Constituición de la Nación Argentina Separata85.pdf

8/16/2019 Constituición de la Nación Argentina Separata85.pdf

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Daniel A. Sabsaydirección

Pablo L. Manilicoordinación

C o n s t i t u c i ó n

ci ó n A r g e n

t i n a

n t a r i a s . A n á l i s i s d o c t r i n a l y j u r i s p r u d e n c i a l


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ci n

to mos 1 a 4 A r t í c u l o s 1 a

1 2 9

Daniel A. Sabsay direcciónPablo L.Manilicoordinación

Constitución dela NaciónArgentina ynormascomplementarias.Análisisdoctrinaly jurisprudencial

• 4 t o m o s | 4. 5 0 0 p á g i n a s


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Constitución de la NaciónArgentina y normas complementarias. Análisis doctrinal y jurisprudencial

D ANIEL A. S ABSAY dirección — P ABLO L.M ANILI coordinación

Mirtha AbadMaríaG. AbalosBeatriz AliceJorge A. AmayaJuanArmagnague

Diego ArmestoRubénAsoreyGregorioBadeniCarlos F. BalbínEduardoS. BarcesatFernandoBarrancosy VediaJavierI. BarrazaGuillermoE. Barrera ButelerRicardoX. BasaldúaMarcela BasterraVíctor BazánJoséM. BenvenutiJorgeBercholc

Germán J. Bidart CamposRobertoJ. BoicoWalter CarnotaAntonioCastagnoSusana CastañedaOtsuMaríaCléricoSantiagoCorcueraAlejandroCorreaMelchorCruchagaIvánCullenAndrésD’AlessioJoaquínP. Da RochaAlbertoRicardoDalla VíaPedroR. DavidAnaDelaVegadeDíazRicciLeandroDespouyMaríaE.DiPaolaSergio DíazRicciAlfredoLeonardoDuranteJoséAlbertoEsainEloy Espinosa-SaldañaCarlos FaytDeliaFerreiraRubioOscarFloresDiegoL. Frossasco

PabloGaratAlberto F. GarayDomingoGarcía BelaundeRobertoGargarellaManuel Garrido

Jorge GentileAndrés GilDomínguezRicardoGil LavedraOsvaldo GozaíniHernánGullcoAlfredo S. GusmánRicardoHaroAntonioM. HernándezMaríaC. HocklTomásHutchinsonVíctor E. IbáñezRosazEmilio IbarlucíaLuisIriarte

EduardoP. JiménezAídaKemelmajerde CarlucciAngela LedesmaSantiago LegarreAdelina LoiannoSusana WilmaLópezMarcelo A. LópezAlfonsínNéstor LosaNarciso LugonesJulioB. MaierSusana MaldonadoPabloL. ManiliArielMansiJuanC. MaquedaHugoMartelliOsvaldo J.MarzoratiDaniela MedauraMarioMidónRobertoMoncayoJorgeMosset IturraspeAlberto NataleSebastián NeimarkElíasNeumanEzequiel NinoJoséM. Onaindia

NorbertoPadillaSilviaB.PalaciodeCaeiroEugenioPalazzoDardoPérezGuilhouAlejandroPérez Hualde

Osvaldo PérezSammartinoHoracioPiomboOscar PuccinelliRobertoAntonio PunteHumbertoQuirogaLaviéEveRimoldiDe LadmannGuidoRissoAdolfo RivasJulioC. RiveraJulioC. Rivera (h)FedericoRobledoRobertoSabaDanielA. Sabsay

MaríaSofíaSagüésNéstorSagüésCarlosSalvadoresde ArzuagaPatricio SammartinoHoracioSanguinettiAlfonsoSantiagoFabiana SchafrikAngel SchindelGuillermoSchinelliMaríaC. SerranoJuanV.SolaAlbertoA. Spota (h)GuidoTawilRicardoA. TerrileJuanTraviesoAlejandroTullioJorgeVanossiAdriánVenturaAlfredoVítoloSusana VittadiniAndrésJavier WajntraubAlbertoZarza MensaqueAgustínZbarAdolfo ZiuluAlbertoZuppi

• Nómina de autoresintegrantesde la obra


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— PARTE SEGUNDA —

AUTORIDADES DE LA NACION

C APITULO VI

DE LAAUDITORIAGENERAL DE LANACION

A RT . 85

E L CONTROL EXTERNO EN LA CONSTITUCION N ACIONAL

§ 11. Presentación ...................................................................................................§ 12. Control y rendiciónde cuentasen el Estado democrático ..............

a ) Democraciay responsabilidad ..........................................................b ) Nuevos paradigmas delcontrolpúblico .........................................

§ 13. Lossistemas decontrolen laArgentina ...............................................a ) Elcontrolpúblicohasta 1992 ............................................................b ) Elcontrolpúblicodesde1992. Laley 24.156 ...............................

1. Antecedentesy texto sancionado ..............................................2. Técnicasy funciones delcontrolexterno ................................3. Estructura e integracióndel organismo .................................4. Relación conel Congreso ..............................................................

§ 14. Marco constitucional de laAuditoría Generalde la Nación (art.85, Const.Nacional) .....................................................................................a ) Espíritude lareforma ..........................................................................

1. Aspectos generales .........................................................................

2. Modificaciones al Núcleo de Coincidencias Básicas ..........

16191921

25252727282829

303030

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I NDICE GENERAL


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b ) Normativadelart.85 ...........................................................................11. El controlcomo atribución delPoder Legislativo ..............12. El Sector Públicoen la legislación argentina ......................13. Distintos aspectosdel control ...................................................14. Losinformes de laAuditoría Generalde la Nación como

sustentodel exameny la opinióndel Congreso ..................15. LaAuditoría Generalde la Nación comoórgano de asis-

tencia técnicadel Congreso ........................................................III. Carácter técnicode losinformes .......................................III. Tramitación de los informes ...............................................

16. Autonomía funcional de laAuditoría General de la Na-ción ......................................................................................................III. Alcancey contenido ...............................................................III. Componentesde la externalidaddel control ................III . Regulación de la autonomía e independencia de las

Entidades Fiscalizadoras Superioresen el orden in-ternacional ................................................................................

17. Reglamentaciónpor ley constitucional .................................18. Eleccióny mandatodelpresidentede laAuditoríaGene-

ralde laNación ...............................................................................19. Atribuciones constitucionales propias de la Auditoría

Generalde la Nación ....................................................................III. Modalidadesdel controlexterno(legalidad, gestión,

auditoría) ..................................................................................III. Alcancedelconceptode administraciónpúblicaen la

ConstituciónNacional y en la competenciade laAu-ditoría Generalde la Nación ..............................................

10. Ampliación de funciones porley según manda constitu-cional ..................................................................................................

11. Intervención enla aprobacióno rechazode la CuentadeInversión ...........................................................................................

12. Vigencia supletoria del régimen anterior a la reforma.Prelación de normas e inconstitucionalidad sobrevi-nientede laley 24.156 ..................................................................

c) Elrolde laAuditoríaGeneraldela Naciónen laluchacontrala corrupción ............................................................................................

§ 15. Consideracionesfinales ..............................................................................

Bibliografía general ..............................................................................................

INDICE GENERAL10

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ACUMAR Autoridadde CuencaMatanza-Riachuelo. AFIP Administración Federalde IngresosPúblicos. AGN AuditoríaGeneral de la Nación. ANSeS AdministraciónNacional de Seguridad Social.BCRA BancoCentralde laRepúblicaArgentina.BID BancoInteramericanodeDesarrollo.BIRF BancoInternacionaldeReconstrucciónyFomento. BO Boletín Oficial.CI Cuenta de Inversión.CICC ConvenciónInteramericanaContralaCorrupción.CIPPEC Centro de Implementación de Políticas Públicas para la

Equidad y el Crecimiento.CNUCC ConvencióndelasNacionesUnidasContralaCorrupción.Const. Nacional Constitución Nacional.COVIARA ConstruccióndeViviendas paralaArmada S.E.CPMRC ComisiónParlamentariaMixtaRevisoradeCuentas.CSJN-Fallos Fallosde laCorteSupremade Justicia dela Nación(Bue-

nosAires).Dec. Decreto.DNU Decreto de Necesidad y U rgencia.DNV Dirección Nacional d e Vialidad.DSCDN DiariodeSesionesdelaHonorableCámara deDiputados

de la Nación.ECOSOC EconomicandSocialCouncil- ONU. ED RevistaEl Derecho,Universidad CatólicaArgentina.EFS EntidadFiscalizadoraSuperior.EFSUR Organización de Entidades Fiscalizadoras Superiores de

losPaísesdel Mercosury Asociados.ENRE Ente Regulador d e Energía.EUROSAI EuropeanOrganizationof SuperiorAuditInstitutions .

GAO GovermentAccountability Office (EstadosUnidos).

A BREVIATURAS


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«¿Qué es el gobierno por sí mismo si no la mayor reflexiónsobrela naturaleza humana?

Si loshombres fueranángeles,ningúngobiernosería necesario.Silos ángeles fuerana gobernar a loshombres,

no seríannecesarios controles externos ni internos al gobierno»

J AMES M ADISON (1751-1836) El Federal , 51

INTOSAI InternationalOrganizationof SuperiorAuditInstitutions . LL RevistaJurídicaArgentina La Ley, BuenosAires.Mercosur MercadoComúndelSur.NAO NationalAudit Office (ReinoUnido).NCB NúcleodeCoincidenciasBásicas.OA Oficina Anticorrupción.

OAG Office of theAuditorGeneral (Canadá).OEA Organizaciónde losEstadosAmericanos.OLACEFS OrganizaciónLatinoamericanay delCaribedeEntidades

Fiscalizadoras Superiores.ONU Organizaciónde lasNacionesUnidas.OSC Organizacionesde laSociedadCivil.PAA Programa deAcciónAnual de laAuditoría General de la

Nación.PJ Poder Judicial. RAP RevistaArgentina del Régimende laAdministración Pú-

blica.Res. Resolución.SIGEN SindicaturaGeneralde laNación.TCN Tribunal d e Cuentas d e la Nación.UCR Unión Cívica Radical.

A BREVIATURAS12


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P ARTE SEGUNDA AUTORIDADES DE LA NACION

C APITULO VI DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION

A RT . 85. [Creacióny atribuciones] . — Elcontrolexternodel sec-torpúbliconacional ensusaspectos patrimoniales, económi-cos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desem- peño y situación general de la administración pública esta-ránsustentadosenlosdictámenesdelaAuditoríaGeneraldela Nación. Este organismode asistencia técnica del Congreso, con auto-nomía funcional, se integrarádel modo queestablezcala ley

quereglamentasu creacióny funcionamiento, quedeberáseraprobada pormayoríaabsoluta delos miembrosde cada Cá-mara. Elpresidentedel organismo serádesignadoa propues-ta del partido político de oposición con mayor número de le- gisladoresen el Congreso.Tendrá a su cargo el controlde legalidad, gestióny auditoríade toda la actividad de la administración pública centrali- zada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad deorganización, y lasdemásfunciones quela leyle otorgue. In-tervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o re-chazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.

