Contraloría General, Gobierno del Estado de VeracruzPalacio de Gobierno S/N, Col. Centro, C.P. 91000, Xalapa, Ver.

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BUEN GOBIERNO Y ÉTICA EN LAADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Gobierno del Estado de VeracruzContraloría General

Buen gobierno y ética en la Administración PúblicaCoordinadores: Iván López Fernández

Eira López Fernández

Contraloría GeneralPalacio de Gobierno s/n, Enríquez esquina Leandro Valle, zona Centro, C.P. 91000www.cgever.gob.mx

Diseño de portada: Antonio Hernández PortillaAlejandro Reyes González

Primera edición: 2013ISBN: 978-607-7527-67-1Editora de Gobierno© Derechos reservadosEditora de Gobierno del Estado de VeracruzKm 16.5 de la carretera federal Xalapa-VeracruzC.P. 91639, Emiliano Zapata, Veracruz, México

Impreso en México

Las opiniones sustentadas en los trabajos firmados son responsabilidad delos autores. El hecho de su publicación no implica en manera alguna que estelibro se solidarice con su contenido.

GOBIERNO DEL ESTADO DE VERACRUZ

DR. JAVIER DUARTE DE OCHOAGOBERNADOR DEL ESTADO

DR. IVÁN LÓPEZ FERNÁNDEZCONTRALOR GENERAL

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Presentación

Consolidar una administración pública eficaz en sus cometidosdemanda de las instituciones y personas involucradas uncombate permanente a la corrupción.

El orden y la eficiencia, que son rasgos obligados de unGobierno moderno, como el que nos hemos propuesto, sólopueden florecer en un ambiente de honradez de sus servidorespúblicos.

La edición de Buen gobierno y ética en la AdministraciónPública representa un esfuerzo por entender mejor lascomplejidades de una política sostenida de aliento a la culturade la honradez. Refleja lo que ha sido el cambio medular de lavisión del combate a la corrupción en este Gobierno, en el quehemos transitado de la exclusiva persecución sancionadora,hacia la complementaria orientación preventiva.

Sus páginas nos presentan la visión lúcida de talentososinvestigadores que han dedicado parte de su vida profesional acomprender los factores que inciden en el fenómeno:transparencia, rendición de cuentas, control, fiscalización y,desde luego, la ética del servicio público.

La ética es un componente que hemos puesto en relieve,porque entendemos al factor humano como el motor de la vidainstitucional.

Una lectura minuciosa y atenta de estos ocho trabajosaportará datos fundamentales para enriquecer nuestro criterioy animar el debate y la reflexión. Se trata de textos que nosmarcan caminos para seguir en nuestra marcha decidida y firmehacia una democracia más efectiva, participativa y dinámica.Una democracia donde la relación entre los ciudadanos y suGobierno estén marcadas por la confianza y el respeto.

Este libro es, por sí mismo, muestra de nuestro compromisode conservar el liderazgo nacional de Veracruz en materia degobernanzas de vanguardia. Es el testimonio de nuestro apegoa una de las líneas del Pacto por México impulsado por elpresidente Enrique Peña Nieto: la transparencia, la rendición decuentas y el combate a la corrupción.

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Nos mueve la convicción de que un Gobierno honesto estambién un Gobierno más fuerte, capaz de impulsar elmovimiento de nuestro Estado hacia adelante.

Javier Duarte de OchoaGobernador de Veracruz

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Prólogo

La administración pública cuenta con diversos recursos quemaneja y administra, y que no sólo se limitan a los económicosy materiales, sino que además deben considerar a los servidorespúblicos que hacen posible la planeación, organización,implementación y control de diversas actividades dentro delgobierno.

De dichos servidores públicos se espera el cumplimientode las asignaciones para las que han sido contratados y de lascuales se derivan acciones, actitudes, hábitos y costumbres, queson observadas a detalle. El impacto de esta suma de atributoshumanos refleja la ética con la que se desarrollan. En laactualidad ellos son objeto de ser “transparentados en su actuar”y llamados a “rendir cuentas de sus acciones”.

Este libro compila una serie de opiniones sobre la ética delos servidores públicos que conforman la estructura de laadministración, quienes se han vuelto objeto de estudioespecífico, desde el momento en que se identifican como piezafundamental para llevar a cabo cada una de las actividadesencomendadas al gobierno. Actualmente, observar, dirigir ycorroborar la conducta de éstos es una necesidad fundamentalque determina la calidad del desempeño y el mejoramiento delos resultados del gobierno.

Cada distinguida colaboración es un trabajo inédito quepresenta su autor para ser considerada por aquellos que tienenalguna implicación en la gestión pública.

Eira López Fernández

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El buen gobierno y la ética en la Administración Públicaestatal en México: retos y perspectivas

Roberto Ávalos Aguilar

Sumario: I. Introducción II. Consideraciones en torno a la transparencia yrendición de cuentas III. ¿Es la rendición de cuentas una idea compleja o difícilde aplicar? IV. Hacia la conformación de una política de rendición de cuentasen el Estado de Veracruz V. Conclusión VI. Referencias bibliográficas

I. Introducción

La Contraloría del Gobierno del Estado de Veracruz se ha propuestodesarrollar un análisis autocrítico-científico-académico sobre eltema de buen gobierno y ética en la Administración Pública. Eneste marco se inscribe el presente documento, a través del cualse busca incentivar la reflexión, la discusión y el análisis sobredistintos temas dentro del ámbito de la vida pública e institucionaltanto de nuestro país en general, como del Estado de Veracruz enparticular; sobre todo, en aquellas cuestiones que tienen unainfluencia directa sobre la transparencia, el combate a lacorrupción y la gobernabilidad democrática.

En esta modesta contribución se efectúa un diagnóstico yvaloración sobre los avances y las tareas pendientes que existenen la coordinación de los niveles de gobierno federal y estatal,sobre los distintos mecanismos de armonización de lacontabilidad gubernamental, como parte de una política integralde rendición de cuentas a favor de los ciudadanos. Dentro deeste contexto, podríamos señalar que la responsabilidad públicay la corresponsabilidad ciudadana juegan un papel fundamentalen el diseño y construcción de un nuevo orden jurídico-institucional, con un nuevo esquema de participación y vigilanciasocial como partes indisolubles de la rendición de cuentas en elMéxico contemporáneo.

En el mismo orden de ideas, y ante la crisis de desconfianzay aumento de la corrupción que viven los gobiernos y lasadministraciones públicas contemporáneas, es pertinenterescatar los fundamentos que explican y justifican la necesidad

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de fomentar valores éticos en políticos, legisladores, jueces,funcionarios y demás servidores públicos. Por lo anterior,también en este ensayo se comentan los instrumentos legalescon los que cuenta el marco jurídico mexicano, tales como lasleyes de ética pública, código de gobierno y valores para elservicio público, entre otros.

Actualmente, el funcionario moderno veracruzano no debeser un “burócrata de oficina”, como se le denominó antaño, sinoun trabajador intelectual en constante preparación y desarrolloprofesional. El hecho de asumir un puesto en la administraciónle da un reconocimiento que ha de representar con muchadignidad. Un servidor público con formación adecuada y espírituético es difícil de corromper. Los funcionarios públicosveracruzanos deben formar una clase social excepcional, ya quetienen en sus manos los caudales del erario público, administranlos servicios que interesan a la ciudadanía, ocupan un lugardestacado, y deben ser un modelo para las demás profesiones.A pesar de la trascendencia moral de este grupo social, se habíadedicado muy poco tiempo a este tema, hasta los últimos años.En el Estado de Veracruz debe recuperarse este principiofundamental, motivo por el cual el prestigio, la moral y la éticason extraordinariamente importantes.

Es preciso señalar que el presente trabajo es resultado delconvenio de colaboración firmado entre la UniversidadVeracruzana y la Contraloría del Estado de Veracruz, con el quese busca consolidar la línea editorial del Ejecutivo Estatal paraalcanzar un buen gobierno. Por lo antes señalado, expreso mimás sincero agradecimiento por la invitación para participar entan noble causa.

II. Consideraciones en torno a la transparencia y rendición decuentas

El Gobierno del Estado de Veracruz debe alcanzar la máximatransparencia y el arraigo de la cultura de la rendición de cuentasen la gestión pública, asunto de conciencia y compromiso conlos valores éticos y morales, los cuales deben ser partefundamental de la historia y la naturaleza de los veracruzanos.

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En ese sentido, el buen servidor público debe guiarse, por unlado, por principios acordes a la naturaleza estatal, los cuales debenestar plasmados en un marco jurídico (constitución, estatuto,código, ley), y por otro, por un marco normativo establecido en loscódigos éticos. El servidor público veracruzano debe garantizar losfines del Estado y no los intereses individuales o de grupos político-partidistas, y convertirse en un freno, no únicamente ante el políticoque pretende desviar los cauces formales, sino ante todo aquelque fomente conductas basadas en antivalores.

En su campaña presidencial de 1994, ese gran mexicano,Luis Donaldo Colosio, afirmaba: “Es hora de cerrar el espacio alinfluyentismo, a la corrupción y a la impunidad”. Asimismo,durante la Convención de las Naciones Unidas contra laCorrupción, celebrada en diciembre de 2003 en Mérida, Yucatán,el Ejecutivo Federal hizo las siguientes afirmaciones:

Eliminar la corrupción no es un imposible; es, sin duda, unatarea difícil, la cual requiere lo que hoy aquí es evidente:una decidida voluntad política, un deseo compartido pornuestras naciones de no dejar que la delincuencia, lacorrupción, en particular la que infiltra a las institucionesdel Estado, se apropie de los recursos necesarios para eldesarrollo de los pueblos.

Calificó a la corrupción como un demonio que plaga los países.Por su parte, Kofi Annan (2002), secretario general de la ONU,señaló lo siguiente:

La corrupción lastima de forma desproporcionada a laspersonas pobres de los países en desarrollo, afecta susvidas diarias en muchas formas y tiende a empobrecerlosaún más, al negarles el derecho a compartir los recursoseconómicos o la asistencia vital.

En el mismo orden de ideas, John Ashcroft, procurador de Justiciade los Estados Unidos de América, señaló: “La corrupción es unimpuesto a los pobres. Se roba a los necesitados para enriquecera los millonarios. La corrupción debe desaparecer. La corrupción

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pone en riesgo a los mercados libres y el desarrollo sostenido”(Ashcroft, 2004).

Derivado de lo antes señalado, podemos obtener una primerareflexión para los servidores públicos del Estado de Veracruz. Elservidor público con ética debe ser la mejor salvaguarda de losfines del Estado. Su lealtad y servicio son para la comunidad y esa ésta a quien debe rendirle cuentas, ya que de ahí proceden losrecursos para su remuneración. Lograr que la ética seinstitucionalice dentro de la filosofía y la cultura política yadministrativa permitirá reorientar las actitudes nocivas.

En suma, en palabras de Michel Crozier (1996):

El interés general está encarnado por servidores especiales,esos altos funcionarios cuidadosamente seleccionados,educados para ser guardianes. Los políticos son, porsupuesto, quienes deciden en última instancia, peroorientados y guiados por los funcionarios, que poseen elmonopolio de la preparación de sus decisiones y que tienentendencia a imponer su concepción del interés general.

Estos señalamientos en torno a prácticas corruptas deberíanser el sustento y la guía de acción de todos los gobiernos delmundo. La realidad de los países que sufren esta calamidadconfirma todas las aseveraciones anteriores, las cuales se hanconvertido una y otra vez en aspiraciones frustradas por latraición de muchos de sus gobernantes. Sin transparencia, sinacceso a la información y sin rendición de cuentas, no haydemocracia. En Veracruz, debe señalarse enfáticamente que latransparencia debe ser requisito fundamental del ejercicio delpoder. La sociedad veracruzana tiene el derecho de elegir a susgobernantes, de conocer su desempeño, a través de la rendiciónde cuentas y de la exposición permanente al escrutinio público.El ejercicio del poder debe ser transparente, público y estar a lavista de la sociedad. La transparencia en el ejercicio del poderdepende, sobre todo, de la difusión de los actos de gobierno. Lainformación, por tanto, no es una concesión graciosa de losgobiernos, sino un derecho legítimo de la sociedad. El acceso ala información permitirá contar con ciudadanos más

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demandantes de sus derechos, posibilitará la rendición decuentas, y en consecuencia, estas acciones le permitiránlegitimar las acciones del gobierno veracruzano. El que losciudadanos veracruzanos cuenten con la información oportunay correcta sobre la gestión gubernamental es una condiciónnecesaria para que la relación entre el gobierno y los ciudadanosno se vuelva un diálogo de sordos.

De esta forma, el buen gobierno y la ética en la Adminis-tración Pública estatal en México deben formar parte de losasuntos que bajo el tema de los valores éticos de la democraciasean la plataforma en la que se sostenga cualquier gobierno. Asípues, las deliberaciones de hoy representan un valioso aporte parael debate y la reflexión en torno a este tema.

En suma, sin información ni transparencia, la democracia espura demagogia. Uno de los rasgos distintivos de los regímenesautoritarios es el carácter secreto de las acciones de gobierno. Larendición de cuentas debe ser pública, porque públicos son losrecursos que se manejan. El facilitar el acceso a la informaciónpública es una obligación ineludible del Gobierno del Estado deVeracruz. La transparencia es una regla de oro de la democracia.El grito de ya basta de corrupción e impunidad se escucha entodos los sectores de la sociedad veracruzana que forman estegran Estado. Pareciera tarde, pero mientras más nos demoremosen instrumentar acciones para acabar de raíz con las causas quegeneran los procesos de corrupción, será más difícil combatir esteflagelo que cala hasta lo más hondo en todas las estructurassociales tanto de nuestro país, como del Estado de Veracruz.Dentro de la legalidad, en conciencia y con la certeza de que seha actuado con ética y profesionalismo en la búsqueda de laverdad y la justicia, todos debemos seguir adelante con laconvicción y la firmeza renovadas para honrar el compromisoadquirido ante el interés superior de la sociedad veracruzana.

III. ¿Es la rendición de cuentas una idea compleja o difícil deaplicar?

Los valores éticos comprenden el compromiso con unademocracia sustentada en la probidad y la eficiencia, donde el

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funcionario público tenga como guía la disposición de servicio alos intereses de la colectividad y no se aproveche de lascondiciones inherentes al ejercicio de su cargo para beneficiopersonal. Por lo tanto, rendir cuentas es una acción que puedeparecer sencilla a primera vista. En realidad, es un conceptoteóricamente complejo cuya definición práctica y operaciónsuponen la muy elaborada y fina articulación de un amplioconjunto de normas, actores, instituciones y procedimientos (Ots,1969). Pedir que se rindan cuentas es cosa fácil. Diseñar y operaruna política pública con ese propósito es un poco más difícil, masno imposible.

Antes de entrar a estos puntos medulares, quisiera estamparunas reflexiones sobre la relevancia de la ética para la política, yde manera especial, para la política democrática. Max Weber, ensu celebérrima conferencia sobre la política como vocación,distinguió dos máximas de acción ética, en su opiniónirremediablemente opuestas: la “ética de la convicción” y la “éticade la responsabilidad”. La primera orienta la acción en torno a lasatisfacción de las convicciones de la persona, independiente-mente de cuáles sean sus resultados, mientras quien se orientapor la ética de la responsabilidad toma en cuenta las conse-cuencias previsibles de la propia acción. Me resisto a aceptar laimposibilidad de congeniar las convicciones con el sentido deresponsabilidad, pero en ambos casos flamea una ética que dotade sentido a la acción humana. En principio, sabemos que rendircuentas significa literalmente entregar o dar cuentas ante alguien.De ahí que rendir cuentas sea siempre una acción subsidiaria deuna responsabilidad previa, que implica una relación transitiva yque atañe a la manera en que se dio cumplimiento a esaresponsabilidad. Es cierto que la ética se traduce en responsa-bilidad de nuestras acciones individuales y colectivas, y por tantoen las consecuencias de las decisiones, actos y omisiones, perono es menos cierto que la concepción ética de la política sesustenta en principios que orientan consecuentemente nuestrasacciones; lo contrario es la política pragmática basada en criterioscortoplacistas, al servicio de intereses parciales y la puraconveniencia egoísta. Así pues, aun en la concepción máselemental de la rendición de cuentas hay siempre, al menos:

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a) Dos sujetos involucrados.b) Un asunto sobre el que se rinden cuentas, relacionado

necesariamente con una responsabilidad asumida por elprimer sujeto (en el sentido de responder por lo que seha hecho o dicho).

c) Un juicio y/o una sanción emitida por el segundo sujeto.

Decimos que la rendición de cuentas es subsidiaria, en el sentidode que una acción o responsabilidad robustece a otra principal,y por ello carece de todo sentido si es un acto único y aislado decualquier precedente. En rigor, las cuentas se rinden sobre unaacción, una decisión o incluso una omisión previas. De modoque también la forma en que se rinden las cuentas ha de serconsecuente con el contenido sustantivo de esas acciones odecisiones. También se trata de una relación transitiva, en tantoque hay al menos dos sujetos que participan en el proceso derendición de cuentas, con roles distintos. En busca de unadefinición aceptable, por ejemplo, Andreas Schedler (2004: 11)intentó situar el origen de ese concepto en la palabra inglesaaccountability:

Un término que no tiene un equivalente preciso encastellano, ni una traducción estable. A veces se traducecomo control, a veces como fiscalización, otras comoresponsabilidad. Sin embargo, la traducción más comúny la más cercana es la rendición de cuentas.

Schedler añadió enseguida otra palabra inglesa para redondear sudefinición: answerability, entendida como la capacidad de asegurarque los funcionarios públicos respondan por sus acciones. Y todavíasumó enforcement, “otro término que carece de equivalente precisoen castellano y que describe un conjunto de actividades orientadashacia la observancia de la ley. Quiere decir, en esencia: hacer valerla ley” (2004: 16). Tres expresiones en inglés que aluden, a su vez, alos tres componentes que ese autor identifica como los pilares dela rendición de cuentas en castellano: la información, la justificacióny el castigo.

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Tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusosde poder: que obliga al poder a abrirse a la inspecciónpública [accountability]; lo fuerza a explicar y justificar susactos [answerability]; y lo supedita a la amenaza de lasanción [enforcement] (2004: 13).

Sin embargo, con una definición tan amplia es fácil perderse“en una muchedumbre desordenada de protagonistas”(Schedler, 2004: 33). Y tampoco resuelve esa dificultad lapropuesta analítica formulada por Guillermo O’Donnell, quiendistinguió entre la rendición de cuentas horizontal y la vertical:una referida a las relaciones de control y vigilancia queestablecen entre sí las agencias del Estado, para limitar y a lavez garantizar el ejercicio de sus facultades, como advirtieronlos clásicos que imaginaron la división de poderes; y otra, lavertical, entendida como los medios que la sociedad tiene ensus manos para exigir cuentas a sus gobernantes, incluyendo elacceso y el uso de la información pública, la presión social omediática y las sanciones electorales. ¿Pero quién es y cómoactúa esa sociedad? ¿Y cuáles son los límites del control mutuoy la vigilancia, de índole horizontal, entre órganos y agenciasdel propio Estado?

Desde una perspectiva distinta, John Ackerman hapropuesto entender la rendición de cuentas como “un procesopro-activo por medio del cual los servidores públicos informan,explican y justifican sus planes de acción, su desempeño y suslogros y se sujetan a las sanciones y recompensas correspon-dientes” (Ackerman, 2008: 16). Este concepto supone que larendición de cuentas es un proceso dinámico y pro-activo, en elque los servidores públicos salen a la calle a dialogar con lasociedad y con otras instituciones. Supone también entenderque esos servidores están sujetos a sanciones tanto negativas(castigo) como positivas (recompensas). Ackerman tambiénintroduce en su concepto el problema de la temporalidad de larendición de cuentas y admite que, en principio, ésta sólo sepuede dar en rigor de manera posterior o ex post; sin embargo,advierte que esto puede llevar a la conclusión incorrecta de quese limita a actos o acciones acabados.

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Por eso conviene advertir que la rendición de cuentas noequivale al derecho de acceso a la información pública ni essinónimo de transparencia. Se trata de conceptos que serefuerzan recíprocamente, pero que no significan lo mismo. Nopuede decirse, por ejemplo, que un régimen es transparenteporque responde a las solicitudes de información que hacen losciudadanos que desean tener acceso a los documentos queobran en los archivos de sus gobiernos. Si bien el acceso a lainformación constituye un derecho fundamental y un valorsuperior en la democracia, la transparencia es algo más queeso: es una política deliberada del Estado para producir y emplearsistemáticamente información como recurso estratégico,destinado a facilitar y dotar de contenido a la participación delos ciudadanos en los asuntos públicos (Merino, 2008). Unrégimen transparente es, literalmente, uno en el que no hayobstáculos para ver y saber; uno en el que cualquier personapuede observar qué decisiones está tomando el gobierno, quérecursos está empleando, cómo está usando los medios a sualcance y qué resultados está obteniendo.

Pero aun con todas las virtudes democráticas que poseeuna política de esa naturaleza, carece de los atributos de larendición de cuentas que aquí hemos propuesto. En síntesis, abrirla información pública, actuar con transparencia y asignarresponsabilidades públicas bien definidas son acciones que serefuerzan mutuamente, pero no son idénticas. Sabemos quecada una tiene normas, procedimientos y actores diferentes. Éstees en el fondo el sentido de la rendición de cuentas entendidacomo un concepto más amplio y complejo.

Ética, Administración Pública y lucha contra la corrupción

La modernización y consiguiente adaptación a las nuevasrealidades, de la Administración Pública, constituye unadimensión sobresaliente de la reforma del Estado. La tarea ennuestras latitudes es ardua, un camino empedrado dedificultades. La burocracia –los estudios comparados no dejande comprobarlo– genera anticuerpos que la hacen reacia alcambio. La rutina, la tendencia al secreto, la alergia al control

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democrático, el entramado de intereses corporativos y elclientelismo, hacen de ella una sólida barrera, poco permeableal cambio. Sin duda, este último aspecto, el de la corrupción, seha convertido en un factor primordial de deslegitimación eingobernabilidad de los sistemas democráticos. Bien lo expresóBolívar: “La destrucción de la moral pública causa bien pronto ladisolución del Estado” (Bolívar, 1821).

La lucha contra la corrupción tiene dos caras: la preventiva y lapunitiva

La primera implica un camino largo que pasa principalmentepor la educación y la consiguiente internalización de valoresprofilácticos en nuestros niños y jóvenes, que los inmunicen antelas tentaciones corruptoras; la segunda excede la accióngubernamental strictu sensu, en la medida en que la ramajudicial pasa a ocupar un papel relevante, tanto en la tipificaciónde los delitos como en el castigo de los delincuentes. Si hay unconcepto que pueda medir el mayor o menor grado decorrupción es el concepto de impunidad. Así mismo, en el Estadode Veracruz, el Congreso Local tiene un papel relevante, no sóloen la sanción de la legislación adecuada, sino también en elmejor perfilamiento de su función fiscalizadora. Igualmente,instituciones como los Ministerios Públicos, la Contraloría delEstado y el Órgano Fiscalizador (ORFIS), cada una dentro de su rolespecífico, tienen mucho que ofrecer sobre este tema. Por último,la opinión pública, mejor dicho, la fuerza motorizadora de talopinión, canalizada a través de los medios de comunicaciónsocial, cumple un destacadísimo papel en la publicidad ytransparencia de la persecución de los delitos de corrupción, asícomo en la investigación periodística, que posibilita abrirsenderos para la posterior acción de las instancias legitimadasdel Estado, y poder así precisar las correspondientesresponsabilidades. Tres aspectos fundamentales para evitar lacorrupción son los siguientes:

a) El control social. Un factor de la mayor importancia en lalucha contra la corrupción, que sintetiza aspectos

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propiamente éticos como instrumentales, es el controlsocial, que hace que el acto y el individuo corruptos seanrechazados por la sociedad, evitando así la complacenciay su aceptación inocua por parte de amplios sectoressociales.

b) Evitar complicidades. Las consecuencias de la corrupciónse pueden evitar, no sólo en lo moral sino también en loeconómico (la corrupción encarece las transaccionescomerciales y desvirtúa los principios de la sanacompetencia en el mercado), y en lo político, tal como lorevela la llamada “sociedad de cómplices”.

c) Los códigos éticos. De manera especial merecedestacarse la iniciativa de poner en práctica códigos deética de los servidores públicos, en función de internalizarvalores en su conducta, que se manifiesten en actitudesy normas de comportamiento, en el universo dondedespliegan su labor, y que incluye no sólo el amplioabanico de las relaciones con el público, sino tambiéncon los otros empleados y funcionarios, y con los bienesbajo su custodia o administración.

Dentro de la gama de valores que deben orientar la funciónpública –como lo son, entre otros, la vocación de servicio, lahonestidad, la imparcialidad, la eficacia, la responsabilidad,la disposición a la respuesta oportuna, la veracidad, la pulcritud,el decoro y la información oportuna–, deseo destacar de maneraespecial la relevancia de la transparencia y la limitación yreducción al mínimo indispensable de la reserva y el secreto,características del delito e hijos predilectos de loscomportamientos autoritarios. Es muy conveniente señalar queel concepto de “rendición de cuentas” no aparece de maneraexplícita en la Constitución General de la República. Sin embargo,diversas reformas a este ordenamiento han venido conformandoun sistema orientado a ese propósito. Entre otras instituciones,puede mencionarse la creación de mecanismos de informacióny fiscalización (por ejemplo, la obligación de los secretarios delGabinete del Gobierno Estatal y otros funcionarios, decomparecer ante el Congreso local); así como las normas y

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procedimientos que regulan las diferentes dimensiones de laresponsabilidad de los servidores públicos. Supone también eldiseño de los instrumentos técnicos y de las competencias delos recursos humanos capaces de operar el sistema. Implicaademás una revisión jurídica y funcional de algunas institucionesque tienen graves problemas en su operación (muy notable-mente el sistema de responsabilidad de los servidores públicos)y de cuya operación correcta depende que contemos con unsistema capaz de generar una efectiva rendición de cuentas.Una mirada a las normas constitucionales que se relacionan conla rendición de cuentas nos permite afirmar que a lo largo deltiempo no se ha construido un auténtico sistema en la materia,sino cuatro conjuntos de disposiciones conceptualmenterelacionadas.

• El primero está conformado por las normas de planeacióndemocrática, que datan de principios de los ochenta yque buscaban incorporar a la sociedad en un mecanismode planeación estatal altamente centralizado (artículo26 constitucional). Éste se complementa con la creacióndel Sistema Estatal de Información.

• El segundo conjunto se integra por el presupuesto conbase en resultados, recientemente creado a nivelconstitucional. Este sistema presupuestal, aún enconstrucción, implica que el ejercicio de los recursosresponda a los principios de eficacia, eficiencia, economía,transparencia y honradez, mediante mecanismos deevaluación técnica (artículo 134 constitucional).

• El tercero es el sistema de fiscalización, tambiénrecientemente reformado, que se basa en los principiosde posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad,imparcialidad y confiabilidad, y está a cargo de lasentidades de fiscalización que dependen de los órganoslegislativos federal y estatales (artículos 79, 116 y 122constitucionales). La operación de estos tres sistemasdeberá lograrse técnicamente a través de unacontabilidad gubernamental armonizada, aún enconstrucción.

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• El cuarto es el sistema de responsabilidades adminis-trativas, orientado a sancionar a los servidores públicoscuyos actos u omisiones afecten la legalidad, honradez,lealtad, imparcialidad y eficiencia (artículo 109constitucional).

De esta breve descripción resulta evidente que, desde su diseñoconstitucional, estos conjuntos de normas que deberían integrarel sistema de rendición de cuentas están organizados conformea principios distintos, con relaciones frágiles e inciertas, yresponden a racionalidades y propósitos diversos. El retoconstitucional y legal es alinear todas estas disposiciones enuna política de rendición de cuentas que permita darlescoherencia y no generar, como de hecho sucede, una fragmen-tación de sentido y propósito.

Finalmente, hay que destacar que el Gobierno del Estadode Veracruz debe conducirse hacia un profundo replanteamientoético de la función pública en el que el ejercicio del poder seoriente por un diálogo continuo social bien informado y de acciónpública cuyas responsabilidades estén claramente identificadas.Junto con lo anterior, debe considerarse que sólo una cabalcomprensión de la relación que guardan las diversas reformas,de cómo se entrelazan e interactúan, puede generar las lógicasinstitucionales capaces de orientar una efectiva rendición decuentas. Además, es necesario impedir que la abundancia denormas y procedimientos se tome como una virtud, cuando éstaspueden resultar contradictorias y abrir puertas para negar larendición de cuentas.

IV. Hacia la conformación de una política de rendición de cuentasen el Estado de Veracruz

Por lo anteriormente señalado se hace inminente para elGobierno del Estado de Veracruz constituir una política derendición de cuentas, la cual ha de ser entendida como elconjunto de instituciones, normas y procedimientos que tienecomo propósito fortalecer la legalidad y el sentido democráticode las responsabilidades públicas, y sancionar (positiva o

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negativamente) a los actores que las asumen. Por ello, debe serdiseñada y practicada como una política transitiva y subsidiariaorientada a fortalecer la responsabilidad del ejercicio de lafunción pública y no como un fin en sí misma. Es, además, unapolítica que esencialmente debe tener una vocación pública yno meramente burocrática.

Hemos expuesto cómo en los últimos años se ha generadoun conjunto de reformas constitucionales y legales que habuscado subsanar la atávica falta de rendición de cuentas claras,objetivas, comparables, confiables y transparentes. Sin embargo,falta mucho para que el país cuente con una verdadera políticade rendición de cuentas con esos atributos. Podría afirmarse queapenas se han construido los primeros cimientos del edificio,que aún requiere de normas, instituciones, actores y procedi-mientos bien definidos y articulados. Pero en el camino, existeel riesgo de que las tareas pendientes no se hagan o, peor aún,que se hagan de modo que resulten contradictorias e inope-rantes.

La hipótesis podría precisarse del modo siguiente: aunquela Constitución (las constituciones estatales) y las leyes (federalesy estatales) ya proveen normas en materia de transparencia yacceso a la información, contabilidad pública, fiscalizacióny responsabilidades de los servidores públicos, éstas todavía notienen los medios ni la articulación suficientes para producir unaverdadera política de rendición de cuentas. Carecemos todavíade un diagnóstico completo sobre el estado que guarda larendición de cuentas en el país. Las claves están en la producción,uso y divulgación de la información pública, en el sistema decuentas públicas (desde la definición de los presupuestos hastasu sanción legislativa) y en el sistema de responsabilidades, trespiezas indispensables en la rendición de cuentas que hoy estándesarticuladas, fragmentadas e incompletas. Hemos afirmadoque el objeto de la rendición de cuentas de los agentesgubernamentales se da respecto del ejercicio de sus facultades yde los recursos públicos que emplean. En tal sentido:

• No puede haber supervisión o juicio sobre ese ejerciciosin información relacionada con las decisiones que toman

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las autoridades públicas en el ejercicio de susatribuciones, con los procedimientos que siguen parahacerlo, con los resultados que obtienen y con el uso delos presupuestos que se les asignan.

• No puede haber fiscalización sin cuentas, es decir,registros fidedignos, oportunos y comparables de losdineros que utilizan, y sin relación entre los gastosefectuados y los propósitos públicos que los justifican.

• No puede haber sistemas de responsabilidades sinobjetivos previamente establecidos, sin procedimientoseficaces y eficientes para fincarlas, y sin reglas claras yestables respecto del ejercicio de los dineros que se utilizan.

Así, la condición de principio para diseñar una política derendición de cuentas es que haya información, cuentas yresponsables inequívocos del ejercicio de la autoridad pública,sin excepciones. Sobre la producción, la divulgación y el uso dela información pública se ha escrito mucho en fechas recientes.Sin duda, a partir de la promulgación de la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Información Pública, en el año 2002,y luego de la reforma al artículo 6° constitucional de 2007, se hagenerado paulatinamente un marco institucional y procedi-mental que favorece la cultura de producción y archivo dedocumentos públicos, así como una nueva conciencia sobre laimportancia de la publicidad gubernamental. Sin embargo, eldiseño y operación del derecho de acceso a la informaciónpública en todo el país es aún frágil y requiere de esfuerzosimportantes para consolidarlo. Los escasos indicadores y laevidencia con la que contamos muestran que en la mayor partedel país, al cambio legislativo no ha seguido la implementaciónde las políticas necesarias para crear las condiciones materialesy organizacionales que permitan una adecuada gestión y usode la información pública. Peor aún, en muchos casos, laconcepción limitada del derecho de acceso a la información haceque éste se identifique con la rendición de cuentas, como si lasola generación de información –por cierto en muchos casos demala calidad– fuera suficiente en sí misma. Con mucha facilidadla simulación se instala como práctica.

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Por ello, también debemos insistir en la necesidad dereconstruir y perfeccionar nuestros sistemas de informacióncontable (las cuentas, propiamente dichas) y los sistemas deresponsabilidades asociados a la relación transitiva, subsidiariay pública, que define a la rendición de cuentas. Los sistemascontables, en general, están diseñados para proveer informaciónfinanciera y fiscal. Su razón de ser es producir datos confiables,completos, relevantes y pertinentes para tomar decisiones. Sonun instrumento, una herramienta destinada a ofrecerinformación útil para orientar otros cursos de acción, ya sea enmateria de control de gestión financiera, de orientación deinversiones, de toma de riesgos o incluso de carácter estratégico,humano y organizacional respecto de los objetivos que persigueuna determinada organización.

Pero además, por estar inscritos en el principio de legalidad,esos sistemas deben proveer información fidedigna y oportunasobre la forma en que los órganos del Estado utilizan los recursosdisponibles, y sobre su vinculación con el cumplimiento de losresultados que se ha propuesto conseguir el gobierno. En estesentido, hay al menos tres aspectos complementarios quesubrayan la importancia de entrelazar la información pública,los datos que producen los sistemas contables y los sistemasde responsabilidades que utiliza el gobierno. El más conocido, ysin duda el de mayor tradición, se refiere al control sobre losingresos y los gastos públicos. En términos generales, el puntode partida está en los llamados ciclos hacendario y presupuestal,a través de los cuales se controlan los recursos financierosutilizados por el Estado en el cumplimiento de sus funciones.

La duración habitual de un ciclo presupuestal es de un año;mientras que el ciclo hacendario, que se inicia con el registro detodos los ingresos del Estado (obtenidos bajo cualquierdenominación o modalidad) y concluye con la verificación delos gastos y de los compromisos realizados por los distintosórganos y dependencias que ejercen recursos públicos, puededurar dos o tres años. El propósito de los sistemas contables esel mismo para ambos casos: dotar de información financieraconfiable y oportuna a los procedimientos destinados al controlde ingresos y gastos que realiza el gobierno. De modo que puede

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añadirse que las deficiencias que eventualmente tenga esainformación habrán de repercutir en la calidad de los sistemasde control gubernamental. Por lo antes señalado, mantener unarelación adecuada (bajo cualquier criterio de política monetariay fiscal que se adopte) entre los ingresos y los gastosgubernamentales, depende en buena medida de la oportunidady la veracidad de los sistemas contables.

El segundo uso de la información que entrelaza los datoscontables y los sistemas de responsabilidades atañe a laevaluación de programas y políticas gubernamentales. Si elcontrol alude a la relación de equilibrio más deseable entreingresos y gastos, la evaluación se refiere primordialmente a laeficiencia con la que se realizan los gastos y al cumplimiento delos objetivos propuestos, en función de los recursos públicosdestinados a conseguirlos. Si bien este segundo mirador hatenido un desarrollo menor y mucho más reciente que el primero–e incluso se ha llegado a confundir con la función de control–,lo cierto es que resultaría prácticamente imposible hacer unanálisis completo del desempeño gubernamental dentro de unciclo presupuestal determinado sin tener sistemas confiablesde información financiera y sin contar con responsables bienasignados para cada una de las áreas de gasto.

La literatura en materia de evaluación del desempeñogubernamental ha discutido, con razón, que la sola funcióncosto-beneficio de las unidades responsables de ejercer el gastopúblico es insuficiente (y aun engañosa) para producirevaluaciones justas sobre la acción de la administración pública(Light, 1993; Alasdair, 2006). Es verdad, sobre todo, si se tomaen cuenta que la variable “beneficio” depende en buena medidade los criterios con los que se defina. Pero, a contrario sensu,también puede afirmarse que la información relativa al costodel desempeño gubernamental es indispensable, al menos,como punto de partida para otros cursos de evaluación; y quesin esos datos, sería imposible realizar una ponderación justa,completa y confiable de los resultados obtenidos por la funciónpública en su conjunto. De ahí la relevancia de tener cuentasrelacionadas con cada unidad de costo y de vincularlas con losresultados efectivamente obtenidos.

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Finalmente, la información derivada de los sistemas queproducen información contable ha de ser uno de los medios másimportantes para cerciorarse de que las normas y los procedi-mientos destinados a la rendición de cuentas han cumplido sucometido, tanto dentro como fuera de las organizaciones públicas.En este tercer uso, la contabilidad pública ha de aportar evidenciasuficiente para dar cuenta (literalmente) de que el gasto ejercidose ajustó, en efecto, a los propósitos y a las normas adminis-trativas, y también ha de ofrecer datos indispensables para queel público pueda constatar que sus recursos se han utilizado demanera honesta y se han aplicado exclusivamente para losobjetivos que fueron programados.

V. Conclusión

La rendición de cuentas supone un ejercicio que va un paso másallá del control y de la evaluación de ingresos y egresos públicos,para situarse en una relación entre entidades responsables deejercer recursos públicos y entidades responsables de verificarque esos recursos se han obtenido o ejercido de conformidadcon las normas en vigor. Es también un ejercicio de transparenciay de información pública; un medio a través del cual el Gobiernodel Estado de Veracruz debe informar al público de susactividades, de los recursos que han ejercido y de los resultadosque han obtenido.

En este sentido, la rendición de cuentas no se limita al controldel ciclo presupuestal que las dependencias y las entidades delGobierno de Veracruz deben llevar a cabo para evitar desviacionespresupuestales o déficits públicos, ni tampoco a la evaluación,que se pregunta sobre los costos de los programas en relacióncon sus resultados, para tomar decisiones estratégicas en materiade orientación de los gastos, sino que atañe también a la legalidadde las actividades gubernamentales y a la información que seofrece al público sobre la forma en que el gobierno ha utilizadolos medios que tiene a su alcance. En general, los sistemas derendición de cuentas exigen datos adicionales a los que ofrece lacontabilidad, como el apego a los procedimientos establecidos

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para el ejercicio del gasto, el cumplimiento exacto de ciertospropósitos señalados de antemano para juzgar el desempeño defuncionarios o de las oficinas públicas, o incluso para dar cuentasobre el impacto social, económico o político de ciertos programasgubernamentales. Pero ninguno de esos instrumentos adicionalesde la rendición de cuentas podría prescindir de la confiabilidadde la información financiera contable, como garantía de que losrecursos públicos se han utilizado para los fines propuestos. Desdeese punto de vista, puede afirmarse que el diseño, laimplementación y la evaluación de las políticas públicas nopueden llevarse a cabo con suficiente rigor si los sistemascontables no ofrecen datos indispensables, al menos:

• Para construir decisiones informadas en materia deorientación de los gastos, a la luz del modo en que seutilizaron en el pasado.

• Sobre los recursos disponibles para financiar la puestaen marcha de esas decisiones.

• De los compromisos que genera la operación de cadaprograma.

• De los resultados que se han obtenido tras el ejerciciodel gasto.

Si a los tres usos ya señalados de la contabilidad pública (control,evaluación y rendición de cuentas) se añade el hecho de que elgobierno no sólo debe tomar decisiones financieras estratégicaspara fundar el diseño de sus políticas, sino dar cuenta públicasobre sus costos, su operación y sus resultados, puede apreciarsemejor la importancia de la información derivada de los sistemascontables. La responsabilidad es el tercer pilar del sistema derendición de cuentas. En México, a lo largo de las últimas décadasse ha venido configurando un complejo sistema deresponsabilidades para los servidores públicos que tiene variasdimensiones. La primera es la responsabilidad política propiade los cargos de elección popular y de la alta función pública yjudicial, tanto federal como estatal. Una segunda dimensión serefiere a las responsabilidades administrativas aplicables a todos

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los servidores públicos por actos u omisiones que afecten lalegalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en eldesempeño de sus funciones. La tercera se refiere a lasresponsabilidades de naturaleza civil o penal que pueden serconcomitantes con las responsabilidades administrativas. Enparticular, en esta última materia, una reforma reciente introdujola responsabilidad objetiva del Estado, que permite que losparticulares obtengan una indemnización derivada de laactividad administrativa irregular. Este sistema de responsa-bilidades funciona a través de leyes específicas tanto a nivelfederal como estatal y respecto de los tres poderes y órganoscon autonomía constitucional.

Así, cabe subrayar que a pesar de contar con informaciónresponsable y de tener sistemas contables confiables, el sistemade responsabilidades no sólo hace referencia a la responsabilidadque enfrentan los servidores públicos en el ejercicio de losrecursos, sino también al incumplimiento de actividades queestán obligados a llevar a cabo. La lógica es sencilla: un servidorpúblico debe hacer sólo lo que la ley estipula que debe hacer(con base en los principios ya mencionados), pero, a su vez, nopuede dejar de cumplir con las responsabilidades sólo porquedecida no hacerlo. Sin embargo, para que esta condición seasuficiente el sistema de responsabilidades debe estar definidoen las leyes y debe garantizarse que las sanciones (positivas onegativas) que resulten de las acciones o las omisionesefectivamente se apliquen.

El principio de legalidad al que estamos aludiendo no sólocierra la pinza de la producción de la información y de lossistemas contables que deben revelar el buen uso de los dinerospúblicos, sino que además subraya la lógica de la responsabilidadjurídica y plantea que está en el núcleo de un sistema bienentendido de rendición de cuentas. De ahí también laimportancia de afirmar no sólo la existencia de normas queasignan responsabilidad, sino de garantizar su cumplimiento ysu publicidad. En contrapartida, el riesgo más evidente es queun sistema de responsabilidades ajeno a la lógica transitiva,subsidiaria y pública de la rendición de cuentas, acabeconformando un conjunto de normas y procedimientos que se

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explican a sí mismos sin ningún otro propósito que justificar eltrabajo burocrático, lo que significa un sistema que dice combatira la corrupción mediante una enorme cantidad de disposicionesde orden administrativo, cuya multiplicación, fragmentación eincoherencia no sólo producen ineficacia, sino que, paradó-jicamente, lo incapacita para acabar con la corrupción. Existendiversas razones que explican la situación previamente descrita.Sin embargo, el problema reside en que el sistema de responsabi-lidades ha sido diseñado, acaso, como un mecanismo destinadoa evitar la corrupción, pero no como una pieza central de unapolítica completa y bien definida de rendición de cuentas.

La rendición de cuentas está apenas en sus primerosmomentos de formación. Las reformas constitucionales reciénpromulgadas obligan a completar la tarea legislativa y a buscarla implementación más rápida, coherente y viable de una políticapública articulada con ese propósito. El cimiento constitucionalrecién concluido es ya un buen punto de arranque, pero las tareaslegislativas pendientes y los desafíos organizacionales sonmuchos y muy variados. Incluyen a los tres poderes, a los tresniveles de gobierno y a todas las autoridades públicas. De modoque todavía estamos lejos, muy lejos, de rendir cuentas claras,objetivas, comparables, confiables y transparentes en México.Por lo anteriormente señalado, éste debe ser el principal retodel Gobierno del Estado de Veracruz, encabezado por JavierDuarte de Ochoa.

VI. Referencias bibliográficas

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Infraestructura ética para un gobierno efectivo

José Enrique Bailleres Helguera

Sumario: I. Introducción II. Significado y trascendencia de la infraestructuraética para la consolidación democrática y el gobierno eficaz III. Gestión éticapara resultados IV. Sobre el sentido de la transparencia, acceso a la informaciónpública y rendición de cuentas para la consolidación democrática nacionalV. Sobre la situación actual de la transparencia, rendición de cuentas yaccesibilidad a la información VI. Una prospectiva sobre la infraestructura éticaen México VII. Conclusión VIII. Referencias bibliográficas

I. Introducción

La ética pública, la transparencia, la rendición de cuentas y laaccesibilidad a la información constituyen un imperativo de laglobalización para todos los Estados que se precien de ser liberales,lo que quiere decir, ser democráticos y estar orientados hacia unanueva gestión pública para crear mayor valor público, desarrollointegral y bienestar de la sociedad. El Estado mexicano no es laexcepción; ha mostrado avances en dichas áreas, de gransensibilidad y relevancia para los fines de inhibir las opacidades,discrecionalidades, e incluso prácticas deshonestas y alejadas dela ética pública, por parte de algunos servidores públicos.

No obstante, de acuerdo con los rankings nacionales einternacionales de transparencia, buen gobierno y combate a lacorrupción, existen múltiples áreas de oportunidad para mejorarel quehacer institucional hacia un gobierno y una sociedad abierta,liberal, democrática y republicana, que honre los valores de dichaética pública, sobre todo aquellos referidos a las libertades,equidad, respeto a la diferencia, solidaridad social, tolerancia,justicia, inclusión y honestidad. Más específicamente, puedealudirse a la infraestructura ética –desarrollada por algunasinstancias internacionales como el BM, OCDE, CLAD, entre otras–, lacual se apoya en tres pilares básicos: la transparencia, la integridady la rendición de cuentas.

Para lograr impactos relevantes en estos temas –disminu-yendo de forma paralela sus opuestos: opacidad, deshonestidad,

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falta de rendición de cuentas, que son déficits democráticos quehay que superar–, se hace necesario impulsar acciones, políticaspúblicas, leyes y normas, diseños y estructuras organizacionales,planes, programas diversos, códigos de ética y conducta de losservidores públicos, programas de impulso a valores, mayoraccesibilidad a la información pública y conectividad a Internet,entre otros, a fin de combatir estos flagelos de forma integral.

