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XVII CONGRESO ACOES: LIBERTAD Y SEGURIDAD EN EL ESTADO DEMOCRÁTICO MESA 1- EL DESAFÍO CONSTITUCIONAL DEL TERRORISMO

Juan Manuel Goig Martínez- María Acracia Núñez Martínez

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CONSECUENCIAS DEL TERRORISMO YIHADISTA EN LA POLÍTICA MUNDIAL. ESPECIAL ATENCIÓN A SU INCIDENCIA EN LA UE.

CONTROL DE FRONTERAS vs. LIMITACIÓN DE DERECHOS

JUAN MANUEL GOIG MARTÍNEZ. Catedrático de Derecho Constitucional. UNED

MARÍA ACRACIA NÚÑEZ MARTÍNEZ. Profesora Titular de Derecho Constitucional, UNED

Sumario: I.-INTRODUCCIÓN. LA PRIMAVERA ÁRABE. II.- CONSECUENCIAS DEL YIHADISMO EN EL ORDEN INTERNACIONAL. III.- EUROPA ANTE EL TERRORISMO YIHADISTA: 3.1.- La respuesta interna de los Estados de la UE ante el terrorismo yihadista. 3.2.- Consecuencias del terrorismo yihadista en España. IV.- LA POLÍTICA COMÚN EUROPEA EN MATERIA DE MIGRACIÓN Y ASILO. 4.1.- Unos últimos pasos comunitarios en materia migratoria equivocados. La UE insolidaria y el cierre de fronteras. 4.2.- A modo de conclusión. Estado de la cuestión y propuestas de mejora.

I.-INTRODUCCIÓN. LA PRIMAVERA ÁRABE

La Primavera árabe es el nombre con el que mediáticamente se ha identificado la serie de protestas de carácter popular y político que se sucedieron en la región árabe principalmente desde inicios del 2011, y que motivaron la caída de los gobiernos en Túnez, Egipto y Libia, así como crisis de inestabilidad en Yemen, Bahrein Irak o Siria1.

Los analistas más neutrales atribuyen el inicio de este proceso a las consecuencias de la crisis económica y el impacto de ésta en una región que prácticamente ha depositado sus confianzas económicas en el petróleo y, en consecuencia, a la economía estadounidense y europea. Otros especialistas más alineados con el movimiento califican a la "Primavera" como producto de la madurez de una sociedad harta de la poca distribución de las riquezas nacionales, y ansiosas de mayor participación en las decisiones políticas.

En cualquier caso, los levantamientos ciudadanos se produjeron a partir de numerosas causas estructurales. El alto nivel de corrupción, ineficiencia y afán represivo de los regímenes de la zona, así como la permanente insatisfacción de las necesidades básicas de un amplio porcentaje de una población, por otro lado, mayoritariamente joven y sin expectativas de poder desarrollar una vida digna, fueron componentes estructurales de una situación que explica las movilizaciones2

De este modo, tomando la clasificación que realiza Le Monde Diplomatique3, podemos distinguir la existencia de 5 factores principales que explicarían el surgimiento de estos movimientos revolucionarios

Histórico: la pérdida de tres guerras contra el Estado de Israel, que obligó a algunos países de la región a someterse a acuerdos de paz y cooperación con

1 Vid. MANGANA, S.- «Las protestas en los países árabes son en respuesta al inmovilismo político». Montevideo, VADENUEVO Nº 31, Montevideo, 2011 2 NÚÑEZ VILLAVERDE, J.- Apuntes de urgencia sobre la oleada de cambios en el Mundo Árabe. Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acción Humanitaria (IECAH). Fundación Carolina,2011 3 RAMONET, I.-“Cinco causas de la insurrección árabe”. Le Monde Diplomatique. N°158. Marzo 2011



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Estados Unidos, en razón de los cuales, este último adquirió el control de los recursos petrolíferos a la vez que se comprometió a mantener en el poder a déspotas tales como Mubarak en Egipto.

Político: El establecimiento de dictaduras de partido único que silenciaron a la población.

Económico: La crisis financiera de Wall Street acontecida en 2008, que dejó sin trabajo a numerosos trabajadores egipcios residentes en Europa y obligó a los Estados a adoptar medidas de ajuste impopulares.

Climático: Un gran incendio producto de sequías acontecido en Rusia afectó las exportaciones de cereales de dicho país, elevando los precios de los productos alimenticios. En este contexto, los países de la región árabe, una de las mayores importadoras de estos alimentos, se vieron envueltos en una situación de carencia que motivó las revueltas sociales.

Social: La existencia de una población muy joven, sumada a elevados índices de desocupación y la imposibilidad de emigrar a Europa, tanto por las trabas impuestas por sus propias naciones como por los países europeos, fue otro de los factores desencadenantes de la situación. Podemos observar, con carácter previo, cómo las monarquías árabes han

aguantado mejor que otros sistemas de gobierno en la zona. Tal vez los sistemas monárquicos han sido capaces de intuir, en mayor medida que el establecimiento de reformas, tímidas y de escaso calado, han sido un importante dique a las reformas populares.

Muchas, y de muy distinto ámbito han sido las consecuencias que han tenido los movimientos y revueltas que acaecieron durante la Primavera Árabe.

Una consecuencia significativa es la necesidad de que Estados Unidos haya tenido que cambiar su política exterior en Oriente Medio. Estados Unidos tenía una visión clara de un Medio Oriente algo estancado en el que contaba con unas alianzas confiables con países como Egipto, Israel y Arabia Saudita, cuyo papel tiene que transformar.

El mapa del Medio Oriente que trazaron Reino Unido y Francia a mediados de la Primera Guerra Mundial parece que se está desdibujando4.

Las profundas transformaciones de las dinámicas sociopolíticas en el mundo árabe; la emergencia de la ciudadanía como actor político central; las demandas simultáneas de rendición de cuentas a las autoridades; y el aumento del debate público y abierto sobre el porvenir de las sociedades árabes, que fueron ensalzadas como consecuencias más importantes del movimiento, no se han visto plenamente asentadas.

Varios años después de la “Primavera árabe” no existen demasiadas razones para el optimismo5.

En Egipto se ha experimentado un retroceso generalizado de las libertades desde la llegada a la presidencia de Al Sisi. Siria e Irak son dos regímenes sectarios que tratan de instrumentalizar la heterogeneidad religiosa en su propio beneficio. El conflicto civil que sufren ambos países ha provocado que diferentes grupos no estatales disputen al poder central el monopolio del uso legítimo de la violencia. Milicias armadas y grupos yihadistas se han apoderado de partes significativas del territorio, lo que en algunas zonas

4 Vid. VVAA.- La Primavera Árabe y sus consecuencias, monográfico en Revista Alif Nûn nº 98, noviembre de 2011. 5 Vid. CARTALUCCI, T. - “Year of the dupe”. Land Destroyer, diciembre de 2011



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implica la imposición de una retrógrada interpretación de la ley islámica o sharía y, en ocasiones, la persecución de las minorías religiosas.

Yemen y Libia, otros dos países donde la primavera árabe prendió y sus dirigentes fueron desalojados del poder, se han adentrado en una peligrosa huida hacia ninguna parte como resultado de la descomposición del poder central

La política árabe se ha convertido en un camino menos transitable de lo que pudo parecer en principio6.

En consecuencia, no podemos referirnos a una ola de democratización, sino más bien a una «ola de búsqueda de cambio político», limitada a la región, con efectos muy diversos sobre la naturaleza de los regímenes árabes. De las transiciones democráticas abiertas en 2011, solo en Túnez se ha establecido un régimen democrático7.

Sin embargo, no podemos obviar que la transición democrática de Túnez, que sigue adelante a pesar de los enfrentamientos políticos, las brechas sociales, la crisis económica, la inestabilidad regional y la lacra terrorista, será inviable si el actual contexto regional se perpetúa, no solo por la amenaza yihadista dentro y fuera de sus fronteras, sino porque la historia ha demostrado la dependencia estructural de las sociedades árabes entre sí.

Importante, en un futuro, es la determinación de si las sociedades en las que ha surgido este movimiento lucharán por crear ciudadanía, sociedades civiles viables e instituciones políticas democráticas y transparentes. Es poco probable que los movimientos sociales sobrevivan si no permean las instituciones locales y grupos sociales8.

Y una secuela transcendental es la profundización del cisma entre dos ramas de Islam, que ha llevado a niveles alarmantes de violencia sectaria9.

Una de las principales consecuencias ha sido el nacimiento de milicias armadas y grupos yihadistas10 como el Estado Islámico ( también conocido como Daesh, o ISIS) que se abroga el liderazgo religioso y espiritual de la umma, la comunidad de fieles musulmanes, a través de la recuperación de la tan simbólica institución del califato, extinta desde 192411, el Frente Al Nusra, Ansar Al Sharía, Ansar Bait Al Maqdis, todos

6 Vid. MORILLAS, P.- “Lo que queda de la primavera árabe, cuatro años después”, en Política Exterior, nº.163, enero-febrero de 2015 7 Vid. VVAA.- Escenarios post-Primavera Árabe: actores y dinámicas de cambio, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº.109, 2015 8 TURNER, B.S.- “La ciudadanía árabe: la Primavera Árabe y sus consecuencias no intencionales”, en Sociología Histórica, nº1, 2012. 9 Vid. AZNAR FERNÁNDEZ-MONTESINOS, F.- “Doctrina y acción política. Pugnas sobre el islam ver-dadero. El salafismo”, en Yihadismo en el mundo actual, Documentos de Seguridad y Defensa 62, Ministerio de Defensa, 2014 10 El yihadismo es un neologismo occidental utilizado para denominar a las ramas más violentas y radicales dentro del islam político, caracterizadas por la frecuente y brutal utilización del terrorismo, en nombre de una supuesta yihad, a la cual sus seguidores llaman una «guerra santa» en el nombre de Alá. La yihad, como concepto básico del Islam, es una cuestión debatida Tiene dos tipos de acepciones: la «yihad menor» de inspiración violenta, en la que se intentan legitimar los yihadistas, y la «yihad mayor», de interpretación espiritual, que representa el esfuerzo que todo creyente debe realizar para ser mejor musulmán, mejor padre o madre, esposo o persona. Ideológicamente, el yihadismo como doctrina política es un ideario teocrático totalitario de corte «antiliberal» y «antidemocrático» que, según sus críticos, «desprecia sistemáticamente la vida humana». Por esa razón está considerado por muchos como una de las amenazas más graves a las que se enfrentan las democracias liberales, particularmente en Occidente. 11 CEPELLEDO BOISO, J.- “Modelos de organización política de la umma en la historia del pensamiento islámico”, en Cuadernos electrónicos de Filosofia del Derecho, nº 22, 2011.