— LEANDRO D ESPOUY —


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lasorganizaciones internacionales que, juntoaEUROSAI,guíanel ac-cionar de lasEntidades deFiscalización Superior (enadelante, EFS).

En este contexto, resulta explicable que la reforma confiera a la AGN atribucionesconstitucionales propias cuandoestablece: “Tendráa su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la activi-dadde la administraciónpúblicacentralizada y descentralizada,cual-quiera fuera su modalidad de organización …”. Se trata,claro está,deun amplísimo universo auditable que ya la ley 24.156 reconocía al or-ganismo, pero sólo como unafacultad asignada por ley y no como atri-buciónconstitucionalpropia, como lo haceel art.85 de la ConstituciónNacional.

La reformaes importanteno sólopor las innovaciones que introdu-ceenelroldelaAGN,sinotambiénporlascuestionesqueconsolida,co-moes el carácterde organismo de asistencia técnica del Congreso ,a loque se suma la jerarquización que confiere a sus productos de audito-ría,al exigir que: “Elexameny la opinión del Poder Legislativosobre eldesempeño y situación general de la administración pública estarán

sustentadosen los dictámenes de la Auditoría Generalde la Nación” .En su inicio, el art. 85 de la Const. Nacional establece que: “El con-trol externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos,financierosy operativos,será unaatribuciónpropia delPo-derLegislativo”. SibienelCapítuloVInoestádedicadoalcontrolexter-no en general sino en forma específica a la AGN, la inclusión de esteenunciado se explicatanto porel papel decisivoque cumple la institu-ciónen materiade asistencia técnicadel Congresocomopor laratifica-ciónde lasatribucionesque enformaexpresa laConstitución Nacionalde 1853 ya le reconocía al Congreso en esta materia a través del viejoart.67,inc.7º,quesirvió debasealdictadode laley24.156, y fue repro-ducidosustancialmenteen el nuevo art.75, inc.8º.

Lafacultaddel Congresode ampliar lasatribuciones dela AGNapa-rece claramente consagrada en el nuevo texto de la Constitución cuan-doexplícitamenteserefierea “lasdemásfuncionesquelaleyleotorgue”.De esta forma se cumple el principio según el cual las EFS deben ade-cuar su funcionamiento a las crecientes necesidades del Estado, y secristalizala voluntaddelconstituyente dequeel controlexternopuedaestarpresenteen todoslos espaciosdondelo requiera lagestión estatal.

Noobstante, sedebetenermuyen cuentaqueademás deestasfacul-tadesqueel Legislativo puedeotorgar porley a laAGN entantoórganode asistencia técnica, figuran las funciones propias (ya mencionadas)quela Constitucióndepositaen laAGNy queen ningúncasoel Congre-so puede limitar, condicionar y menos aún apropiarse. Es más, la im-

DE LA A UDITORIA GENERAL DE LA N ACION A RT . 8517


Aporte de Leandro Despouy *El control externo

en la Constitución Nacional

A NTECEDENTESY FUENTES

. —Art.2º,inc. d),ap. K , ley24.309. CONCORDANCIAS

. — Arts.1º, 36,75, inc.8º, 99,100, 120;leyes 23.847,24.156,arts. 116a 127,24.759,25.188,26.097.

— § 1 —

P RESENTACION

LaConvenciónConstituyentede1994otorgó rangoconstitucional alaAuditoríaGeneralde laNación(en adelante,AGN).Paraello,previóun Capítuloespecífico(el VII,Sección Primerade la SegundaParte)y,tras situarla en el ámbito del Poder Legislativo, la erigió en el órgano

técnico,rectordel controlexterno delEstado1.La reformade 1994 refundóel organismo cuando estableció que“se

integrará del modo queestablezca la leyque reglamenta su creación yfuncionamiento,que deberá ser aprobada por mayoríaabsoluta de losmiembros de cada Cámara” (la cursiva nos pertenece). Este carácterfundacionalrevistesumaimportanciaporque, según la reforma,la re-glamentaciónde la nueva institucióndebe realizarse conforme al art.85 de laConst. Nacional conel propósito de liberar su futuro desempe-ño de las regulaciones anteriores y, al mismo tiempo, interpretar suenunciado en armonía con las profundas transformaciones que se in-corporaron en 1994 y posteriormente a través de leyes y convencionesquedieronlugara unainteresantey ricajurisprudencianacional e in-ternacional. Obliga también, como veremos, a recoger la ampliagamadeprincipiosdesarrolladosenelámbitodelaOLACEFSylaINTOSAI,

P ARTE SEGUNDA : A UTORIDADES DE LA N ACION A RT . 85 16

** Presidentede laAuditoría Generalde laNaciónde laRepúblicaArgentinades-de 2002. En 2008, la Fundaciónde la Unión Internacionalde Magistradosle otorgó elPremio Justiciaen elMundo.

11 Nos referimos al Estado, ya que, como veremos, la AGN ejerce el control en elámbitode laAdministración Pública(véase§ 4, b, 9,II)“cualquieraseasu formade or-ganización”y abarca a todo elSector Público (véase § 4, b, 2).Sus atribucionesde con-trolexternode laactividadadministrativase extiendenal Congresode laNación(art.117, párr. 4º,ley 24.156)y alPoder Judicialmediante acuerdo.



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De este modo, el constituyente, en 1994, eleva a rango constitucio-nal a la AGN, le confiere un rol eminentemente técnico como es el delcontrolexterno de la gestión de los recursos públicos 3, acota lasfacul-tades del presidente de la Nacióny, al mismotiempo, intenta poner lí-mites a laspretensiones hegemónicas de lasmayorías absolutas.

Culmina así un largo y accidentado proceso de cambios y transfor-macionestantoinstitucionalescomoconceptualesenestamateria,yenunpaísdondeelcontroltieneescasoarraigocultural.Durantedécadas,la Cuenta de Inversión —por ejemplo— no fue aprobada y en otros ca-sos ni siquiera se pudo saber si se la había aprobado o no 4. Setratadeuna larga trayectoria institucional signada por el escaso interés dis-pensadoal control, y quereseñaremos en el§ 3, para estar en condicio-nes de valorar la enorme significación de la reforma constitucional eneste punto y los múltiples déficit que permanecen en nuestra legisla-ción ordinariapor nohaberse implementadoaún todas susdirectivas.

Por razonesde exposicióny metodológicas, abordaremos en primerlugar las relaciones entrecontroly rendición de cuentas (§ 2); a conti-

nuación, los antecedentes del control externo con acento en la ley24.156 por su aplicación supletoria (§ 3), y más adelante, un análisisdelmarcoconstitucionalde la reforma(§ 4),su espíritu(§ 4, a)yelcon-tenido del art. 85 de la Const. Nacional (§ 4, b). La concordancia entrela pluralidad de normas que regulan el control en el nivel de leyes, detratados y dela ConstituciónNacional seexponejuntoal rolde laAGNenla luchacontra lacorrupción(§ 4,c).A modode síntesisse formulanlasconsideraciones finales (§ 5).

— § 2 —

CONTROL Y RENDICION DE CUENTAS EN EL ESTADO DEMOCRATICO

a — Democraciay responsabilidad

En los sistemas democráticos representativos, la noción de controlseasientaenlaideadequetodoaquelqueejerceunadeterminadafun-ciónpúblicadeberendircuentas desus actos.Laasignaciónde respon-


13 Incluyelos bienes y fondos públicosestatales.14 Como se explicita más adelante, en el punto referido a la participación de la

AGNen lasCuentasde Percepcióne Inversiónde los FondosPúblicos(§ 4, b,9).


pronta de la reforma constitucional en laAGN es de tal magnitud queimponeenformaexpresaelcarácterobligatorioypreviodeldictamendelaAGNsobrelaCuentadeInversión,alestablecerque: “Intervendrá ne-cesariamente enel trámitede aprobacióno rechazode lascuentasdeper-cepcióne inversiónde losfondospúblicos” (lodestacadonos pertenece).

Otras tresdirectricesde la manda constitucional apuntalan conca-rácter imperativola necesaria independencia de la AGN :1. Laprimerayfundamentaleslaqueestablecequelaentidadten-

drá autonomía funcional 2 (art. 85, párr. 3º), que abarca la auto-nomíafinanciera, presupuestaria,técnica, etcétera;lo queequi-vale a investirla de todas las condiciones necesarias parael ple-noejerciciodesusatribuciones.Setratadeunrequisitocomúnatodo órgano que desarrolla tareas de control externo, ya que nopuede estar sometidoa relaciónalgunade jerarquía o de tutela,ni recibir instrucciones deningún otro.

2. Unaspectodecisivoesquela reforma constitucional jerarquiza elrolde la oposición política enla conducción de la entidad al esta-blecerque: “Elpresidentedelorganismoserádesignadoapropues-tadel partidopolítico deoposiciónconmayornúmerode legislado-resen el Congreso” . De esta manera, laConstituciónNacional in-corpora ciertos rasgos delprincipio decontrol poroposición y, da-dala naturaleza y especificidad deltipode control quepracticala AGN, se confirma la imperativa externalidad de la entidad queaudita conrespectoal organismoo la jurisdicciónauditada.

3. Atodo ello se suma la exigenciaconstitucional de quela creacióny funcionamientode laAGN sereglamente a travésde una leyes- pecial, “quedeberáseraprobadapormayoríaabsolutadelosmiem-

bros de cada Cámara” . Estoúltimo,conel propósitode integrar alasdistintas fuerzaspolíticasde la oposición en la aprobación deunaleyde tamañatrascendenciay significacióny almismotiem-po dificultar que sea el resultado de iniciativas impulsadas pormayorías coyunturalesque norespetenenformaadecuadael rolcrucialque la reforma asignaa la oposiciónen elcontrol público.


12 “Autonomía funcional”, en esencia, significa “autogobierno” en el marco de sucompetencia técnica, e implica necesariamente poder para autoorganizarse a fin decumplircon elmandatoconstitucional(B ARRA , Tratado de derechoadministrativo [ed.2006],t.II, ps.258y 259).



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pio de legalidad en el que se sustenta el Estado de Derecho tambiénproyecta su exigencia de responsabilidad sobre el manejo y rendiciónde lascuentasdelEstado.

b — Nuevos paradigmas delcontrolpúblico

La necesidad de reforzar las exigencias del control público ha dadopiea lacreaciónydesarrollode institucionesy procedimientosquecon-fieranmayoreficienciaa lagestiónestatal y legitimidad aldesempeñodelospoderes públicos,ampliandolabasedesustentacióndelas demo-craciasy enriqueciendosu significación y contenido.