A pesar de que hemos avanzado en algunas áreas, nichos yzonas en materia de transparencia, accesibilidad y rendición socialde cuentas (por cierto, dispersos y fragmentados, sin una visiónde Estado integral, coherente, armónica y gradual), en otrasinstancias político-administrativas se ha retrocedido, o nunca seobtuvieron avances, creando algunas paradojas de la gestiónpública moderna. Por ejemplo, a pesar de que se publicó ypromulgó la Ley Federal de Transparencia, Acceso a la InformaciónPública Gubernamental en el año 2003, y de que ese mismo añose creó por decreto un órgano de Estado autónomo, garante dedicha transparencia, el Instituto Federal de Acceso a laInformación Pública (IFAI), México ha retrocedido en los índicesrespectivos, de acuerdo con Transparencia Internacional,Transparencia Mexicana y Latinobarómetro. De este modo, Méxicose ubicó en el lugar 100 (de 182 países), en lo referente aTransparencia Internacional en la medición 2011, obteniendoúnicamente 3.0 de 10 puntos posibles; en el ranking internacionalen la materia descendió dos posiciones respecto del año 2010.1

En cuanto al Índice de Opacidad, México obtuvo unacalificación de 37 puntos para 2009, último año evaluado,ubicándose en la posición 33 de un total de 48 países evaluados;cayó dos posiciones respecto al año anterior, 2008.2

De igual forma resulta paradójico que a pesar de que laSecretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam)fue transformada en Secretaría de la Función Pública (SFP), con la

1 (2012). Perfil de México a través de Indicadores Clave, México: Auditoría Superior de la Federación(ASF).2 Idem. El Milken Institute mide el Índice de Opacidad con una escala de 0 a 100; mientras más alto esel resultado, más opacidad existe. Consta de cinco factores evaluados, que afectan tanto lacompetitividad como el crecimiento económico: corrupción, insuficiencia en el sistema legislativo;aplicación de políticas económicas; estándares de contabilidad y gobierno corporativo, y calidadregulatoria.

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finalidad, entre otras, de fomentar la transparencia y la rendiciónde cuentas –incluso con un programa federal, 2007-2012–, Méxicoretrocedió en el Índice de Percepción de Corrupción, el Índice deCorrupción y Buen Gobierno y en algunos otros, de acuerdo conlas mismas fuentes de medición internacional.

La democratización de nuestro sistema político, de mayorpluralidad, participación ciudadana, dispersión del poder y unnuevo equilibrio, división y colaboración entre los poderes delEstado y la sociedad civil, nos permite reflexionar, visualizar yproponer, con ánimo constructivo y republicano, los desafíos,vacíos y déficits que aún nos falta por resolver, a fin de quecaminemos juntos, sociedad y Estado, en esta nueva etapa deedificación para el desarrollo nacional frente al mundo.

En ese sentido, el Pacto por México, signado por el presidentede la República y las principales fuerzas políticas nacionales –conla expectativa de una mayor representación e inclusión de lasopciones minoritarias, así como el sucesivo Pacto Social queeventualmente se sume con sus propuestas, diagnósticos ysoluciones–, nos coloca en una ventana de oportunidad históricapara impulsar los cambios estructurales, constitucionales y legalesnecesarios, toda vez que entre los cinco ejes rectores y 95 acuerdosque lo integran, el eje rector 4 se refiere a los Acuerdos para laTransparencia, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción(acuerdos 82 al 86 del Pacto por México).

En efecto, en el eje rector 4 se explicita en diversoscompromisos (del 82 al 86) la intención de profundizar en estostemas de gran sensibilidad en la agenda pública nacional y local,considerando su trascendencia histórica para lograr un Estadodemocrático, transparente, con justicia e inclusión social. Ahoraes el momento de la deliberación pública para impulsar laagenda y las políticas públicas formuladas y consensuadas porlos actores políticos, sociales e institucionales.

II. Significado y trascendencia de la infraestructura ética para laconsolidación democrática y el gobierno eficaz

La gestión ética constituye un enfoque totalizador de gobiernoque integra toda una infraestructura ética, la cual conlleva en

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su aplicación –de acuerdo con la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)– factores formalese informales, en función de la cultura política, la historia y elcontexto en los estados donde se implementa, y de los cualesse pueden citar como más relevantes los siguientes: a) el apoyoy el compromiso político; b) el marco legal existente; c) losmecanismos de formación y de socialización de los empleadospúblicos; d) los códigos de conducta aprobados; e) la existenciao no de mecanismos de imputación y de responsabilidadefectivos; f) el liderazgo adecuado; g) las condiciones de trabajoy el clima laboral de los empleados públicos; h) la existencia deuna sociedad civil activa y vigilante; i) los sistemas de controlinterno y externo de la gestión pública, coordinados y eficaces.

Se entiende por infraestructura ética el:

conjunto de elementos necesarios para el funcionamientode una estructura que prevenga y combata la corrupciónen los ámbitos público y privado en el marco de las reglasinstitucionales, con la participación de la sociedad,autoridades y representantes. Por ello, la triada de lainfraestructura ética se integra por tres elementossustantivos e interdependientes: integridad, transparenciay rendición de cuentas.3

El comportamiento ético no se garantiza con medidas aisladas–como contar con códigos éticos y de conducta de los servidorespúblicos, o con alguna otra medida política–, sino que requierede una infraestructura, concebida como el conjunto de leyes,normas y reglas institucionalizadas; estructuras de gobierno adhoc; políticas públicas ética y socialmente orientadas; liderazgosadecuados; condiciones laborales favorables; profesionalizaciónde la función pública, mecanismos de control y sancionadores,entre otros elementos, para asegurar una mejor gestión éticaque contribuya al desarrollo integral.

3 Puente Martínez, Khemvirg (2012). “La institucionalización de la infraestructura ética de la democracia”,en Memorias del Diplomado “Contraloría Social, Transparencia y Rendición de Cuentas”, México: Secretaríade la Contraloría del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro/ Universidad Autónoma de Querétaro.

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Así, puede afirmarse que la integridad es un valor que serefiere a la probidad, a actuar de forma coherente con los valoressocialmente compartidos. Asimismo, se le asocia con la nociónde fairness, en tanto equidad y justicia.4 En este contexto, loscódigos de ética y de conducta son instrumentos imprescindiblesen la infraestructura ética antes aludida porque orientan laconducta de los servidores públicos, sirviendo como guía básicade sus actuaciones en el quehacer gubernamental. Pero nopueden ser suficientes para asegurar los comportamientos éticosdeseables.

Por su parte, el marco legal y normativo debe ser sujeto arevisión continua, a fin de asegurar una regulación moderna quegarantice e impulse la cultura de la gestión ética. A este respecto,conviene señalar que en la actual 61 Legislatura federal, se hanpresentado y aprobado leyes para fortalecer la transparencia,accesibilidad a la información y rendición de cuentas, las cualespueden potenciarse aún más.5 Asimismo, deben contemplarsemecanismos diversos de formación y capacitación de losservidores públicos en materia de ética pública, a fin de que éstoshagan propios los principios, valores y normas de actuaciónbásicos, y puedan irradiarlos hacia la sociedad civil en suconjunto.

Si lo anterior se cumple, los servidores públicos podrángenerar un clima laboral armónico y de alta afiliacióninstitucional, con valores que normen su conducta, comolegalidad, lealtad, honradez, eficacia y solidaridad, entendidaesta última como la acción desprendida del individuo, signadapor valores y principios éticos, que le orienten a favor del biencomún. Octavio Paz decía que la solidaridad es el puente queune a la libertad con la igualdad entre los hombres. La nuevaética pública antes delineada denota una forma intrínseca de

4 Ibidem, pp. 6-7.5 A este respecto, destacan la aprobación de las reformas a la Ley General de ContabilidadGubernamental y la Reforma Laboral, turnadas al Congreso como Iniciativas Preferentes por el entoncespresidente Felipe Calderón, aprobadas por la actual 61 legislatura; así como las reformasconstitucionales para fortalecer al IFAI, órgano garante de la Transparencia; e incluso, la ReformaEducativa, y la actualmente en proceso de aprobación Reforma de las Telecomunicaciones, las cualesinciden de forma directa e indirecta en el entramado institucional para crear un Estado mástransparente, con accesibilidad a la información y que rinda cuentas a los ciudadanos.

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vida en comunidad, integrada por un conjunto de valores yprincipios que le dan sustancia.

La noción de ética, comprendida como el conjunto deprincipios y normas morales que regulan las actividadeshumanas de acuerdo con la recta razón, existe desde que elhombre vive en comunidad. El concepto nos ha llegado a travésde la civilización grecorromana, de la cual somos herederos.

En la antigua Grecia, los pensadores clásicos, comoSócrates, Platón y Aristóteles, postularon principios y valoreséticos para una vida justa, digna y humanista en la polis; lomismo plantearon los romanos –Polibio y Cicerón, entre otros–en su res publica, enalteciendo el valor del republicanismo y laentrega del ciudadano a la causa superior de la “cosa” pública,es decir, a la supremacía del interés público o general sobre elprivado o de grupo. Los ciudadanos de la polis griega queresultaban insaculados para participar en los asuntos públicosse sentían honrados por tal hecho, ya que podrían servir a sucomunidad dando preeminencia a la polis antes que a susasuntos personales. La ética se vinculaba así a la politeia, comoforma de gobierno democrático.

La estrecha vinculación entre el ethos y el kratos (poder)tendería a disolverse a medida que se desarrolló el estadonacional moderno, en el que las leyes de acceso ymantenimiento del poder político por parte de los gobernantesfavorecieron su separación. Ya desde la época de Maquiavelo,en el siglo XVI, se afirmó la política como una ciencia al margende valores éticos y deshumanizada en cuanto a la persecuciónde sus fines. En su sentido más antiguo, la ética residía en elconcepto de la morada o lugar donde se habita; luego se refirióal ser humano o a los pueblos, por lo que se aplicó en el sentidode un país determinado; por último, se relacionó con lainterioridad del ser mismo.

El ethos es el fundamento de la actuación humana, la raízde la que brotan todos los actos humanos. Posee un sentidomucho más amplio que el que se da a la palabra ética. Lo éticocomprende la disposición del hombre en la vida, su carácter,costumbre y moral. El ethos, que significa que “el carácter se logramediante el hábito y no por naturaleza”, comprende una forma

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de vida adquirida precisamente a través de dichos hábitos. Así, laética pública es el modo de vida en colectividad logrado a travésde los principios y los valores que la sustentan, y aceptados pordicha colectividad como comportamientos deseables para elperfeccionamiento. La ética, además, se integra por una serie devalores jerarquizados. Los valores de las cosas o del obrar humanose definen como “aquellas cualidades que poseen en cuanto sonestimadas y que provocan en nosotros ciertas sensaciones de tipoemocional, como las de agrado, admiración, deseo, etc.”6

Como ya se mencionó, en la antigüedad ethos y kratosestaban fusionados; la política implicaba valores morales yéticos, como lo postuló Platón al plantear que el mejorgobernante sería el filósofo-rey, por ser el más sabio, quiendetentaba los valores de la prudencia, la templanza, justicia yprobidad; pero con el surgimiento del Estado moderno se produjola dicotomía entre ética y política, en virtud de las necesidadesde mantener el poder, así como por la razón de Estado y lagobernabilidad, situación que en la actualidad tiende a la éticapública en los gobiernos democráticos modernos.

La infraestructura ética para la consolidación democrática–entendida esta última como la solidificación de las estructuraspolíticas, así como su permanencia en el tiempo– es un imperativopara la gestión pública mexicana, ya que permitirá el combateexitoso contra la opacidad, la corrupción y la ineficacia gubernativa,a la vez que inculcará una cultura de la eticidad pública no sólo enlos servidores públicos, sino en la ciudadanía. Un código mínimode ética del servidor público conlleva la práctica de valores talescomo legalidad, igualdad, solidaridad, probidad, responsabilidad,lealtad institucional, transparencia, imparcialidad, eficiencia,respeto y vocación de servicio, entre otros.

III. Gestión ética para resultados

La corrupción provoca el empobrecimiento del Estado; priva alos pobres de los servicios públicos necesarios; socava laconfianza de los ciudadanos en el gobierno y corroe el apoyo y

6 (2004). Ética pública: cómo promover una cultura de Legalidad, Bogotá: Conciencia Colombia, pp. 24-25.

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la respetabilidad del sector público. Tiene un efecto adverso enel crecimiento económico y también disminuye la eficacia en laque se basa la economía nacional. Por lo general, se reconoceque un sistema político corrupto desalienta, enajena a laciudadanía y provoca todo tipo de ineficiencias y distorsionesen las operaciones y servicios del gobierno. Si un segmentogrande de la población define a los gobernantes y al gobiernocomo corruptos e ilegítimos, es probable que se muestrereceptivo a la demagogia y al extremismo.

Desafortunadamente, en el caso de México, como antes sealudió, la corrupción es todavía relevante, ya que absorbe másde 10% del Producto Interno Bruto, además de que desvirtúa eldesarrollo nacional, por lo que es necesario implantar las nuevastendencias de la gestión pública, sumando e integrando laconcepción, los fines y las líneas de interés de la gestión éticacon aquellos de la nueva gestión pública para obtener resultados,de donde resulta el concepto de gestión ética para resultados(de desarrollo), en un nuevo campo u objeto de estudio yaplicación específica (Bailleres, 2011)

En este orden de ideas se conjuga la infraestructura éticadel Estado y sus instituciones, y se enfatiza y pone al servicio dellogro de resultados, como resultado del resultado, de losproductos, bienes y servicios que ofrece la administración públicaa la sociedad, conjuntando así la legitimidad, la efectividad y lalegalidad de la gestión.

Cabe destacar que el enfoque predominante en elsubcontinente latinoamericano, desarrollado por el CLAD y al cualnos adherimos, es la nueva gestión pública, que implica un modelode organización abierto, flexible, horizontal y democrático de laadministración pública. De ésta deriva a su vez la que hemosdenominado gestión ética para resultados, la cual se orienta a laobtención de resultados para el ciudadano, en términos de mayoreficacia, eficiencia, efectividad, economía, transparencia, calidade impacto de las actuaciones públicas. Con ello se propicia unacultura de la ética pública, la calidad, la evaluación y la mejoracontinua, en la cadena de creación de valor público.

Lo anterior se suma al fomento de una cultura de la éticapública en el accionar del gobierno y de las contralorías estatales

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y locales, tanto internamente como en su relación con laciudadanía. La cultura ética reconoce el impulso de variassubculturas: control y evaluación, calidad, mejora continua,transparencia y rendición pública de cuentas, legalidad y apegoirrestricto a los valores democráticos universalmente reconocidos.

IV. Sobre el sentido de la transparencia, acceso a la informaciónpública y rendición de cuentas para la consolidación democráticanacional

La transparencia se concibe como “algo que es transparente;dicho de un cuerpo, a través del cual pueden verse los objetosclaramente. Claro, evidente, que se comprende sin duda niambigüedad” (Diccionario de la Real Academia Española, 2006).De este modo, la transparencia puede definirse como “el accesociudadano oportuno, suficiente y garantizado a informaciónrelativa al desempeño de las funciones públicas” (IFAI, 2010);dicha accesibilidad es la condición para la transparencia.

En una perspectiva histórica, la transparencia, así como sucorrelativa accesibilidad a la información, se anclan en la historiade los regímenes liberal-democráticos y no a finales del siglo XX.Pensadores como Alexis de Tocqueville, John Stuart Mill, Kant yBentham postularon el imperativo de la publicidad de la cosapública y la libertad de imprenta, la expresión y el derecho a lainformación de los ciudadanos en dichos ordenamientos.

El fenómeno de la transparencia ha cobrado granimportancia recientemente, debido al proceso democratizadoren curso, no sólo en México, sino a escala internacional, in-cluso en aquellos sistemas políticos de hegemonía cerrada, quedeben abrirse al mundo. La transparencia de la gestión públicase visualiza como el deber de los poderes públicos de exponer ysometer al análisis de la ciudadanía la información relativa a sugestión, al manejo de los recursos que la sociedad les confía, alos criterios que sustentan sus decisiones y a la conducta de susservidores, de manera clara y sin cuestionamientos, repercusiones,derechos u obligaciones. Se refiere a un principio esencial de lademocracia participativa, cuyo ejercicio induce transformacionespositivas para la democracia. Es un derecho procedimental

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mediante el cual se abren al escrutinio público las acciones,planes, programas, expedientes, manejo de recursos y eldesempeño de las autoridades gubernamentales y los entespúblicos, facilitando así el acceso a la información pública.

La transparencia es condición necesaria para cristalizar unaauténtica rendición pública de cuentas, la cual supone que losentes públicos no sólo informen, sino que expliquen y justifiquensu actuación y desempeño ante los ciudadanos, y en caso deque se detecten desviaciones o irregularidades, los responsables–servidores o entes públicos– sean sancionados.

Es alentador constatar que existe un nuevo entramadojurídico, normativo e institucional mexicano para la transpa-rencia, aunque todavía faltan algunos mecanismos adecuadospara su eficaz implementación. Una vez que esto se logre, elobjetivo será transitar de la transparencia reactiva a otraproactiva, donde el gobierno, el parlamento y los demás entespúblicos no sólo reciban pasivamente las peticiones deinformación del público, sino que pongan a su disposición planes,políticas públicas, uso de recursos, libros blancos anuales, y engeneral, toda aquella información considerada relevante ysocialmente útil. Esto supone la necesidad de contar con datosprimarios susceptibles de transformarse en información pública,la cual debe ser accesible al ciudadano –bajo el principio demáxima publicidad– facilitando su revisión, análisis y con ellodetectar eventuales anomalías.

La accesibilidad a la Información permite la transparencia,la cual va de la mano con la rendición de cuentas; una a otra secomplementan en un binomio indisoluble en los ordenamientosdemocráticos; la primera facilita el ejercicio de la segunda. Latransparencia –que además de lo antes dicho significa ver através de, lograr “visibilidad” de lo público–, como elementoesencial de la democracia, coadyuva a una rendición de cuentasefectiva por parte del gobierno, no únicamente en términoseconómico-financieros, sino de cumplimiento de las metas yobjetivos de dicho gobierno, y del uso honesto y legal de losrecursos públicos involucrados en la gestión pública.

La transparencia puede considerarse como unaherramienta para que el gobierno sea “más inteligente, más

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barato y más competitivo” (Roberts, 2006), a partir de una mayorapertura de la información pública y de su acceso universal. Estose ha fortalecido recientemente con la reforma constitucionalal artículo 6º constitucional, que establece y amplía el derechoa la información. La accesibilidad y la transparencia constituyenauténticos mecanismos para la gobernanza, en virtud de quefavorecen la participación ciudadana, la cual exige cuentas asus gobernantes, en relación con la formulación, el diseño, laimplementación y la evaluación de sus planes, programas ypolíticas públicas. De esta manera se favorecen gobiernosabiertos y confiables.

En suma, se aprecian efectos cruzados de la rendición públicade cuentas, la accesibilidad y la transparencia, que constituyenun poderoso instrumento para alcanzar mayores niveles deeficacia, legitimidad y honestidad de los gobiernos, así comoprincipios y derechos esenciales para consolidar nuestrainstitucionalidad democrática, al publicitar y dar visibilidad públicaa los asuntos públicos concernientes a toda la sociedad.

Todo gobierno que pretenda fomentar el acceso a lainformación pública y que tenga como objetivo ser “abierto”,tendrá que garantizar el cumplimiento de tres principios [OECD,2005]:

• Transparencia: que sus acciones y los individuosencargados de llevarlas a cabo estén expuestos alescrutinio público.

• Accesibilidad: que sus servicios y la información de susactividades estén a disposición de los ciudadanos.

• Sensibilidad ante las demandas: que sea receptivo a lasnecesidades y a nuevas ideas.

Estos principios son condición necesaria para que exista unainteracción mínima entre gobierno y gobernados, de forma quela información fluya y las decisiones tomadas sean las máspertinentes. A lo anterior, se suma el hecho de evitar secretismos,y de reducir los espacios de opacidad gubernamental, los cualespropician todo género de prácticas indebidas en el serviciopúblico.

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Por su parte, la rendición pública de cuentas constituye unimperativo categórico de nuestra época. Es un términopolisémico que admite un sinnúmero de enfoques y perspectivasteóricas. Uno de ellas plantea que la rendición de cuentas sedefine como:

[…] el requerimiento de una organización, ya sea públicao privada, para explicar a la sociedad sus acciones yaceptar consecuentemente la responsabilidad de lasmismas […]; favorece una mayor responsabilidad entretodas las partes, mediante la mejora de los mecanismosde consulta y de diálogo para reforzar la legitimidad delas políticas públicas. Sus principales instrumentos son laprovisión de información sobre las políticas y las accionesde diferentes instituciones y organizaciones, así como lacreación y estímulo de oportunidades para la consulta yla participación activa de los ciudadanos en la formacióny elaboración de políticas públicas (Nonell, 2002).

Esta definición es pertinente en el sentido de que considera lavinculación entre la rendición de cuentas y las políticas públicas,las cuales suponen la amplia participación ciudadana en susdiversas etapas, así como la asunción de responsabilidad, porparte de las organizaciones públicas e instituciones de gobierno,de sus acciones y decisiones efectuadas. En un sentidomás instrumental, puede concebirse a la rendición de cuentascomo la:

[…] relación entre dos actores (A y B), en la que A estáformalmente obligado a informar, explicar y justificar suconducta a B (con respecto a R). En esta relación, B tienela facultad de examinar la conducta de A (con respecto aR) y cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en sucomportamiento vía sanciones o incentivos (Philp, 2009).

De acuerdo con esta definición, un ejemplo de rendición decuentas consiste en que la Auditoría Superior de la Federación(ASF) está facultada para realizar auditorías al desempeño de

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los diversos entes públicos, por ejemplo, de la Secretaría deDesarrollo Social. En este sentido, la Sedesol es el sujeto (A),obligado a informar sobre su desempeño en el combate a lapobreza (R) a la ASF (sujeto B). En tal caso, únicamente se obligaa informar, explicar y justificar su actuación para el logro de losfines y objetivos de tal tipo de auditorías, no sobre otros aspectosde su actuación pública.

Destaca el hecho de que rendir cuentas no es sólo presentarun informe de gestión, un discurso sobre los primeros 100 díasde ésta, o incluso, los informes anuales o finales de gobierno,sino que implica el hecho de ofrecer explicaciones sobre elporqué sí o no se lograron los objetivos, cuáles son las causas,efectos positivos o negativos en el mediano y largo plazos, yposteriormente se deben justificar dichos resultados, sobre todosi se consideran los enfoques predominantes de gestión pararesultados, sistema de evaluación del desempeño y presupuestocon base en resultados, los cuales están en etapa deimplementación en nuestras administraciones públicas.

La rendición pública de cuentas –que implica la obligaciónde informar, explicar o justificar la actuación pública, no sólo enmateria contable, sino de resultados de la gestión pública– serála consecuencia lógica de transparentar los planes, programas,políticas públicas y actos del gobierno, tanto en su sector centralcomo paraestatal. En ese sentido, la participación ciudadanajuega un papel importante en cuanto a la exigibilidad de cuentas,correlativa a la rendición de cuentas del gobierno.

No obstante la enorme importancia de la participaciónciudadana, en nuestro país se ha observado un déficit deciudadanía, ya que, como se ha determinado en algunasmediciones (O´Donnell, 2004; Latinobarómetro, 2010), Méxicono cuenta con la triple ciudadanía de forma efectiva: civil, políticay social. Debe existir en el contexto social una cultura cívicademocrática que le dé cobijo y resguardo.

Cabe resaltar en este punto la Carta Iberoamericana deParticipación Ciudadana en la Gestión Pública, elaborada por elCLAD y aprobada por todos los países de Latinoamérica en 2009en Portugal, en el sentido de que la ciudadanía cuenta con elderecho de participar de forma decidida en los planes, programas

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y políticas públicas de las gestiones públicas, desde la etapa deformulación, hasta la implementación y evaluación, lo cualmarca un hito importante en esta materia.

V. Sobre la situación actual de la transparencia, rendición decuentas y accesibilidad a la información

Los avances en transparencia y accesibilidad a la informaciónson innegables, ya que se ha construido un nuevo entramadojurídico, legal, institucional y programático a su favor desde laley federal, la creación del IFAI en 2003, y las reformas al artículo6o constitucional, en las que se otorgó expresión constitucionalal derecho a la información. Posteriormente, en el primer periodode sesiones de la actual 62 legislatura, se aprobaronmodificaciones a dichos ordenamientos y reformas a su marconormativo.

Bajo el esquema de gobiernos divididos como los que se hanpresentado en México desde el año 2000 –en los que el partidodel presidente de la República no tiene la mayoría congresional–, es difícil aprobar la legislación. No obstante, ha prevalecido eldiálogo, la cooperación interpartidista y la negociación. Casi alconcluir la pasada administración, el entonces presidenteCalderón envió a la Cámara de senadores dos iniciativaspreferentes, una en materia de contabilidad gubernamental, yotra más en materia de reforma laboral. Ambas fueron aprobadasy promulgadas con el presidente Peña Nieto en el poder.

La Ley General de Contabilidad Gubernamental estableceen sus adiciones al Título 5º la necesidad de mayor transparencia,acceso a la información y rendición de cuentas de todos los entespúblicos, tanto federales, estatales y municipales. Dichoordenamiento es un gran paso adelante en estos temas. Ahorafalta potenciar y fortalecer las capacidades institucionales parauna mayor exigibilidad y aseguramiento de mayor transparenciay acceso a la información pública, así como la garantía de respetoirrestricto a la protección de datos personales.

A pesar de los avances mencionados, es preciso considerarque existen actores sociales, políticos e institucionales, queofrecen una resistencia, apatía o desinterés en las reformas

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necesarias hacia una mayor transparencia, ya sea por intereses,privilegios o cotos de poder que ven amenazados, lo que seconvierte en un gran reto para el éxito no sólo de su legislación,sino de la implementación efectiva, ya sea en grupos de presióndiversos, sindicatos, partidos u otros.

De cualquier modo, las reformas aprobadas recientemente,así como las que están en puerta, son ya una necesidadimpostergable, y la ventana de oportunidad abierta en el actualescenario político nacional las hace posibles.

VI. Una prospectiva sobre la infraestructura ética en México

En el presente apartado presentamos algunas de lascaracterísticas que consideramos deseables y factibles enmateria del fortalecimiento de la infraestructura ética, a saber,la transparencia, la rendición de cuentas, la integridad y laaccesibilidad de la información pública. Es conveniente, tantoen esta como en otras materias, adoptar los criterios decoherencia, integralidad y gradualidad en su formulación y sobretodo, en su implantación.

1) Se debe garantizar el acceso universal a la informaciónpública, para lo cual es necesario contar con sistemasque aseguren que la información sea relevante, completa,confiable, objetiva y oportuna. Hay que desterrar lacultura patrimonialista de la información pública, en losactores institucionales, políticos y sociales. Para ello, debecontarse con la información, las cuentas precisas, bajoun formato de homologación y armonización, procesoque ha avanzado de forma sensible a partir del nuevoentramado legal e institucional, de forma destacada, porlas acciones efectuadas por el Consejo Nacional deArmonización Contable (CONAC), cuerpo colegiadonormativo y regulador en la materia.

2) Es deseable el fortalecimiento de la institucionalidadfederal, estatal y municipal de la transparencia, el accesoa la información pública, y/o la creación de estructurasinstitucionales que fomenten la transparencia y

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sancionen el uso discrecional de la información públicapor parte de los servidores públicos. Desde luego,compartimos el sentido del compromiso 83 del Pacto porMéxico, relativo a la reforma para ampliar las facultadesdel IFAI, que le otorga un carácter de órgano constitucionalautónomo, con las facultades de revisión de lasresoluciones de los órganos locales y de atracción decasos de relevancia nacional, ante todos los poderespúblicos federales.

3) Paralelamente a este fortalecimiento, debe garantizarseun adecuado proceso de integración y/o renovación delos comisionados de esta relevante institucióndemocrática, a través de la revisión escrupulosa –porparte del Congreso y mediante una consulta socialamplia– de los perfiles idóneos de aquellos ciudadanoscuya trayectoria profesional, cívica y personal demuestrenun compromiso con la transparencia, la rendición públicade cuentas, el acceso a la información y en general, conla consolidación democrática nacional, lo que supone unaciudadanía activa que ejerce sus derechos civiles, políticosy socioculturales de forma permanente y participativa.

En este sentido, se convierte en un reto que lasociedad no perciba al IFAI como un juez supremo,inalcanzable, inapelable y alejado de los procesos de laadministración pública, como se ha evidenciado enalgunos momentos y sectores sociales (CentroInternacional de Estudios de Transparencia, Ceta)

4) Consecuentemente, es necesario fortalecer a los órganosestatales con un carácter autónomo, colegiado yespecializado en transparencia, como lo estipula elcompromiso 84 del referido Pacto por México. Para ello,el desafío de la autonomía es importante, al considerar elpoder de los gobernadores de las entidades federativas. Elser colegiado garantiza la pluralidad y sano equilibrio enel seno de dichos institutos. Por último, es un imperativopasar del diletantismo e improvisación a la especializaciónde sus integrantes. Incluso es posible plantear el diseño eimplantación eventual de servicios civiles de transparencia

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en los diversos órganos garantes de ésta, tal como sucedeen la Auditoría Superior de la Federación, con el ServicioFiscalizador de Carrera, por cierto, recomendable dereplicarse en las Entidades de Fiscalización Superior de losEstados (Esfe) así como en las contralorías estatales ymunicipales.

5) De igual forma, es deseable que se profundice latransparencia en los partidos políticos (vinculado alcompromiso 90, relativo a la reducción y mayortransparencia del gasto de partidos), y que éstos se abranmás ante la sociedad, e incluso se legisle la Ley Generalde Partidos Políticos (compromiso 89).

6) Otros actores relevantes, tales como los sindicatos,fondos y fideicomisos públicos, deben transparentar laaplicación de los recursos públicos involucrados en sugestión; es necesario combatir la opacidad en su manejodiscrecional y la eventual corrupción favorecida por lamisma.

7) Es necesario impulsar la obligación de los sujetos, a travésde la ley de transparencia, de tener información completay actualizada sobre el ejercicio de los recursos públicos, ycon indicadores que permitan rendir cuentas de sudesempeño, de acuerdo con lo establecido en elcompromiso 71 del Pacto por México.

8) Las iniciativas de apertura, transparencia y rendición decuentas fomentan la confianza ciudadana al aumentarla confianza en el gobierno, promoviendo una éticapública integral. Cabe destacar la iniciativa para crear elConsejo Nacional para la Ética Pública, integrado con lacoparticipación sociedad-estado, a fin de dar seguimientoa las acciones anticorrupción (compromiso 86).

Las anteriores son sólo algunas consideraciones para potenciarla infraestructura ética nacional, estatal y municipal, a partirdel Pacto por México, que enuncia en su eje rector 4 los Acuerdospara una mayor Transparencia, Rendición de Cuentas y Combatea la Corrupción, con la certeza de que, enfocadas en una gestiónética para resultados, México contará con una democracia eficaz,

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eficiente, transparente, honesta y orientada a resultadossocialmente útiles y deseables.

VII. Conclusión

Para combatir efectivamente la opacidad y la corrupción serequieren sistemas de gobierno en los que existan estructurasinstitucionales que fomenten la transparencia y sancionen eluso discrecional de la información pública por parte de losfuncionarios públicos.

Los tres componentes de la infraestructura ética seencuentran indisolublemente vinculados entre sí, de tal modoque un flujo de mayor transparencia, accesibilidad e integridadde la gestión impacta en una mayor legitimidad (grado deaceptación, confianza y credibilidad), lo que incide en una mayoreficacia y eficiencia (efectividad) por la confianza que la sociedaddeposita en su gobierno. Asimismo, el componente de rendiciónde cuentas impacta favorablemente en una mayor legalidad yefectividad, al darse la certeza jurídica, el Ius Imperi y el Estadode Derecho. La gestión pública debe basar su actuación enestricto apego al marco de legalidad existente. Los diversoselementos mencionados se influyen recíprocamente, es por elloque el despliegue de su implementación debe guardar equilibrio,congruencia y gradualidad.

Debe privilegiarse una nueva concepción del control, antesque punitivo, correctivo y coercitivo; más preventivo,coadyuvante y promotor de la gestión orientada a la creaciónde valor público, que dé resultados a la gente y supere susexpectativas en el gobierno y sus órganos contralores.

Es preciso pasar de la primera a la segunda generación detransparencia; de la reactiva a la activa, en la que el gobiernosea más proactivo y la sociedad civil potencie la exigibilidad decuentas. Para ello hace falta además la transición cultural a lademocracia, con transparencia vigorizada y rendición de cuentasintegral, que fluyan desde la familia hasta el espacio público.

El fortalecimiento de la transparencia, de la rendición decuentas y de la accesibilidad y combate a la corrupción será enbeneficio de todos los mexicanos, porque promoverá valores

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democráticos entre los ciudadanos y servidores públicos, mayorlegitimidad, confianza institucional en los gobiernos,participación, inclusión y justicia social.

VIII. Referencias bibliográficas

Bailleres Helguera, José Enrique (2012). “Hacia una auténticaTransparencia y Rendición Pública de Cuentas en el procesodemocratizador en México”, ponencia presentada en elmarco del XVII Congreso Internacional sobre reforma delEstado y de la Administración Pública, Cartagena de Indias:Centro Latinoamericano de Administración Pública (CLAD).

(2006). Diccionario de la Real Academia Española, Madrid: RealAcademia Española.

(2004). Ética pública: cómo promover una cultura de Legalidad,Bogotá: Conciencia Colombia.

(2003). Marco Teórico Metodológico, México: IFAI.Merino Huerta, Mauricio, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo

(coords.) (2010). La estructura de la rendición de cuentasen México, México: CIDE.

(2012). Pacto por México, México: Presidencia de la República.(2012). Perfil de México a través de Indicadores Clave, México:

Auditoría Superior de la Federación (ASF).Philp, Mark (2009). “Delimiting Democratic Accountability”,

Political Studies, vol. 57(1), marzo de 2009, pp. 28-53.Puente Martínez, Khemvirg (2012). “La institucionalización de la

infraestructura ética de la democracia”, en Memorias delDiplomado “Contraloría Social, Transparencia y Rendición deCuentas”, México: Secretaría de la Contraloría del PoderEjecutivo del Estado de Querétaro/ Universidad Autónomade Querétaro.

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Veracruz, pionero en la política de rendición de cuentasy fiscalización superior

René Mariani OchoaEira López Fernández

María Pilar Acosta MárquezEva Luz Espinoza Priego

Sumario: I. Introducción II. Antecedentes III. Entorno legal para laimplementación de la política de rendición de cuentas y su fiscalización enVeracruz IV. Implementación de la política V. Evaluación de la políticaimplementada VI. Referencias bibliográficas

I. Introducción

Las acciones y decisiones de los servidores públicos, así comosus resultados, deben de formalizarse en condiciones detransparencia y máxima información, para que los programasgubernamentales, su manejo y aplicación de recursos públicos,al igual que los resultados obtenidos, sean sometidos al examenfiscalizador e inspección de los organismos respectivos, loscuales formalizarán sus facultades y atribuciones legales decontrol, vigilancia y evaluación, en representación del PoderLegislativo o del Ejecutivo, según sea el caso. A esta función sele ha denominado rendición de cuentas.

La rendición de cuentas es una decisión de política públicaque asume un régimen de gobierno, para lo que previamentedebió atender dos fases previas que se identifican con:

• El análisis o examen de exigencias y demandas que lasociedad presenta o que el mismo sistema ha recogidopor considerarlas de su interés.

• La elaboración o hechura de la política en cuestión parasu inclusión en la agenda de gobierno.

Con ese mínimo ya se estará en condiciones de percibir los dossiguientes ciclos de toda política, que son:

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• La implementación o instrumentación de la decisiónadoptada, o sea, su puesta en marcha.

• La última etapa, que se identifica con la evaluación delos resultados obtenidos en contraste con los objetivos ymetas que originalmente se plantearon.

La fase final de una política pública, para algunos especialistasen la materia, no es la evaluación, sino su extinción, porque sehan satisfecho los orígenes o inconformidades que le dieronrazón de ser. Sin embargo, en muchos casos, una políticapermanece un periodo de tiempo importante, lapso en el quedebe ser evaluada periódicamente para conocer su eficiencia,su eficacia y su efectividad.

En el caso de la política pública instrumentada en el Estadode Veracruz respecto de la ejecución de la rendición de cuentasy su fiscalización correspondiente, se aluden aquí fundamen-talmente las dos últimas fases señaladas, y se refierenpreviamente varios antecedentes y preludios que se presentaronentre los distintos actores principales para hacer posible surealización.

Destacan al respecto las intervenciones de la LVIIILegislatura y del Ejecutivo estatal, que se complementaron conla de los integrantes de los Cabildos de los 212 Municipios, en ellapso 1998-2006, y con las sucesivas participaciones de la LIX yLX Legislaturas.

Veracruz es pionero en la instrumentación de la rendiciónde cuentas, puesto que fue la primera entidad federativa quecontó con una institución independiente y autónoma en susfunciones técnicas, aun antes que la Auditoría Superior de laFederación. Por ello, junto a las reformas constitucionales ylegales necesarias para adecuar el entorno legal exigible parala implementación de la política en análisis, se ha consideradoconveniente revelar las reflexiones, las observaciones e inclusivelas lecciones fundamentales que permitieron la realizaciónpráctica de la decisión adoptada.

La interrelación entre las dos máximas autoridades técnicasde control en el estado, la Contraloría General y el Órgano deFiscalización Superior, así como la coordinación con la Auditoría

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Superior de la Federación en lo tocante a los recursos de índolefederal, fue fundamental.

La presente síntesis se refiere a la coherencia y acopla-miento responsable que existió entre los Poderes Legislativo yEjecutivo del Estado, para hacer converger su voluntad políticay crear el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz(ORFIS).

Concluye el presente estudio con una serie de indicadoreso unidades de medida que permiten evaluar los resultadosalcanzados por el ORFIS en su primera época, que comprende elintervalo entre los años 2000 al 2006.

II. Antecedentes

La importancia renovada y creciente de la sociedad en lageneración y evolución de sus espacios públicos; la participaciónde los sectores profesionales, gremiales o técnicos, de lasorganizaciones no gubernamentales generadas por doquier; deldeseo, imposible ya de contener, de avanzar por la vía pacíficaen la elección de nuestros gobernantes, materializaron lademocracia en México.

Junto a ella se exigieron transformaciones drásticas en lotocante a las tradicionales y vergonzosas conductas de cohecho,despilfarro, ineficiencia, falta de honradez, de legalidad,improductividad y corrupción, en el uso e inversión de recursos,por parte de muchos servidores públicos. Estos funcionarios,supuestamente con el oficio de servir a la sociedad, se valían yaprovechaban de la democracia sin la contingencia legal de sercastigados. Por supuesto que, como toda regla, existieronexcepciones que se esgrimieron para sancionar a políticos caídosde la gracia del líder gubernamental en turno, y mandarlos, sinoa la cárcel, sí al ostracismo, con previa defenestración mediática.

Era imprescindible que se estudiaran reformas fundamen-tales al Marco Legal aplicable, para que los recursos públicosinsuficientes fueran invertidos por los responsables, coneficiencia, probidad y rectitud. En adición, por no pertenecer aellos esos arbitrios y sí a todos los contribuyentes que en sumomento entregaron al erario en cumplimiento del mandato

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fiscal respectivo, los servidores públicos deberían tener laobligación de rendir cuentas en forma sistemática, accesible yoportuna, no como una concesión gratuita, sino como unaobligación jurídica.

Teniendo México una democracia formal, se hizo necesariocontar con:

[…] mecanismos de fiscalización internos y externos quevigilen el adecuado ejercicio de los recursos públicos, tantofederales, estatales y municipales. Dentro de losmecanismos externos de control externo, está el quellevan a cabo las Instituciones de Fiscalización Superior,para dar cumplimiento al mandato constitucional devigilancia de la correcta aplicación de los recursos […]. Lafiscalización superior implica el ejercicio de facultadesconstitucionales irrenunciables del Poder Legislativo, quepermite un adecuado equilibrio entre los poderes yconstituye la plataforma institucional del sistema nacionalde rendición de cuentas […] (ORFIS, 2006c: 5).

En lo relativo a la rendición de cuentas y su transparencia seafirmó que:

[…] se debe dejar de gobernar en el secreto, en lapenumbra, en la desinformación. Se debe saber qué sehace; bien o mal, es un derecho irrenunciable. Losservidores públicos que alcanzaron el privilegio y laresponsabilidad de serlo, tienen la ineludible obligaciónde rendir cuentas […] (ORFIS, 2006c: 289).

A nivel federal, en 1999 se concretaron varias reformas al respectoen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enespecífico en sus artículos 73, 74, 78 y 79, lo que repercutiría enlas leyes reglamentarias que se irían dictaminando conposterioridad, tal y como sucedió con la originalmente llamadaLey de Fiscalización Superior de la Federación, que hoy sedenomina Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de laFederación.

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Con fundamento en esas innovaciones jurídicas, se hacíaimpostergable adecuar el entramado legal de cada una de las32 entidades federativas, tarea en la que se aplicaron tanto losEjecutivos estatales como las correspondientes legislaturas;aunque deben destacarse los esfuerzos de dos de ellas:Zacatecas y Veracruz, porque fueron las primeras en formularsus respectivas leyes de fiscalización, en los meses de abril ymayo, respectivamente, del año 2000.

No sólo por la experiencia, sino tal vez por la voluntadpolítica de los actores participantes en los Poderes Legislativo yEjecutivo, en Veracruz entró en funciones plenas, por primeravez en México, una Institución fiscalizadora con autonomíatécnica y de gestión. Dicha institución estaba basada enfundamentos constitucionales y normas legales; tenía unreglamento propio para el adecuado desarrollo y aplicación dela ley, legitimidad en la designación de su titular, plazos para laejecución de sus atribuciones, sistemas objetivos para ello y tipode informes, medición del desempeño institucional ytransparencia del gasto público.

III. Entorno legal para la implementación de la política derendición de cuentas y su fiscalización en Veracruz

En el Estado de Veracruz existen referencias remotas en lamateria que nos ocupa. En 1831,

[…] se modificó la Constitución de 1825, para […] laobligación de rendir cuentas por parte del Ejecutivo […].Las Constituciones de 1848 y 1850 reiteran lo ya señalado[…] (siendo la de) 1871 […], en su artículo 46 […] (que será)la Legislatura […] (quien) se ocupará en su segundoperiodo de sesiones, de examinar y calificar las cuentasde recaudación y distribución de caudales relativas al añopróximo anterior […] (ORFIS, 2006a: 38-39).

Esta disposición se reiteró en 1917 y prevaleció sin cambiosfundamentales hasta 1998. En ese lapso, la atribución legislativaera desarrollada por el Departamento de Glosa, denominación que

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cambió a Dirección de Contaduría y Glosa, que actuaba apegada alas instrucciones que recibía de los líderes camerales en turno.

Hasta el año 1997 los municipios recibían […] recursosfederales distintos de las participaciones a través del Ramo026 denominado Superación de la Pobreza, que estabadestinado al financiamiento […] de obra básica […] cuyoejercicio estaba condicionado a que el Consejo dePlaneación y Desarrollo Estatal las autorizara […]; setrataba de recursos totalmente centralizados que fluíanpor conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeacióndel Estado […] y su fiscalización se realizaba por laContraloría General del Estado […] (ORFIS, 2006a: 39-40).

En tales circunstancias, la Legislatura estatal no tenía ningunaintervención en la fiscalización, la cual se constreñía al monto delos recursos propios que el municipio generaba en cumplimientoa su respectiva Ley de Ingresos, y que era efectuada por lareseñada Dirección de Contaduría y Glosa. Ante este panorama,era de esperarse que las condiciones sociales impusieran sumandato de exigir un alto a la opacidad y a la discrecionalidadcon que eran sancionados los malos servidores públicos. Era yaun reclamo popular la rendición de cuentas y su justipreciación.

Así pues, la política pública de rendición de cuentas y sufiscalización tuvieron aceptación en la agenda gubernamentalde Veracruz, en razón de enfrentar el reto que:

[…] la corrupción y la ineptitud representan […]; grandesescollos, graves enfermedades que nos obligan a laborarhoras extras para tratar de evitar […] sus corrosivos efectosy consecuencias lesivas. Lo mismo puede afirmarse dela […] impunidad y de la insondable inoportunidad en lainversión eficaz de los recursos públicos […] (Mariani,2006: 9).

Con decisión y voluntad se hizo realidad la inclusión de laobligatoria rendición de cuentas y su fiscalización en la agendade políticas públicas.

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En cumplimiento de la Ley de Planeación del Estado, seformuló el Plan Veracruzano de Desarrollo 1999-2004 en tornoa cuatro ejes rectores. El último de ellos, denominado“Modernización de la administración pública”, presentó variosprogramas sectoriales. Entre ellos destaca el ProgramaVeracruzano de Finanzas Públicas y el de Modernización y Controlde la Administración Pública. En el primero se enfatizan variasacciones en Materia de Ingresos Públicos, subrayando la“actualización de las disposiciones sobre la rendición de cuentaspúblicas al poder legislativo por parte del ejecutivo y losayuntamientos […]” (Plan Veracruzano de Desarrollo 1999-2004:185).

Dentro de la descripción del eje mencionado, previo alanálisis del Control y Evaluación de la Gestión Pública, se señalaque: “El gobierno tenderá a ser una administración de altaproductividad, honestidad, confiabilidad y eficiencia en todassus áreas y niveles, con servidores públicos que sean ejemplode capacidad, servicio y honestidad […]” (Ibidem: 198) y que:

La sociedad veracruzana, a través de los foros de consultaciudadana demandó contar con una administraciónpública honesta y transparente, capaz de combatir lacorrupción y la impunidad. Para dar respuesta […] sepromoverá una nueva cultura de […] fiscalización […],fortalecimiento de medidas preventivas, seguimiento deprogramas y evaluación del desempeño […]; se impulsarála participación de la sociedad tanto a nivel individual,como de órganos de supervisión y vigilancia ciudadana yconsejos consultivos […]; se perfeccionarán y moderni-zarán los mecanismos de rendición de cuentas por partede las instituciones y los servidores públicos […] (Ibidem:199).

