Consideraciones Generales Sobre El Procedimiento Administrativo

CAMPUS VILLAHERMOSALICENCIATURA EN DERECHO

OCTAVO CUATRIMESTRE

DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO

UNIDAD I

PROCEDIMIENTO Y ACCESO.

UNIDAD II

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCESO JURISDICCIONAL

ALUMNOS:

Daniela Pérez PriegoGerardo Reyes VargasDiana Laura Damasco

CastellanosJosé Germán Carrera EstradaElmer Ricardo Marín Sánchez

CATEDRATICA:

M.D.C. María Guadalupe Pérez Rueda

Villahermosa, Tabasco; Febrero 2014.

UNIVERSIDAD VALLEDEL GRIJALVA

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Lic. Derecho Octavo Cuatrimestre Sábados

Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

2


Í n d i c e. . . . . .

Introducción.....................................................................................................02

Proemio............................................................................................................03

Unidad I: “PROCEDIMIENTO Y ACCESO.”

1.1 Consideraciones Generales............................................................

1.2 Delimitación Jurídica........................................................................

Unidad II: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCESO JURISDICCIONAL”

2.1 Funcion Administrativa.....................................................................

2.2 Funcion Jurisdiccional......................................................................

2.3 Concepto de Procedimientos Administrativos y de Proceso

Jurisdiccional..........................................................................................

2.4 Naturaleza Juridica de Procedimiento Administrativo y de

proceso Jurisdiccional............................................................................

Conclusión ........................................................................................

Bibliografía.........................................................................................

Anexos................................................................................................


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Introducción

Las Administraciones Públicas, como consecuencia normal de su actividad, se

relacionan o bien con otras Administraciones o bien con los ciudadanos. Las relaciones

que se establecen, el procedimiento que se ha de seguir y los requisitos que se han de

cumplir están regulados por la ley. A las Administraciones se les encomienda la defensa

del interés general1, tal y como marca la Constitución; los particulares, por su parte,

defienden sus propios intereses, pero ambos se someten a un marco legal.

Uno de los aspectos en los que incide la ley es la obligatoriedad, en la

mayor parte de los casos, de que la Administración justifique razonadamente sus

decisiones, pudiéndose llegar a invalidar los actos que no hayan sido debidamente

justificados. Esto hace que el ciudadano no sea solamente un objeto pasivo de la

relación, sino que en todo momento puede criticar la actuación de la Administración o

impugnar sus actos.

Los actores de la relación administrativa son dos, por un lado, la

Administración y, por otro, el administrado, al que la ley reconoce como interesado y al

que en determinados casos también se denomina ciudadano o administrado.

Los ciudadanos en cuanto aparecen sometidos al ejercicio de las potestades

administrativas, reciben el nombre de administrados, y tal denominación puede

aplicarse con independencia de la administración pública de que se trate, es decir,

Nacional, Estatal o Municipal por lo que todos, sin excepción somos administrados o

ciudadanos o particulares, pero no todos somos interesados.

El termino interesados se refiere, a que si existiera una controversia entre el

Estado y el ciudadano, es decir, entre las partes que integran esa relación jurídica

Administración – administras, se necesitaría cumplir con las características propias del

caso; Para ser interesado en un procedimiento administrativo se necesita tener

capacidad de obrar y estar legitimado para ello si se dieren alguna de las circunstancias

que la ley regule, lo que en términos generales se llama interés jurídico.

El Derecho procesal administrativo, es circunstancialmente necesario para

que el sujeto pasivo en un litigio administrativo, cuente con las herramientas necesarias

para que pueda impugnar, criticar, evidenciar la falta cometida por el gobierno a través

de sus entres jurídicos establecidos, o bien, cometidos por las personas físicas que

ostentan la responsabilidad de dichas encomiendas que por ley emanan de la voluntad

de la ciudadanía, mas tienen el carácter impositivo por los superiores e inclusive, en las

mas altas esferas políticas, por el titular del poder ejecutivo.

1 Olivia Suárez Quintana. Licenciada en Derecho por la UNAM.- www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/51/tc.pdf


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Proemio.-

Conceptos Preliminares.-

Para entender más a detalle lo que encierran estos importantes temas de

interés para nosotros estudiantes de Derecho, es necesario recordar algunos conceptos

básicos de la administración pública: la relación jurídica entre el gobierno y sus

gobernados.

Relación es: conexión, vínculo, trato, comunicación entre dos o más partes2.

Para estudiar la relación jurídica gobierno – gobernados, debemos partir de la

existencia de la relación humana, por lo que en esta oportunidad tomamos en cuenta el

concepto de: conexión, vínculo o comunicación entre personas. Sabemos que el natural

sentido del ser humano es el contacto social con sus congéneres, contacto que crea la

relación humana, actividad que siendo de sociedad, vincula por necesidades o

intereses particulares que pueden ser: sentimentales, religiosos, económicos o de

cualquier tipo de manifestación social, buscando agradar su alma, su conciencia, su yo,

u obtener algún beneficio económico; en fin todas las manifestaciones extrínsecas del

hombre en sociedad son relaciones humanas, también llamadas relaciones sociales.

Esas relaciones humanas tienen diferentes grados de importancia para la misma

sociedad, cuando tienen consecuencia para el derecho, estamos ante la relación

jurídica. Entonces podemos conceptuar que:

Ahora bien, la relación jurídica es el vínculo que une a dos o más sujetos de

derecho, por el cual uno de ellos (acreedor), titular de un derecho subjetivo, puede

exigir del otro (deudor) el cumplimiento de una obligación. Es una relación bilateral que

establece una obligación y un derecho.

De esta manera, la pretensión de uno, protegida por la ley, implica

correlativamente el deber de otro sujeto de satisfacerla.3

Entre las definiciones de distintos autores encontramos “La relación Jurídica

es el vínculo entre personas. Una está en el derecho de exigir de la otra el cumplimiento

de un deber Jurídico”4.

2 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.- RAE en línea. 3 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Lucero Espinosa, Manuel, Compendio de derecho administrativo, p. 16-4 Claude Du Pasquier.- Wikipedia.


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El sometimiento del Estado al Derecho plantea la existencia de relaciones

jurídicas, que al tener en uno de sus extremos a un ente público ejerciendo la función

administrativa, genera la relación jurídico-administrativa, con la consecuente existencia

de derechos y obligaciones recíprocos para las partes que se encuentran unidas por

ese vínculo.

El profesor italiano Francesco Santero Pasarelli, expone que la relación

jurídica mide la posición del poder que tiene el estado y el deber de los ciudadanos,

con la tutela de un ordenamiento jurídico. Esta idea está muy inclinada a las llamadas

obligaciones jurídicas, donde se establece un vínculo entre un acreedor, sujeto activo,

persona que tiene la facultad de exigir la prestación de una obligación; y un deudor que

es la persona obligada al cumplimiento, sujeto pasivo. Esta relación jurídica muestra un

vínculo directo entre los dos sujetos: activo y pasivo.

Así, la relación jurídico-administrativa se integra con derechos a favor del

Estado, que son oponibles a los gobernados, y derechos a favor de éstos, oponibles a

aquél, además de que también pueden existir derechos del Estado frente a otro ente

público y viceversa. De esta manera, resulta que los derechos del Estado constituyen

las correspondientes obligaciones a cargo de los gobernados o de otros entes públicos,

y los derechos de éstos, las correlativas obligaciones del Estado.