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ellos en la órbita de Al Qaeda, grupúsculos yihadistas que pretenden redibujar las fronteras regionales y reinstaurar un califato islámico por la fuerza de las armas12.

Y, por supuesto, la consecuencia más importante ha sido, por un lado, el aumento del terrorismo en África13 y de la inestabilidad regional tras el inicio de una pugna de poder en la mayoría de los países afectados, una inestabilidad regional con consecuencias multinacionales y, por otro, el desarrollo de este radicalismo yihadista, también ha incidido en el mundo occidental democrático, lo que ha determinado que, tanto EEUU, como la UE14, haya adoptado un proceso de defensa de su seguridad interior a través de reformas legislativas de gran impacto en los derechos humanos15.

II.- CONSECUENCIAS DEL YIHADISMO EN EL ORDEN INTERNACIONAL.

A pesar de su debilitamiento, Estado Islámico continúa desafiando al mundo. Su extremismo les hace únicos16.

Esto, indudablemente, tiene unas consecuencias, inicialmente no previstas, cuyas expectativas son una gran incógnita. Estas consecuencias se manifiestan en distintos órdenes:

a) Consecuencias económicas: en un momento en el que el mercado del petróleo y del gas están fuertemente influenciados por la inestabilidad política de productores b) Consecuencias políticas: no solo en la zona, sino en todo el mundo, tanto en el ámbito de la seguridad interior y exterior, como en materia de derechos humanos. c) Consecuencias regionales e internacionales: la situación a nivel regional es muy complicada. Existe una guerra fría entre Irán, valedor del chiismo y de Al Maliki, y Arabia Saudí, garante del sunismo más ortodoxo. Las relaciones entre los Estados vecinos no es buena, y Europa no ha sabido reaccionar ante el fenómeno del yihadismo, ni ante sus consecuencias para la población17. Las consecuencias del terrorismo yihadista del Daesh alcanzan todo el planeta y

ello pone de manifiesto que es necesaria “una repuesta integral” de todos los poderes de los Estados y “una cooperación internacional sólida y bien construida” ante una amenaza

12 Vid. COCKBURN, P.- Isis. El retorno de la yihad, Planeta, Madrid, 2015 13 En el marco de la evolución de la estrategia de Dáesh, África está entre las zonas más atacadas con zonas de vulnerabilidad explotadas por las redes terroristas. Dejando a un lado Siria, Irak y Afganistán, el continente africano es el lugar que sufre el mayor número de atentados y tiene más víctimas que Europa. En 2017, los atentados yihadistas dejaron más de 10.000 muertos en el continente, donde estos incidentes han crecido más de un 300% en siete años. 14 Un interesante estudio sobre su implicación e ideología en Europa puede verse en AMGHAR, S.-“Le salafisme en Europe: la mouvance polymorphe d’une radicalisation”, Politique Étrangère, n°1, 2006. 15 Vid. JORDÁN, P; POZO, P Y GUINDO, M.G (Coord.).- Terrorismo sin fronteras, Pamplona, Aranzadi, 2010 16 Estado Islámico no defiende un Estado musulmán, sino un Estado auténticamente islámico. Es decir, un Estado caracterizado porque todo él se estructura sobre la base de la verdadera ley islámica. La soberanía absoluta radica en Alá (al-hakimiyya) y, por tanto, a los humanos sólo les cabe aplicar su ley sagrada que es superior y más justa que cualquier otro sistema ideado por la humanidad en toda su historia. Tres serán los pilares del nuevo Estado islámico: la prioridad de la religión en cualquier aspecto de la vida (din), la superioridad de la comunidad de creyentes por encima de las diferencias de raza, color de piel o condición social (umma) y la sumisión absoluta a la autoridad de Alá, pues todo poder sólo es realmente ejercido por el pueblo, si éste se hace partícipe de la revelación divina (hukm) 17 Vid. FERNÁNDEZ-MOLINA, I.- «Islamismo y Relaciones Internacionales», en Actas de las I Jornadas de Estudios de Seguridad de la Comunidad de Estudios de Seguridad «General Gutiérrez Mellado», tomo I, UNED, 2009.



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“compartida”. Esta lucha no debe centrarse solo en la acción represiva, puesto que la Comunidad Internacional está haciendo frente a un terrorismo con características novedosas que requieren respuestas ágiles y efectivas. La lucha contra el extremismo violento sigue ocupando un lugar central en cualquier respuesta normativa eficaz al problema. Es esencial desarrollar estrategias amplias de lucha contra el extremismo violento a nivel internacional, para combatir la radicalización.

Los actos terroristas de combatientes extranjeros representan una importante amenaza para la paz y la seguridad. El flujo de yihadistas hacia zonas de conflictos se ha desarrollado de manera amplia. Pero no solo preocupa cómo ello alimenta la inestabilidad internacional. El gran temor a largo plazo es que puedan volver a sus países de origen entrenados y con órdenes para atentar. Para romper este ciclo, los miembros del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas urgieron a que se refuerce la cooperación internacional para identificarlos, perseguirlos y que se adopten medidas que prevengan la radicalización.

El Consejo de Seguridad adoptó, a iniciativa de Estados Unidos, una resolución que establecía un marco legal para responder a la creciente amenaza de los combatientes terroristas extranjeros. Pero pese a las acciones adoptadas, el flujo de terroristas desplazados continúa y por eso se considera necesario “hacer mucho más” para atajar un fenómeno “que no conoce de fronteras”.

La resolución 2178/2014 es una pieza más en la lucha contra el yihadsmo: exige a los países de la ONU que impidan entrar o cruzar su territorio a los sospechosos de luchar con grupos terroristas, e insta a compartir información sobre listas de sospechosos o investigaciones criminales. Junto a esta resolución, muchas otras aprobadas por la ONU, pretenden proteger al mundo de la violencia radical yihadista, y crear un mundo más seguro18.

Como ha manifestado Naciones Unidas (S/RES 358/2015), no hay una solución única y sencilla para este multifacético problema. Para una respuesta efectiva a nivel mundial es fundamental, en primer lugar, impedir la radicalización y verificar, controlar o rehabilitar a quienes regresan. También existe la necesidad inmediata de mejorar la comprensión analítica del problema y compartir información operacional e inteligencia dentro de los gobiernos nacionales y entre los Estados Miembros, en particular, mediante la adopción de más medidas para transmitir información sobre las personas que figuran en una lista de control. Las preocupaciones relativas a la privacidad, la protección de los datos y la confidencialidad de la información complican esta prioridad vital.

18 Numerosas han sido las Resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas relativas a los procesos por los que atraviesan los países donde se han producido revueltas democráticas, o relativas al terrorismo yihadista: S/RES/2239 (2015), de17 de septiembre de 2015, sobre la situación en Liberia; S/RES/2238 (2015) de 10 de septiembre de 2015, sobre la situación en Libia; S/RES/2236 (2015) de 21 de augusto de 2015, relativa a la situación en el Oriente Medio (FPNUL); S/RES/2235 (2015) de 7 de augusto de 2015 , sobre la situación en el Oriente Medio (Siria); S/RES/2233 (2015) de 29 de julio de 2015 sobre la situación relativa al Iraq; S/RES/2232 (2015) de 28 de julio de 2015 sobre la situación en Somalia; S/RES/2229 (2015) de 29 de junio de 2015 sobre la situación en el Oriente Medio (FNUOS); S/RES/2227 (2015) de 29 de junio de 2015 sobre la situación en Malí; S/RES/2216 (2015)de 14 de abril de 2015 sobre la situación en el Oriente Medio (Yemen); S/RES/2214 (2015) de 27 de marzo de 2015 sobre la situación en Libia, S/RES/2213 (2015) de 27 de marzo de 2015 sobre la situación en Libia; S/RES/2210 (2015) de 16 de marzo de 2015, sobre la situación en el Afganistán ;S/RES/2209 (2015) de 6 de marzo de 2015sobre la situación en el Oriente Medio (Siria); S/RES/2208 (2015) de5 de marzo de 2015 sobre la situación en Libia; S/RES/2204 (2015) de 24 de febrero de 2015 sobre la situación en el Oriente Medio (Yemen); S/RES/2199 (2015) de 12 de febrero de 2015 sobre amenazas a la paz y la seguridad internacionales causadas por actos terroristas



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En Latinoamérica, la alianza antioccidental tiene relaciones de apoyo con los grupos narcoterroristas FARC y ELN de Colombia, con el ala extremista del FSLN de Nicaragua y el FMLN de El Salvador, con el EZLN de México, con las bandas de piqueteros de Argentina y grupos radicales de Paraguay, Chile y Bolivia. Venezuela que es foco de inestabilidad y sin control para América, juega un papel importante para la alianza antisistema, pues su gobierno mantiene un vínculo estratégico con el mundo islámico, principalmente con Irán, que recientemente construyó una gran embajada en Nicaragua, considerada cabeza para empujar la influencia islámica en Latinoamérica por la vía diplomática.

