Contrato Marco COM 2011 Lote 1: Estudios y Asistencia ... · MINEM Ministerio de Energía y Minas...

Este proyecto está financiado

por la Unión Europea

Un proyecto llevado a cabo por SACO

SACO Consortium (SAFEGE/COWI)

Programa de la Unión Europea ICD-ALA para América Latina

Contrato Marco COM 2011Lote 1: Estudios y Asistencia Técnica en todos lossectores

Contrato específico N°2013/332211

Evaluación ex post del Programa EURO-SOLAR

Informe Final

Agosto 2014

Este informe ha sido preparado con la asistencia financiera de la Comisión Europea. Las opiniones

expresadas aquí son las de los consultores y no reflejan la opinión oficial de la Comisión Europea

Contrato Marco Comisión 2011 Lote 1

Etudios y Asistencia Técnica en todos los sectores

Contrato específico N°2013/332211

Informe Final

11 de Agosto 2014

Informe elaborado por:

Roberto CANESSA, Jefe de misión

Juan Manuel SANTOME, Experto

Ilka Neyla BUSS, Experto

Programa ejecutado por:

SACO Consortium (SAFEGE-COWI)

3

Índice

Resumen ejecutivo ................................................................................................................................ 9

1. Introducción ......................................................................................................................... 15

1.1. EL PROGRAMA EURO-SOLAR ........................................................................................................15

1.2. LA EVALUACIÓN EX-POST ................................................................................................................18

1.3. ESTRATEGIA DE ANÁLISIS .................................................................................................................18

1.4. LAS PREGUNTAS DE EVALUACIÓN....................................................................................................20

1.5. LIMITES DES ESTUDIO EVALUATIVO.................................................................................................20

2. Resultados de la Evaluación.................................................................................................. 22

2.1. PERTINENCIA.....................................................................................................................................22

PE 1.1. Pertinencia geográfica ....................................................................................................22

PE 1.2. Pertinencia en relación al marco de Políticas Públicas de los países socios ..................24

PE 1.3. Pertinencia Socio-Comunitaria ......................................................................................25

PE 1.4. Pertinencia Tecnológica .................................................................................................26

PE 2.1. Calidad y Pertinencia de la Lógica de Intervención del Programa EURO-SOLAR ......27

PE 2.2. Pertinencia de la Arquitectura Institucional y del Diseño Operacional (Projectarrangements) ...................................................................................................................................29

PE 2.3. Grado de incorporación de los temas transversales al Diseño de EURO-SOLAR ........30

2.2. EFICIENCIA ........................................................................................................................................32

PE 3.1. Eficiencia en la gestión del Programa ............................................................................32

PE 3.2. Eficiencia de la realización física: edificios, instalación de equipos y conectividad .....33

PE 3.3. Operación y Mantenimiento de los Kits EURO-SOLAR. Servicio Posventa................36

PE 3.4. Eficiencia social: conformación de los comités, sensibilización, capacitación..............38

PE 3.5. Ejecución financiera.......................................................................................................39

2.3. EFICACIA ...........................................................................................................................................39

PE 4.1. Estado de los equipos de generación de energía y conectividad ...................................40

PE 4.2. Uso de los kits EURO-SOLAR para fines educativos ...................................................42

PE 4.3. Uso de los kits EURO-SOLAR para fines sanitarios .....................................................44

PE 4.4. Uso de los kits EURO-SOLAR para fines productivos .................................................46

2.4. IMPACTO............................................................................................................................................48

PE 5.1. Grado de contribución a la Cohesión Social y Territorial e Inclusión social. ................48

PE 6.1. Replicabilidad ................................................................................................................50

2.5. SOSTENIBILIDAD ...............................................................................................................................52

PE 7.1. Sostenibilidad Técnica ...................................................................................................52

PE 7.2. Sostenibilidad Institucional y Apoyo Político................................................................55

PE 7.3. Sostenibilidad Socioeconómica......................................................................................58

4

2.6. COHERENCIA .....................................................................................................................................60

PE 8.1. Complementariedad .......................................................................................................60

PE 8.2. Coherencia con otras políticas de la UE.........................................................................61

2.7. VALOR AÑADIDO DE LA COMISIÓN EUROPEA...................................................................................62

PE 8.3. Valor añadido de la implementación de EURO-SOLAR por parte de la CE.................62

2.8 VISIBILIDAD ......................................................................................................................................63

3. Valoración Global ................................................................................................................. 64

4. Conclusiones y Recomendaciones.......................................................................................... 67

4.1. CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS......................................................................................67

4.2. RECOMENDACIONES..........................................................................................................................71

Anexos 76

LISTA DE LOS ANEXOS .................................................................................................................................76

5

Listado de Acrónimos

ACRÓNIMO oABREVIATURA

DESCRIPTIÓN

@lisAlianza para la sociedad de la información (programa regional decooperación de la UE en AL)

@prendePrograma que busca contribuir al mejoramiento académico a través de ladotación de aulas tecnológicas en Honduras

ACE (El Salvador)Asociación Comunal para la Educación, dependiente de Ministerio deEducación(El Salvador)

ACE (Paraguay) Asociación de Cooperación Escolar, dependiente de MEC (Paraguay)

Add. Adenda

ADESCO Asociación de Desarrollo Comunal (El Salvador)

ADINELSA Empresa de Administración de Infraestructura Eléctrica de' Perú

AECID Agencia Española de Cooperación al Desarrollo

AGMINAGMIN SRL. Italia (Empresa suministradora de kits en Ecuador, Hondurasy Nicaragua)

AL América Latina

ALFAPrograma de cooperación entre Instituciones de Educación Superior de laUnión Europea y América Latina.

ALyC América Latina y Caribe

ANDE Administración Nacional de Electricidad de Paraguay

AOD Ayuda Oficial al Desarrollo

APAFA Asociación de Padres de Familia (Perú)

AT Asistencia Técnica (GAS NATURAL FENOSA ENGINEERING)

AT-RegionalAsistencia Técnica, equipo regional ubicado en Madrid, España (GASNATURAL FENOSA ENGINEERING)

BEI Banco Europea de Inversiones

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

BO Bolivia

BT Empresa suministradora de equipos de conexión a internet en Guatemala

CADComité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y elDesarrollo Económico (OCDE)

CDE Consejo Directivo Escolar (El Salvador)

CE Comisión Europea

CE-BruselasSede en Bruselas de EuropeAid (Dirección General de Cooperación yDesarrollo de la CE)

6

CELEC EP Corporación Eléctrica de Ecuador Empresa Publica

CF Convenio de Financiación

CNC Célula Nacional de Coordinación

CNEL Corporación Nacional de Electricidad de Ecuador

CNT Corporación Nacional de Telecomunicaciones de Ecuador

COHCIT Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología

COMNET Empresa proveedora del servicio de conexión satelital en Guatemala

CONATEL Comisión Nacional de Telecomunicaciones de Paraguay

CPF Cuerpo de Protección Física

CR Comunidad Rural

CV Currículum Vitae (Hoja de Vida)

CYMIControl y Montajes Industriales (Empresa suministradora de kits en Bolivia,El Salvador, Guatemala, Paraguay y Perú)

DEVCO/G2Unidad Programas Regionales para América Latina y el Caribe deEuropeAid

DIGETEDirección General de Tecnologías Educativas del Ministerio de Educación(Perú)

DTAs Disposiciones Técnicas y Administrativas (del CF)

DUE Delegación de la Unión Europea

EC Ecuador

EEMM Estados Miembros

EERR Energías Renovables

ENATREL Empresa Nacional de Transmisión Eléctrica de Nicaragua

ENDE (Bolivia) Viceministerio de Electricidad y Energías Alternativas de Bolivia

ES El Salvador

EUROPANPROYECTO DE APOYO PRESUPUESTARIO AL PROGRAMAARTICULADO NUTRICIONAL (Perú)

EuropeAid Dirección General de Cooperación y Desarrollo de la CE

FEDETA Fundación Ecuatoriana de Tecnología Apropiada (ONG)

FISDL Articulado nutricional – EUROPAN

FITEL Fondo de Inversión de Telecomunicaciones de Nicaragua

FUPADE Fundación para el Desarrollo

GIZ Agencia de Cooperación del Gobierno de Alemania

GNFEGas Natural Fenosa Engineering (Empresa Adjudicataria de la AsistenciaTécnica del Programa)

GU Guatemala

HN Honduras

HONDUTEL Empresa Hondureña de Telecomunicaciones

7

ITER Instituto Tecnológico y Energías Renovables (España)

JATI Jefe de Asistencia Técnica Internacional (uno en cada país)

LAIF Facilidad de Inversión para América Latina

LPA Luces Para Aprender (programa de la OEI)

MDPyEP Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural de Bolivia

MDRyT Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras de Bolivia

MEC Ministerio de Educación de Paraguay

MEER Ministerio de Electricidad y Energía Renovable de Ecuador

MEM (Guatemala) Ministerio de Energía y Minas de Guatemala

MEM (Nicaragua) Ministerio de Energía y Minas de Nicaragua

MEM (Perú) Ministerio de Energía y Minas de Perú

MHYE Ministerio de Hidrocarburos y Energía de Bolivia

MIMAYA Ministerio de Medio Ambiente y Agua de Bolivia

MINEM Ministerio de Energía y Minas de Perú

MINSA (Nicaragua) Ministerio de Salud de Nicaragua

MINSA (Perú) Ministerio de Salud de Perú

ML Marco Lógico

MOPC Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones de Paraguay

MSPAS Ministerio de Salud de Guatemala

MSPBS Ministerio de Salud de Paraguay

NI Nicaragua

NICANET, S.A.Empresa suministradora de equipos y servicios de conexión a Internet enNicaragua

NORAD Agencia de cooperación de Noruega

NSA Actores No Estatales

OCL Organización Comunitaria Local

ODM Objetivos del Milenio

OEIOrganización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y laCultura

ONG Organización No Gubernamental

OPS Organización Panamericana de la Salud

OyM/O&M Operación y Mantenimiento

PE Perú

PETROAMAZONASPetroamazonas Ecuador S.A., Empresa Pública de Gestión de Hidrocarburosen Ecuador

POA Plan Operativo Anual

POG Plan Operativo Global

8

Pro-EDUCA Programa de Fortalecimiento de la Educación Media Técnica en El Salvador