Los derechos que integran la relación jurídico-administrativa reciben el

nombre de derecho público subjetivos en razón de la naturaleza de la relación,

puesto que siempre participará en ella un ente público regulado por normas de derecho

público.

Los derechos públicos subjetivos derivan de la constitución o de la ley, de

actos administrativos y de contratos administrativos. En el primer caso, los derechos

surgen sin que sea necesaria la ejecución de un acto jurídico pues ellos existen en

forma directa e inmediata, es decir, su existencia opera ipso jure.

ORIGEN DE LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA

Teorías Clásicas y Modernas Sobre La Naturaleza De La Relación

Entre las teorías clásicas tenemos la “teoría del derecho sobre el objeto”, la

posición de los sostenedores de estas tesis manifiestan que para la existencia de la

relación jurídica basta que exista un sujeto activo y un objeto motivo de la relación. El

vínculo no se establece entre dos personas, sino entre una persona y una cosa. Esta

posición no tendría objeción para el estudio de la naturaleza de los derechos reales,

pero al considerar los derechos personales pierde validez.


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Teoría de los dos sujetos: Se basa en las ideas de Ortolan quien considera que

todo derecho tiene necesariamente su sujeto activo y otro o varios sujetos pasivos, que

obligatoriamente tienen que ser personas. Con esta posición, Roguin desarrolló la

llamada Teoría de las Dos Sujetos, el cual expone: “toda regla de derecho tiene por

objeto establecer una relación jurídica entre personas, un sujeto activo que tiene la

posición de poder, y un sujeto pasivo, quien tiene la posición del deber”5.

En atención a la existencia de la norma se establece un vinculo jurídico es

entre un sujeto activo y un sujeto pasivo. Con motivo de la relación el derecho pone

frente a frente es a dos personas. Esto explica las relaciones personales. Para explicar

la relación en el aspecto de los derechos reales, compara el caso típico del derecho de

propiedad, señalando que el derecho de propiedad se explica así:

Hay un sujeto activo que es el propietario, mientras que los sujetos pasivos

son todos los miembros de la sociedad quienes tienen la obligación de respetar su

derecho de propiedad al sujeto activo. Esa obligación de respeto al propietario es la

prestación. Esta tesis, exige la presencia de una persona como sujeto activo, con

capacidad para reclamar y otra u otras como sujeto pasivo obligado a cumplir, entre

ellos puede existir o no una cosa.

En una posición ecléctica encontramos el alemán Von Tuhr, para éste autor, no

es necesario ubicarse en una posición radical, señala: “el orden jurídico con sus

preceptos rige las relaciones humanas; asigna a cada cual una esfera de poder, en la

que su voluntad es determinante; otorga derechos y establece los deberes

correspondientes. De esta manera nacen las relaciones jurídicas, esto es, se asignan

efectos jurídicos a las relaciones humanas que el orden jurídico haya formado”. Esta

respetando la naturaleza de las relaciones, de allí que en sus escritos exprese que

puede haber relaciones jurídicas entre una persona y una cosa, como ocurre en el

derecho de propiedad, pero también pueden existir vínculos jurídicos entre dos o más

personas, como ocurre en los contratos. Von Tuhr acepta a la vez la teoría clásica del

derecho sobre el objeto para explicar los derechos reales, como la teoría de los dos

sujetos para explicar los derechos personales.

Entre los doctrinarios modernos encontramos a Hans Kelsen quien después de

hacer una crítica tanto a la teoría del derecho sobre el objeto como a la teoría de los

sujetos, señala en el capítulo VIII 2-d, de su libro “Teoría Pura del Derecho”, que: “los

teóricos del derecho que se interesan más por los derechos subjetivos que por los

derechos jurídicos. Algunos llegan hasta pretender que el deber no es una noción

jurídica y que únicamente existen deberes morales. Ahora bien, un orden coactivo como

el derecho tiene por función esencial establecer una relación normativa entre la

conducta de un individuo y un acto de coacción destinado a sancionar esta conducta, y

5 http://temasdederecho.wordpress.com/2012/04/04/la-relacion-juridica/


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es de esta relación de donde resulta el deber de conducirse de tal manera para evitarla

sanción.” Como podemos observar, Kelsen se aparta de las ideas tradicionales y ve la

relación jurídica desde otros puntos de vista. Recordemos que, para Kelsen, el

reconocimiento de un derecho en sentido objetivo y un derecho en sentido subjetivo es

una contradicción de principio en la base misma de la teoría del derecho. Para Kelsen,

el derecho objetivo es un conjunto de normas, el sentido subjetivo es solo un interés.

En el campo del Derecho Administrativo, la aplicación de la relación jurídica

tiene lugar con el surgimiento del Estado de Derecho, con el cual se transformó al

individuo de un sujeto de poder a un sujeto de derecho, al someter al Derecho la

actuación del Estado y proteger los derechos subjetivos de los gobernados.

El régimen administrativo surgió en Francia, en donde la administración

pública quedó exenta de la jurisdicción ordinaria y, por tanto, a la inaplicabilidad del

derecho privado en las controversias suscitadas entre ella y los particulares, dando

lugar a normas jurídicas diferentes que regularan las relaciones entre Administración y

administrados, cuyo estudio y sistematización dio origen al Derecho Administrativo

Elementos.

La población es el ámbito humano en que se ejercita el poder del estado, toda

relación jurídica - administrativa comprende:

Sujetos: los individuos que se relacionan, ya sean personas naturales o jurídicas. Se

determinan dos posiciones:

Una de poder, en la que se otorgan unos derechos al sujeto activo que le

legitiman para reclamar una conducta determinada a favor del cumplimiento de sus

derechos, ya sean por medio de: Derechos subjetivos: facultades sobre la exigencia de

ciertas conductas o sobre una cosa en beneficio particular.

Potestades: autoriza a una persona para que la patria potestad de los padres

sobre sus hijos menores de edad actúe en interés de la parte sometida.

Derechos potestativos: por voluntad unilateral la relación se puede ver alterada,

modificada o destruida (celebrar/anular un contrato, modificar…)

Representante: actúa por cuenta y en nombre de otras personas.

Una de deber, la obligación o subordinación por el cumplimiento de los derechos del

sujeto activo.

Objeto: parte de la realidad social limitada por la relación, concretada en los intereses y

bienes, ya especificados en una clasificación anterior.


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Contenido: conjunto de derechos y deberes que se reparten entre los sujetos activos y

pasivos.

Ese nexo de carácter jurídico político por el cual una persona puede ejercer

efectivamente sus derechos políticos. La ciudadanía es el medio para ser miembro

activo de un estado.

El Derecho Subjetivo consiste en la facultad de un sujeto para exigir de otro

una acción u omisión concreta, protegida directamente por el derecho objetivo. Es decir,

que el derecho subjetivo supone la existencia de dos elementos6:

a) Una facultad de exigir,

b) Una obligación correlativa.

El sujeto activo es aquel que tiene la capacidad de exigir al Estado un servicio,

un dar, un hacer o un no hacer en su favor. Encontrándose el Estado obligado

correlativamente siempre y cuando se encuentre esa petición fundamentada en

derecho y lo requerido por parte del sujeto activo sea legal, lo que da como resultado

una relación fundada en derechos y deberes por parte de ambos elementos

constitutivos de la relación jurídico-administrativa.

LAS SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS.