Hacían falta las adecuaciones correspondientes en la Carta MagnaEstatal, las cuales se efectuaron el 3 de febrero de 2000 y sepublicaron en la Gaceta Oficial núm. 24 de esa fecha,estableciéndose en el artículo 67 de la Constitución Política delEstado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, que: “[…] los

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organismos autónomos de estado contarán con personalidadjurídica y patrimonio propios, tendrán autonomía técnica ypresupuestal, y sólo podrán ser fiscalizados por el Congreso delEstado”. Es la fracción III se acentúa: “La fiscalización en el Estadose realizará por el Órgano de Fiscalización Superior, deconformidad con las atribuciones siguientes y en los términosque disponga la ley […]”. Cabe resaltar al respecto que la labordel Órgano de Fiscalización Superior será posterior a la conclusióndel año presupuestal, pero incluye la verificación del cumplimientode objetivos; la investigación de actos u omisiones irregulareso ilícitas en el manejo, custodia e inversión de recursos públicos,tanto de los Poderes del Estado como de sus Ayuntamientos,determinando daños y perjuicios que en su caso afectenlas haciendas gubernamentales, por lo que podrá fincar lasrespectivas sanciones e indemnizaciones, así como querellarseante las instancias administrativas y penales. Al efecto, enconsonancia con el ámbito federal, tendrá el ente fiscalizador elauxilio que, ineludiblemente, le deberán brindar las autoridadesrespectivas.

Las atribuciones señaladas se ajustan a los lineamientos queen su momento señaló la Organización Internacional de EntidadesFiscalizadoras Superiores (INTOSAI), organización no gubernamental,apolítica, autónoma e independiente, con estatus especial en elConsejo Económico y Social (Ecosoc) de las Naciones Unidas,fundada en 1953 y que hoy cuenta con 190 naciones miembro, yque formuló en 1977 su Declaración de Lima con los lineamientosbásicos de la función de fiscalización.

La INTOSAI reconoce siete grupos regionales de trabajo: OLACEFS,que desde 1965 abarca el Caribe y Latinoamérica; AFROSAI,fundada en 1976 para los países de África; ARABOSAI, tambiéndesde 1976, para las naciones Árabes; ASOSAI, en 1978 para Asia;PASAI, en 1987, para la Asociación de países del Pacífico; CAROSAI,en 1988 para el Caribe, y EUROSAI, en 1990 para Europa. Todasellas son órganos técnicos de consulta.

En el caso de México, fundador de la INTOSAI, existe laAsociación Nacional de Organismos de Fiscalización y ControlGubernamental, A. C. (Asofis), que conjunta a los entes defiscalización superior de los estados de la República.

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Para definir las respectivas reformas constitucionales ylegales en el entorno jurídico veracruzano, se atendieron lasreformas, modificaciones y adecuaciones que al respecto fueronefectuadas por el Congreso de la Unión a la Constitución Federalen sus artículos 73, 74, 78 y 79, publicadas en el Diario Oficial dela Federación el 30 de julio de 1999.

El 25 de mayo del año 2000, la Honorable QuincuagésimaOctava Legislatura del Congreso del Estado […] aprobó laLey Número 59 por la cual se reglamenta la función defiscalización superior a que se refiere el artículo 67,fracción III […]. Dicha Ley, publicada en la Gaceta Oficialel 26 de mayo […] establece la creación del Órgano deFiscalización Superior del Estado […] así como las basesde su organización y funcionamiento […] (ORFIS, 2006c: 13).

En complemento de esta ley, debe decirse que:

[…] La administración pública en Veracruz se lleva a cabodentro de un amplio marco jurídico, ya que el ejercicio delgasto, tanto del Estado como de los Municipios, conllevael cumplimiento de una diversidad de disposicioneslegales que pertenecen a las esferas federal estatal ymunicipal […] que a continuación se mencionan […] (ORFIS,2006c: 28-30).

En síntesis, el soporte legal con que el ORFIS estableció su trabajose fundamentó en “[…] los artículos 26, fracción I, inciso c) yúltimo párrafo, 33 fracciones VII y XXIX, 67, fracción III de laConstitución Política del Estado; 18, fracciones VII y XXIX dela Ley Orgánica del Poder Legislativo […], 2, 4, 5, 6 y 16, fracciónII de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado […]” (ORFIS,2006c: 165).

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IV. Implementación de la política

Primera etapa: puesta en marcha

La ejecución de la política pública de rendición de cuentas y sufiscalización en el Estado de Veracruz tuvo en su inicio una delas fases más difíciles de superar. Su diseño implicaba una visiónintegral de funciones y recursos de todo tipo que, ante la faltade presupuesto disponible, pero en particular, frente a lainexistencia de experiencia similar en el ámbito nacional, eraun reto administrativo de gran envergadura y trascendencia,sobre todo por las expectativas que había generado en el mediogubernamental y en la esfera pública.

Existía la circunstancia, como antes se expuso, de lasimplicaciones jurídicas establecidas tanto en las ConstitucionesFederal y Estatal, así como en la ley correspondiente. Ello enadición a la subordinación jerárquica que la función defiscalización había tenido siempre con la Legislatura respectiva,situación que ahora, ante la potencial pérdida de uno de suselementos decisorios, podría tentar a los diputados a generarsugestiones, sugerencias y quizá, órdenes disfrazadas depreceptos normativos.

Como acontece en muchas de las situaciones novedosas,cual era el caso, quienes tenían la atribución no querían dejarla;pero igual sucedió con el personal adscrito a la función, puesparalelamente a sus legítimos derechos laborales existía lanecesidad de renovarse para hacer frente a las exigenciasimplícitas de la nueva política, la cual además requería hacersede inmediato, lo que conllevaba una capacitación exhaustiva yesfuerzos que antes no tuvieron que hacerse. Este tema seamplía y explica posteriormente.

Los preliminares descritos a manera de ejemplo, junto conotros que son materia de un análisis que rebasaría el presenteestudio, sirvieron para delinear el contenido de esta políticapública y bosquejar su contenido. De esta manera se definió,con fundamento en las fases del proceso administrativotradicional, que podría iniciarse con los siguientes pasos y grados:

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[…] Prevenir, donde lo más importante es Capacitar,mediante reuniones, cursos y asesoría directa; Detectar,mediante el análisis físico y documental e informar aquienes tengan problemas u observaciones, a fin de quepuedan Corregir los hechos o conductas que se percibancomo anomalías y procedan a presentar documentacióny evidencias, previa Notificación, para que los responsablespuedan Solventar. En caso de que no se logre esto, darlos pasos que la Ley ordena a fin de que las instanciascorrespondientes puedan Sancionar, acorde a lo quedispone nuestro sistema jurídico (ORFIS, 2006a: 10; ORFIS,2006c: 81 y Mariani, 2006: 50).

El ORFIS determinó su misión institucional original en el siguienteenunciado: “Generar, establecer y fortalecer una Culturade Fiscalización que garantice la más alta rentabilidad social delos recursos públicos y consolide la confianza de la sociedad enlas Instituciones del Estado” (ORFIS, 2006a: 43). Sus servidorespúblicos, desde el Auditor General hasta el nivel menor:

[…] han acreditado su compromiso explícito de darcumplimiento a las necesidades y expectativas de lasociedad […] a través de su Misión […] que constituye supropósito básico, justifica su razón de ser y brinda sentidoy significado para todos los que forman parte de laorganización. Es […] uno de los criterios para evaluar eldesempeño y se constituye en elemento fundamentalpara la integración de directrices y programasinstitucionales […] (ORFIS, 2006c: 33).

La Ley de Fiscalización Superior estatal señaló un transcursoespecífico que, en su observancia, sirvió para definir lo que sellamó:

[…] Proceso de Fiscalización, entendiendo por tal, alconjunto de actos de fiscalización que lleva a cabo el ORFIS,a través de auditorías al gasto público a las inversiones

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físicas (obra pública), tendientes a la comprobación delexacto manejo y aplicación de los recursos públicos porparte de los Entes Fiscalizables (ORFIS, 2006a: 54-55).

Dicho proceso contempla diversas etapas cronológicas yacciones que se describen en específico en la referenciaefectuada, subrayando las identificadas con los documentosdenominados legalmente: pliego de observaciones; tipos deauditoría: de legalidad, financiera, de campo, de seguimiento,de cumplimiento, congruencia, paramétrica, de gabinete y social;informe del resultado e informe del seguimiento.

Es conveniente finalizar esta primera fase con la menciónde dos reglamentos del ORFIS; el interior, que define la estructurainstitucional para el desarrollo apropiado de sus funciones; asícomo el del Servicio Fiscalizador de Carrera, que daba certeza ycertidumbre a todos los trabajadores en su función laboral,siempre que no estuviera sujeta a un plazo legal, como es elcaso del auditor general y que conforma uno de “[…] los tresEjes Rectores en los que el ORFIS sustentaría su transición haciauna Nueva Cultura de Fiscalización […]: el Servicio Fiscalizadorde Carrera, […] un Sistema Integral de Información […] y unaCultura de Calidad Total […]”.1

Se estaba ante un enorme reto y desafío, como se dijo ya,sin recursos. Para enfrentarlo y vencer las circunstancias y lasdesconfianzas generadas ante algo novedoso, se requeríaademás de paciencia, disciplina, seriedad y constancia en eltrabajo, de inteligencia, astucia, energía y prudencia.

Segunda etapa: conflicto de intereses

Un problema fundamental que desde el inicio estabaconfrontando la ejecución de la política en análisis era la “pérdida

1 Se sugiere la consulta de la Memoria Documental 2000-2006, editada por el ORFIS dentro de su serie laNueva Cultura de Fiscalización, que se cita en la bibliografía, entre sus páginas 33 a la 78. Para efectosde disponer de una visión jurídica integral y comparativa de las Leyes de Fiscalización Superior enMéxico, en la misma obra se sugiere la lectura de las páginas 235 a 250; y para tener una completainformación, se recomienda la excelente obra realizada por la doctora Aimée Figueroa Neri,investigadora de la Universidad de Guadalajara, pionera en la materia y con un enorme prestigio en elámbito de la fiscalización.

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de poder” que representaba para los diputados la creación delORFIS, puesto que por definición constitucional dicha institucióntendría autonomía técnica y de gestión. Esto conllevaba la nulainjerencia de los diputados en situaciones administrativas, y lesrepresentaba tener que hacer gestiones y trámites donde antesdaban órdenes que debían acatarse. A esta situación había quesumar que serían ellos quienes debían autorizar a la instituciónnaciente los recursos financieros programados en el presupuestode egresos anual correspondiente, sin mando ni facultad algunapara intervenir, lo cual los llevaba a una entendible disyuntivade desavenencias. Este antagonismo se trasladó también a laSecretaría de Finanzas y Planeación del Estado, puesto quetendría que concederle arbitrios a quien lo revisaría y con quienpotencialmente entraría en pugna al evaluar el uso y aplicaciónde recursos.

Similar situación se dio con la Contraloría General delEstado, dependencia de la administración pública que, porrazones legales, podría ser relegada de funciones que antes leeran propias por el surgimiento del ORFIS, lo cual podría restarlepresencia pública, ya que debería ser revisada por dicho órganoy por lo tanto, cuestionada.

Con los conflictos de intereses descritos, es fácil imaginarel ambiente político que se vivía con el nacimiento del ORFIS. Porello, y sin dudar de los orígenes –en particular en mediosimpresos, por considerar que se dispondría de información deprimera mano de los clientes gubernamentales potenciales, yque se tendría por lo tanto dominio de una facultad expresa–,se comenzó una contra campaña para maniatar e inmovilizar aun nonato que consideraban peligroso o amenazador deobjetivos y fines empresariales, argumentando en imaginacionesfebriles, que se estaba en el umbral de un “cuarto poder” querivalizaría con los existentes, por lo que se preguntaban quiéniba a “fiscalizar al fiscalizador”. Contestar a este desafío erainconveniente e inoportuno. Dice un apotegma árabe que loshombres son enemigos de lo que no conocen, lo que combinadocon el conflicto de intereses, resultaba un forcejeo de pocainteligencia y mesura.

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[…] Hay ocasiones propicias para enfrentar dispendiosverbales que con falaces argumentos pretendenenvolvernos, pero no todos los tiempos lo son. Evitemosaceptar ingenuamente cuanta provocación se sirvanhacernos […], sólo intentan distraernos de nuestra funciónsustantiva […]. Nosotros somos técnicos y nos debemos ala objetividad. Guardemos […] reserva y distancia frentea los avatares de la política. Seamos mesurados […]. No[…] sobredimensionar las críticas, por malsanas que éstassean […](Mariani, 2006: 12).

Fue necesaria una enorme dosis de voluntad y decisión políticade parte de los actores estelares, para no sucumbir a lastentaciones de personajes anquilosados que, acostumbrados ala vetusta costumbre de usufructuar el poder en su beneficiopersonal, no dejaban hacer realidad la instrumentación de lapolítica de rendición de cuentas y su fiscalización. Ya quedóexpresado que esos papeles más que relevantes estuvieroninterpretados por el gobernador en turno y los integrantes de laComisión de Vigilancia de la H. LVIII Legislatura, a quienes sevuelve a mencionar, en reconocimiento a su carácter y energía.

Tercera etapa: definición y capacitación

En el ámbito federal, hacia 1998 se modificó la Ley deCoordinación Fiscal con la inclusión del capítulo V, denominadoDe los Fondos de Aportaciones Federales, en cumplimiento alconsenso legislativo para fortalecer las haciendas municipales,y descentralizar la dependencia que de los gobiernos estatalestuviesen, puesto que las inversiones locales estaban sujetas adecisiones del Ejecutivo en turno. De esta manera nació el ramo033 con sus originales ocho fondos específicos, hoy nueve, delos que dos eran y siguen siendo exclusivos para losayuntamientos, y los restantes, para su ejercicio por el estado.

Fue así como las facultades administrativas pasaron delPoder Ejecutivo al Legislativo, forzando el traslado de lasdecisiones pero complicando el control, porque el Legislativo noestaba preparado para ello. Tuvieron que adecuarse un

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sinnúmero de situaciones respecto de recursos humanos,tecnológicos, mobiliarios y sobretodo presupuestales, para cadauna de las legislaturas respectivas. A manera de ejemplo, enVeracruz la LVII Legislatura, que clausuró su periodo entre agostoy septiembre de 1998, entregó a su sucesora un caosadministrativo en lo tocante al control presupuestal de losmunicipios, los cuales vieron multiplicados sus recursospresupuestales por efectos del ramo 033; el problema fue queno hubo reglas ni procedimientos para el uso e inversión de esoscuantiosos arbitrios que empezaron a recibir, lo que provocóanarquía en los destinos de éstos. La legislatura contaba conuna Dirección de Contaduría y Glosa, como ya ha quedadoexpresado, que resultó insuficiente y sin el instrumental legal,técnico y financiero para implantar procedimientos y normasde registro, control y evaluación.

Se había aprobado el marco jurídico de la Contaduría Mayorde Hacienda del Estado para suceder a la dirección arribamencionada, que le otorgaba mayores atribuciones legales, perono instrumental al respecto, puesto que estaba subordinadaadministrativa, jerárquica y presupuestalmente, a lasdisposiciones políticas del momento. En octubre de 1998 fuedesignado el único titular que tuvo la Contaduría; pero en juliodel 2000 la LVIII Legislatura invistió al primer auditor generaldel Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz. Paraello, ya se habían instrumentado los cambios constitucionalesrequeridos en febrero del 2000, y en mayo siguiente fuedictaminada la Ley de Fiscalización Superior correspondiente.

Al estar facultado para iniciar actividades, el Órgano deFiscalización Superior de Veracruz se convirtió en el primero entener funciones plenas en la República, por lo que:

[…] tuvo que crear formas, métodos, mecanismos yprocedimientos objetivos y comprobables para realizarfunciones que entonces podrían considerarse novedosasen el ámbito de la administración pública […]. No existíaentonces […] un avance doctrinario o académico queexplicara el alcance del concepto fiscalización superior,realizada por un organismo autónomo de estado. Tampoco

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en la percepción de los servidores públicos que iban a serobjeto de las revisiones quedaban claros la operatividadtécnica y el sustento legal con los que se iba a trabajar, detal manera que desde el principio desarrollamos un trabajoeditorial para facilitar el conocimiento y la comprensión deesta nueva materia […] (ORFIS, 2006a: 3).

En cumplimiento del objetivo anterior, se citan a continuaciónlos principales trabajos publicados por el ORFIS entre el 2001 y el2006:

I. Manuales de fiscalización: a) cuenta pública b) ramo 033:FISM y FAFM, con edición específica para cada uno de losaños 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006.

II. Manual de fiscalización para las aportaciones yreasignaciones federales a los estados.

III. Manual de registro contable para las administracionespúblicas municipales.

IV. Manual para la entrega-recepción de la administraciónpública municipal 2004-2005.

V. Curso de capacitación. Proceso de fiscalización enVeracruz.

Los señalados con I y II fueron adoptados por la AsociaciónNacional de Organismos de Fiscalización Superior y ControlGubernamental, A. C. (ASOFIS), como normas y modelo para suaplicación nacional.

Las 27 tesis de esta serie resumen los procedimientosinternos que realiza el Órgano de Fiscalización Superiorde Veracruz y contienen aspectos contables, financieros,arquitectónicos, de ingeniería, administrativos, jurídicos[…] que ha sido posible establecer de manera exitosamediante 3 vertientes o ejes organizacionales […] que son:la Cultura de la Calidad Total, el Sistema Integral deInformación y el Servicio Civil de Carrera […]; a diciembre

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de 2005 se habían impartido 101 cursos que suman untotal de 85 mil 462 horas-hombre […] (ORFIS, 2006a: 4-6).

La capacitación fue fundamental no sólo para los servidorespúblicos del ORFIS, sino también para los representantes de los entesfiscalizables, lo que generó un programa permanente deautoridades municipales e integrantes de los Consejos de DesarrolloSocial y de los Comités Comunitarios de Obra. A principios del 2006,el programa superó los 75 600 ciudadanos capacitados en los 212municipios veracruzanos, lo que significó más de 151 000 horas-hombre, para lo cual tuvieron que recorrerse más de 301 000kilómetros. La promoción de la participación de la sociedad civilfue razón original y consecuente en toda acción institucional, puescoadyuvaba como el primer paso en el proceso de fiscalización, alprevenir potenciales irregularidades y comprobar con su labor desupervisión la construcción de obras y el adecuado desarrollo yaplicación de recursos.

La participación ciudadana a través de organizacionesciudadanas […] se plantea […] como la forma más prácticade hacer realidad la democracia a nivel local […] (y evitarque) una administración pública concentre la información,la toma de decisiones, y la ejecución de acciones enlos espacios cerrados del gobierno municipal […] (ORFIS,2006a: 69).

Por cada obra o acción social tenía que crearse un comitécomunitario si se usaban recursos del ramo 033, lo quesignificaba:

[…] la estructura organizativa de las comunidades,rancherías y colonias. Deberá estar integrado porPresidente, Secretario, Tesorero y Vocal de Control yVigilancia; y será la representación genuina de lacomunidad beneficiada. No ejecutará obras ni manejarárecursos, limitándose a desempeñar funciones de enlace,supervisión y vigilancia (ORFIS, 2006a: 76).

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La totalidad de estos comités comunitarios se integra en unConsejo de Desarrollo Municipal: “[…] figura participativa y suforma de actuación en el ámbito municipal, se desprende de laLey de Planeación a través de los diferentes programas nacionalesde combate a la pobreza […]” (ORFIS, 2006a: 338). Su funciónprimordial es aprobar las propuestas de inversión que con cargoal ramo 033, le presenten los comités arriba mencionados.

Se estaba haciendo realidad la premisa institucional delORFIS de “[…] fortalecer el principal de nuestros activos, que lorepresenta la credibilidad, sustentada en la imparcialidad y enla objetividad, sin distingos ni preferencias, sin rechazosprejuiciados por siglas, colores, religión o intereses grupales […]”(Mariani, 2006: 8).

Con lo expuesto queda de manifiesto la importancia quese otorgó al ámbito municipal. Al contexto de las dependenciasdel Poder Ejecutivo no se le restó jerarquía; por el contrario, seconsideró que tenía la estructura administrativa suficiente paracumplir con la nueva normatividad de rendición de cuentas y suimplícita fiscalización, dado que varias de ellas habían jugadoun papel decisivo en la definición de la política pública en análisis.Contaba y sigue contando con una Secretaría de Finanzas yPlaneación que controla el presupuesto autorizado, y con unaContraloría General, ambas con personal altamente calificadoy cuyo objetivo legal es coadyuvante y similar, durante el ejerciciofiscal, al que desarrollaría el ORFIS en forma posterior y a laconclusión del año respectivo.

Similar infraestructura profesional se consideró para losdemás entes fiscalizables; en específico, destacan el PoderLegislativo, el Poder Judicial y sus dependencias propias, laUniversidad Veracruzana, el Instituto Electoral y la ComisiónEstatal de Derechos Humanos.

Cuarta etapa: el Sistema Fiscalizador de Carrera y la selección depersonal

La expectativa que la creación del ORFIS generó en la esferapública, en los medios informativos y en la clase política estatal

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y municipal, ha quedado medularmente manifiesta. Pasemosahora a mencionar las primordiales circunstancias queimperaron en la selección del personal que trabajaría en lainstitución naciente, en atención a la labor fundamental y altaresponsabilidad que tendrían a su cargo.

Es obvio que el ORFIS tenía que respetar los derechoslaborales de los trabajadores que, adheridos al Sindicato delPoder Legislativo, prestaban sus servicios en la Contaduría Mayorde Hacienda, que fue su último referente. En atención a laconfidencialidad de la información que los servidores públicosdel ORFIS manejarían, era imprescindible que no fuesensindicalizados y que suscribieran un contrato de lealtadinstitucional en el que dieran su anuencia para que, en el casode que incurriesen en una filtración de datos, se les retirara laconfianza. A cambio, se les otorgaba “[…] la garantía deestabilidad laboral y ascensos acorde a sus méritos, perotambién la responsabilidad de capacitarse previamente paraservir mejor […]” (ORFIS, 2006c: 35).

Esa certeza laboral se inscribió, como antes se apuntó, enel Servicio Fiscalizador de Carrera (SFC), que:

[…] se define como el sistema integrado de administracióny desarrollo de personal, basado en el principio del méritoe igualdad de oportunidades, que regula los procesos dereclutamiento, selección, ingreso, remuneraciones,prestaciones, estímulos y recompensas, evaluación deldesempeño, capacitación y jubilación; así como losaspectos relativos a las condiciones generales a favor delos servidores públicos del ORFIS […] (ORFIS, 2006c: 36).

El SFC tuvo que diseñarse en forma integral contemplando objetivosespecíficos, alcances y beneficios, con una planeación cronológicaque incluyera recursos de todo tipo, los cuales, por cierto, eraninexistentes. Se privilegió la equidad de género; la igualdad deoportunidades y desarrollo para todos los trabajadoresseleccionados; la aplicación de programas de capacitacióncontinua no sólo para elevar la productividad, la calidad y laeficiencia del proceso de fiscalización, sino también, la superación

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personal. Se pensó que era necesario dar a conocer la imageninstitucional ante la sociedad en general, y en particular, frente alos medios de comunicación, organizaciones profesionales yempresariales; específicamente con los entes fiscalizables y losfundamentales actores políticos, y luego sería necesariofortalecerla, teniendo presente lo que Hegel llamó “plenitud ética”,con indeclinable vocación regida por los principios de legalidad,honradez e imparcialidad.

En atención a lo expuesto, durante el lustro inicial del ORFIS

2000- 2005, dentro del SFC se ofrecieron 89 cursos de capacitación–talleres prácticos, de actualización, diplomados y hasta unamaestría en auditoría impartida por la UNAM– distribuidos en85 462 horas-hombre (ORFIS, 2006c: 38- 45).

El inicio de actividades institucionales no podía demorar.Puede afirmarse que “la puesta en marcha, se hizo sobre lamarcha”, ya que no había tiempo que perder, ni tampoco algunaalternativa para ejercitar pruebas de ensayo, puesto que existíauna demanda de resultados inmediatos y efectivos por partede la ciudadanía. Se esperaba mucho de la política deimplementación de rendición de cuentas y su fiscalización,puesto que pretendía dejarse atrás un cúmulo de años yprácticas corruptas de ineficiencia y honradez. El reto eraenorme. La responsabilidad, igual o mayor.

Quinta etapa: relaciones institucionales externas

En el marco legal aplicable al ORFIS, se define que la Comisión deVigilancia de la Legislatura en turno debe supervisar su actuacióny proceder sustantivo, así como el uso y aplicación de susrecursos presupuestales; igualmente, el cumplimiento de metas,objetivos e indicadores, es decir, dicha comisión justiprecia yevalúa en forma permanente al ORFIS.

Independientemente de las reuniones periódicasordinarias, y de varias extraordinarias, la comisión le remitíatrimestralmente al ORFIS un informe de actuación. Anualmente,dos despachos independientes elegidos en el seno de la comisiónrevisaban y dictaminaban su ejercicio presupuestal, que erapuesto a la consideración del Pleno Legislativo para su

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conocimiento y en su caso, aprobación de la Cuenta Públicainstitucional, lo cual se dio para los años 2000 al 2006, sinexcepción ni modificación alguna.

En esa época existían 23 Comisiones Permanentes en elCongreso, conjuntadas cada una en su mayoría por treslegisladores; la de Vigilancia inició con nueve y ha llegado a tenerhasta 11 diputados de todos los partidos políticos que tienenrepresentación popular. Sin embargo, el total de curules llega a50, por lo que quedan 39 que requieren atención respecto de losasuntos que gestionan, y a los que debe atenderse sin faltar a laobligación legal de confidencialidad en el manejo de lainformación. A ellos puede sumarse la solicitud de representantesde partidos políticos, organizaciones profesionales diversas,empresariales e institucionales; y por supuesto, los medios decomunicación que demandaban información oportuna, la cualno podía brindárseles dada la secrecía legal.

Todo ello formaba parte de la definición que tenía que darsea la política de relaciones públicas institucionales, que intentabacrear e infundir confianza entre la sociedad, con acciones decarácter y firmeza legal, sin caer en rudezas innecesarias quepudieran parecer excesivas. Al mismo tiempo, para tenerautoridad moral, tenía que predicarse con el ejemplo, para locual la mencionada Comisión de Vigilancia que, como antes seexpresó, analiza legalmente la función sustantiva de revisión,actos administrativos y decisiones del ORFIS, seleccionó a dosdespachos externos, uno de ellos con presencia internacional,para que revisaran las acciones ejecutadas por el ORFIS y sefomentara la credibilidad en la institución.

Sexta etapa: instalaciones institucionales

Hasta ahora ha sido reseñado el origen del ORFIS, como resultantede la implementación de la política pública de rendición decuentas. Sus carencias eran, al igual que sus expectativas, no sólovastas sino extraordinarias. Sin embargo, como previamente seha reconocido, gracias a la voluntad de varios actores políticos delos Poderes Ejecutivo y Legislativo, se obtuvieron determinados

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recursos presupuestales –no obstante que se estaba cursando elséptimo mes del año 2000–, que sirvieron para atender lo urgente.Era necesario postergar lo importante.

Para el año 2001 pudieron programarse recursospresupuestales adecuados gracias a la participación de la H. LIXLegislatura y al apoyo de la respectiva Comisión de Vigilancia–con la que se habían acordado objetivos institucionales ymetas–. Una situación similar se dio en los ejercicios fiscalessiguientes. Con una inversión eficaz y austera, sin sacrificarresultados, pudieron obtenerse ahorros, y a pesar de la atribuciónlegal de disponer de patrimonio propio, se obtuvo la aquiescenciadel Poder Legislativo para formar un fideicomiso que losadministrara, con el objetivo de dedicarlos a una mayorcapacitación y a la potencial construcción de instalaciones físicasfuncionales. La idea era resguardar la documentación en formasegura, puesto que se trata de las cuentas públicas de los entesfiscalizables, así como brindar un trato digno y decoroso a losusuarios, lo cual redundaría en una mayor eficiencia.

Con las reservas financieras generadas durante el lapso2001-2003, siempre de acuerdo con la mencionada ComisiónLegislativa, quien observó de cerca el desarrollo de esta actividady tuvo conocimiento cabal de todo el proceso, se consideró laconstrucción de instalaciones propias. Desde el diseño:

[…] se decidió plasmar el espíritu que anima el funcio-namiento del ORFIS, esto es, de transparencia, pulcritud yfirmeza. Además, se exigieron mecanismos de supervisióninterna y externa que rebasaron cualquier normatividad; ysobre todo, mecanismos de ahorro […] bajo conceptos deno rebasar los topes presupuestales, emplear materialesresistentes pero austeros y evitar accesorios de lujo […](ORFIS, 2006c: 199).

Previamente se había solicitado una finca al Gobierno del Estadoen la reserva territorial de la ciudad de Xalapa, y se obtuvo laanuencia del Legislativo al Ejecutivo para enajenarlo a títulogratuito a favor del ORFIS, según consta en la Gaceta Oficial 96 del14 de mayo de 2002. En forma inmediata se constituyó un Comité

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Interno para la construcción del edificio sede, que quedó integradono sólo por personal de la propia institución, sino también por lospresidentes del Colegio de Arquitectos y el de Ingenieros, paraque se involucraran integralmente en el proceso.

La publicación e invitación a los profesionales interesadospara la licitación del Proyecto Ejecutivo se materializó el 21 dejunio ante notario público. En ésta se dieron a conocer lospormenores y la fecha de entrega de propuestas (8 de julioinmediato). Al respecto, la decisión colegiada que se adoptó fuedada a conocer el día 15 posterior. El contrato con el ganador sesuscribió el 19 de agosto. Para el 11 de diciembre, ante nueveintegrantes de los Colegios de Ingenieros y el de Arquitectos, elComité Interno, el Despacho Torres Arquitectos y Asociados, S. C.,se estaba haciendo entrega de:

[…] 178 planos originales por especialidad, presupuestobase ajustado, tarjetas de análisis de precios […], relaciónde ajustes al proyecto […], análisis de áreas y costos delproyecto […] y archivos electrónicos conteniendo: […]catálogos de conceptos; […] presupuesto base análisisde precios unitarios, números generadores y estudio demecánica de suelos […]; con el proyecto ejecutivointegrado se inició el proceso de licitación de la obrapreparando la Convocatoria Pública, que por su monto fuede carácter nacional […] (ORFIS, 2006c: 206)

La convocatoria fue publicada en diferentes periódicos el 20 deenero de 2003. Las bases del concurso estuvieron disponiblesdel 21 al 24 siguientes.

El 17 de febrero […] el Comité Interno, con base al dictamenrealizado por los Colegios de Arquitectos e Ingenieros,asignó la obra a Arquitectos Aguayo y Asociados, S.A. deC.V. que presentó la propuesta económica solvente másbaja, por un monto de […] $44,017,900.56 […] y que cumplíacon todos los requisitos exigidos […]; el 3 de marzo de 2003se dio inicio a los trabajos de construcción […] ( ORFIS, 2006c:209).

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El inmueble cuenta con una superficie de 31,377 m2, de lacual 6,742 representa la […] construida. El área de servicio alpersonal representa 821 y el área de seguridad documental,almacenamiento y resguardo representa 1,675m2 […];atención a visitantes cuenta con 627 m2, el área de trabajoy servicios es de 3,619 m2 incluyendo accesos paradiscapacitados […] estacionamiento […] (ORFIS, 2006b: 578-580).2

[…] ningún presupuesto adicional fue erogado por el Estadopara la construcción del edificio del ORFIS […]; [los recursosse lograron] mediante ahorros presupuestales e incrementoen la productividad, gracias a la capacitación y a lasistematización […], parte […] era gasto corriente, loahorramos y lo convertimos en inversión. El edificio […] hoy[…] está valuado […] (respecto de su valor original) en casi3 veces más, constituyéndose en un patrimonio social y enun paradigma de oficina pública […] (Mariani, 2006: 143).

Séptima etapa: capacitación superior con la Universidad NacionalAutónoma de México

Se inicia este apartado con el reconocimiento que en formaenfática expresó el maestro Arturo Díaz Alonso, director de laFacultad de Contaduría y Administración de nuestra máxima Casade Estudios, con motivo de la conclusión del Convenio deColaboración Académica que se signó entre la UNAM y el ORFIS el 20de mayo del año 2002 para la impartición de una maestría enAuditoría a personal seleccionado de la institución fiscalizadora,que se realizó en el lapso mayo de 2002-julio de 2004.

Manifestó que:

[…] Me quedo con la íntima satisfacción del deber cumplidopor mi Facultad de impartir una maestría con buenos frutos,de los cuales los más evidentes son los trabajos de tesis de

2 Para mayores especificaciones técnicas, ventajas constructivas, estructuras metálicas, cimientos,divisiones, logística y demás, se recomienda ver los informes que se señalan entre las páginas 200 a232 de la obra referida en la cita.

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los alumnos y la recolección por el brillante grupo nadamenos que, de 3 menciones honoríficas y 4 propuestas parala medalla Alfonso Caso (ORFIS, 2006 a: 1).

Por su parte, el auditor general del ORFIS, declaró que:

El trabajo que hoy ponemos a la consideración pública esuna compilación de 27 tesis que fueron elaboradas porservidores públicos del ORFIS, para obtener el grado demaestro […] por la Universidad Nacional Autónoma deMéxico. Los 4 volúmenes de que se compone, contienen loque es el Proceso de Fiscalización Superior en el Estado deVeracruz (ORFIS, 2006a: 3).

De ellos vale la pena subrayar, en adición a lo específicamenteseñalado, lo siguiente:

• Tomo I: Marco jurídico federal y estatal; Generalidadesdel proceso de fiscalización a los ayuntamientos, a lasdependencias del Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo yal Poder Judicial; así como el Consejo de DesarrolloMunicipal. Consta de 546 páginas.

• Tomo II: Procedimientos de auditoría a los ingresospúblicos municipales, propios y de aportaciones federales;Procedimientos de auditoría a los recursos públicos enuna dependencia del Poder Ejecutivo; Procedimiento deauditoría a los recursos públicos del Poder Legislativo ydel Poder Judicial. Tiene 630 páginas.

• Tomo III: Ejecución de la auditoría de cumplimiento yparamétrica a las obras municipales y del Poder Ejecutivo;Ejecución de la auditoría de congruencia a las obraspúblicas; Auditoría legal; Integración de resultados de lafiscalización financiera y a obras así como el Informe delResultado de la Fiscalización a la Cuenta Pública Municipaly Estatal y su seguimiento. Documenta 653 páginas.

• Tomo IV: Procedimiento y resolución para la determinaciónde responsabilidades y fincamiento de indemnizaciones y

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sanciones; Recurso de revocación; Administración delSistema Fiscalizador de Carrera; Capacitación; Manejo ysalvaguarda de la información y archivo de seguridad; elSistema Integral de Información Computarizada y suSeguridad; y finalmente, un glosario de términos muyrecomendable. Constan en este Tomo 694 páginas.

V. Evaluación de la política implementada

En el 2006 el ORFIS era:

[…] la única institución en su tipo que audita al 100 % […]de los entes fiscalizables y precursora en publicar eninternet (www.orfis.gob.mx) el resultado de sus auditorías,ya que lo hace desde el año 2001, antes de que existieranen el país las Leyes de Transparencia, que hoy contienendisposiciones similares […]. Ha realizado […] más de 2 mil100 auditorías legales, financieras y documentales, conbase en una muestra de operaciones de 50%; y 55 mil652 actuaciones en lo relativo a auditorías técnicas, conun recorrido de 853 mil 149 kilómetros por los auditoresde obra (ORFIS, 2006 a: 7).

Como se dijo antes, entre los años 2000 al 2006 se editaron elManual de Fiscalización, Cuenta Pública y Ramo 033: FISM y FAFM,para cada ejercicio fiscal, y se adoptó como norma nacional ASOFIS,según decisión de su III Asamblea de noviembre del 2001.También se elaboró el Manual de Fiscalización para lasAportaciones y Reasignaciones Federales a los Estados, que fueenriquecido con la participación importante de la AuditoríaSuperior de la Federación y de las Entidades de Fiscalización deCoahuila, Chiapas, Nayarit, Sonora y Tabasco. Otros documentostrascendentes fueron el Manual para la Entrega-Recepción de laAdministración Pública Municipal 2004-2005, así como el Manualde Registro Contable para las Administraciones Municipales deabril de 2006, y El Proceso de Fiscalización Superior en el Estadode Veracruz, Tomos I,II,III y IV, bajo la supervisión de laUniversidad Nacional Autónoma de México.

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Todos ellos evidencian la transparencia de la normatividadlegal y técnica que contribuiría al manejo correcto, eficaz yproductivo del gasto público.3

La edición periódica de la revista Fiscalización y Transparenciaen Veracruz, para dar a conocer información pertinente yapropiada al efecto, sirvió para publicar las ConferenciasMagistrales dictadas al personal del Servicio Fiscalizador deCarrera, por personajes de la vida nacional como: José WondelbergK., Luis Carlos Ugalde, Sergio Aguayo Q., Carlos Elizondo Mayer-Serra, Jorge Carpizo M., Mireille Roccati V., Arturo González deAragón, Jorge Resa M., Ma. Antonieta Martín G., Aimée FigueroaN., Jorge Barajas P., Alberto Álvarez del Campo y Jaime Cárde-nas G.

Con evidencias objetivas, los procedimientos y los sistemasdel ORFIS fueron certificados conforme a la Norma InternacionalISO 9001: 2000, que garantiza, según la empresa ABS QualityEvaluations, Inc., un alto nivel de profesionalismo en sus procesossustantivos de administración, jurídicos, de auditoría financieray técnica en las obras y acciones ejecutadas por los entesfiscalizables. Los certificados obtenidos son:

Número 38243 […] por el Servicio Fiscalizador de Carrera[…] recepción y control de documentos que ingresan alORFIS.Número 39251 […] por el Sistema integral de impresiónde documentos.Número 39255 […] por la Capacitación a Consejos deDesarrollo Municipal y Comités Comunitarios […] ycapacitación a autoridades municipales actuales yelectas, relativo a la entrega-recepción de la adminis-tración pública municipal.Número 39580, a la […] Provisión de servicios de Registroy Control de Obras y Acciones ejecutadas por entesfiscalizables […].

3 Para mayor abundamiento, pueden consultarse las páginas 251 a 278 de la Memoria Documentalperiodo 2000-2006, serie La nueva cultura de fiscalización, 2006.

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Número 39581, a la […] Provisión de determinación deresponsabilidades y fincamiento de indemnizaciones ysanciones.Número 40139, para los procedimientos de Auditoría deCongruencia a las Inversiones Físicas de los EntesFiscalizables; yNúmero 40140, para los procedimientos de Auditoría al GastoPúblico de los Entes Fiscalizables (ORFIS, 2006a: 8).

En un resumen apretado, se informa que en todos los entesfiscalizables para los ejercicios fiscales 2000 al 2005, seprogramaron y se efectuaron, las siguientes revisiones:4

Año Auditorías programadas vs. Realizadas Obras revisadas2000 439 4322001 413 457 8,1952002 311 328 5,7712003 357 364 4,7502004 544 538 5,0532005 551 nd 5,212

Las auditorías aludidas pueden ser de diferente tipo, origen ydestino. Explicar cada una de ellas saldría de los límites de esteestudio; tan sólo se mencionan sus denominaciones comoreferencia. Las principales, o al menos, las más comunes son:fiscal, de estados financieros, administrativa, operacional,interna, externa, integral, parcial, gubernamental, de obra, delegalidad, de campo, de escritorio o gabinete, de congruencia,de cumplimiento, de desempeño, de seguimiento, paramétricay social.

Se obtuvieron resultados tangibles de las acciones defiscalización, pues no obstante que se ejercieron presupuestospúblicos que casi alcanzan los 250 000 millones de pesos en elterritorio estatal, durante los años 2000 al 2006, quizá por laprevención y la capacitación hecha al respecto, sólo se presen-

4 Para tener una visión integral de la información previa, puede consultarse el cuadro 19 A, de lapágina 133 y el cuadro 34 de la página 161, de la Memoria Documental periodo 2000-2006, editadapor el ORFIS.

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taron “[…] denuncias penales, fincado responsabilidadesadministrativas o solicitado el inicio del ProcedimientoEconómico Coactivo por un monto total de […] 2,549 millonesde pesos […] que equivale a 19 años de presupuesto de lainstitución fiscalizadora” (Mariani, 2006: 159).5

Acorde a las investigaciones realizadas en el CentroUniversitario de Ciencias Económico Administrativas de laUniversidad de Guadalajara, coordinadas por la doctora AiméeFigueroa Neri, específicamente el Diagnóstico de las Leyes deFiscalización Superior de la Entidades Federativas, en el que seconsideraron 10 indicadores con peso diferente y definido enforma previa, destacan seis estados que obtuvieron la máximapuntuación: Campeche, Chiapas, Durango, Michoacán, Zacatecasy Veracruz (ORFIS, 2006c: 246-250).6 Zacatecas, Campeche yChiapas obtuvieron la calificación mayor; Michoacán bajó a 95junto con Nayarit, y Veracruz alcanzó 90 junto con Guanajuato(Figueroa, 2006: 497).

Por último, debe destacarse que por decisión de la ASOFIS

fue creada la Distinción por el fortalecimiento de la FiscalizaciónSuperior, presea Benito Juárez, para:

[…] reconocer las aportaciones sobresalientes y de calidaden el fomento a la cultura de la rendición de cuentas y lafiscalización superior de los recursos públicos; el fomentode la transparencia en el uso de los recursos; orientar lasacciones de la fiscalización bajo los principios de legalidad,objetividad, eficiencia y eficacia; y promover lasactividades de investigación y capacitación sobre temasafines […] (ORFIS, 2006c: 289).

Dicha distinción fue otorgada por primera vez al Órgano deFiscalización Superior del Estado de Veracruz, en el marco de la

5 Para conocer los resultados y la evaluación de la cuenta pública de cada ejercicio fiscal entre los años2000 al 2004, se recomienda la consulta de las páginas que se encuentran entre la 167 y la 174 de laMemoria Documental periodo 2000-2006, aludida previamente.6 El Diagnóstico de las Leyes de Fiscalización Superior de la Entidades Federativas fue dado a conocerpor la mencionada doctora en la IX Asamblea General Ordinaria de la Asociación Nacional deOrganismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental (ASOFIS), celebrada del 26 al 28 de abrilde 2006.

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VII Asamblea General Ordinaria de la Asociación Nacional deOrganismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental,A. C., en mayo de 2004, en reconocimiento a la labor desarrollada.

VI. Referencias bibliográficas

Ackerman, J. (2006). Estructura institucional para la rendiciónde cuentas: lecciones internacionales y reformas futuras,México: Auditoría Superior de la Federación (serie Culturade la rendición de cuentas, 9).

Auditoría Superior de la Federación (2005) 1804-2004: 180 añosde rendición de cuentas y fiscalización en México, México:Auditoría Superior de la Federación.

Figueroa N., A. (2006). Cuenta Pública en México, evaluando ellaberinto legal de la fiscalización superior, Guadalajara:Universidad de Guadalajara.

Gobierno del Estado de Veracruz-Llave (1999). Plan Veracruzanode Desarrollo 1999-2004, Xalapa: Gobierno del Estado deVeracruz-Llave.

Mariani O., R. (2006). Rendición de Cuentas y Fiscalización en elEstado de Veracruz, Xalapa: edición propia.

ORFIS (2006a). El proceso de fiscalización superior en el estado deVeracruz, Tomo I, Xalapa: ORFIS (La nueva cultura defiscalización).

(2006b). El proceso de fiscalización superior en elestado de Veracruz, Tomo IV, Xalapa: ORFIS (La nueva culturade fiscalización).

(2006c). Memoria Documental periodo 2000-2006,Xalapa: ORFIS (La nueva cultura de fiscalización).

Schedler, A. (2005). ¿Qué es la rendición de cuentas?, México: IFAI

(Cuadernos de Transparencia, 3).Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia

(2007). Estudio comparado de la legislación sobrefiscalización superior en México y las entidades federativas,México: LX Legislatura de la Cámara de Diputados del H.Congreso de la Unión.

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Legisgrafía

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, DiarioOficial de la Federación del 26 de septiembre de 2008.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, Gaceta Oficial del 11 de diciembre de 2010.

Las Reformas Constitucionales en Materia de Gasto Público, notanúmero 038 del Centro de Estudios de las Finanzas Públicasde la Cámara de Diputados, del 30 de junio de 2008.

Ley de Coordinación Fiscal, Diario Oficial de la Federación del 21de diciembre de 2007.

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental, Diario Oficial de la Federación del 6 de juniode 2006.

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, DiarioOficial de la Federación del 31 de diciembre de 2008.

Ley de Fiscalización Superior de la Federación, Diario Oficial dela Federación del 20 de junio de 2008.

Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas, GacetaParlamentaria del 16 de abril de 2009 y Diario Oficial de laFederación del 29 de mayo de 2009.

Ley de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz- Llave,Gaceta Oficial del 29 de mayo de 2000.

Gaceta Oficial 24 del 3 de febrero de 2000.Reformas Constitucionales, Diario Oficial de la Federación del 7

de mayo de 2008.

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Reflexiones acerca del buen gobierno y la ética en laAdministración Pública: los desafíos del Estado

Constitucional de Derecho

Miriam Mabel Ivanega

Sumario: I. Introducción II. La incidencia de los tratados de derechos humanosIII. La transparencia y ética públicas IV. Cuestiones de control público V.Conclusión VI. Referencias bibliográficas

El actual Estado de Derecho involucra el denominado “buengobierno”, cuyos elementos tienen un denominador común: laprotección del ciudadano. Bajo ese marco, en esta ocasiónabordaremos la transparencia, la ética pública, y reflexionaremosbrevemente sobre el control. Ello sin desmerecer otros elementosque también resultan fundamentales para su configuración,como son la participación ciudadana, el acceso a la informacióny la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos.