PUCP Facultad de Ingeniería de la Pontificia Universidad Católica de Perú

PY Paraguay

RAAN Región Autónoma Atlántico Norte de Nicaragua

RF Recepción Final

RNCNC Responsable Nacional de la CN

RNST Red Nacional de Soporte Técnico de El Salvador

ROM Monitoreo Orientado a Resultados

RP Recepción Provisional

SEPLAN Secretaria Técnica de Planificación y Cooperación Externa de Honduras

SIDA Agencia de Cooperación de Suecia

SOCOINIngeniería y Construcción Industrial (denominación anterior de Gaz NaturalFenosa)

TdR Términos de Referencia

TELCOR Ente Regulador del Sector de las Telecomunicaciones de Nicaragua

TIC(s) Tecnologías de la Información y la Comunicación

UCA Universidad Centro Americana (Nicaragua y El Salvador)

UCB Universidad Católica de Bolivia

UE Unión Europea

URACCAN Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense

VIS Verificación in situ

VMME Viceministerio de Energía y Minas de Paraguay

Leyenda de los símbolos

bueno Moderado con problemas lección aprendida interesante

9

Resumen ejecutivo

El Programa EURO-SOLAR (Convenio de Financiación 2006/17‐223) fue diseñado en 2006 e

implementado en 8 países de América Latina a partir de 2007, concentrando sus actividades enlos países más pobres del subcontinente (Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua,Ecuador, Perú, Bolivia, Paraguay). El Objetivo Específico era dotar de una infraestructuraautónoma y descentralizada para el suministro de energía eléctrica a las comunidades remotas,y de esta forma desarrollar servicios comunitarios utilizando la herramienta de conectividad,con el fin de que las organizaciones locales mejoraran sus condiciones en materia de educación,salud, comunicación-información y desarrollo de usos sociales y productivos. Se han instaladoen total 600 kits EURO-SOLAR en América Latina. El Convenio de Financiación (CF) firmadopor los 8 países entró en vigor en enero de 2007. Tras los dos adenda firmados respectivamenteen agosto de 2009 y marzo de 2011, el presupuesto final del Programa EURO-SOLARasciende a 36.367.999 €, de los cuales la contribución de la UE asciende a 28.700.000 €, y los7.423.199 € restantes corresponden a las contrapartidas nacionales de los 8 países, más 244.800€ aportados por el Instituto Tecnológico y Energías Renovables (ITER). El Programa fueimplementado por organismos nacionales del sector eléctrico en 6 de los 8 países, siendo ElSalvador y Honduras las dos excepciones, con, respectivamente, el Ministerio de Educación yel Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología (COHCIT) como contrapartes.

La evaluación ex-post del Programa EURO-SOLAR se realiza después de casi dos años definalizar el Programa. Las preguntas de evaluación sugeridas en los TdR concretan los 5criterios CAD, siguiendo la metodología estándar adoptada por EuropeAid para la evaluaciónde la cooperación comunitaria. Debido a su carácter continental/regional, el Programa implicauna gran cantidad de actores involucrados en los ocho países. La evaluación ha buscado darrespuestas a las preguntas evaluativas a través del análisis articulado de los diferentes nivelesde intervención. El ejercicio se ha llevado a cabo desde lo general (relevancia de la "decisión",pertinencia global), pasando luego a un extenso análisis de los casos de países concretos(pertinencia, eficiencia, eficacia de cada programa en el país) y, finalmente, volviendo a lasconclusiones generales (impacto y sostenibilidad), con el fin de llegar a formular conclusionesy recomendaciones. Los 8 países han sido visitados y debidamente analizados en el presenteejercicio evaluativo.

PERTINENCIA

La pertinencia de EURO-SOLAR descansaba en 2006/2007 principalmente en el suministro deenergía y conectividad bajo un modelo innovador que consideraba la energía de maneratransversal al servicio del desarrollo socio económico. En aquel momento, ciertamente, elcarácter innovador y por tanto de pilotaje eran vectores claros que fundamentaban lapertinencia del Programa EURO-SOLAR. Dotar energía y conectividad bajo un enfoqueintegral y comunitario apuntaba justamente al fortalecimiento de “lo común”, de “lo colectivo”,de aquello que cohesiona las comunidades.

Respecto a la pertinencia desde el punto de vista geográfico hay que resaltar varios aspectos.Los ocho países priorizados presentaban todos (a excepción de Paraguay que estaba pocointeresado en las energías alternativas por tener abundante suministro vía fuentesconvencionales) las condiciones apropiadas para aprovechar esta innovadora iniciativa. Alinterior de cada país los criterios de selección de las comunidades han sido a priori apropiados

10

para el propósito del Programa EURO-SOLAR, buscando un equilibrio entre grado denecesidad y potencial de desarrollo, entre aislamiento y accesibilidad. Sin embargo, no todoslos criterios han demostrado ser igualmente realistas. En particular dos requisitos fuerondifíciles de cumplir: i) el criterio de población se manifestó difícil de respetar (las poblacionescon más de 350 habitantes suelen tener acceso a electrificación, o estaba previsto su acceso enel corto plazo); por lo tanto, los países beneficiarios se acogieron a la flexibilidad razonable quepermitía el CF a este respecto, resultando así seleccionadas comunidades <350 habitantes en lagran mayoría de las 600 comunidades EURO-SOLAR. ii) el criterio referido al potencialeconómico de las comunidades para gestionar los sistemas, fue demasiado optimista también.En general, el análisis de cada caso-país EURO-SOLAR apunta a que incluso en muchos casosen que la frontera eléctrica ha “alcanzado” a las Comunidades EURO-SOLAR, la pertinenciageográfica, aunque puesta parcialmente en discusión, se mantiene en tanto la calidad de laenergía convencional es insuficiente (monofásica y discontinua) o bien las conexiones a la redson únicamente domiciliarias quedando “a oscuras” los espacios públicos (educación, salud),de no ser por la intervención EURO-SOLAR. En cuanto a la idoneidad, pertinencia y calidaddel diseño del Programa EURO-SOLAR se constató que el diseño inicial fue modificándoseconvenientemente a lo largo de la implementación, ampliando el presupuesto disponible (puesse produjo un rebasamiento en la licitación de suministro e instalación, etc.) y también el marcotemporal, en busca de fortalecer las perspectivas de sostenibilidad. A pesar de los esfuerzostanto de DEVCO/G2-EuropeAid, como de la Asistencia Técnica y de las comprometidas CNCde todos los países beneficiarios, EURO-SOLAR no logró, sin embargo, corregircompletamente el exceso de importancia atribuida en el diseño original a los aspectostecnológicos, por encima de las exigencias de desarrollo comunitario.

Desde el punto de vista de la pertinencia institucional la apuesta por la integralidad quepropugnaba el diseño EURO-SOLAR fue ambiciosa y compleja pero pertinente, si bien esprobable que una mayor participación de las instituciones involucradas en la fase de diseño delPrograma habría generado una mayor apropiación desde el inicio. Hay que resaltar que dos delos componentes fundamentales de la gestión del Programa estaban gestionados directamentepor la UE, en coordinación con las instituciones socias de los países beneficiarios, la instalaciónde los equipos estaba gestionada directamente por las Delegaciones de la UE (DUEs), y que laAsistencia Técnica era proporcionada por GAS NATURAL FENOSA en contrato directo conla UE. Acertadamente se creó en cada país una Célula Nacional de Coordinación (CNC)específicamente para ejecutar EURO-SOLAR, que se disolvió a su finalización. La CNC estaba“alojada” en el Ministerio de línea “beneficiario” responsable de la ejecución,mayoritariamente los Ministerios de Energía de cada país. Esta distribución de roles asignadadesde el diseño del Programa EURO-SOLAR y el grado de liderazgo de cada Ministerio/CNCha marcado el grado de pertinencia institucional y operacional del diseño. En cada país hahabido dinámicas diferentes. Los gobiernos beneficiarios, que tenían cada uno prioridadesdiferentes en cuanto a energías alternativas, subestimaron inicialmente el gran empeño que seles exigía para la realización de EURO-SOLAR, en términos de compromiso financiero yoperacional. Ejecutar EURO-SOLAR ha requerido a los gobiernos un esfuerzo importante,tanto a nivel financiero como de recursos humanos.

El alineamiento de EURO-SOLAR con las políticas públicas (TIC, Electrificación Rural, etc.)se ha ido reforzando paulatinamente, una vez arrancado el Programa y a lo largo del extensoperiodo de implementación. Desde el punto de vista técnico hay un consenso bastante ampliosobre la solidez y fiabilidad de los equipos instalados, la calidad del diseño técnico del sistemafotovoltaico y la potencia instalada, que representan un punto de fuerza importante de EURO-SOLAR en comparación con los muchos proyectos de energía solar anteriores. Sin embargotambién hay coincidencia sobre cierta rigidez del diseño técnico, y por tanto la insuficiente

11

flexibilidad para adaptar los equipos a las necesidades y disponibilidades de repuestosexistentes en el país, aspecto clave para garantizar un correcto mantenimiento. Muchos actorescoinciden en señalar que habría sido preferible optar por un diseño escalable, modular, quepermitiera una mayor adaptabilidad a las diversas necesidades existentes en las comunidades.La pertinencia tecnológica de los sistemas híbrido (solar y eólico) ha sido defendidamayormente por los países que eligieron esta opción.

En relación a la pertinencia socio-comunitaria, el diseño de EURO-SOLAR” fue pocoparticipativo en su fase de concepción, especialmente en lo que concierne a los actores másapegados a los territorios de intervención (municipios, comunidades), lo que se explica por laamplitud y dispersión de la población meta elegida. Si bien sobre la base del diseño técnicoteórico original resultaba claramente pertinente diseñar un kit que respondiera a necesidades delos sectores Educación y Salud, en la práctica muy pocas veces fue posible, debido a que no secumplió la hipótesis principal al respecto adoptada por el ITER y la UE en la fase de diseño delkit (que las escuelas y las postas de salud se ubicaban muy próximas).