Una situación jurídica subjetiva surge cuando un sujeto experimenta una situación de carencia y desea complacer esa necesidad, el ordenamiento jurídico confiere a un sujeto, respecto a ello, los derechos y deberes ya que estos son tipos de situaciones jurídicas.

El sujeto experimenta una Necesidad, que es, el estado de insatisfacción Toda aquella entidad que es apta para satisfacer una necesidad se denomina Bien. Entre la necesidad y el bien el sujeto experimenta una Relación de tensión, que es, la aspiración a conseguir ese algo de algún modo, es decir un bien que considera apropiado para colmar esa carencia llamado Interés.

Cuando dos intereses se encuentran contra puestos, es decir enfrentados, se tendrá que calificar uno de ellos (proceso de valoración), la autoridad (legislador) calificará cual resulta relevante, buscará prestarle atención jurídica y va a surgir un "sacrificio de interés".

DERECHOS PÚBLICOS SUBJETIVOS.

6 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Lucero Espinosa, Manuel, Compendio de derecho administrativo, p. 19


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Concepto de Derecho Subjetivo.

El derecho subjetivo son las facultades o potestades jurídicas inherentes al hombre por razón de naturaleza, contrato u otra causa admisible en derecho. Un poder reconocido por el Ordenamiento Jurídico a la persona para que, dentro de su ámbito de libertad actúe de la manera que estima más conveniente a fin de satisfacer sus necesidades e intereses junto a una correspondiente protección o tutela en su defensa, aunque siempre delimitado por el interés general de la sociedad. Es la facultad reconocida a la persona por la ley que le permite efectuar determinados actos, un poder otorgado a las personas por las normas jurídicas para la satisfacción de intereses que merecen la tutela del Derecho.

Un derecho subjetivo nace por una norma jurídica, que puede ser una ley o un contrato, a través de un acuerdo de voluntades para que pueda hacerse efectivo este derecho sobre otra persona determinada.

La cara contrapuesta de un derecho subjetivo es una obligación. Todo derecho supone para una o más personas una obligación de respetarlo, ya sea de forma activa (obligación de hacer) o pasiva (obligación de no hacer).

Se consideran a los derechos subjetivos como la base del ordenamiento jurídico enfatizan la primacía del consenso entre los individuos como fuente de legitimidad, en contraposición a las que enfatizan que la validez de las instituciones no se sujeta al libre albedrío de aquellos que nacen en su seno, también llamadas "del derecho objetivo". La libre aceptación por parte de los miembros de una comunidad del orden que los sujeta a la misma –representada por Jean-Jacques Rousseau y su "contrato social"– se topa, a los ojos de los representantes del derecho objetivo (cuyo máximo exponente es Hegel) con una dificultad que desde su punto de vista es insalvable: los miembros de una comunidad no pueden fundar su posibilidad ni la legitimidad de sus instituciones en algún tipo de "consenso", dado que dicha comunidad preexiste a sus miembros, está ya ahí constituida en sus instituciones y cada persona encuentra su status de tal en su seno merced a su integración a las mismas. El derecho subjetivo también designa la facultad de hacer o exigir algo que la norma reconoce a favor de un sujeto.

Clasificación

1. Atendiendo a la conducta debida, se distingue entre derechos subjetivos a la conducta ajena o propia:

A la Conducta Propia: Hacer / Omitir (no hacer)

A la Conducta Ajena: Exigir una conducta positiva (que se haga algo) o negativa (que no se haga algo)

2. Atendiendo a su efecto, se distingue entre derechos subjetivos relativos o absolutos:

Derecho Subjetivo Relativo: Se hacen valer ante otra persona o personas concretamente identificadas.

Derecho Subjetivo Absoluto: Se hacen valer ante todas las personas que integran la sociedad.

3. Atendiendo a su régimen jurídico, se distingue entre derechos subjetivos públicos y privados:

Públicos: conjunto de facultades que se hacen valer frente al Estado y representan una serie de limitaciones que el Estado se impone a sí mismo.


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Privados: Facultades que se ejercen en las relaciones de los particulares entre sí o con el Estado, cuando éste no actúa en su carácter de ente soberano.

Ahora Bien, En resumen, el Derecho Subjetivo supone como primer elemento, la existencia de una relación jurídica. De esta manera el sujeto activo, como se ha señalado, es el que formula la exigencia; el sujeto pasivo el que la sufre. Por ello, se ha dicho que el derecho subjetivo sólo se manifiesta cuando dos sujetos han entrado en una relación jurídica.

Los derechos públicos de los administrados o el derecho subjetivo se encuentran previstos en la doctrina jurídica universal en dos tendencias: una que afirma y otra que niega la existencia de derechos subjetivos. Y dentro de ellas, encontramos:

a) Dentro de la tendencia afirmativa hay una gran diversidad de criterios para caracterizar el derecho subjetivo, y que sostienen que es un poder de voluntad conferido por el ordenamiento jurídico (Windscheid), o que es un interés jurídicamente protegido (Ihering), o que es un poder de voluntad protegido y reconocido por el ordenamiento jurídico y que tiene por objeto un bien o un interés (Jellinek) o, por último, que es el poder de poner en movimiento la acción ante la justicia (Thon).62

b) Dentro de la tendencia negativa, se sostiene que lo que se llama derecho subjetivo no es más que un fragmento del derecho objetivo imputado a una persona y que después de la imputación conserva los caracteres del derecho objetivo (Kelsen), o bien, que si el individuo quiere y puede una cosa, no es en virtud de un pretendido derecho subjetivo, sino en virtud de la regla de derecho, ya que no es concebible dentro de la ciencia positiva que exista una voluntad que pueda imponerse a otra (Duguit).

Recientemente, se ha llegado a conceptualizar al Derecho Subjetivo como un poder que está condicionado por tres elementos:

1. Que haya para el sujeto pasivo una obligación jurídica resultante de una regla de derecho.

2. Que esa obligación haya sido establecida para dar satisfacción a ciertos intereses individuales,

3. Que el sujeto activo del derecho sea precisamente titular de uno de esos interese en atención a los cuales se ha establecido la obligación.

Es decir, la esencia del Derecho Subjetivo se encuentra en el “poder de exigir”. Siendo exigibles al Estado, quien tiene obligaciones ante un particular.

Los derechos públicos en razón de su contenido, es decir, tomando en cuenta lo que por medio de ellos puede ser exigido, se pueden separar en tres grupos64:

1. Derechos de libertad, también llamados derechos naturales, derechos del hombre y derechos o libertades individuales. Es decir, la esfera de libertad que se encuentra jurídicamente protegida por la obligación que el Estado se impone de abstenerse de ejecutar cualquier acto que la obstruya.

2. Derechos políticos. Definidos como poderes de los individuos, en su carácter de

miembros del Estado, con una calidad especial, la de ciudadanos, para intervenir en las


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funciones públicas o para participar en la formación de la voluntad del Estado, bien sea

contribuyendo a la creación de los órganos de éste, bien fungiendo como titulares de

dichos órganos.

3. Derechos cívicos. Cuya característica principal consiste en el poder de exigir del

Estado las prestaciones establecidas por las leyes. Respecto de los cuales, existen tres

grandes grupos:

a. Derechos de los administrados al funcionamiento de la Administración y a las

prestaciones de los servicios administrativos. Dentro de este primer grupo se

comprenden tanto los derechos activos como los pasivos.

b. Derechos de los administrados a la legalidad de los actos de la Administración.

c. Derechos de los administrados a la reparación de los daños causados por el

funcionamiento de la Administración.