I. Introducción

La noción de gobernanza (governance en la literaturaanglosajona) se aplica preferentemente para designar lamaquinaria de la acción pública dentro del Estado. Asimiladacomo el buen gobierno, no define una nueva forma deadministrar, sino una modalidad de diseño y ejecución depolíticas públicas. La Administración, como organización, seinserta en su contenido en la medida en que su estructura yfuncionamiento deben ponerse al servicio de las pretensionesgubernamentales, en coordinación con las exigencias sociales.

El término aparece en el informe de la Comisión Trilateralde mayo de 1975 de la Unión Europea sobre Gobernabilidad delas Democracias, como el modo de compaginar la democraciacon la redistribución en regímenes capitalistas de occidente, paraestablecer un nuevo orden de gestión social. De esta forma searticuló el modo de gobierno –sus fines y sus relaciones– con lasociedad civil y el mercado (Alli Aranguren, 2004: 315).

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Uno de los aspectos más complejos del tema es laincidencia de ideologías en el concepto y su alcance (Launay,2008). Los términos de gobernabilidad y gobernanza se empleanpara tratar de analizar el modo y la acción de gobernar, así comola interacción entre gobernantes y gobernados. Incluso, eshabitual que esas denominaciones se utilicen para estudiar lasinstituciones estatales, la ciudadanía y la reforma del Estado.

De allí se deduce que no existe uniformidad en cuanto alcontenido de una y otra; la ambigüedad se presenta tanto en eluso indistinto de los dos términos, como en las connotacionesideológicas que implican. Pero gobernabilidad y gobernanzadeben distinguirse. Según el diccionario de la Real AcademiaEspañola, gobernabilidad es “la cualidad de gobernable” ygobernanza es “el arte o manera de gobernar que se proponecomo objetivo el logro de un desarrollo económico, social einstitucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre elEstado, la sociedad civil y el mercado de la economía”.

Sin perjuicio de la diversidad conceptual, el dato relevantees el nuevo vínculo entre lo público y lo privado, en la promociónde redes sociales, la negociación, el consenso y la flexibilidaden los procedimientos (De la Fuente, 2002).

Recogiendo la evolución de la noción y a partir de ello de esedenominador común (Calame, 2008: 200-203), la gobernanza secaracteriza como:

a) Un sistema de regulación; por ello se ocupa de captar yrelacionar la información, para elaborar un diagnósticopermanente del estado del sistema y tomar las medidascorrectivas necesarias.

b) Un proceso, un ciclo, una real democracia de procesos.Este nuevo enfoque se interesa en cambio por la maneracomo se organiza en el tiempo el proceso mediante elcual las políticas públicas se forman, se aplican y secorrigen.

c) Un cambio de miradas sobre una realidad preexistente.d) Es abarcativa de un conjunto complejo de prácticas

sociales.

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e) Es un arte de la ejecución, en cuyo corazón está la ética ysólo se comprende a partir de la vida cotidiana.

Ahora bien, nos interesa traer a colación el rol esencial que cumplela Administración Pública en el buen gobierno y que se reflejaen la buena administración. Ésta subyace y se contiene en elprimero, a tal punto que involucra un derecho individual en lostérminos de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales delaño 2000.

Al constituir un deber de la Administración, su formulacióntiene dos efectos importantes: 1) es determinante de la calidadde la organización pública, y 2) es una especie de rompiente frentea prácticas administrativas corruptas. Ello sin perjuicio de otrasconsecuencias que muestran la robustez del sistema, en la medidaque genera confianza en los ciudadanos, legitima las actuacionespúblicas e incrementa el rendimiento democrático (Nevado-Batalla, 2009: 19).

En otra ocasión expusimos (Ivanega, 2012) que la Adminis-tración Pública se presenta como una organización ante la cualel ser humano viste distintos ropajes jurídicos: usuario, consu-midor, oferente, contratista, servidor público, receptor de medidasde fomento; en definitiva, el ciudadano en todas sus manifes-taciones. Y en ese ámbito, confluyen una gama de peticiones,consultas y reclamos, junto a otra variación de notas internas,circulares, dictámenes y decisiones.

Los principios y derechos que encuentran cabida en labuena administración se vinculan con métodos que acercan lasestructuras al ciudadano, la ética y la responsabilidad de susagentes públicos, la eficacia, la eficiencia y la transparencia dela gestión, la comunicación con la sociedad, la objetividad y larendición de cuentas. En realidad, podemos continuar con unaextensa nómina de componentes que adquirirán significado enla medida en que la actividad administrativa se proyecte haciael individuo y a los núcleos sociales que éste conforma.

Existen numerosos instrumentos en sentido similar:documento “Gestión Pública Iberoamericana para el Siglo XXI”,aprobado en el 2010 en el seno del Centro Latinoamericano de

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Administración para el Desarrollo (CLAD),1 y las CartasIberoamericanas de: Participación Ciudadana, adoptada por laXIX Cumbre Iberoamericana, Portugal, diciembre de 2009;Calidad en la Gestión Pública, en la XVIII CumbreIberoamericana, El Salvador, octubre de 2008; GobiernoElectrónico, XVII Cumbre Iberoamericana, Chile, noviembre de2007; Código Iberoamericano de Buen Gobierno, adoptado porla XVI Cumbre Iberoamericana, Uruguay, noviembre de 2006, yCarta Iberoamericana de la Función Pública, adoptada por laXIII Cumbre Iberoamericana, Bolivia, noviembre de 2003; laCarta Interamericana Democrática, aprobada en el VigésimoOctavo periodo extraordinario de sesiones de la AsambleaGeneral de la OEA, Perú, 2001.

En síntesis, la directa responsabilidad que tiene la Adminis-tración Pública de lograr y proteger el equilibrio entre los derechosindividuales y las necesidades de la sociedad deriva del vínculoentre el bien común y el reconocimiento y goce de los derechosfundamentales. Esta relación debe analizarse con una visiónintegradora, en la medida que la autoridad pública –en su carácterde custodia y promotora de aquel bien– tiene la obligación dehacer efectiva la vigencia de aquéllos.

Por ello, superadas las viejas concepciones basadas en unaAdministración autoritaria y limitadora de los derechos ylibertades públicas, se reformula el vínculo con el ciudadano.

II. La incidencia de los tratados de derechos humanos

Los intereses de la sociedad se modifican según lascircunstancias históricas, políticas y culturales, lo que da pasoal surgimiento de nuevas exigencias reconocidas a través denormas positivas, que reciben la connotación de derechosfundamentales (Rincón Córdoba, 2004: 17).

Los denominados “derechos fundamentales” constituyenuna referencia ineludible de la modernidad, que muestra laevolución del género humano hacia un estado de mayor

1 Aprobado por la XL Reunión Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD, Santo Domingo, RepúblicaDominicana, 8-9 de noviembre de 2010.

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desarrollo y bienestar. De ahí que en los Estados democráticoslos derechos se convirtieron “en una escala de evaluación de lalegitimidad de los poderes públicos” (Carbonell, 2001: 11).

Respecto a si es posible encuadrar en una sola categoríalos derechos humanos y derechos fundamentales, no existecoincidencia. Así, nos encontramos con nociones de derechosnaturales, derechos públicos subjetivos, libertades públicas,derechos fundamentales, las cuales parecen aproximarse a unaidea común. La cultura de los derechos humanos y el lenguajeque la significa no permiten encontrar una definición unívoca(Peces-Barba, 1995: 416-418).

La tesis que los distingue –no obstante considerar que existeuna profunda interrelación entre ambos– indica que los derechoshumanos tienen una insoslayable dimensión deontológica; sonfacultades inherentes a la persona que deben ser reconocidaspor el derecho positivo. Una vez producido el reconocimientoaparecen los derechos fundamentales que “fundamentan” elorden jurídico del Estado de Derecho.

Con ese enfoque, no todos los derechos humanos estánincorporados a los ordenamientos jurídicos estatales; incluso losreconocidos como derechos fundamentales pueden gozar dediversos mecanismos de garantías. Por eso, la universalidad sepostula como condición deontológica de los derechos humanos,pero no de los derechos fundamentales (Pérez, 1995: 42-45).

También se postula el término de derechos fundamentalesporque es más preciso que la expresión derechos humanos, yporque podría abarcar las dos dimensiones en las que aparecenlos derechos humanos, sin necesidad de “incurrir en losreduccionismos iusnaturalista o positivista”. De esta forma,los derechos fundamentales expresan tanto una moralidadbásica como una juridicidad básica (Peces-Barba, 1995: 512).

Lo relevante es que el ser humano se convierte en el centrode razonamiento del derecho y sus derechos fundamentales enla razón última de lo político y lo jurídico. Es así como el principiodemocrático está presente en su reconocimiento; son las leyeslas que le otorgan legitimidad (Correa, 2003: 20).

La dimensión de estos derechos trasciende los Estados:tanto su protección como su transgresión son problemas que

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afectan a toda la humanidad. En ese sentido, se considera queno se trata de derechos reconocibles en simples normas de rangoconstitucional, sino que constituyen derechos subjetivosexpresados mediante normas vinculantes que los ciudadanospueden hacer valer frente al Estado (Alexy, 2003: 161). Bajo eserazonamiento, se presentan como un todo complejo, compuestopor elementos de una estructura definida, “es decir, las distintasposiciones del ciudadano y del Estado, y entre estas posicionesexisten relaciones claramente determinables, las relaciones deprecisión, de medio/fin y de ponderación”.

Así, los derechos fundamentales –no obstante estarconstituidos por una pluralidad de derechos específicos yautónomos– forman una unidad como elemento que caracterizala forma de Estado (Rolla, 2002). Es por ello que en todos losEstados democráticos los derechos humanos o fundamentales–como se les prefiera denominar– se convirtieron en una escalade evaluación de la legitimidad de los poderes públicos(Carbonell, 2001: 11).

En esa línea de razonamiento, la Administración Pública seenfrenta a múltiples desafíos, uno de los cuales es, justamente,la incidencia que la internacionalización del derecho tiene sobresu organización y los procedimientos que aplica (Gutiérrez, 2009:270).

El control de convencionalidad creado pretoriamente porla Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso“Almonacid Arellano y otros c/ el Gobierno de Chile” del 26 deseptiembre de 2006, es muestra cabal de la relevancia a la quenos referimos.

III. La transparencia y ética públicas

1) La transparencia es un resorte esencial del Estado socialy democrático de derecho; debe instituirse como unapolítica pública que plasme, en concreto, la relación entreética y política.

Se trata de un principio general bajo el cual podemos incluirotros, que encuentran en él su sentido: la transparencia supone

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publicidad, información, participación, rendición de cuentas,ética, responsabilidad, control; aun cuando cada uno de ellostiene un alcance propio y se plasman en derechos que se ejercencon independencia. Lo relevante es que la actuación públicatransparente es “una herramienta para mejorar la calidad devida de las personas” (Villanueva, 2003: XXIV).

2) Lo contrario a la transparencia se identifica comocorrupción: “utilización de potestades públicas paraintereses particulares” (González, 2000: 63-64), figura queencuentra su semejanza en el vicio de la desviación depoder, esto es, “el uso del poder con violación de lafinalidad –de interés público– que inspiró el otorgamientode las facultades pertinentes al órgano; un uso que derivaen provecho directo de quien lo ejerce o de quien gestionauna conducta determinada” (Jeanneret, 2005: 649).

La corrupción se manifiesta de diferentes formas –tal como lodemuestran los catálogos de actos corruptos que incluyen losordenamientos jurídicos– y responde a una multiplicidad decausas. La Convención de las Nacionales Unidas y la ConvenciónInteramericana contra la Corrupción (CICC) son el resultado de lacreciente preocupación por estas prácticas, que afectan lastransacciones internacionales y los gobiernos de todo el mundo.

Estamos frente a un fenómeno que sobrepasa los límitesgeográficos de los países y afecta al sector público y al privado;pues su existencia en el ámbito estatal supone la actuación deun particular con cuya actuación coadyuva a la formaciónde relaciones corruptas (Comadira, 2003; Klitgaard, 1996).

Hemos tenido oportunidad (Ivanega, 2012) de considerarel criterio de que la transparencia se trata de un derecho humanocon el sentido del “derecho a la no corrupción” (Márquez, 2010:189, 217). Su consagración en instrumentos internacionales, enlas constituciones y en normas legales, convierte a aquelprincipio en un imperativo de actuación pública.

Márquez (2010: 217-218) considera que con ello se protegeuna esfera de libertad esencial para el ser humano relacionadacon la seguridad jurídica, con una nota de universalidad distintiva

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de los derechos humanos, “puesto que predica de todo individuopor el simple hecho de ser tal”. Se trata de un derecho subjetivopúblico a favor de los gobernados, que impone los deberes a losórganos estatales, de realizar su gestión pública en el ámbitoadministrativo, con apego a la legalidad (Márquez, 2010).

La transparencia tiene un estrecho vínculo con otros derechossubjetivos –la vida, la propiedad, la libertad, la seguridad jurídica,la igualdad– compartiendo el núcleo de las libertades públicasque se reserva el individuo frente a la sociedad. Por ello, requierede un contorno de garantías jurisdiccionales con el objetivo deque sea aplicado. Pero este enfoque no es pacífico; algunosautores entienden que la transparencia no es un derecho humano,en particular cuando se pretende supeditar a ella el acceso a lainformación. De tal suerte que la crítica se centra en quela transparencia tiene diversos significados, cuya comprensiónse centra en la idea de que es un medio en una relación entregobernantes y organizaciones responsables de proporcionarinformación a los gobernados, para que la conozcan sin que seaplique sanción alguna en los casos en que los responsables nola suministren (Olivos, 2010: 319).

Es un hecho de la realidad que responde a una multiplicidadde causas, las cuales no pueden ser todas removidas por elderecho.

A título ilustrativo, cabe recordar que uno de los ámbitos“sensibles” a la corrupción es el procedimiento administrativo.Tramitaciones y decisiones poco transparentes suelen utilizarel derecho y la legalidad como coartadas, por ejemplo en laselección de los servidores y en los contratos administrativos(Nevado-Batalla, 2009: 56).

En el primer supuesto, la exigencia de idoneidad estádirigida a lograr que los mejores sean los que puedan acceder aformar parte de la Administración. De ahí que la imparcialidaden los procesos de selección deba estar asegurada, a través dela exigencia de parámetros objetivos.

Sin embargo, la realidad suele mostrar desvíos, cuyo análisisno se aborda en esta oportunidad, aun cuando es evidente queel “direccionamiento” de los concursos para favorecer a personasdeterminadas suele ser la modalidad tradicional en estos

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procedimientos. Estas prácticas causan un efecto negativo enla sociedad y en la propia organización, que deja de priorizar elbuen servicio.

El segundo ámbito –el de las contrataciones adminis-trativas– tiene un impacto económico-financiero sobre elpresupuesto público, que lo reviste de una trascendenciaparticular, ya sea en la etapa de formación del contrato (licitacióno subasta públicas, por ejemplo) o durante su ejecución.

En ese contexto, la legitimidad de las decisionesadministrativas estará condicionada, en primer término, a lanecesidad pública que justifica la contratación, es decir, sirealmente a través del contrato se cumple con aquella. De estaforma, sin pretender cuestionar las políticas públicas involucradas,resulta imprescindible corroborar si el objetivo que originó lacontratación se cumplió o no; se trata de controlar la eficacia.

El procedimiento contractual deberá asegurar la concrecióndel principio de transparencia, no sólo respecto de losinteresados directos sino de toda la sociedad. Por último, no debeolvidarse que el contratista ha de comportarse con diligencia,prudencia y buena fe, en atención a su condición de colaboradorde la Administración Pública, aspecto que genera un compromisoindividual y comunitario (Ivanega, 2008).

3) La ejemplaridad y la honradez son virtudes que debenpresidir la actuación de los servidores públicos. El políticoy el funcionario deben respetar los estándares deconducta de la sociedad, la conducta moral exigible yexigida en la normal convivencia de las personasestimadas honestas (González, 2000: 42).

Así, el centro de la ética es la idea de servicio que envuelve a lafunción pública. La experiencia moral del ciudadano comofuncionario, y del particular en tanto colaborador de laAdministración, constituyen el punto de partida de la investigaciónen la ciencia de la ética pública; su resultado es la determinacióndel sentido de aquella experiencia con base en los principiosuniversales que proporciona la razón. Ello supone la exigibilidad

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de ciertos valores deseables respecto de la conducta de losagentes públicos. La conducta de éstos será ética si se exteriorizael cumplimiento de los deberes y pautas que derivan de aquellosvalores (Comadira, 2002).

La ética no es un mero análisis lingüístico, ni puro empirismopsicológico o sociológico; es ciencia teórica, pues su objeto resideen la fundamentación teórica del orden práctico humano ysupone un conocimiento cierto y sistemático de la debidaordenación de los actos humanos; es práctica porque se refierea algo que el ser humano ha de realizar con arreglo a la razón, ytambién es normativa porque estudia las reglas que fijan lodebido para la acción humana (Comadira, 2002).

Frente a las consecuencias nefastas que apareja lacorrupción, los Estados intentaron diversos mecanismos deprotección de los bienes públicos y de la sociedad, entre ellos, eldictado de normas, principios y exigencias éticas. Sin embargo,como adelantamos, la regulación de conductas y sanciones en lamateria –con base en las convenciones internacionales contrala corrupción– no ha sido suficiente, por lo que resulta impres-cindible articular procedimientos de prevención y detección deirregularidades.

Aparecen aquí los sistemas de control interno, externo,previo y posterior que, junto con mecanismos de determinaciónde responsabilidad, deben aplicarse para coadyuvar a corregirlos desvíos en la actuación de servidores y funcionarios públicos.

En definitiva, un modelo ético como herramienta de lagestión pública moderna requiere de diversos pilares; el dictadode normas es sólo uno de ellos. Éstas devienen en inútiles sinose acompañan de otros elementos que trasciendan la formalidadnormativa y se materialicen en acciones correctas.2

2 El tema nos recuerda a la doctrina que considera que la normativa puede incidir negativamentesobre la corrupción. El derecho, además de ser instrumento de un sistema económico que fomenta elflagelo, “también puede actuar independientemente como factor de corrupción”. La realidad muestraque los cambios continuos normativos impiden conocer cuál es el texto vigente. La existencia denormas oscuras –o de validez oscura– producen varias interpretaciones. Muchas veces se vuelve difícilo imposible cumplir con una norma, o su costo de cumplimientos es muy elevado, lo que pone enriesgo la continuidad de la conducta privada. En ciertas ocasiones la autoridad admite que un sectorsocial viole las normas y sanciona un porcentaje reducido de incumplidores, ya que en algunos casos(como en materia ambiental) es más económico afrontar las multas que imponer las tareas de la ley.Mairal, Héctor A. (2007). Las raíces legales de la corrupción, Buenos Aires: Ediciones RAP, p. 18 (CuadernosRes Pública Argentina).

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En ese sentido, el Código Iberoamericano de Buen Gobiernodel año 2006 destaca que la “responsabilización” y la trans-parencia deben ser particularmente válidas “para el alto esca-lafón gubernamental, de tal manera que los patrones de calidady comportamiento ético deben ser respetados por todos aquellosque ocupan cargos públicos y no sólo por los funcionarios decarrera”.

Por último, recuérdese que ética pública y ética privada noson diferentes: la primera es la proyección en el ámbito públicode los principios éticos comunes (Rodríguez, 1993); por ello y enidéntico sentido se entiende que no existen dos morales o éticas,sino dos manifestaciones distintas de una misma realidad: dosdimensiones diferentes de un mismo fenómeno (González,2000).

Sólo como dato de información, cabe destacar que en elcaso de la República Argentina, la Constitución histórica no in-cluyó normas específicas en materia de ética, sólo fijó algunaspautas vinculadas a la función pública (igualdad de oportuni-dades para acceder al cargo y la idoneidad como condición deingreso, condición que se entiende abarcaba el desempeño éticodel funcionario. Posteriormente, con la reforma de 1957 seagregó la estabilidad del empleado público).

Con la reforma de 1994 se incorporó el Artículo 36 que, ensu parte pertinente, regula:

[...] Atentará asimismo contra el sistema democráticoquien incurriere en grave delito doloso contra el Estadoque conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado porel tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos oempleos públicos. El Congreso sancionará una ley sobreética pública para el ejercicio de la función.

Algunas de las normas vinculadas con esta materia son:

• La Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC),aprobada por la Ley Nº 24.759, y la Convención de lasNaciones Unidas contra la Corrupción, aprobada por laLey Nº26.097.

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• La Convención sobre la Lucha contra el Cohecho deFuncionarios Públicos Extranjeros en las TransaccionesComerciales Internacionales, aprobada por la Ley Nº25.319.

• La Ley Nº 25.188 de Ética en la Función Pública y sureglamentación por el Decreto Nº 164/1999. Esta ley–que también modifica el Código Penal– regula losdeberes, las prohibiciones, los conflictos de intereses ylas incompatibilidades aplicables, sin excepción, a todaslas personas que se desempeñan en la función públicaen todos sus niveles y jerarquías (Artículo 5º).

• La Ley Nº 25.246, que sustituyó la rúbrica del CapítuloXIII, Título XI del Código Penal –que pasó a denominarse:“Capítulo XIII: Encubrimiento y Lavado de Activos deorigen delictivo”–, modificó varios artículos del Códigoincorporando el encubrimiento y lavado de activos deorigen delictivo; y creó la Unidad de InformaciónFinanciera (UIF), Ley Nº 25.246 modificada por Ley Nº26.268.

• La Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional,N° 25.164, que fija los deberes y las prohibiciones de lossujetos alcanzados por sus disposiciones.

• El Código de Ética de la Función Pública, aprobado porDecreto Nº 41/1999, aplicable a los funcionarios del PoderEjecutivo Nacional.

• La Ley Nº 25.233, cuyo Artículo 13 creó la OficinaAnticorrupción en el ámbito del Ministerio de Justicia yDerechos Humanos, con la competencia para elaborary coordinar los programas de lucha contra la corrupciónen el sector público nacional y, en forma concurrente conla Fiscalía de Investigaciones Administrativas, ejercer lascompetencias y atribuciones establecidas en los Artículos26, 45 y 50 de la Ley Nº 24.946.

• El Decreto Nº 1.172/2003, por el cual se aprobaron losReglamentos Generales para el Poder Ejecutivo Nacional,sobre: 1. Audiencias Públicas; 2. Publicidad de la Gestiónde Intereses; 3. Elaboración Participativa de Normas;

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4. Acceso a la Información Pública, y 5. Reuniones Abiertasde los Entes Reguladores de los Servicios Públicos.

IV. Cuestiones de control público

Delimitación

Buen gobierno y buena administración suponen la existenciade un control eficiente, lo que no depende de la proliferación deentidades que ejerzan esa competencia. En ese sentido,insistimos en la idea de que a mayor cantidad de organismosde control, menores son los resultados positivos que se obtienende dicha función. Es decir, existiría una relación inversa entre“cantidad” de organismos y “producto”.

Esta realidad es compleja y merece ser analizada según eltipo de control (lo que excede las pretensiones de este trabajo),pero no por ello cabe descartarla como una cuestióntrascendental en el momento de establecer parámetrosconcretos y eficaces de la gestión de los asuntos públicos.

El control tiende tanto a determinar “qué es ilegítimo, nuloo inoportuno”, como a resolver sobre las conductas omisivas delos poderes públicos; observar las irregularidades a fin de quesean corregidas en el futuro, o “impedir” la continuación de lasactuaciones contrarias a derecho; todo ello sin perjuicio de ladeterminación de responsabilidades que se detecten en elejercicio de dicha función. Por eso, su contenido dará lugar amúltiples clasificaciones y variedad de métodos y organismosinvolucrados, por lo que resultará imposible encorsetarlo en unadefinición única.

Sirven como ejemplo de ello los diversos procedimientos yactos que en el ámbito de la Administración Pública suelendesarrollarse: vigilancia, intervención, mando, veto, dirección,fiscalización, verificación, dominio, inspección, revisión,observación legal y visto bueno (Ivanega, 2000).

Es indudable que todo control supone una comparación yque la noción de poder público está comprometida con mayor omenor influencia, según el tipo de control del que hablemos.

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Veamos, en primer lugar, que el control y el poder soncorrelativos e interdependientes; el primero constituye un límitedel segundo; sin perjuicio de que constituya un poder en sí mismo(Márquez, 2005).

Controlar el poder contiene cierta paradoja, pues comoseñala Diego Valadés, la idea misma de poder parece no dejarmayores espacios para pensar en su control (2006: 1-2).3 El citadoprofesor explica que la estructura constitucional de los controlesdebe atender tanto a las demandas reales de la sociedad como alas posibilidades efectivas del Estado, y ello es posible en unsistema democrático en el cual el poder: a) esté distribuido; b)sea regulado con base en patrones de racionalidad; c) estélimitado temporalmente; d) sea accesible; e) sea predecible; f)sea eficaz; g) esté controlado. Condiciones todas que deben estarequilibradas, y cuya presencia permite contestar, en formaafirmativa, la pregunta de si es posible el control del poder.

Suele entenderse que la base de todo tipo de control esevitar abusos. Pero, limitación y control no son lo mismo; estánfuertemente implicados en cuanto el segundo garantiza lavigencia del primero. Poder limitado es poder controlado; peroson distintos, lo que se verifica en la existencia de diversos tiposde control que abarcan sujetos, métodos y objetivos distintos(Valadés, 2006).

Con prescindencia de sus variadas clasificaciones, parareferirse al sistema de control de un país, es necesario partir desu realidad constitucional y legal.

Dejaremos pendiente de tratamiento, los controles judicialy legislativo, y algunas de las modalidades del administrativo,para reflexionar brevemente sobre la gestión y el control interno.

Bajo esta óptica, se reconocen dos cuestiones: la primeraes la creciente necesidad de asegurar que las actividades de unente público se lleven a cabo de la forma no sólo debida, sinoademás deseada, y que contribuyan a la consecución de los

3 Señala el autor que la historia nos muestra que así como ha sido intensa la lucha por el poder, lo fuela lucha contra el poder. En el primer caso, se reconocen tres modalidades de predominio: del másviejo, del más fuerte y del más hábil; el segundo se caracteriza por manifestaciones diferentes pues, ose procura la modificación del aspecto y contenido del poder, o se plantea su dilución, o la sustituciónde un poder por otro mediante un desplazamiento violento. En una tercera dimensión se presenta lalucha interna.

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objetivos globales. Pero también supone que desde unaperspectiva racional –en la cual el control debe realizarse a travésde mecanismos formales– se pase a una macrosocial, en la cualel control es el resultado de un entorno social y cultural (Amat,1998).

Ningún sistema es perfecto, lo importante es comprenderpara qué y para quién se controla, y aquí nos enfrentamos conla preservación del Estado y de los intereses de quienes locomponen: la sociedad.

Gestión y control interno

El control de la gestión es una de las manifestaciones másimportantes de estas últimas décadas. Superada la tendenciade efectuar controles formales, aquella modalidad permitió alos organismos competentes introducirse en la verificación yanálisis de fines y objetivos.

La gestión comprende todas las actividades de unaorganización: a) el establecimiento de metas, b) el análisis delos recursos disponibles, c) la apropiación económica de éstos,d) la evaluación de su cumplimiento y desempeño institucionaly e) la adecuada operación que garantice el funcionamiento dela organización.

De ahí la importancia de esta modalidad que, en un sentidoamplio, incluye no solamente las conocidas 3 E sino las 5 E:economía, eficacia, eficiencia, entorno, equidad. En este sentido,el control necesita que se matice entre lo que hay que hacer y elcómo hacerlo, exigiendo objetivos claros así como un conjuntode sistemas adecuados para desarrollar las acciones.

Una parte significativa de las falencias en la gestión, y que setraduce en el cumplimiento deficiente de las competencias –conel consecuente perjuicio para la sociedad– se produce por lainexistencia o irregular implementación del control interno,herramienta esencial para lograr que se cumplan los objetivos delas instituciones, prevenir y evitar problemas.

El control interno puede ser previo o posterior, y se ejerce através de diversos métodos. Correctamente diseñado y aplicado,proporciona una garantía razonable para el logro de: eficacia y

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eficiencia de las operaciones; confiabilidad de la informaciónfinanciera; cumplimiento de las leyes, reglamentos y políticas.Estamos frente a un proceso que llevan a cabo las personas queactúan en todos los niveles; no se trata solamente de manualesde organización y procedimientos que aportan un grado deseguridad razonable.

Pueden existir diferentes niveles de control interno, porejemplo, el que practica un órgano de naturaleza desconcentradao descentralizada (pero que reconoce el control de tutela en elPoder Ejecutivo) con competencias específicas, como lasContralorías Generales, las Sindicaturas, etc.; o los que llevan acabo los propios gestores que aplican procedimientos y técnicaspara detectar los desvíos, de manera concomitante a la actividadque desarrollan.

Uno de los aspectos que suelen cuestionarse es laindependencia de quienes lo ejercen. Alcanzar la condición de“independiente” requiere la confluencia de ciertas circunstancias:“estatus” legal y conocimiento, experiencia, ética y profesio-nalismo. Por eso es un término asociado a otros como laneutralidad y la objetividad.

También en relación con el control interno posterior (através de la técnica de la auditoría), se presentan tres aspectosque constituyen pilares de la independencia (Ordoqui, 2001):a) su selección objetiva basada en el mérito y capacidad; b) unestatuto o régimen particular de incompatibilidades, y c) elestablecimiento de mecanismos que eviten alteraciones de sutrabajo técnico, en particular de los informes. La existencia demanuales de control interno, de normas de ética y directricesde organismos internacionales (por ejemplo del INTOSAI) protegenestas condiciones.

V. Conclusión

El tema es inagotable. Ingresa en las nociones de buen gobiernoy buena administración un variado complejo de valores, principios,derechos y deberes que van tomando formas particulares segúnla idiosincrasia de cada país, pero que reconocen siempre larelación Estado-ciudadano como eje de análisis.

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El manejo arbitrario de los bienes públicos, la impunidad,la desviación de poder, son preocupación recurrente, en losúltimos años, para especialistas de diversas disciplinas, políticos,administradores e incluso para la sociedad. En particular por laparadoja que encierra que los Estados apliquen políticas ygestionen bienes y recursos bajo los influjos de los tratados dederechos humanos, sin que ello produzca la disminución de losniveles de corrupción. Como si caminaran por carriles separadosy hasta antagónicos.

Como se señaló en párrafos anteriores, el aumento de laproducción normativa protectora de derechos y de principios yvalores exigibles en la función pública, no ha significadonecesariamente un mejoramiento de la gestión o mayortransparencia. Esta realidad no debe desanimarnos, al contrario.Es un verdadero desafío insistir en la consagración de pautas deconducta y de instrumentos efectivos y transparentes de control,en aras de mejorar la gestión pública y la vida de la sociedad.

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Buen gobierno y ética en la Administración Pública

José Luis Meilán Gil

Sumario: I. Introducción II. La idea de buen gobierno III. La buenaadministración IV. Ética en la actuación de la Administración PúblicaV. Conclusión VI. Referencias bibliográficas

I. Introducción

El título sugerido precisa de alguna acotación previa. El análisisdel buen gobierno es propio de la ciencia política. Aunque confrecuencia se asocia a la Administración Pública, aquí seráabordado en el proceso para la delimitación de la buenaadministración. Las fronteras no siempre han estado biendefinidas; incluso en la actualidad puede sostenerse quepermanece la indefinición. La aproximación se lleva a cabo desdeuna perspectiva fundamentalmente jurídica.

La Administración está sometida al Derecho y no sólo a laley, como ha sostenido una tradicional concepción del Derechoadministrativo. Es poder, pero vicarial; sirve, pero no determinalos intereses generales ni es titular de ellos. Su fin es hacerlosefectivos. En eso radica la buena administración, que no es unestándar uniforme y fijo y no responde a bien intencionadosprincipios de ciencia de la Administración, sino a postulados confuerza jurídica en un Derecho administrativo acorde con elprogreso y los requerimientos de la profundización democrática.

El adjetivo “buena” referido a la administración comoactividad, más que como estructura y organización, poseeconsciente o inconscientemente una connotación ética. En esadirección podría concluirse que lo ético en la AdministraciónPública coincide con el cumplimiento del fin que justifica suexistencia, en la realización del Derecho, teniendo en cuentaque se trata de una actividad humana. Sólo las personas sonresponsables éticamente. Derecho y ética no se confunden y nodeben confundirse en un Estado democrático. Aun no siendocoincidentes, no son completamente ajenos, sin caer en

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extremos de teocracia jurídica o de relativismo positivista, quede todo ha habido en la historia.

Aunque la realización del Derecho que concierne a laAdministración no agote el alcance de la dimensión ética de laactuación de sus autores, en gran medida el comportamientoconforme a Derecho es síntoma de comportamiento ético.

El Derecho, en su conjunto, tiene sus limitaciones. Puede ydebe orientar y dirigir y estimular el buen hacer, así comocastigar y disuadir, por tanto, de comportamientos indebidos, ydisponer de modo que sean difíciles de llevarse a cabo, haciendotrasparente la actuación pública. Las claves para una actuaciónética en la Administración Pública habrá que encontrarlas nopocas veces fuera de ese ámbito. En todo caso, es indispensablela colaboración de una conciencia social que estimule la “buenaadministración”.

II. La idea de buen gobierno

La finalidad y justificación del poder

En la historia occidental, cualquiera que sea el origen del poderque se sostenga en toda organización política de la sociedad –enel mundo grecolatino, en la Edad Media y el Antiguo Régimen, enla Edad Moderna y Contemporánea– el fin que lo justifica confluyeen lo que se ha denominado bien común, un vivere bene, enexpresiones clásicas denomínese eudaimonia (Aristóteles) o virtud(Tomás de Aquino). Es la felicidad en la época de la Ilustración (eltestimonio del Emperador José II es paradigmático), que seencuentra presente en los fathers foundators americanos (thepursuit of hapiness) y se repite en la Constitución de Cádiz de 1812.Dando un salto en el tiempo, en la actualidad, según elpronunciamiento de la Constitución de 1978, es la satisfacciónde los intereses generales, o para ser más preciso y menosparticular, hacer reales y efectivos los derechos fundamentalesde la persona, servicios sociales y la mejora de la calidad de vidaen el constitucionalismo contemporáneo.

Algunas de las expresiones recordadas revelan que lo quehoy se entiende por gobierno, administración y ética aparecen

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mezcladas en la fundamentación y ejercicio del poder público.La evolución histórica puede ser examinada como un procesode diferenciación de esos ámbitos del quehacer humano.

En ese sentido, principios para el buen manejo de la respública se encuentran, por ejemplo, en Aristóteles (La Política),en Cicerón (De legibus), en Santo Tomás (De Regimine Principis).Esa corriente se desplaza a lo que podría denominarse filosofíapolítica: son los consejos al príncipe para el buen gobierno,criterios de experiencia o de moral en el gobierno del país ysimultáneamente límites del poder. Así versan el Defensorcivitatis de Marsilio de Padua o las obras de Maquiavelo como elDiscursos sobre las décadas de Tito Livio y el celebérrimo ElPríncipe, anotado por Napoleón Bonaparte, o el menos conocidoNorte de Príncipes de Antonio Pérez (1969).

El absolutismo del antiguo régimen se sintetizaba por losrevolucionarios franceses y tratadistas del Derecho Públicocoetáneos y posteriores en el axioma Rex, legibus solutus,aunque en expresión de Vázquez de Menchaca estaba legibusalligatus. No es cuestión de ahondar en el análisis. Bastaráreconocer en esa ligazón la vertiente moral inherente durantecenturias a la concepción de la monarquía.

En el ciclo de evolución del Estado, por lo que ahora interesa,una etapa se corresponde con la gute Policey, la bonne policecomo expresión de buen gobierno. En ella “se mezclan elaristotelismo tradicional y el espíritu de organización del Estadomoderno” (Stolleis, s/f ). De ahí tomarán su nombre losheterogéneos escritos que tienen por objeto la gestión de losasuntos del Estado. También será denominada cameralística,por el carácter práctico, deducido de la actividad desarrolladaen las distintas dependencias (camera, kammer).La estrechavinculación a la práctica y la falta de un método adecuado en eltratamiento y selección de las materias daban como resultadoun fuerte carácter asistemático que se reflejaba en la mezclade juicios de valor, descripciones, propuestas de reformas, conun carácter paternalista y hedonista en su orientación básica.

Existían reglamentos de administración y textos jurídicos,pero también la ética estaba presente en catálogos de las“virtudes del buen funcionario”. Para el buen gobierno, el príncipe

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precisaba de servidores que, además de ser experimentados yhábiles, debían ser leales y piadosos, de acuerdo con elpensamiento de la época.

Se imponía una labor de sistematización, a la que estánvinculados los nombres de Delamare (Traité de la Police) y devon Justi (Grundsatze des Polizeitwisenscahft). El estudiocientífico se mezcla con consideraciones acerca de laconveniencia o no de la intervención del Estado en unadeterminada materia, pero se establece ya entonces la relaciónentre los fines del Estado y los medios para conseguirlos siempreteniendo en cuenta la realidad práctica circundante.

Identificación de gobierno y administración

La transición de la ciencia cameral a la ciencia de la Administracióndel siglo XIX está marcada por la obra de von Mohl (1799-1875),que establece la diferencia entre Derecho, Constitución yAdministración. Un paso decisivo lo da Lorenz von Stein (1815-1890) con su monumental Verwaltungslehere que intenta reducirel caos cameralista a sistema. Es posible porque existe una ideade la Administración, que da unidad a la actividad del Estado. LaAdministración es la medida de la fuerza y de la acción del Estado.Es la Constitución en su realización dinámica; es el Estado “enacción”.1

La diferenciación entre gobierno y Administración quedadifuminada durante el constitucionalismo basado en laseparación de poderes, abanderada por los revolucionarios enFrancia. La Administración queda embebida en el Poder Ejecutivoy en la Europa post napoleónica, en virtud del principiomonárquico, que supuso una transacción entre los principiosrevolucionarios y las monarquías: el rey como cabeza delEjecutivo participará en el Poder Legislativo.

No hay en el plano científico una separación entre gobiernoy Administración, de lo que son muestra los pioneros del Derecho

1 No vale la pena subrayar ahora la profecía fallida de von Stein acerca del papel integrador de laciencia de la Administración. Lo que se impondrá durante mucho tiempo será la consideración jurídicade la Administración, la preocupación de su sometimiento al Derecho, característico del Rechstaat,que liderará Otto Mayer.

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Administrativo en España (Meilán, 2012). En Gómez de la Serna(1843) no se realiza esa distinción. La ejecución de las leyes selleva a cabo por dos medios: “uno es el de la acción y otro el dela decisión; esto hace que el Poder Ejecutivo sea dividido en PoderAdministrativo o Ejecutivo y en Poder Judicial”. Para Colmeiro(1876): “Administrar significa gobernar, en cuanto gobernaciónequivale al ejercicio del Poder Ejecutivo”.

Diferenciación entre buen gobierno y buena administración

Más que una separación orgánica entre gobierno y adminis-tración, tanto en la doctrina científica como en la legalidadconstitucional, se ha ido abriendo paso una distinción funcionalentre gobierno y administración. En ese sentido Posada Herrera(1842) afirma:

Las funciones del Gobierno son de una esfera más elevadaque las de la Administración, son las que están atribuidasconstitucionalmente al Poder real; la Administración tienefunciones que aunque menos importantes, no son menosprovechosas al bienestar y felicidad del país.

Según Otto Mayer:

[…] para toda actividad que no sea ni justicia, ni legislaciónse introduce la palabra administración, no para remplazaral vocablo Gobierno (Regierung), sino para designar unanueva rama de la actividad, la cual desprendiéndose tambiéndel gobierno se ubica al lado de la justicia (Meilán, 2011).

El gobierno consistiría en “la alta dirección, el impulso que partedel centro para hacer marchar los asuntos en el sentido de unabuena política y el interés general”.

En una línea equivalente se pronuncia Hariou. La funciónadministrativa consiste esencialmente “à faire les affairescourants du public” y la función de gobierno “à resoudre les affairsexceptionelles”, que interesan a la unidad política y a velar porlos “grands intéréts nationaux” (Hauriou, s/f).

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La diferenciación no está explícitamente formulada en losEstados Unidos. Con toda naturalidad se habla de laadministración Bush o de la administración Obama. No existeduda alguna de que gobiernan. En España la Constitución nohabla de Poder Ejecutivo, sino de Gobierno que, entre susfunciones, tiene la de dirigir a la administración, sobre cuyasconnotaciones no es del caso extenderse.

El anterior recorrido permite distinguir en la actualidadentre buen gobierno y buena administración. El buen gobiernoes el que mejor responde a las aspiraciones de la sociedad. Laprueba decisiva en un sistema democrático viene manifestadapor el apoyo o respaldo que tenga en los electores. El juiciojurídico es inapropiado.

Se trata de opciones de carácter político, vinculadas aposiciones o concepciones ideológicas que responden alpluralismo inherente al sistema democrático. Se concretan enpolítica públicas, que pueden ser objeto de análisis por loscultivadores de la ciencia política, por politólogos; no desde laciencia jurídica, hecha la salvedad de comprobar el respeto a laConstitución. Desde aquel punto de vista pueden ser examinadasy propuestas las reformas en materia económica, de salud, deeducación, de medio ambiente y tantos otros capítulos de laacción del Estado.

La buena administración tiene un ámbito acotado por esaspolíticas públicas, con el sometimiento pleno a la ley y al Derecho.En ese sentido podría sostenerse que toda reforma administrativa,que tiende a hacer realidad el paradigma de la buenaadministración, ha de insertarse en el ordenamiento jurídico,desde el que puede razonarse la idoneidad de la organización, delas formas de actuación y la regulación del régimen de los agentespara la realización de las políticas públicas, sin que exista unamezcla inapropiada de aproximaciones científicas diferentes.

Adoptado, por ejemplo, el protagonismo del mercado enactividades que previamente eran de titularidad pública, aunquefueran gestionadas por particulares, y aceptada la creación deagencias reguladoras, un juicio sobre la buena administraciónno consiste tanto en valorar la orientación que presidió aquella

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decisión política cuanto en analizar si la organizaciónadministrativa levantada responde adecuadamente a lafinalidad perseguida por la decisión política.

En ese sentido la función de las referidas agencias tieneque ver con la singularidad de los sectores liberados, en algunoscasos de gran complejidad técnica, como sucede en el de lastelecomunicaciones o el energético. Esa circunstancia requiereuna especialización en aras de que puedan cumplirse de unmodo satisfactorio los fines señalados a las agencias, que nose pueden lograr con una unificación de entidades, previstadesde una indiscriminada reducción del gasto público. La malaadministración resultante proviene de una decisión equivocada,de un mal gobierno.

Apurando el ejemplo, existe consenso en que las agenciasreguladoras tengan la necesaria independencia. Esa nota seextiende a lo que con diferentes finalidades pueden llamarseadministración instrumental, entes instrumentales, cuyo análisisexcede el propósito actual (Meilán, 1996). No resulta excesivosostener que la razón de esa independencia radica en lanecesidad de un distanciamiento del gobierno en materias que,por una u otra razón, se considera que rebasan el ejercicioordinario del poder gubernamental. Se trata de conseguir una“neutralización” del gobierno, cualquiera que sea su coloraciónpolítica, en determinados sectores (protección de datospersonales, energía nuclear, radio televisión pública, bancocentral, entre otros en la realidad española).

A veces, esa independencia no es una elección librementeadoptada por un Estado miembro de la Unión Europea, sinoobligada o sugerida por ésta. Es el caso reciente, en el marco delas medidas requeridas para cumplir con el objetivo marcadode reducción del déficit público, la creación de una unidadindependiente con la finalidad de que siga o vigile elcumplimiento de los objetivos comprometidos por lasadministraciones públicas en cuanto a endeudamiento.

Una sentencia del Tribunal de Justicia de la ComunidadEuropea de 16 de octubre de 2012 declaró que no era conformecon el derecho comunitario la comisión austriaca de protecciónde datos personales por no cumplir con la obligación de actuar

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con la completa independencia, que se exige a la autoridad parael control en materia de datos personales, porque suadministrador es un funcionario federal sometido a supervisiónjerárquica y la secretaría está integrada en la cancillería federal.

III. La buena administración

Administración Pública y administración privada: excurso

La Administración Pública, se ha adelantado, tiene comofinalidad, como misión podría decirse, servir con eficacia a losintereses generales. Desde esta función, han de considerarsereformas que tiendan a mejorarla al servicio, en definitiva, delos ciudadanos. Es lo que la distingue de las empresas privadas.Es prudente, por ello, alertar de afirmaciones que puedenresultar equívocas por su ambivalencia, en el sentido de quetoda agregación social precisa una cierta administración(Lepawsky, 1949).

El adjetivo público es determinante para entender de qué sehabla. El modelo de la Administración Pública no ha de buscarseen el sector privado, aunque algunas de sus técnicas puedan seraprovechadas. Como se ha dicho con autoridad (Wolff, 1963), laAdministración Pública, como la administración privada es cuidadode asuntos, de negocios (Geschaft), pero la expresión es equívoca:porque la esencia de aquélla no viene determinada por laconsecución de ganancias. Aun cuando no se excluyan, suactividad es función (Amt) y no negocio (Geschaft). Es el fin lo quediferencia a unas y a otras administraciones.

La eficiencia no se mide con los mismos parámetros en laAdministración Pública y en la empresa privada. Eso no es óbicepara que estudios y prácticas experimentadas en el sectorprivado no puedan ser adaptados a la Administración Pública,pero el criterio de evaluación es obviamente diferente en uno yotro caso. El rendimiento de la eficiencia, la productividad, laorganización racional del trabajo, se mide en función de laspeculiares misiones de una y otra sin necesidad de identificarlas.En el fondo, puede existir un cierto posicionamiento ideológico,

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en el que no es necesario insistir, o un planteamiento tácticopara hacer más viable la introducción de reformas. No esinfrecuente que frente a una impresión negativa delfuncionamiento de la Administración Pública, explicable por laconciencia que los ciudadanos tienen de sus derechos, sepresente la eficiencia de la empresa privada.

