvo la fuerte impronta de los intereses de los EE.UU., en primer lugar, y de los otros

países desarrollados, en segundo lugar. Puede parecer prima facie que las teorías de

la competencia perfecta, de las ventajas comparativas y de las ganancias del

comercio en su versión neoclásica constituyen paradigmas que definen el sendero por

el cual transitó el GATT y ahora lo hace la OMC pero no es así.

Desde la creación del GATT, EE.UU. propuso que las concesiones que harían para

reducir aranceles solamente se realizarían en tanto y cuanto hubiera reciprocidad en

la importancia de las concesiones que realizaran las otras partes. De aquí se trasladó

la reciprocidad como principio general de las negociaciones al GATT y luego a la

OMC.

Tanto antes como ahora, lo que los EE.UU. y la UE han pretendido, por la vía de la

OMC, es un espacio para la expansión del comercio de sus propias empresas, no la

búsqueda de un mercado internacional en que imperase la rivalidad de empresas con

bajo poder de influir sobre el mercado, con movilidad de todos los factores de la

producción, con transparencia de mercado y homogeneidad del producto. No se puso

énfasis alguno en la defensa de la competencia bajo estos términos, sino en la

defensa de sus propias empresas, que es algo bien diferente.

Tampoco buscó EE.UU. entronizar la teoría de las ventajas comparativas como guía

para el funcionamiento del GATT. En los hechos, al defender su producción y

exportación nacional en todos los bienes en los cuales producía a costo bajo ha

defendido más bien la teoría de las ventajas absolutas, retaceando el poco espacio

disponible para que los PED aprovechen sus ventajas comparativas.

La normativa emergente del GATT primero y de la OMC después definió mejores

condiciones para el comercio de manufacturas de origen industrial (MOI) que de

productos originados en el agro, lo cual favorece los intereses de los PD y discrimina

en contra de las ventajas comparativas y competitivas que ha desarrollado Argentina. La razón de esta situación se origina, en primer lugar, en la sanción por parte de los

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EE.UU. de varias normas proteccionistas para su agricultura desde la Primera Guerra

Mundial. Estas normas influyeron en la redacción del GATT y en el fracaso de la

creación de la Organización Internacional del Comercio en 1947. Además, cuando se

acuerda el Tratado de Roma, por el cual se crea el Mercado Común Europeo (MCE)

en 1958, los EE.UU. encuentra dificultades para combatir las políticas proteccionistas

que forman la columna vertebral de la Política Agrícola Común (PAC), por el carácter

proteccionista de su propia legislación. Por el proteccionismo de los PD,

principalmente EE.UU., el entonces MCE (hoy UE-25) y el Japón condujeron a que la

agricultura, como sector, fuese excluida en 7 rondas de negociaciones multilaterales,

argumentando razones de protección de agricultores, seguridad alimentaria, empleo,

etc. Recién a partir de la Ronda Uruguay y por insistencia de Argentina, se logró

incorporar en las negociaciones a la agricultura. Aún así, el promedio mundial de

aranceles para la importación de bienes industriales es de 31%, en tanto que el

correspondiente para bienes de la agricultura (Capítulos 1 a 24 del Sistema

Armonizado) es del 58%.

Aranceles promedio simple permitidos para importaciones de moi y de productos originados en el agro

PAISES ORIGINADOS

EN EL AGRO

MOI

Desarrollados 50% 4%

En desarrollo 62% 40%

Mundial 58% 31%

FUENTE: Elaborado en base a WTO. World Trade Report 2005. Business and Industrial

Advisory Committee to the OCDE. Liberalisation of Non Agricultural Tariff Barriers. 2003. FAO.

Mesa redonda … 2005.

Otra fuente de inequidad en las reglas de la OMC es la que surge en el ámbito del

OSD, al requerir que la carga de la prueba, en la aplicación de medidas de protección

recaiga en quienes sufren el daño (los PED) por la aplicación de los subsidios a la

producción y a la exportación.