EFICIENCIA

En términos generales, y teniendo en cuenta la ambición, alcance geográfico y complejidadmencionados, la eficiencia es positiva en relación al cumplimiento de los mandatosencomendados por el Convenio de Financiación y sucesivos adenda. La gestión de los medios einsumos ha sido adecuada, incluyendo la contrapartida nacional que ha sido mayor en algunoscasos a la inicialmente comprometida. El andamiaje institucional instalado, aunque complejo yvariable según cada caso, ha sido funcional en la mayor parte de los casos para poderimplementar el Programa. La multiplicidad de actores que participaban en la gestión delPrograma (DEVCO/G2-EuropeAid Bruselas, DUEs, Asistencia Técnica GAS NATURALFENOSA, ITER, CNC, Ministerios de Línea, etc) ha complicado, en ocasiones, el deslinde deresponsabilidades en materia de ejecución y seguimiento del programa, sin provocar, sinembargo, obstáculos determinantes. La fase de instalación y puesta en marcha tuvo, por lotanto, una calidad en términos generales aceptable a pesar de la fuerte complejidad,permitiendo instalar todos los equipos en las 600 comunidades previstas. Por lo contrario elservicio de Operación y Mantenimiento (O&M) y el servicio posventa provistos por lasempresas suministradoras AGMIN y CYMI, han mostrado tener deficiencias considerables entodos los países con excepción de Perú y Bolivia, lo que está incidiendo negativamente sobre lasostenibilidad. En cuanto a la eficiencia social, en las 600 comunidades receptoras de los kitsEURO-SOLAR se conformaron Organizaciones Comunitarias Locales (OCL), que fueronobjeto de sensibilización y capacitación con el fin de asegurar un correcto mantenimiento y usode los equipos instalados. Hay que resaltar al respecto, que tanto el nivel de partida en materiade conocimientos técnicos y de organización de las comunidades beneficiarias, como el tiempodedicado al acompañamiento y fortalecimiento de las mismas, han sido insuficientes paralograr el nivel de apropiación deseado, arrojando niveles moderados del uso de los kits y por lotanto riesgos para la sostenibilidad de los mismos. Las capacidades instaladas en lascomunidades en términos de conocimientos para el mantenimiento y uso de las instalacionesEURO-SOLAR han resultado ser insuficientes.

EFICACIA

La eficacia global alcanzada es, a fecha de evaluación, inferior a lo esperado si comparada conlos esfuerzos logísticos, financieros, operacionales y humanos realizados durante el largoperíodo de ejecución. Muchos de los kits EURO-SOLAR no son aprovechados actualmente entodo su potencial. No obstante, en los 8 países hay varios casos exitosos que permitenvisualizar itinerarios de mayor impacto en el futuro, de tomarse las medidas adecuadas en el

12

corto plazo. Ha habido efectos sin duda, aunque menores de lo esperado inicialmente. Efectosrelacionados con una contribución a la inclusión y alfabetización digital, mejora de la calidadeducativa con posible incidencia en una disminución de la deserción escolar, mejorascomunicacionales e informativas y, en Honduras principalmente, efectos positivos para lamejora sanitaria de las comunidades.

La mayoría de las comunidades tienen la infraestructura de los infocentros en buen estadoaunque son muchos los infocentros que no tienen la seguridad y el mantenimiento adecuados.Se han registrado varios robos de computadoras. Los sistemas solares fotovoltaicos están, porlo general, en relativamente buen estado a pesar de que en ninguna de las comunidades se haestado haciendo un mantenimiento adecuado de los mismos. En relación a la conectividad,solamente las comunidades de Guatemala, El Salvador, Ecuador, Perú y Bolivia tienen accesoa internet actualmente y, en algunos de estos países, el servicio no es de la calidad deseada yaque la baja velocidad de internet y la deficiente calidad (señal inestable) no permiten navegaradecuadamente.

Dado que la mayor parte de los infocentros/kits EURO-SOLAR se han instalado endependencias educativas (con excepción de Honduras), sería lógico pensar que el uso con fineseducativos estaría garantizado en horario de mañana, mientras que por las tardes/noches el usosería de tipo comunitario. Esta hipótesis tácita, contemplada desde la fase de diseño del kit, enmuchos casos no se está cumpliendo. Los jóvenes, que son los mayores interesados en lasnuevas tecnologías, habrían debido ser asociados más directamente en la gestión de losinfocentros. Los conflictos entre comunidad y docentes/escuelas mencionados, lasinterrupciones por largos periodos de la conectividad a internet, junto con un apoyo aún tímido,en la mayor parte de los países, a la inclusión digital (a pesar de disponer todos de políticaspúblicas al efecto), son factores que están detrás de un uso educativo insuficiente y por debajodel potencial existente. En las Comunidades más innovadoras y activas (características quedependen, en gran medida, del factor humano encarnado en la figura de la directora/director deescuela, el grado de cohesión y fortaleza organizativa de la comunidad y la disponibilidad deapoyos de la municipalidad) se abre la posibilidad de probar la implantación de módulos deformación on-line que permitan, entre otros, a las niñas cursar la secundaria sin tener queabandonar prematuramente los estudios, por la consabida razón de discriminación de género. Apesar de que se hayan desarrollado capacitaciones en el manejo del equipamiento informático,en línea con las políticas nacionales de inclusión digital, la misión constató sobre el terreno quela alta rotación de docentes es un problema serio, pues dificulta el anclaje del conocimiento ycapacitación adquirida. De las comunidades visitadas, aquellas que mostraban un mejor uso confines educativos del kit eran aquellas que contaban con directores/as que, aparte de mostrar unfuerte compromiso, llevaban varios años en el mismo puesto. Merece la pena resaltar el caso deHonduras, por su éxito en el sector salud; en este país el uso sanitario del kit EURO-SOLARse ha convertido en práctica de la que extraer lecciones pues configura un modelo deintervención bien original y diferente al resto de países.

El uso productivo del kit EURO-SOLAR se ha reducido considerablemente después del primerentusiasmo y el breve acompañamiento inicial. Los problemas de apropiación comunitaria(incluidos los conflictos con el sector educativo mencionados), la falta de conectividad, o eldeterioro de algunos equipos (equipos multifunción, etc.) están en la base de esta reducción.Los problemas de baja participación, insuficiente tiempo y recursos destinados a lacapacitación, deficiente servicio de O&M y largos periodos sin conectividad, han resultado enuna baja apropiación. De manera correlativa, el uso “productivo” de los kits parece haber sidociertamente modesto, y por supuesto lejos del umbral necesario para que se pudiera cumplir lahipótesis teórica inicial de hacer descansar la sostenibilidad en las comunidades. Hay potencial,sin embargo, para ampliar el uso productivo de los kits, pero para ello se requiere todavía un

13

fuerte acompañamiento a las comunidades, una mayor capacitación y la garantía de un accesoamplio de la población al uso del kit, rompiendo encapsulamientos sectoriales, y al igual que deun servicio de internet activo.

IMPACTO

Siendo el Objetivo General de EURO-SOLAR “contribuir al desarrollo sostenible de lascomunidades locales mediante la utilización de energías renovables y las nuevas tecnologías deInformación y de Comunicación”, la evaluación puede concluir que dicha contribución es porel momento muy incipiente. El mismo se circunscribe al ámbito educativo y en un solo caso alsanitario (Honduras), no habiéndose aprovechado aun todo el potencial del kit para queverdaderamente el impacto en términos de desarrollo sostenible a nivel local sea significativo.Además la finalidad energética ha sido fuertemente inhibida por la llegada masiva de laelectricidad convencional. En términos de impacto comunitario, EURO-SOLAR ha permitido(en las fases de existencia de conectividad) una mejora en las comunicaciones con las familiasde los habitantes de las comunidades que emigraron a otros países o a la capital (ventana almundo). A nivel interno, EURO-SOLAR no ha incidido suficientemente en el fortalecimientodel tejido social comunitario, en muchos casos por la conflictividad encontrada. La hipótesistácita de que la instalación de equipamientos sólidos, que dotaran de energía y conectividad acomunidades aisladas, podía impulsar procesos de desarrollo socioeconómico parece habersecumplido solo en algunos de los casos observados.

Sin embargo, en el aspecto institucional existe el consenso de que esta aproximaciónmultisectorial ha resultado positiva y ha ayudado a generar cultura de integralidad en la gestiónde políticas públicas. Aquí, una vez más, se ha comprobado que el mejor escenario para lasdinámicas colaborativas entre sectores y actores diversos, es el propio territorio de intervencióndonde los delegados de los sectores (educación, salud) deben articularse necesariamente con lasautoridades municipales y comunitarias, legitimadas por el sufragio universal aquellas, y losprocesos de elección comunitarios, éstas.

En un plano diferente pero también importante, la misión de evaluación considera que EURO-SOLAR ha contribuido a cartografiar las áreas de aislamiento extremo y bolsas de exclusión,logrando poner en el mapa cientos de comunidades de América Latina, generando un impactorelevante en clave de cohesión territorial y social que, a pesar de las debilidades mencionadas,debe resaltarse aquí. Esta “cartografía de la exclusión” y la capacidad de seguimiento remotodonde hay disponibilidad de conectividad, que facilita el seguimiento del uso internet/energía(verdaderos indicadores de inclusión social) son aportes de EURO-SOLAR que deberíanpermitir un diseño de políticas públicas y de la AOD focalizado, además de arrojar informaciónde alto valor para medir los avances hacia la cohesión territorial y social.

En cuanto al “efecto demostración”, por el momento EURO-SOLAR no se ha constituido en unmodelo en sí mismo que sea reconocido para ser replicado masivamente aun si se registrannumerosas replicas locales. Los mejores ejemplos de replicabilidad se han producido en Perú yel programa de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y laCultura (OEI), que se ha inspirado extensamente en EURO-SOLAR para su programa “Lucespara Aprender. El Programa sí arroja aprendizajes y lecciones que, de ser correctamentesistematizados, pueden ayudar sin duda al diseño de nuevos programas de electrificación yconectividad rural con energías renovables.

SOSTENIBILIDAD

Todos los factores de sostenibilidad analizados dibujan un escenario de cierto riesgo, querequiere de medidas urgentes para evitar que se pierda la inversión y los esfuerzos realizados.

14

Preocupan en muchos casos el estado de los equipos e instalaciones, el uso insuficiente de losmismos, el escaso mantenimiento, la falta de “institucionalización” de los kits, la falta deconectividad, la insuficiente apropiación comunitaria. Se ha observado cierto deterioro desde elfin de la fase de ejecución hasta la fecha, y se corre el riesgo que, cuando finalice el periodoposventa y las garantías expiren y se disuelvan la CNC restantes, el escenario de sostenibilidadglobal de EURO-SOLAR pueda ciertamente empeorar, a no ser que se tomen las medidasnecesarias. Si a la fragilidad de las comunidades, reiteradamente mencionada, se le suma unmal funcionamiento del sistema de O&M y Posventa, se puede entender con claridad el altoriesgo en que se encuentran los kits EURO-SOLAR.