La “buena administración” como derecho fundamental

La expresión “buena administración” ha dejado de ser unaaspiración meramente programática para convertirse en underecho fundamental, en el caso del artículo 41 de la Carta deDerechos Fundamentales de la Unión Europea, elevado a lacategoría de Tratado por el de Lisboa que reconoce el derecho auna buena administración. El avance es de una extraordinariaimportancia. No es necesario insistir en la naturaleza y significaciónjurídica de esa institución. No sólo son derechos subjetivos, sinoque vinculan a todos los poderes del Estado como se reconoce enel artículo primero de la Ley Fundamental de Bonn y en el 53 de laConstitución española, en ella inspirado e introducido por primeravez en el ordenamiento jurídico español por una enmienda de miautoría a una ley de 1977 para la reforma política.

En síntesis, consiste en que toda persona tiene derecho aque las instituciones, organismos y órganos de la Unión Europea“traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de unplazo razonable”. Esta expresión permite un entendimiento nonecesariamente ligado al sentido garantista que domina, sinembargo, en la concreción que de ese enunciado general serealiza en los apartados siguientes del artículo: derecho de todapersona a ser oída antes de que se adopte una medida individualque le afecte desfavorablemente, a acceder al expediente quele concierna, obligación de la administración a motivar susdecisiones, posible reparación de daños.

El contenido descrito constituiría el núcleo fundamental delderecho del mismo nombre a la buena administración, que sesitúa en un nivel constitucional. En ese sentido, por ejemplo, lamotivación se enlaza con la caracterización del Estado como

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democrático de derecho. No es un mero elemento del actoadministrativo. Alcanza también a reglamentos y disposicionesgenerales o normativas, tradicionalmente consideradas comocampo propio de la discrecionalidad e incluso exentas de controljurisdiccional en algunas etapas del ordenamiento jurídico.

No existe un modelo único de buena administración, peroal menos el derecho fundamental indica que existe algo que essustancial, que puede ser común a todas las administraciones.Quizá no sea superflua la primera afirmación a la vista defrecuentes importaciones espurias en los ordenamientosprocedentes de otros con tradiciones constitucionales yculturales diferentes. El caso de las agencias reguladoras ensectores de servicios públicos liberalizados es paradigmático.

La regulación de ese derecho fundamental es deudora deuna arraigada concepción del Derecho administrativo, construidasobre la óptica del control de la Administración Pública, en garantíade los derechos de los ciudadanos, cuya relevancia es innecesariosubrayar. Pero, incluso desde esa perspectiva, la consideracióncomo fundamental del derecho a la buena administración permiteavanzar en el aseguramiento de su realización.

El concepto de la Administración Pública como servidorade los intereses generales conduce a dejar de considerarla comoel “personaje poderoso que desciende del Olimpo”, como diceHauriou, enjoyada de privilegios como todavía se lee en leyes ylibros científicos. Resolver en un plazo razonable adquiere mayorfuerza jurídica desde su reconocimiento como derechofundamental y obliga a un comportamiento diligente de laadministración. En materia de silencio positivo, no basta que elremedio del incumplimiento sea la obligación de dictar un actoexpreso confirmatorio del otorgamiento del derecho. Existe unaresponsabilidad que merece la correspondiente sanción.

La insuficiencia de una perspectiva garantista

La buena administración no sólo es un actuar, tal como sededuce del artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentalesde la Unión Europea; es también estructuras y organización. Una

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organización administrativa adecuada para la realización de losintereses generales es síntoma de buena administración. De otraparte, una inadecuada configuración de los procedimientos deactuación puede dañar la finalidad garantista de la actuaciónadministrativa. Salvar esos obstáculos pasa por una revisión delDerecho administrativo para que la buena administración seaalgo más que una laudable aspiración.

La organización de la Administración Pública, salvo larelativa a los elementos fundamentales de la estructura delEstado, de acuerdo con la correspondiente configuraciónconstitucional, quedó durante muchos años fuera de la atencióncientífica del Derecho administrativo, condicionado por unaconcepción estricta del método jurídico. No viene al casoextenderse sobre ello y la recuperación de su estudio dentro delDerecho administrativo (Giannini, 1988).

Contra el desenfoque metodológico de construir el Derechoadministrativo con la óptica del control de la AdministraciónPública, en la que tanto ha influido la aproximación pretorianaen Francia, me pronuncié tempranamente (Meilán, 1967); ha sidocalificado no hace mucho de “estrabismo del Derechoadministrativo”.2

La vinculación, y mucho menos la identificación, de Derechoadministrativo y materia contenciosa no corresponde a larealidad. Aquel no se agota en el ámbito de los recursos. Lapreocupación por la urgencia de lo patológico no debe impedir,podría decirse, la atención a la fisiología. El Derechoadministrativo es algo más que un sistema de garantías, pormuy importante que éste sea; es cauce para la satisfacción delos intereses generales, que son de los ciudadanos, y justifica lamisión servicial de la Administración Pública.

Esta orientación está vigorosamente subrayada en laactualidad por una importante corriente doctrinal (Schmidt-Assmann, 2003) y se ha puesto de manifiesto de un modosignificativo en relación con el procedimiento administrativo(Barnes, 2008). No es la mera antesala del contencioso, el ámbito

2 “El estado presente del Derecho administrativo italiano” (RAP, 2010:183).

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de una justicia parcial o provisional, una garantía del particularo para la Administración Pública, la ocasión de revisar susresoluciones al resolver recursos presentados ante ella; endefinitiva, el modo de preparar el acto definitivo que pueda serimpugnado ante la jurisdicción contenciosa.

La finalidad del procedimiento no se limita a procurarseguridad jurídica y evitar la arbitrariedad de la Administración,que no es poco. Los ciudadanos aspiran a que el ejercicio de susderechos y actividades no se entorpezca por la observancia deun procedimiento inadecuadamente formulado. No debeconstituir una carrera de obstáculos a salvar. Desde esaperspectiva, es un medio para hacer realidad la buenaadministración, como un deber que enlaza con el derecho alprocedimiento administrativo debido.

Desde ese punto de vista, ha de contemplarse el nuevomodo de administrar que se sintetiza en el e.government oadministración electrónica, en la era de Internet, símbolo deesta sociedad del conocimiento y la información: nuevos modosde notificación, de identificación, de archivo y también de laseguridad jurídica, la neutralidad tecnológica, respeto al derechode protección de datos de carácter personal. Toda una revoluciónque precisa una cultura democrática de manera que laadministración no se convierta en el nuevo Leviatán, que sinembargo, a veces, ocurre.

El Derecho administrativo, me gusta decir, es un Derechode realización. Suscribo la determinación constitucional de quela Administración sirve a los intereses generales con eficacia,pero con sometimiento pleno al Derecho. Por eso ha deentenderse correctamente, sin atribuir un carácter absoluto, que“todo Derecho aspira a la eficacia, a su efectividad” (Schmidt-Assmann).

Eficacia jurídica de principios programáticos de buen gobierno

Una aplicación de la orientación expuesta del Derechoadministrativo es el reconocimiento de la efectiva operatividadde principios que se contienen en leyes con carácterformalmente programáticos. Es el caso de eficacia, eficiencia,

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economía, proporcionalidad, transparencia, accesibilidad,simplicidad, que se erigen en criterios de actuación en diversossectores. Un ejemplo relativamente reciente valdrá para estaexposición.

La Ley 2/2012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestariay Sostenibilidad Financiera, consecuencia de la modificación delartículo 135 de la CE por exigencias de la Unión Europea, contieneprincipios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidadfinanciera, transparencia, eficiencia en la asignación y utilizaciónde los recursos públicos, además de responsabilidad y lealtadconstitucional. Obligan a las administraciones con efectosjurídicos reconocidos en la ley, no sólo porque pautan laactuación de la administración, sino también por las medidasque pueden adoptarse en caso de incumplimiento: necesidadde autorización, e incluso su negación, para las operaciones deendeudamiento de las comunidades autónomas o corporacioneslocales, pudiendo llegar a la disolución de los órganos degobierno de estas últimas.

Uno de los retos del Derecho administrativo actual es,precisamente, hacer operativos para la revisión judicial muchosde esos principios que vinculan a la potestad de la administraciónen su actuación servicial de los intereses generales. Si una leyde dependencia, para hacer frente a una necesidad crecientepor, entre otras causas, el aumento de la edad de vida de losciudadanos, dice que la atención sea integral, su desarrolloreglamentario no puede ignorarlo.

No es una tarea fácil, pero ha de intentarse sin escudarseen una superada concepción de la discrecionalidad y en laimpotencia judicial para sustituir la decisión de la administración,colocándose en el lugar del juez.

El principio de eficiencia obliga a optimizar los recursospúblicos que provienen de los ciudadanos. Quizá sea más propioque el de eficacia que se recoge en el citado artículo 103,1 de laCE, y reconoce el TC (STC 22/1984) como pauta de actuación de laadministración. Es un principio que ha de operar “en la resoluciónde los conflictos sociales y la satisfacción de las necesidades dela colectividad” (STC 178/1989). Afecta al buen gobierno, al diseñode las políticas públicas, pero también a la buena administración.

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Tiene incidencia en el campo, especialmente sensible, de lasprestaciones y servicios sociales, y plantea la cuestión de laparticipación de la sociedad en lo que es actividad de laadministración.

Participación y democracia van unidas, se correspondenesencialmente. No vale la pena insistir. De democraciaparticipativa hablaba la non nata Constitución europea. Comoderecho fundamental se reconoce en la CE (artículo 23,1) el quetienen los ciudadanos a participar en los asuntos públicos,aunque no todo derecho de participación tiene ese carácter (ATC

942/85 de 18 de diciembre). Ello permite concluir, desde unainterpretación positiva, la existencia de derechos de participaciónen ámbitos propios de la administración, distintos de laparticipación política. De hecho, la participación de la sociedaden la realización de los intereses generales que la administraciónsirve ha crecido por imperativos democráticos y ha influido enla construcción misma del Derecho administrativo.

Existen funciones en que esa participación es clara: en losprocedimientos administrativos, en la programación yplanificación, en la elaboración de las normas en que seconcretan, en definitiva, las políticas públicas. Esa participaciónse reclama en ámbitos como medio ambiente, por influjo delDerecho comunitario, urbanismo, aspectos de la administraciónlocal, entre otros.

La participación de la sociedad se ha revelado de granimportancia en relación con las prestaciones y servicios sociales,reclamados para una calidad de vida exigible en esta altura delos tiempos, en cuya materia es preciso un replanteamientodoctrinal.

Es un dato reconocido la voluntad de los revolucionariosfranceses de acabar con los estamentos y organismosintermedios existentes en el antiguo régimen. El nuevo Estadono asumió actividades educativas y asistenciales, en granmayoría desarrolladas en Europa por la iglesia. Un pasoimportante en la evolución de la historia ha sido la asunción porel Estado de responsabilidad en estas y análogas materias,reconocidas en prestaciones que han dado lugar al “estado debienestar”. Las dificultades por las que atraviesa son, en buena

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parte, consecuencia de su éxito. Un número creciente depersonas y un ámbito mayor de cobertura presionan contra lacarga financiera que supone para el Estado.

Hay una imbricación recíproca de acción estatal y vidasocial. El Estado, al asumir la obligación de hacer real y efectivoel bienestar, es un Estado garante, lo que conlleva la realizacióndirecta de prestaciones, pero también el reconocimiento de quedesde la sociedad se contribuya libremente a esa realización.

La crisis actual ha puesto en evidencia esa necesidad. Nose trata de minorar las conquistas sociales, sino de garantizarsu mantenimiento y mejora. Es preciso para ello superar unaconcepción ideológica sustentadora del monopolio del Estadoen la materia, en cuya base sigue existiendo la contraposiciónhegeliana entre lo público, caracterizado por la razón, y lo privadoo particular, dominado por el beneficio. Habría que hablar desistema: de salud, de asistencia social y dependencia, deeducación. Lo definitivo es que el sistema sea universal y de lamejor calidad. Es lo que el Estado ha de garantizar, sin excluir laparticipación de la sociedad.

La participación de la sociedad en estos ámbitos se constataen la existencia de numerosas organizaciones sin fines de lucro,bajo formas jurídicas distintas, que se sitúan, para decirlo de unmodo gráfico, entre el Estado y el mercado, lo que se hadenominado el tercer sector: promovidas por la iglesia,fundaciones, corporaciones y, en general, organizaciones nogubernamentales, fruto de la libertad de asociación y queresponden al principio de solidaridad.

En esa línea se encuentra la Ley 5/2011 de Economía Social,que hace eco de iniciativas comunitarias. Constituye un marcojurídico común para las actividades desarrolladas en el ámbitoprivado con independencia respecto de los poderes públicos bajoprincipios del interés general económico o social, o de ambos(artículo 2), de promoción de la solidaridad que favorezca, entreotros objetivos, la cohesión social y la inserción de personas conriesgo de cohesión social.

Una apelación a ellas y a las familias, se realiza en la Leysobre Dependencia, cuya programada cobertura económica esinsuficiente y se ha reducido como consecuencia de ajustes

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presupuestarios. Las cifras de las prestaciones sociales desde lavertiente de esas organizaciones revelan dramáticamente sujustificación en la actual coyuntura de crisis, de ajustespresupuestarios y elevado número de parados.

Transparencia y buen gobierno

El artículo 103 de la CE establece que la Administración Públicaactuará con objetividad en su servicio a los intereses generales. Esmás que la interdicción de la arbitrariedad. Responde a la obligaciónde “mantener los servicios públicos a cubierto de toda colisión entreintereses particulares e intereses generales” (STC 77/1985 de 27 dejunio). Con toda lógica se acompaña con la transparencia (Ley deOrganización y Funcionamiento de la Administración General delEstado, artículo 3, 2, g), relacionada con la necesidad de rendircuentas de la gestión ante los ciudadanos.

La transparencia va más allá de la obligación de motivar laactuación y de la información y publicidad, aunque las englobe.Se ha dicho que es el derecho de los ciudadanos de conocer y“entender” la actividad administrativa. Un conocimiento oentendimiento que se adquiera de un modo fácil, sin que sea elresultado de un esfuerzo que requiera la especialización delciudadano interesado. No es mera información, sino informaciónde tal calidad que cumpla con las condiciones que acaban deexponerse. Un exceso de información puede incluso dificultar latransparencia. La información, que desempeña un papelfundamental en la Administración Pública de un sistemademocrático, puede hacer opaca la actuación de aquella si sepresenta de un modo sesgado o, todavía peor, cuando esmanipulada desde instrumentos de opinión pública controladospor la administración.

La transparencia hace más difícil que aparezca ese elementocorrosivo de la democracia que es la corrupción. De ahí laimportancia que se le está dando en los ordenamientos jurídicosde una manera general y frontal superando regulacionessectoriales. Es lo que pretende un Proyecto de Ley deTransparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno,

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en tramitación parlamentaria y en cuya elaboración se ofrecióuna audiencia a los ciudadanos para que pudieran remitirsugerencias. Actualmente existen referencias en determinadasmaterias: contratos públicos, subvenciones, presupuestos,actividades de altos cargos, acceso a los expedientes en loscorrespondientes procedimientos administrativos. Se trata ahorade generalizar, ampliar y profundizar la transparencia, así comode concretar las consecuencias jurídicas de su no observancia.

Desde este punto de vista, se lleva a cabo el encuentroenunciado anteriormente entre ciencia de la Administración yDerecho administrativo. Así lo reconoce el proyecto:

En lo que respeta al buen gobierno la Ley supone un avancede extraordinaria importancia. Principios meramenteprogramáticos y sin fuerza jurídica se incorporan a unanorma con rango de ley y pasan a informar la interpretacióny aplicación de un régimen sancionador al que seencuentran sujetos todos los responsables públicos.

En ese sentido se incorporan a la ley “principios éticos”, asídenominados, que adquieren la virtualidad de preceptosjurídicos.

La exposición de motivos subraya, con cierta solemnidad,el propósito último de la ley:

[…] sólo cuando los ciudadanos pueden conocer cómo seadoptan las decisiones que les afectan, cómo se manejanlos fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestrasinstituciones podremos hablar de una sociedad crítica,exigente y participativa.

Permitiendo “una mejor fiscalización de la actividad pública secontribuye a la necesaria regeneración democrática, sepromueve la eficiencia y eficacia del Estado y se favorece elcrecimiento económico”, nada menos.

El ámbito de la ley rebasa el de la administración en sentidoorgánico, abarca a poderes públicos como el Congreso de los

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Diputados y el Senado, y el Consejo General del Poder Judicial einstituciones análogas aunque “en relación con sus actividadessujetas al Derecho administrativo”. Están obligadas a publicar“de forma periódica y actualizada la información cuyoconocimiento sea relevante para garantizar la transparencia desu actividad relacionada con el funcionamiento y control de laactuación pública”. Se utilizarán para ello las “correspondientessedes electrónicas y páginas web” y se prevé la creación de unPortal de la Transparencia por la Administración General delEstado para hacer fácil el acceso de los ciudadanos a lainformación. Las administraciones públicas deben publicar losplanes y programas con el suficiente detalle que permita laevaluación de su cumplimiento.

Contra toda resolución expresa o presunta en materia deacceso a la información se podrá interponer una reclamaciónante la “Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de lasPolíticas Públicas y de la Calidad de los Servicios” con carácterpotestativo previo al contencioso-administrativo. La resolución,calificada de presunta por dejar transcurrir el plazo de tres mesessin resolver expresamente, evidencia el carácter negativo delsilencio al entender desestimada la petición del ciudadano.

Capítulo importante para comprobar la efectividad de tansaludables propósitos es el concerniente a infracciones ysanciones. Entre las primeras cobran especial relevancia lasrelativas a materia de gestión económico-presupuestaria, dadala importancia que ha cobrado la estabilidad financiera y losajustes a que ha obligado su desvío por exigencias comunitarias.Como muy graves se tipifican los compromisos de gastos,reconocimiento de obligaciones y ordenación de pagos sincrédito suficiente para realizarlos o contraviniendo disposicionesde la legislación presupuestaria. Entre las sanciones figuran ladestitución de cargos públicos o inhabilitación.

El modelo que se intenta proyectar es en expresión delartículo 1 de la Ley Foral 11/2012 de 21 de junio, de la ComunidadForal de Navarra:

[…] la implantación de una nueva forma de interrelaciónentre la Administración Pública y la ciudadanía basada

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en la transparencia y orientada al establecimiento delllamado Gobierno abierto, con cauce de profundizacióndemocrática.

IV. Ética en la actuación de la Administración Pública

No parece necesario extenderse en la relación y diferencia entreÉtica y Derecho. Para una concepción positivista del Derechoresulta difícil explicar expresiones –preceptos jurídicos– en laConstitución o en las leyes que aluden a la moral o a la ética: elderecho al honor, la objeción de conciencia, el derecho de lospadres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moralque esté acorde con sus propias convicciones. Hunden sus raícesmás allá del derecho positivo, como sucede con la dignidad dela persona humana,” fundamento del orden político y de la pazsocial” (artículo 10,1 de la CE). Los derechos fundamentalesreconocidos, no creados, por los ordenamientos positivos, secorresponden con los derechos humanos, objeto de declaraciónuniversal, que han de ser presentados como “el lenguaje comúny el sustrato ético de las relaciones internacionales” (BenedictoXVI, 2008).

No resulta sorprendente que en la propia Constitución sealuda expresamente a la ética o a la moralidad de la actuaciónen el ámbito de la Administración Pública. Así se manifiesta, porejemplo, en el artículo 37 de la Constituição Federal do Brasil,según el cual la administración obedecerá, entre otros principios,al de moralidade, un estándar que tiene efectos jurídicos. LaConvención Interamericana contra la Corrupción señala desdeel preámbulo que esa actuación negativa va “contra la sociedad,el orden moral y la justicia”. Y la Declaración del Milenio de ONU

del 2000 afirma, de un modo categórico, que la corrupción puedecontemplarse “como un sistema de mala administración y unamala gestión”.

La ética no se refiere propiamente a la AdministraciónPública como una abstracción, sino a la actuación de laspersonas que la integran. El comportamiento ético que se lesdemanda es que cumplan con su deber, en cuanto que sonservidores de los intereses generales y de los ciudadanos, actuar

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conforme al ordenamiento jurídico, que incluye principios, comose ha venido insistiendo. La idea de servicio en la relación conlos ciudadanos aquilata el mero cumplimiento de lo jurídi-camente prescrito. El ámbito privado queda al margen de laactuación en la administración.

Aunque la realización del Derecho que concierne a laadministración no agote el alcance de la dimensión ética de laactuación de sus autores, en gran medida el comportamientoconforme a Derecho es síntoma de comportamiento ético. Ladesviación de poder, en el mayor número de los casos, suponeuna conducta éticamente reprobable, aunque técnicamente nohaya sido así calificada en un proceso. Algo parecido podríadecirse de la arbitrariedad, motivación ausente o sesgada.

La corrupción se corresponde con actuaciones de esanaturaleza, sean puniblemente castigadas o toleradas osilenciadas. En ella se da un conflicto de intereses, en cuantoun funcionario público que está vinculado por un deber deservicio al interés general lo subordina a un interés particular,suyo o de otra persona física o jurídica. Los contratos o elurbanismo son campos desgraciadamente típicos paraactuaciones jurídica y éticamente reprobables.

El comportamiento ético, en el sentido que aquí se vienemanejando, puede ser favorecido o perjudicado por elcomportamiento que se lleva a cabo en el nivel propiamentepolítico o de gobierno. Los procedimientos no reglados para elacceso a la función pública no favorecen el comportamientoético. El sistema de spoil´s system, de los cambios en la funciónpública según los que se producen en el gobierno, hace posiblela consideración del puesto como un botín, desde el quebeneficiar al partido político que propició el nombramiento.Informaciones privilegiadas a la hora de concursos, por ejemplo,pueden ser una contraprestación o el espurio entendimiento dela fidelidad partidaria, aunque no se procuren beneficiospersonales directos.

En términos positivos, habría que concluir que un sistemade selección de los funcionarios, basado en el mérito, lacapacidad, la transparencia y la seguridad jurídica, es unacondición aconsejable para asegurar comportamientos éticos.

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El contexto social en el que se desenvuelve la actividad dela Administración Pública puede incidir también positiva onegativamente en el comportamiento ético de aquélla. Existeconsenso en considerar que en el meollo de la crisis financiera yeconómica actual se detecta un comportamiento reprobabledesde el punto de vista ético. La codicia se erigió en regla deconducta de entidades financieras y de su personal frente albien común y no sólo de las reglas esenciales del mercado.

Esas conductas en el sector privado constituyen un malejemplo para la Administración Pública y sus agentes. El impactonegativo será menos probable si, como dice la ConvenciónInteramericana contra la Corrupción, se han adoptado medidasque tengan en cuenta “la relación entre una remuneraciónequitativa y la probidad en el servicio”.

V. Conclusión

Como conclusión podría afirmarse que formar a los funcionariospúblicos de un modo continuado, abierto al progreso en lacarrera profesional, en el valor del servicio a los ciudadanos y alos intereses generales es crucial para aspirar a una buenaadministración, que consiste en la realización del Derecho, en elamplio sentido expuesto, y proporciona una base sólida paracomportamientos éticos en la Administración Pública.

La clave última del cumplimiento de la misión de serviciopúblico de los funcionarios radica en convicciones éticas quetienen su explicación, más allá del Derecho y su cuidadaobservancia, en la Ética pública como parte de la Ética generalcuya enseñanza no sería superflua en los cursos de formaciónde los funcionarios públicos. Volvemos así a ponderacionesclásicas, trátese del imperativo ético, o más inteligible para unaantropología realista, de la virtud que hace al hombre feliz,contento con lo que hace y por qué y para qué lo hace, conscientede la lealtad a una misión que vale la pena desarrollar.

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VI. Referencias bibliográficas

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Benedicto XVI (2008). Discurso ante la Asamblea de NacionesUnidas, 18 de abril de 2008.

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organization and management, New York: Knopf.Meilán Gil, J. L. (1967). El proceso de la definición del Derecho

administrativo, Madrid: ENAP. (1996). La Administración Pública en perspectiva,

Coruña: Universidade da Coruña. (2011). Categorías jurídicas en el Derecho

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Droit public impérial et science de la police 1600-1800, Paris:Presses Universitaires de France.

Schmidt-Assmann, E. (2003). La teoría general del Derechoadministrativo como sistema, Madrid: INAP/Pons.

Wolff, H. J. (1963). Verwaltungsrecht,, 5ª ed., Munich/Berlin: Beck.

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El valor de la ética pública

José René Olivos Campos

Sumario: I. Introducción II. Contexto III. Noción de la ética pública IV. Lo públicoy lo privado como referentes de la ética pública V. La calidad de la ética públicaVI. Conclusiones VII. Referencias bibliográficas

I. Introducción

La importancia de la ética pública en las sociedades contem-poráneas refleja una de las tendencias de los estados que buscanresponder a los imperativos de la formación de una concienciamoral de la vida política, económica y social, en la atención delograr consensos, compromisos y responsabilidades del poderpúblico. De este modo, la ética constituye uno de los asuntospúblicos, que resulta ineludible para la forma de obrar de losgobiernos, los cuales tienden a invocar un cuerpo de principioséticos de pretendida obligatoriedad.

Esta acción de los gobiernos suscita el planteamiento deque si realmente la vida pública se rige por principios morales,que puedan producir el desarrollo humano y social a partir delcomportamiento orientado por la virtud, y no por la riqueza y elpoder. Tal cuestión conduce a considerar que la máxima eticidadpública es aún utópica frente a los deterioros del bienestar social,expresados por la desigualdad, los altos índices de criminalidad,la falta de efectividad de los derechos humanos o las nuevasepidemias.

En este sentido, la relación entre los principios éticospúblicos y sus aplicaciones a las complejas realidades socialesproducen una profunda falta de credibilidad para poder aceptarque los enunciados éticos permitan revertir los altos grados dedeterioros a escala planetaria.

Esta falta de credibilidad corresponde a la poca confianzaque se tiene en las instituciones políticas y jurídicas en tiemposde apertura y globalidad crecientes y la democratización del poder,cuyos resultados han sido el reencuentro ampliado de la brechaentre pobreza y riqueza, mayores índices de abstencionismo en

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la renovación del poder público en los regímenes democráticosrepresentativos, así como los que devienen, por quienes impartenjusticia, no respetan o no hacen respetar el Estado de derecho, loque ha generado déficit de gobernabilidad y, sin duda, una crisismoral profunda en las sociedades contemporáneas. Sonfenómenos que dificultan la eficacia de la ética pública, lo queobliga a repensar cuál debe ser el sentido de ésta para regular eldesarrollo justo, equitativo y humano.

En el debate de la ética pública, el presente texto tiene porobjetivo examinar la importancia de la ética pública en laproducción y vigencia de los valores de lo público, que implica algobierno, a la ciudadanía y los actores de la sociedad en eldesarrollo, lo que se sustenta en los principios de la igualdad yla libertad. Esto comprendería el contenido público de la éticapública, el cual tiene ubicación en el desarrollo de sociedadesdemocráticas.

II. Contexto

Hoy en día, en los distintos órdenes de la vida pública, el términoético es empleado para determinar principios, valores y actitudesque resultan fundamentales para el quehacer público y laconvivencia de la sociedad moderna.

El imperativo por la dimensión ética en la vida pública, enla sociedad producto de la modernización, responde alreacomodo mundial que se expresa en una época que es másinterdependiente, incierta y turbulenta. La interdependenciamanifiesta por el capitalismo posmoderno “significa que laseconomías nacionales, ante la apertura y la globalización en laproducción y en las finanzas, han pasado a ser economíasinterdependientes de los mercados internacionales”. Laincertidumbre constituye:

[…] un rasgo que se ha hecho presente en la economía deun mundo tan complejo y cambiante como el de la décadade los ochenta y finales de siglo. El fin de siglo ha sido llamadocon razón la era de la incertidumbre, porque a diferencia de

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los años setenta, la interdependencia y la globalización y lacomplejidad de los actores y de intercambios han hechomenos previsible el comportamiento económico (Villareal,1993: 72-73).

Mientras que la turbulencia:

[…] se caracteriza porque no admite predicción. Es seguroque ocurrirá lo inesperado; pero es imposible predecircuándo, dónde y cómo. Vivimos en tiempos turbulentos,no porque haya muchos cambios, sino porque se muevenen muchas direcciones distintas (Drucker, 1994: 345).

En este nuevo escenario de la sociedad moderna, los estadosnacionales ceden lugar al paradigma de la ética pública parasortear el ritmo de cambio, que oscila a producir una mejor actitudy a la formación de una conciencia moral pública como unarespuesta para atender a los requerimientos de una actuaciónpública responsable, transparente y apegada a principios públicos,lo cual se expresa en dos vertientes. La primera vertiente apuntaal combate a la corrupción en las instituciones gubernamentales;la segunda, al impulso al desarrollo integral y sustentable convalores que respeten la calidad de vida. Ambos aspectosconvergen en una dimensión global e interdependiente.

En la vertiente del combate a la corrupción, distintosgobiernos manifiestan la preocupación para obtener, con elsentido ético, una nueva concepción de los asuntos guberna-mentales sustentada en los valores morales para la vida ensociedad y para lograr el buen funcionamiento del gobierno, loque se observa por la presencia de códigos de ética pública queprescriben reglas como factor primordial de la función pública;con estas reglas se pretende regular determinadas conductasque afectan el patrimonio de los recursos públicos y el buendesempeño de las instituciones públicas.

En la nueva realidad de la sociedad moderna, la corrupciónse configura: en la apertura de mercados nacionales que confrecuencia aumentan las posibilidades de desvío de recursos

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públicos; en la amenaza de “fraudes cibernéticos” en losmercados financieros internacionales; en los procesos deprivatización de empresas públicas ofrece oportunidades paraque los servidores públicos cometan peculado e inclusoobtengan un beneficio directo en la asignación y adquisición deempresas a precios por debajo del mercado utilizando a untercero (Valverde, 2002).

De este modo, los códigos de ética pública que establecenlos gobiernos, se inscriben como una forma de combatir y evitarla corrupción, lo que constituye un asunto prioritario para eldesarrollo institucional del gobierno, que es observable en lapercepción de las agencias gubernamentales y organismosmultilaterales, que comprenden a la corrupción como situacióncrítica y amenaza a las:

[…] instituciones públicas democráticas, que permiten lainfluencia de intereses impropios en el uso de recursospúblicos y poder, minando la confianza de los ciudadanosen las actividades legítimas del Estado (Organización parala Cooperación y el Desarrollo Económico, 1999: 11).

Esta preocupación se ha patentizado con los resultadosempíricos que el Banco Mundial ha realizado en gran númerode países, al considerar los indicadores de desarrolloinstitucional, el grado de corrupción existente, la presencia yfiabilidad de mecanismos de solución de controversias, incluidoel Poder Judicial. Esto evidencia una correlación positiva de estosindicadores y, sobre todo, destaca avances poco significativospara las regiones de América Latina y África (Prast, 2002: 318-319).

Ante esta situación descrita, la dirección gubernamentalapunta a generar una perspectiva ética para lograr consensos yresponsabilidades de las instituciones públicas, es decir, unamayor conciencia moral a través de códigos de ética públicaque se asumen como un medio para el mejoramiento de lafunción pública en las instituciones gubernamentales de losdistintos países, como los que integran la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económico.

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En la segunda vertiente, distintos países en desarrollo hanplanteado de manera más intensa, en la última década, enorganismos internacionales, la importancia de las relacionesentre la dimensión ética y el desarrollo en el que se incluyenasuntos públicos pendientes por resolver como la pobreza, laexclusión social, el deterioro ambiental, de la salud y laeducación, entre otros aspectos fundamentales para impulsary construir un desarrollo integral.

La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social convocada por laONU, que se dio cita en Copenhague en el año de 1995, constituyóimplícitamente una reunión con una agenda ética, frente a lamagnitud de la pobreza mundial. Esta pobreza, sin duda, sevincula claramente con los valores actuales de igualdad y justiciasocial, que plantean superar la exclusión y marginación socialsustentada en las condiciones de vida de tres mil millones depersonas ubicadas por debajo de la media mundial de la pobreza,al ganar menos de dos dólares diarios; además hay que considerarestos datos: mil trescientos millones de individuos que obtienenmenos de un dólar; 828 millones de personas tienen hambrecrónica; dos mil millones con deficiencias de micronutrientesbásicos; y ocho millones a causa de la exclusión social muerenanualmente por causas perfectamente evitables. Mientras tantoel 20 % de la población mundial más rica es dueña del 86 % delProducto Interno Bruto y recibe el 68% del flujo de la inversiónextranjera (Kliksberg, 2002: 188).

La región Latinoamericana y el Caribe, en el año de 1995,se inscribió en dicha realidad mundial, al contar con 196 millonesde personas en condiciones de pobreza; de éstas, 94 millonesse encontraban en pobreza extrema sin trabajo o con empleode bajísima productividad y grandes sectores de campesinos eindígenas subsistían en condiciones de marginación. Estasituación de pobreza aumentó para el año 2000, a 224 millonesde personas; asimismo se incrementó la discriminación étnicay la mayor parte del empleo se ha generado en el sector informaly en varios países son inferiores a los de la década anterior(Aylwin, 2002: 101-102).

Esto expresa los imperativos éticos de dignidad, igualdad,respeto a la calidad de vida, derechos humanos y solidaridad

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humanitaria, así como la inmoralidad sustentada en el contrastede la opulencia e indigencia mundial. No obstante, estos imperativosmorales, supuestamente compartidos a escala planetaria, sepatentizan en un ideal ante la realidad de exclusión y marginaciónsocial, lo que socava el sentido de una moral única y universal,objetivamente válida para todos frente a desigualdades y falta deoportunidades.

III. Noción de la ética pública

El significado del concepto de la ética pública varía en funciónde dos nociones: qué se comprende por ética y qué por públicoo pública. Por ello, es conveniente iniciar por determinar el primerconcepto y, posteriormente, tratar el segundo para intentarestablecer la concepción de la ética pública en una sola voz.

La noción de ética deriva etimológicamente del griego ethosque significa modo de ser, carácter o forma de comportamiento.La noción de la ética califica todo comportamiento. No obstante,cuando la esfera de la ética se plantea la cualidad del compor-tamiento, se otorga características propias y específicas a laconcepción de la ética. Al respecto, la doctrina ética ha planteadoel desarrollo de las cualidades del comportamiento o modo deser que tiende a comprenderse en distintas formas y grados paracada sociedad determinada, como resultado de un procesohistórico. De aquí el carácter relativo de las distintas con-cepciones que se han atribuido a la noción de la ética en funcióndel tiempo y del espacio, sin que esto haya implicado dejar desalvaguardar los principios y valores positivos en el trayectohistórico en que se han dado de manera universal.

En efecto, en la época antigua, con Platón y Aristóteles, enel discurso que elaboran sobre la ética, ésta se configurapolitizada; ambas disciplinas aparecen indisolubles, puesconstituyen aspectos de la vida humana en comunidad. Elsistema ético y político de Platón es postulado en un gobiernode filósofos y los más sabios, para alcanzar el bien como máximaaspiración ética, por medio de la virtud, sabiduría y justicia, puesel mayor mal que podía sufrir un hombre era la injusticia. Así, laretórica como arte de la persuasión se debía divulgar bajo valores

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morales y políticos orientados al bien, la virtud, la verdad y lajusticia.

Para Aristóteles, la ética en cuestión no se ocupa de lo quehace el hombre, sino de la intención del obrar de éste; explica elcomportamiento humano a partir de la virtud como vía paraalcanzar la perfección del hombre y con base en esto lograr lafelicidad, pues un hombre feliz es aquel que vive bien y obrabien, tiene una existencia dichosa y un comportamiento rectoy, si el bien es aquello a lo que todas las cosas aspiran, esplausible hacer el bien a un individuo en particular, pero más alpueblo en su conjunto. A este cometido se orienta la atencióntanto de la ética como de la política, cuando procuran la felicidadhumana, que es la más bella, suprema y placentera de todaslas cosas, y concierne a las actividades que se realizan conformea la virtud más elevada para llevar una vida de perfección.Inclusive la ética es juridiciza cuando Aristóteles discurre elproblema del “bien”, el nombre del obrar de los hombres de loque es “justo”, o el nombre del “mal” de lo que es “injusto”,invocando la justicia y las leyes (Aristóteles, 2000).

En el discurso de Tomas de Aquino (como en la obra Tratadode la ley, tratado de la justicia, gobierno de los príncipes), la éticase teologiza y juridiciza. Se teologiza al adecuarse a la visión delmonoteísmo, la cual sustenta la ley moral del obrar humanoque busca el verdadero bien, el cual ha de realizar a plenaconciencia conociendo su propia verdad; esto alude a una moralque se apoya en la verdad de lo que el hombre es y de susexigencias, lo que constituye su proyecto para poder actuar, queen gran parte le ha sido dado por Dios. Cuando Tomas de Aquinotrata la ley formulada por los hombres, la ética se juridiciza alseñalar que la leyes “obligan a conciencia” cuando son justas,cuando sirven al bien común, cuando distribuyen las cargasequitativamente, cuando no falta el respeto a Dios y cuando noexceden la autoridad de los legisladores. Si las leyes formuladaspor los seres humanos no satisfacen estas condiciones, soninjustas y entonces no “obligan a conciencia” automáticamente.Sólo existe obligación moral de cumplir con esas leyes cuandolas circunstancias así lo demandan a fin de impedir escándaloso disturbios (De Aquino, 2000: 34-45). De tal forma, Tomás de

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Aquino expone la inexistencia de leyes humanas injustas y lafalibilidad moral de la ley.

En la doctrina del derecho natural, la ética se juridiciza enel desarrollo de los distintos enfoques que se producen; así secomprende la relación entre la normatividad jurídica y lanormatividad moral. En una de sus versiones, denominadadoctrina del derecho natural clásica, sintetiza la problemáticadel nexo entre la moral y el derecho, al establecer que elcontrolador último del derecho “[…] no puede ser otro que lavoluntad ética de los órganos estatales de cumplir su cometidorespetando firme y honradamente el derecho”. Agrega:

[…] que no obstante, la moral y el derecho no seconfunden: la moral siempre se dirige al perfecciona-miento general del hombre; mientras el derecho (leyjurídica natural y derecho positivo) se reduce a crear lospresupuestos sociales para que los seres humanos puedanrealizar sus fines (Verdross citado por Márquez, 1985: 45).

De este modo, la ética se constituye en una esfera superior delderecho.

En los sentidos doctrinarios anteriores, establecidos comoreferentes, se puede advertir que la ética no se configura comodisciplina específica frente a la política, la teología o el derecho,sino que ciertamente se constituye en un instrumento inseparabley fundamental de éstas. No obstante, metodológicamente se puedeestablecer su ámbito autónomo, en tanto que la ética trata laspreocupaciones prescritas por las normas morales, es decir, laautodeterminación y la autorresponsabilidad que cada individuodebe corresponder por sí mismo y que tiene por sustento los valoresaceptados como válidos en una comunidad en un periododeterminado. Esto plantea supuestos de libertad e igualdad de lapersonas para elegir las determinaciones de los valores moralesque asumen.

En consecuencia, para fines de nuestro trabajo, podemoscomprender a la ética como el comportamiento que el hombreasume o elige conforme a las normas morales prescritas (por

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ejemplo: lo bueno, lo justo, lo correcto, etcétera) y que son válidasen un momento dado para una sociedad determinada.

Una vez delimitado el concepto de la ética, tratemos elsegundo aspecto: la noción de lo público, término que derivaetimológicamente del latín publicus que significa “conocido portodos”. Esta idea plantea la distinción y, a su vez, los límites conrespecto a otro concepto que, en contraposición, permiteclarificar lo público: lo privado, lo sabido por unos pocos.

Aristóteles había identificado y delimitado las dimensionesde lo público y lo privado, al establecer que lo público consisteen la existencia de una comunidad política y lo privado en unacomunidad doméstica; ambas comunidades se valen de lacrematística para la obtención de bienes y medios desubsistencia que requiere la polis y la familia. La crematística serefiere al adquirir, mientras que la administración domésticaconcierne a la distribución y uso de esos bienes. Existen dosclases de crematística: una que llevan a cabo quienes gobiernany administran la polis (lo público) y la administración familiar (loprivado) con el propósito de garantizar su existencia. Porconsiguiente, la concepción de lo público se realiza en lacomunidad que es la polis, es el gobierno y la administración dey por los ciudadanos griegos, que es una dimensión constitutivade los hombres libres que viven en y para la polis.

Los romanos, en la época antigua, ven la dimensión de lopúblico como res pública, que significa “cosa común”, cosa de lacomunidad, donde lo público es asunto de la comunidad o de lacivitas. Los romanos también sitúan la distinción entre lo públicoy lo privado, esto se advierte en la obra del El Digesto delemperador Justiniano (1878), en cuya compilación jurídicacomprende estas dos nociones dentro de la disciplina delDerecho, donde lo público se constituye por el derecho públicoque: “[…] se refiere al estado de la república” y lo privado secomprende por derecho privado referido “[…] a la utilidad de losparticulares”. Por lo tanto, lo público y lo privado se juridiciza enius publicum y en ius privatum.

Estas interpretaciones tempranas de lo público sedesarrollan en un proceso histórico, que conduce posteriormentea identificar lo público en la república transformada en el Estado

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moderno, que asume rasgos diferentes con respecto a lo privado.El Estado moderno configura lo público por la expansión yconcentración del poder político en la esfera estatal, que alcanzay se expresa por la centralización de decisiones y recursos, porla diversidad y expansión de organismos especializados en lasfunciones políticas y administrativas, por la ampliación del podersoberano estatal (tanto al interior de su territorio y como alexterior), por el monopolio de la fuerza pública y del derecho,así como por la participación directa en la actividad económica.Lo público es, entonces, toda decisión y actividad del Estado.

No obstante, los procesos de democratización del poderpolítico y la globalización en nuestro tiempo redefinen lo públicocentrado únicamente en lo estatal que es motivo de crítica:

[…] en primera instancia, en los parlamentos, los partidospolíticos y la prensa a través de los cuales se conforma lavoluntad y la opinión pública. Con lo que adquiere máximaimportancia la ampliación del espacio público, tantoporque las instituciones estatales actualmente se revelancomo insuficientes para el ejercicio de la ciudadanía, comoporque en la medida en que la esfera pública trasciendecada vez más los límites del Estado, se requierenmodalidades de control social que también se ejerzansobre la sociedad (Bresser, 1998: 32).

En esta perspectiva, lo público no debe comprenderse comomonopolio estatal, sino debe constituirse en un espacioampliado, diverso, múltiple, que otorgue cabida a distintosagentes (gobierno, privados, ciudadanos, organizaciones nogubernamentales, etcétera) en la cosa en común, para lasolución de problemas de interés general. Como bien haseñalado Luis Aguilar:

[…] gobernar no siempre es intervenir siempre y en todolugar ni dar formato gubernamental homogéneo a todotratamiento de los problemas. Lo gubernamental espúblico, pero lo público trasciende lo gubernamental. Unapolítica puede ser aquí una regulación, ahí una distribución

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equitativa de recursos (incentivos o subsidios en efectivoo en especie, presentes o fututos, libres o condicionados),allá una intervención redistributiva directa, más allá dejarhacer a los ciudadanos (Aguilar, 1992: 32).

De este modo, lo público considera lo estatal, lo gubernamental,lo privado y lo social en los asuntos de interés general que sedeciden, a través de diversos canales, individuales o colectivos,de opinión, comunicación, debate, entre otros, de forma unánimeo mayoritariamente para dar dirección a la sociedad. Sea estauna concepción inicial de lo que entendemos por público y quetrataré posteriormente de forma más amplia.

Una vez delimitadas las nociones de la ética y de lo público,se puede intentar una definición de la ética pública ante losesquemas conceptuales que observan mutaciones constantesen tiempo y espacio que demuestran cualidades distintas depercepción y comprensión. No obstante, es importanteestablecer una concepción de la ética pública no como unaformulación acabada y universal, sino como un referentefundamental de nuestro trabajo.

Entendemos por ética pública al conjunto de valores ycomportamientos responsables que son de la competencia einterés de diversos actores políticos, gubernamentales, privados,de las organizaciones sociales y de los ciudadanos en un ámbitoinstitucional, que hace factible el desarrollo de la sociedad, endonde se garantiza, prevalece y se ejerce la igualdad y la libertadde todos como partes integrantes de la comunidad social.

IV. Lo público y lo privado como referentes de la ética pública

En las sociedades contemporáneas donde se reconocen yejercen las libertades y la igualdad entre los principales fineséticos (Alarcón, 1999: 26), se redefinen las relaciones entre lasestructuras y responsabilidades de lo privado y lo público, en ladinámica de optimizar la libertad del mercado, reducir lasdimensiones del Estado en la actividad económica y susintervenciones en la sociedad.

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Lo privado, comprendido como lo reservado a los individuosque generan múltiples intercambios libres en las modificacionesestructurales de apertura y liberación de las economíasnacionales, apunta a fortalecer las capacidades de producción,distribución y consumo. La finalidad es desenvolverse en losámbitos de competencia o cooperación para la obtención debeneficios económicos particulares, que conducen a laintensificación de la acumulación de la riqueza, a la reproduccióndel capital y a la internacionalización de éste, bajo la forma decorporaciones supranacionales.

Este nuevo enfoque, que es reforzado con la privatizaciónde las empresas estatales y la reducción del Estado a unapresencia reguladora y de protección legal de las libertadeseconómicas, acrecienta el poder económico de determinadosindividuos y grupos; en consecuencia, se redefine el ámbito deacción estatal a favor de lo privado.

Así, se amplía la esfera de la acción privada y, con ello, seincrementan los espacios de las libertades económicas. Ahorabien, habría que plantearnos si el incremento de las libertadesen el ámbito de lo privado es utilizado de manera responsablepara conseguir la transformación del sistema social (por ejemplo,la responsabilidad ecológica, de consumir menos recursosnaturales y descargar menos elementos contaminantes alambiente). El conjunto de valores de lo privado, que refleja lavoluntad para asumir riesgos, obtener ventajas, producir losbienes y servicios y conseguir ganancias, no resulta suficientepara atender esta cuestión, sobre todo cuando los derechos depropiedad y los intercambios están asegurados por el Estado,con un conjunto de normas positivas, en diversas actividadesde cobertura y servicios, que impulsa los procesos demarginación y pobreza ante la destrucción de bienes públicos.En ese sentido, resulta difícil lograr la licitud moral, que pudieray debiera de existir, contenida por los valores dados en el ámbitode lo privado.