Desde la doctrina, quienes mejor han tratado esta problemática lohan hechoa partir dela noción de accountability 7, palabraque,si bienno tiene una traducción exacta al español, pone de manifiesto dos as-pectos centrales y comunes a todos los sistemas de control público: laobligatoriedad dela rendición decuentas y lacorrelativaasignación deresponsabilidades que supone. Al mismo tiempo, ofrece un marco de

análisis amplio y apropiado para examinar la articulación de los dis-tintos tipos y mecanismos de control que se desarrollan en torno a lagestiónpública y al Estado.

La accountability es“un temapropiode lasdemocraciasrepresenta-tivas,puestoque esenellasque existeelriesgode quelos gobernantes,unavezelegidos, sealejende laspreferenciasmanifestadaspor elelec-torado.El mecanismo previstopara combatir estepeligro es la organi-zaciónde eleccionesperiódicas porlas cualesla poblaciónda oretira suapoyo a losgobiernos” 8.

Deestaforma,un gobiernoelectoralmente mayoritariono puedeserconsiderado por ese solo hecho plenamente democrático si en formaconcurrentey complementaria noestásometidoa pruebas decontroly


17 Unode lospensadoresque conmayor envergaduraha desarrolladoesta temá-tica es O’DONNELL , cuyas principales contribuciones (“ Accountability horizontal”,“Acercade varias accountabilities y susinterrelaciones”)están compiladasen Contra- puntos.Ensayos escogidos sobre autoritarismoy democratización [ed.2002]; ídem, Di-sonancias. Críticas democráticas a la democracia [ed. 2007]. A él se deben, también,importantescontribuciones a procesosinherentes a lastransformacionesde la demo-craciarepresentativa, comola “democracia delegativa” y, en estecontexto, el temadela accountability horizontal, al analizarlas relaciones entredemocracia, el régimen yelEstado,y tambiénentre losdiversos tipos de accountability .

18 M ANIN, “Metamorfosis de la representación”, en ¿Qué queda de la representa-ción?, M ARIO DOS S ANTOS (coord.),[ed. 1993].


sabilidadeses consustancial a lademocraciay a losregímenesrepubli-canos.

En un primer momento, esa responsabilidad apuntaba esencial-mentea losaspectos políticos dela gestióndel Estado y tendíaa evitarel desequilibrio en el ejercicio del poder. La dimensión republicana dela democracia representativa tiene su origen en la teoría clásica de ladivisiónde poderes y en ella se cristaliza el régimen de controles recí-procos entre los trespoderes delEstado,en un juego constitucional demutuoscontrapesos.

Deestamanera,la idea deresponsabilidadpolítica lleva implícitoelprincipiodecontrol,quedebeserejercidoporunsujeto,individuooins-titucióndistinta deaquelo aquellaque gobierna 5. “Ensentidoestrictosepuedeafirmarquesóloexisteresponsabilidadpolíticacuandoun de-terminadodetentadordepodertienequerendircuentasaotrosobresudesempeñoconrespectoal mandato quese le ha otorgado” 6.

En cuanto a estepunto,el Estado Constitucional de Derechoasien-ta suscimientos jurídicosen el principio de legalidad y en la primacía

delaConstituciónsobrelasleyes,loqueimplicaquelavoluntaddenin-gúnpoder pueda primar sobre ella. Como regla dederecho,el preesta-blecimientode normas decomportamientoes un requisito básicoparala asignación de responsabilidades.

Desde sus orígenes, los Estados establecieron mecanismos de con-trolparahacerefectiva laresponsabilidadde quienesestána cargo delmanejo de los recursos públicos de la Administración, por ser en ellosen quienes la sociedad ha delegado la potestad de recaudarlosy ejecu-tarlos de conformidad con las previsiones presupuestarias y las leyesqueregulansu percepcióny administración.De estamanera,el princi-


15 Como loseñala J UAN B AUTISTA A LBERDI : “…el quees depositarioo delegatariodeuna partede lasoberanía popular debe serresponsable deinfidelidado abusosco-metidos en suejercicio.Paraque laresponsabilidadseaun hecho verdaderoy no unapalabramentirosa,debeestardeterminadapor laley contoda precisión;deben existirpenas señaladas para los abusos de los mandatarios, jueces que las apliquen, y leyesque reglen el procedimiento del juicio político. Sin estos requisitos la responsabilidadesineficaz; y elabuso,alentado porla impunidad nacidadel vicio dela legislación,vie-ne muytarde a encontrar su castigoen lainsurrección, remediomás costosoa laliber-tadque seaplica, queal poderque lorecibe …”( Organización política y económica dela Confederación Argentina [ed.1856], p.28).

16 OSZLAK , “ElEstado irresponsable:conceptos foráneosy conductasautóctonas”,en Aportes para el Estado y la Administración Gubernamental , año 5, nº 11, inviernode 1998, disponible en http: // 200.80.149.114 / ecgp / FullText / 000000 / OSZLAK%20Os-car%20-20El%20estado%20irresponsable.pdf?



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también el reconocimiento de una sociedad civil activa, debidamenteinformada y concernida por todos aquellos problemas vinculados a lagestióngubernamental(“ accountability vertical”).Ladimensiónverti-cal incluyea su vezdossubdimensiones:electoraly social.La primeraes la queejercen periódicamente losciudadanosa la horade elegir susgobernantesy representantes. La social es la desplegada por la socie-dad civil y los medios de comunicación a finde “exponer errores,traernuevas cuestiones a la agenda pública o activar el funcionamiento delasagencias horizontales de accountability …”12.

BOBBIO sostiene que las nociones de accountability vertical y hori-zontaldebenser complementadascon elconcepto dedivisión delpoderenprofundidad, a efectosde incluiraquellas actividades estatales quepuedenescaparaloscontrolesdelasociedadyotrosorganismosdelEs-tado, tales como las actividades de inteligencia y las propias de la di-mensión“invisible” delpoder, descriptas poreste autor italiano 13.

En efecto, la transparencia y la publicidaden la gestiónpúblicasonpresupuestos esencialespara el ejercicio delcontrol y la realizaciónde

la accountability entodassusdimensiones14

.Ambospresupuestossonen la actualidad mecanismos insustituibles para la vigencia de dere-chos humanos fundamentales, como el de acceso a la información(queabarcael derechoy la libertad debuscar, recibiry difundir informacio-nes e ideas de toda índole, establecido en el art. 13 de la Convención Americana de DerechosHumanos). Tales la interpretación de la Cor-te Interamericana de DerechosHumanos cuando entiende queese ar-


12 SMULOVITZ - PERUZZOTTI, Controlando la política. Ciudadanos y medios en lasnuevas democracias [ed.2002],cit. porO’D ONNELL , “ Accountability horizontal: la ins-titucionalizaciónlegal de ladesconfianza política”,en RevistaEspañolade Ciencia Po-

lítica , nº11,oct.2004,p. 12.13 BOBBIO, El futuro de la democracia [ed. 1994], ps.130y 131.14 Así loentendió laCámaraNacional deApelacionesen lo ContenciosoAdminis-

trativo Federal cuando resolvió “hacer lugar a la demanda impetrada” por la Asocia-ciónCivilpor laIgualdady laJusticiaordenandoa laCPMRC“quepongaa disposicióndela actoralas actas correspondientesa lasreunionespor ellacelebradasdesde el ini-ciode 2004y delas quese llevarána caboen lo sucesivo” (CNFed.Cont.Adm.,20/7/06,“AsociaciónCivilpor laIgualdad y laJusticia c.E.N. - Honorable Congreso- ComisiónMixta Revisora de Cuentas s/Amparo ley 16.986”, disponible en http: // www.diarioju-dicial.com / nota.asp?IDNoticia=32738# ). Incluso la propia AGN ha invocado exitosa-menteel derechode acceso a lainformación,al reconocérselelegitimación activa parasolicitarloante la negativadel organismo auditado(DisposiciónAGN 238/09 y expte.824/10,“AuditoríaGeneralde la Nación c. EN- M. de Planificación - ST s/Amparo pormora”, Juzg. Nac.Cont.Adm.Federal nº 11,sec.21).


validación, loqueimplicaelsurgimientodeunanuevaculturade lares-ponsabilidad política.A elloresponde el incremento de instituciones yautoridades de control y procedimientos vinculados a la rendición decuentas como herramientas de una democracia sustentable, genuina-menterepresentativay opuestaa lasformas y expresiones delegativasquecon frecuenciaasumeen muchospaíses denuestrohemisferio 9.

Juzgarel grado dedemocracia—o de“democraticidad”, en la termi-nología de B OBBIO— de un régimen no es algo sencillo, y las reglas de juego—o criteriosde democraticidad—son muysimplesde enumerar,peronada fáciles de aplicarcorrectamente.Sinembargo, al referirnosa cuestionesvinculadas a la democraticidadestamosapuntando a pa-radigmas fácilmente identificables, como publicidad, transparencia,control,garantía,libertad deexpresióny asociación,que hacen visibleel poder y sus relaciones, y que nos permiten medir empíricamente elgrado derealizaciónde todos losderechos, no sólolos políticos 10.

La riqueza conceptual de la palabra accountability es vasta. Ade-másdehacer referencia a la responsabilidady obligaciónde losgober-

nantesde rendircuentas desus actos, suponeel desarrollode mecanis-mosinstitucionales técnicosde fiscalización.Elloimplicaquela activi-dad de control que llevan a cabo los poderes constitucionales debe sercomplementadacon elaccionar deórganos técnicosespecializados quepermitan evaluar la totalidad de las contingencias del gobierno en lacomplejidad del escenario actual (“ accountability horizontal”) 11, y


19 O’DONNELL , “¿Democraciadelegativa?”, en Papelde Trabajo ,nº172,mar.1992;ídem, “Lademocraciadelegativa”, en diario La Nación , ejemplardel 28/5/09.

10 L AFER analizael tratamientoque daB OBBIO alacuestióndelfuturodelademo-craciayalostemas“democracia”y“poderinvisible”( versus elpodervisible dela trans-parencia) y dice que para el filósofo turinés “es de la naturaleza de la democracia latransparenciadelpoder;el ejercicio enpúblicodelpodercomún. Esta esuna exigenciano sóloparael controly evaluaciónpolítica ex parte populi dela actuación delos gober-nantes;es también,en latradiciónde K ANT,unrequisitomoral,yaquelapublicidadesuna prueba de moralidad …” —“Democracia y relaciones internacionales.Las contri-bucionesde Bobbio”,en Norberto Bobbio y Argentina Los desafíos institucionales de lademocracia integral , A LBERTO FILIPPI (coord.)[ed. 2006]—.