Los grupos Hezbolla (chiita pro-iraní) y Al Qaeda (sunní) son de los más radicales y peligrosos en el mundo, están confrontados entre sí, operan cerca del narcotráfico y consideran como su principal enemigo a Estados Unidos y sus aliados19, por lo que su asentamiento en el Continente Latinoamericano constituye un interés fundamental.

A pesar de la necesidad de unidad internacional en la lucha antiterrorista, los Estados optaron, inicialmente y bajo la excusa de la seguridad, por medidas que limitaban derechos humanos.

Tras los ataques del 11 de septiembre de 2001 contra el World Trade Center (Nueva York) y el Pentágono (Washington) que provocaron 3.016 muertos y más de 6.000 heridos, Estados Unidos aprobó de urgencia una ley antiterrorista (Patriot Act) que permitía al FBI intervenir comunicaciones de sospechosos sin autorización judicial durante las primeras 48 horas; obligaba a las empresas de Internet a entregar registros de actividad y correos de sospechosos; se permitía pinchar las conversaciones entre abogado y recluso en la cárcel sin pedir permiso al juez cuando existiera una sospecha razonable; y amparaba la detención de extranjeros durante siete días sin formular cargos contra ellos.

Los resultados de la estrategia antiterrorista de Obama no fueron positivos en el ámbito internacional. Tras sus dos mandatos consecutivos, el yihadismo global es más multiforme y complejo que antes. Las decisiones sobre Afganistán, Irak, Siria, Yemen o Libia tomadas bajo su Administración fueron a menudo equivocadas o resultaron contraproducentes.

Trump comenzó su mandato con la orden ejecutiva que el presidente hizo pública el 27 de enero de 2017, denominada “Proteger a la Nación de la entrada de terroristas extranjeros en EEUU”, una prohibición de que personas de siete países con poblaciones mayoritariamente musulmanas accediesen al territorio estadounidense. Otra orden ejecutiva de Trump, del 28 de enero de 2017, insta al inmediato desarrollo, por parte de la nueva Administración, de un plan para derrotar a ISIS20.

En octubre de 2018, el presidente de EE.UU., Donald Trump, presentó la estrategia que seguirá su gobierno en contra del terrorismo, en donde pone especial énfasis en combatir la "ideología" del "islamismo radical" y las acciones de Irán, consideradas las dos principales amenazas a los intereses estadounidenses en el mundo. La estrategia advierte de que Estados Unidos "sigue en guerra" contra el terrorismo 17 años después de que el entonces presidente George W. Bush lanzara esa batalla tras los atentados del 11 de septiembre de 2001.

19 ESPINO BARRIENTOS, M.- “Yihadismo, una amenaza mundial que puede estar operando en México”, Friends of Israel Initiative, Paper No. 27, enero de 2015, pág. 8 20 Vid.REINARES, F.-“Antiterrorismo Trump”, Comentario Elcano 5/2017, de 6 de febrero de 2017. Real Instituto el Cano.



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III.- EUROPA ANTE EL TERRORISMO YIHADISTA

Los atentados del 11 de septiembre de 2001 pusieron de manifiesto la gravedad y la seriedad de la amenaza yihadista en el subconsciente colectivo de Occidente. Desde entonces, los Estados miembros de la Unión Europea han tratado de ofrecer una respuesta coherente y colectiva frente a esta amenaza transnacional para garantizar así la seguridad de sus ciudadanos.

Estos esfuerzos se vieron plasmados en la Estrategia Europea de Seguridad, aprobada en 2003, y en la Estrategia de la Unión Europea contra el Terrorismo de 2005.

Ante la nueva situación que ha provocado la irrupción del Daesh, la UE ha reaccionado formulando dos estrategias interrelacionadas entre sí: la Estrategia Contraterrorista para los Combatientes Extranjeros en Siria e Iraq y la Estrategia Regional para Siria, Iraq y la Amenaza de Daesh21.

Aunque el Tratado de Lisboa no realiza directamente grandes cambios en los instrumentos ni en las líneas generales existentes de la estrategia contra el yihadismo, muchas de sus disposiciones abren la puerta a eventuales mejoras en las capacidades y posibilidades de actuación contra el yihadismo en el exterior22:

- al conferir una personalidad legal específica a la Unión a través del artículo 47, se permite que, a partir de ahora, la UE pueda firmar acuerdos internacionales sobre terrorismo con terceros países

- se contempla en el tratado, a través del artículo 43 que la UE pueda llevar a cabo misiones civiles y militares para apoyar a terceros países en la lucha contra el terrorismo.

- la introducción de la cláusula de asistencia mutua, artículo 42.7 del TUE, y de la cláusula de solidaridad, artículo 222 del Tratado de Funcionamiento de la UE, dejan la puerta abierta a que a UE pueda movilizar todos los instrumentos necesarios, incluido militares, para responder ante un eventual ataque terrorista. La amenaza terrorista ha propiciado “la oportunidad política” para sacar adelante

medidas que atentan contra derechos humanos, principalmente el PNR (Passenger Name Record) -es un histórico de la actividad de cada persona que vuela en la que aparecen además de sus datos de afiliación otros interesantes para la policía-.

La Estrategia Regional para Siria, Iraq y la Amenaza de Daesh, aprobada por el Consejo el 16 de marzo de 2015, tiene un doble propósito:

Contrarrestar la amenaza planteada por Daesh y otros grupos terroristas para la estabilidad regional e internacional, y

Crear las condiciones para lograr una transición política inclusiva en Siria y para una estabilidad duradera en Siria, Iraq y los países de la región. También se ha aprobado la Directiva de 15 de marzo de 2017 relativa a la lucha

contra el terrorismo. La Unión Europea pretende con ella unificar en los Estados miembros la definición de los delitos de terrorismo y adaptar la lucha contra el mismo a las nuevas modalidades comisivas y a su carácter cada vez más globalizado.

3.1.- La respuesta interna de los Estados de la UE ante el terrorismo yihadista.

21 Vid. TORRES, M. R.- El eco del terror. Ideología y propaganda en el terrorismo yihadista. Madrid, Plaza & Valdés, 2009 22 Vid. RUIZ GRANADO, F.- La estrategia de la UE contra el yihadismo en tiempos de ISIS, Instituto español de estudios estratégicos, nº 17/2015, de 29 de julio



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Uno de los aspectos que mayor preocupación ha suscitado en la Comunidad Internacional y en el orden del Derecho Internacional de los Derechos Humanos ha sido el aprovechamiento por los Estados de medidas limitativas de derechos humanos al amparo de la seguridad contra el terrorismo.

Los atentados que han golpeado la UE en los últimos años han llevado a sus Estados miembros a afrontar la amenaza terrorista con la puesta en marcha de medidas para elevar la seguridad, pero que al mismo tiempo erosionan y restringen libertades fundamentales de la ciudadanía. Entre las medidas adoptadas, destacan las reformas constitucionales o nuevas legislaciones que facilitan la declaración de los estados excepcionales u otorgar poderes especiales a los servicios de seguridad e inteligencia, aligerando la supervisión judicial. Dichas medidas son indebidamente utilizadas para erosionar el Estado de derecho, eliminar controles judiciales, restringir la libertad de expresión, exponer a la población a una vigilancia gubernamental sin control, o a discriminar a extranjeros y minorías étnicas y religiosas23.

Las decisiones legislativas en materia de terrorismo tomadas por diferentes países han seguido unas líneas maestras comunes: aumento del tiempo de duración de la detención preventiva; reorganización del proceso judicial, con cambios en los sistemas de recursos y de presentación de pruebas; atenuación del secreto de las comunicaciones telefónicas y cibernéticas, permitiendo, incluso, la interceptación de comunicaciones telefónicas sin mandato judicial, o admitiendo la “interceptación preventiva”. También se han aumentado las facultades tanto de los servicios secretos como de la policía en la lucha antiterrorista, facilitándose el intercambio de información entre las distintas agencias, y el acceso a determinados datos de carácter personal sin autorización judicial

Este conjunto de tendencias ha producido el consecuente reforzamiento del Estado, con el consiguiente surgimiento de zonas de sombra que ello proyecta, con lo que los derechos y libertades fundamentales resultan, en algunos aspectos, más frágiles y precarios, ofreciendo una débil protección a los individuos frente a las presiones ejercidos por el terrorismo24, y ello puede chocar con los estándares internacionales que rigen las restricciones de derechos, en virtud de los cuales, toda medida de derogación, suspensión o restricción de derechos y libertades civiles debe cumplir estrictamente determinados requisitos: que las normas sean accesibles, previsibles y precisas; que se justifique la restricción de derechos; que la restricción sea necesaria en una sociedad democrática; que sea proporcionada con los objetivos que se persiguen y las razones que la motivan; y que no sea discriminatoria.

Frente a ello, los Estados han adoptado legislaciones específicas y protocolos para responder al problema de los yihadistas, en paralelo a acciones para prevenir el tránsito de estos terroristas y combatir el extremismo violento que alimenta este fenómeno. Hay que mantener siempre la “actualización constante entre libertad y seguridad”, pero no hay que legislar a golpe de oportunidad sino sentar ya las bases de nuestra seguridad presente y futura25.