Lo público, por su parte, comprende más allá de lo privadoy del interés individual; es el nexo de voluntades, recursos yvalores comunes para generar bienes públicos, reconocidoscomo patrimonio accesible y disponible para todos sus

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integrantes, en la medida de que se trata de un producto detodos y, por lo tanto, les pertenece. Lo público es asunto colectivoque implica decisiones y actuaciones para realizar proyectos,objetivos y metas determinadas, con las cuales se obtienenbeneficios comunes, cuya realización exige capacidades,organización, recursos, tiempo, esfuerzos, reglas de regulacióne interacción. Lo público sustenta los valores de equidad y justiciapara conducir y regular los beneficios y costos compartidos. Lopúblico no es opuesto a lo privado, no lo excluye, considera laexistencia de los individuos con autonomía, les reconocecapacidad, competencia e idoneidad, protege sus libertades yavala su ampliación.

El atributo de lo público no es asunto exclusivo del Estado,también incluye a la acción de todos los ciudadanos, de lasorganizaciones civiles y sociales cuando asumen un papel activoen el seno de problemas comunes, cuando cumple deberespúblicos ante la magnitud de la problemática social. Lo públicoimplica que todos sus integrantes tienen derechos para accedera todos los satisfactores producidos por la sociedad, sin exclusiónde nadie, en virtud de las diferencias que pudieran darse, ya seaneconómicas, sociales, culturales, de raza, etnia, religión o sexo.

Lo público y lo privado son dos ámbitos de las sociedadescontemporáneas, en donde cada uno fija objetivos, metas,estrategias, organiza la cooperación y ejecuta accionesapegadas a determinadas reglas para lograr un mejor desarrollo.Uno y otro llevan a cabo su vida pública y su vida privada deforma institucional, donde regulan conductas, satisfacenintereses y determinan valores.

Lo público, como atributo del interés general de la sociedad,se ocupa de los valores que deben regir para garantizar lafuncionalidad de lo privado y lo público; estos valores reconocenlos derechos de las personas y la responsabilidad institucionalpara garantizar su ejercicio.

La libertad y la igualdad son los valores insustituibles parael funcionamiento de la vida pública y la vida privada. La igualdaddebe conducir a una distribución equitativa y la libertad dejarhacer a los individuos sin que ahonden las desigualdades. Lavigencia de ambas, la libertad y la igualdad, favorecen la

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institución del orden justo y equitativo. Disociados puedenconducir al autoritarismo o totalitarismo y a la opresión, o biena la inhibición e inmovilismo de la sociedad y a la extremapobreza. Son valores sustantivos de los sistemas democráticosque favorecen la creación del orden jurídico y político con justiciay equidad. La negación de uno u otro imposibilita el uso de lascapacidades y derechos en un ambiente plural, competitivo yparticipativo, es decir, democrático.

Por lo tanto, el espacio público, que se articula con el concursode la libertad y la igualdad, debe asumir responsabilidades ycompromisos que favorezcan la justicia y la equidad. Esto, cuandose estructura en un sistema jurídico con fundamentoconstitucional, se constituye en atributos irrenunciables alestablecerse los presupuestos normativos de lo público, quepostulan, en el conjunto de disposiciones, los derechosfundamentales de libertad, igualdad, propiedad, seguridadjurídica, la vigencia de la democracia y los postulados de la equidadsocial.

V. La calidad de la ética pública

La ética pública se ha constituido en un aspecto central en eldesarrollo institucional de los gobiernos en los estadosdemocráticos contemporáneos. Una de las principales causasque se advierte es la falta de solvencia moral de los servidorespúblicos. Tal desprestigio se ha producido por la impunidad enlas conductas de cohecho, peculado, tráfico de influencias,enriquecimiento ilícito, ejercicio abusivo de funciones, así comopor las dilaciones administrativas y el burocratismo, las cualesincluso se consideran inherentes a la naturaleza de la funciónpública.

La necesidad de códigos éticos, que impliquen que lamoralidad pública represente la conciencia responsable deproporcionar los resultados ante la falta de la observancia delas leyes e incremente los compromisos públicos del Estado dederecho, plantea sólo una de las dimensiones para obtenerresponsabilidad y resultados guiándose por valores éticospúblicos. En la formación de este interés público, participan otros

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actores que también asumen responsabilidades éticas ymateriales porque inciden directamente en las conductas ilícitas,como en los casos de:

• Corporaciones económicas que, en ocasiones, se vinculana hechos de corrupción en los procesos de privatizaciónde empresas públicas, así como en la obtención de favorespara obtener discrecionalmente concesiones y aumentode tarifas;

• Las agencias calificadoras de riesgo de los mercadosfinancieros capaces de provocar crisis financieras queafectan a países enteros, sin responsabilidad alguna, conuna información simplificada y sin tener en cuenta lacalidad institucional;

• Los grupos multimedia como mediadores entre el Estadoy la sociedad, cuya acción corre el riesgo de ser tratadacomo una mercancía más, conduciendo a configurar larealidad y la agenda pública tendiente a simplificarla yrecrear una visión antipolítica (Bordón, 2002: 382-383); y

• La ciudadanía, que en la obtención de resultados prontosy expeditos de la función pública o que les reportebeneficios sobre asuntos de su interés, proporciona dadivasu otro tipos de ofrecimientos a los servidores públicos.

El gobierno y los actores involucrados en las referidas conductastienen, cada uno, su propia responsabilidad moral. Concebido así,el perfil de una ética pública es más amplio, va más allá del sentidounilateral de la moralidad de los servidores públicos. Unos u otrosactores no se pueden concebir de modo separado, sino que larelación que se establece entre ambos es una expresión de cómola sociedad y el gobierno acreditan la falta de acatamiento de lasleyes o el cumplimento de las mismas; asimismo, manifiestan eldeterioro o la mejora del desempeño institucional tomando encuenta las reglas de conductas vigentes, las acciones logradas yel sentido moral responsable asumido.

Por ello, los valores éticos son importantes para la vidapública; sirven para orientar y comprometer a los gobiernos y alos diversos actores sociales en términos públicos. Cuando los

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valores se expresan en la vigencia del sentido del deber, delservicio, de la probidad y la integridad, se acredita la confianzaen el quehacer público. Lo contrario ocurre, cuando los valoresque rigen la vida pública son de la irresponsabilidad, negligencia,favoritismos e inequidad: se carece del sentido de laresponsabilidad ética y, por lo tanto, se pierde la confianza enlas instituciones provocando el deterioro de la calidad de lafunción pública.

Un atributo de los sistemas democráticos contemporáneoses la responsabilidad política, pública y ética que deben asumirel gobierno (Levi, 1991: 720) y la sociedad civil, las organizacionesciviles y sociales y la ciudadanía en el ejercicio de gobernar a finconducir con eficacia, equidad y justicia el sistema de vida social,así como para generar legitimidad y consenso en la realizaciónde los asuntos colectivos.

La responsabilidad ética en las tareas de gobernarcomprende el modo en que la ciudadanía, la sociedad civil y elgobierno dan cumplimiento al conjunto de disposiciones jurídicasvigentes, así como la atención que este último proporcione alos requerimientos ciudadanos con oportunidad, calidad yhonradez institucional. En la medida en que se contribuyen adesahogar asuntos que son de interés particular y colectivo, conbase en esta responsabilidad ética, se traducirá un mayor gradode legitimidad; o bien, se producirá el descrédito institucional sise carece de ésta.

La responsabilidad ética constituye un elementofundamental en la solución de la problemática social; se vinculacon principios y valores tanto en la capacidad de respuesta eintegridad de la autoridad pública en el quehacer gubernamentalcomo en la corresponsabilidad de los ciudadanos e integrantesde la sociedad civil en los actos que el gobierno efectúa.

Ante necesidades sociales apremiantes, la acción públicadel gobierno requiere de códigos de conducta que orienten elsentido de honradez, integridad y responsabilidad. También sonnecesarios los demás actores que pueden constituir centros deapoyo en estas tareas públicas, que permitan el desempeño delos valores que favorecen el cumplimiento íntegro, probo, legaly responsable de los actos de gobierno.

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En esta perspectiva, la ética pública implica considerar alos actores de la economía, de la sociedad civil, organismos nogubernamentales, sociales y privados, a los ciudadanos y algobierno. Todos ellos juegan un papel importante en laconstrucción de códigos de conducta con valores moralespositivos para que la vida pública se desarrolle.

La construcción de la ética pública requiere del debatefundado en el principio de igualdad en las sociedades actuales,que tienen rasgos contrastantes, pues son más plurales yparticipativas y exigen y escrutan aún más la acción del gobierno.Por lo tanto, las aportaciones éticas deben provenir de laaceptación de esta diferenciación como fundamentalmenteiguales, ya que existe un obligado interés público y la necesidadde inclusión para diseñar los componentes éticos y adoptar losvalores positivos que sustenten la nueva realidad socialcontemporánea, así como para definir los alcances ycompromisos de la vida pública.

La formación de una ética pública va más allá de losgobiernos. Los actores tienen también un papel de participaciónen el desarrollo y representan un papel conductor en suconstitución, que orienta a la sociedad hacia valores moraleshumanos universales y compartidos, que comprenden ladignidad y los derechos humanos, la justicia, la equidad social,la transparencia y la responsabilidad en la actuación pública.En esta óptica, la injusticia, la pobreza, la corrupción, lanegligencia, las dilaciones, la impunidad, la exclusión social y lasegregación son amorales, pues quebrantan los valores de laética debido a que niegan los derechos humanos, contravienenal bienestar individual y colectivo, crean insolvencia pública yatentan contra los bienes jurídicos y el bien común que el Estadotutela y, además, debe garantizar y preservar.

Conformar una ética pública no resulta tarea fácil, sobre todosi se trata de conciliar valores éticos con ópticas diferentes paratiempos y espacios de sociedades determinadas que hoy resultanmás complejas, más dinámicas, más exigentes, contrastantes,heterogéneas e interdependientes. Es por ello que resultaimportante el debate abierto que conduzca a establecer una nuevarelación, que unifique y concilie las distintas perspectivas en función

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del desarrollo y del buen gobierno, que conduzca a fundar unanueva ética pública cuya razón de ser no constituya un códigoestricto de conducta, sino un conjunto de valores orientados acumplir los grandes propósitos de lo público; esto significa actuarde manera solidaria o corresponsable en la acción pública.

VI. Conclusiones

Primera. En los tiempos actuales se valora la importancia de laética pública ante los nuevos escenarios, generados por laglobalidad y los procesos de democratización del poder a escalamundial, que exigen la redefinición de las relaciones entre elEstado, la sociedad civil, el mercado ampliado y la ciudadaníapara que la vida pública funcione sustentada en valores moralescompartidos, responsabilidades acreditadas con mejoras en lacalidad de vida y en la dignificación humana. De este modo, elcomportamiento de la vida pública rígida, vertical y monopólica,cede lugar a la vida pública abierta, plural, compartida yorganizada que reconoce que la actuación gubernamental debeincluir los comportamientos morales concretados en códigosde conducta para que se generen nuevas formas de convivenciasocial basadas en la responsabilidad, la libertad y la igualdad,así como para lograr el funcionamiento del buen gobierno antedeterioros morales provocados por la corrupción, pobreza eimpunidad.

Segunda. Es posible lograr una mejor comprensión de lanoción de la ética pública al entender por separado esta voz,integrada por un sustantivo, la ética, y el adjetivo pública opúblico. Estas nociones devienen de la polémica de distintascorrientes doctrinales que incluyen aportaciones vinculadas concaracterísticas institucionales, jurídicas, políticas y sociales, loque permite llegar a establecer una noción más completa yconsecuente con la vida pública, al conocer su naturaleza dadapor un proceso histórico. Asimismo, los debates en torno a lasconcepciones de lo ético y lo público son representaciones dediferentes estadios de desarrollo que se han dado para cadacircunstancia histórica, lugar y época, lo que les otorga rasgosparticulares. No obstante, el concepto de la ética pública es

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innegable como producto de las aportaciones doctrinales tantode la noción ética como del término público, los cuales se basanen principios de justicia, libertad, igualdad, legalidad,participación, entre otros. Actualmente es tal la importancia dela noción de la ética pública que se inscribe en las sociedadesdemocráticas contemporáneas dentro de los valoresfundamentales, en distintos grados e intensidad, para obtenersolvencia moral en la actuación de los gobernadores y losadministradores públicos.

Tercera. Existe una relación entre lo público y lo privado enlos ámbitos de actuación que tienen como punto de encuentrofundamental el fortalecimiento de la estructura de mercadoglobal que produce deterioros sociales y, junto con esto, unaprofunda crisis moral en la sociedad. Sin embargo, en estadinámica de cambios a escala planetaria, en el ámbito de lopúblico resultan importantes las acciones conjuntas delgobierno, de los actores de la sociedad civil y de la ciudadaníapara que asuman responsabilidades y compromisos públicosinstituidos en valores morales de la vida actual, que recuperenla confianza institucional de la vida pública y orienten eldesempeño institucional para afrontar de manera responsablela magnitud de los problemas sociales.

Cuarta. Mejorar la capacidad y la confianza en el gobiernodepende de asumir los valores de forma compartida con losdiversos actores de la sociedad, con sentido de igualdad ylibertad como principios rectores de la vida pública. Hay queestablecer compromisos morales públicos, sociales y humanos,que son necesarios como referentes para transitar de niveles deindigencia a bienestar social, de la impunidad a la justicia, de ladeshonestidad y corrupción a la integridad y probidad en losactos de la autoridad; en suma, hay que conducirnos al biencomún de la sociedad fundado en la equidad y justicia, lo queresulta fundamental para atender los intereses públicos diversos.

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VII. Referencias bibliográficas

Aguilar Villanueva, Luis F. (1992). “Estudio introductorio” enHarold O. Lasswell, El estudio de las políticas públicas,México: Porrúa.

Alarcón Olguín, Víctor (1999). Libertad y democracia, México:Instituto Federal Electoral.

Aristóteles (2000). Ética Nicomaquea, México: Porrúa.Aylwin, Patricio (2002). “Los desafíos éticos de América Latina y

del mundo en desarrollo” en Bernardo Kliksberg (coord.),Ética y desarrollo: la relación marginada, Buenos Aires: ElAteneo.

Bordón, José Octavio (2002). “Las demandas éticas de lapoblación en América Latina y el rol de los políticos” enBernardo Kliksberg (coord.), Ética y Desarrollo: la relaciónmarginal, Buenos Aires: El Ateneo.

Bresser, Luiz Carlos y Nuria Cunill (ed.) (1998). Lo público no estatalen la reforma del Estado, CLAD/Buenos Aires: Paidós.

De Aquino, Tomás (2000). Tratado de la ley, tratado de la justicia,gobierno de los príncipes, México: Porrúa.

Drucker, Peter (1994). Gerencia para el futuro: El decenio de los90 y más allá, Barcelona: Norma.

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Decencia y transparencia versus corrupción y opacidad

Milagros Otero Francisco Puy

Sumario: I. Introducción II. La situación actual española III. El caso mexicanoIV. Conclusión V. Referencias bibliográficas

I. Introducción

La ex primera dama de Filipinas, Imelda Marcos, se hizo famosapor su gran colección de zapatos que consiguió mientras suesposo se mantenía a la cabeza de un régimen dictatorial enFilipinas. La mayoría del pueblo vivía en la miseria. Imelda y sumarido, en su exclusivo beneficio, malversaron fondos públicosdesde el comienzo, así como otros extraídos de recaudacionesde beneficencia o de donaciones destinadas a quienes padecíanhambrunas o terremotos. Esto es corrupción.

Decía Aristóteles que algo se corrompe cuando traicionasu finalidad. Esas palabras pronunciadas hace muchos siglossiguen vigentes, lo que demuestra que la corrupción no es unproblema exclusivo de este momento, como erróneamentepodría parecer debido a la gran incidencia que plantea en laactualidad. Por el contrario, la corrupción es una situación quehunde sus raíces profundamente en el tiempo mostrando quelos seres humanos no hemos sabido controlarla. Quizá sea esteel momento, y nosotros los encargados de plantar cara de unavez por todas a esta lacra de la sociedad que nos salpica a todosy frente a la que debemos unir fuerzas. Para regenerar lademocracia necesitamos tomar conciencia de la responsabilidadque a todos y cada uno compete.

En la actualidad la corrupción se ha convertido en una delas principales preocupaciones de los ciudadanos. Su incidenciainvolucra a muchos representantes del pueblo relacionados conla percepción de cantidades de dinero opacas para el fisco, conla financiación ilegal de partidos, con la malversación de fondospúblicos, con el uso indiscriminado de la fuerza, con elnarcotráfico, en fin, con las diversas formas de abuso de poder

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cuya multiplicación hace imposible la relación de todas y cadauna de ellas.

La situación ha llegado a tal extremo que sólo la crisiseconómica, el paro o la violencia según el país al que nosrefiramos, ostentan el dudoso honor de situarse por delante dela corrupción en el ranking de preocupaciones de los ciudadanos.Además todos estos fenómenos no son sino especificaciones, omanifestaciones de la misma corrupción que extiende sustentáculos como una enfermedad que no sabemos de dóndeviene y que es especialmente grave porque no la podemos atajar.

Nos encontramos ante un fenómeno que hay que combatiry, por eso, conviene mirarlo de frente, enfrentarlo sin miedo,evitando sucumbir ante la tentación de pasar por alto, casicaminando de puntillas, pensando que si cerramos los ojos, sino miramos aquello que no nos agrada, terminará pordesaparecer. Lo cierto es que esto nunca sucede, los problemasestán ahí y no afrontarlos significa cobardía. Una cobardía quehace daño a las sociedades no sólo por el ejemplo que supone,sino también porque quien conoce la corrupción y no la enfrentade alguna manera se hace cómplice de ella.

La cuestión no se zanja haciendo examen de la actividadpersonal y tranquilizando nuestra conciencia entendiendo quees un problema de otros. Frente a la corrupción la toleranciadebe ser cero a nivel personal e institucional. La respuesta parecesencilla, pero no lo es en cuanto implica a otros sujetos y, anuestro juicio, cobra singular relevancia cuando se refiere a lospoderes públicos, donde no es suficiente no practicar lacorrupción. Es preciso, además, establecer los medios paraerradicarla de modo que nadie pueda hacerlo.

Dice el Diccionario de la Real Academia de la LenguaEspañola que la corrupción es la “acción o efecto de corrompero corromperse”. Y, a su vez, ”corromper” es “alterar y trastocarla forma de alguna cosa; sobornar a alguien con dádivas o deotra manera; pervertir o seducir a una persona; estragar y viciar”.En el ámbito jurídico español, la corrupción se manifiesta a travésde los delitos de cohecho (arts. 419-427 del Código Penal) ymalversación de fondos (arts. 432-435 del Código Penal). Estoes así porque en el Código Penal español no aparece el delito de

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corrupción en su sentido amplio, sino referido con tal nombre ala corrupción de menores (arts. 187 ss. del Código Penal).

El cohecho es la solicitud o recepción, en provecho propio ode un tercero, de dádivas, presentes y ofrecimientos, realizadapor una autoridad funcionario público, jurado, árbitro, perito ocualquier persona en el ejercicio de funciones públicas, conobjeto de realizar algo injusto relativo al ejercicio de su cargo,aunque no esté prohibido legalmente.

La malversación de fondos consiste en sustraer o consentirla sustracción de los caudales o efectos públicos que unaautoridad funcionario público tenga a su cargo por razón de susfunciones.

Como fenómeno global, la corrupción es una actividad quetrastoca la naturaleza de las cosas porque las personas oinstituciones que la practican utilizan su poder para obtenerbeneficios propios que no les corresponden, abusando del poderque les otorga su cargo. Dice la Comisión Europea, que lacorrupción es “el abuso de poder o la incorrección en el procesode toma de decisiones a cambio de un incentivo o ventajaindebida”. Quien utiliza la corrupción para alcanzar sus finesactúa como un tsunami que lo destruye todo; como un fenómenoque arrasa a su paso con todo lo que de digno y hermoso existeen el servicio público.

Otra faceta de la corrupción consiste en sobornar a alguiencon dádivas o de otra manera. Quien actúa así está alterandode alguna forma la naturaleza de las cosas de nuevo, haciendoque éstas no produzcan el resultado que debían producir, sinoaquel que beneficia a quien ejerce la fuerza bien con violencia,bien con regalos o privilegios. Todo esto pervierte a los individuos,tanto a los que dan como a los que reciben, ensuciando con ellola actuación de las personas al pervertirla y estragarla.

La repetición de este tipo de actuaciones genera, en quienlas realiza y en quien las consiente, un cambio de paradigmasvalorativos que afecta a la sociedad en todos los niveles. “Nuestrasociedad occidental le ha perdido el respeto al derecho, a losderechos, a la justicia, a la ley a la jurisprudencia […] incluso alos propios juristas” (Puy, 2007: 48). Esta situación genera unagran alarma social, que reclama un ejercicio de responsabilidad

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conjunta para romper complicidades a fin de que los ciudadanosperciban el cambio y vuelvan a confiar en sus representantesporque aunque: “[…] la necesidad del establecimiento de reglasde conducta que gobiernen la vida de los seres humanos ensociedad resulta fácilmente defendible, su existencia no es hoyni ha sido nunca garantía única de justicia (Otero, 2003: 5)”.

¿Cómo afecta todo esto a la política? La política es un arte,una de las artes más antiguas y nobles que existen. Es laactividad de los que rigen o aspiran a regir los asuntos públicos.Si entendemos por asuntos públicos aquellos que afectan al biencomún de la sociedad, resulta fácil deducir que la política nosólo es un arte sino que, además, es el arte reservado a personasespecialmente capaces y preocupadas por servir a la comunidad.Si ahora mezclamos la política con la democracia, caemos en lacuenta además de que las personas que en la actualidad seocupan de los asuntos de la sociedad buscando el bien común,son los elegidos por el pueblo; es decir son aquellos a los quesus conciudadanos reconocen mayores y mejores méritos paragobernarlos pues son “técnicos o peritos en el arte de gobernar”(Puy, 2006b: 452). Y si todavía complicamos un poco más lascosas, desde luego con el afán de simplificarlas, y nos ocupamosahora de analizar qué es el bien común, podemos responderque es el bien de todos, aquel que debe prevalecer sobre el deunos pocos, aquel bien que sólo se consigue en sociedad, puestoque ésta es el “medio necesario e insustituible para que elindividuo logre no sólo vivir sino vivir una vida plena y digna deser vivida gracias a las compensaciones que le brinda al individuola existencia del grupo” (Puy, 2006a: 379).

Uniendo todo lo hasta ahora mencionado, podemos afirmarque la política es el arte de gobernar de acuerdo con la voluntadde la mayoría a fin de conseguir el bien común para unacomunidad de referencia.

La política es una actividad que no puede realizarse por símisma. Para poder ser ejercitada, es preciso el concurso activode los políticos, que se convierten así en las personas encargadasde trabajar para la comunidad mediante una previa designaciónrealizada en clave de mayorías. Los políticos son elegidos por elpueblo; los votan porque confían en ellos, porque creen que van

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a emplear sus mejores esfuerzos en mejorar la vida de losciudadanos. Así debería ser. Sin embargo la realidad es que, enla actualidad, el pueblo se siente defraudado, desconfía de suspolíticos, de sus gobernantes, de sus jueces… teme por susintereses. Los ciudadanos se sienten perdidos y tienen miedoporque perciben que la justica ha dejado de ser el valorfundamental que persiguen sus políticos. Se dan cuenta de que“la justicia viene antes que la política, que la política es unafunción de la justicia” (Zagrebelsky, 2006: 27). Pero estaconvicción no parece alcanzar a quienes los gobiernan.

La corrupción y sus efectos golpean a todos los países enmayor o menor medida. Es así y ha sido así desde el principio delos tiempos. En realidad existe documentación de civilizacionesantiguas, como los egipcios o los romanos, en las que se dacuenta de prácticas abusivas; de hecho la corrupción se ha idoperfeccionando, extendiendo y afianzando progresivamente enlos países en los que no existe una clara separación de poderesni tampoco mecanismos fuertes de vigilancia social. El abusode poder, consecuencia de la concentración del mismo, es elcampo de cultivo adecuado para obviar la frontera entre ladiscrecionalidad de los poderes públicos y la arbitrariedad delos mismos. De modo que se confunde la necesariadiscrecionalidad de los poderes del Estado con la inaceptablearbitrariedad de los mismos (Otero, 1995: 388-392).

Los ciudadanos protestan, el pueblo se queja y tienederecho a hacerlo. Mostraremos algunos ejemplos que ilustrencon datos esta afirmación, tomando como muestra la situaciónen México y en España. No pretendemos ser exhaustivos, sinosimplemente cimentar la base para extraer valoraciones queconduzcan a propuestas de actuación futuras.

II. La situación actual española

Extraeremos los datos de los barómetros de encuestas oficialesrealizado por el Centro de Investigaciones Sociológicas (enadelante CIS). Seleccionaremos la información última ordenadadesde la más antigua hasta la más moderna. Formularemosademás las mismas preguntas en todos los casos a fin de poder

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evaluar no sólo la respuesta actual, sino también la progresióno cambio de la misma con el propósito de conocer la evolucióndel problema y el pronóstico de futuro. Las preguntas elegidasse cuestionarán sobre las siguientes interrogantes:

1) ¿Cuál es la situación política española actual, puesta enrelación con el año pasado y el próximo año?

2) ¿Cuál es el principal problema al que se enfrentan losespañoles?

El barómetro de noviembre de 2012 responde a estosinterrogantes con los siguientes datos. El 37.9% de los españolesconsidera que la situación política es mala y el 36.2% muy mala.Cuestionados sobre cómo era el año pasado, el 46.6% dijo queigual y el 43.7% que peor; y, en relación a cómo será el próximoaño, el 42.9% estima que será igual.

Respecto a cuáles son los principales problemas queafectan al país, los españoles consideraban en noviembre de2012 que el paro (es la forma en que se denomina en España aldesempleo), es el principal, con una proporción de respuestasdel 80.6%; los problemas económicos de toda índole ocupan elsegundo lugar con una proporción del 42.7% de respuestas; laclase política representa el tercer lugar con un 30.2%, y lacorrupción se ubica en un cuarto lugar con un porcentaje derespuestas del 9.5%.

Un mes más tarde, en diciembre de 2012, el CIS ofrecía datosnuevos. Sobre la situación política del país, el 42% de losencuestados consideraba que era muy mala. El 49% entendíaque era peor que el año pasado y el 40% entendía que nomejoraría el próximo año. Cuando la muestra era interrogadasobre los principales problemas de España, los españolesencuestados situaban en primer lugar al paro con una proporcióndel 77%, seguido de los problemas económicos en un 39.5% delas respuestas; a continuación la clase política y los políticoscon un 29.8% y por último, en cuarto lugar, la corrupción con un17.1%.

El último barómetro consultado fue el de enero de 2013. Deacuerdo con las respuestas dadas por los encuestados en esta

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ocasión la situación política española es muy mala para el 41.1%;es peor que la del año pasado para el 42.6% y será igual el próximoaño para el 43.3%. En lo que se refiere a los principales problemasque enfrenta el país, los españoles contestan que el paro es elprimero con un 81.1%; la economía el segundo con un 38.9%; lospolíticos y la clase política el tercero con un 30.3% y por último encuarto lugar la corrupción y el fraude con un 17.7%.

Preguntados los encuestados en general sobre si las cosasirán mejor o peor que el año pasado en cuanto a trabajo ysituación económica, entiende la mayoría (un 31% en relacióncon el trabajo y un 45% para la situación económica) que iránigual. Sobre cómo irán las cosas en política o en corrupción nohay datos.

¿Qué conclusiones se pueden extraer de estas cifras parael caso español? Respecto a la situación política del país, el peordato se observa en diciembre de 2012, mejorando ligeramenteen enero de 2013. Esta situación que contrasta, en cambio conla percepción de los españoles sobre el futuro, pues a pesar deque mejoró la valoración en 2013, los encuestados habíanmanifestado en ese mismo estudio que empeoraría. En laactualidad la mayor parte de los encuestados considera queseguirá igual, es decir, mejorando levemente en relación condiciembre de 2012.

Sobre los principales problemas que enfrenta el país, elprimero con gran ventaja sobre los demás es el paro con un81.1% de proporción. Con estas cifras el índice de preocupaciónalcanza el máximo histórico que había descendido en casi trespuntos en diciembre de 2012. La economía es el segundo de losproblemas, absolutamente ligado al primero. En relación conél, la situación mejora ya que va en progresivo descenso desdenoviembre de 2012 hasta la actualidad. La política comoproblema importante aumenta, aunque sólo una décima másque en octubre de 2012. La corrupción es el único indicador queha subido en todos los ejercicios situándose en el último añocasi 8 puntos por encima, si bien desde diciembre a enero sóloha subido seis décimas porcentuales.

Si ahora tomamos como referencia una encuesta realizadaen 2013 por la agencia Metroscopia, los resultados que nos ofrece

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son los siguientes: la corrupción ha aumentado un 63%; el 54%de los españoles considera que este problema es peor en Españaque en otros países; el 66% sostiene que los partidos políticosactuales son peores que los de la transición democrática y el76% duda de la efectividad de la administración de justicia paracombatir la corrupción. Las cifras son desde luego muy negativas.Casi desoladoras.

III. El caso mexicano

¿Qué sucede con el caso mexicano? La situación no es muydiferente. Según datos ofrecidos por el Instituto Nacional deEstadística y Geografía (INEGI), el 91.8% de los mexicanos estimaque la corrupción prevalece en el sistema de policía y el 88.6%afirma que, también, en los partidos políticos. Cuando estosmismos encuestados son interrogados por los problemasfundamentales que afectan a su país, el 69.2% afirma que éstosson la inseguridad y la delincuencia; el 54.6% entiende que elprincipal problema es el desempleo y el 52.5% otorga estedudoso honor a la corrupción.

Los estados de la República Mexicana que presentan elmayor índice de corrupción son, según las estadísticas ofrecidaspor CNN México, el Distrito Federal y el Estado de México, juntocon Guerrero; mientras que los más libres de esta lacra socialson Baja California Sur, Durango y Nayarit.

El periódico El Economista, en su número del 14 de febrerode 2013, ofrece la noticia de que en el Distrito Federal confiesanhaber sido víctimas de algún tipo de corrupción el 68% de sushabitantes. Este dato no resulta extraño si se lo confronta conel lugar 105 del ranking de los más corruptos del mundo queocupa México, tomando como referencia a 176 países evaluados.Este puesto sitúa al país azteca en niveles de países como Kosovoo Armenia y lo aleja de otros como Finlandia o Suecia. Lapreocupación es grande, según CNN México, en la actualidad seregistra el más alto nivel de corrupción de los últimos veinteaños.

La lectura de estos datos muestra dos realidades distintas,México y España, que sin embargo son próximas entre sí.

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Estamos ante dos países con serios problemas de corrupción enlos que existe un importante problema social de descontentoque debe ser atajado. Las cifras son, sin embargo, diferentesporque los problemas de base de los que arranca la corrupciónson, a la vez, iguales y diferentes. Son iguales en cuanto a queambos se gestan en el abuso de poder y en la falta de vigor delos poderes públicos y aún de los ciudadanos para combatirla.Nos encontramos ante una situación tan extendida que pareceque, por momentos, se realiza con un cierto grado de aceptaciónsocial cuya consecuencia inmediata es que todos protestan y sequejan por la corrupción que realizan o toleran los otros, peroaceptan la que ellos mismos puedan hacer en escala menor,simplemente, porque es menor su posibilidad de éxito (no porquesea menor su intención de ejercicio ilícito).

Son diferentes los problemas que plantean México y Españaporque son distintas las inquietudes que afligen, en la actualidad,a ambos países. España se ve sometida a una crisis económicaprofunda cuya lacra fundamental es el paro que afecta a unporcentaje muy alto de la población, cebándose especialmenteen los más jóvenes. Tan es así que en enero de 2013 más del80% de la población consideraba que éste era su problemafundamental. A este porcentaje hay que añadirle un plusintegrado por el conjunto de personas que consideran losproblemas económicos como los más importantes, ya que elparo es una derivación de los problemas económicos.

México se ha adaptado a la crisis económica mundial y estáresistiendo mejor los envites de las dificultades que ésta plantea.Eso hace que el desempleo se sitúe en segundo lugar, dejandoel primer puesto a la inseguridad y la delincuencia.Curiosamente, el tercer puesto en el ranking de problemas queafectan al pueblo mexicano actual, lo sustenta la corrupción.Pero, ¿no será éste el primero? ¿No serán el crimen organizado,la delincuencia y la inseguridad algunas de las consecuenciasmás claras y visibles de la corrupción? Creemos que sí.

Sea como fuere, y dejando de lado los números y lasestadísticas que sirven sólo en su justa medida como elementosde medición aproximada y dependiente, en todo caso de lasmuestras sobre las que se apliquen, España y México enfrentan

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problemas graves de corrupción que deben ser combatidos contolerancia cero.

Esta situación debe cambiar. Los políticos honrados, queson la mayoría, deben imponer sus criterios. No es justo quealgunos corruptos tengan más peso específico que la mayoríade las personas que trabajan por los demás y que son aquellosque buscan cada día el bien común de la colectividad. Esapremiante que la situación cambié también porque es contrariaa la justicia y a otros de los grandes valores que debe protegerel Derecho, puesto que afecta igualmente a la dignidad a laigualdad, a la libertad e incluso a la paz y al orden.

La situación debe cambiar en suma porque corrompe laestructura del Estado, porque corroe los pilares de la democracia,porque atenta contra los derechos humanos, porque denigra alas personas que la realizan o la consienten y también a quienesla padecen y, en suma, porque es germen de violencia einconformismo que puede conducir, en los casos más graves, ala rebelión y a la consideración de Estado fallido, a aquel Estadoque la permite.

La corrupción ataca directamente los valores que hacendel ser humano un ser diferente del resto de los seres creados,situándolo por encima de todos ellos. ¿Cuáles son estos valores?A nuestro juicio por encima de todos ellos está la justicia (Oteroy Puy, 2012: 225-243). La justicia desempeña en la actualidadcinco papeles fundamentales: virtud, valor, institución, derechoy principio (Puy, 2012: 9).No nos ocuparemos en este momentode ninguno de ellos. Sólo referiremos el papel de la justicia comolímite a la corrupción, retrotrayéndonos a una definición que apesar de ser antigua en la historia no ha perdido actualidad. Laintelección de la justicia como la virtud que consiste en “dar acada uno lo suyo, lo que le corresponde”, entendiendo que acada uno le corresponde algo diferente en función de sus méritosy capacidades (Aristóteles, 1982: Cap.1 1301b).

Esta concepción de la justicia, que evidentemente no serefiere a la igualdad ante la ley (justicia conmutativa), sino a lasdiferencias que se establecen en orden a las actuaciones (justiciadistributiva), nos interesa especialmente en lo que a la luchacontra la corrupción se refiere (Otero, 1999: 75-98). Nos interesa

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porque plantea la percepción de que lo justo es lo quecorresponde a cada persona. Cuando los seres humanospretenden acaparar más de aquello que les corresponde, segeneran situaciones de injusticia. Y por eso es injusto elaprovechamiento ilícito, la extorsión, la evasión de capitales, elpago de coimas, el abuso de poder y cualquier otra conducta delas que compone el cuadro que genéricamente conocemos conel nombre de corrupción. El común denominador de todas ellasdescansa sobre el hecho de conseguir algo que no corresponde,utilizando para ello la arbitrariedad y el abuso. Y si bien en algúncaso el contenido de un mandato arbitrario pueda parecer justoy acertado en realidad no lo es porque “aún en el caso de que elmandato arbitrario se guiase por una buena intención, destruiríael elemento esencial de la vida jurídica, la fijeza, la inviolabilidadde las normas; en suma la seguridad” (Recasens, 1986: 217). Demodo que las conductas arbitrarias son siempre injustas aunquea veces puedan revestirse con ropaje de legalidad. Porque “notodo el Derecho vigente por el hecho de estar vigente tiene uncontenido justo” (Larenz, 2001: 21). En realidad, tal y comoafirmaba Stammler “la cuestión de la “justicia” de un Derechoequivale a la de si está “internamente fundada” o si estáobjetivamente justificada su pretensión de ser obedecido o supretensión de vigencia normativa.

La justicia es un bien muy preciado, no es sólo un valor o unavirtud (si es que se convierte en habitual); no es únicamente unprincipio que genera el origen del mandato de actuar de acuerdocon ella. Es todo esto, desde luego, pero también es un derechoactivo y pasivo. Las conductas corruptas, todas ellas, atentan contraeste derecho y producen un daño incalculable en los individuos, enlos poderes del Estado y en la sociedad en su conjunto.

Además de constituir un comportamiento injusto, lacorrupción atenta directamente contra la dignidad entendidacomo la cualidad que otorga al ser humano el papel que lecorresponde por su naturaleza. Este papel es, desde luego, elsuperior dentro de los seres creados, pero no es igual en todoslos casos, del mismo modo que tampoco la igualdad o la justiciaconducen, rectamente entendidas, a la identificación plena delos supuestos diferentes.

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Para comprender mejor este concepto conviene especificarlas dos formas más habituales de entender la dignidad. Nosreferimos a la dignidad ontológica y a la dignidad ética. La primerade ellas la dignidad ontológica “iguala a todos los seres humanospor el hecho de serlo”; de acuerdo con ella, todas las personasdeben ser tratadas y juzgadas sobre la base de sus accionesvoluntarias sin tener en cuenta otras circunstancias como raza,sexo, particularidades físicas, pertenencia a clase social,profesión, creencias etc., que nada tiene que ver con su cualidadde persona. Son por tanto iguales en su dignidad “inicial” (Nino,1991: 422).

La segunda, la dignidad ética, “diferencia a las personas enfunción de la bondad moral que hayan acumulado en sucomportamiento a través de su libre y personal proceder conrectitud a lo largo de su singular trayectoria vital” (Otero2006:32). A través de esta segunda, “cada hombre tiene derechoa incrementar el quantum absoluto de dignidad recibiendo unplus variable de honor” (Puy, 1978: 256). Eso, o lo contrario claro,porque el ser humano en ejercicio de su libertad puede recibir ladignidad de base con la que nace e incrementarla con su actitudpersonal decente y transparente; o puede, por el contrario, echara perder esta herencia y dilapidar su patrimonio de ser humanoactuando de forma corrupta y oscura. Debe decidir porque “enun régimen en el que nadie tuviese más derecho que el decumplir con su deber, la libertad jurídica carecería totalmentede existencia” (García, 1994: 399). Con base en estos parámetros,la decisión que tome es libre y personal, depende de cada serhumano y conlleva gran responsabilidad frente a uno mismo ya la sociedad en su conjunto.

La corrupción ataca a la dignidad del ser humano porqueimposibilita la realización de sus derechos, cosificándolos alimponerles una actuación basada en el abuso de poder y en elejercicio de la fuerza, en vez de en el ejercicio de la igualdad, lalibertad y la responsabilidad (Peces-Barba, 1987: 11). Y es queen realidad:

[…] la subjetividad no admite grados y se podría muy bienafirmar que todos los sujetos se hallan a la par en cuanto

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a sus exigencias morales de dignidad, libertad e igualdady en general en cuanto atañe a sus aspiraciones de sersujetos de derechos (Muguerza, 1989: 52).

Por eso dignidad y corrupción son conceptos que lejos de encajar,se presentan como contradictorios y antagónicos.

Otro de los derechos que ataca frontalmente la corrupciónes la libertad. Entendemos por libertad “la ausencia de atadurasque conlleva la facultad o posibilidad de actuar de acuerdo connuestra voluntad, asumiendo las responsabilidades que talactuación conlleva” (Otero, 1999: 53). La ausencia de límites noconstituye libertad a pesar de lo que algunos piensan, sinoexclusivamente ejercicio de poder por parte del más fuerte. Y esque para que la libertad sea real y efectiva es preciso que lospoderes del Estado organicen la vida de los seres humanos ensociedad, de manera que la pequeña cesión de nuestra libertadindividual que realizamos cada uno de nosotros, seacompensada por la misma cesión que realizan otros,consiguiendo así el fin último que es la tranquilidad y el ordende todos. Así entendida la libertad es “el derecho a hacer todolo que las leyes permiten” (Montesquieu, 1987: Segunda parte.Libro XI, Capt. III). La libertad no implica libertinaje ni abuso,sino límite. Límite controlado por los derechos de los demás cuyafinalidad es evitar el abuso del fuerte sobre el débil.

Así las cosas, las leyes del Estado son las que debengarantizar el adecuado ejercicio de la libertad, gestionando loslímites a los que ésta debe someterse. Son los servidorespúblicos, en general, los que deben asegurarse de que esteproceso se realice de la mejor manera posible, es decirrespetando el Derecho entendido en sentido amplio y noúnicamente como ley del Estado. Decimos que es suficiente elrespeto del Derecho, pues éste es el único capaz de asegurar elconjunto de condiciones bajo las cuales el arbitrio de unos puedaconciliarse con el arbitrio de los otros según una ley general delibertad (Kant, 1994: 39).

La corrupción implica una actitud contraria a la libertad encuanto protege el abuso, el libertinaje y la arbitrariedad del másfuerte desocupándose del débil. La corrupción supone la

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negación de la libertad en cuanto olvida la responsabilidad dela actuación ensombreciéndola con el engaño del “todo vale”“otros hacen lo mismo”, “siempre se ha hecho así”.

Han tenido que pasar muchos siglos desde que se superó lapráctica imperante en el antiguo Derecho Romano, según la cuallas familias y las gens respondían, solidariamente, por lasconductas de todo el colectivo; de manera que una persona podíaser llamada a pagar las deudas, monetarias o de otro tipo, quehubiese contraído un miembro de su familia. Hoy no es así. Cadaser humano es un ser individual con derechos y deberes y comotal tiene que actuar. Por eso, debe asumir su responsabilidadentendida como la capacidad existente en todo sujeto activo dederecho para reconocer y aceptar las consecuencias de un hechorealizado libremente por él.

De esta regla no están exentos los poderes del Estado. Muyal contrario quizá les afecten más porque tienen más poder,más formación y son más fuertes y, por lo mismo, no tienenmenos responsabilidad, sino más; en consecuencia, estántodavía más obligados que los ciudadanos individuales a lucharcontra la corrupción en todas las formas en que ésta se presente.

Otro derecho que difícilmente puede convivir con lacorrupción es el de la igualdad. No podría ser de otro modo yaque la igualdad suele manifestarse próxima a la libertad.Tomando como base la igualdad como derecho, es posibleafirmar que nos encontramos ante una situación de igualdadcuando las personas intervinientes en el acontecimiento dedominio sobre el que prediquemos este derecho tienen lasmismas posibilidades de base para obtener aquello que desean.La igualdad fue uno de los faros guía que alumbró la lucha porel Derecho a lo largo de toda su historia, si bien experimentódiferencias en cuanto a su concepción.

En efecto, en las épocas en las que los seres humanos vivíansometidos a grandes desigualdades de modo que unosdominaban a los otros negándoles incluso su dignidad de sereshumanos, la igualdad entendida como identidad era el objetivoa conseguir. Así en Grecia se habla de isonomía como igualdadante la ley entendida como un principio ético-pedagógico;principio que sin embargo no era entendido como igualdad

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absoluta puesto que no todos los individuos eran consideradosciudadanos iguales.

Desde ese momento y hasta la actualidad, el camino de laigualdad fue arduo y experimentó avances y retrocesos unidos a laidentificación de la propia dignidad del ser humano (Puy, 1983: 69-79). A nuestro juicio, hoy en día es preciso contemplar la idea de laigualdad en relación directa con la aceptación de las necesariasdiferencias; diferencias que significan el reconocimiento delpluralismo y no deben ser consideradas en ningún caso comomanifestación de limitación de la dignidad de ningún ser humano.Igualdad y diferencia son realidades que deben convivir de la mismamanera que deben hacerlo conceptos como igualdad ante la ley eigualdad de oportunidades con los principios de diferencia, demérito y de capacidad.

Para intentar armonizar todas las posibilidades, Rawlspropone lo que denomina igualdad del sistema democrático queimplica una combinación entre lo justo y lo equitativo. Es decir,supone la interrelación de la igualdad de oportunidades con elprincipio de diferencia, de manera que coexista la obligaciónlegal de facilitar a todos las mismas oportunidades, permitiendoa la vez la existencia de las diferencias que hacen que cada serhumano se aleje de la masa convirtiéndose en único e irrepetible(Rawls, 1997: 87 ss y 105).

Esta posición, interesante sin duda, ha sido calificada no sinacierto, desde nuestro punto de vista, como un poco utópica ensu realización, situación ésta que no es óbice, desde luego, paraapuntalar la afirmación inicial que hacíamos en el sentido de queno es posible compaginar la igualdad con la corrupción. No lo esporque el ser humano corrupto se prevalece precisamente de sudiferencia en relación con aquel sobre el que ejerce su poderabusivo, sin permitirle ninguna defensa; y, de este modo, ataca elejercicio de sus derechos (Puy, 2009: 55-58).

IV. Conclusión

Recapitulando lo hasta ahora dicho, podemos afirmar que lacorrupción es una práctica que debe ser erradicada de la vidasocial y política porque ataca directamente los derechos a la

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justicia, a la dignidad, a la libertad y a la igualdad de los sereshumanos. Ataca, por lo tanto, a cuatro de los pilares básicossobre los que se asienta la democracia actual entendida comola mejor forma de gobierno. Pero aún hay más. A nuestro juicio,la corrupción imposibilita además la vida del ser humano ensociedad porque impide la realización de algunos de los valoresy principios garantes de nuestro actual sistema de convivenciasocial. No podía ser de otro modo porque, “el poder es elelemento primordial para que se dé cualquier tipo de corrupción”(Campaner, 2013: 13).Y cuando éste está mal entendido, elresultado es de abuso y con él de arbitrariedad y exceso.