11 O’DONNELL entiende por accountability horizontal: “La existencia de institu-ciones estatales que tienen autoridadlegal y están fácticamente dispuestas y capaci-tadas paraemprenderacciones quevan desde el controlrutinariohasta sancionespe-naleso incluso impeachment , enrelaciónconactos u omisionesde otrosagenteso ins-titucionesdel Estado que pueden, en principio o presuntamente,ser calificados comoilícitos”(“ Accountability horizontal:lainstitucionalizaciónlegaldeladesconfianzapo-lítica”,en Revista Españolade Ciencia Política , nº11,oct.2004,p. 12).



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Esteimpulsomodernizadorno sóloapunta a reforzarel controlpolí-tico e institucional clásico del Congreso, sino que también pretendemejorar el rendimiento de la gestión estatal, lo quesupone una mejorarticulación en el interior de la propia arquitectura institucional delEstadoa través delestablecimiento deresortesintermedios decontrol—dearticulaciónhorizontal—destinadosaarmonizarelcomplejofun-cionamientode su administración y dar respuesta eficiente a las cadavezmayores exigenciasde la funciónpúblicaen general.

Comofrutodeestaevolución,emergióen laescenaconstitucional dela mayoríade lospaíses unapléyade de entidades defiscalización, condistintas denominaciones y funciones, destinadas directa o indirecta-mente a cumplirese objetivo: ombudsman , defensores delpueblo, me-diateur , oficinas de lucha contra la corrupción,entes reguladores, au-ditorías, contralorías, etcétera.Los órganos técnicosde controlpúblico—las auditorías generales, las contralorías y los tribunales de cuen-tas—sonidentificados internacionalmente comoEntidades Fiscaliza-doras Superiores,y engeneralaplican normas similares decontrolex-

terno y se agrupanen organizaciones regionales como EUROSAI , EF-SUR, OLACEFS , e internacionales, comola INTOSAI .

— § 3 —

LOS SISTEMAS DE CONTROL EN LA A RGENTINA

a — El control público hasta 1992

Lahistoriadelcontrol públicoen laArgentina 18 seremontaalaépo-ca colonialy a la tradición jurídicaespañola.La Constitución de 1853recogiólos principios basadosen la división de poderes 19 y fijólas atri-

buciones delCongreso de la Nación en materiade controlhacendal enel art. 67, incs. 7º y 17. Las leyes que fueron regulando la administra-ción económica y financiera del Estado fueron la 217 (1859), la 428


18 VéaseD ESPOUYY OTROS , El control público en la Argentina: Jornadas 2002 [ed.2002],p. 280.Sobre laevolucióndel Controlen laArgentina, puedeverseM ONTALI -DE-LLAVALE , “Las instituciones de control en la Argentina”, en AGN. Control y gestión ,nros.4, 5 y 6,1995.

19 Las Bases,deA LBERDI,preveíanen elart.69:“Enel ramode rentasyde hacien-das, el Congreso: 1º.Apruebay desechala cuenta de gastos de laAdministraciónde laConfederación. 2º. Fijaanualmenteel presupuestode esosgastos”— Bases y puntosde partidapara la organización política argentina (1852)[ed. 1995], p.213—.


tículo amparael derechode las personas a recibir dicha informaciónyla obligación positivadel Estadode suministrarla 15.

Ratifican estos principios lospropósitosenunciadosen la Carta De-mocrática Interamericana, cuyo art. 4º destaca la importancia de “latransparenciadelasactividadesgubernamentales, laprobidad, la res-ponsabilidaddelosgobiernosenlagestiónpública”ylasvinculacon“elrespetopor losderechossociales y la libertadde expresióny deprensa”comocomponentes fundamentales delejercicio de la democracia.

Vistoen perspectiva,el sistemade controlprevisto originariamenteen la Constitución de 1853, basado en el control recíproco de poderes,resultóinsuficiente para promover un buen desempeñode la adminis-traciónestatal.Las nociones de gobernabilidad, buen gobierno, admi-nistracióncorrecta y equilibrada,eficaciaestatal, adecuado manejodelas finanzas públicas, control efectivo del uso de los fondos públicos ytantasotras que se impulsaban enlas últimas décadas como los gran-desobjetivosde la modernización delEstado, sumadasa losrequisitosdetransparenciaen lagestióngubernamental,accesoa la información

pública,participaciónciudadana, etcétera, mostraban la necesidad deperfeccionar los sistemas tradicionales de control institucional y polí-tico. Esto aparece claramentereflejado en el espíritude la reforma de1994, que incorpora una serie de derechos, garantías e institutos queresponden a estos nuevosparadigmas.La jerarquización del rolde lospartidos políticos (art. 38, Const. Nacional), la consagración de los de-rechos de incidencia colectiva (arts. 41 a 43, Const. Nacional 16), el re-conocimientode laemergenciadenuevosactores—usuarios, consumi-dores 17, etcétera (art. 42, Const. Nacional)—, los instrumentos de de-mocraciasemidirecta (arts. 39y 40,Const.Nacional) así lo acreditan.

Se trata de una transformación de la relación entre el Estado y laciudadanía, que ahoraejerce su derecho a la participación a través de

los partidos políticos, que adquieren jerarquía constitucional, y desdedistintas organizacionesdela sociedad civil quetambiénexpresan for-mas genuinas de participación.


15 CIDH, 19/9/06, “Claude Reyes y otros v. Chile”, Serie C, nº 151, disponible enhttp: // www.corteidh.or.cr / docs / casos / articulos / seriec_151_esp.pdf .

16 Al respecto,véase el comentariode Sabsayy Manilial art. 43, párr. 2º en el t. 2de estaobra.

17 Enreferencia a latutelaconstitucionalde losderechosde usuariosy consumi-dores, véaseS ORBELLO , Derecho práctico de defensa del consumidor [ed. 2006],ps.23a 25.



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Lahaciendaproductivaeracontroladaen susaspectosde legalidad,auditoría y gestiónpor la Sindicatura Generalde Empresas Públicas,apartir1978,cuyoantecedentefue laCorporación deEmpresasNacio-nales (creadaen 1974 comoun holding de empresasestatales).

b — Elcontrolpúblicodesde 1992. Laley 24.156

1 — Antecedentes y texto sancionado

En lasúltimasdécadas delsiglo XX , los cambiosque se fueron gene-rando en el aparato estatal necesitaban ser acompañados por una ac-tualizaciónen materiade controlgubernamental. En1990,un proyec-todelEjecutivoenviadoal Congresomerecióun largo e intensodebatey, tras la inclusión de múltiples reformas, fueaprobadoen septiembrede1992, para entrar envigor enenero de1993, sinun períodode tran-sición necesario y ordenado.

El texto original 23 preveíala creaciónde una“Contraloría GeneraldelaNación”encabezadeunContralorGeneral(art.124)elegidoporelSenadoa partirde unaternapropuestaporel PoderEjecutivo. ElMen-sajedeElevaciónafirmabaque“alosefectosdequeelórganodecontrolexterno sea efectivo, se le reconoce una organización dinámica y em-presarial,exentode decisionescolegiadas y ajenoa cualquier otraacti-vidadquenosecorrespondaaladeunorganismoindependientedeau-ditoría,control y evaluación” 24.

El textosancionado,determinóla conduccióncolegiada,sustituyólafacultadde denunciar por la obligaciónde “promover investigaciones”con comunicación a la CPMRC, y denominó al organismo “AuditoríaGeneralde la Nación”.

La filosofía que inspiró esta ley fue ordenar el sistema económico yfinanciero del Estado y regular losmecanismos de control de la admi-

nistración financiera,distinguiendoentre el interno,a cargodel propioEjecutivo,y elexterno, a cargode laAGN, enla órbitadelPoder Legis-lativo y con independencia funcional para ejercer actividades de con-trolno sóloen elPoder Ejecutivo, sinotambiénenelpropioLegislativo(art. 117). Con respecto al Poder Judicial, deposita en la Corte Supre-ma la facultad de establecer las modalidades de implementación delsistema:elloimplicaquelaAGN,pararealizarsulabordeauditoríahade celebrarconvenios —se agregaron luego el Consejode la Magistra-


23 Expte.83-PE-1990.24 Mensaje632/91, DSCDN , 30y 31/10/91, p.3969.


(1870),la 12.961(1947),el decr.-ley 23.354/56,y la ley24.156, de1992.El esquema de control inmediatamente anterior al introducido por laley24.156 estaba constituidopor el Tribunal de Cuentasde la Nación(enadelante, TCN)respectode laAdministraciónCentral,organismosdescentralizados y haciendas paraestatales, y la Sindicatura Generalde Empresas Públicas (SIGEP) conrelación a lasempresas y socieda-desdelEstado(art. 1º,ley 21.801).

ElTCNhasidocaracterizadoporladoctrinacomounórganodecon-trolexternoparlamentariodelegado 20. Susactosdeadministraciónfi-nancierainterna eran controlados porun funcionariodesignadopor elpresidente del Senado (art. 89, decr.-ley 23.354/56). Se integraba concinco vocales queconservabansus cargos mientras observaran buenaconductay capacidad.

Sus principales funciones eran la de controlar la legitimidad de losactos administrativos conconsecuenciaseconómicas parael erario—ysus antecedentes— de la administración nacional y de las haciendasparaestatales 21, realizar el control técnico contable de operaciones fi-

nanciero-patrimoniales y examen de las rendiciones de cuentas, e in-tervenirpara informar la cuenta generaldelejercicio. Poseía potesta-des jurisdiccionalesmediante juiciosde responsabilidadadministrati-vo-patrimonialy juicio decuentas.

Elcontroldelegitimidaderaanterioralapuestaenejecucióndelac-todecisorio final.Deconsiderarsequeéste contrariabael ordenamien-to jurídico, el TCN tenía sesenta días desde que había tomado conoci-miento del actoy sus antecedentes paraformular “observación legal”.Suprincipalconsecuencia eraimpedir laejecucióndel actodecisorio 22,cuya ejecución sólo podía llevarsea cabo mediante el dictadode un ac-tode insistencia. LaintervenciónpreviadelTCNsefue reduciendocon-siderablementea lo largo deltiempo.


20 Véase C OLLAZO, Administración Pública [ed. 1974], t. I, ps. 93 y 94, y decr.1670/88.

21 Categoría que incluía a las entidades de Derecho privado en cuya dirección oadministración tenía responsabilidades el Estado o a las cuales se hubiera asociado,garantizandomaterialmentesu solvenciao utilidad,les hubieraacordadoconcesioneso privilegios,o subsidios parasu instalacióno funcionamiento. Estadenominación, sibienno se encuentravigenteen nuestro ordenamiento positivo, sí estápresente en elde otros países,como Méxicoy España.

22 “Los actos observados carecen de eficacia e impiden la constitución o creaciónde derechos”, CSJN-Fallos , 187:483;191:489;229:320, entre otros.