23 Informe Peligrosamente desproporcionado: La expansión continua del estado de seguridad nacional en Europa,, presentado por Amnistía Internacional, el día 17 de enero de 2017.El Informe está basado en más de dos años de investigación de las medidas antiterroristas en 14 países de la UE. 24 Vid, FERNÁNDEZ, M.- “La amenaza terrorista en la Unión Europea: reacción legislativa común y estatal”, en Revista Aequitas, Volumen 2, Pags.113-153. 25 AIXALÁ, A., "La estrategia de la Unión Europea ante el terrorismo internacional y la defensa de los Derechos y Libertades", en BARBÉ IZUEL, M. ª E., y HERRANZ SURRALLÉS, A., (coords.), Política exterior y Parlamento Europeo: hacia el equilibrio entre eficacia y democracia. 2007, p. 52



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La seguridad y la lucha contra el terrorismo son intereses compartidos por todos los Estados europeos, pero también lo son el respeto a los derechos humanos y la democracia26.

La estrategia tradicional de la UE contra el terrorismo yihadista plantea una respuesta eminentemente interna y a largo plazo. Se busca contrarrestar a largo plazo las causas de la radicalización mediante programas de prevención y, a la vez, incrementar la seguridad y estrechar el cerco a los movimientos de los terroristas mediante una mayor cooperación comunitaria, especialmente en materia policial y judicial.

Y en este sentido, debemos de plantearnos si la UE ha reaccionado adecuadamente ante el fenómeno.

Como resultado de la Primavera Árabe, y las consecuencias que ha tenido en los Estados en que surgió, se produjo una migración masiva desde los países implicados hacia Europa, sobre todo por vía marítima, configurándose como la oleada migratoria por vía marítima más grande conocida en Europa. Ante este hecho, se produjo una revisión de la Política Europea de Vecindad (PEV), con el establecimiento de nuevos elementos, en particular:

Las denominadas 3 Ms: “markets, money and mobility”; es decir, avanzar en las políticas con respecto a la apertura de mercados, la ayuda financiera y la facilitación y liberalización de visados.

El principio de más por más (avanzar más con los vecinos que progresen más). El principio de diferenciación, al objeto de “adaptar” la Politica de Vecindad a la

realidad de cada uno de los países que la conforman, teniendo en cuenta sus diferencias y manteniendo la unidad y coherencia en la respuesta de la Unión Europea dentro del marco único que supone la PEV. La revisión de las estrategias políticas de la Unión Europea hacia los países

mediterráneos del Norte de África, había constatado la imperiosa necesidad de apostar por el fortalecimiento de unas democracias muy incipientes para asegurar un crecimiento económico sostenible, sin que ello implicase renunciar al fuerte control de fronteras al objeto de evitar la entrada masiva de inmigrantes. La Unión Europea puso en marcha el nuevo sistema de vigilancia de las fronteras exteriores llamado Eurosur con el objetivo de mejorar la lucha contra la inmigración irregular y la delincuencia organizada, y, paralelamente, aseguró el control de las mismas a través de Frontex, cuya potenciación ha sido paulatina y progresiva.

3.2.- Consecuencias del terrorismo yihadista en España. No podemos olvidar que España ha sufrido atentados terroristas yihadistas en

Madrid -en el año 2004, el atentado de mayor entidad, si exceptuamos los atentados del 11 de septiembre de 2001 en EEUU, y en Barcelona y Cambrills en agosto de 2017.

26 Vid: COMISIÓN EUROPEA. Elements for an EU regional strategy for Syria and Iraq as well as the Daesh threat. Joint Communication to the European Parliament and the Council. Bruselas, (6 de Febrero 2015). Disponible en:http://ec.europa.eu/echo/files/news/20150206_JOIN_en.pd.También: COMISIÓN EUROPEA. European Agenda on Security: Questions & Answers, Fact Sheet.Estrasburgo, (Abril de 2015). Disponible en: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-4867_en.htm. CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA. Council Conclusions on the EU regional strategy for Syria and Iraq as well as the ISIL/Da’esh Threat. (Marzo, 2015).



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Se trata de un proceso que igualmente ha adquirido notable relevancia en nuestro país por dos circunstancias: la primera se refiere a la reciente evolución interior del fenómeno yihadista y, la segunda, al entorno geoestratégico en que se ubica, en el que confluyen los escenarios europeo y norteafricano

La actual movilización yihadista relacionada con Siria e Irak ha propiciado una transformación sin precedentes en el terrorismo yihadista dentro de España27. De un lado, estamos asistiendo a la españolización de la actividad relacionada con el terrorismo yihadista en el interior de nuestras fronteras y de otro a la eclosión del terrorismo yihadista autóctono. Al mismo tiempo, en el Mediterráneo Occidental, escenario particularmente sensible para España, han alcanzado cifras particularmente inquietantes los procesos de radicalización y reclutamiento inherentes al traslado de jóvenes musulmanes a Oriente Medio. De ese ámbito proceden no menos de una tercera parte de los extranjeros que se han incorporado a las organizaciones yihadistas que actúan en esta última región.

Ante la amenaza terrorista que todo ello supone, es preciso desarrollar con celeridad el Plan Estratégico Nacional de Lucha contra la Radicalización Violenta - aprobado por el Consejo de Ministros el 30 de enero de 2015, elaborado en el cumplimiento de las directrices de la Unión Europea de lucha contra la radicalización y el extremismo violento-; adecuar nuestro tratamiento jurídico del terrorismo yihadista; actualizar cuerpos policiales y servicios de inteligencia; introducir avances en materia de cooperación antiterrorista internacional y promover resiliencia social28.

El terrorismo internacional de corte yihadista se caracteriza por haber incorporado nuevas formas de agresión, consistentes en nuevos instrumentos de captación, adiestramiento o adoctrinamiento en el odio, para emplearlos de manera cruel contra todos aquellos que, en su ideario extremista y violento, sean calificados como enemigos. Estas nuevas amenazas deben ser combatidas con la herramienta más eficaz que los demócratas pueden emplear frente al fanatismo totalitario de los terroristas: la Ley29.

Por ello, y para combatir el terrorismo yihadista, España ha optado, además de por el control de fronteras, con la puesta en marcha de una extensa batería de reformas legislativas que afectan al menos a tres leyes: el Código Penal, la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la Ley de Seguridad Ciudadana (L.O 4/2015, de 30 de marzo) , reformas que ofrecen dudas constitucionalidad en algunas de las medidas adoptadas.

El antecedente de esta batería de reformas legislativas, en especial la reforma del Código Penal, lo debemos de encontrar en el Acuerdo para afianzar la unidad en defensa de las libertades y en la lucha contra el terrorismo30, que parte de la consideración de que el terrorismo es el peor enemigo de la democracia y de las libertades. Es la fortaleza del Estado de Derecho la que fundamenta la respuesta de las instituciones frente al terror. Es la Ley la que ampara los derechos de los ciudadanos y vela por el respeto a sus

27 Vid. De ARÍSTEGUI, G.- La Yihad en España, La obsesión por reconquistar Al-Ándalus. La esfera de los libros, 2005 28 Vid. REINARES, F Y GARCÍA-CALVO, C.- “España frente a los retos de un yihadismo en cambio”, Real Instituto El Cano, ARI 6/2015 - 27/1/2015 29 MASFERRER, A., "Seguridad y derechos fundamentales en la lucha contra el terrorismo: los límites del poder político en un Estado de Derecho", en MASFERRER, A., (coord.), "Estado de Derecho y derechos fundamentales en la lucha contra el terrorismo. Una aproximación histórica, jurídico-comparada, filosófica y económica". Madrid, 2011, p. 19 30 En España, el camino de la unidad de los demócratas se ha visto propiciado por importantes acuerdos entre las fuerzas políticas, de los que son histórico testimonio el Pacto de Madrid de 1987, el Pacto de Ajuria Enea del 1988 y el Pacto por las Libertades y contra el Terrorismo de 2000.



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libertades. Por ello, se acuerda la adopción de una serie de medidas cuyo alcance deberá ser examinado en un futuro no muy lejano.

La Ley Orgánica 2/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, en materia de delitos de terrorismo, invocando la Resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas 2178, aprobada el 24 de septiembre de 2014, pretende la actualización de la normativa antiterrorista española para dar cabida al fenómeno del terrorismo individual y a las conductas que constituyen la principal preocupación de la comunidad internacional.

IV.- LA POLÍTICA COMÚN EUROPEA EN MATERIA DE MIGRACIÓN Y ASILO.

Con independencia de cómo ha afectado el desarrollo del yihadismo a la política

internacional, y en concreto a la política de seguridad de la UE, el ámbito en que en mayor medida ha afectado el terrorismo yihadista ha sido en materia migratoria, y, de manera especial, en el tratamiento del asilo y protección internacional a refugiados.

A todos los países europeos les afectan los flujos migratorios mixtos de carácter irregular tanto de refugiados como de inmigrantes, y en consecuencia, han de hacer frente a los complejos retos que estos les plantean. Los países de las zonas del este y sudeste de la Unión Europea, así como los Estados Miembros con fronteras externas, han de afrontar una labor especialmente difícil.

A través de un largo proceso, y con bastantes dificultades, la UE ha intentado abordar la política migratoria como una política europea, estableciendo elementos comunes en una regulación muy profusa, que ha abarcado muchos aspectos: la migración legal; la inmigración irregular, el asilo y refugio, o las políticas de integración.

Sin embargo, aún queda mucho para que la UE adopte una auténtica política común en la materia.

En los últimos tiempos, terrorismo e inmigración ilegal amenazan uno de los principios más importantes de la UE, la libre circulación, por lo que es preciso que nos planteemos la manera de gestionar la seguridad en las fronteras sin vulnerar los derechos y libertades de los inmigrantes, y sin traicionar los principios comunitarios.

Los recientes acontecimientos pueden propiciar situar en la misma posición la lucha contra el terrorismo, la política europea exterior común, en especial haca Oriente Próximo, el control de fronteras la libertad de circulación, la lucha contra la inmigración irregular, y la integración de minorías de distinta cultura o religión en nuestras sociedades.