Las normas, ya sean constitucionales o legales, son la fuente principal de los derechos

públicos subjetivos del Estado y de los administrados. Para el Estado, los derechos

subjetivos se exteriorizan mediante actos de poder como forma del ejercicio de su

competencia, de la cual, de manera general, resultan:

a) Derechos personales, que son los relativos a la capacidad y eficacia jurídica de

los actos del Estado, como son el derecho al nombre y demás signos distintivos

b) Derechos prestacionales, que a su vez se pueden dividir en derechos a

prestaciones positivas, como son de cosas, de créditos, tributos, servicios, etc.,

por parte de los gobernados, y derechos a prestaciones negativas, como son:

observancia de prohibiciones y limitaciones a los derechos de los administrados.

c) Derechos funcionales, que son los relativos a la prestación de servicios públicos.

d) Derechos públicos reales, que son los derivados de los bienes del dominio del

Estado y de las limitaciones y restricciones a los bienes de propiedad privada de los

particulares dictados con base en el interés público.

ESTADO Y EL CIUDADANO

Cuando se estudia la naturaleza particular de las diversas clases

de gobiernos, la primera cuestión que ocurre es saber qué se

entiende por Estado. En el lenguaje común esta palabra es muy

equívoca, y el acto que según unos emana del Estado, otros le

consideran como el acto de una minoría oligárquica o de un tirano.

Sin embargo, el político y el legislador no tienen en cuenta otra

cosa que el Estado en todos sus trabajos; y el gobierno no es más

que cierta organización impuesta a todos los miembros del

Estado. Pero siendo el Estado, así como cualquier otro sistema

completo y formado de muchas partes, un agregado de

elementos, es absolutamente imprescindible indagar ante todo


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qué es el ciudadano, puesto que los ciudadanos en más o menos

número son los elementos mismos del Estado. Y así sepamos en

primer lugar a quién puede darse el nombre de ciudadano y qué

es lo que quiere decir, cuestión controvertida muchas veces y

sobre la que las opiniones no son unánimes, teniéndose por

ciudadano en la democracia uno que muchas veces no lo es en un

Estado oligárquico. Descartaremos de la discusión a aquellos

ciudadanos, que lo son sólo en virtud de un título accidental, como

los que se declaran tales por medio de un decreto.

No depende sólo del domicilio el ser ciudadano, porque aquél lo

mismo pertenece a los extranjeros domiciliados y a los esclavos.

Tampoco es uno ciudadano por el simple derecho de presentarse

ante los tribunales como demandante o como demandado, porque

este derecho puede ser conferido por un mero tratado de

comercio. El domicilio y el derecho de entablar una acción jurídica

pueden, por tanto, tenerlos las personas que no son ciudadanos.

A lo más, lo que se hace en algunos Estados es limitar el goce de

este derecho respecto de los domiciliados, obligándolos a prestar

caución, poniendo así una restricción al derecho que se les

concede. Los jóvenes, que no han llegado aún a la edad de la

inscripción cívica, y los ancianos que han sido ya borrados de ella,

se encuentran en una posición casi análoga: unos y otros son

ciertamente ciudadanos, pero no se les puede dar este título en

absoluto, debiendo añadirse, respecto de los primeros, que son

ciudadanos incompletos, y respecto de los segundos, que son

ciudadanos jubilados. Empléese, si se quiere, cualquiera otra

expresión; las palabras importan poco, puesto que se concibe sin

dificultad cuál es mi pensamiento. Lo que trato de encontrar es la

idea absoluta del ciudadano, exenta de todas las imperfecciones

que acabamos de señalar. Respecto a los ciudadanos declarados

infames y a los desterrados, ocurren las mismas dificultades y

procede la misma solución.

El rasgo eminentemente distintivo del verdadero ciudadano es el

goce de las funciones de juez y de magistrado. Por otra parte, las

magistraturas pueden ser ya temporales, de modo que no puedan

ser desempeñadas dos veces por un mismo individuo o limitadas

en virtud de cualquiera otra combinación, ya generales y sin

límites, como la de juez y la de miembro de la asamblea pública.

Quizá se niegue que estas sean verdaderas magistraturas y que

confieran poder alguno a los individuos que las desempeñan, pero

sería cosa muy singular no reconocer ningún poder precisamente


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en aquellos que ejercen la soberanía. Por lo demás doy a esto

muy poca importancia, porque es más bien cuestión de palabras.

El lenguaje no tiene un término único, que nos dé la idea de juez y

de miembro de la asamblea pública, y con objeto de precisar esta

idea, adopto la palabra magistratura en general, y llamo

ciudadanos a todos los que gozan [85] de ella. Esta definición del

ciudadano se aplica mejor que ninguna otra a aquellos a quienes

se da ordinariamente este nombre.

Sin embargo, es preciso no perder de vista, que en toda serie de

objetos, en que éstos son específicamente desemejantes puede

suceder que sea uno primero, otro segundo, y así sucesivamente,

y que, a pesar de eso, no exista entre ellos ninguna relación de

comunidad por su naturaleza esencial, o bien que esta relación

sea sólo indirecta. En igual forma, las constituciones se nos

presentan diversas en sus especies, éstas en último lugar,

aquéllas en el primero; puesto que es imprescindible colocar las

constituciones falseadas y corrompidas detrás de las que han

conservado toda su pureza. Más adelante diré lo que entiendo por

constitución corrompida. Entonces el ciudadano varía

necesariamente de una constitución a otra, y el ciudadano, tal

como le hemos definido, es principalmente el ciudadano de la

democracia. Esto no quiere decir, que no pueda ser ciudadano en

cualquier otro régimen, pero no lo será necesariamente. En

algunas constituciones no se da cabida al pueblo; en lugar de una

asamblea pública encontramos un senado, y las funciones de los

jueces se atribuyen a cuerpos especiales, como sucede en

Lacedemonia, donde los éforos se reparten todos los negocios

civiles, donde los gerontes conocen en lo relativo a homicidios, y

donde otras causas pueden pasar a diferentes tribunales; y como

en Cartago, donde algunos magistrados tienen el privilegio

exclusivo de entender en todos los juicios.

Nuestra definición de ciudadano debe por lo tanto modificarse en

este sentido. Fuera de la democracia, no existe el derecho común

ilimitado de ser miembro de la asamblea pública y juez. Por lo

contrario, los poderes son completamente especiales; porque se

puede extender a todas las clases de ciudadanos o limitar a

algunas de ellas la facultad de deliberar sobre los negocios del

Estado y de entender en los juicios; y esta misma facultad puede

aplicarse a todos los asuntos o limitarse a algunos. Luego

evidentemente es ciudadano el individuo que puede tener en la

asamblea pública y en el tribunal voz deliberante, cualquiera que


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sea por otra parte el Estado de que es miembro; y por Estado

entiendo positivamente una masa de hombres de este género, que

posee todo lo preciso para satisfacer las necesidades de la

existencia.