Reglas para lograr mayor equidad Al ampliarse la membresía del GATT con la incorporación de numerosos PED, sus

presiones a favor de un trato más equitativo se hicieron sentir y en la actualidad estos

países cuentan con reglas que tienden a defender sus intereses. Este es el caso del

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TED que establece, por ejemplo, condiciones menos exigentes a los PED para aplicar

las reducciones de aranceles y de subsidios a las exportaciones, tanto en porcentajes

como en el número de años que tienen para adoptarlas. Sin embargo, esta regla

opera como excepción al principio general de la reciprocidad de las concesiones.

La Cláusula de Habilitación del GATT, incorporada en la Ronda Tokio, permite

negociar reducción de aranceles entre PED, aunque no cubran lo sustancial del

comercio. Esta constituye un potencial para que éstos puedan acrecentar su comercio

entre sí. El comercio entre los PED ha venido creciendo representando alrededor de

un 40% de todo el comercio de mercaderías de los PED y aproximadamente un 12%

del comercio mundial total.

Algunos artículos de los acuerdos suscriptos durante la Ronda Uruguay (RU) aunque

sirven de protección a los intereses de los PD, también sirven a los PED. Tal es el

caso del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias que establece la

obligatoriedad de utilizar principios científicos para demostrar la nocividad de un

producto antes de adoptar restricciones a su importación en un EM. Esto acota el

grado de arbitrariedad con que un país o grupo de ellos puede aplicar una restricción

so pretexto de proteger a sus ciudadanos. Este principio, junto con los pasos que

deben darse para poder aplicar restricciones a las importaciones, basándose en el

principio precautorio, ha obstaculizado la aplicación por parte de la Unión Europea

(UE) de restricciones al ingreso en su territorio de bienes producidos mediante la

biotecnología. Este bloque ha batallado intensamente tratando de modificar este

principio y, al no poder lograrlo, gestó el Protocolo de Seguridad en Biotecnología que

contiene un concepto mucho menos exigente del principio de precaución, facilitándole

colocar obstáculos a dicho tránsito transfronterizo.

El fortalecimiento del OSD con la firma de los acuerdos de la RU también ha

significado una conquista para los PED, como lo atestiguan varios pronunciamientos

favorables a éstos. Tales son los casos impulsados por el Brasil contra los EE.UU.

por el algodón y contra la UE-15 por el azúcar, Perú contra la UE por las sardinas y

Argentina contra EE.UU. por el acero.

La finalización de la llamada Cláusula de Paz (cláusula de debida moderación) del

Acuerdo sobre Agricultura el 31 de diciembre de 2003 también constituyó una

conquista de significación para los PED, al disminuir la incidencia negativa del

proteccionismo de los PD en materia de agricultura.

Una de las reglas de mayor importancia que favorece a los PED es la práctica para

concluir las negociaciones de una Ronda, de que todos los EM de la OMC brinden su

apoyo en la Ronda que se esté negociando, la llamada “decisión por consenso”. Esto permite que un país, como Argentina, pueda romper el consenso si no está de

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acuerdo con los resultados de la negociación en un momento determinado, tal como

sucedió durante la RU. Si quienes disienten forman parte de un grupo importante de

países, como los del G20, su peso es mucho mayor que si lo hacen en forma aislada.

PD presionan por reglas que pueden agravar inequidad Hay diversos ámbitos en los cuales los PD quieren modificar reglas vigentes en la

OMC, con la finalidad de favorecer el poderío avasallador de sus grandes empresas a

expensas de las originadas en los PED. A continuación se mencionan algunos

ejemplos: (a) colocar en un pié de igualdad las empresas de todos los países para

acceder a las compras gubernamentales; (b) colocar en un pie de igualdad las

empresas de todos los países para el tratamiento de las inversiones; (c) acotar la

capacidad de operar a las Empresas Estatales de Comercialización, en lugar de

limitar los comportamientos monopólicos de cualquier tipo de empresas, sean

públicas o privadas; (d) establecer estándares laborales y ambientales equivalentes

en los PED a los vigentes en los PD para elevar los costos de aquellos y dificultarles

competir con costos bajos en el mercado internacional; y (e) eliminar la posibilidad de

emplear el diferencial arancelario de exportaciones para que los PED no puedan

rivalizar con las manufacturas originadas en los PD.