En 2015 se ha producido un aumento de inmigración irregular, incrementada por diversos factores: la oleada de conflictos en Oriente Próximo (en especial los problemas en Libia y Siria); la presión demográfica en África; el aumento de tráfico ilegal de personas como consecuencia del desarrollo de mafias organizadas; la emigración económica procedente de los Balcanes, y las propias dificultades de la UE para gestionar de manera homogénea sus fronteras.

A ello hay que añadir el desafío del terrorismo yihadista, que puede exigir mayores controles internos y externos de nuestras fronteras, y, sobre todo la adecuada gestión de las demandas de refugio en el territorio de la UE.



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Es necesario potenciar la política exterior europea, que, además de los principios de defensa y diplomacia, y de una adecuada política de asilo y refugio, desarrolle una acertada política de cooperación y desarrollo con nuestros vecinos, aspecto que constituye un elemento indispensable para el desarrollo de una adecuada política migratoria.

Sin embargo, el último ámbito donde la UE debe de mantener su firmeza es el relativo a la libertad de circulación para mantener el proyecto político y ciudadano que ha desarrollado a lo largo de un proceso muy largo, porque la libre circulación de personas es un derecho fundamental que asiste a los ciudadanos de la UE en virtud de los Tratados. La cooperación Schengen, como parte del marco jurídico e institucional de la UE, se ha expandido paulatinamente hasta incluir a la mayoría de los Estados miembros y a algunos países extracomunitarios-, y se expresa a través del espacio de libertad, seguridad y justicia exento de fronteras internas. La supresión de las fronteras internas implica una gestión reforzada de las fronteras externas de la Unión así como la regularización de la entrada y la residencia de personas de países extracomunitarios a través de medidas como la política común de asilo e inmigración.

El Dictamen del Comité de las Regiones —«Esfuerzos por fomentar una verdadera solidaridad mediante una auténtica política migratoria europea» (2015/C 019/12), de 21 de enero de 2015, recuerda que quince años después de los primeros intentos de elaborar una política migratoria común, persiste un gran desfase entre la práctica y los principios y valores comunitarios. No se ha recurrido suficientemente al artículo 80 del TFUE para adoptar medidas que materialicen la solidaridad y el reparto equitativo de responsabilidades en cuanto a la libre circulación, incluidas sus repercusiones financieras, entre Estados miembros. Los compromisos adoptados en materia de circulación, instalación y retorno se han hecho sobre una base voluntaria y considera que, en una cuestión tan delicada y estratégica, la UE y sus principales instituciones deberían configurar una verdadera política migratoria y asumir las responsabilidades políticas consiguientes en cuanto a su aplicación, sin dejar este papel a cada Estado, sobre todo en el caso de los Estados fronterizos.

La política de inmigración de la Unión Europea relativa al control y la gestión de los flujos migratorios, puede abordarse desde múltiples perspectivas. Además de la dimensión económica, es necesaria la orientación defensiva que pone en evidencia la exigencia de blindar las fronteras ante la interpretación de la inmigración desde una visión de seguridad y orden público. Pero junto a ello, es preciso un enfoque social, que supere la pretendida homogeneidad europea que se toma como referencia en la articulación de esta política - esta política desde la perspectiva social viene marcada por el intento de proteger a los europeos frente a la invasión o a la posible desnaturalización consecuencia de la inmigración-, reconociendo derechos y libertades a los inmigrantes, en la medida en que sea constitucionalmente admisible, y en la necesidad de integración de los inmigrantes, concibiendo la integración en forma de derechos y obligaciones31.

La crisis económica y sus efectos sociales, y el terrorismo, están provocando que en la UE se apliquen políticas más restrictivas en materia migratoria y de asilo, llegando a poner en cuestión los valores fundacionales de la Unión y la letra del propio Tratado de Lisboa en materia de derechos humanos.

Una Europa basada en un enfoque pragmático y jurídico de la solidaridad y de la responsabilidad compartida debe esforzarse en adoptar y aplicar medidas orientadas a prevenir la inmigración irregular y crear rutas alternativas seguras y legales hacia Europa, 31 Vid. SOLANES CORELLA, A.- “La política de inmigración en la Unión Europea. Desde tres claves”, en ARBOR, CLXXXI, 713, mayo-junio, 2005



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con el fin de evitar más pérdidas de vidas humanas durante viajes peligrosos. Pero considerar la inmigración únicamente como un problema “de fronteras físicas” es optar por una perspectiva parcial. Es necesario tener en cuenta las otras fronteras y recordar que la solidaridad procede de la sensibilización: puesta en común de las mejores prácticas, informaciones y directrices comunes32.

Respecto al establecimiento de un proceso común de asilo, el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), sus resultados no han sido satisfactorios.

Una de las consecuencias del desarrollo del yihadismo y de las crisis humanitarias que se están produciendo, entre otros, en Estados como Siria, Libano o Irak, ha sido el gran desplazamiento de población que huye de la guerra y busca asilo y protección en la UE.

La UE no ha sido capaz de actuar adecuadamente, y se ha visto desbordada en el tratamiento de los refugiados, pero el hecho más grave es que han aflorado las disensiones en el seno de la UE para su gestión, y algunos Estados han bloqueado el desarrollo de una política de asilo adecuada a los principios europeos.

La actual crisis de refugiados e inmigrantes sólo se puede gestionar con una respuesta común por parte de Europa. Las medidas que cada país tome de forma individual no resolverán el problema sino que agravarán una situación ya de por sí caótica, aumentando el sufrimiento de las personas y la tensión entre los Estados en un momento en el que Europa necesita más solidaridad y confianza.

Las medidas restrictivas recientemente adoptadas por algunos Estados, especialmente Hungría – pero también Austria, Eslovenia, Croacia, Serbia y Macedonia-, y la forma en que están siendo implementadas, que están limitando extraordinariamente el acceso de los refugiados en la frontera, contravendrían el derecho internacional y la jurisprudencia europea.

La política común migratoria de la UE debe de basarse, principalmente en el establecimiento de una “política común de derechos y libertades”33. Sin embargo esto no es así en la realidad práctica. Algunos Estados han criminalizado la inmigración irregular, otros han endurecido sus políticas migratorias, y otros, como España, han respondido con reducción de derechos. En el caso español, se eliminó el derecho a la protección de la salud en el año 2012, aunque recientemente se ha vuelto a reconocer la atención sanitaria a la población inmigrante, y se han legalizado las “devoluciones en caliente” en la LOSC de 2015, a pesar de que España ha sido sancionada por el TEDH por la expulsión irregular de inmigrantes34.

La situación actual, no es muy alentadora: Bélgica ya limita beneficios sociales a ciudadanos comunitarios, y Reino Unido ha aprobado en referéndum el Brexit , en gran medida como consecuencia de la política migratoria comunitaria; Francia ha endurecido los controles en el territorio Shengen; Alemania propone impedimentos a la libre circulación de nacionales de ciertos Estados de la UE; Suiza ha convocado un referéndum para limitar la inmigración europea, violando la relación de movimientos que rige desde

32 COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO, COM(2014), de 22 de mayo de 2014. 33 RODRÍGUEZ BEREIJO, A., "La Carta de Derechos Fundamentales de la UE" en Revista de Derecho de la Unión Europea, nº 1, (2001), pp. 45 y ss. 34 En la STEDH, asunto N.D y N.T contra España, de 3 de octubre de 2017, demandas nº 8675/15 y 8697/15, el Estado español ha sido condenado por violar las normas europeas que prohíben expulsiones en caliente y sin posibilidad de recurso, al realizar una devolución “sin verificar la identidad, sin dejarles explicarse, sin acceso a abogados ni traductores ni personal médico”, violando los artículos 4 y 13 del CEDH



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2002; Grecia ha llegado a amenazar con abrir sus fronteras para dejar paso a la inmigración que procede del sur, como medida de presión en la negociación de su rescate, y España e Italia, que sufren una presión migratoria muy fuerte, por ser fronteras exteriores, no pueden gestionar adecuadamente los flujos migratorios irregulares en sus territorios.

La mayor parte de los Estados limitan la protección a la población extranjera con residencia legal (Francia, Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos, Suecia, Portugal, República Checa, Eslovaquia, Estonia) o, de forma aún más restrictiva, a la que dispone del derecho a la residencia legal permanente (Finlandia, Malta, Chipre, Eslovenia, Hungría, Polonia, Lituania, Letonia, Bulgaria). También orientadas en exclusiva a las personas con residencia legal, otras normativas se centran en la presencia en el territorio o la residencia habitual en él (Reino Unido o Irlanda), criterio confirmado por la STJUE de 11 de noviembre de 2014 (C-333/13, Dano/Leipzig).

Varios Estados europeos, además de los ya indicados, anuncian el endurecimiento de su política migratoria. Suecia ha anunciado que restablecerá los controles fronterizos, mientras que Eslovenia ha comenzado a levantar una valla a lo largo del río Sutla, frontera natural con Croacia, en términos similares a la decisión ya adoptada por el gobierno húngaro, que hizo cambiar la corriente migratoria hacia Eslovenia.

Ocho cumbres sobre migración ha celebrado ya la UE entre 2015 y 2018. Y, sin embargo, la solución a la crisis de los refugiados aún parece demasiado lejana.

La Cumbre de la Valeta ha consumado la política de cierre de fronteras. Se ha sustituido la idea de cómo ayudar a los refugiados por cómo evitar que lleguen más; suplir la idea de favorecer la seguridad de los refugiados por la nuestra; se cambia la protección del derecho a la vida o el reconocimiento del derecho de asilo, por nuestro derecho a tener fronteras seguras .Ya no se trata de cómo integrar a los inmigrantes, refugiados o asilados, sino cómo devolverlos a sus países de origen35.