En el lenguaje actual, ciudadano es el individuo nacido de [86]

padre ciudadano y de madre ciudadana, no bastando una sola de

estas condiciones. Algunos son más exigentes, y quieren que

tengan este requisito dos y tres ascendientes, y aún más. Pero de

esta definición, que se cree tan sencilla como republicana, nace

otra dificultad: la de saber si este tercero o cuarto ascendiente es

ciudadano. Así Gorgias de Leoncio{64}, ya por no saber qué decir

o ya por burla, pretendía que los ciudadanos de Larisa eran

fabricados por operarios, que no tenían otro oficio que este, y que

fabricaban larisios como un alfarero hace pucheros. Para nosotros

la cuestión habría sido muy sencilla: serían ciudadanos, si

gozaban de los derechos enunciados en nuestra definición;

porque haber nacido de un padre ciudadano y de una madre

ciudadana es una condición que no se puede razonablemente

exigir a los primeros habitantes, a los fundadores de la ciudad.

Con más razón podría ponerse en duda el derecho de aquellos

que han sido declarados ciudadanos a consecuencia de una

revolución, como hizo Clístenes después de la expulsión de los

tiranos de Atenas, introduciendo de tropel en las tribus a los

extranjeros y a los esclavos domiciliados. Respecto de estos la

verdadera cuestión está en saber, no si son ciudadanos, sino si lo

son justa o injustamente. Es cierto que aun en este concepto

podría preguntarse si uno es ciudadano cuando lo es

injustamente, equivaliendo en este caso la injusticia a un

verdadero error. Pero se puede responder, que vemos todos los

días ciudadanos injustamente elevados al ejercicio de las

funciones públicas, y no por eso son menos magistrados a

nuestros ojos, por más que no lo sean justamente. El ciudadano

para nosotros es un individuo revestido de cierto poder, y basta

por tanto gozar de este poder para ser ciudadano, como ya hemos

dicho, y en este concepto los ciudadanos hechos tales por

Clístenes lo fueron positivamente.

En cuanto a la cuestión de justicia o de injusticia, se relaciona con

la que habíamos suscitado en primer término: ¿tal acto ha

emanado del Estado o no ha emanado? Este punto es dudoso en

muchos casos. Y así, cuando la democracia sucede a la oligarquía


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o a la tiranía, muchos creen que se deben dejar de [87] cumplir los

tratados existentes, contraídos, según dicen, no por el Estado,

sino por el tirano. No hay necesidad de citar otros muchos

razonamientos del mismo género, fundados todos en el principio

de que el gobierno no ha sido otra cosa que un hecho de violencia

sin ninguna relación con la utilidad general. Si la democracia por

su parte ha contraído compromisos, sus actos son tan actos del

Estado como los de la oligarquía y de la tiranía. Aquí la verdadera

dificultad consiste en determinar en qué casos se debe sostener

que el Estado es el mismo, y en cuáles que no es el mismo, sino

que ha cambiado por completo. Se mira muy superficialmente la

cuestión cuando nos fijamos sólo en el lugar y en los individuos,

porque puede suceder que el Estado tenga su capital aislada y

sus miembros diseminados, residiendo unos en un paraje y otros

en otro. La cuestión considerada de este modo sería de fácil

solución, y las diversas acepciones de la palabra ciudad bastan

sin dificultad para resolverla. ¿Mas cómo se reconocerá la

identidad de la ciudad, cuando el mismo lugar subsiste ocupado

constantemente por los habitantes? No son las murallas las que

constituyen esta unidad; porque sería posible cerrar con una

muralla continua todo el Peloponeso. Hemos conocido ciudades

de dimensiones tan vastas, que parecían más bien una nación que

una ciudad; por ejemplo, Babilonia{65}, uno de cuyos barrios no

supo que la había tomado el enemigo hasta tres días después.

Por lo demás, en otra parte tendremos ocasión de tratar con

provecho esta cuestión; la extensión de la ciudad es una cosa que

el hombre político no debe despreciar, así como debe informarse

de las ventajas de que haya una sola ciudad o muchas en el

Estado.

Pero admitamos que el mismo lugar continúa siendo habitado por

los mismos individuos. Entonces ¿es posible sostener, en tanto

que la raza de los habitantes sea la misma, que el Estado es

idéntico, a pesar de la continua alternativa de muertes y de

nacimientos, lo mismo que se reconoce la identidad de los ríos y

de las fuentes por más que sus ondas se renueven y corran

perpetuamente? ¿O más bien debe decirse que sólo los hombres

subsisten y que el Estado cambia? Si el Estado es [88]

efectivamente una especie de asociación; si es una asociación de

ciudadanos que obedecen a una misma constitución, mudando

esta constitución y modificándose en su forma, se sigue

necesariamente, al parecer, que el Estado no queda idéntico; es

como el coro que, al tener lugar sucesivamente en la comedia y en


16


la tragedia, cambia para nosotros, por más que se componga de

los mismos cantores. Esta observación se aplica igualmente a

toda asociación, a todo sistema que se supone cambiado cuando

la especie de combinación cambia también; sucede lo que con la

armonía, en la que los mismos sonidos pueden dar lugar, ya al

tono dórico, ya al tono frigio. Si esto es cierto, a la constitución es

a la que debe atenderse para resolver sobre la identidad del

Estado. Puede suceder por otra parte, que reciba una

denominación diferente, subsistiendo los mismos individuos que le

componen, o que conserve su primera denominación a pesar del

cambio radical de sus individuos.

Cuestión distinta es la de averiguar si conviene, a seguida de una

revolución, cumplir los compromisos contraídos o romperlos.


17


PROCEDIMIENTO Y ACCESO

Concepto de procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo ha sido considerado por los

iusadministrativistas dentro del capitulado dedicado al acto administrativo,

por considerarse que la declaración de la voluntad de la administración

pública debe expresarse como producto de una vía formal prevista legal o

reglamentariamente, con especial significado cuando pueden ser afectados

los derechos e intereses de los particulares.

En una revisión de las doctrinas extranjeras encontramos diversidad de

posiciones ante el procedimiento administrativo. En la doctrina francesa,

André de Laubadère es omiso en la elaboración de un concepto de

procedimiento administrativo; en cambio, Guy Isaac(1) expone que dicho

procedimiento es la reglamentación de la operación de emisión del acto

administrativo en conjunto.

Más prolija, la doctrina española ha formulado un cuerpo teórico dedicado al

procedimiento administrativo hasta colocarlo como uno de los elementos

formales del acto de la administración pública, según los tratadistas Eduardo

García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. Otro jurista español, Jesús

González Pérez, asume plenamente la configuración sobre el procedimiento

administrativo de Adolf Merkl, y sin ambages expresa que es el

procedimiento de la función administrativa.(2) Entre la doctrina

latinoamericana encontramos que Jaime Orlando Santofimio, quien define al

procedimiento administrativo como la combinación de las formalidades y

ritualidades propias de la estructuración de la decisión administrativa.(3)

En la doctrina mexicana se ha impuesto el concepto de Gabino Fraga, al

considerar que el procedimiento administrativo es un conjunto de formas y

actuaciones que preceden y preparan un acto administrativo.(4) Al repasarse

el panorama doctrinario tenemos que, con matices, es seguida la doctrina de

Fraga: Andrés Serra Rojas habla de trámites y formalidades ordenados

jurídicamente exigidos para el perfeccionamiento del acto administrativo y

para el cumplimiento de una finalidad; Jorge Olivera Toro estima al

procedimiento como Fraga sin reconocerle su crédito y lo considera como un

camino fijado legalmente; Miguel Acosta Romero también les da una

conotación normativa a los actos procedimentales destinados a crear un acto

definitivo, o Rafael Martínez Perales se refiere a una serie cordinada de

medidas tendientes a producir y ejecutar el acto administrativo.(5)