En todos los casos, está pendiente implantar un protocolo funcional y ágil para asegurar elabastecimiento de repuestos disponibles en cada país (por un periodo de 15 años como seestipula en el contrato) y para ello tanto las DUEs, como las instituciones depositarias de loskits EURO-SOLAR deben realizar las gestiones pertinentes.

RECOMENDACIONES

En las condiciones de fragilidad observadas, debe continuarse el apoyo a las comunidadesEURO-SOLAR para lograr una mayor apropiación y por ende un mejor aprovechamiento delpotencial instalado, que se traducirá en una mejora no solo educativa sino también socioculturaly económica de las mismas. “Se ha instalado la maquinaria pero ahora hace falta apretar lostornillos”.

De alguna manera EURO-SOLAR no es el final sino que puede ser el principio de variadosprocesos. Se han encontrado casos, en todos los países, que muestran haber mantenidorelativamente íntegro su potencial, a pesar del insuficiente acompañamiento y de los largosperiodos sin acceso a internet, de manera que sería oportuno montar sobre la base de estosejemplos más exitosos, un intenso programa de recuperación de todas las demás comunidades.Hay, sin embargo que diferenciar la estrategia de recuperación según la variedad de situacionesque determinan la utilidad de EURO-SOLAR: i) con o sin electricidad convencional; ii) con osin servicio de telefonía celular; iii) con o sin internet.

Para continuar apoyando a las comunidades EURO-SOLAR varios canales son posibles, todosellos complementarios entre sí: i) a nivel macro, la institucionalización de los kits como partede las políticas públicas centrales de electrificación rural, educación e inclusión digital; ii) anivel meso, la estrategia del Desarrollo Local que contemple la inclusión de las ComunidadesEURO-SOLAR en los Planes Municipales de Desarrollo, en clave de “polos” de desarrolloinclusivo de las comunidades más aisladas; iii) a nivel micro, la reactivación de las OCL desdeuna óptica participativa buscando un equilibrio entre el uso estricto y la necesaria flexibilidadpara responder a las necesidades de las comunidades.

Igualmente, hay que volver a activar los planes de capacitación interrumpidos prematuramentepor la falta de internet y/o disponibilidad de tiempo. La sensibilización y fortalecimientocomunitarios deben llevarse a cabo como condición indispensable para un mayor impacto ysostenibilidad de EURO-SOLAR. Es clave asegurar la conectividad y la focalización de la"capacitación” en los jóvenes, implicando a las instituciones académicas como proveedoras deconocimientos. Se debe permitir la diversificación del uso de la energía producida por lospaneles, dando nuevas pautas respecto a la buena gestión del sistema: flexi-seguridad. Habríaque estudiar la factibilidad, en ciertos casos, de conectar la generación fotovoltaica a la redeléctrica convencional. Por último, hay que tomar medidas drásticas para reducir los robos(sensibilización, investigaciones policiales y persecución de los culpables de los robos hasta lafecha, guardianías, alarmas funcionales).

15

1. Introducción

1.1. EL PROGRAMA EURO-SOLAR

El Programa EURO-SOLAR (Convenio de Financiación Específico: 2006/17‐223) fue

diseñado en 2006 e implementado en 8 países de América Latina a partir de 2007. Haconcentrado sus actividades en los países más pobres, con una alta incidencia de comunidadessin acceso a energía eléctrica convencional y, según las previsiones de esa época, con pocasprobabilidades de resolver en el corto y mediano plazo el acceso a este servicio.

Se han instalado en total 600 kits EURO-SOLAR en los 8 países. El programa fueimplementado por organismos nacionales del sector eléctrico en 6 de los 8 países, siendo en ElSalvador y Honduras las dos excepciones con respectivamente el Ministerio de Educación y laCOHCIT las contrapartes.

ESTADOS DE LOS CONVENIOS EN LOS PAÍSES AL MOMENTO DE LA EVALUACIÓN EX - POST

País

Nº deComunida

desBeneficiari

as

Contraparte Nacional almomento de la firma CF

Contraparte actualAportación

CE€

Aportaciónpaís socioprevista

€

Aportaciónpaís socioregistrada

hasta la fecha€

Bolivia 59Vice‐ministerio de Electricidad

y Energías Alternativas

Vice‐ministerio de

Electricidad y EnergíasAlternativas

2.906.133 765.235 806.456,72

Ecuador 91Ministerio de Electricidad y

Energía Renovable

Ministerio deElectricidad y Energía

Renovable MEER3.773.512 1.146.550 384.934

El Salvador 48 Ministerio de Educación Ministerio de Educación 2.229.655 532.971 599.817,74

Guatemala 117Ministerio de Energía y Minas

a través de la Dirección Generalde Energía

Ministerio de Energía yMinas a través de la

Dirección General deEnergía

5.309.971 1.377.857 1.212.569

Honduras 58Consejo Hondureño de Ciencia

y Tecnología

Secretaria Técnica dePlanificación y

Cooperación ExternaSEPLAN

2.834.223 847.054 891.275

Nicaragua 42 Ministerio de Energía y MinasEmpresa Nacional deTransmisión Eléctrica

ENATREL1.767.517 721.389

pendiente decomunicar

Paraguay 46

Ministerio de Obras Públicas ycomunicaciones a través delVice Ministerio de Minas y

Energía

Vice Ministerio deMinas y Energía

2.135.281 504.643pendiente de

comunicar

Perú 130

Ministerio de Energía y Minasa través de La Dirección

General de ElectrificaciónRural

Ministerio de Energía yMinas a través de LaDirección General deElectrificación Rural

6.050.408 1.527.500 1.578.613,11

16

Desde el momento de la firma del Convenio de Financiación (CF) en 2006, algunas de lascontrapartes firmantes han sido reemplazadas por otras, por motivos de cambios institucionalesen el país beneficiario (como se indica en el cuadro anterior). Estos cambios por lo general nohan modificado los compromisos asumidos con el CF, dado que han sido asumidos por lasnuevas instituciones.

Teniendo en cuenta las características del Programa EURO-SOLAR es pertinente, a efectos deuna mayor comprensión del presente informe, introducir una descripción gráfica del KitEURO-SOLAR instalado en las 600 Comunidades beneficiarias (a excepción delaerogenerador, pues el sistema híbrido fue adoptado solo en parte de las comunidades).

Fuente: Gráfico proporcionado por el Programa EURO-SOLAR (Bolivia)

17

El Objetivo General del Programa EURO-SOLAR era:

Promover las energías renovables en los ocho países más pobres de América Latina y de estemodo contribuir a la mejoría de las condiciones de vida de las poblaciones, apoyándolas en sulucha contra la pobreza, el asilamiento y la marginalización de sus condicionessocioeconómicas.

El Objetivo Específico era:

Dotar de una infraestructura autónoma y descentralizada para el suministro de energíaeléctrica, y de esta forma desarrollar servicios comunitarios utilizando la herramienta deconectividad con el fin de que las organizaciones locales mejoren sus condiciones en materiade educación, salud, comunicación-información y desarrollo de usos sociales y productivos.

Los Resultados de EURO-SOLAR esperados eran:

RE 1.: “Los trámites preparatorios han permitido en base a criterios, manifestaciones de interésy misiones de verificación en el terreno, la identificación de las regiones y comunidadesafectadas por el Programa”.

RE 2.: “La instalación y puesta en funcionamiento del equipamiento permitirá implementarvarios servicios: educativos y culturales, productivos/sociales, de comunicaciones y deaplicaciones en el área de la salud”.

RE 3.: “Implementación de programas de formación y capacitación”.

RE 4.: “Intercambio de buenas prácticas

Implementación de EURO-SOLAR

Los principales hitos en el proceso de implementación EURO-SOLAR han sido:

el Convenio de Financiación (CF) firmado por los 8 países entró en vigor en enero de2007.

en agosto de 2009, se firmó el Adenda 1 que amplía 9 meses la ejecución, añade 4,7millones de euros de aporte europeo para equipos de conectividad satelital, adecuandocontrapartida nacional, y actualiza indicadores de objetivos, entre otros.

posteriormente, mediante el Adenda nº 2, firmado con fecha 31/03/2011, se modifica lafecha de finalización del Programa, terminando así la fase operativa el 31 de mayo de2012, y la fase de cierre el 31 de mayo de 2013.

tras ambos adenda el presupuesto final del Programa EURO-SOLAR asciende a36.367.999,00€, de los cuales la contribución de la UE asciende a 28.700.000 € , y los7.423.199,00€ restantes corresponden a las contrapartidas nacionales de los 8 países y244.800,00€ a la aportación del ITER.

18

TIMELINE DEL PROGRAMA EURO-SOLAR

1.2. LA EVALUACIÓN EX-POST

La evaluación ex-post del Programa EURO-SOLAR se realiza después de casi dos años definalizar el Programa. Las preguntas de evaluación sugeridas en los Términos de Referenciaconcretan los 5 criterios CAD (pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad),añadiendo los criterios de Coherencia, Valor Añadido de la Cooperación de la ComisiónEuropea y Visibilidad, siguiendo la metodología estándar adoptada por EuropeAid para laevaluación de la cooperación comunitaria con terceros países.

Para el diseño del enfoque metodológico de la presente evaluación se han tenido en cuentacomo referencia principal los 8 criterios evaluativos propuestos en los TdR, así como lamayoría de las subcuestiones propuestas; habiéndose realizado el necesario ejercicio deadaptación de las mismas al contexto y características del Programa EURO-SOLAR. En lasiguiente sección se presentan las Preguntas de Evaluación Focales de la Evaluación,reenviando al ANEXO II las subpreguntas detalladas.

1.3. ESTRATEGIA DE ANÁLISIS

Si bien el objetivo y los resultados que se querían obtener a través del Programa eran losmismos para los 8 países beneficiarios, cada uno abordó EURO-SOLAR en lo posible a partirde la necesaria adaptación a los contextos diversos existentes, con base en el estado de avancede su política de energía renovable, así como la difusión de Internet y herramientas deeducación avanzada en las áreas rurales.