A las políticas restrictivas de Hungría, que construyó una valla con Serbia, con Croacia y con Rumanía, ignorando el acuerdo Schengen, y ha aprobado penas de cárcel de hasta tres años para la aquellos que intenten entrar irregularmente en el país, se han sumado otras36. El parlamento danés aprobó el 26 de enero de 2016 un proyecto de ley que incluye limitar la reagrupación familiar en el país, el endurecimiento de los criterios para obtener un permiso de residencia, y la confiscación de dinero y objetos de valor a los refugiados para costear su estancia, medidas que se unen a la posibilidad de detención policial a inmigrantes y solicitantes de asilo sin control judicial, aprobada en noviembre de 2016. También Suiza exige a los refugiados que entreguen al Estado los activos que tengan un valor superior a mil francos suizos, medida que también se ha aplicado en los estados federados alemanes de Babiera y Bade-Württemberg. En Alemania, se ha adoptado un acuerdo entre los partidos gobernantes para endurecer el derecho de asilo, dificultar la reagrupación familiar y acelerar las expulsiones.

Se han acogido medidas excéntricas, y tan polémicas que se han tenido que retirar, en ciudades de Reino Unido: en Cardiff, los solicitantes de asilo eran obligados a lucir

35 TORREBLANCA., J.I. (14 de noviembre de 2015): “Cierre”, El País. 36 El Parlamento húngaro ha aprobado con fecha 6 de marzo de 2017, medidas para endurecer los controles fronterizos y albergar a los inmigrantes en campamentos junto a la frontera. Los inmigrantes cuyas solicitudes no sean inmediatamente aprobadas no podrán moverse libremente por Hungría sino que estarán recluidos en los campos. La medida constituye una violación a las obligaciones de Hungría con respecto al derecho internacional y las normas de la Unión Europea.



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pulseras identificativas; y en Middlesbrough, las puertas de las casas donde habitaban refugiados eran pintadas de rojo.

Además, los controles aduaneros temporales se han extendido por toda Europa, y se han adoptado restricciones y medidas discriminatorias en las políticas fronterizas y de asilo en Austria, Eslovenia y Macedonia.

Vemos voces generalizadas que recurren al uso de la inmigración y de los refugiados en clave populista y xenófoba en los discursos políticos (Wilder, Le Pen, UKIP, Pegida-Alternativa por Alemania, el Partido Popular Danés, o VOX), y distintos países de la Unión Europea (Austria, Dinamarca, Suecia, Alemania, Francia, Bélgica, Hungría...) y especialmente al Grupo de Visegrado (Hungría, Eslovaquia, Polonia y República Checa), responden a los flujos migratorios con medidas nacionalistas, que limitan derechos, y, sobre todo, con la limitación de la libertad de circulación. El Gobierno danés quiere habilitar un centro en una isla deshabitada (Lindholm) para recluir a criminales extranjeros pendientes de expulsión, una medida incluida en un paquete legal para endurecer la política de inmigración que ha generado controversia.

La UE está respondiendo a la mayor crisis migratoria de su historia, tanto de inmigrantes como de refugiados (y al que posiblemente sea su mayor desafío en décadas) levantando muros, instalando centros de internamiento masivo, con normas y políticas que recogen los contratos y compromisos de integración, y recortando derechos y libertades a nacionales y migrantes37.

La vulneración de los derechos básicos de un colectivo concreto no dejará indemnes los del resto de la sociedad, ya que antes o después se extenderá y afectará al sistema democrático y al Estado de Derecho, que en realidad se construyen en un entramado de vasos comunicantes de la dignidad humana de cada uno de los miembros de la comunidad socio-política.

Deportaciones masivas, vallas y alambradas, encarcelamientos, confiscaciones, o el establecimiento de elementos distintivos, además de limitar derechos humanos, son medidas que tienen un efecto devastador sobre personas y grupos vulnerables, tanto en aspectos económicos, como familiares, sociales y de solidaridad.

El discurso europeo frente al fenómeno migratorio se ha ido endureciendo a medida que se multiplicaban las llegadas y revela el grado de desesperanza y de impotencia que sienten los gobernantes comunitarios ante una crisis que los desborda. La xenofobia empieza a calar en la población europea38.

Europa tiene que actuar con coherencia, atacando el origen de los conflictos, articulando un plan de rescate económico de los países emisores de migrantes, y siendo coherente con sus teóricos principios fundamentales. En definitiva, siendo “Más Europa”, y defendiendo los derechos de inmigrantes y solicitantes de auxilio internacional.

La cumbre UE-Turquía de 7 de marzo en Bruselas, refrendada en el Consejo Europeo de 17 y 18 de marzo de 2016, a pesar de la protesta de Naciones Unidas, ha sido

37 El Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) ha dictaminado con fecha 6 de marzo de 2017, que los Estados miembros no tienen la obligación de conceder visados humanitarios en sus oficinas diplomáticas en el exterior para que aquellas personas que huyen de zonas de conflicto puedan beneficiarse de protección internacional, de asilo. El fallo recuerda que "el legislador de la Unión no ha adoptado ningún acto con respecto a la expedición por parte de los Estados miembros de visados o permisos de residencia de larga duración a los nacionales de terceros países por razones humanitarias. La Corte Europea de Justicia determinó que permitir a la gente dónde recibe protección internacional socavaría el sistema de la UE que establece qué país debe gestionar las solicitudes de asilo. 38 Resulta muy interesante el último Eurobarómetro, cuyos resultados para España se hicieron públicos el 3 de marzo de 2016.



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una respuesta equivocada a la situación de los demandantes de protección internacional, principalmente, porque conforme a su adopción hay dudas evidentes sobre su legalidad y habrá que buscar fórmulas para que se ajuste al Derecho Internacional.

El polémico pacto incumple al menos cinco convenciones o tratados sobre derechos humanos: la Declaración Universal de los Derechos Humanos hasta la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, pasando por la Convención de Ginebra sobre los Refugiados (1951) o la propia Convención Europea de Derechos Humanos, en vigor desde 1953.

El pacto para frenar el incesante flujo de refugiados hacia Europa firmado con Turquía, cuestiona el derecho de asilo y vulnera la legislación humanitaria europea e internacional, que impide las expulsiones colectivas y las deportaciones a países “no seguros”, y se presenta como un acuerdo controvertido e ilegal, y una traición a los valores europeos39.

4.1.- Unos últimos pasos comunitarios en materia migratoria equivocados. La UE insolidaria y el cierre de fronteras40.

El futuro de la UE está en juego. Europa sigue atrayendo a personas que se

enfrentan a la persecución, pero la responsabilidad de recibirlos no está repartida por igual entre los Estados miembro. Las respuestas fragmentadas e inconsistentes a esta situación por parte de cada Estado y la ausencia de una respuesta en común han dado lugar a un tremendo sufrimiento. Los Estados de la UE deben empezar a percibir a Europa como un espacio único de asilo con un estatuto de asilo europeo y trabajar para alcanzar esos objetivos41.

Considerar los procesos migratorios, en su vertiente económica o en su vertiente de solicitud de protección internacional, únicamente como un problema “de fronteras físicas” es optar por una perspectiva parcial. Es necesario tener en cuenta las otras fronteras y recordar que la solidaridad procede de la sensibilización; puesta en común de mejores prácticas, informaciones y directrices comunes. Todo ello, además, en la idea de que es preciso otorgar la mayor protección posible a los refugiados.

La crisis migratoria, en especial la parte referida al asilo y refugio, será uno de los asuntos determinantes para Europa en las próximas décadas42.

39 Muy interesante es al respecto el Auto del Tribunal General (Sala Primera ampliada) en el asunto T‑192/16, dictado en el recurso de anulación presentado contra la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016 que tiene por objeto un recurso interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE mediante el que se solicita la anulación de un acuerdo supuestamente celebrado entre el Consejo Europeo y la República de Turquía el 18 de marzo de 2016. 40 Un estudio más completo sobre la política migratoria de la UE, puede verse en GOIG MARTÍNEZ, J.M., Multiculturalidad, integración y derechos de los inmigrantes en España, Dykinson. Madrid. 2015. También del mismo autor, puede verse un estudio más amplio sobre los últimos pasos que los Estados de la UE han dado en materia migratoria en: “La política común de inmigración en la Unión Europea en el sesenta aniversario de los Tratados de Roma (o la historia de un fracaso)”, en Revista de Derecho de la Unión Europea (RDUE), Volumen 32, (2017), e “Inmigración, asilo y refugio ante los retos actuales de la política exterior europea”. En Revista Derecho UNED (REDUNED), nº 18, (2016). 41 Vid. TÜRK, V., “Visualizando un Sistema Europeo Común de Asilo”, en Revista Migraciones Forzadas, monográfico “Destino: Europa”, nº 51, (2016) 42 Muy interesante es el informe de la Comisión Europea de su último estudio sobre refugiados y empleo en 26 países europeos: Labour market performance of refugees in the EU, Working Paper 1/2017 (Analytical support to the Employment and Social Developments in Europe 2016 Review (ESDE 2016) Chapter 3: The Labour Market and Social Integration of Refugees in the EU, por JÖRG PESCHNER



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La Comisión ha activado un mecanismo de redistribución de los refugiados desde Grecia e Italia, y un sistema de reubicación directamente desde Turquía. Se ha creado una controvertida guardia europea de fronteras para proteger la integridad de la zona Schengen. El tercer elemento del proyecto para gestionar la crisis migratoria es un cambio radical en el derecho de asilo.

La Comisión ha presentado una propuesta al Consejo Europeo y al Parlamento, con dos líneas maestras. Una, convertir la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO) en una auténtica agencia federal, con amplios poderes y que debería centralizar las peticiones de asilo. Esa agencia permitiría agilizar la armonización de los procedimientos y de los estándares del derecho al asilo en toda la Unión. Y dos: un cambio del Reglamento de Dublín, la regulación que ha fracasado estrepitosamente en esta crisis y que establece que el refugiado debe pedir asilo en el país de entrada43.