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y tres por la Cámara de Diputados, “observando la composición de ca-da Cámara” (art. 122). El séptimo, designado por resolución conjuntade lospresidentesde las Cámarasdel Congreso, seráel presidentedelorganismo (art. 123), a quien le otorga su representacióny la titulari-dadpara ejecutar susdecisiones.

AdiferenciadeloqueposteriormenteestableciólaConstituciónNa-cional,la leyno preveíaningún otrorequisitocon relaciónal presiden-te que no fuera la referida designación por los titulares de ambas Cá-maras 28.

LosauditoresexpresansuvoluntadpormayoríaenelColegiodeAu-ditores Generales (art. 125). El mandatoes de ocho años y pueden serreelegidos(art.121,párr. 2º).Alnombrarselos primeros “sedetermina-rá,porsorteo,lostresquepermaneceránensucargoporcuatroañosco-rrespondiéndolesocho añosa loscuatrorestantes” (art.122,párr.2º).Sibien la redacción del artículo es clara en cuantoa que la elección debesercada cuatro años segúncorrespondaa la Cámarade Diputados o alSenado, enla prácticaesta norma nose hacumplido y han sido las ma-yoríasparlamentariaslas quehandecididolos términos deinicioy con-clusiónde losmandatos,medianteinterpretacionesdisímilesy a vecescontradictorias 29.

4 — Relación conel Congreso

El nexo con el Congreso se realiza a través dela CPMRC, compues-ta por seis senadores y seis diputados, elegidos de igual forma que los


28 Lo que posibilitó, por ejemplo, que el primer presidente de la AGN fuese pro-puesto porel oficialismoy no porla oposición.

29 Talesloquesurgedelasresolucionesquedesignanalosauditoresqueintegrany han integrado el Colegio: F ERNANDEZ (segundo mandato), C ASTILLO y NIEVA , VSP-1272/08; P ERNASETTI , 5116-D-07 S/T; B RUSCA , 5108-D-07 S/T; L AMBERTO, 5107-D-07S/T;P ERNASETTI (paracompletarelmandadodeF RAGOSO),6815-D-05;F ERNANDEZ (pri-mer mandato), P ALACIOS y FOLICA , VSP-502/01; F RAGOSO, 6815-D-05, F OLICA (paracompletar mandato de P AIXAO), VSP-164/00; P AIXAO (para completar mandato de R O-DRIGUEZ), DR-1110/99; F RAGOSO, F ADEL,A RIAS, 6561-D-99;D URAN S ABAS (paracomple-tar el mandato B ARROS), DR-680/98; L APIERRE , 4605-D-95; RODRIGUEZ, DR-46/93; C A -SAVELOS , DR-848/92; B ARROS, DR-848/92; B RUNO y LERNER , 4569-D-92. Como se com-prueba, se trata de interpretaciones teñidas de notoria discrecionalidad, asentadasbásicamenteen lacorrelación numéricade lasfuerzaspolíticasrepresentadasen cadaunade lasCámarasdel Congresoal momentode laelecciónde losauditoresgenerales. Acreditanesta afirmaciónla resolucióndela CPMRCdefecha5/12/96,la notade laPre-sidencia delaAGN 1056/01-P, eldictamende laComisiónde AsuntosConstitucionalesdelSenado de fecha 9/10/01,la resolución delSenado de fecha 23/10/01, lasresolucio-nesdela CPMRC2/08y 1/09,y las notasde laPresidencia delaAGN 1190/08y 46/09 .


tura (art. 114, Const. Nacional) y el Ministerio Público, que tambiénhansuscripto convenios con laAGN—.

2 — Técnicas y funciones delcontrol externo

El principal mérito de esta ley fue introducir un nuevo enfoque del

control25

, conénfasisen las tres “e”(economía, eficienciay eficaciadela gestión), adoptando—como veremos— el modelode controlintegrale integrado, que tiende a comprender lo esencialde la gestión encara-do en todos sus aspectos: presupuestario, administrativo-económico,financiero,patrimonial,legalydelastres“e”,atravésdeunsistemadeindicadores de productos finaleso metas físicas quepermitan evaluarel resultado e impactode la accióngubernamental 26.

Las funcionesde laAGNfueronprevistas enel art. 118de laleye in-cluyen controles de regularidad, auditoría, ejecución de préstamos deorganismosde crédito,estadoscontablesdeorganismosde laAdminis-tración Nacional, aplicación y situación del endeudamiento, estadoscontables financierosdel Banco Central, actos y contratos designifica-cióneconómica,empresas y sociedadesdel Estado,y registropatrimo-nialde los funcionarios públicos 27.

Elart.119facultaa laAGNa exigir colaboración a todas las entida-des del Sector Público, promover investigaciones de contenido patri-monial,y —como órganorector—“deberá”formularcriterios y normasdeauditoríade conformidadconel nuevo modelode controly presentara laComisión ParlamentariaMixtaRevisora deCuentas (enadelante,CPMRC) la memoriaanualde su actuación.

3 — Estructurae integración del organismo

Elart. 121 estableceque laAGN está “a cargo de siete miembros de-signados cada unocomo Auditor General” , elegidos tres por el Senado


25 Para un detallado análisis comparativo del sistema de la ley 24.156 y el ante-rior, véase S CHAFRIK - B ARRAZA , “Sistemasde control en la ley24.156(análisis compa-rativo conel régimenanterior)”, LL, 1995-C-1259.

26 Enla práctica,subsistenlimitacionesrelacionadasconel bajoniveldedesarro-lloy aplicaciónde sistemasdemetasfísicase indicadoresde gestión,en losniveles pre-supuestario y operativo, en el Sector Público Nacional, comose refleja en diversosin-formes dela AGN.

27 Aunque la ley 25.188 de Etica de la Función Públicano derogó esta previsión,el registro de las declaraciones juradas es efectuado por la Oficina Anticorrupción(decr. 164/99),sin perjuicio delcontrolexternorealizadopor laAGN.



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la necesidad de establecer límites al excesivo presidencialismo, acen-tuadodurantelas últimasdécadas degobiernos militares.Enesencia,se perseguía reforzarel roldelCongreso enmateriadecontrol,en con-sonanciacon laevolución operadaen diversos regímenesdemocráticosen los que, con creciente vigor, se sumaba a la labor legislativa, la decontrol.

Sele reconocieronalCongresomúltiplesatribucionesen materiadecontrol político 34, algunas de ellas de suma envergadura: la creacióndela figuradel jefe deGabinete, quedebe informar al Congreso y res-ponder anteél (art.101, Const. Nacional); la transferencia al Congre-so de las facultades paradisponer la intervenciónfederal(art. 75, inc.31,Const.Nacional);la regulacióndelas facultadespresidencialespa-raeldictadodedecretosdenecesidadyurgencia(art.99,inc.3º,Const.Nacional).

Otroimpulsoestuvodado porel establecimientode unConsejode laMagistratura(conformado porunarepresentaciónpluralqueprocureserequilibrada,art. 114,Const.Nacional),cuyasfuncionesestánesen-cialmente vinculadas a la selección y acusación de losmagistradosy ala administración del Poder Judicial 35. Se trata de la incorporaciónconstitucionalde institutospracticadoscon éxitoenotros sistemas de-mocráticos y que habían coadyuvado con eficacia a preservar la inde-pendencia del PoderJudicial.

Se inscriben en esta línea el fortalecimiento del rol de los partidospolíticos (art. 38, Const. Nacional) y, como expresión de ello, el papelinstitucional de la oposición (art. 85, in fine , párr. 3º,Const.Nacional).

Completa estavocación reformadoraelcarácterextrapoderconferi-doa instituciones tales comoel MinisterioPúblico(Procuración Gene-


cay superarlosdéficitinstitucionales deun Estadoque no había sido reformado desdela Segunda Guerra Mundial. Entre las propuestas se destacan: creación de la figuradel primer ministro, constitucionalización de los decretos de necesidad y urgencia,eleccióndirectadel presidente,acortamientode losmandatosde lossenadoresde nue-veaseisañosydepresidentedeseisacuatroañosconderechoareelección,entreotras.

34 Al respecto,véase G ARCIA LEMA , “Elnúcleocomo sistema”, enR OSATTIY OTROS , La reformade laConstitución explicadapor los miembros de la Comisión de Redacción[ed.1994],p. 306;R ODRIGUEZ, “Elcontrolpúblico en lareformade la Constitución”,en AGN.Control y gestión, añoI,nº1,1994,p.4yss.;Z BAR, “LaimportanciadelCongresoen la reforma constitucional”, en AGN. Control y gestión , año 4,nº 8,1997,p. 33y ss.;entre otros.

35 Manteniendo siempreel ejerciciode latitularidaddelPoderJudicialen laCor-te Supremade Justicia(art.108,Const.Nacional).


miembros de las Comisiones permanentes, lo que ha determinado enlos últimosaños unaconformaciónde ochopor la mayoríaoficialista ycuatro por la oposición 30. Juntamente con las Comisiones de Presu-puestoy Hacienda deambasCámaras, aprueba elPrograma deAcción Anual de ControlExternode laAGN, a la que puedesolicitarle la rea-lizaciónde estudios,investigaciones y dictámenes especiales, facultadcon la que cuentan igualmenteambas Cámaras del Congreso 31. Reci-be losinformesqueemitela AGN,analizasu MemoriaAnualy elaboradictámenespara quelos traten lasCámaras.

— § 4 —

M ARCO CONSTITUCIONAL DE LA AUDITORIA G ENERAL DE LA N ACION ( ART . 85 ,C ONST . N ACIONAL )

a — Espíritu de la reforma

1 — Aspectos generales

Unode losvértices principalesde la reformaconstitucionalde1994fuereequilibrarlos trespoderesdelEstado, debidoal creciente traspa-so de funciones que se había producido en favor del Poder Ejecutivo.Losantecedentesdela reformasurgencon claridaddelNúcleodeCoin-cidencias Básicas 32 (NCB), y algunos de ellos se remontan a los docu-mentosproducidosporelConsejoparala Consolidaciónde laDemocra-cia 33, a mediados dela década delos ’80.Ya entonces seadvertía sobre


30 Muchos entienden que esta circunstancia es el principal obstáculo para unaadecuadalabor, y aseguranque sóloun cambio en su composición —mayoríaoposito-ra— podría removerlo. Como lo acredita su página web, en 2009 la actividad de laCPMRCfue escasísima.

31 Esla ComisiónmásantiguadelCongreso:se originóen 1878porley 923.Antesdelasancióndelaley24.156habíaestadoreguladaporlasleyes3956(de1900);14.179(de1952)y 23.847 (de1990).

32 El llamado Núcleo de Coincidencias Básicas es el documento que conteníalosacuerdosentreel presidentedel partidode gobierno(C ARLOS MENEM , PartidoJusticia-lista)y el delprincipal partidode oposición (R AUL A LFONSIN , Unión Cívica Radical)encuanto a lasmodificacionesconstitucionales a introducir mediantela reforma.