Para evaluar correctamente EURO-SOLAR, por lo tanto, ha sido indispensable tener en cuentalas peculiaridades de cada país beneficiario. Se parte del Marco Lógico global como base parala evaluación, pero haciéndose el esfuerzo de adaptación a cada país concreto. Debido a sucarácter continental/regional, el Programa implica una gran cantidad de actores involucrados enlos ocho países priorizados. La coordinación fue asignada a un contrato específico deAsistencia Técnica que estableció unidades de gestión en cada país, mientras que la gestión delos contratos de infraestructura a nivel nacional fue desconcentrada, después de una fase inicialcentralizada, a las 8 Delegaciones de la UE respectivas. El soporte tecnológico fue por otraparte, siempre provisto por una institución europea especializada (el ITER de Tenerife).Teniendo en cuenta la arquitectura del programa, la evaluación ha buscado dar respuestas a las

19

preguntas evaluativas solicitadas en el pliego de condiciones a través del análisis articulado delos diferentes niveles de intervención, y consultando en cuanto posible el mayor número deactores.

En este sentido, el ejercicio se ha llevado a cabo desde lo general (relevancia de la "decisión",pertinencia global), pasando luego a un extenso análisis de los casos de países concretos (verlas 8 monografías por país en el ANEXO III) y, finalmente, volviendo a las conclusionesgenerales (impacto y sostenibilidad), con el fin de llegar a formular conclusiones yrecomendaciones.

A partir de este listado exhaustivo de preguntas que abarca todos los aspectos de la evaluación,se han elaborado cuestionarios específicos para ser Utilizados en las entrevistas con losdiferentes tipos de actores (ver ANEXO II).

ACTORES ENTREVISTADOS EN LA PRESENTE EVALUACIÓN

País

con

tra

pa

rte

ener

gía

edu

caci

ón

salu

d

tele

com

un

ica

cio

nes

con

tra

tist

ak

its

sub

con

tra

tist

ak

it

con

tra

tist

aeq

uip

osa

teli

tal

con

tra

tist

ase

rvic

ios

de

con

ecti

vid

ad

Otr

os

Bolivia X X X - - ´- - - - X

Ecuador X X - - X X - - X -

El Salvador X - X - - - X X X -

Guatemala X X X - - - - X X -

Honduras X X X X X X - - X -

Nicaragua X X X - X X - X X -

Paraguay X X - - - - X - - X

Perú X X X - X X X X X -

20

1.4. LAS PREGUNTAS DE EVALUACIÓN

Criterio de Evaluación PE Pregunta de Evaluación

Pertinencia

PE1Grado de pertinencia global del Programa EURO-SOLAR enrelación a su alineamiento con las políticas públicas de lospaíses beneficiarios

PE2Grado de Idoneidad del diseño del Programa EURO-SOLARpara lograr sus objetivos

Eficiencia PE3¿La puesta en marcha, ejecución, seguimiento y cierre delPrograma EURO-SOLAR fue suficientemente eficiente?

Eficacia PE4¿Se están logrando los resultados y el Objetivo Específicoprevistos?

Impacto

PE5

¿En qué medida ha contribuido el programa al desarrollosostenible de las comunidades beneficiarias? Grado decontribución a la Cohesión Social y Territorial e Inclusiónsocial

PE6¿Ha servido EURO-SOLAR para desarrollar un modeloreplicable y generar un efecto multiplicador/demostración?

Sostenibilidad

PE7EURO-SOLAR tenía la pretensión, respecto a otras iniciativassimilares, de disponer de una base tecnológica a prueba desostenibilidad. ¿Se ha logrado esto?

PE8

¿Cuál es el grado de coherencia y complementariedad con otraspolíticas y con resto de AOD a escala regional y nacional y elValor Añadido de la implementación de EURO-SOLAR por laComisión Europea?

1.5. LIMITES DES ESTUDIO EVALUATIVO

El ejercicio evaluativo se ha podido llevar a cabo conforme a lo solicitado en los Términos deReferencia en tiempo y forma. No obstante, deben señalarse aquí algunas limitaciones delestudio para poder contextualizar adecuadamente el análisis realizado, las conclusiones yrecomendaciones:

a) la primera limitación tiene que ver con la disponibilidad de información. Aunque el equipode evaluación ha tenido acceso a abundante información documental y de los principalesactores del Programa EURO-SOLAR, sin embargo es importante destacar que a fecha demisión de evaluación (febrero-mayo 2014) no existía un inventario sistemático yactualizado sobre el estado de las 600 comunidades EURO-SOLAR. El intento de recopilarinformación a distancia a través de contactos vía e-mail y SMS con las comunidades no hasuministrado información exhaustiva. El análisis y las conclusiones alcanzadas por elestudio se realizan por tanto en base a: información documental, entrevistassemiestructuradas con todos los actores relevantes del Programa EURO-SOLAR, visitas yverificación sobre el terreno a un 10% aproximadamente de las comunidades EURO-SOLAR. A pesar de no haber sido la muestra de comunidades visitadas escogida con basea criterios aleatorios (se han elegido en cada país algunos circuitos en base a criterios deoptimización logística) se tiene la impresión que los resultados son bastante representativosdel universo de las comunidades EURO-SOLAR en cada país. Esta afirmación se sostiene,en particular, sobre las informaciones indirectas respecto al estado de las comunidades novisitadas, reportadas por las diferentes personas entrevistadas (técnicos o beneficiarios).

21

b) una segunda limitación viene dada por la heterogeneidad de contextos, estadios de avancey situaciones específicas de los 8 países beneficiarios de EURO-SOLAR. Si Guatemala seencuentra aún en fase operativa de ejecución, otros países han finalizado ya prácticamenteel periodo de servicio posventa de mantenimiento de los equipos. Hay un desfaseimportante entre unos países y otros, lo que dificulta sin duda emitir un juicio evaluativo yuna respuesta única a las preguntas de evaluación propuestas. Por ello el equipo deevaluación se ha visto obligado a realizar 8 Informes Evaluativos País (que se adjuntan enel ANEXO III) y abordar las respuestas a las preguntas de evaluación haciendo continuareferencia al desempeño variable según el caso en cada país.

c) por último conviene recordar aquí que no se trata la presente de una evaluación de impacto,pues para ello los tiempos y recursos requeridos serían otros. Como convenido, se trata deuna evaluación “de aprendizaje”. Si bien tiene carácter ex-post, debe señalarse aquí que eneste caso nos hemos encontrado con países, como decíamos, todavía en fase de ejecución(Guatemala), países en los que la CNC estaba activa pues estaba aún pendiente el procesode transferencia definitiva de los equipos e instalaciones EURO-SOLAR, y países donde laCNC estaba disuelta hace tiempo y, como ya hemos señalado, a punto de expirar el periodode servicio posventa. Por tanto, en parte se trata de una Evaluación Final (fin de la faseoperativa), más que tener carácter ex-post. De hecho, una parte relevante de lasrecomendaciones tiene carácter operacional, sugiriéndose que sean adoptadas a la mayorbrevedad para mejorar la propia implementación de la fase de cierre.

22

2. Resultados de la Evaluación

2.1. PERTINENCIA

PERTINENCIA PE1 Grado de pertinencia global del Programa EURO-SOLAR

PE 1.2. Pertinencia geográfica

BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU

Tras los Estudios de Factibilidad realizados en 2005, en el Convenio de Financiación (CF)común a todos los países beneficiarios del Programa EURO-SOLAR se establecieron loscriterios de selección de comunidades que se debían seguir:

i) comunidades ubicadas en zonas donde el suministro de electricidad convencionalno se ha extendido y donde no se contempla dicha extensión en los próximos añoso donde el suministro sea deficiente e irregular;

ii) accesibles vía terrestre o eventualmente fluvial;

iii) con capacidad financiera suficiente para gestionar el equipamiento;

iv) con una masa crítica mínima de al menos 350 habitantes.

Seguidamente se indicaba expresamente en el CF que “estos criterios no son exhaustivos ypreviamente al lanzamiento de la selección se podrá completar la lista. Por ejemplo se deberíaconsiderar especialmente la posibilidad de concentrar las instalaciones en áreas para sacarprovecho de las sinergias y evitar una distribución dispersa”.

Los criterios parecían a priori apropiados para el propósito del Programa EURO-SOLAR,buscando un equilibrio entre grado de necesidad y potencial de desarrollo, entre aislamiento yaccesibilidad. Sin embargo, no todos los criterios eran igualmente realistas. En particular, dosrequisitos fueron difíciles de cumplir: i) el criterio de población se manifestó pronto comoprácticamente imposible de respetar (las poblaciones con más de 350 habitantes suelen teneracceso a electrificación, o estaba previsto su acceso en el corto plazo). Por lo tanto los paísesbeneficiarios se acogieron a la flexibilidad razonable que permitía el CF a este respecto,resultando así seleccionadas comunidades <350 habitantes en la gran mayoría de las 600comunidades EURO-SOLAR. ii) el criterio referido a la capacidad financiera suficiente de lascomunidades para gestionar el equipamiento, fue sobredimensionado también; las comunidadesEURO-SOLAR, justo por su grado de aislamiento, se caracterizan por la precariedad einsuficiencia de ingresos y, como pronto se demostró, les era imposible generar recursossuficientes para asegurar la sostenibilidad de los kits EURO-SOLAR.

23

Es importante destacar la variabilidad de contextos existentes que lógicamente impiden unavaloración lineal de la pertinencia geográfica del Programa EURO-SOLAR. Por ejemplo, unode los factores claves que ha incidido en el proceso de selección de comunidades(principalmente en países extensos como Perú o Bolivia) es la diferencia de configuración de laestructura administrativa de los Estados. Lo que conlleva diferentes transferencias decompetencias entre los niveles centrales y locales, etc. Así por ejemplo, uno de los problemasidentificados en el caso de Perú ha sido la inexistencia de un plan nacional único deelectrificación rural que integre a la vez los niveles central, departamental y local; esto hagenerado que, en ocasiones, los planes departamentales de electrificación rural se solaparan concomunidades identificadas y seleccionadas para EURO-SOLAR, estableciéndose inclusosituaciones de “competencia” (ver Informe País Perú ANEXO III).

En Bolivia, el proceso de selección se llevó a cabo, conforme a la política del Estado basada enun alto grado de autonomía de los gobiernos locales; así los municipios se configuraron comoel actor central de EURO-SOLAR en este país desde el inicio, participando activamente en elprotocolo de selección, canalizando las demandas de las comunidades interesadas, etc.; esteproceso boliviano “desde abajo” ha fortalecido la pertinencia geográfica del Programa, evitadosolapamientos y generado también, como veremos, mayor apropiación y perspectivasfavorables de sostenibilidad.