Sin embargo, la principal política que ha ideado la Unión Europea para hacer frente a la crisis de refugiados arroja pobres resultados. El reparto de asilados por Europa es aún residual; no se han gestionado las peticiones de manera adecuada, y existen notables diferencias en el tratamiento de dichas solicitudes entre los diferentes Estados.

Pero, sobre todo, lo que se ha evidenciado, es una profunda división en el seno de Estados de la UE en esta materia. Frente a Estados como Alemania, Bélgica, Francia, Holanda o Finlandia, y los Estados a los que llegan el mayor número de refugiados, Grecia, España o Italia, se encuentran Austria, Hungría y Polonia, que no han asumido hasta ahora ninguna acogida . A este grupo de países, hay que añadir República Checa, Eslovaquia y Rumanía, críticos con el sistema de reparto de refugiados, que siguen la estela de Hungría, que incluso ha llegado a convocar un referéndum para preguntar a la ciudadanía por la política comunitaria de refugiados.

De hecho, en junio de 2017, la Comisión Europea envió cartas oficiales a la República Checa, Polonia y Hungría en el marco del procedimiento de sanciones contra esos países por su negativa de acoger refugiados44.

La Cubre de Bratislava celebrada el 16 de septiembre de 2016, en un momento crítico para el proyecto europeo, dedicada a diagnosticar el estado actual de la Unión Europea y a deliberar sobre el futuro común, se ha centrado en la seguridad, la inmigración y la economía, para recuperar la unidad y la confianza de los ciudadanos .En materia de Fronteras exteriores, se propone la adopción de medidas para reforzar los controles en las fronteras exteriores de la UE. También en materia de refugiados, se ha producido un debate sobre el reparto de cuotas, asunto en el que se han reiterado las enormes divergencias entre los países miembro de la UE. Con ello, se da cumplimiento a la Agenda Europea de Migración de 13 de mayo de 2015, en la que se proponen, tanto medidas inmediatas para hacer frente a la crisis en el Mediterráneo como acciones que se

43 En abril de 2016, la Comisión Europea adoptó una Comunicación [COM (2016) 197 final] por la que se iniciaba un proceso de reforma del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA). En mayo de 2016, la Comisión Europea presentó un paquete de medidas: [COM (2016) 270 final]; [COM (2016) 272 final]; [COM (2016) 271 final]; [COM (2016) 468; [COM (2016) 467 final], así como una refundición de la legislación s [COM (2016) 465 final]. 44 El procedimiento de infracción se realiza en varias etapas: primero, si la CE considera que un país miembro viola las normas de la Unión Europea, le envía una notificación correspondiente con reclamaciones. Si el país en cuestión no da una respuesta satisfactoria, la CE adopta una conclusión motivada al respecto. Si el Estado no cambia su política acorde a la decisión de la CE en el plazo establecido, la Comisión tiene derecho a llevar el caso ante el Tribunal de la UE.



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han de emprender a lo largo de los próximos años al objeto de gestionar más efectivamente todos los aspectos de la inmigración45.

Con anterioridad a la Cumbre de Bratislava, se aprueba el Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas46.

En definitiva, se intentan adoptar medidas tendentes a paliar la crisis migratoria y de asilo que sufre la UE, pero que son adoptadas sin unanimidad ni apoyo por parte de determinados Estados, que no son capaces de aceptar el principio de solidaridad con los Estados que sufren una mayor presión, y de manera atropellada, puesto que la UE ha sido incapaz de establecer una política común migratoria y de asilo.

En marzo de 2018, la Comisión publicó un informe de situación sobre la aplicación de la Agenda Europea de Migración en el que se examinan los progresos realizados y las deficiencias detectadas en la aplicación de la Agenda, y se vuelven a poner de manifiesto las insuficiencias del modelo migratorio común, y el incumplimiento por parte de algunos Estados de la UE de las obligaciones asumidas: «Europa necesita gestionar mejor la migración en todos los aspectos», desde el imperativo humanitario, la necesidad de la solidaridad y los retos demográficos y de competencias.

4.2.- A modo de conclusión. Estado de la cuestión y propuestas de mejora.

Las migraciones son una constante en la historia de la humanidad. Las personas que intentan alcanzar las costas europeas lo hacen por distintos motivos y por distintos medios.

La crisis migratoria sitúa a Europa frente a una de las mayores afluencias de refugiados en décadas, puesto que se trata de una crisis de refugiados, y no solo de un fenómeno migratorio.

La mayoría de estos movimientos de población se caracterizan por una migración forzada de víctimas de conflictos armados, persecuciones, pobreza, cambio climático o violaciones masivas de los derechos humanos; y por la acción de redes delictivas transnacionales de tráfico ilícito de inmigrantes —que los expone al transporte en condiciones peligrosas o degradantes— y de trata de personas —con el propósito de explotación de los migrantes vulnerables, principalmente mujeres y niños47, ante los que la UE no ha respondido de manera adecuada. La cuarta dimensión substantiva del proyecto europeo se refiere a su papel como actor global en un sistema internacional caracterizado por rápidos e intensos procesos de cambio en la naturaleza, las fuentes y las pautas de distribución del poder. Solo a través de una acción exterior común, y en particular mediante la Política Exterior y de Seguridad

45 Sobre la base de esta Agenda, el 6 de abril de 2016 la Comisión publicó en una comunicación sus orientaciones en materia de migración legal y asilo: COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO “HACIA UNA REFORMA DEL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO Y UNA MEJORA DE LAS VÍAS LEGALES A EUROPA” Bruselas, 6.4.2016, COM(2016) 197 final 46 Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo y por el que se derogan el Reglamento (CE) nº 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, el Reglamento (CE) nº 2007/2004 del Consejo y la Decisión 2005/267/CE del Consejo. 47 Vid. GARCÍA VÁSQUEZ, S., «Inmigración ilegal y trata de personas en la Unión Europea: la desprotección de las víctimas», REDCE, nº 10 (2008)



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Común (PESC), incluyendo la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), se lograría que los Estados miembros y la UE como tal, sigan siendo relevantes y puedan promover en el exterior tanto sus intereses como sus valores. La perspectiva global e integrada para la política migratoria comunitaria planteada por la UE, y formalmente apoyada por los gobiernos de los Estados miembros, se está revelando, simplemente, como una declaración de principios. En realidad, en los últimos años, la UE ha demostrado una absoluta incapacidad para elaborar una política migratoria común, coherente y multidimensional: la gestión de la inmigración se sigue caracterizando más bien por la externalización de las fronteras comunitarias, la lucha contra la inmigración “no controlable”, y la definición de estatus jurídicos distintos y discriminantes entre el colectivo migrante. Esta visión se manifiesta cada vez más incompleta y unilateral, además de insuficiente y equivocada. El control de las fronteras a cualquier precio está suponiendo la falta de criterios de transparencia, legalidad y humanidad, así como de las violaciones de la legalidad y de los derechos humanos de las personas migrantes48.

Si realmente perseguimos pasar de una sociedad del menosprecio a una sociedad de respeto, conviene trabajar en dos ámbitos estrechamente ligados. De un lado, en la gestión de los complejos movimientos migratorios de una forma distinta al tratamiento en clave de seguridad. De otro lado, en la gestión de la convivencia de una forma que supere el mero respeto pasivo y alcance al reconocimiento activo de la diversidad. A partir de Ámsterdam, la UE deja de ser sólo una comunidad económica para convertirse en una “Comunidad de valores”. En materia migratoria, podemos observar una actitud débil, heterogénea y dispersa en los Estados de la UE49, que unida a la grave crisis económica y a la situación terrorista, viene a corroborar la heterogeneidad de respuestas de los Estados miembros de una “Unión” que, ante las cuestiones básicas, aparece como manifiestamente “desunida”50. El pluralismo y la tolerancia son ingredientes de una identidad europea, marcada por el reconocimiento de los valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad, y la solidaridad, y los principios de democracia y Estado de Derecho, reconocidos, tanto en la Carta de Niza, como en el Tratado de Lisboa, y que pretenden eliminar diferencias interpretativas y aplicativas entre los Estados miembro51. El carácter plural y abierto del sistema de valores europeo, debe de presentarse con una inequívoca vocación universalista y multicultural52. Sin embargo, la realidad de la política migratoria común europea es diametralmente distinta: nuestras democracias han optado por limitar la inmigración y sancionar las entradas irregulares, y las condiciones de vida de los inmigrantes en situación irregular y de los solicitantes de protección internacional no son una prioridad para los gobiernos, lo que atenta gravemente a su dignidad.

El acuerdo de 2016 con Turquía, y el incumplimiento de la mayor parte de los Estados a la cuota de refugiados que tenían que admitir, pone de manifiesto cómo cada 48 Vid. BAZZACO, E., “La Unión Europea frente a los procesos migratorios: lejos de una política integral”, en Papeles, nº 104, 2008/2009. 49 HABERMAS, J Y DERRIDA, J.,“Europa, en defensa de una política exterior común”, El país, 4 de junio de 2003 50 PÉREZ LUÑO, A.E.-Nuevos retos del Estado Constitucional: valores, derechos, garantías, Cuadernos Democracia y Derechos Humanos, nº 2, Universidad de Alcalá, Madrid, (2010), p.36 51 HABERMAS, J.-Más allá del Estado nacional, trad. De Jiménez Redondo, M., Madrid, Trotta, 1997 52 Vid. HÄBERLE, P.-Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, Tecnos, Madrid, 2002.