33 ElConsejoparala Consolidaciónde laDemocraciafuecreadopor decr.2446/85,conel propósito dereformarla Constitución.Elaboró un dictamenpreliminaren 1986y otrodictamenen 1987, proponiendoreformas tendientes a reconstruirel sistemapo-lítico,superarla crisis socioeconómica que se vivía, ponerfin a la inestabilidad políti-



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2. Laexpresión: “Elpresidentedel organismoserá designado a pro- puesta del partido político de oposición con mayor número de le- gisladores en el Congreso” reemplaza lo que fijaba el NCB conrespecto a la presidencia de laAGN: “… estará reservada a unapersonapropuesta porel principal partido de la oposición legis-lativa”. La formulaciónfinal subrayael carácterimperativo—yno facultativo— de la designación, y aclara el criterio de qué seentiende por“oposición”: se trata, claro está, dela oposiciónpolí-tica con respecto a quien ejerce la titularidad de la administra-ción del Estado, es decir, del Poder Ejecutivo. Para definir alprincipalpartidodeoposiciónserequierecontabilizarlasbancaslegislativas en ambasCámaras.

3. El art.85 habilita la extensióndefunciones de laAGN medianteeldictadode leyes (algo noprevisto enel NCB),lo que implica laexpresavoluntaddelconstituyentedeno limitarel accionar dela AGN a las misiones expresamente establecidas en la Constitu-ción,sinopermitirsuampliaciónaotrosmarcos,deacuerdoalas

necesidades que puedan presentarse, en la medida en que seanestablecidos por ley. 4. Por último, establece la intervención necesaria de la AGN en la

aprobación o rechazo de las Cuentas de Inversión, condición noincluida en el NCB. De esta manera, la reforma impone al Con-gresola obligaciónconstitucionalde contar conel informeodicta-mende laAGN antesdeexpedirsesobrela Cuentade Inversión.

b — Normativadel art.85

1 — El control comoatribución delPoder Legislativo

En su párr.1º, el art.85 manifiesta,como declaraciónde principios:“Elcontrol externodel sector público nacionalen sus aspectos patrimo-niales,económicos,financierosy operativos, seráuna atribuciónpropiadelPoder Legislativo” 36.

Como ya dijimos, esta función ha sido una de las facultades que lospoderes legislativos delmundo han ido ejerciendoen forma creciente.


36 Elap. K delNCB,“ControldelaAdministraciónPública”(incluidoíntegramen-teen laley quedeclaróla necesidadde lareformay quefueel antecedentedel art. 85)defineal controldel SectorPúblicoNacionalcomouna funciónpropiadelCongresoy laubica comouna especiedel género “AdministraciónPública”.


raldela Nacióny DefensoríaGeneral dela Nación)y lacreación dedosórganos en el ámbito del Poder Legislativo: laAuditoría Generalde laNación y el Defensor del Pueblo, ambos conautonomía funcional e in-dependencia institucional.Se trata delnúcleode lasnuevasentidadesque la doctrina identificay en las que deposita partedel ejercicio de laresponsabilidad (accountability) horizontal.

Para analizarlos alcancesdel art. 85de la Const. Nacional, resultaútildesdeel punto devista interpretativocontrastar el texto adoptadoen1994con elNCB almenos por tres razones:

1. En primer lugar, porque la formulación final del art. 85 es casiidéntica a laoriginariacontenidaen el NCB, tal como lotrasun-tala propia ley que declaróla necesidadde lareforma.

2. En segundo lugar, porque si bien el art. 85 sancionado es unatranscripcióncasiliteraldeltextoincorporadoenelart.2º, inc. d)de la ley 24.309 ( BO 31/12/93), las mínimas reformas que se in-trodujeron en el debate constituyente son significativas, ya queresaltanla independenciay la importanciadelorganismo.

3. En tercer lugar, porque en pocos casos como en estese evidenciaconclaridadque lasreformas introducidasen 1994 fueronel fru-tode unalarga elaboracióngestadadesdeprincipiosde ladécadade los ’80, y queapuntabaen todos lascircunstancias a redefinirun sistemaorganizacional que lesdiera consistenciaa nuestrasinstituciones,conel findeconsolidar la democracia.

2 — Modificacionesal Núcleode Coincidencias Básicas

El art.85 introdujocuatromodificacionesal NCB,que tiendena ra-tificarel espíritude la reforma:

1. Laexpresiónoriginaria,“dependenciatécnicadelCongresodelaNación”,es reemplazada por “organismo deasistencia técnicadelCongreso” . De este modo, el constituyente expresa la voluntadinequívocade evitarcualquier tipode dependencia técnicade la AGN con relaciónal Congreso, al que tambiénaudita. Al mismotiempo,subrayala independenciainstitucionalde laentidad, untanto desdibujada a raíz de interpretaciones sesgadas del art.116delaley24.156,que,alsituaralaAGNenlaórbitadelLegis-lativo,utilizala expresión “dependiente delCongreso Nacional”por paralelismo con la utilizada respecto de la SIGEN, a la quedescribecomo “dependientedel presidente de la Nación” (art. 97,ley 24.156).




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des categorías. El inc. a), bajo el nombre general de “AdministraciónNacional”, incluyea laAdministraciónCentral y a losorganismos des-centralizados;el inc. b) comprendetodoslos tipos empresariosdondeelEstado Nacional tenga una participación mayoritaria, en el capital, obien,enlaformacióndelasdecisionessocietarias;elinc.c)abarcacual-quier organización estatalno empresarialmientras disponga de auto-nomíafinanciera,personalidadjurídicaypatrimonio,aunaquellasen-tidadespúblicasnoestatalesdondeelEstadotengaelcontroldelasde-cisiones; porúltimo,el inc. d) incluye los fondos fiduciarios integradostotal o mayoritariamente conbienesy/o fondos delEstado Nacional 40.El último párrafo se refiere a la rendición de cuentas de las organiza-ciones privadas a lasque se hubieren acordado subsidios o aportes, y alas instituciones o fondoscuyaadministración, guardao conservaciónestéa cargo delEstadoNacional 41.

Comosecomprueba,alolargodeltiemposehanidoincorporandoalSectorPúblicoNacionaldistintas figurasvinculadasa lagestiónde losfondosestatales. En su origen,muchasde ellas pretendíanescapardelas normas regulares de fiscalizaciónpresupuestaria,pero paulatina-menteelCongresoha idoincorporandola mayoríaen elámbitode apli-cación de la ley 24.156. Tal es la situación de los fondos fiduciarios, fi-gura a través de la cual se decidesobre importantesrecursos deorigenpúblico, queal comienzo no estaba incluida, y cuyocarácter estatalhasidoreguladocon distintos alcancesen normas sucesivas 42. Otra com-


40 VéaseparticularmenteB ARRA , Tratadode derecho administrativo [ed.2006],t.III, ps.274a 277, y nota 82(DNU1536/02).

41 Elart.120de laley 24.156,que confierea laAGNel control externo delSectorPúblicoNacional, facultaal Congresode la Nación a “extender su competenciade con-

trol externo a lasentidades públicas noestataleso a lasde derechoprivadoen cuya di-rección y administración tengaresponsabilidad el EstadoNacional, o a lasque éste sehubiere asociado,inclusoa aquellasa lasquese leshubierenotorgadoaporteso subsi-dios parasu instalacióno funcionamiento y,en general,a todo ente queperciba,gaste,o administre fondospúblicosen virtudde unanormalegal o conuna finalidadpúbli-ca” . Estacapacidadlegalde extenderel control externo másallá delcampodel sectorpúblico,a partirdel origeno lafinalidadpúblicade losfondos, lamentablementeno hasido un recursoutilizado porel Congreso.

42 Sibienlaley24.156(art.8º,inc. d)se refierea fondosfiduciarios “integradosto-tal o mayoritariamente” conbieneso fondosdelEstado,otras normasno indican estalimitación.En especial, laley 25.152fija en suart. 2ºque lasleyesde Presupuestocon-tendrán, entre otros elementos, “los flujos financieros que se originen por la constitu-ciónyusodelosfondosfiduciarios” ;esdecir,sinexcluirlosflujosenquelosbienesofon-dosestatalesseanminoritarios. Lalimitacióntampoco sepresenta enlas leyes dePre-


En estecaso,el constituyente (yadesdeel NCB)ha queridoconsagrar-lo enforma expresa en nuestraLey Suprema. En efecto,uno delos as-pectos trascendentes de la reformade 1994 fuela consagraciónconsti-tucional 37 del instituto del control externogubernamental al incorpo-rartalesavances,poniendoesa atribución—en funciónde laorganiza-ción gubernamental tripartita— en cabeza del Poder Legislativo, de-positario de la soberanía popular, ampliando así lo consagrado por elconstituyente en1853 respectodel controlhacendal (exart. 67,inc. 7º;actual art. 75, inc. 8º).

Ensistemas consesgopresidencialista,la posiciónde lospoderes le-gislativos debe ser reforzada paraprocurar un mayor equilibrio infor-mativo acerca de las políticas ejecutadas por el poder administrador.En la práctica institucional argentina no puede desconocerse quecuando las mayorías parlamentarias coinciden con el partido de go-bierno, los sistemas de control pueden desdibujarse. De allí la impor-tanciade organismosde controltécnicocomolaAGN, quecuentenade-máscon la necesaria autonomía e independencia funcional 38.

2 — El SectorPúblicoen la legislaciónargentina

Ajena a nuestra terminología constitucional, la expresión “SectorPúblico Nacional” se incorporó a ella por primera vez en 1994 a travésdel art. 85de la Const. Nacional, basado,comodijimos, enla ley dene-cesidadde la reforma,quea suvezintrodujoel enunciadocompleto delap. K delNCB, bajoel títulode“Controlde laAdministración Pública”.

Ennuestrosistema jurídico, sucontenidohasufridomúltiples cam-bios, y se encuentra legislado en el art. 8º de la ley 24.156, reformadoporsucesivas normas 39, configuradoen la actualidad porcuatrogran-


37 Valoradaunánimemente por la doctrinacomo un hecho positivo.38 Los sistemas de pesos y contrapesos planteados en la teoría constitucional,

puestosen funcionamientoefectivo, es decir,en la práctica, tropiezan condificultadespropiasde lossistemas de tomade decisiones,tales comoasimetría en la informacióndisponible, o la propia acción de lasfuerzaspolíticas (sobre la teoría de lasdecisionescolectivas, puedeverse B UCHANANY OTROS , PublicFinanceandPublicChoice:Twocon-trasting Visionsof the State [ed. 1999]).

39 Elart. 70 de la ley25.565,de Presupuesto 2002, incluyó losincs. c) y d).El art.8ºde laley 25.827,de Presupuesto2003, repusoel último párrafodel art.8º omitidoenlaley 25.565.Por tratarsede leyespresupuestarias,deberían estar destinadasa regirpor el ejercicio que regulan (y ello de acuerdo también al párr. 1º del art. 20 de la ley24.156,); sinembargo,estasprevisioneshantenidocarácterpermanente,pesea quelaley24.156expresamente lo prohíbe(art.20, párr. 1º).