18


De estas nociones, destaca la sostenida por Fraga, aunque cabría decir que

el término "procedimiento" fue monopolizado para su análisis por la doctrina

del derecho procesal, particularmente por las confusiones generadas con el

término "proceso". Esa confusión aparece en la obra de Adolf Merkl,

discípulo de Hans Kelsen, cuando en la traducción española de su «Teoría

general del derecho administrativo» dichos términos aparecen como la

misma cosa, si acaso les impone adjetivos a los "procesos judiciales" y

"procesos administrativos". Para este jurista alemán, el procedimiento era

una función del derecho procesal. Consideraba, con aplicación de la teoría

pura del derecho, que el procedimiento administrativo es un caso particular

del procedimiento jurídico en general, del cual también se derivan los

procedimientos legislativo y jurisdiccional.(6)

Sin embargo, la confusión terminológica de ninguna manera significa una

confusión teórica, pues como lo destacan E. García de Enterría y T. R.

Fernández, el hecho de ubicar como matriz a la idea del procedimiento

jurídico respecto a las figuras reguladas por los derechos procesal y

administrativo deriva de la función de protección de las relaciones jurídicas.

Además, al distinguir entre el proceso judicial y el procedimiento

administrativo se evita "jurisdiccionalizar" en exceso al segundo trámite.(7)

Además, como lo dice el maestro Humberto Briseño Sierra:

"Indiscutiblemente, el procedimiento como resultado de la invariación técnica,

pretende responder a la mejor adecuación entre el fin y los medios".(8)

Resulta indispensable zanjar los conceptos de procedimiento y proceso. Para

ello, acudo a la autoridad doctrinaria de Niceto Alcalá-Zamora y Castillo,

quien sostuvo que el proceso se caracteriza por su finalidad jurisdiccional

compositiva del litigio, mientras que el procedimiento es "una cordinación de

actos en marcha, relacionados o ligados entre sí por una unidad del efecto

jurídico final, que puede ser el de un proceso o el de una fase o fragmento

suyo".(9) De lo anterior resulta notoria la diferencia: el proceso es una noción

teleológica y el procedimiento es considerado en una visión formal, que

coincide con la idea plasmada por Fraga. La comunidad etimológica

(procedere: avanzar) nada avisa de la relación entre ambos: todo proceso

comprende uno o varios procedimientos, pero no todo procedimiento resulta

procesal,(10) aunque es posible que algunos procedimientos administrativos

asuman la técnica procesal, esto es que estén estructurados para resolver

controversias jurídicas como son los de oposición, los arbitrales y los

recursos administrativos.

De esta forma, se puede definir al procedimiento administrativo como "el

conjunto de formas y actos concatenados cuyo fin es producir un acto

administrativo denominado resolución administrativa".


19


2. Naturaleza del procedimiento administrativo

Inicialmente es posible decir que existe una concepción sustancialista, de

origen italiano y otra que se podría denominar como de la autonomía.

La concepción sustancialista estima que los actos del procedimiento

administrativo carecen de toda autonomía, para ser sólo las partes

integrantes de la decisión final, en la que confluyen las voluntades parciales

de los participantes en el procedimiento (administración pública y

administrados), las que se van sumando progresivamente conforme se

manifiestan en cada etapa procedimental.

Es decir, se niega sustantividad jurídica a los actos procedimentales o de

trámite, puesto que lo jurídicamente relevante es la decisión final o la

resolución definitiva.

En la concepción de la autonomía de los actos del procedimiento se parte de

la idea de que el procedimiento no es un acto complejo, como sostiene la

tesis sustancialista, sino un complejo de actos de los participantes que

cuentan con sustantividad propia, donde interesa la naturaleza instrumental

relacionada con la resolución definitiva.(11) Esto significa que los actos de

trámite tienen reglas propias de validez, su propia causa que posibilita su

anulación independiente de la resolución final, aunque por un elemento

ordenador se prohíbe la impugnación independiente de dichos actos de

trámite, con excepción de los que produzcan indefensión, pues se actualiza

la autonomía del acto parcial. Resulta la corriente doctrinaria dominante.

En el derecho mexicano, este principio doctrinal se presenta en el segundo

párrafo de la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo, donde se

establece la improcedencia del juicio constitucional contra los actos

administrativos de trámite, a menos que el amparo sea promovido por

persona extraña al procedimiento. Aquí se aprecia que debe impugnarse la

resolución definitiva generada por un procedimiento seguido en forma de

juicio (por lo general serían el recurso administrativo y los procedimientos

arbitrales y los de oposición), sin posibilidad de atacar los actos de trámite,

aun cuando se estimen violatorios de garantías, salvo que estos afecten los

derechos de un tercero extraño a la relación procedimental.(12)

Por otra parte, el iusadministrativista José Roberto Dromi estima que el

procedimiento administrativo puede ser visto: a) como un instrumento de

gobierno que describe, articula, regula y a la vez habilita el ejercicio de las

distintas prerrogativas públicas que componen la capacidad de poder estatal;


20


b) como regulación del ejercicio de las prerrogativas públicas y de los

derechos subjetivos y de las libertades públicas; c) como protección del

ejercicio de las prerrogativas públicas y de las garantías individuales; d)

como instrumento jurídico para la canalización de la voluntad pública, como

un requerimiento de la función administrativa de control (autocontrol) y del

control de la función administrativa (control por vía de recurso); e) como

instrumento de gobierno, por el que trascurre el ejercicio del poder y de

participación de los administrados, sea por medio de la intervención como

parte interesada o como reclamante en el recurso administrativo; f) como

presupuesto que hace efectiva la responsabilidad política; g) como conducto

jurídico de la actuación administrativa, y h) como conjunto de reglas para la

preparación, formación, control e impugnación de la voluntad administrativa,

que deben acatar tanto la administración pública como los administrados.(13)

De lo anterior, considera que el procedimiento administrativo es una unidad

de estructura y una unidad teleológica.(14)

El procedimiento administrativo es un "iter" por el que transita la actividad de

la administración pública, lo cual permite dar seguridad de esa actuación,

estar regulado legalmente a fin de hacer efectivo el Estado de Derecho. No

se trata solamente de fijar requisitos formales, de prever etapas

concatenadas y dirigidas a producir resoluciones, sino se debe cumplir con

finalidades jurídico-

políticas a cargo de la administración pública y salvaguardar los derechos de

los administrados, en tanto no se sobrepongan estos a los intereses públicos.

El ajuste jurídico de la administración pública a través del procedimiento

busca racionalizar su actividad, evitar la arbitrariedad emboscada en la

casuística y determinar los cauces precisos por los cuales se buscará

satisfacer las necesidades colectivas.

El procedimiento administrativo no sólo es un elemento formal para la

producción de los actos administrativos, también es la actualización del

sometimiento de la administración pública al Derecho.