El criterio de selección referido al grado de electrificación fue lógicamente también pertinente.Sin embargo, en el momento del diseño del Programa EURO-SOLAR (2006) no se podíaprever un avance tan rápido de la frontera eléctrica en varios de los países beneficiarios. Demanera que, si en un principio el mapa de comunidades resultante de la aplicación de loscriterios de selección señalados fue probablemente pertinente en términos de grado deelectrificación, hoy, transcurridos 6 años desde la fase de selección de las comunidades, lapertinencia es menor. Y por supuesto, según los casos.

En Ecuador, a fecha de evaluación (Marzo 2014), aproximadamente un 50% de lascomunidades beneficiarias de EURO-SOLAR han sido electrificadas. En este país además seeligieron pequeñas comunidades, algunas demasiado cercanas la una de la otra, en áreas dondeno había el nivel esperado de demanda de servicios del tipo infocentro. En otras áreas, laimplementación del Programa sufrió por la excesiva dificultad de accesibilidad a lascomunidades seleccionadas (ver Informe País Ecuador en ANEXO III).

En Nicaragua también ha habido en estos años un avance importante llegando actualmentehasta un 85% aproximadamente de electrificación a nivel nacional (de 22 comunidades deEURO-SOLAR en Waspam, 8 están electrificadas, y se calcula que la mitad de las 42beneficiarias ya están conectadas a la red convencional - ver Nicaragua Informe País – ANEXOIII).

Finalmente, en un extremo está el caso de Paraguay, donde el mapa de comunidadesseleccionadas nunca fue pertinente al estar la zona del Oriente casi totalmente electrificadamediante energía hidroeléctrica de Itaipú). Una buena alternativa habría podido ser la zona delChaco (>50% del territorio nacional) que no cuenta con suministro eléctrico en su gran partepero que, según las razones aducidas, tiene un número muy escaso de habitantes en cadacomunidad.

Dicho esto, el análisis de cada caso-país EURO-SOLAR apunta también a que incluso enmuchos casos en que la frontera eléctrica ha “alcanzado” a las Comunidades EURO-SOLAR, lapertinencia geográfica, aunque mermada, se mantiene en tanto o bien la calidad de la energíaconvencional es insuficiente (monofásica y discontinua) o bien las conexiones a la red sonúnicamente domiciliarias quedando “a oscuras” los espacios públicos (educación, salud), de noser por la intervención EURO-SOLAR.

24

PE 1.2. Pertinencia en relación al marco de Políticas Públicas de los países socios


EURO-SOLAR nace en un momento en que tanto las políticas de electrificación rural como deinclusión digital (TIC) estaban en un estadio incipiente. Por tanto, puede decirse que ha habidouna “traslación” del foco de pertinencia del Programa desde el inicio hasta el día de hoy. Lapertinencia de EURO-SOLAR descansaba en 2006/2007 principalmente en el suministro deenergía y conectividad bajo un modelo innovador, que consideraba la energía de maneratransversal al servicio del desarrollo socio económico.

En aquel momento, ciertamente, el carácter innovador y por tanto de pilotaje eran vectoresclaros que fundamentaban la pertinencia del Programa EURO-SOLAR y los gobiernos de laregión aceptaron la propuesta de la UE como una “donación cuantiosa, tecnológicamenteatractiva y provechosa para sus comunidades aisladas”1. Por el carácter innovador, sinembargo, EURO-SOLAR no parece haber sido construido estrictamente sobre las “demandas”de los países socios y de forma alineada con las respectivas Estrategias de Reducción de laPobreza o Planes Nacionales de Desarrollo, bajo los principios de apropiación, alineamiento,gestión por resultados y rendición de cuentas que a partir de 2005 postula la Declaración deParís.

Hoy se observa, en la mayoría de los países beneficiados, un fuerte alineamiento con laspolíticas públicas de electrificación rural en base a energías renovables, constituyéndose enalgunos casos EURO-SOLAR en una fuente de aprendizaje valioso para su diseño. Así porejemplo, en Perú, se reconoce desde altos cargos de la administración que “EURO-SOLARayudó a dimensionar el Programa Masivo de Electrificación Rural”. Igualmente EURO-SOLAR ve renovada su pertinencia en relación con las políticas públicas de inclusión yalfabetización digital existentes en todos los países, en las que el objetivo de reducir la brechaurbano-rural es un común denominador, al que EURO-SOLAR contribuye directamente.

Bien es cierto que, en relación a las políticas públicas de electrificación rural la mayoría de lospaíses tiene principalmente una lógica domiciliar (por ejemplo en Guatemala se hanpromovido varias instalaciones de micro paneles domiciliarios en comunidades aisladas) y nocomunitaria, siendo ésta última, como sabemos, una de las principales apuestas del diseñoEURO-SOLAR. La confrontación de lógicas diferentes ha tenido curiosamente respuestasinstitucionales también diferentes. Si en Ecuador, éste enfoque comunitario de EURO-SOLARha sido visualizado más bien como una dificultad al no alinearse con la lógica de la políticapública correspondiente (Programa de Energización Rural y Electrificación Urbano-Marginal),en Perú se ha percibido desde el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) más bien como unaexperiencia enriquecedora cuyos esfuerzos (por la extrema dificultad de su implementación)han merecido la pena en términos de aprendizaje, etc. No en vano, dotar energía y conectividadbajo un enfoque integral y comunitario apuntaba justamente al fortalecimiento de “lo común”,de “lo colectivo”, de aquello que cohesiona las comunidades. Pero esto suponía una apuestaciertamente ambiciosa en tanto ponía en cuestión la lógica imperante de ejecutar las políticas

1 A la luz de los niveles de eficacia, impacto y sostenibilidad alcanzados, se podría objetar si no habría sido másapropiado experimentar el modelo EURO-SOLAR en un número menor de comunidades en América Latina, oplanear un pilotaje en diversas fases (diseño escalable que incorporara lecciones progresivamente).

25

públicas en clave sectorial. En la PE5, referida al impacto, se exponen los efectos logrados deesta apuesta por la intersectorialidad/integralidad.

Dos países, de los 8 beneficiarios del Programa, privilegiaron desde su marco institucional y depolíticas públicas el aspecto TIC, en lugar del aspecto energético: Honduras al estar elPrograma implantado en el COHCIT y Paraguay como prioridad alternativa a la energética queresultaba innecesaria (95% de electrificación rural). Esta opción debería haber facilitado lainterpretación de EURO-SOLAR como instrumento de inclusión digital de las comunidadesremotas, subordinando a esta la opción de generación energética renovable. En estos casos, denuevo, una mayor flexibilidad que hubiera permitido un diseño más adaptado a las prioridadesy de carácter escalable, habría sido más pertinente.

PE 1.3. Pertinencia Socio-Comunitaria


Uno de los propósitos del Programa EURO-SOLAR era que la dotación de energía sirviera paramejorar la educación y salud comunitarias. A este respecto, EURO-SOLAR presenta un arcomuy variado de casos, aunque ninguno de ellos por completo equilibrado. Así, el sectoreducación ha sido el predominante en Perú, Nicaragua, Ecuador, Paraguay y El Salvador. Elsector Salud lo ha sido únicamente en Honduras. En Bolivia y Guatemala se ha dado unamodalidad mixta Comunitaria-Educación que en Bolivia ha funcionado bien debido a lafortaleza del tejido socio comunitario, mientras que en Guatemala ha dado lugar a bastantesconflictos entre la gestión comunitaria y la utilización de los equipos para fines educativos yaque la responsabilidad no siempre ha quedado clara.

Si bien, sobre la base del diseño teórico original, resultaba claramente pertinente diseñar un kitque respondiera a necesidades de los sectores Educación y Salud, en la práctica muy pocasveces fue posible. La hipótesis principal al respecto, adoptada por el ITER y la UE en la fase dediseño del kit, era que las escuelas y las postas de salud se ubicaban muy próximas, cosa querara vez sucede (por ejemplo, en Perú, país en el que se han instalado más kits EURO-SOLAR,solo 3 de las 130 Comunidades cumplían con la hipótesis de cercanía Salud-Educación). Habíapor tanto que optar o bien por ubicar los infocentros en espacios preexistentes del sistemaeducativo (aulas escolares) o bien construir espacios ad-hoc cerca de los puestos de salud (casode Honduras). La mayoría de países optó por la “opción educativa”, en unos, ocupando unamedia aula para el infocentro, en otros, como en Paraguay, construyendo “aulas de reposición”para evitar que EURO-SOLAR “quitara metros cuadrados” a la docencia.

En relación a la pertinencia comunitaria, el proceso de identificación y diseño del ProgramaEURO-SOLAR no se hizo en base a una suficiente participación comunitaria. Y este es, comoveremos, uno de los factores clave que ha puesto en riesgo el impacto y la sostenibilidad.EURO-SOLAR está diseñado “para las comunidades pero sin las comunidades…”. Mientrasse opta por una estrategia de sostenibilidad de los kits EURO-SOLAR que descansa en lascomunidades (y en su capacidad de generar ingresos suficientes para mantenerlos), el diseño nocontempló dotar de más recursos desde el inicio (a la Asistencia Técnica por ejemplo) para lasensibilización, capacitación y acompañamiento de las comunidades, de manera que segarantizara su completa apropiación y participación.

En términos generales, la baja participación de los beneficiarios directos y finales en fase dediseño del Programa EURO-SOLAR resta pertinencia al mismo.

26

PE 1.4. Pertinencia Tecnológica


Hay un consenso bastante amplio sobre la solidez y fiabilidad de los equipos instalados, lacalidad del diseño técnico del sistema fotovoltaico y la potencia instalada. Sin embargo,también hay coincidencia en la excesiva rigidez del diseño técnico (demasiado detalle de lasespecificaciones técnicas de los pliegos de licitación) y por tanto, en la insuficiente flexibilidadpara adaptar los equipos a las necesidades y disponibilidades de repuesto existentes en cadapaís, aspecto clave para garantizar un correcto mantenimiento. Muchos actores coinciden enseñalar que habría sido preferible optar por un diseño escalable, modular, que permitiera unamayor adaptabilidad a las diversas necesidades existentes en las comunidades.