La consecuencia de esta afirmación es grave porque nosintroduce de lleno en el último problema que queremos poner derelieve. La corrupción no sólo ataca derechos y corrompe loscimientos de la sociedad, sino que además favorece el desordeny la falta de armonía, que puede conducir a una situación derebelión y hasta de guerra. Por eso, la corrupción atenta contra laseguridad. Porque la seguridad es la situación de la que procede“la tranquilidad de saber que todos los derechos y libertades delser humano están asegurados por un poder, el Estado, quegarantiza una conducta previsible, o al menos susceptible de serprevista, siguiendo unas pautas de actuación anteriores,suficientes y ampliamente apoyadas” (Otero, 2003b: 17).

Algunos filósofos y juristas a lo largo de la historia estimaronque esta tranquilidad era contraproducente para la sociedadporque podía producir seres que “llegaran a cansarse de unaseguridad y estabilidad persistentes” (Radbruch, 1974: 42)llegando a resultar como consecuencia, excesivamenteinmaduros (Frank, 1949: 7 ss). No obstante en la actualidad esmayoritaria la opinión que defiende la seguridad, tildando laobsesión por no alcanzarla como una “desviación patológica”(Peces-Barba, 1990: 216). La sociedad persigue y anhela laseguridad porque entiende que “seguridad y justicia no sonvalores encontrados” (Atienza, 1985: 116 ss).

La corrupción ataca duramente los cimientos de laseguridad y por lo mismo golpea en lo más profundo de sucorazón a las sociedades democráticas. Y debe ser combatidacon todos los medios posibles porque supone la negación del

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ser humano como tal, porque ataca la justicia, porque destrozala libertad, porque impide la igualdad y porque conduce a lafalta de seguridad que es el mejor caldo de cultivo para larebelión y hasta para la guerra.

Hasta aquí hemos descrito la corrupción que existe en lasactuales sociedades analizando los casos de México y España.Hemos explicado por qué es una práctica que debe ser erradicadacon todos los medios posibles. La pregunta ahora es cómohacerlo. Ha llegado el momento de ofrecer algunas soluciones.Soluciones que tienen que ser legales pero efectivas y, sobretodo, responsables, pues “la ley tiene por aliado el egoísmo socialy por adversario el egoísmo individual; aquel persigue el interéscomún, éste el particular” (Ihering, 2000: 317).

Entendemos que la batalla contra la corrupción debeempezar con pequeños gestos, con las actividades cotidianasque realiza cada persona. Las grandes corrupciones están hechasde otras pequeñas que normalmente surgieron antes, cuandoquien tuvo la tentación de realizarlas pensó que no eranimportantes por ser pequeñas. La lucha contra la corrupcióndebe ser general y debe involucrar a todas las personas desdetodos los puestos de trabajo. Hay que romper esquemas ymoldes de comportamientos. Hay que actuar de acuerdo con lamáxima kantiana que establecía que se debe obrar de maneraque nuestra conducta pudiera convertirse en regla universal(Kant, 1994: 33). Actuar de esta manera tendría un importanteefecto pedagógico y generaría costumbre pues llegaría muchoantes a la conciencia del pueblo que lo vería como algo próximo;como algo que afecta y depende de cada persona e involucrasu grado concreto de responsabilidad.

Igualmente convendría implementar medidas suplemen-tarias como: leyes más severas, penas más duras, vigilancia enla impartición de justicia, cambios en los grupos de poder,tiempos más largos de prescripción de los delitos de corrupcióny sobre todo educación en la ética del servicio a la funciónpública. Decía el informe Nolan encargado por el Primer Ministrode Gran Bretaña a un Comité presidido por el juez Lord Nolan en1995, que los principios que deben regir la vida pública y por lomismo la actividad de sus servidores son: desinterés personal,

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integridad, objetividad, responsabilidad, franqueza, honradez ydotes de mando. Es decir “servicio al interés común como fin obien interno de la actividad de la función pública” (De la Torre,2000: 389).

Es preciso cultivar una ética de la función pública queenraíce fuertemente en todos los servidores públicos y “que semantenga de forma constante y continua” (Rodríguez-Arana,1996: 199). Es necesario que el funcionario sepa que su puestotiene valor y que es imprescindible para los demás ciudadanos(Cortina, 1998: 161). Sería algo así como recuperar el orgullo deser servidor público.

Para conseguir esta finalidad serían útiles programas desensibilización de la población unidos a proyectos educativosgenerales que fomenten en los colegios, universidades, escuelasjudiciales (Puy, 2005: 155-157; Otero, 2009: 99-253), academiasetc., la preocupación por conocer y dar a conocer la éticaprofesional lastimosamente olvidada hoy en día.

La preocupación que existe en México por este problemaha llevado a su presidente, Enrique Peña Nieto, a proponer lacreación de una Comisión Nacional Anticorrupción, la cual estáencontrando alguna oposición debido a los importantes cambiosque sugiere. La idea es valiosa, aunque su implementaciónexigirá esfuerzos de concreción. Será precisa, por ejemplo, unaimportante reforma administrativa, así como tomar posiciónrespecto de muchos asuntos concomitantes con la creación deesta comisión. Asuntos tales como quiénes la integrarían, quiénnombraría a sus miembros, cómo se podrá asegurar sufuncionamiento impecable, qué personas reunirían los requisitospara ser elegibles, cómo se garantizará su independencia, cómointeractuará esta comisión con otros organismos ya creados,qué facultades ejercerá, a instancias de quien actuará, etc.

Pasará mucho tiempo antes de que puedan ser respondidastodas estas preguntas y algunas más, pero al día de hoy tenemosya avances de respuestas. Por ejemplo, con fecha de 18 defebrero de 2013 se ha develado que: se pondrá enfuncionamiento un nuevo sistema de rendición de cuentas quepodrá actuar de oficio, por notificación o por denuncias; que susinvestigaciones no estarán impedidas por el secreto bancario,

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fiduciario o fiscal; que se podrá investigar tanto a particularescomo a funcionarios; que esta comisión suplirá funciones de laSecretaría de la Función Pública y que se creará un Consejo deÉtica Pública conformado por expertos.

No podemos detenernos en todos estos problemas quequedan planteados, ni en otros muchos que la práctica plantearáen el futuro. Permítasenos, sin embargo, hacer tres recomen-daciones: 1) Interesar la creación de un código ético realmenteeficaz, que recoja los problemas reales que plantea la corrupcióny trate de removerlos; 2) Interesar la composición del ConsejoÉtico, que a nuestro juicio no debe ser muy numeroso, integradopor expertos con probada experiencia profesional y sobradaautoridad, que no estén en modo alguno involucrados en losasuntos que tendrán que dirimir y que resuelvan los casos en unplazo breve de tiempo; y 3) Interesar la formación ética de todoslos ciudadanos desde las escuelas primaria, pasando por lassecundarias, preparatorias, profesionales y universitarias a finde enraizar una conciencia popular que no permita las conductascorruptas en ninguna de sus manifestaciones.

Estimamos que la propuesta de la creación de esta ComisiónNacional Anticorrupción es muy interesante y debe ser abordadaen profundidad, ya que su puesta en funcionamiento va arequerir una reforma constitucional que precisará delconsecuente acuerdo entre partidos políticos. Y hacemos votosporque éstos se pongan de acuerdo y, dejando de lado al menospor un tiempo sus disensos, se concentren en aquello en lo quepueden coincidir para mejor servir a su país. El problema de lacorrupción es muy grave y está alcanzando cotas de unadimensión de tal envergadura que exige una rápida intervención.Quizá sea preciso un pacto de Estado. Quizá sea necesarioaparcar momentáneamente los desencuentros porque el paísno espera, sino que exige soluciones. Quizá tengan los políticosmexicanos actuales una oportunidad de oro para cambiarestructuras y ponerse a la cabeza del resto del mundo en cuantoa la lucha anticorrupción se refiere. Ojalá no la pierdan ydemuestren al mundo que: “no hay que llegar primero, pero hayque saber llegar”.

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V. Referencias bibliográficas

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Buena administración y ética pública

Jaime Rodríguez-Arana

Sumario: I. Introducción: la dimensión ética de la función pública II. La buenaadministración III. Conclusión IV. Referencias bibliográficas

I. Introducción: la dimensión ética de la función pública

El entendimiento de la Ética como ciencia social supone elestudio de la conducta humana de acuerdo con los postuladosde la recta razón, lo que aplicado al ámbito de la función públicaen sentido amplio implica un esfuerzo de comprensión de lo quepuede significar, desde este punto de vista, el interés generalen un Estado social y democrático de Derecho.

Es bien sabido que uno de los conceptos que más aparecenen las constituciones modernas es precisamente el de interésgeneral. Es lógico que sea así puesto que, en esencia, en unmodelo de Estado social y democrático de Derecho el DerechoAdministrativo, como ha señalado atinadamente mi colega elprofesor González Navarro, es el Derecho del poder para lalibertad. Esta feliz construcción doctrinal ayuda sobremanera ahacerse una idea del sentido que tiene la función constitucionalde la Administración Pública tal y como, por ejemplo, aparececaracterizada en los artículos 9.2, 10.1 y 103 de la Constituciónespañola de 1978, sin contar todas las referencias que el capítuloIII de la Carta Magna atribuye a los poderes públicos comopromotores de objetivos constitucionales de naturaleza social.

Ciertamente, el artículo 9.2 de la Constitución del Reino deEspaña es uno de los preceptos más comentados y glosadosdel texto constitucional en orden a determinar el sentido yfuncionalidad de los poderes públicos. Algún sector de la doctrinaha llegado a sostener que en dicho artículo se construye unaauténtica función promocional de los poderes públicos dirigidaa promover y facilitar la libertad y la igualdad de los individuos yde los grupos en que se integran. De esta manera, además deimponer a dichos poderes públicos la obligación de remover los

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obstáculos que impidan la efectividad de estos objetivosconstitucionales, la Constitución afirma que, en efecto, la funciónesencial de los poderes públicos es una tarea abierta ycomprometida con la libertad y la igualdad, lo que implica quetoda la producción administrativa debe estar animada de estarelevante tarea. Evidentemente, desde la consideración de laÉtica pública como ciencia que estudia el comportamiento delas personas al servicio de los poderes públicos de acuerdo conel interés general, el artículo 9.2 de la Constitución española,expresión de la cláusula del Estado social y democrático deDerecho, cobra una especial relevancia.

Junto a este capital precepto constitucional nos encon-tramos, desde la perspectiva objetiva, con el artículo 10.1 de laConstitución citada que, como es sabido, dispone que “la dignidadde la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, ellibre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a losderechos de los demás son fundamento del orden político y de lapaz social”. Aquí se encuentra, en mi opinión, la determinaciónconstitucional del alcance del interés general en el Estado socialy democrático de Derecho. Como ha señalado García de Enterríaen un trabajo de 1981 titulado la significación de las libertadespúblicas, hoy el interés público reside en una labor de promociónde derechos de los ciudadanos superando una versión cerrada ycasi patrimonial del interés público. Es más, si estamos de acuerdoen que la finalidad del Estado hoy es la garantía de los derechosde los ciudadanos desde la orientación que he denominado de lalibertad solidaria, entonces podremos llamar la atención sobre lafunción que en esta materia corresponde a la AdministraciónPública en general y a sus agentes en particular. Que esto puedeser así se deduce sin dificultad de la cantidad y calidad depronunciamientos del Tribunal Constitucional del Reino de Españaen los que, en sede de derechos fundamentales, queda bien claroque éstos constituyen uno de los objetivos del Estado social ydemocrático de Derecho y que, por tanto, la Administracióncumple su dinamismo constitucional en la medida en que suactuación sigue estos postulados.

Por lo que se refiere al artículo 103.1 de la Constituciónespañola de 1978, precepto en el que se reconoce la dimensión

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ética de la función administrativa, no es casual que elconstituyente hubiera querido seleccionar entre las diferentesopciones posibles el término servicio para caracterizar la esenciade la misión constitucional de la Administración Pública. Enefecto, según dispone el citado artículo 103.1 constitucional, laAdministración sirve con objetividad el interés general. Es decir,la Administración Pública está al servicio de los interesesgenerales, que desde esta perspectiva se nos presentan comoun concepto jurídico indeterminado que en un Estado social ydemocrático de Derecho aparecen vinculados a la realizaciónefectiva de la libertad solidaria. Si la Administración Pública sirvelos intereses generales como persona jurídica, los agentes oempleados singularmente considerados deben distinguirsetambién por el servicio en su trabajo profesional ordinario degestión pública, cualquiera que sea su posición en la maquinariaadministrativa. Lógicamente, es diferente, en este sentido, laposición que pueda tener quien opera potestades públicasdiscrecionales que quien realiza tareas administrativasmateriales más o menos mecánicas. Aquí se encuentra, pues,una fuerte componente ética de la caracterización constitucionalde la Administración Pública que va a permitir a los ciudadanosjuzgar acerca de la temperatura ética del aparato administrativoen general y en particular.

Ese servicio al interés general ha de ser objetivo pues tras lavictoria del principio de juridicidad y el ocaso de la visión subjetivaen el ejercicio del poder, hoy emerge una nueva forma de concebirel ejercicio del poder de signo objetivo que, por obvias razones,quizás porque la condición humana sigue siendo la misma quehace dos milenios, requiere de temple, de moderación, deequilibrio y de sensibilidad social pues, de lo contrario, el poderaparece en clave de fuerza racionalizada en lugar de ser uninstrumento para promover la justicia y el interés general.

Podemos definir la Ética, en términos generales, como eseconjunto de principios y normas morales que regulan lasactividades humanas de acuerdo con la recta razón, de talmanera que es la primera entre todas las ciencias prácticas. Másque como una reglamentación, debe entenderse como la fuentede las cualidades, la disposición al hábito moral y la adecuación

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personal al ideal humano. En el caso de la Ética pública, lareferencia ha de hacerse al interés general tal y como se hacomentado anteriormente.

Probablemente nunca a lo largo de toda la historia tantoshan hablado tanto de ética. ¿Por qué de repente un interés tangeneralizado por las normas que deben regir íntimamente, sipodemos hablar así, nuestro comportamiento? No pretendo daruna respuesta exhaustiva a esta cuestión, simplemente apuntarlo que a cualquiera de nosotros posiblemente le ha pasado porla cabeza con su sola mención.

En el interés actual por la Ética hay razones circunstanciales,como pueden ser los escándalos que nos sirve con mayor omenor intensidad y frecuencia la prensa diaria en todo el mundo.Hay razones políticas en este interés desusado, porque la éticase ha convertido en un valor de primer orden, o cuando menos(hay que admitirlo nos guste o no) como un cierto valor para elmercadeo político. Además, hay también situaciones dedesconcierto, ante las nuevas posibilidades que ofrece la técnica,que exigen una respuesta clarificadora. Por ejemplo, las causasde la crisis económica y financiera que hoy sacude, y de quémanera, a la civilización llamada occidental, son, por más quenos pese, de naturaleza ética. ¿Cómo es posible que el Estadohaya abdicado de su esencial función de defensa del interésgeneral? ¿Cómo se explica que el mercado haya campado porsus fueros sin apenas límites?

En efecto, son incontestables los síntomas de que se estánproduciendo profundísimos y vertiginosos cambios en los modosde vida del planeta, hecho que se pone particularmente enevidencia en las sociedades avanzadas de occidente, o enaquellas otras de dispares ámbitos geográficos que con mayoro menor éxito se han adaptado a las denominadas exigenciasoccidentales de vida. Estos cambios en los modos de convivenciason tan extensos, y se manifiestan con tal intensidad en lasdiversas áreas del entero existir, desde la producción a lacomunicación, por ejemplo, que muy bien podemos estarasistiendo, como muchos pensadores han apuntado, a uncambio de civilización. Al menos en lo que se refiere al sistema

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económico y financiero, y también al sistema político, loscambios son urgentes.

Ahora bien, si no podemos siquiera esbozar las nuevasrelaciones, las nuevas estructuras que el hombre debe crear, sípodemos tal vez apuntar los valores desde los que ese cambiopuede ser abordado, o algunos aspectos del sentido quedebemos proponer a ese cambio.

La posición central la ocupa la dignidad del hombre, de lapersona, de cada vecino. La expresión “cada vecino” sirve parasubrayar la condición de realidad concreta del sujeto a que meestoy refiriendo. El hombre y los derechos del hombre, que sehacen reales en cada hombre, son para mí la clave del marcoque queremos construir, y no nos exime esta aseveración de lanecesidad de indagar y buscar una comprensión cada vez máscabal y completa de su significado. No me importaría ser tildadode reiterativo por esto, pero para mí la dignidad personal delhombre, el respeto que se le debe y las exigencias de desarrolloque conlleva constituyen la piedra angular de toda construccióncivil y política y el referente seguro e ineludible de todo empeñode progreso humano y social.

Otro punto de apoyo esencial para abordar esta tareacivilizadora, que es una tarea ética, lo encuentro en la aperturaa la realidad. La realidad es terca, la realidad es como es, y unauténtico explorador no debe dibujar edenes imaginarios en sucuaderno de campo, sino cartografiar del modo más fiel laorografía de los nuevos territorios. La apertura a la realidadsignifica también apertura a la experiencia. Apertura a laexperiencia quiere decir aprender de la propia experiencia, y dela ajena. Quizás haya sido ésta una de las lecciones másimportantes que nos ha brindado la experiencia de lamodernidad: descubrir la locura de creer en los sueños de larazón, que cuando se erige en soberana absoluta engendramonstruos devastadores. No hay ya sitio para los dogmas de laracionalidad absoluta. La aceptación de la complejidad de loreal, y muy particularmente del hombre, y la aceptación denuestra limitación, nos conducirá a afirmar la caducidad yrelatividad de todo lo humano, salvo, precisamente, el ser mismo

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personal del hombre y a sustentar, por lo tanto, junto a nuestralimitación, la necesidad permanente del esfuerzo y del progreso.

Pues bien, para que nuestro conocimiento de las cosasprogrese, para que superemos los límites que la modernidadracionalista nos impuso, al tiempo que creía que nos hacíadueños totales de nuestro futuro, considero que debemosdesarrollar lo que se ha llamado pensamiento compatible.Debemos desarrollar formas de pensamiento que nos permitanorillar las dificultades originadas por un pensamiento sometidoa las disyuntivas permanentes a que nos condujo el racionalismo.El pensamiento compatible nos permite superar esas diferenciasy apreciar que en la realidad se puede dar unido, y de hecho seda, lo que una mentalidad racional “matemática” nos exigía vercomo opuestos. Estimo que es un imperativo ético hacer eseesfuerzo de comprensión. Posiblemente nos permitirá descubrirque realmente lo público no es opuesto y contradictorio con loprivado, sino compatible y mutuamente complementario, o queincluso vienen recíprocamente exigidos; que el desarrolloindividual, personal, no es posible si no va acompañado por unaacción eficaz a favor de los demás; que la actividad económicano será auténticamente rentable (en todo caso lo será sóloaparentemente) si al tiempo, y simultáneamente, no representauna acción efectiva de mejora social; que el corto plazo carecede significado auténtico si no se interpreta en el largo plazo;etc.; que la norma no se opone a la libertad, sino que si esauténtica, justa, la potencia; que debe distinguirse la valoraciónmoral de los comportamientos (que es una exigencia ética) deljuicio moral de las personas, que es un abuso de nuestracondición racional.

Otro rasgo que debemos potenciar en nuestro acercamientoa las cosas: el pensamiento dinámico, que nos conduce acomprender que la realidad (y más que ninguna la social, lahumana) es dinámica, cambiante, abierta, y no sólo evolutiva,preñada de libertad. Por eso debemos superar la tendencia adefinir estáticamente, o con un equilibrio puramente mecánico,lo real, que no resistiría tal encorsetamiento sin sufrir una gravetergiversación. A esto venimos refiriéndonos, precisamente. Sobre

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la afirmación de su ser radical, el hombre ha de desarrollar lasvirtualidades que allí se encierran, tanto en lo que se refiere a suautodesarrollo personal como en lo relativo a la realización de suser social. Pensar el hombre, la sociedad o la historia, a plazo fijo,con un punto final, como un proceso cuyo cierre vislumbramos,viene a ser negar el mismo ser del hombre. Quizás pueda afirmarseque ese ha sido el más grave error de la modernidad, o el de másgraves y trágicas consecuencias.

Estas dos características del pensamiento y del conocimientoque, según parece, debemos desarrollar y potenciar (elpensamiento compatible y dinámico), y las anteriores referenciasa la dignidad del hombre y la apertura a lo real, fundamentanotro de los valores sobre los que debemos asentar aproximacióna la Ética pública: el diálogo. El diálogo sólo es auténtico si seconstruye sobre una actitud profundamente ética. El diálogo esuna acción propia no del hombre astuto, del negociador, delhabilidoso, del que regatea en corto. El diálogo es propio delhombre bueno. Bueno no en el sentido de “bondadoso”, en el de“torpe de buenas intenciones”, ni siquiera me inclino a aceptar lode “bueno, en el buen sentido de la palabra”, como se definía elmaestro Machado. El diálogo es propio del hombre bueno en elsentido fuerte de la palabra “bueno”, en el sentido ético.

Pues bien, es precisamente en el seno de estas organiza-ciones humanas donde se hace necesaria la recuperación de losvalores éticos como referentes de su actuación. Las estructuraseconómicas y políticas son instrumentos al servicio del hombre,como también la Administración Pública, que debe promover losderechos fundamentales de la persona haciendo posible unambiente de calidad y eficacia en el marco de la legalidad y delservicio público. Cuándo se pierde de vista el carácter instrumentalde las instituciones y los únicos aspectos que sobresalen son losmercantiles, entonces la lucha por los derechos fundamentalesdel hombre no puede menos que experimentar un claro retroceso.

Este renacimiento del interés por la Ética se produjoconcretamente en el mundo de los negocios y de la empresaprivada hace dos décadas, teniendo como resultado eldesarrollo, es cierto que todavía no muy logrado, de nuevas

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sensibilidades sociales de las empresas que transciende de lopuramente económico. La aplicación de esta reflexión ética a laAdministración Pública es mucho más tardía, habiéndose fijadosu nacimiento en 1978, fecha de publicación del primer librosobre el tema (Ethics for Bureaucrats de John Rohr). Es a estaúltima dimensión de la Ética, la Ética de la Administración Públicao Ética Pública, a la que voy a referirme a partir de este momento,tratando de proyectar sobre la organización administrativa losmismos valores éticos que (de acuerdo con el razonamiento quehe venido desarrollando) deben regenerarse para alcanzar elpregonado “cambio de civilización”.

La Administración Pública del Estado Social y Democráticode Derecho es una organización que debe distinguirse por losprincipios de legalidad, de eficacia y de servicio. Legalidad porqueel procedimiento administrativo no es otra cosa que un caminopensado para salvaguardar los derechos e intereses legítimosde los ciudadanos. Eficacia porque hoy es perfectamente exigiblea la organización administrativa que ofrezca productos y serviciospúblicos de calidad. Y servicio, sobre todo, porque no se puedeolvidar que la justificación de la existencia de la Administraciónse encuentra en el servicio a los intereses colectivos, en el serviciodel bien común. Por eso, me atrevería a decir que una de lasasignaturas pendientes de la Administración Pública de nuestrotiempo es la recuperación de la idea de servicio y, eso sí, lanecesaria profesionalización de la Administración Pública que,en cualquier caso, ha de estar, no sólo abierta a la sociedad,sino pendiente ante las demandas colectivas para ofrecerservicios públicos de calidad.

La concepción de la Administración Pública ligada amanifestaciones unilaterales de poder y autoridad está en crisis.El modelo tradicional constituido por una estructura jerarquizaday burocratizada, fuertemente ligada al poder político, indiferentea la realidad social y a los intereses de las personas, empeñadaen preservar una peculiar y estática idea de independencia y deimparcialidad, colocándose al abrigo de intereses y presiones, ypreocupada con sus secretos a fin de mantener y cultivar eldistanciamiento de los ciudadanos, viene cediendo

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progresivamente el paso a una Administración Pública con otrafilosofía y otro comportamiento, a una Administración Públicaque sea una verdadera “casa de cristal”.

Pues bien, la Administración Pública debe ser transparente ensu servicio a los ciudadanos, ciudadanos que son quienes justificansu existencia. Efectivamente, durante los últimos años, latransparencia administrativa ha suscitado un interés creciente yun amplio consenso. Por todo ello, hablar de transparencia es hablarde uno de los valores esenciales en que se asienta la reforma ymodernización de la Administración Pública como caracterizaciónde lo visible, accesible y comprensible. El concepto de transparenciano es antitético con el de eficacia. Para buscar esa Administracióntransparente es necesario programar la actividad y, por tanto, tomardecididamente la vía de la racionalización de los procedimientos,que inevitablemente conduce a una mayor eficacia. Por ello, latransparencia debe ser una prioridad, no sólo en la relaciónciudadano-Administración, sino también dentro de la Adminis-tración misma, si queremos mejorar el funcionamiento de lamaquinaria administrativa en su totalidad y si queremos disponerde un aparato administrativo que funcione con criterios éticos.

La idea de servicio a la colectividad, a la sociedad, en definitiva,a los demás, es el eje central de la Ética pública, como lo es laconservación del bien común. Esta idea de servicio al público es elfundamento constitucional de la Administración y debe conectarsecon una Administración Pública que presta servicios de calidad yque promueve el ejercicio de los derechos fundamentales de losciudadanos. Una Administración que se mueva en esta dobleperspectiva debe ser una Administración compuesta por personasconvencidas de que la calidad de los servicios que se ofertan tienemucho que ver con el trabajo bien terminado y de que es necesarioencontrar –cuando así sea menester– los intereses legítimos delos ciudadanos en los múltiples expedientes que hay que resolver.Contribuir a la Administración moderna que demanda el EstadoSocial y democrático significa, en última instancia, asumir elprotagonismo de sentirse responsables, en función de la posiciónque se ocupe en el engranaje administrativo, de sacar adelante losintereses generales.

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En un Estado Social y Democrático de Derecho, laAdministración ya no es dueña del interés público sino que estállamada a articular una adecuada intercomunicación con losagentes sociales para definir las políticas públicas. Desde estaperspectiva puede entenderse mejor la función promocional delos poderes públicos, cuya misión es crear un clima en el que losciudadanos puedan ejercer sus derechos fundamentales y puedancolaborar con la propia Administración en la gestión de losintereses públicos. En este contexto, pienso que estaremos máscerca de un aparato público que oferte servicios de calidad y quepromocione los derechos fundamentales de los ciudadanos.

La Ética pública se mueve por la siempre compleja fronteraentre la Ley y el Derecho. La Ética hace referencia a valoresobjetivos que trascienden a la persona y que hacen referenciaal comportamiento de los individuos. Es más, la Ética supone laexistencia de unos valores que van más allá del Derecho. Ahorabien, a los funcionarios y a los ciudadanos les conviene que esténtipificadas las faltas de servicio y que se distingan de las faltaspersonales porque, no todo en la función pública puede reducirsea derechos. Por eso es importante delimitar los ámbitosrespectivos del Derecho y de la Ética, aunque, eso sí, no puedenser compartimentos estancos. Pero es también necesariorecordar que en el mundo del Derecho existen toda una serie deprincipios entre los que los derechos fundamentales no son losmenos importantes, que han permitido, o deben permitir, queel Ordenamiento jurídico discurra siempre por una senda deprofundo respeto al hombre.

El Derecho es insuficiente para cubrir toda la actuación delfuncionario y para remediar los perjuicios de lo que no es conformea los cánones del buen gobierno, sobre todo en un contexto decreciente complejidad en el que la eficacia debe estar integradaen la legalidad y en los valores del servicio público. De ahí la cadavez más evidente necesidad de una ética pública que debeconfigurarse como una “ética de máximos”, fundada en principioso declaraciones universales que deben servir de guía para lareflexión, la comprensión moral y la actuación pública, encontraposición a una “ética de mínimos” basada en la meraformulación negativa de lo que no se puede hacer.

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Los principios éticos para la acción administrativa no debenser contemplados como restricciones para la actividad pública.No. Deben ser interpretados como garantías para una mejorgestión pública y como una oportunidad importante para quelos ciudadanos sean más conscientes de que la Administraciónes una función de servicio y que únicamente busca la satisfacciónde los intereses colectivos. En este sentido, los principios deÉtica pública deben ser positivos y capaces de atraer al serviciopúblico a personas con vocación para gestionar lo colectivo. Hansido muchos los estudiosos que han tratado de sintetizar losprincipios esenciales de la Ética Pública. La lista a que acontinuación hago referencia es una más de estas listas (en estecaso un decálogo), cuyos principios pertenecen al sentido comúny traen su causa de las exigencias del servicio público.

En primer lugar, los procesos selectivos para el ingreso en lafunción pública deben estar anclados en el principio del mérito yla capacidad. Y no sólo el ingreso sino la carrera administrativa.En segundo lugar, la formación continuada que se debeproporcionar a los funcionarios públicos ha de ir dirigida, entreotras cosas, a transmitir la idea de que el trabajo al servicio delsector público debe realizarse con perfección, sobre todo porquese trata de labores realizadas en beneficio de la comunidad. Entercer lugar, la llamada gestión de personal y las relacioneshumanas en la Administración Pública deben estar presididas porel buen tono y una educación esmerada. El clima y el ambientelaboral han de ser positivo y los funcionarios deben esforzarsepor vivir cotidianamente ese espíritu de servicio a la colectividadque justifica la propia existencia de la Administración Pública.

En cuarto lugar, la actitud de servicio y de interés hacia locolectivo debe ser el elemento más importante de esta culturaadministrativa. La mentalidad y el talante de servicio, en miopinión, se encuentran en la raíz de todas las consideracionessobre la Ética Pública y explica, por sí mismo, la importancia deltrabajo administrativo. En quinto lugar, debe destacarse queconstituye un importante valor deontológico potenciar el sanoorgullo que provoca la identificación del funcionario con los finesdel organismo público en el que trabaja. Se trata de la lealtadinstitucional, que constituye un elemento capital y una obligación

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central de una gestión pública que aspira al mantenimiento decomportamientos éticos. En sexto lugar, conviene señalar que laformación en Ética pública debe ser un ingrediente imprescindibleen los planes de formación para funcionarios públicos. Además,deben buscarse fórmulas educativas que hagan posible que estadisciplina se imparta en los programas docentes previos al accesoa la función pública. Y, por supuesto, debe estar presente en laformación continua del funcionario. En la enseñanza de la Éticapública debe tenerse presente que los conocimientos teóricos denada sirven si no calan en la praxis del empleado público. Por eso,Mark Lilla escribió no hace mucho tiempo, que la vida moral delfuncionario es mucho más que enfrentarse con supuestosdelicados, se trata de adquirir un conjunto de hábitos operativosque le caractericen como un auténtico servidor público, como ungestor de intereses colectivos que busca su instauración en lasociedad.

En séptimo lugar, conviene resaltar que el comportamientoético debe llevar al funcionario público a la búsqueda de lasfórmulas más eficientes y económicas para llevar a cabo su tarea.En octavo lugar, la actuación pública debe estar guiada por losprincipios de igualdad y no discriminación. Además la actuaciónconforme al interés público debe ser lo “normal” sin que sea moralrecibir retribuciones distintas a la oficial establecida en elorganismo en que se trabaja. En noveno lugar, el funcionario debeactuar siempre como servidor público y no debe transmitirinformación privilegiada o confidencial. El funcionario, comocualquier otro profesional, debe guardar el silencio de oficio, debeser discreto, como lo es un abogado con lo que conoce de susclientes o como un médico debe preservar las historias clínicasde sus pacientes.

En décimo lugar y último lugar, el interés general en elEstado social y democrático de Derecho se encuentra en facilitara los ciudadanos un conjunto de condiciones que haga posiblesu perfeccionamiento integral y les permitan un ejercicio efectivode todos sus derechos fundamentales. Por tanto, los funcionariosdeben ser conscientes de esa función promocional de los poderespúblicos y actuar en consecuencia.

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En cualquier caso, y a pesar del decálogo de valores éticosque he enumerado, la formulación que debemos dar en estostiempos a la Ética no puede consistir tan sólo en enunciar valoresdeseables o atribuirles características ideales a los profesionales(bien sean éstos directivos o no), sino, por el contrario, se debeser capaz de situar de manera práctica y efectiva, en los procesosde fijación de metas y objetivos, y desde allí impregnar toda lacultura de la organización para que sea compartida por todoslos miembros de la misma y sirva de punto de referencia obligadopara llevar adelante la gestión cotidiana.

Las administraciones públicas deberán fomentar modelosde conducta que integren los valores éticos del servicio públicoen la actuación profesional y en las relaciones de los empleadospúblicos con los ciudadanos, contemplando una serie de valoreséticos que han de guiar la actuación profesional de losempleados públicos: voluntad de servicio al ciudadano, eficazutilización de los medios públicos, ejercicio indelegable de laresponsabilidad, lealtad a la organización, búsqueda de laobjetividad e imparcialidad administrativa, perfeccionamientotécnico y profesional, etc.

La Ética pública supone la enseñanza de un conjunto deconocimientos que deben convertirse en hábito, en cualidad vitaldel trabajo del servidor púbico. No se trata de transmitir ideas taninteresantes como la lealtad institucional, el principio de igualdad,la transparencia, el uso racional de los recursos, la promoción delos derechos fundamentales de los ciudadanos, etc. Esimprescindible que la actividad del funcionario esté presidida porun conjunto de valores humanos que están inseparablementeunidos a la idea del servicio y que, indudablemente, facilitan lasensibilidad ante lo público. Me refiero a virtudes tan importantescomo la laboriosidad, la solidaridad, la magnanimidad o lamodestia entre otras.

II. La buena administración

Estas consideraciones pienso que van a permitirnos entendermejor el sentido que puede tener esa expresión de la Carta

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Europea de los Derechos Fundamentales del derechofundamental a la buena Administración, recogida ya, por cierto,en los catálogos de derechos establecidos en las últimasreformas de los Estatutos de Autonomía del Reino de España deeste tiempo.

¿Es previo este derecho a la buena Administración Pública,o es corolario necesario de la necesidad de que los asuntoscomunes, colectivos, deban ser atendidos de determinadamanera? Esta es una cuestión relevante, porque de sucontestación se deducirá la naturaleza y el sentido de la funciónde la Administración Pública. Existen instituciones públicasporque, con antelación, existen intereses comunes que atenderconvenientemente. Y existen intereses comunes, sanidad,educación, porque las personas en conjunto, e individualmenteconsideradas, precisan de ellos. Por tanto, es la persona y susnecesidades colectivas quienes explican la existencia deinstituciones supraindividuales ordenadas y dirigidas a la mejorsatisfacción de esos intereses comunitarios de forma y maneraque su gestión y dirección se realicen al servicio del bienestargeneral, integral, de todos, no de una parte, por importante yrelevante que esta sea.

La buena administración de instituciones públicas parte delderecho ciudadano a que sus asuntos comunes y colectivosestén ordenados de forma y manera que reine un ambiente debienestar general e integral para el pueblo en su conjunto. Lasinstituciones públicas, desde esta perspectiva, han de estarconducidas y manejadas por una serie de criterios mínimos,llamados de buen gobierno o buena administración, a los quesumarán las diferentes perspectivas de las opciones políticasvencedoras en los diferentes comicios electorales.

La buena administración de instituciones públicas es underecho ciudadano, de naturaleza fundamental. ¿Por qué seproclama como derecho fundamental por la Unión Europa? Poruna gran razón que reposa sobre las más altas argumentacionesdel pensamiento democrático: en la democracia, lasinstituciones políticas no son de propiedad de políticos o altosfuncionarios, sino que son del dominio popular, son de los

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ciudadanos, de las personas de carne y hueso que día a día, consu esfuerzo por encarnar los valores cívicos y las cualidadesdemocráticas, dan buena cuenta del temple democrático en lacotidianeidad. Por ello, si las instituciones públicas son de lasoberanía popular, de donde proceden todos los poderes delEstado, es claro que han de estar ordenadas al servicio general,y objetivo, de las necesidades colectivas. Por eso, la funciónconstitucional de la Administración Pública, por ejemplo, secentra en el servicio objetivo al interés general. Así las cosas, siconsideramos que el ciudadano ha dejado ser un sujeto inerte,sin vida, que tenía poco menos que ser enchufado a la vida socialpor parte de los poderes públicos, entonces comprenderemosmejor el alcance de este derecho.

En efecto, el ciudadano es ahora, no sujeto pasivo, receptormecánico de servicios y bienes públicos, sino sujeto activo,protagonista, persona en su más cabal expresión y, por ello,aspira a tener una participación destacada en la configuraciónde los intereses generales porque éstos se definen, en el Estadosocial y democrático de derecho, a partir de una adecuada eintegrada concertación entre los poderes públicos y la sociedadarticulada. Los ciudadanos, en otras palabras, tenemos derechoa que la gestión de los intereses públicos se realice de maneraacorde al libre desarrollo solidario de las personas. Por eso es underecho fundamental de la persona, porque la persona encuanto tal requiere que lo público, que el espacio de lo general,esté atendido de forma y manera que le permita realizarse, ensu dimensión de libertad solidaria, como persona humana desdediferentes dimensiones.

Desde el punto de vista normativo, es menester reconocerque la existencia positiva de este derecho fundamental a labuena administración parte de la Recomendación número R (80)2, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el11 de marzo de 1980 relativa al ejercicio de poderesdiscrecionales por las autoridades administrativas, así como dede la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las ComunidadesEuropeas y del Tribunal de Primera Instancia. Entre el Consejode Europa y la Jurisprudencia comunitaria, desde 1980, se fueconstruyendo, poco a poco, el derecho a la buena administración,

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derecho que la Carta Europea de los Derechos Fundamentalesde diciembre de 2000 recogería en el artículo 41 que, como essabido, aunque no se integró directamente en los Tratados, seha incorporado en bloque al proyecto de Tratado Internacionalpor el que se instituye una Constitución para Europa en su artículoII-101, proyecto que esperemos, con los cambios que seannecesarios, algún día vea la luz.

Antes del comentario de este precepto, me parece pertinenteseñalar dos elementos de los que trae causa: la discrecionalidady la jurisprudencia. En efecto, la discrecionalidad, se ha dicho conacierto, es el caballo de Troya del Derecho Público (Huber) por lasencilla razón de que su uso objetivo nos sitúa al interior del estadode derecho y su ejercicio abusivo nos lleva al mundo de laarbitrariedad y del autoritarismo. El ejercicio de la discrecionalidadadministrativa en armonía con los principios de derecho es muyimportante. Tanto como que un ejercicio destemplado, al margende la motivación que le es inherente, deviene en abuso de poder,en arbitrariedad. Y la arbitrariedad es la ausencia del derecho, laanulación de los derechos ciudadanos en relación con laadministración.

En lo que respecta a la jurisprudencia, debe tenerse en cuentaque normalmente los conceptos de elaboración jurisprudencialson conceptos construidos desde la realidad, algo que es en símismo relevante y que permite construir un nuevo derechofundamental con la garantía del apoyo de la ciencia que estudiala solución justa a las controversias jurídicas.

El artículo 41 de la Carta constituye un precipitado dediferentes derechos ciudadanos que a lo largo del tiempo y a lolargo de los diferentes ordenamientos han caracterizado laposición central que hoy tiene la ciudadanía en todo lo que serefiere al derecho administrativo. Hoy, en el siglo XXI, el ciudadano,como ya hemos señalado, ya no es un sujeto inerte que muevea su antojo el poder. Hoy el ciudadano participa en ladeterminación del interés general que ya no defineunilateralmente la Administración Pública. El ciudadano es másconsciente de que el aparato público no es de la propiedad delos partidos, de los políticos o de los propios servidores públicos.

Pues bien, dicho precepto dispone:

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1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones yórganos de la Unión traten sus asuntos imparcial yequitativamente y dentro de un plazo razonable.

2. Este derecho incluye en particular:El derecho de toda persona a ser oída antes de que setome en contra suya una medida individual que le afectedesfavorablemente.El derecho de toda persona a acceder al expediente quele afecte, dentro del respeto a los intereses legítimos dela confidencialidad y del secreto profesional y comercial.La obligación que incumbe a la administración de motivarsus decisiones.

3. Toda persona tiene derecho a la reparación por laComunidad de los daños causados por sus institucioneso sus agentes en el ejercicio de sus funciones, deconformidad con los principios generales comunes a losderechos de los estados miembros.

4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Uniónen una de las lenguas de los tratados y deberá recibiruna contestación en esa misma lengua.

Una primera lectura del artículo 41 de la Carta de DerechosFundamentales sugiere que dicho precepto es un buen resumende los derechos más relevantes que los ciudadanos tenemos ennuestras relaciones con la administración. La novedad resideen que a partir de ahora se trata de un derecho fundamental dela persona, cuestión polémica pero que en mi opinión no debieralevantar tanta polvareda porque el ciudadano, si es el dueñodel aparato público, es lógico que tenga derecho a que dichoaparato facilite el desarrollo equilibrado y solidario de supersonalidad en libertad porque la razón y el sentido de laadministración en la democracia reside en un disposición alservicio objetivo al pueblo. El problema, para que sea un derechosusceptible de invocabilidad ante los tribunales, reside en laexigibilidad de los parámetros que caracterizan dicho derecho.Parámetros que en el precepto son claros.

Los ciudadanos europeos tenemos un derecho fundamentala que los asuntos públicos se traten imparcialmente, equitativa-

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mente y en un tiempo razonable. Es decir, las institucionescomunitarias han de resolver los asuntos públicos objetiva-mente, han de procurar ser justas –equitativas– y, finalmente,han de tomar sus decisiones en tiempo razonable. En otraspalabras, no cabe la subjetividad, no es posible la injusticia y nose puede caer en la dilación indebida para resolver. En mi opinión,la referencia a la equidad como característica de las decisionesadministrativas comunitarias no debe pasar por alto. Porque noes frecuente encontrar esta construcción en el derechoadministrativo de los Estados miembros y porque, en efecto, lajusticia constituye, a la hora del ejercicio del poder público,cualquiera que sea la institución pública en la que nosencontremos, la principal garantía de acierto. Por una razón,porque cuando se decide lo relevante es dar a cada uno lo suyo,lo que se merece, lo que le corresponde.

La referencia la razonabilidad del plazo para resolverincorpora un elemento esencial: el tiempo. Si una resolución esimparcial, justa, pero se dicta con mucho retraso, es posible queno tenga sentido, que no sirva para nada. El poder se mueve enlas coordenadas del espacio y del tiempo y éste es un elementoesencial que el derecho comunitario destaca suficientemente.La razonabilidad se refiere al plazo de tiempo en el que laresolución pueda ser eficaz de manera que no se dilapide ellegítimo derecho del ciudadano a que su petición, por ejemplo,se conteste en un plazo en que ya no sirva para nada.

En este sentido, el Tribunal Supremo del reino de España,en una sentencia de 3 de diciembre de 2009, se pronuncia acercade la razonabilidad del plazo. En concreto, se plantea si losintereses de demora son exigibles por un plazo de tiempo cuandola administración estuvo paralizada más allá de lo razonable.En concreto, esta cuestión el Tribunal Supremo la conecta, comoes lógico, con el artículo 41 de la Carta de los DerechosFundamentales de la Unión Europea, y señala que tal exigenciade intereses por demora es improcedente cuando el retraso hayasido causado por la propia administración. En el mismo sentido,otra sentencia del Tribunal Supremo español, en este caso de28 de junio de 2010, entiende que:

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[…] razones y justicia material nos llevan a considerarinexigibles los intereses de demora en los casos en losque el Tribunal Administrativo no haya resuelto el recursointerpuesto en el plazo legalmente establecido. Hay queprocurar una interpretación del ordenamiento jurídicotributario que tenga en cuenta el sentido finalista ymarcadamente evolutivo del régimen fiscal (sentencia delTribunal Constitucional 137/2003). No es dable olvidar elprincipio constitucional de eficacia administrativa, que seinspira en la indispensable diligencia que debe presidir enla gestión de los intereses generales en su justo equilibriocon los derechos constitucionales de los administrados.El artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentalesde la Unión Europea, proclamada por el Consejo de Nizael 10 de diciembre de 2000, desarrolla el derecho de losciudadanos a tener una buena Administración que tratesus asuntos de forma imparcial, equitativa y dentro deun plazo razonable. La eficacia interpretativa del citadoprecepto está fuera de toda duda (ex artículo 10.2 de laConstitución).

El derecho a la buena administración es un derecho fundamentalde todo ciudadano comunitario a que las resoluciones que dictenlas instituciones europeas sean imparciales, equitativas yrazonables en cuanto al fondo y al momento en que seproduzcan. Dicho derecho según el citado artículo 41 incorpora,a su vez, cuatro derechos.

El primero se refiere al derecho a que todo ciudadanocomunitario tiene a ser oído antes de que se tome en contrasuya una medida individual que le afecte desfavorablemente.Se trata de un derecho que está reconocido en la generalidadde las legislaciones administrativas de los Estados miembroscomo consecuencia de la naturaleza contradictoria que tienenlos procedimientos administrativos en general, y en especial losprocedimientos administrativos sancionadores o aquellosprocedimientos de limitación de derechos. Es, por ello, uncomponente del derecho a la buena administración que el

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derecho comunitario toma del Derecho Administrativo Interno.No merece más comentarios.

El segundo derecho derivado de este derecho fundamentala la buena administración se refiere, de acuerdo con el párrafosegundo del citado artículo 41 de la Carta de Derechos Funda-mentales, se refiere al derecho de toda persona a acceder alexpediente que le afecte, dentro del respeto de los intereseslegítimos de la confidencialidad y del secreto profesional ycomercial. Nos encontramos, de nuevo, con otro derecho de losciudadanos en los procedimientos administrativos generales. Enel derecho administrativo español, por ejemplo, este derecho alacceso al expediente está recogido dentro del catálogo dederechos que establece el artículo 35 de la ley del régimenjurídico de las administraciones públicas y del procedimientoadministrativo común de 26 de noviembre de 1992. Se trata deun derecho fundamental lógico y razonable que también sederiva de la condición que tiene la Administración Pública,también la comunitaria, de estar al servicio objetivo de losintereses generales, lo que implica, además, que en aras de laobjetividad y transparencia, los ciudadanos podamos consultarlos expedientes administrativos que nos afecten. Claro está,existen límites derivados del derecho a la intimidad de otraspersonas así como del secreto profesional y comercial. Es decir,un expediente en que consten estrategias empresariales nopuede ser consultado por la competencia en ejercicio del derechoa consultar un expediente de contratación que le afecte en undeterminado concurso.