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2. Aspectos económicos. Es básicamente el resultado de aplicar yusar losbienes integrantes delpatrimonio, es decir, lasactivida-desque puedenrealizarlos sujetos,desdeel puntode vista nodelmovimientodefondos,sinodelosingresosogastosdevengados 46.

3. Aspectos financieros. Comprenden el movimiento de fondos lí-quidos, incluyendo tanto losingresos como losegresos. Losmo-vimientos de fondos se reflejan principalmente en la ejecuciónpresupuestaria, por lo que frecuentemente se asimila este as-pecto al cumplimiento de la ejecución presupuestaria previstalegalmente 47.

4. Aspectos operativos. Hacen al adecuado gerenciamiento de losrecursos públicos. Se emplean diversos indicadores que permi-tenmedirlaeficiencia,laeficaciaylaeconomíaconquelosadmi-nistradores han ejecutado su tarea, más allá de los resultadoseconómicoso financierosregistrados. Esteaspecto, queanaliza-remosmásdetalladamenteal referirnosal párr.4ºdelart.85,en-carna cuestiones metodológicas básicas y decisivas de evalua-ciónde unaadecuada gestióngubernamental.

4 — Losinformes dela AuditoríaGeneralde laNacióncomo sustentodel exameny laopinióndel Congreso

Como lo hacen otras constituciones, para que el Congreso puedacumpliradecuadamentesusfuncionesdecontrolinstitucional,lanues-traestableceque: “Elexameny la opinióndel Poder Legislativosobre eldesempeño y situación general de la administración pública estaránsustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación” .Estepárrafosubrayalaimportanciade losinformesdelaAGNenla for-macióndela opinióndelPoderLegislativomásalládela regularidadenlaaplicaciónde los fondos públicos.Apunta esencialmente a posibilitar


46 De estamaneralo económicoincluyecargos, pérdidas, que no significan egre-sosde fondosen unejerciciodeterminado, comolaestimacióndel montoa pagarpor unactoquese produceciertoañoy quegenerará efectosvarios ejerciciosdespués(elejem-plotípico esuna demandajudicial), o laamortización delos inmuebles, rodadosu otrosbienes.

47 Losingresosde fondoscomprenden,por ejemplo,cobranzasde impuestos,o re-cursos de la seguridad social,venta de bienes,prestaciónde servicios públicos, obten-ciónde nuevos préstamos, u otros orígenesde fondos.Su egresoo aplicación serefiere,porejemplo, a pagode sueldos,realización de obras, inversiones,cancelaciónde pasi-vos,y otorgamiento de préstamos o subsidios.


plejidad suplementariaes quealgunasinstitucionesque se identificannormativamente como no estatales administran fondos de origen pú-blico que por su naturaleza y no por su denominación legal deben serfiscalizados.Es porello quealgunos autores entienden quees másim-portanteverificarel encuadrede estetipode figurasen lasprevisionesdela ley 24.156que lacalificación que efectúasu norma decreación 43.Por nuestra parte, al centrar la atención en las funciones constitucio-nalesde laAGN previstas enel párr. 4º del art. 85, habremos deconsi-derar esencialmenteel carácterpúblicode losrecursos,cualquieraquesea la modalidad de organización de la entidadque losgestione.

3 — Distintosaspectosdel control

El art. 85 establece que es atribución del Poder Legislativo el con-trolexternodelSector Público Nacional, “ensus aspectos patrimonia-les, económicos, financierosy operativos” , expresionescuyos distintosalcances correspondeanalizar:

1. Aspectos patrimoniales. Comprenden los bienes que componenlosactivos y pasivosdelSectorPúblico, queen conjunto integransu patrimonio.Dentro de los activos del patrimonio se encuentran los bienesmuebles e inmuebles, los créditos, los servicios que presta, losfondosde quedispone,las inversiones querealizay lasobrasqueejecuta 44.Dentro de los pasivos del patrimonio se encuentran las deudasciertas, vencidasy a vencer, que tiene el Estado Nacional, y unodelos rubrosmásrelevantes, pero noelúnico:el endeudamientointernoy externode la Nación 45.


supuesto desde 2003, cuando establecen la obligación de informar periódicamente alCongresosobreel “flujo y usode losfondosfiduciarios,detallandoen sucaso lastrans-ferencias realizadasy lasobrasejecutadaso programadas”.

43 B ARRA , Tratado de derechoadministrativo [ed. 2006], t.III,ps.275y 276.44 Elauditordebeobtenerevidenciasy emitiropiniónsobresu existencia,integri-

dad,propiedady medición(valuación),y efectuarcomentariossobresu expansión o re-tracción, y sobre su mediciónrazonable.

45 Ladeudapúblicadebeser verificadaen cuantoal correctoingresode losfondos,eldevengamientoypagodesusrentasylaamortizacióndesucapital.Aestecontrolso-bre el endeudamiento debe sumarse el de los juicios en que el Estado es demandado,quepueden generarpasivosfuturos,inciertos al momento delexamen.



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Como pueden—mejor dicho, deben—servirde sustentotécnicoa laopinión del Legislativo sobre la situación general y el estado de la ad-ministración, lasposibilidadesdel Congresoincluyen,entre otras:

1. Hacer propias las recomendaciones formuladas en los informesdelaAGNy exigirsu cumplimiento,pudiendoincluso solicitar al

auditadoque adoptemedidas concretas. 2. Requeriral Ejecutivo informaciónprecisa acercade lasobserva-

ciones o hallazgos deauditoría quese hubiesen detectado, inclu-so citandofuncionarios a tal fin.

3. Utilizar los informes como fuente para elaborar o discutir pro-yectos deley destinadosa rectificaro superarlas deficiencias se-ñaladas.

4. Iniciarjuicio políticoa los funcionariosresponsablesde irregula-ridadesgravesy manifiestas.

I — Carácter técnico de los informesLos informes de laAGN son de naturaleza técnica, y como tales no

sonsusceptibles de revisiónpor el Congreso, ni porsus Comisiones, nipor autoridad alguna, más allá de que la propia AGN rectifique even-tuales errores materiales. Contienen la opiniónde los auditores, y és-tospodrán,en informes posteriores, reiterarlas observacioneso darlasporsuperadas,si nuevasevidenciasasí lo acreditan.

El accionar de la AGN está respaldado en el cumplimiento de nor-mativas específicas dealtogradode objetividad,generalmenteacepta-das y aplicadas por las organizaciones privadas y públicas que ejecu-tan tareas de auditoría externade manera independiente.Se trata de

herramientaseminentementecientíficas, tanto las que estándestina-das a servir de soporte a evaluaciones patrimoniales, económicas o fi-nancieras,como lasdirigidas a evaluarla gestión.

Las normas de auditoría (res.AGN 145/93) dictadaspor laAGN enel ejercicio de las facultades previstas por el art. 119, inc. d) de la ley24.156son compatiblescon lasadoptadaspor la FederaciónArgentinade ConsejosProfesionales de Ciencias Económicas y con las recomen-daciones formuladas por la INTOSAI. Esta última circunstancia, su-mada al calificado nivel técnico de sus labores de auditoría,ha permi-tido al organismo ser elegible como auditor externo de programas fi-nanciadospororganismos multilateralesde crédito(comoel Banco In-teramericano de Desarrollo, el Banco Mundial, etcétera).



una correcta evaluación del estado de la Administración Pública y sudesempeño en lagestiónestatal.

Algunos autoresatribuyen a la expresión “estarán sustentados” uncarácterimperativo,ya quedichoexamenno lohaceelCongreso per se,y su opinión sobre la gestión de la Administración Pública debe estarnecesariamentesustentadaen losdictámenes de laAGN. Otros, porelcontrario, interpretanquelos legisladoressóloestán obligadosa consi-derar los informes,perono compelidosa seguirsus recomendaciones 48.Lo cierto es que aun cuando esta última interpretación quite fuerza opeso a los resultados de la actividad del organismo, la obligatoriedaddel tratamientode los informes resulta innegable, en particularcuan-doelCongresodebe pronunciarse sobrecontratos o renegociaciones dealta significacióneconómica,porejemplo, servicios aeroportuarios,co-rredores viales, transporte ferroviario, rescate o estatización de em-presas, etcétera.Acontece con frecuencia que, cuando el Congreso noprocedea esetratamiento,el principal impactode losinformesesté da-do por su publicación, y seasu resonanciaen la opiniónpúblicalo quesuscite laatención delLegislativo y delEjecutivo, a partir delo cualre-ciénentonces se tomen lasdecisiones.

5 — LaAuditoría General de la Nacióncomoórganode asistenciatécnicadel Congreso

Setratade una de las funciones más importantes de laAGN,ya re-gulada enla ley 24.156, y que ha marcadouno de los perfilesmás defi-nidos de su desempeñoen el nuevomodelode control.

Laexpresión: “Este organismo deasistenciatécnica delCongreso…” ,segúnreza elpárr. 3º del art. 85,significa no solamente la ratificaciónde este carácter ante la legislación anterior, sino —como ya dijimos—el abandonoexpresode la fórmula“dependenciatécnicadel Congreso”contenida en el proyecto originario (NCBy ley24.309, de necesidad delareforma),lo quezanjatodadudainterpretativasobre laindependen-ciade la entidady su perfil eminentementetécnico.

Más alláde laentidad jurídica que sereconozcaa los informesy susrecomendaciones técnicas, lo cierto es que se trata de insumos de altovalor informativoy quefacilitan la toma de decisiones.


48 Nos referimos a las recomendaciones de orden técnico (las únicas que puedeefectuar laAGN en el marco de sus competencias), ya que muchos autores entiendenque el control político que ejercen los miembros del Congreso no puede estar sujeto aningún condicionamiento.



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I — Alcance y contenido

Laautonomíafuncional comprende la autonomíaeconómica, finan-ciera, presupuestaria,técnicay operativa.Implicaque las EFStienenla facultadde administrarsu presupuesto, dictar sus propiasnormas,establecer sus criteriosde auditoría, elaborar sus planes estratégicos,adoptar su propio plande trabajo incorporando las solicitudes formu-ladas porel Congreso, y designar a su personal, entre otras.

Al menos tres de estos aspectosconvergen como exigencias comple-mentarias en el caso de lasEFS: parámetros normativos técnicosqueguíenel desempeñoprofesional,plena autonomíaoperativae indepen-dencia institucional. Se trata de salvaguardas básicas que hacen a laesencia de las EFS, y a su necesaria independencia, en la medida enque implican la prohibición absoluta de recibir instrucciones de orga-nismos delEstadoy,obviamente, de losentes auditados 50.