Como ya se ha señalado, la fiabilidad del kit EURO-SOLAR es alta cuando se aseguran lasmedidas pertinentes de operación y mantenimiento (lo cual no siempre es el caso). Dentro deesta valoración general, encontramos siempre una cierta casuística por país. Por ejemplo:

en Ecuador los edificios puestos a disposición para albergar los infocentros sonprefabricados, bastante pequeños, tienen un techo de lámina frágil y con pocaseguridad. Esto ha resultado ser un problema muy serio, porque al no haber pensado eninstalar rejas o algún otro sistema de protección, se han producido varios robos.

en el caso de El Salvador, donde el problema de la inseguridad es especialmenteintenso, incluso en el área rural, se instalaron alarmas que, sin embargo, nuncafuncionaron; produciéndose también en ese país varias incidencias de robos de equipos.

en el caso de Guatemala la decisión de comprar por separado el equipo y el servicio deconectividad ha dificultado y encarecido la prestación del servicio de internet.

en el caso de Nicaragua la banda KU requerida en el diseño para la transmisión de laseñal de internet representó al principio una limitante, tratándose de una zona conmucha nubosidad (según TELCOR la banda C habría sido preferible). Sin embargo lasituación ha mejorado mucho mientras tanto, y los problemas han ido solventándose.

en Honduras, la pertinencia tecnológica del kit EURO-SOLAR es especialmente alta alestar asociados principalmente a la salud (contar con una fuente de corriente alterna,aún de baja potencia, constante y confiable en comunidades desprovistas de otrasfuentes de energía, representa un valor altísimo, cuando esto permite alimentar algunosequipos sencillos pero indispensables para prestar servicios de salud en comunidadesmuy aisladas).

en Bolivia, fue en el único país donde se logró instalar eficientemente los pararrayoscontemplados acertadamente en el Convenio de Financiación (anexo 10) y que,inexplicablemente, no han recibido igual atención en el resto de países. Esto permiteincrementar la pertinencia tecnológica del kit al estar más protegido. En el resto de lospaíses visitados el equipo evaluador ha encontrado varios casos de kits dañados o sinfuncionar por efecto de los rayos.

en el caso de Perú la sinergia con el programa de TICs en las escuelas ha sido un factorde fuerte pertinencia.

27

La opción de las laptops (ordenadores portables), inspirada por la necesidad de reducir elconsumo energético, tiene por un lado el inconveniente de contar con una pantalla pequeña(nomuy adaptada para los niños); pero, sobre todo, el hecho de que la portabilidad representa unincentivo muy fuerte para el robo. El candado con combinación no ha demostrado ser unaprotección eficaz contra robos. Otro factor que rebaja la pertinencia ha sido el software cargadooriginalmente sobre las laptops: el “open office” y un antivirus gratuito que garantizaba pocaprotección. Ambos recursos han demostrado ser fuertes obstáculos para la utilización de losequipos por parte de personas muy inexpertas de informática.

El caso más evidente ha sido la inadaptación del modelo del aparato multifunción (impresora,fotocopiadora, scanner) suministrado por AGMIN y CYMI, la mayor parte inutilizables desdeel principio, por faltar en el mercado latinoamericano los cartuchos de tinta respectivos.

Otros aspectos frágiles del diseño técnico del kit son las neveras, no homologadas por la OPSpara garantizar la cadena de frío, que por tanto quedaron en desuso en muchas de lascomunidades EURO-SOLAR. Los potabilizadores solo funcionaron en aquellos lugares en quese logró subir agua al tanque provisto para los efectos de potabilización; muchas comunidadesvisitadas tenían el tanque y el potabilizador sin utilizar.

Por último, señalar que en algunos países con mayor incidencia de robos (El Salvador) laobligatoriedad de importar la valla protectora galvanizada, altamente resistente a la corrosión,ha sido objeto de críticas por varios actores por resultar ser frágil y nada disuasoria para evitarrobos.

Finalmente, la pertinencia tecnológica de los sistemas híbridos (solar-eólico) ha sido defendidamayormente por los países que eligieron esta opción. Donde los hay, el equipo de evaluaciónha visto la mayor parte de sistemas eólicos en funcionamiento y generando energía.

PERTINENCIA PE2Grado de Idoneidad del diseño del Programa EURO-SOLAR paralograr sus objetivos

PE 2.1. Calidad y Pertinencia de la Lógica de Intervención del Programa EURO-SOLAR


El diseño inicial de EURO-SOLAR fue modificándose a lo largo de la implementación,ampliando el presupuesto disponible (pues se produjo un rebasamiento en la licitación desuministro e instalación, etc.) y también el marco temporal, en busca de fortalecer lasperspectivas de sostenibilidad. Sin embargo, a juicio del equipo evaluador, EURO-SOLAR nologró corregir los sesgos de diseño iniciales, a pesar de los esfuerzos tanto de DEVCO/G2-EuropeAid como de la Asistencia Técnica y las comprometidas CNC de todos los paísesbeneficiarios. Estos “sesgos” tenían que ver con la naturaleza misma de la intervenciónaprobada y eran dos al menos: a) sesgo tecnológico, en detrimento de un enfoque de desarrollocomunitario; b) sesgo “supply driven” (intervención guiada por la oferta en lugar de por lademanda).

28

a) Sesgo tecnológico: EURO-SOLAR tuvo una lógica “llave en mano” que incluía diseñar elprototipo, licitar la instalación y contratar una asistencia técnica (AT) que acompañara elproceso, todo ello en base a un conjunto de hipótesis tácitas que, como vamos viendo, nofueron del todo acertadas (“selección de comunidades >350 habitantes”, “hacer descansar lasostenibilidad en la capacidad de generación de ingreso de las comunidades”, “la dotaciónde sistemas autónomos de energía y conectividad detonan procesos de desarrollo por símismos”, “un programa de cooperación puede abrir espacios intersectoriales con garantíasde durabilidad para favorecer la integralidad del uso del kit”, “el avance de la fronteraeléctrica no sería tan veloz como para generar relaciones de competencia con los kitsEURO-SOLAR”, etc.). DEVCO/G2-EuropeAid introdujo acertadamente correctoresvaliosos en el diseño, como cambiar el patrón de suministro de la Asistencia Técnicaacercándola más al territorio para fortalecer a las comunidades, etc. Pero estos correctoresfueron insuficientes. Como veremos, al responder a la PE3 Eficiencia, los tiemposinvertidos en instalar y poner en operación los 600 kits fue muy largo y difícil, quedandopoco tiempo para acompañar a unas comunidades altamente frágiles.

b) Sesgo “supply driven”: relacionado con el anterior, básicamente el diseño de EURO-SOLAR no pudo remontar en ningún momento el proceso de identificación y diseño “desdearriba”. Los países socios aceptaron un diseño poco flexible y con pocas posibilidades deadaptación a las muy diversas realidades nacionales. Pero lo cierto es que la insuficienteparticipación en la mayor parte de los casos de comunidades, municipios y ministerios delínea sectoriales en la fase de identificación/diseño generó problemas de apropiaciónposterior.

El “espíritu” del diseño antedicho encontraba su fiel reflejo en el diseño formal del ProgramaEURO-SOLAR. Así, su Marco Lógico no contenía una lógica de intervención en clave dedesarrollo sino en clave de instalación y puesta en funcionamiento de equipos (el ObjetivoEspecífico era en sí mismo la propia dotación de los 600 kits, los Resultados obedecen a lalógica “llave en mano”, R1 –Identificación de comunidades para instalar los kits, R2 –Instalación, R3 –Capacitación (principalmente en el uso de los kits), R4 –intercambio debuenas prácticas). El marco lógico original no se modificó desde su inicio, y recogía una lógicade intervención estandarizada para los ocho países en los que opera el programa. Pese a laslimitaciones de no incorporar un diseño adaptado a las características de cada país, el ML sirviópara orientar la intervención. Tras la celebración de las IV Jornadas Regionales se optó porrealizar una programación orientada al cierre del programa en cada país, que se recoge en unPlan de Consolidación de Resultados. Este plan sustituyó al ML y orientó la intervención finalen 4 retos: conectividad, capacitaciones, sostenibilidad y transferencia. El Plan se constituyó enuna herramienta útil de gestión, aportando claridad a los procesos y facilitando el seguimiento,pero no cambió la orientación estratégica principal del Programa EURO-SOLAR.

En el caso de Paraguay, la falta de pertinencia geográfica demandaba ajustes estructurales enel diseño con el fin de convertir un programa de dotación de energía a comunidades ruralesaisladas, en un programa cuyo aporte era la inclusión digital (TIC) y el apoyo a laestabilización del suministro eléctrico (de manera que los kits EURO-SOLAR compensaran enparte la deficiente calidad del suministro de la red nacional convencional). La rigidezmencionada del diseño hizo que en Paraguay se instalara exactamente el mismo kit que en elresto de países.

29

PE 2.2. Pertinencia de la Arquitectura Institucional y del Diseño Operacional (Projectarrangements)


EURO-SOLAR ha sido un Programa en el que dos de los componentes del andamiaje degestión no estaban en manos de las instituciones socias de los países beneficiarios: lainstalación de los equipos (gestionada directamente por la UE) y la Asistencia Técnica (GasNatural Fenosa – ex SOCOIN). Se creó en cada país una Célula Nacional de Coordinación(CNC) específicamente para ejecutar EURO-SOLAR, que se disolvió a su finalización. LasCNCs estaban “alojadas” en cada país en el ministerio de línea “beneficiario” responsable de laejecución, mayoritariamente los Ministerios de Energía de cada país. En El Salvador fue, sinembargo, el Ministerio de Educación (sector educativo) el que desde el principio acogió laCNC. Asimismo, en Honduras fue el Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología (COHCIT)al priorizarse en este país el aspecto TIC en lugar del aspecto energético, siendo de nuevo uncaso particular en relación al resto de países (resulta interesante en Honduras que la opción porCOHCIT determinó sin embargo, cierto aislamiento de las instituciones educativas que nuncase lograron asociar formalmente al Programa, en contraposición a la del sector salud que, apesar de no existir un marco formal de cooperación, influenciaron marcadamente el diseño delPrograma).

Esta distribución de roles asignada desde el diseño del Programa EURO-SOLAR y el grado deliderazgo de cada Ministerio/CNC ha marcado el grado de pertinencia institucional yoperacional del diseño.