3. Clasificaciones del procedimiento administrativo

La clasificación del procedimiento administrativo ha generado diversas

tipologías. Para Merkl puede ser iniciado a instancia de parte o de oficio.(15)

En la doctrina española, T. R. Fernández propone que atendiendo a su

regulación el procedimiento puede ser general y especial, por sus efectos

puede ser declarativo (dirigido a elaborar una decisión), sancionador

(destinado a imponer sanciones a los funcionarios públicos y

excepcionalmente a los particulares), revisor (de oficio o en vía de recurso),

ejecutivo (para imponerlo en la esfera jurídica de los particulares) y de simple


21


gestión (de efectos internos en la administración pública); por su tiempo de

realización puede ser ordinario o sumario, en este último los términos se

simplifican y abrevian; y por la posición del órgano administrativo encargado

del trámite procedimental, éste puede ser bilateral (administración pública-

administrado) y arbitral o trilateral (donde la administración pública media

entre los administrados, particularmente en los casos de oposición).(16)

La tipología de T. R. Fernández responde en primer lugar al orden jurídico

español, pero en un intento de aplicación en el medio jurídico mexicano

tenemos como caso de procedimiento general al procedimiento

administrativo de ejecución del Código Fiscal de la Federación y como

procedimientos especiales relacionados con la facultad económico-coactiva

se tiene a los previstos en los capítulos de responsabilidades de las leyes del

Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federación (artículos 34 a

40) y del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (artículos 45 a

48) y de sus respectivos reglamentos. Del procedimiento declarativo

tendríamos como ejemplo a la devolución de cantidades indebidamente

pagadas que regula el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, del

procedimiento sancionador encontramos el regulado en los artículos 56 y 64

de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, del

procedimiento ejecutivo tendríamos como ejemplo el mencionado

procedimiento de cobro de créditos fiscales y de simple gestión sería el

procedimiento de reconocimiento de existencias regulado por los artículos 13

a 17 de la Ley del Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la

Federación. Concerniente a los procedimientos arbitrales es posible ubicarlos

en los denominados conciliatorio y arbitral, tramitados ante la Procuraduría

Federal del Consumidor, de acuerdo con lo previsto en los artículos 99 a 122

de la nueva Ley Federal de Protección al Consumidor, y de alguna manera el

procedimiento iniciado por el afectado en el caso de alguna práctica

monopólica o de concentración realizada por un "agente económico", en los

términos de los artículos 31, 32 y 33 de la Ley de Competencia Económica.

Miguel Acosta Romero presenta como tipos de procedimiento administrativo

otros más simples: a) interno y externo; b) previo y de ejecución, y c) de

oficio y a petición de parte.(17) De este criterio destacan las características

de los procedimientos interno y externo: del primero dice que es una

actuación de oficio (inquisitivo), con forma escrita, rapidez de procedimientos

y técnicas, flexible, legal y expedito en la práctica (no existe la ejecución

"externa"). En cuanto al procedimiento externo, éste se caracteriza por

culminar en un escrito motivado, donde se otorga la previa audiencia al

interesado, tramitado por autoridad competente y en el que se cumplan las

formalidades legales y con el contenido y la finalidad designada legalmente.


22


Un problema que no es considerado por los autores mencionados en este

apartado, en particular los extranjeros, consiste en ubicar los procedimientos

para crear reglamentos, concertar contratos administrativos o dar

concesiones en los criterios clasificadores mencionados, pues son

considerados en las leyes reguladoras del procedimiento administrativo en

general. Resulta necesario un deslinde por lo que toca a las formas que

preceden y preparan un reglamento o un contrato administrativos, por no

tratarse propiamente de actos administrativos, aunque sí de manifestaciones

de voluntad de la autoridad administrativa; y hacer una precisión respecto de

las concesiones, al ser éstas consideradas como actos administrativos

complejos.

Merkl estableció la posibilidad de regular el procedimiento creador de

reglamentos, en el que no se manifiesta el derecho de los afectados por el

acto a colaborar en el mismo, sólo se fija la competencia para dictarlos y

donde el elemento democrático sólo se actualiza con la publicación del

reglamento.(18)

En cuanto a los contratos administrativos, resulta diferente el resultado del

procedimiento contractual, pues la intervención de las partes se regula de tal

forma por las leyes que resulta restringida la autonomía de la voluntad; cada

acto, fase y forma realizado por las partes contratantes responde a una

secuencia legalmente determinada. Se trata de un procedimiento regulado

por normas de derecho administrativo y en el que interviene un órgano de la

administración pública, pero en el que no se obtiene un acto administrativo,

por lo que en estricto sentido no es posible considerar a estas formas

procedimentales en el ámbito de los procedimientos creadores de los actos

administrativos, de generación unilateral.

Las clasificaciones mencionadas no tienen una finalidad exclusivamente

docente, sino también práctica, pues permiten ubicar las formas de actuación

de la administración pública y dejar sentadas las posibilidades de

intervención de los particulares en la formación de la voluntad administrativa

o para impugnar la ejecución de las resoluciones administrativas.

4. Los principios del procedimiento administrativo

A partir de una serie de enunciados obtenidos de la regulación del

procedimiento administrativo en otros sistemas jurídicos y de la idea del

Estado de Derecho, es posible comprender y caracterizar a la institución

procedimental.


23


El tratadista Tomás Ramón Fernández proporciona siete principios del

procedimiento administrativo: de economía procesal, de "in dubio pro

actione", de oficialidad, de exigencia, de legitimación, de imparcialidad y de

carácter contradictorio procedimental.(19)

El principio de economía procesal busca obtener de la manera más pronta y

eficaz la actuación administrativa, sin que esto justifique un demérito de

apego a la legalidad. En todo caso debe darse un equilibrio entre eficacia y

legalidad, entre el interés de la administración pública y el interés de los

particulares. Merkl lo enuncia de la siguiente manera: "por término medio, el

procedimiento administrativo es menos formal que el judicial. Y con esta falta

de forma crece, naturalmente, la posibilidad de rapidez".(20)

Economía procesal significa flexibilidad y simplificación de los trámites

procedimentales. Si acaso debe hablarse de economía "procedimental".

El principio "in dubio pro actione" significa que la autoridad administrativa

debe interpretar las disposiciones jurídicas relativas al procedimiento

administrativo de la manera más favorable para el particular.

Conforme al principio de oficialidad, la autoridad administrativa tiene la

obligación de desenvolver la trayectoria procedimental hasta definir la

decisión administrativa sin necesidad de promoción de los particulares, a

diferencia del principio dispositivo que rige al procedimiento civil. Esto es, los

actos de trámite deben ser de oficio.

El principio de exigencia de legitimación exige que la persona considerada

como parte debe acreditar un interés directo, personal y legítimo que pueda

resultar perjudicado por la resolución producida por el procedimiento.

El principio de imparcialidad aparece como un límite referido a características

subjetivas de la autoridad tramitadora, en particular cuando actúa como

árbitro, cuando impone sanciones, cuando resuelve recursos. Finca una

doble garantía: para salvaguardar los intereses públicos y privados.

Cuando el procedimiento administrativo tiene efectos externos, existe la

posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego, de que

esos intereses sean debidamente enfrentados previamente a la adopción de

la resolución definitiva. El procedimiento administrativo externo debe

garantizar un verdadero debate, para hacer efectivo el principio

contradictorio, tanto sobre los hechos como sobre la aplicación de la norma

jurídica al caso concreto, lo cual deriva como congruencia en los términos

debatidos y los puntos resolutivos del acto administrativo. De este principio


24


surgen los derechos del administrado frente a la administración pública como

parte sustantiva del principio contradictorio, enumerados de la siguiente

manera por el jurista mexicano Fernando Serrano Migallón:

a) derecho a ser tratado con la debida observancia a las normas de derecho

y con justicia e imparcialidad;

b) derecho a apelar contra las decisiones administrativas para protegerse del

trato arbitrario y tendencioso y obtener justicia;

c) derecho a saber qué preven las leyes y los reglamentos y cuáles son sus

prerrogativas y sus deberes;

d) derecho a estar informado acerca de los propósitos, organización y

actividades de gobierno;

e) derecho a participar en los negocios públicos, en la medida de lo posible.