Conclusiones No puede llegarse a una conclusión general sobre la bondad de la normativa de la

OMC, a partir de la sumatoria simple de las reglas que fortalecen la vigencia de la

inequidad entre PD y PED versus aquellas que posibilitan una mayor equidad. La

importancia de los protagonistas con mayor peso entre los desarrollados, la

capacidad de maniobra que tienen los PED para actuar y de las alianzas que pueden

llegar a forjar, son factores de enorme importancia para definir las probabilidades de

ocurrencia de los numerosísimos escenarios que pueden formularse.

Existe un espacio significativo dentro de los derechos y obligaciones de la OMC para

lograr gradualmente una inserción internacional que nos permita competir mejor.

Argentina ha podido influir en la adopción de normativas y puede continuar haciéndolo,

a pesar del poder limitado que tiene en el ámbito mundial, debido a la regla de

decisión por consenso de la OMC y a las alianzas que puede realizar con otros países.

La Ronda Uruguay significó una modificación en el fiel de la balanza que antes

favorecía abrumadoramente a los PD. Hasta ese momento la Cuadrilateral, formada

por EE.UU., UE, Japón y Canadá, era la que definía los contenidos y resultados

finales de las Rondas. Hoy el grupo de los FIPs (Five Interested Parties), compuesto

por EE. UU., UE, Australia, Brasil e India, ocupa el lugar de la Cuadrilateral.

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Posteriormente, el freno que los PED pusieron a los PD en Seattle (1999) y Cancún

(2003) sirvió para robustecer las posibilidades de continuar modificando las

inequidades vigentes. En agosto de 2004 una nota del New York Times comentaba,

refiriéndose al Programa de trabajo que está sirviendo como agenda de

negociaciones para la Ronda del Desarrollo – firmado el 1-8-2004 – que por primera

vez los EE.UU. y la UE no habían podido imponer sus decisiones en la OMC.

Adviértase, además, que en la reunión Minimisterial de Dalián, China, realizada en

julio de 2005, por primera vez una propuesta de negociación de un grupo de PED, el

G20, puede llegar a ser tomada como documento de base para las negociaciones.

La existencia de inequidades no justifica salir de la OMC. Esta opción tendría

consecuencias muy negativas para Argentina porque: nuestro país perdería la

posibilidad de demandar la modificación de las políticas de otros países que nos

causan perjuicio grave; no podríamos disfrutar de la aplicación del principio de NMF

en cuanto a los aranceles vigentes; y solo tendríamos posibilidad de negociar mejoras

en las relaciones comerciales con otros países a través de negociaciones bilaterales.

Son muy pocos los países de cierta importancia que no son miembros de la OMC y

éstos pugnan por serlo. Tal fue el caso de la República Popular China, que demoró 20

años para lograr entrar. Otros países de importancia como Arabia Saudita, Argelia,

Federación Rusa, Irán, Irak y Vietnam lo están intentando en la actualidad.

En la medida en que los PED puedan defender e impulsar reglas que los favorezcan,

la OMC podrá constituir un foro de negociaciones y pronunciamientos que sirva para

afianzar sus procesos de crecimiento con equidad.

* Contador Público, Universidad Nacional del Sur, Master y Ph.D. en Economía agraria por la Michigan State University. Director ejecutivo del Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales. Trabaja como consultor en agro-negocios, con énfasis en temas de comercio internacional, negociaciones internacionales, escenarios y estrategias. Ha realizado trabajos para universidades de varios países, empresas exportadoras, procesadores de materias primas, acopiadores, cooperativas, bancos, proveedores de insumos, SAGPyA, INTA, IICA, FAO, OEA, OIT y entidades gubernamentales y privadas de otros países

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