Autonomía para ejercer las facultades que le son propias, indepen-denciapara exponer conrigor técnico y objetividad loshallazgos deau-ditoría, culminan conla oportuna y adecuada exteriorizaciónde losde-

batesdel ColegiodeAuditores—a partirde enerode 2009 lasreunionessonpúblicas—y delosproductoso resultadosdela laborde supervisión,esto es, la publicaciónde los informes. La transparencia en estamate-ria, como entodo loconcernienteal controldemocrático, seha transfor-mado enunrequisitoy componente sustancial delcontrolexterno 51.

Deestemodo,lapublicacióndelosinformes,ademásdeserunaobli-gación,respondetambiéna laautonomíafuncional quenadiepuedele-gítimamente limitarni coartar.

II — Componentes de la externalidad del control

Otrorasgode lasactividades querealizan lasEFS eselcarácterpú-

blico o gubernamentalde lalabordeauditoría,y lanaturalezaexterna


50 La circunstanciade queentre las facultadesde laAGNfigure lade auditar alCongreso(ensu gestiónadministrativa), delque estambiénasistentetécnico,planteala necesidad de establecer entreambasinstituciones losadecuados resguardos regla-mentarios e institucionales que garanticen la independencia y autonomía de la enti-dad, y unarelación de cooperaciónrespetuosay constructiva.

51 “Elcontroldemocrático,por parte dela sociedad a travésde laopiniónpública,fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidaddelosfuncionariossobresugestiónpública.Porello,paraquelaspersonaspuedanejer-cerel controldemocráticoes esencialqueel Estadogaranticeel accesoa lainformacióndeinteréspúblicobajo su control”(CIDH,“ClaudeReyesy otros v. Chile”,citado).


La jurisprudencia ha ratificado el carácter técnico de los informes.En oportunidad de resolver sobreun pedido de nulidad de un informeemitido por laAGN,la Cámara Federalde Apelaciones con asiento enla provincia de Córdobadejó expresamente establecidoese criterio 49.

Lalabortécnicadeauditoríay elcarácterobjetivo, verificable, delasopiniones de la AGN se reflejan en sus informes financiero-contables,degestión, especiales,de controlinterno,de revisión limitada,deesta-doscontablestrimestraleso deperíodos intermedios,de avancepresu-puestario trimestral y anual de la CuentadeInversión.

II — Tramitación de los informes

Finalizadas las tareas de campo y cumplimentados los procedi-mientos de análisis de las respectivas Comisiones de supervisión, losinformes de auditoría son sometidos al Colegio de Auditores para sutratamiento y consideración. Una vez aprobados, se comunican a laCPMRC, al auditado, a la SIGEN, y se publican en la página web delorganismo. La CPMRC los examina, emite su dictamen y decide loscursos de acción —generalmente, pedir explicacionesal Ejecutivoso-brelos hallazgos de auditoríadetectados y loscursos de acciónsegui-dos—. Confrecuencia,los hallazgos dela AGNsoncitadosen losdeba-tes parlamentarios, o invocados como fuente de importantes decisio-nesdelEjecutivo,comolarevocacióndelasconcesionesparaelcontroldel espacio radioeléctrico, la prestación de servicios ferroviarios, ser-vicios sanitarios, o la operación de rescate delgrupo empresarioAero-líneasArgentinas.

6 — Autonomía funcional de la Auditoría General de la Nación

Luego de destacar su importante rol de asistencia técnica al Con-greso,elart.85establecequelaAGNcuenta conautonomíafuncional ,consagrando así otro de los aspectos medulares de su independenciatantoen lo referidoa la faz institucionalcomo a lanaturaleza eminen-temente técnica de su desempeño. Se trata de un imperativo consus-tancial a las EFS que tienen a su cargo la aplicación objetiva de lasnormas y técnicasdeauditoríadefinidasenel ámbitoprofesional,queen el caso de las adoptadas por la AGN están internacionalmente re-guladas.


49 Cám.Fed.Córdoba,15/12/04,“UniversidadNacionalde LaRiojac. AGNs/Nu-lidad”,inédito.



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mirla“plenay exclusivaresponsabilidadde lasoperacionesrealizadaspor ély desus omisiones” (art.9º, Declaración deLima 53).

III — Regulación de la autonomía e independenciade lasEntidadesFiscalizadorasSuperioresen el ordeninternacional

Los documentos y declaraciones adoptados por las organizacionesinternacionales que nuclean a las EFS abordan en forma coincidenteestamateria. La Declaración de Lima tiene por propósito esencialde-fender la independencia de las EFS y se la identifica como la CartaMagna de la auditoría de la administraciónpública. El Preámbulo se-ñala que sus objetivos específicos son “la apropiada y eficaz fiscaliza-ción de los recursos públicos, la búsqueda de una gestión rigurosa, laregularidaden laacciónadministrativay lainformación…”.Enformacategórica,la Declaraciónestablece que“las EFSsólopueden cumplireficazmente sus funciones si son independientesde la institucióncon-trolada y se hallan protegidas contra influencias exteriores” y “debengozardelaindependenciafuncionalnecesariaparacumplirsusfuncio-

nes”.Estipulaque las EFS y su grado de independenciadeben encon-trarseen la Constitucióny adecuadamentereguladasen la legislacióndelpaís,de talmaneraquela protecciónlegalcontracualquier injeren-ciaen su independenciay suscompetenciasde controlesténgarantiza-das por el más Alto Tribunal. “Laindependenciade las EFSestáinse-parablemente unida a la independenciade sus miembros” y se extien-de tambiéna sus funcionarios con respectoa los organismoscontrola-dosy sus influencias.

Todosestos principios fueronratificadospor laDeclaracióndeMéxi-code 2007 54 y muestran su actualidad y trascendencia.

1. Ensu Principio1 seexige que encadapaís exista unmarco cons-titucionalreglamentarioo legalapropiadoy eficaz,dondedema-nera detallada se establezca el alcance de la independencia delasEFS.

2. El Principio 2 reitera la necesaria independencia de sus miem-brosy funcionarios.


53 La Declaración de Limasobre lasLíneas Básicasde la Fiscalización fue apro-badaen elIX Congresode laINTOSAIreunido enPerúen 1997.

54 Aprobadaen el XIX Congresode la INTOSAI,celebrado en MéxicoD.F.


delcontrol queefectúan.Esto planteala necesariadiferenciaciónentrela entidad de fiscalización superior, en tanto órgano controlante, y elórgano controlado. Este concepto debe ser evaluado en términos am-plios, contemplando no sólo la concreción de la independencia funcio-nal, política e institucional del órgano sino también el logro de un es-quema institucional adecuado al régimen republicano y democráticoinstituido.

Al respecto,V ANOSSI 52 resalta la necesaria externalidad del órganode control,conformada a partir de lossiguientescomponentes:

a) Indispensable independencia del órgano controlante con rela-ciónal órganocontrolado.

b) Determinación delámbitoa controlar (según si las funciones decontrolestánreferidasa lotécnicoo jurídico—como enel casodelaAGN—o a lopolítico).

c) Conocimiento de lamateriacontrolable, elderechoa la informa-ción y la publicidad delos actos.

De estaforma, la transparencia en las instituciones, sustentada enun esquema de control efectivo y eficiente que permita al ciudadanocomprenderde forma clara y acabadala complejidadde losactosde go-bierno,tiendea facilitarla comunicaciónentre gobernantesy goberna-dosy propicia la confianza en las instituciones como resultado delple-no ejercicio delcontrol democráticoen elcual, como dijimos, se susten-ta el ideal republicano.

Unhechoquetraduce lanecesaria independenciade laAGN y laex-ternalidaddel controlquerealiza, es—como yafue indicado— suhabi-litaciónlegal deauditar alpropioPoder Legislativo, órbitaen lacual se

desempeña(art.117,párr. 4º,ley 24.156).Esafiscalizaciónse ejerceco-moampliaciónde susfuncionesde control externo, y noen tanto órga-no de control interno del Congreso —función cumplida en ambas Cá-marasporsusrespectivosauditoresinternos—comoeselcasodelaSI-GENrespectodel Poder Ejecutivo.

Otrade lasderivaciones o consecuencias de laexternalidad delcon-trol de lasEFS se expresasobre todo con relación al Ejecutivo, quenoobstante estar sometidoa operaciones decontrolde lasEFS, debe asu-


52 V ANOSSI, El Estado de Derecho en el constitucionalismo social [ed.1982], p.92.



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dependenciadelas entidadessinotambiéndebidoa su carácterseñeroenmateriade integración, dondeel controlha representado un impul-soy noun freno a ese proceso 55.

Ennuestra regiónes corriente tomar como referenciaeldesempeñode la Contraloría General de la República de Chile y del Tribunal deCuentasde la Unión brasileño. Esteúltimoauxilia al Poder Legistati-vo en el control de la administración pública, y ha ejercido su autono-mía institucional y presupuestaria con independenciade los distintospoderes de la República 56. En granmedida, la reputación del tribunalobedecea sufecundacolaboracióncon elParlamento, locual sóloes po-sible a partir, precisamente,de la independenciaquelo caracteriza.

Enoctubrede2009,la“XIXAsambleaGeneral”deOLACEFS(Asun-ción, Paraguay) acordó“adoptar y difundirocho principios de la rendi-ciónde cuentas importantespara un buen gobierno”. Ellos se refierena la relaciónentre rendición de cuentasy buen gobierno, obligacióndelos funcionarios de informar y justificar, integralidad de los sistemasde rendición de cuentas, transparencia de la información, sanción delincumplimiento, participación ciudadana activa, marco legal para larendición decuentas,y liderazgo de lasEFS”.

7 — Reglamentaciónpor leyconstitucional

En su párr. 3º, el art. 85 establece que la nueva entidad “ …se inte- grará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y fun-cionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de cadaCámara” .

Esta directiva constitucional establece en forma categórica que elCongreso de la Nación tiene la obligaciónde sancionar una leyespecí-


55 Refiriéndoseal Tribunalde CuentasEuropeo, elart. 247del Tratado Constitu-tivode laUnión Europeaexpresa ensu inc.4º:“Los miembrosdel Tribunalde Cuentasejercerán susfuncionescon absolutaindependenciay en interés general de la Comuni-dad. Enel cumplimientode susfunciones, nosolicitarán niaceptaráninstruccionesdeningún Gobiernoni de ningún organismo. Seabstendránde realizarcualquieractoin-compatible conel carácter de susfunciones”(la cursivanos pertenece).

56 Comodijerasu presidente, ministroG UIMARAES SOUTO , “así, elTribunalpuededecidirsin restriccionesqué trabajodesea realizary puede conducirlossin sometersea presiones políticas.Además puede decidir libremente sobre el resultado de sus tra-bajos,lo quegarantizala independencia yel caráctertécnicode lasdeliberaciones.EsaausenciadesubordinaciónalP

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