(21)

Recientemente, Allan Randolph Brewer-Carias ha formulado una serie de

principios procedimentales extraídos de las leyes que regulan uniformemente

el procedimiento administrativo en España, en primer término, Argentina,

Colombia, Costa Rica, Perú, Uruguay y Venezuela. Dicho jurista venezolano

formó tres bloques de principios: uno relativo a la iniciativa y el comienzo del

procedimiento; el segundo concerniente a los de la tramitación y el último

relativo a la decisión.(22)

Los principios relativos a la iniciativa y comienzo del procedimiento están

referidos al derecho de petición o de instar ante la autoridad administrativa,

consagrado constitucionalmente, que puede diversificarse en peticiones de

información, consulta y creación o declaración de derechos, y en estos dos

últimos casos es cuando se configuran los administrados como "interesados".

Además, la efectividad del derecho de iniciar la instancia está condicionado

por la forma exigida legalmente (por lo regular de manera escrita, con

precisión del objeto de la petición y sus motivos), regulándose su recepción y

registro, el desistimiento de las peticiones, los plazos para resolver y las

consecuencias jurídicas derivadas de la emisión, retardo o distorsión de la

respuesta por la autoridad administrativa. Asimismo, en este primero lo que

se regula es la iniciación de oficio del procedimiento.(23)

Los principios relativos al "iter" son el "informalismo" (en realidad

relajamiento) de las formas, la celeridad y la economía procedimentales, al

carácter inquisitorio de la instrucción, al carácter contradictorio del


25


procedimiento, a la imparcialidad que debe guiarlo y a la publicidad de la

actuación administrativa.(24)

Por último, los principios relativos a la decisión van dirigidos a la regulación

del silencio administrativo y a la congruencia en el dictado de las decisiones

administrativas.(25)

5. Comentario final

Como se aprecia, la formulación teórica de los principios procedimentales se

origina de la regulación uniforme del procedimiento administrativo, en

atención a que está sujeta a criterios previsibles, objetivos, racionales y

continuos. Cuando un sistema jurídico no cuenta con regulación uniforme, se

tiende a la dispersión legislativa, a la casuística jurisprudencial y a la

adivinación de las prácticas administrativas, lo cual no beneficia a los

particulares al faltar la referencia que permita proporcionar el marco jurídico

procedimental. La arbitrariedad se entroniza aún más en un ambiente

jurídico-político donde falta esa regulación uniforme.

La actividad administrativa debe ser flexible, pero en un ámbito de limitación

jurídica; debe estar alejada del formulismo por sí mismo, pero respetando un

mínimum de formalidad. De otra manera se afianza el "capricho regulatorio"

de los administradores, sin un mínimo de seguridad objetiva para el individuo

frente al poder de la administración pública.

Por esto, resulta indispensable establecer un mecanismo que regule

uniformemente el procedimiento administrativo, para asegurar tanto el interés

público como los derechos de los administrados. Una verdadera política de

vigencia y respeto a los derechos humanos, como actualmente se proclama,

debe tener presente la necesidad de crear un marco legal del procedimiento

administrativo. La defensa de los derechos humanos ha dedicado sus

mejores esfuerzos dentro de la órbita penal y policiaca, pero de manera

silenciosa la administración pública mella los derechos de los administrados,

aprovechando la ausencia de normas jurídicas expresas y bajo criterios muy

parecidos a los aplicados a Joseph K. en «El proceso», o dentro de la misma

línea kafkiana, aprovechar la ignorancia del administrado y cerrarle la puerta

de la ley.


26


BIBLIOGRAFIA (NOTAS AL PIE)

1. Guy Isaac, «La procédure administrative non contentieuse», París:

Librairie générale de Droit et de Jurisprudence, 1968, p. 158.

2. Jesús González Pérez, «El procedimiento administrativo», Madrid: Abella,

1964, p. 58.

3. Jaime Orlando Santofimio, «Acto administrativo», México: Instituto de

Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1988, p. 63.

4. Gabino Fraga, «Derecho Administrativo», México: Porrúa, 1984, 23ª ed., p.

255.

5. Andrés Serra Rojas, «Derecho administrativo», México: Porrúa, 1983, 12ª

ed., t. I, p. 272-273; Jorge Olivera Toro, «Manual de derecho administrativo»,

México: Porrúa, 1976, 4ª ed., p. 219; Miguel Acosta Romero, «Teoría general

del derecho administrativo», México: Porrúa, 1991, 10ª ed., p. 687; Rafael

Martínez Morales, «Derecho administrativo», México: Harla, 1991, t. I, p. 251.

6. Adolf Merkl, «Teoría general del derecho administrativo», México:

Nacional, 1980, p. 279.

7. Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, «Curso de

derecho administrativo», Madrid: Civitas, 1991, 4ª ed., t. II, p. 241.

8. Humberto Briseño Sierra, «Categorías institucionales del proceso»,

Puebla, México: Cajica, 1956, p. 168.

9. Niceto Alcalá-Zamora y Castillo, «Proceso, autocomposición y

autodefensa», México: UNAM, 1970, 2ª ed., p. 116.

10. Cipriano Gómez Lara, «Teoría general del proceso», México: UNAM,

1983, 5ª ed., p. 245-247.

11. Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, op. cit. supra

nota 7, p. 245: "Se trata... de una cadena, cuyos distintos eslabones

aparecen articulados a través de un vínculo común, sin merma de su

individualidad propia, en orden a un fin único...", ibíd., p. 426.

12. Aunque, de acuerdo con la tesis 139 de la segunda sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación visible en el informe del presidente de dicho


27


alto tribunal correspondiente a 1980, no existe la obligación de esperar a que

en el procedimiento se dicte la resolución definitiva cuando en él se registren

actos de imposible reparación, aplicando analógicamente la fracción IV del

artículo 114 de la Ley de Amparo.

13. José Roberto Dromi, «El procedimiento administrativo», Madrid: Instituto

de Estudios de Administración Local, 1986, p. 23-30.

14. Ibíd., p. 32.

15. Adolf Merkl, op. cit. supra nota 6. Esta clasificación es adoptada por

Gabino Fraga, op. cit. supra nota 4, p. 265-268.


nota 7, p. 426-429.

17. Miguel Acosta Romero, op. cit. supra nota 5, p. 688.

18. Adolf Merkl, op. cit. supra nota 6, p. 286.


nota 7, p. 437 445.

20. Adolf Merkl, op. cit. supra nota 6, p. 288.

21. Fernando Serrano Migallón, «El particular frente a la administración»,

México: Porrúa, 1991, 2ª ed., p. 45-46.

22. Allan R. Brewer-Carias, «Principios del procedimiento administrativo»,

Madrid: Civitas, 1990, p. 141-169.

23. Ibíd., p. 141-146.

24. Ibíd., p. 146-159.

25. Ibíd., p. 159-169


Consideraciones Generales Sobre El Procedimiento Administrativo

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