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Estado ha adoptado una postura en la aplicación de las políticas migratorias, y, sobre todo, muestran que la aplicación del derecho nacional e internacional en materia migratoria se hace a conveniencia propia, generando con ello un espacio de inseguridad jurídica y de violación fragante no solo del Derecho Internacional en materia de derechos humanos y de refugio, asilo y protección internacional, sino también de la Convención de Naciones Unidas sobre el derecho del mar, el Convenio Internacional para la Seguridad Internacional para la seguridad de la vida humana en el mar y el Convenio Internacional sobre búsqueda y salvamento marítimos, y de la jurisprudencia del TEDH en materia de obligaciones respecto a las personas se encuentran en alta mar (STEDH caso Hiri Jamaa y otros contra Italia, de 23 de febrero de 2012), y en materia de devoluciones y expulsiones53, además del principio de “no devolución”, existen normas y jurisprudencia suficiente sobre la “naturaleza del riesgo”54; la “evaluación del riesgo”55; la noción de “protección suficiente”56; la “protección en el interior de un país y la reinstalación interna”57; las “expulsiones colectivas”58; los “obstáculos a la expulsión fundadas en otros motivos reconocidos como derechos humanos”59, o la “seguridad en otro país” –o concepto de “país seguro”60-, y también sobre la “exclusión de protección internacional”61 , y el propio “cese de la protección internacional”62, que aseguran un trato en materia de asilo y refugio plenamente coincidente con estándares internacionales sobre derechos humanos63.

Todo ello pone de manifiesto el resquebrajamiento del concepto “unión” dentro de la UE y una total deformación del carácter imperativo de las normas internacionales cuando tienen como destinatarios a los Estados que, presumiendo de ser Estados de Derecho, continúan obviando las reglas que ellos mismos se han comprometido a atacar, convirtiendo el derecho referente a inmigración, asilo y refugio, en un “derecho devaluado”, sometido al albedrío y voluntad de unos gobernantes que saben que pueden

53 El principio de no devolución es también un componente fundamental de la prohibición consuetudinaria de la tortura y los tratos o castigos crueles, inhumanos o degradantes, establecida en el CEDH. En este sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha dictaminado en el caso Soering c. Reino Unido de 7 de julio de 1989 que la prohibición brindada por el art. 3 del Convenio Europeo en contra del maltrato “es igualmente absoluta con respecto a la expulsión”. 54 Entre otras, STJUE Alemania c. Y et Z, de 5 de septiembre de 2012; STEDH Meki E. y Noor E. c Staatssecretaris van Justitie, de 17 de febrero de 2009; STJUE Aboudacar D, c. Comisaría general de refugiados y asilados de Bélgica, de 7 de junio de 2012; STEDH H.I.R c. Francia, de 29 de abril de 1997, o Sufi y Elmi c. Reino Unido de 28 de junio de 2011. 55 Entre otras, STEDH Saadi c. Italia, de 28 de febrero de 2008; STEDH Sing y otros c. Bélgica, de 2 de octubre de 2012; STEDH S.F. y otros c. Suecia, de 15 de mayo de 2012; STEDH Sufi y Elmi c. Reino Unido, de 28 de junio de 2011. 56 Entre otras, STJUE Abed el Karem el Kotee y otros, de 19 de diciembre de 2012; STEDH Hida c. Dinamarca, de 19 de febrero de 2004; STEDH Othman (Abu Qatad) c. Reino Unido, de 17 de enero de 2012; STEDH Ismoïlov y otros c.Rusia, de 24 de abril de 2008. 57 STEDH Sufi y Elmi c. Reino Unido, de 28 de junio de 2011. 58 Entre otras, STEDH Conka c. Bélgica, de 5 de enero de 2002; STEDH Hirsi Jamma y otros c. Italia, de 23 de febrero de 2012; STEDH Sultani c. Francia, de 20 de septiembre de 2007. 59 Ente otras, STEDH Othman c. Reino Unido, de 17 de enero de 2012; STEDH Mamatkoulov y Askarov c. Turquía, de 4 de febrero de 2005. 60 Entre otras, STJUE Secretaría de Estado y otros c. Equality abd Law Reform, de 21 de diciembre de 2011; STEDH M.S.S c. Bélgica y Grecia, de 21 de enero de 2011. 61 STJUE Alemania c. B y D. de 9 de noviembre de 2010.También STEDH Babar Ahmad y otros contra Reino Unido, de 10 de abril de 2012. 62 STJUE Sahaladin Abdulla y otros c. Alemania, de 2 de marzo de 2010. También STEDH Tamic c. Reino Unido, de 14 de octubre de 2003, y STEDH Hida c. Dinamarca, de 19 de febrero de 2004. 63Vid. FELLER E, TÜRK V, NICHOLSON F (EDS.): La protección de los refugiados en el derecho internacional. Cambridge University Press, Cambridge 2003,



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incumplir las leyes sin consecuencias y, en algunos casos, con el apoyo de sus conciudadanos64. Quince años después de los primeros intentos de elaborar una política migratoria común, persiste un gran desfase entre la práctica y los principios y valores comunitarios. Ante la crisis política en torno a la inmigración, la opción de blindar las fronteras exteriores se convierte, tras la “minicumbre” de junio de 2018 celebrada en Bruselas y las conclusiones del Consejo Europeo de 29 de junio de 2018, como la única forma de lograr cierto consenso. Europa busca cerrar las puertas a los inmigrantes económicos, y regular, mientras tanto, las vías de llegada de aquellos con posibilidades de lograr protección internacional. Las tres medidas que se han propuesto: reforzar la vigilancia fronteriza aumentando el control del Frontex, lograr acuerdos con terceros países, similares al de Turquía, y crear “centros cerrados” y “plataformas externas de desembarco”, apuntan a la idea de blindaje, obvian la solución a los problemas migratorios, y alteran los principios comunitarios en materia de derechos, y las propias recomendaciones de la UE65. La Cumbre de Salzburgo de septiembre de 2018 ha vuelto a evidenciar un enfrentamiento entre los distintos Estados en política migratoria, y los incumplimientos y enfrentamientos en materia de asilo y refugio han sido más que evidentes, sin que se hayan producido sanciones importantes. En las últimas cumbres comunitarias se han adoptado diversos acuerdos en materia migratoria:

El fortalecimiento de los controles externos en las fronteras, con un incremento en la ayuda financiera para Turquía y países del norte de África.

Explorar la posibilidad de "plataformas regionales de desembarco" fuera de la UE donde se procesarán a los refugiados y migrantes, con el objetivo de poner fin al negocio de contrabando de personas.

Medidas internas de los Estados miembros para evitar que los migrantes se trasladen de un país a otro dentro de la UE.

Incrementar los esfuerzos para "evitar el desarrollo de nuevas rutas marítimas o terrestres" hacia Europa.

Mayor inversión en África para ayudar al continente a lograr "una transformación socioeconómica sustancial" para que la gente "no tenga que dejar su país buscando una mejor vida".

Trabajar más para reformar la política de asilo de la UE, incluidos cambios en el llamado Reglamento de Dublín, bajo el cual los migrantes deben ser considerados para asilo en el primer país adonde lleguen.

Sin embargo, el papel de la UE en materia migratoria y de protección internacional, debe de ser otro, y en esta materia, la acogida y la inclusión son los grandes desafíos para una “comunidad de Derecho y de derechos”. A pesar de que el número de inmigrantes que llegan a la UE ha caído desde el año 2015 y de que los residentes extracomunitarios sólo representan el 4,2% de la población de la UE, la inmigración domina el debate europeo desde que da réditos electorales al populismo ultranacionalista.

64 Vid el artículo de PÉREZ, G., “Inmigración, asilo y refugio: el derecho devaluado”, publicado el 25 de junio de 2018 en el periódico Levante. 65 Vid. Al respecto LA UE Y LOS FLUJOS MIGRATORIOS, publicaciones de la Comisión de la UE, julio de 2017



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La UE sufre ahora las consecuencias de la negligencia con que los gobiernos han tratado las cuestiones migratorias en Europa occidental desde hace décadas y de la insolidaridad de la mayoría de países ante la llegada masiva de inmigrantes a través del Mediterráneo desde el 2011. El desinterés político ha conducido a un fracaso de la integración de los inmigrantes, concentrados en barrios abandonados a su suerte, en los que el crecimiento de la población no ha ido acompañado del aumento de los recursos en educación, sanidad, vivienda y protección social, sino todo lo contrario. Establecer las medidas necesarias para garantizar el respeto de los derechos humanos en el control de fronteras, y adoptar un Plan de Acción a nivel comunitario para dar respuesta adecuada al incremento de llegadas de personas migrantes y refugiadas, son los grandes retos de la UE. Existen cuestiones esenciales que la UE y los Estados deben poner en marcha para garantizar el respeto de los derechos de las personas migrantes y refugiadas en las fronteras, y entre ellas, adquieren un papel esencial: incrementar los recursos técnicos y económicos destinados a las operaciones de rescate, favoreciendo un enfoque multidisciplinar y no militarizado en el rescate y salvamento de las personas migrantes y refugiadas; la Unión Europea debe poner fin a las políticas de externalización de fronteras: poner fin a las devoluciones ilegales en frontera, garantizando el acceso a los procedimientos legales establecidos y a las garantías debidas: acceso a la información, asistencia letrada, intérprete, acceso a tutela judicial y posibilidad de solicitar protección internacional; potencias las vías legales de acceso a la protección, y, también garantizar e implementar sistemas de alerta temprana para la detección y protección inmediata de personas con necesidades especiales, que permitan asegurar un tratamiento diferenciado que responda a las necesidades de personas en situación de especial vulnerabilidad en la tramitación de solicitudes de asilo66.

66 Informe 2018 ACNUR: Personas refugiadas en España y Europa. https://www.cear.es/wp-content/uploads/2018/06/Informe-CEAR-2018.pdf.

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