El tercer derecho que incluye el derecho fundamental a labuena administración es, para mí, el más importante: el derechode los ciudadanos a que las decisiones administrativas de laUnión Europea sean motivadas. Llama la atención que estederecho se refiera a todas las resoluciones europeas sinexcepción. Me parece un gran acierto la letra y el espíritu deeste precepto. Sobre todo porque una de las condiciones delejercicio del poder en las democracias es que sea argumentado,razonado, motivado. El poder que se basa en la razón es legítimo.El que no se justifica es sencillamente arbitrariedad. Por esotodas las manifestaciones del poder debieran, como regla

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motivarse. Su intensidad dependerá de la naturaleza de los actosde poder. Si son reglados, la motivación será menor. Pero si sondiscrecionales, la exigencia de motivación será mayor. Es tanimportante la motivación de las resoluciones públicas que bienpuede afirmarse que la temperatura democrática de una admi-nistración es proporcional a la intensidad de la motivación delos actos y normas administrativos.

Afortunadamente, la jurisprudencia del Tribunal Supremodel reino de España ya ha aceptado que la motivación de laactuación administrativa es una manifestación concreta delderecho fundamental a la buena Administración Públicaconsagrado en el artículo 41 de la Carta Europea de los DerechosFundamentales. Efectivamente, una sentencia de 19 denoviembre de 2008 señala que:

[…] la exigencia de motivación de los actos administrativosconstituye una constante de nuestro ordenamientojurídico y así lo proclama el artículo 54 de la ley 30/1992,de 26 de noviembre, de régimen jurídico de lasAdministraciones públicas y del procedimientoadministrativo común, teniendo por finalidad la del queel interesado conozca los motivos que conducen a laresolución de la Administración, con el fin, en su caso, depoder rebatirlos en la forma procedimental regulada alefecto. Motivación que, a su vez, es consecuencia de losprincipios de seguridad jurídica y de interdicción de laarbitrariedad enunciados por el apartado 3 del artículo 9de la Constitución española y que, también desde otraperspectiva, puede considerarse como una exigenciaconstitucional impuesta no solo por el artículo 24.2 de lapropia Constitución, sino también por el artículo 103(principio de legalidad en la actuación administrativa).

Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UniónEuropea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza del 8 al 10de diciembre de 2000, incluye dentro de su artículo 41, dedicadoal derecho a una buena administración, entre otros particulares,“la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus

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decisiones”. En el mismo sentido, la sentencia, también delTribunal Supremo, de 13 de mayo de 2009, aunque con especialreferencia a la motivación de las sentencias judiciales.

En una sentencia más reciente, de 15 de octubre de 2010,el Tribunal Supremo precisa el alcance de la motivación que exigenuestra Constitución señalando que tal operación jurídica:

[…] se traduce en la exigencia de que los actos adminis-trativos contengan una referencia específica y concretade los hechos y los fundamentos de derecho que para elórgano administrativo que dicta la resolución han sidorelevantes, que permita reconocer al administrado larazón fáctica y jurídica de la decisión administrativa,posibilitando el control judicial por los tribunales de locontencioso administrativo.

Además, tal obligación de la Administración:

[…] se engarza en el derecho de los ciudadanos a unabuena administración, que es consustancial a lastradiciones constitucionales comunes de los Estadosmiembros de la Unión Europea, que ha logrado refrendonormativo como derecho fundamental en el artículo 41de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UniónEuropea, proclamada por el Consejo de Niza de 8/10 dediciembre de 2000, al enunciar que este derecho incluyeen particular la obligación que incumbe a la Adminis-tración de motivar sus decisiones.

En el apartado tercero del precepto se reconoce el derecho a lareparación de los daños ocasionados por la actuación u omisiónde las instituciones comunitarias de acuerdo con los principioscomunes generales a los derechos de los Estados miembros. Laobligación de indemnizar en los supuestos de responsabilidadcontractual y extracontractual de la administración está, pues,recogida en la Carta. Lógicamente, el correlato es el derecho a laconsiguiente reparación cuando las instituciones comunitariasincurran en responsabilidad. La peculiaridad del reconocimiento

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de este derecho, también fundamental, derivado del fundamentala la buena administración, reside en que, por lo que se vislumbra,el régimen de funcionalidad de este derecho se establecerá desdelos principios generales de la responsabilidad administrativa enderecho comunitario.

La cuestión del derecho a la indemnización cuando elEstado, como consecuencia del funcionamiento de sus servicios,haya provocado daños a los ciudadanos es, desde luego, un temapolémico que merece un comentario un poco más extensoporque, en realidad, una administración que debe indemnizarcon cantidades millonarias es una mala administración porcausar con frecuencia daños a los ciudadanos, por mucho queesté reconocido el derecho a la justa indemnización. Es mejoradministración aquella que indemniza menos porque ocasionamenos daños a los ciudadanos como consecuencia delfuncionamiento de los servicios públicos en general.

El apartado cuarto del artículo 41 de la Carta de losDerechos Fundamentales de la Unión Europea dispone que todapersona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una delas lenguas de los tratados y deberá recibir una contestación enesa lengua.

Por su parte, la jurisprudencia ha ido, a golpe de sentencia,delineando y configurando con mayor nitidez el contenido deeste derecho fundamental a la buena administración atendiendoa interpretaciones más favorables para el ciudadano europeo apartir de la idea de una excelente gestión y AdministraciónPública en beneficio del conjunto de la población de la UniónEuropea.

Debe tenerse presente, también, que el artículo 41 deldenominado Código Europeo de Buena Conducta Administrativade 1995 es el antecedente del ya comentado artículo 41 de lacarta de los Derechos Fundamentales. Es más, se trata de unafiel reproducción.

Una cuestión central en la materia es la referente a laautoridad que ha de investigar las denuncias de malaadministración de las instituciones europeas. Pues bien, deacuerdo con el artículo 195 del Tratado de Roma y del Estatutodel Defensor del Pueblo, resulta que esta tarea es de

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competencia del propio Defensor del Pueblo. Una definición demala administración nos la ofrece el informe del Defensor delaño 1997: “se produce mala administración cuando unorganismo no obra de acuerdo con las normas o principios a losque debe estar sujeto”.

Definición que es demasiado general e imprecisa, por loque habrá de estarse a los parámetros jurídicos señalados en elartículo 41 de la Carta, de manera que habrá de observarse,además de la lesión de las normas del servicio de los principiosgenerales que presiden la actividad de las instituciones públicas,si efectivamente se contraviene la equidad, la imparcialidad, laracionalidad en los plazos, la contradicción, la motivación, lareparación o el uso de las lenguas oficiales.

Lorenzo Membiela ha recopilado en un trabajo recientementepublicado en Actualidad Administrativa, en el número 4 de 2007,algunas de las sentencias más relevantes en la materia, bien delTribunal Europeo de Derechos Humanos, bien del Tribunal de Justiciade las Comunidades Europeas, bien del Tribunal de PrimeraInstancia de las Comunidades Europeas. Evidentemente, lajurisprudencia ha ido decantando el contenido y funcionalidad delllamado principio a una buena administración, principio del quemás adelante se derivaría, como su corolario necesario, el derechofundamental a la buena administración. Por ejemplo, en el 2005,el 20 de septiembre encontramos una sentencia del TribunalEuropeo de Derechos Humanos en la que se afirma que en virtuddel principio a la buena administración el traslado de funcionariosde un municipio a otro debe estar justificado por las necesidadesdel servicio.

Una sentencia de 24 de mayo de 2005, también del TribunalEuropeo de Derechos Humanos, señaló, en materia de justicia,que el principio de la buena administración consagra la celeridaden los procesos judiciales. Expresión del derecho fundamental ala motivación de las resoluciones administrativas lo podemosencontrar en la sentencia del Tribunal Europeo de DerechosHumanos de 23 de abril de 1997, en cuya virtud cualquierrestricción de los derechos de defensa debe estarconvenientemente motivada. También es consecuencia de la

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buena Administración Pública la resolución en plazo razonablede los asuntos públicos, de manera que como dispone lasentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeasde 12 de julio de 2005: “la inactividad de la Administración másallá de los plazos establecidos en las normas constituye unalesión al principio de la buena Administración Pública”.Igualmente, por sentencia del Tribunal de Primera Instancia delas Comunidades Europeas de 16 de marzo de 2005 esconsecuencia del principio de la buena administración, la óptimagestión de los organismos administrativos, lo que incluye, esclaro, el respeto a los plazos establecidos y al principio deconfianza legítima, en virtud del cual la Administración Pública,merced al principio de continuidad y a que no puede separasedel criterio mantenido en el pasado salvo que lo argumente enrazones de interés general.

Es también una consecuencia del principio de la buenaadministración, dice el Tribunal de Primera Instancia de lasComunidades Europeas el 27 de febrero de 2003, que laAdministración ha de facilitar todas las informaciones pertinentesa la otra parte actuante en el procedimiento administrativo. Unasentencia del Tribunal de Primera Instancia de las ComunidadesEuropeas de 10 de junio de 2004 señala, en este sentido, que elprincipio de la buena Administración comprende el derecho dedefensa, la seguridad jurídica y la proscripción de incoación delprocedimiento disciplinario de manera excesivamente extem-poránea y adoptar una sanción disciplinaria sin esperar a laresolución firme del órgano jurisdiccional penal.

En materia de derecho sancionador disciplinario, el derechoa una buena Administración, en opinión de Membiela, obliga aque la propia Administración Pública a una agilidad procedi-mental en la investigación de presuntas irregularidades discipli-narias, violando dicho principio actuaciones disciplinarias dilata-das en el tiempo que causan daño moral. En este sentido, unasentencia del Tribunal de Primera Instancia de las ComunidadesEuropeas de 10 de junio de 2004 ha sentado que el conjunto decircunstancias que provocaron al demandante un menoscabode su reputación y perturbaciones en su vida privada y le

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mantuvieron en una situación de incertidumbre prolongadaconstituyen un daño moral que debe ser reparado.

La sentencia del Tribunal de Primera Instancia de lasComunidades Europeas de 13 de marzo de 2003 recuerda unareiterada jurisprudencia comunitaria en cuya virtud existe unprincipio general, basado en las exigencias de la seguridadjurídica y la buena administración, que obliga a la AdministraciónPública a ejercer sus facultades dentro de determinados límitestemporales, precisamente en aras de la protección de laconfianza legítima que en ella depositan los administrados.

Es exigencia también de la buena administración, comoseñala la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de lasComunidades Europeas de 27 de febrero de 2003, facilitar todaslas informaciones pertinentes a la otra parte actuante de unprocedimiento. Ocultar informaciones que obren en poder de laAdministración durante el curso de un determinado procedi-miento lesiona gravemente este derecho fundamental y,además, puede ser también una actuación constitutiva de ilícitoadministrativo y penal. Igualmente, una manifestación de buenaAdministración en materia disciplinaria, tal y como señala unasentencia del Tribunal de Primera Instancia de las ComunidadesEuropeas de 6 de julio de 2000, es tratar con dignidad respetandola reputación de los interesados mientras no hayan sidocondenados.

En fin, el reconocimiento a nivel europeo del derechofundamental a la buena administración constituye, además, unpermanente recordatorio a las administraciones públicas, de quesu actuación ha de realizarse con arreglo a unos determinadoscánones o estándares que tienen como elemento medular laposición central del ciudadanos. Posición central del ciudadanosque ayudará a ir eliminando de la praxis administrativas todaesa panoplia de vicios y disfunciones que conforman la llamadamala administración.

El artículo 41 de la Carta Europea de los DerechosFundamentales de diciembre de 2000 es, ciertamente, lareferencia normativa más importante que existe en el seno dela UE en la materia. Hasta el punto que el Código de BuenaConducta Administrativa de la UE, dirigido a las instituciones y a

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los órganos de la Unión Europea, aprobado por resolución delParlamento Europeo de 6 de septiembre de 2001, es uninstrumento de concreción precisamente del derechofundamental a la buena administración. Es más, el propio Códigodispone en la introducción, al final del epígrafe tituladoNaturaleza Jurídica, que pretende concretar en la práctica elderecho a una buena administración establecido en la Carta.

En la introducción que hace el Defensor del Pueblo Europeoal Código el 5 de enero de 2005, en el epígrafe dedicado a lanaturaleza jurídica se recuerda literalmente el contenido delcitado artículo 41 de la Carta y se recuerda que el Defensor delPueblo Europeo investiga posibles casos de mala administraciónen las actividades de las instituciones y órganos de la Unión.Dos comentarios, la referencia a las instituciones y órganos dela Unión debe entenderse en sentido amplio puesto que lasdecisiones y las declaraciones de voluntad de las instituciones ylos órganos se realizan, bien unilateralmente, bien colectiva-mente o multilateralmente, de forma y manera que la buena ola mala administración se refiere obviamente a los titulares o altitular de la potestad en cada caso.

Según el Código, y el propio Parlamento Europeo, que sehan inspirado en el informe del Defensor del Pueblo Europeo de1997, es mala administración la que se produce cuando unorganismo público no obra de conformidad con las normas oprincipios a los que debe obligatoriamente atenerse. Obvia-mente, los organismos no obran por sí solos, sino bajo las direc-trices o indicaciones de sus titulares. Los principios están en elseno del Código y ahora haremos a ellos referencia y tambiénse hallan, de forma más genérica, en un documento elaboradopor el Defensor del Pueblo Europeo, que es la institución máscomprometida en la UE en materia de ética pública, precisamenteen el año 2012 y de los que también daremos cuenta en estaparte del curso.

La propia Carta dispone en su artículo 43 que todociudadano de la UE o toda persona física o jurídica que resida otenga su domicilio fiscal en un Estado miembro tiene derecho asometer al Defensor del Pueblo de la Unión los casos de malaadministración en la acción de las instituciones u órganos

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comunitarios, con exclusión del Tribunal de Justicia y del Tribunalde Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones juris-diccionales. Siendo el precepto impecable, tiene un pequeñoproblema, que es el referido al uso del término acción parasignificar las actuaciones que pueden ser objeto de reclamaciónpor haber lesionado este derecho fundamental. En lugar deacción, y para evitar problemas interpretativos, de manera quelas omisiones y las inactividades también puedan desencadenarla reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo, debióhaberse utilizado la expresión actuación, que incluye tantodecisiones expresas, como presuntas o inactividades, junto avías de hecho. Esa fue, por ejemplo, la solución que se eligiópara determinar el objeto de los procesos jurisdiccionales contralas administraciones públicas tal y como dispone el artículo 106de nuestra Constitución.

También se recuerda en la introducción que estamosglosando, que el propio Parlamento de la UE, a través de unaresolución contemporánea al mismo Código, entendió que parala determinación o comprobación de si se da un supuesto demala administración es preceptiva la actuación del Defensor delPueblo, dando con ello efecto al derecho de los ciudadanos auna buena administración tal y como está redactado en elartículo 41 de la Carta. Es decir, el Defensor del Pueblo es quienen principio toma en consideración las reglas y principiosestablecidos en el Código al examinar los casos de malaadministración.

Es tal la relevancia del derecho fundamental a la buenaadministración, que el parlamento europeo solicitó a la ComisiónEuropea que le presentara un reglamento en el que seconcretaran las obligaciones que para las instituciones y órganosde la UE se derivaran de este derecho ciudadano. Tal reglamento,se dice en la introducción del Defensor del Pueblo Europeo, seríade vital importancia pues subrayaría el carácter vinculante delas reglas y principios contenidos en el Código, que así seaplicarían de forma uniforme y consistente por todas lasinstituciones y órganos de la UE promoviendo así la transparencia.

Esta apreciación del Defensor del Pueblo Europeo acercade la naturaleza jurídica del contenido del Código me parece

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fundamental. Por una razón sencilla, si las reglas y principiosdel Código, de eminente carácter ético no son de generalobservancia para todas las instituciones y órganos de la UE,entonces nos encontraríamos con unas consecuenciascontradictorias en sí mismas. En efecto, si el Código no tuvieraconsecuencias jurídicas, sus principios y normas de conductaserían meras guías voluntarias para el quehacer público en lasinstituciones y órganos de la UE, cuando constituyen evidentesprincipios básicos y fundamentales de la propia actuaciónadministrativa. Su lesión y conculcación, en la medida en queconstituyen transgresiones de la esencia misma de la funciónpública, de la función de servicio objetivo al interés general,deben ser sancionadas. Si la dimensión ética de la funciónpública no tiene relevancia jurídica, no podremos garantizar queel comportamiento de autoridades y funcionarios se ajuste y seoriente a las más elementales reglas y criterios del serviciopúblico.

En el proyecto de Tratado Internacional por el que seinstituye una Constitución para Europa, en el artículo III-398,encontramos la base legal para la instauración, cuando por fintengamos dicha Constitución en vigor, para ese DerechoAdministrativo Europeo fundado en el derecho fundamental ala buena administración de todos los europeos.

En dicho precepto, como sabemos, se señalaba que en elcumplimiento de sus funciones, las instituciones y órganos dela Unión Europea se apoyarán en una Administración abierta,eficaz e independiente. Dentro del respeto al Estatuto y alrégimen adoptado con arreglo al artículo III-427, la ley europeaestablecerá las disposiciones a tal efecto.

Mientras formalmente no se apruebe dicho reglamento, elDefensor del Pueblo Europeo sigue trabajando en orden atransformar el Código en Derecho Administrativo Europeo. Talobjetivo es de gran trascendencia pues de esta manera existiríaun cuerpo normativo uniforme para todas las instituciones yórganos de la UE en lo que se refiere a los principios que rigen susrelaciones con los ciudadanos. En este sentido, la elaboración en2012, por parte del Defensor del Pueblo Europeo, de los principiosde la función pública de la UE es una muy buena herramienta,

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pues ayuda a dar mayor difusión y conocimiento a los principiosbásicos establecidos en el Código que se derivan del fundamentalderecho a la buena administración establecido en el artículo 41de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales.

Por lo que se refiere al aludido Código Europeo de BuenaConducta, aprobado por el Parlamento Europeo en septiembrede 2001, poco tiempo después de la Carta Europea de los DerechosFundamentales (diciembre de 2000), es necesario señalar que esun instrumento magnífico para que el Defensor del Pueblocompruebe la existencia de casos de mala administración cuandoasí se le solicite, cumpliendo cabalmente de esta manera lafunción de control externo de la actuación de las instituciones yórganos de la UE que tiene encomendada. En efecto, esta funciónla realiza el Defensor del Pueblo de acuerdo con el artículo 195del Tratado de la CE y con el Estatuto del propio Defensor.

La virtualidad del Código es que permite a los ciudadanosde la UE conocer en la realidad práctica en qué consiste estederecho fundamental, qué significa en concreto y en qué casosse lesiona por parte de las autoridades de la unión. Aunque elDefensor del Pueblo asegura, en enero de 2005, que muchospaíses se han inspirado en el Código para redactar los códigosnacionales y que se ha hecho una extensa e intensa labor dedifusión, lo cierto es que la simple opinión que existe en laciudadanía acerca de la UE y de sus instituciones es suficienteelocuente del conocimiento real que tienen los pueblos europeosde este derecho fundamental y de sus consecuencias. Enrealidad, la mala administración es más detectada en el senode las administraciones internas, sean nacionales, regionales olocales, que en el ámbito de la Unión.

El Código señala en su artículo 1 que las instituciones yórganos de la UE, obviamente representados o encarnados enpersonas individuales o colectivas, deben respetar los principiosestablecidos en el Código en sus relaciones con el público. Másque respetar, lo que deben es cumplir diligentemente lasobligaciones y deberes que marca el Código, y que son corolariosnecesarios del derecho fundamental a la buena administraciónque asiste a todo ciudadano de la UE.

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El Código es de aplicación, artículo 2, a todos losfuncionarios y agentes de la UE de acuerdo con el Estatuto de lafunción pública europea y el régimen jurídico aplicable a losagentes de la Unión. El Código utiliza el término funcionario paradesignar a los funcionarios de la UE en sentido estricto y a losagentes de la UE a los que es de aplicación. Funcionarios y agentespodríamos denominar al personal al servicio de la AdministraciónPública de la UE. Sin embargo, como precisa el precepto, el Códigotambién se extiende, es lógico, a otras personas que trabajenpara la Administración comunitaria como son los contratadosen régimen de Derecho privado, expertos de administracionesnacionales en comisión de servicios así como becarios. Es decir,las obligaciones y deberes que se derivan del derechofundamental a la buena administración se refieren a todas laspersonas que de forma directa o indirecta laboran para laAdministración comunitaria, incluso a becarios y expertosnacionales en comisión de servicios. Tal extensión de lasobligaciones es coherente con el alcance y significado de estasobligaciones y deberes, que gravan la conducta de aquellaspersonas que reciben su retribución de los fondos públicoscomunitarios, con independencia de su categoría profesional.

El Código precisa, en el artículo 2, que entiende por público,por ciudadano, por el sujeto con el que se relaciona laAdministración Pública comunitaria. Entiende por público a todapersona física o jurídica, independientemente de que residan otengan su domicilio en un Estado miembro. Es decir, el autor delCódigo manifiesta un entendimiento muy amplio, como debeser, del significado y alcance del término público.

También en el artículo 2 precisa dos cuestiones terminológicas.Nos dice que por institución hay que entender institución y tambiénórgano, y por funcionario, funcionario y agente de las ComunidadesEuropeas.

Por lo que se refiere al ámbito material de aplicación, elCódigo contiene los principios generales de buena administrativaaplicables a todas las relaciones entre las instituciones y el públicoen el artículo 3. Capítulo aparte merecen los principios que rigenlas relaciones entre los funcionarios y la institución, que se

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encuentran en el Estatuto de la función pública comunitaria. Nose entiende bien la mención que el artículo realiza a que talesprincipios generales se pueden dispensar si existen disposicionesespecíficas en la materia. Pueden ser desarrollados, eso sí, peroinaplicables por existir normas específicas parece un tantocontradictorio. ¿Es que estos principios pueden ponerse entreparéntesis o declarase inaplicables para casos específicos? ¿Esque los principios de ausencia de discriminación, proporcionalidad,ausencia de abuso de poder, imparcialidad, independencia,objetividad, confianza legítima, coherencia, asistencia, justicia,imparcialidad, racionalidad, cortesía, respuesta, acuse de recibo,identificación del funcionario competente, audiencia, motivación,celeridad, acceso a la información…?

También el Código, como no podía ser de otra manera,prescribe el principio de juridicidad al disponer en su artículo 4que el funcionario actuará de conformidad con la legislación yaplicará las normas y procedimientos establecidos en lalegislación comunitaria. En concreto, el funcionario velará porquelas disposiciones que afecten a los derechos o intereses de losciudadanos estén basados en la ley y que su contenido cumplala legislación. Se trata, pues, de la enunciación del principio delegalidad en su versión más formal. Salvo que interpretemos eltérmino legislación en un sentido amplio, que no es fácil, tal ycomo está redactado, podríamos colegir que hay una referenciaal derecho. El principio de juridicidad se refiere a la ley y alderecho, por ejemplo tal y como está regulado en el artículo103 de la Constitución española.

En el artículo 5 empiezan las referencias a los principiosgenerales de buena conducta administrativa, que constituyenun corolario necesario, no se pueden perder de vista, del derechofundamental a la buena administración del que disponen losciudadanos de la UE. El primero de estos principios generales esel de igualdad o, en términos negativos, ausencia dediscriminación. El principio se plantea en el marco de latramitación de las solicitudes del público y en el ámbito de latoma de decisiones. En ambos casos, el funcionario debegarantizar el principio de igualdad de trato, que implica que losciudadanos que se encuentren en la misma situación

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procedimental serán tratados de igual manera, dice el Código.En el caso de que se produzca alguna diferencia de trato, éstadeberá ser justificada, motivada convenientemente en función,dice el Código, de las características pertinentes objetivas delcaso. Es decir, la motivación debe estar fundada sobre la realidad,sobre las características pertinentes del caso y, lo que es másimportante, debe hacerse objetivamente.

El contenido del principio de ausencia de discriminación,en particular, implica que el funcionario evitará todadiscriminación injustificada entre miembros del público porrazones de nacionalidad, sexo, raza, color, origen étnico o social,características genéticas, lengua, religión o creencias, opinionespolíticas o de cualquier tipo, pertenencia a una minoría nacional,propiedad, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual.Estas listas tan largas deberían evitarse pues en el futuro nosería extraño que surja una nueva causa de discriminación porlo que es mejor usar fórmulas más amplias que den cabida acualquier forma de discriminación por la causa que fuere.

Un principio general, también del derecho, es el deproporcionalidad. El Código en su artículo 6 lo define así: al adoptardecisiones el funcionario garantizará que las medidas seanproporcionales al fin perseguido, evitando toda forma derestricción de los derechos de los ciudadanos, así como laimposición de cargas cuando éstas y aquéllas no sean razonablescon respecto al objeto perseguido. Además, al adoptar decisiones,el funcionario respetará el justo equilibrio entre los interesesindividuales y el interés público general. Es decir, las decisionesdeben estar en consonancia con el fin establecido en las normasque le sirven de cobertura y con el interés general concreto. Comoadvertimos con anterioridad, el interés general al que deben estarsupeditadas todas las decisiones de los funcionarios tiene dosdimensiones. Por un lado, los principios y criterios del Estado socialy democrático de Derecho que han de estar proyectados en lasnormas que sirven de cobertura a dichas medidas. Y, por otra, larealidad concreta en que se encarna el interés general porque,como señalamos con anterioridad, el interés general sólo tienesentido para el Estado de Derecho si se nos presenta de formaconcreta y con la motivación y justificación que sea menester

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según el grado de discrecionalidad, insisto en la potestad desdela que se dicta la decisión. Igualmente, la referencia que hace aljusto equilibrio entre el interés particular y el interés general debeentenderse como operación de contraste jurídico realizada sobreel caso concreto, sobre la realidad. En otras palabras, es muyadecuada esta expresión de justo equilibrio que utiliza el autordel Código en esta materia porque, en mi opinión, constituye unfiel reflejo de una de las características que mejor define el sentidode las ciencias sociales en este tiempo: el pensamiento compatibleo complementario.

El poder en el Estado de Derecho sólo tiene sentido si seejerce al servicio objetivo del interés general. Por eso, el artículo7 se refiere al principio de ausencia de abuso de poder.Precisamente porque el poder público es una institución que sejustifica en la medida en que se dirige a posibilitar el libre ysolidario desarrollo de las personas. La persona es el centro y laraíz del Estado y los poderes públicos que las normas atribuyena los titulares, individuales o colectivos, se justifican en la medidaen que su ejercicio vaya dirigido a la mejora de las condicionesde vida de los ciudadanos, no de las condiciones de vida de losgobernantes. Por eso el artículo 7 dispone con toda claridad quelos poderes se ejercerán únicamente de acuerdo con la finalidadpara la que han sido otorgados por las disposiciones pertinentes,evitando el uso de dichas potestades para objetivos sinfundamento legal o que no estén motivados por un interéspúblico. Es decir, el poder debe ejercerse en función del finprevisto en la norma, que no puede ser otro que de interésgeneral, obviamente, y también por razones de interés públicoexplícitas, que obviamente habrán de argumentarse convenientey justificadamente. Insisto, en los casos en que el poder se fundesobre razones de interés general, éste ha de estar perfectamentedelimitado en la realidad y argumentado en lo concretosuficientemente.

La imparcialidad y la independencia son también dosprincipios básicos que deben distinguir la actuación de losfuncionarios comunitarios y, por ende, a las mismas institucioneseuropeas. En virtud de la imparcialidad, dice el artículo 8 que elfuncionario se abstendrá de toda acción arbitraria que afecte

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adversamente a los ciudadanos, así como de cualquier tratopreferente por cualesquiera motivos. En mi opinión, unainterpretación literal, pegada a la letra de este parágrafo delprecepto, nos llevaría a una conclusión absurda: que una acciónarbitraria que no afecte negativamente a los ciudadanos de laUnión podría ser posible. Algo realmente contrario a la ley y alderecho porque una acción arbitraria es una acción irracional y,como ya sabemos, el quehacer administrativo de la uniónEuropea, por mor del artículo 41 de la Carta, debe estar motivado.Y una acción motivada excluye radicalmente la arbitrariedadque es, insisto, contraria a la misma Carta y, por tanto, comomás adelante comentaremos, al artículo 18 del Código. Laimparcialidad exige que no se tome partido a favor de ningunapersona, física o jurídica, porque todas son iguales ante la ley yhacia todas se debe ofrecer el mismo y correcto trato.

A la independencia de los funcionarios se refiere el artículo8 en su último parágrafo en estos términos: “la conducta delfuncionario nunca estará guida por intereses personales,familiares o nacionales, ni por presiones políticas. El funcionariono participará en una decisión en la que el mismo, o un familiarcercano, tenga intereses económicos”. El funcionario sólo debeguiarse por razones de interés general. Además, cuándo adviertaque una determinada decisión a la que está llamado a participarcolisiona con asuntos personales o familiares, deberáabstenerse.

Corolario necesario del derecho a una buena administraciónes el principio de objetividad. La subjetividad suele estar en labase de la mala administración, de las decisiones arbitrarias,que son todas aquellas en las que existe una ausencia deracionalidad. El principio de objetividad en el Código estáredactado, artículo 9, en términos de principio de relevancia,que es una consecuencia concreta de la objetividad: “al adoptarsus decisiones, el funcionario tendrá en cuenta los factoresrelevantes y otorgará a cada uno de los mismos su propiaimportancia en la decisión, excluyendo de su consideración todoelemento irrelevante”. Si entendemos que la objetividad suponeracionalidad porque lo objetivo es lo que se puede argumentardesde la lógica, lo que se puede fundar desde las más

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elementales reglas de la razón, el principio de relevancia reclamaal funcionario que identifique el o los asuntos relevantes en cadadecisión, resolviendo desde esos parámetros y excluyendo lascuestiones accesorias o tangenciales. Este principio tiene muchaimportancia porque hasta ahora en muchos casos losfuncionarios resolvían o dictaban medidas o decisionesadministrativas en las que por razones, subjetivas, o porsinrazones, basándose en argumentos peregrinos o accesorios.

Los precedentes administrativos siempre han sido muyimportantes en la praxis administrativa, así como el principio deconfianza legítima, corolario necesario del principio de buena feproyectado sobre el derecho administrativo. Es lógico que haya unacierta continuidad en las políticas públicas y que los criterios deregularidad y, valga la reiteración, y de continuidad sigan fundandoel régimen de los servicios públicos así como de los llamadosservicios de interés general. Las decisiones administrativas gozande la presunción de legitimidad, que exige, cuándos e dictan alamparo de potestades discrecionales una debida justificación. Enotras palabras, que la expresiones de voluntad de la Administración,también de la comunitaria, generan razonables expectativas que,salvo por acreditadas razones de interés general, habrán de sercumplidas por los funcionarios.

El artículo 10 del Código se ocupa de este tema al señalarque el funcionario será coherente en su propia prácticaadministrativa, así como en la actuación administrativa de lainstitución, lo que implica que el funcionario debe respetar elprecedente administrativo existente en la institución, salvo queexistan razones fundadas, en cuyo caso deberá, dice el artículoglosado, expresar ese fundamento por escrito. Coherencia,precedente administrativo, racionalidad, son términosrelacionados con el quehacer de las Administraciones públicas,que en sus actuaciones no disponen, ni mucho menos, de laautonomía de las personas físicas, pues están vinculadas a lasnormas y a los procedimientos.

El principio de confianza legítima está contempladotambién en este precepto, concretamente en el párrafo segundo:el funcionario respetará las legítimas y razonables expectativasde sus actuaciones ante los ciudadanos. El límite de este principio

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se encuentra en la legitimidad y la racionalidad de lasexpectativas generadas. Si éstas fueran ilegales o arbitrarias,nos encontraríamos con una grave lesión de este principio, queel Código denomina “legítimas expectativas, consistencia yasesoramiento”. En los dos primeros párrafos el Código se refierea la confianza legítima y en el tercero al principio de asesora-miento, que es un principio que se deriva de la centralidad delser humano y, por ende, del derecho fundamental a la buenaadministración: si fuera necesario, el funcionario asesorará a losciudadanos acerca de cómo debe presentarse un asunto de sucompetencia, así como sobre el modo en que se debe actuarmientras se trate ese asunto.

Consecuencia de la equidad que el artículo 41 de la Cartaexige a los funcionarios y a las instituciones en el principio dejusticia, establecido en el artículo 11: “el funcionario actuará demanera imparcial, justa y razonable”. Imparcialidad, justicia yracionalidad, tres principios que conforman el alma de laAdministración. Están indeleblemente unidos entre sí.

La buena administración exige un trato cortés, educado,de los funcionarios a los ciudadanos, y viceversa tambiénevidentemente. El artículo 12 trata este principio denominadode cortesía, principio que es tratado en un sentido muy ampliopues bajo la rúbrica general de cortesía se hace referencia a ladiligencia, a la corrección y a la accesibilidad a los ciudadanos.Quizás fuera más adecuado referirse al principio de servicio alciudadano, que es más general. La referencia a la diligencia aludea trabajo bien hecho, a trabajo realizado con profesionalidad, loque nos llevaría también a enunciar, cosa que el Código no hace,a este principio, que es desde luego un principio de ética muyimportante, tanto que es capital y central para comprender elsentido y alcance del sentido ético del quehacer administrativode los funcionarios de la UE. En este punto, el autor del Códigoubica el deber de respuesta, que es una obligación, legal porsupuesto, pero que tiene un fuerte contenido ético. Así, podemosleer en el párrafo primero de este artículo que al responder a lacorrespondencia, llamadas telefónicas y correo electrónico, elfuncionario tratará en la mayor medida posible de ser servicialy responderá a las preguntas que se le plantean de la manera

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más completa y exacta posible. En efecto, el principio de servicioimprime una forma de trabajar de los funcionarios a disposiciónde los ciudadanos, por lo que su entero quehacer administrativodebe estar presidido por este principio, de manera que en susrelaciones con los ciudadanos, también como es lógico con sussubordinados, siempre debe conducirse con este sentido deservicio permanente.

Una consecuencia del principio de servicio es que alciudadano deben ahorrársele todos los trámites innecesarios.El párrafo segundo del artículo 12 dispone que si el funcionarioadvierte que un asunto sometido a su consideración no es de sucompetencia, deberá orientar al ciudadano en cuestión alfuncionario realmente competente. Sin embargo, sería mássencillo para el ciudadano, que fuera el propio funcionario elque internamente remita el asunto al competente haciéndoselosaber así al ciudadano solicitante. Esta solución me parece máscoherente con el principio de servicio porque indicar al ciudadanoa quién debe dirigirse supone tantas veces continuar unperegrinaje administrativo, a veces sin fin.

¿Y si el funcionario comete un error que afecta negati-vamente a los derechos o intereses legítimos de un ciudadano?El párrafo tercero del artículo 12 viene a dar por bueno eseinteligente dicho que reza así: rectificar es de sabios. En estoscasos, el artículo señala que el funcionario presentará susexcusas, tratará de corregir los efectos negativos resultantes desu error de la forma más rápida posible e informará al interesadode las posibilidades de recurso de conformidad con el artículo19 del código.

En consonancia con el artículo 41 de la Carta, el Códigogarantiza que los ciudadanos que se dirijan a las institucionescomunitarias en una de las lenguas del Tratado recibirán unarespuesta en dicha lengua (artículo 13). En este mismo sentido,de facilitar a los ciudadanos los trámites ante la UE, el artículo14 del Código dispone que de toda reclamación o petición delos ciudadanos ante las instituciones de la UE se entregará adichos ciudadanos un acuse de recibo en un plazo máximo dedos semanas, salvo que en este plazo se pueda enviar unacontestación pertinente o salvo en los casos en los que las

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reclamaciones o peticiones resulten impertinentes, bien por sunúmero excesivo o por ser repetitivas o absurdas.

El acuse de recibo, señala el párrafo segundo de esteprecepto, especificará el nombre y número de teléfono delfuncionario competente para tramitar el asunto, así como delservicio al que dicho funcionario pertenece. Tal disposiciónpermite que el derecho que asiste a todo ciudadano a conocerel estado de los procedimientos administrativos en que seainteresado sea efectivo, pues de esta manera los ciudadanospueden relacionarse con el funcionario responsable y preguntarsobre el curso de sus reclamaciones o pedidos.

El principio de servicio al ciudadano y de facilitación de lostrámites se concreta en el artículo 15 del Código, en el que seestablece que si un escrito o reclamación es dirigida a unainstitución que no sea competente para su tramitación, dichaunidad deberá ponerla en conocimiento del órgano competenteadvirtiendo de tal circunstancia al ciudadano solicitanteindicándole además la identidad y el teléfono del funcionariocompetente al que se ha hecho llegar el expediente. Una vezque el funcionario competente empiece la instrucción delexpediente deberá, en caso de existir errores u omisiones en lasolicitud, comunicarlo al interesado facilitándole que puedasubsanar dichos errores u omisiones.

El derecho de audiencia y de hacer observaciones duranteel procedimiento se encuentra reconocido en el artículo 16 delCódigo. El funcionario deberá garantizar este derecho,facilitando, además, que se respeten los derechos de defensadel interesado porque en el procedimiento administrativo, comoseñalamos con anterioridad, rige el derecho a la tutelaadministrativa efectiva. El derecho de audiencia secomplementa, como corolario necesario, con el derecho queasiste a todo ciudadano interesado en el procedimientoadministrativo, siempre que la decisión afecte a sus derechos eintereses, de hacer observaciones y comentarios por escrito y,de ser necesario, a formular observaciones orales conanterioridad a la adopción de la decisión administrativa.

El derecho a la buena administración del artículo 41 de laCarta Europea de los Derechos Fundamentales incluye el derecho

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a que las decisiones se adopten en plazo razonable. Por eso, elartículo 17 del Código reconoce este derecho a la decisión enplazo razonable, sin demoras y, en caso de ser necesario, antesde un período de dos años a contar desde el momento en el queconste la recepción del escrito de solicitud. Este mismo derecho,sigue diciendo el precepto, se aplica también a la respuesta acartas de los ciudadanos dirigidas a las institucionescomunitarias, así como a las respuestas a notas administrativasque el funcionario haya enviado a sus superiores jerárquicossolicitando instrucciones relativas a las decisiones que debanadoptar. En el parágrafo segundo del artículo se contemplanlos casos de expedientes complejos en los que no sea posibleresolver en el plazo anteriormente indicado. En estos casos, elCódigo dispone que el funcionario competente informe alciudadano autor del escrito en el más breve plazo de tiempoposible, significando que en estos casos la decisiónadministrativa deberá comunicarse a dicho ciudadano en elplazo más breve posible.

El derecho a la buena administración del artículo 41 de laCarta incluye la obligación para los funcionarios de motivar susdecisiones. Este derecho-deber a la motivación de las decisiones,uno de los más importantes como señalamos con anterioridad,está regulado en el artículo 18. En este precepto se señala quetoda decisión de las instituciones de la UE que pueda afectardesfavorablemente a los derechos e intereses de los ciudadanosdeberá indicar los motivos en que esté basada, exponiendoclaramente los hechos pertinentes y el fundamento jurídico de ladecisión. En este sentido, el funcionario, según dispone el párrafosegundo del artículo, evitará adoptar decisiones basadas enmotivos breves o genéricos que no contengan un razonamientoconcreto. Es decir, la motivación de ser clara, concreta y conexpresa referencia al supuesto individual al que se refiere. Cuandolas decisiones afecten a un número elevado de ciudadanos, segúnel parágrafo tercero del artículo 18, y no sea, por tanto, posiblecomunicar detalladamente los motivos de la decisión, seprocederá a partir de respuestas normalizadas aunque elfuncionario, en un momento posterior, facilitará al ciudadano queexpresamente lo solicite una motivación individual.

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El principio de servicio a los ciudadanos incluye, es lógico,que se les facilita la información relativa a los recursos yreclamaciones, con mención de las autoridades ante las que sedeben presentar, así como los plazos para hacerlo, que están asu disposición frente a las resoluciones administrativas queafecten desfavorablemente a los derechos e intereses de losciudadanos, tal y como dispone el artículo 19 del Código.

Las notificaciones de las decisiones que afectendesfavorablemente a los derechos e intereses de los ciudadanosdeberán ser comunicadas inmediatamente a su adopción,absteniéndose el funcionario de comunicar dichas resolucionesa otras fuentes antes que al ciudadano afectado, tal y comoprescribe el artículo 20.

El artículo 21 establece el principio del respeto a la vidaprivada y a la integridad de las personas, a la protección de losdatos personales con ocasión de los procedimientos y decisionesadministrativas, materia en la que se han de observar las normascomunitarias dictadas al efecto, evitando el funcionarioespecialmente el tratamiento de datos personales con fines nojustificados o la transmisión de tales datos a personas noautorizadas.

El acceso a la información es otra manifestación delprincipio y del derecho a la buena administración. Tal materiaocupa el artículo 22 del código, que impone a los funcionarios eldeber de facilitar a los ciudadanos la información que soliciten,incluida la información acerca de cómo iniciar un procedimientoen el ámbito de su competencia. Por supuesto, la informaciónsuministrada por el funcionario debe ser clara y comprensible.Si la información se solicita oralmente y es demasiadocomplicada o demasiado extensa, el funcionario, párrafosegundo del artículo 22, indicará a la persona afectada queformule la petición por escrito. En caso de que la materia objetode la información sea confidencial, el funcionario, párrafotercero, deberá indicar al peticionario los motivos por los que nopuede comunicar dicha información. Cuando se soliciteninformaciones de las que no sea competente el funcionario quereciba tales peticiones, deberá indicar al solicitante de lasmismas el nombre y teléfono del funcionario competente y, si

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fuera el caso, los datos de la institución competente oresponsable para tratar dicha información (párrafo cuarto).Finalmente, el funcionario, dependiendo del tema de la solicitud,dirigirá a la persona solicitante de la información al servicio deinformación al público de la institución competente (párrafoquinto). El principio de servicio y de facilitación aconsejaría eneste supuesto que sea el propio funcionario el que internamentehaga llegar la solicitud de información a donde corresponda,comunicando dicha circunstancia al solicitante.

En el mismo sentido, el artículo 23 se refiere al acceso delos ciudadanos a los documentos y archivos administrativos,señalando que en estos casos, dichas solicitudes se tratarán deacuerdo con el derecho comunitario.

El derecho de acceso a la información sólo será efectivo silos archivos en los que obran las informaciones están ordenadosy bien tratados. Por eso el artículo 24 manda a los departamentosde las instituciones de la Unión Europea a mantener losadecuados archivos de correspondencia de entrada y salida delos documentos que reciban y de las medidas que se adopten.

Finalmente, cada institución procurará informar a losciudadanos de sus derechos y, cuando sea posible, lo haráelectrónicamente, publicándolo en su página web. Además, lapropia Comisión europea, en nombre de todas las institucionesde la UE publicará y distribuirá el Código entre los ciudadanos enforma de folleto (artículo 25).

El defensor del pueblo Europeo es la institución competentepara conocer de las reclamaciones frente a lesiones oincumplimientos establecidos en este Código, dice el artículo26, por lo que adquiere una gran relevancia en orden a la garantíadel derecho a la buena administración y a la preservación de losprincipios éticos de la función pública en Europa.

III. Conclusión

La administración y la gestión pública del presente, y del futuro,debe discurrir por los parámetros expuestos de la buenaadministración. Es verdad que las exigencias de la sociedad sobrela Administración Pública traen consigo, en este momento de

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profunda crisis, un cambio notable en el comportamiento y enla dedicación profesional, sobre todo, de los administradores ygestores públicos. Un cambio que reclama un nuevo compromisocon los valores y el ethos de la democracia.

En este sentido, es menester que caen en la dirección y larectoría de los asuntos públicos los hábitos democráticos y, porconsiguiente, la centralidad de los derechos fundamentales dela persona. El derecho a la buena administración va en estadirección y reclama mayor objetividad en la toma de decisiones,mayor intensidad en la defensa de los derechos de losciudadanos, más transparencia, más control y, sobre todo, unamás proactiva rendición de cuentas.

Al final, la clave estará en la preparación del personal, enla dimensión ética del trabajo de los funcionarios. Si hay buenasleyes pero no personas preparadas y convencidas de la necesidadde su recta implementación, las cosas seguirán como hastaahora. Por eso, insisto, la clave está en las personas, en las quedirigen, en la administración y la gestión pública y en las queson destinatarias de los bienes y servicios públicos.

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Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Javier Duarte

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Eira López Fernández

El buen gobierno y la ética en la Administración Pública estatalen México: retos y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Roberto Ávalos Aguilar

Infraestructura ética para un gobierno efectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33José Enrique Bailleres Helguera

Veracruz, pionero en la política de rendición de cuentasy fiscalización superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53René Mariani Ochoa, Eira López Fernández,María Pilar Acosta Márquez, Eva Luz Espinoza Priego

Reflexiones acerca del buen gobierno y la ética en la administraciónpública: los desafíos del Estado Constitucional de Derecho . . . . . . . . . 85Miriam Mabel Ivanega

Buen gobierno y ética en la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . 105José Luis Meilán Gil

El valor de la ética pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127José René Olivos Campos

Decencia y transparencia versus corrupción y opacidad . . . . . . . . . . . . 147Milagros Otero, Francisco Puy

Buena administración y ética pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169Jaime Rodríguez-Arana

Buen gobierno y ética en la Administración Pública de Iván LópezFernández y Eira López Fernández se imprimió en la Editora de Gobiernodel Estado de Veracruz en el mes de junio de 2013, siendo Gobernadordel Estado, Javier Duarte de Ochoa y Directora General de la Editora deGobierno, Elvira Valentina Arteaga Vega. Cuidado de la edición: IvánLópez Fernández y Eira López Fernández. Formación: Carlos Daniel López.Diseño de portada: Antonio Hernández Portilla y Alejandro ReyesGonzález. El tiraje consta de 200 ejemplares.

Contraloría General, Gobierno del Estado de VeracruzPalacio de Gobierno S/N, Col. Centro, C.P. 91000, Xalapa, Ver.

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