En cada país ha habido dinámicas diferentes. En Guatemala por ejemplo, a fecha de misión deevaluación (marzo 2014), la responsabilidad institucional estaba aún en curso de redefinición,ya que el Ministerio de Energía y Minas (MEM), que ha ejercido el rol de coordinador de laCNC con insuficiente liderazgo, estaba transfiriendo al Ministerio de Educación laresponsabilidad de la gestión permanente, tratando de compatibilizar el uso educativo de losinfocentros con el uso comunitario.

En Paraguay, la contraparte del programa es el Viceministerio de Minas y Energía que formaparte del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC). Dentro del Viceministeriola CNC se ubicó en la Dirección de Recursos Energéticos y bajo la tutela de este Viceministeriose ubican las principales empresas públicas responsables de la generación y distribución de laenergía eléctrica en Paraguay; al mismo tiempo bajo la tutela del MOPC se sitúa la ComisiónNacional de Telecomunicaciones (CONATEL), que desempeña la función de regulador delsistema nacional de telecomunicaciones. Esta estructura que pudiera parecer correcta para lagestión del Programa durante su implementación técnica, sin embargo, no lo fue por ladeficiente comunicación con los niveles de decisión política de los ministerios, particularmentecon el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), de cara a su asunción final de laresponsabilidad de los equipos, que estaba a fecha de misión aún en entredicho.

La pertinencia de la arquitectura institucional en cada país se correlaciona directamente con sugrado de coherencia con las prioridades de política pública asociadas al kit EURO-SOLAR. Enpaíses donde la responsabilidad de la ejecución ha recaído en el Ministerio de Energía pero latransferencia de equipos final se hizo al Ministerio de Educación, se ha requerido de unaestrecha coordinación y articulación. Buena práctica en este sentido ha sido EURO-SOLAR

30

Perú (facilitada por la disponibilidad en el propio Ministerio de Educación de una plataformaeducativa de conectividad gestionada por la DIGETE). Por el contrario una experienciadeficiente en este sentido es la mencionada de Paraguay.

En otros casos el liderazgo del Ministerio de Energía se asociaba más con las municipalidadesy comunidades, como es el caso del Ministerio de Electricidad y Energía Renovable (MEER)en Ecuador, ele ENETREL en Nicaragua y sobre todo en Bolivia a través del Ministerio deHidrocarburos y Energía (MHYE). En estos tres países, sin embargo, la articulación con elMinisterio de Educación y Salud y otros pertenecientes al Comité de Seguimiento fue frágil. Ajuicio de la misión de evaluación, la asociación estratégica multinivel (incorporando al actorMunicipal) fortalece la pertinencia de la intervención por la cercanía al territorio; sin embargo,tampoco en estos casos los Municipios formaron parte de los Comités de Seguimiento que secrearon para “abrir” el espacio de coordinación interinstitucional.

EURO-SOLAR ha contado por tanto con una arquitectura operacional variable; más pertinenteen los casos en que estaba alineada con políticas públicas y se lograban pactosinterministeriales sólidos; menos pertinente cuando el ministerio que alojaba la CNC no teníasuficiente liderazgo o no tenía ascendente alguno en relación a la política pública másimbricada con EURO-SOLAR, y no se lograban las necesarias alianzas para optimizar el usodel equipamiento y garantizar procesos de transferencia y propiedad de los kits adecuados.

De cualquier forma, es necesario reconocer aquí que la apuesta por la integralidad quepropugnaba el diseño EURO-SOLAR fue ambiciosa y compleja pero pertinente, si bien esprobable que se hubiese requerido de una mayor participación de las instituciones involucradasen la fase de diseño del Programa, para generar mayor apropiación desde el inicio.

PE 2.3. Grado de incorporación de los temas transversales al Diseño de EURO-SOLAR


De un programa que se basa en la generación de energías renovables (solar) se espera unimpacto positivo en materia medioambiental (reduce las emisiones de CO2), aún si la cantidadde energía generada aporta poco en términos de ahorro de fuentes energéticas no renovables.De toda forma la energía eólica está asociada culturalmente al cuidado del medio ambiente ypor lo tanto es indudable que EURO-SOLAR ha contribuido sustantivamente a difundir unacultura medioambiental positiva, tanto a nivel de las instituciones que de las poblacionesbeneficiarias (cuidado del territorio para generar un mayor sentido de pertenencia, desarrollosostenible, etc). No se han encontrado sin embargo materiales para capacitaciónespecíficamente ambiental a ser utilizados en las escuelas y/o comunidades.

Un aspecto que eventualmente ha sido subestimado en el diseño es la disposición de losmateriales a fin de su ciclo útil, que pueden representar una amenaza de contaminación a nivelde las comunidades, si no oportunamente tratados (el reciclaje de las baterías de gel porejemplo). Es un tema que todavía puede ser abordado, no habiéndose todavía manifestada estanecesidad de forma evidente.

El enfoque de género no está contemplado en el diseño de EURO-SOLAR. CiertamenteEURO-SOLAR favorece el nivel de cualificación, por ejemplo de la comunidad docente dondehay mayoría de mujeres y de las estudiantes, pero esto no es un propósito buscado desde el

31

diseño del Programa. Se detecta, sin embargo un factor positivo claro, teniendo en cuenta elhecho de que las mujeres tienen un menor grado de movilidad fuera de las comunidades y , porlo tanto, menores oportunidades que los hombres de conocer las nuevas tecnologías. El hechode llevar las tecnologías a las comunidades ha favorecido de alguna forma un mayor acceso a latecnología de las niñas y mujeres en particular.

32

2.2. EFICIENCIA

EFICIENCIA PE3¿La puesta en marcha, ejecución, seguimiento y cierre del ProgramaEURO-SOLAR fue suficientemente eficiente?

PE 3.1. Eficiencia en la gestión del Programa


Si se considera el resultado principal perseguido, que era instalar los 600 kit en un númeroequivalente de comunidades aisladas de ocho países latinoamericanos, el propósito ha sidologrado de forma muy eficiente, sobre todos si se tienen en cuenta los muchos obstáculos que elPrograma ha tenido que enfrentar, tales como: (i) la arquitectura institucional de cada paísdescrita con anterioridad y su complejidad por la adopción de un enfoque integral, (ii) elaislamiento geográfico de las comunidades beneficiarias y su difícil acceso, (iii) lasegmentación de funciones y roles entre los múltiples actores participantes.

Son estos los factores que han dificultado la eficiencia de la gestión del Programa EURO-SOLAR, en distinto grado según cada país, como lo demuestran los ejemplos siguientes:

el factor geográfico ha jugado un papel determinante en la eficiencia alcanzada (porejemplo Ecuador, Bolivia y Perú, son países en los que las distancias a recorrer necesariaspara acceder a las comunidades no pueden compararse con El Salvador por ejemplo).

un factor clave para la eficiencia ha sido el desempeño de las empresas suministradoras(CYMI, AGMIN) que está incidiendo de forma negativa en todos los países excepto Boliviay Perú

en otros, la Asistencia Técnica provista por Gas Natural Fenosa ha facilitado uobstaculizado una implementación más o menos ágil (algunas críticas respecto a la calidadde los facilitadores se han percibidas en el caso de Guatemala y Ecuador donde también sregistró una alternancia de coordinadores).

en Honduras por ejemplo el factor político externo al programa incidió decisivamente en laeficiencia de EURO-SOLAR en el país (el COHCIT fue un ejecutor muy activo de EURO-SOLAR hasta la crisis política de 2009 mientras que después de esa fecha se notó ciertodesinterés del gobierno respecto al Programa)2.

Pero más allá de la casuística particular de cada país (el análisis de eficiencia de cada paíspuede encontrarse en el ANEXO III - Informes País), algunos rasgos son comunes y permitenabordar la eficiencia global del Programa EURO-SOLAR.

2 A la desaparición del COHCIT, EURO-SOLAR fue posicionado en una institución - SEPLAN- que solomarginalmente tenía la responsabilidad sobre temas de ciencia y tecnología y que tenía poca capacidad ejecutoraen el terreno.

33

En términos generales, y teniendo en cuenta la ambición, alcance geográfico y complejidadmencionadas, la eficiencia es buena en relación al cumplimiento de los mandatosencomendados por el Convenio de Financiación y sucesivos Adenda al mismo. La gestión delos medios e insumos ha sido adecuada incluyendo la contrapartida nacional que ha sidomayor en muchos casos a la inicialmente comprometida. El andamiaje institucional instalado,aunque complejo y variable según cada caso, ha sido funcional en la mayor parte de los casospara poder implementar el Programa, a pesar de la multiplicidad de actores que participaban ensu gestión (DEVCO/ G2-EuropeAid Bruselas, DUEs, Asistencia Técnica Gas Natural Fenosa,ITER, CNCs, Ministerios de Línea, etc). Esto en ocasiones ha complicado el deslinde deresponsabilidades en materia de ejecución y seguimiento. A partir de 2009, las DUEsrecibieron competencias para la gestión y seguimiento de los contratos de suministros, con elfin de tener un control más cercano de los mismos, con efectos seguramente positivos sobre laeficiencia de la ejecución de estos contratos.

Por otra parte, el calendario previsto inicialmente se ha alargado, generando repercusiones quehan incidido en la eficacia, impacto y sostenibilidad del Programa EURO-SOLAR. Losretrasos, ya señalados convenientemente por la evaluación de medio término y los ejercicios demonitoreo externo (ROM), son multicausales: (i) dificultad para seleccionar comunidades quecumplieran con los criterios que establecía el CF, (ii) demora excesiva (probablemente por ladificultad del servicio) en la fase de licitación, suministro, instalación y puesta en marcha de loskits EURO-SOLAR en las comunidades, (iii) tiempos largos necesarios para implantar unaestructura de gestión (CNC) operativa, (iv) problemas en algunos países con la dotación deconectividad lo que imposibilitaba por ejemplo la capacitación on-line prevista en algunoscasos (Bolivia) o la puesta en funcionamiento del sistema de monitoreo remoto de lascomunidades que debía operar el ITER, (v) problemas de gestión interna de Gas NaturalFenosa que impidieron suministrar en tiempo y forma la Asistencia Técnica de corta duraciónpara llevar a cabo la capacitación prevista a las comunidades o la deficiente selección de AT delarga duración, dotando a algunas CNC de JATIs (El Salvador, por ejemplo) con undesempeño pobre.

Tal como estaba diseñado, EURO-SOLAR debía ejecutarse en fases sucesivas siguiendo unalógica secuencial técnicamente robusta. Tras la instalación de la CNC, se procedió a laselección de comunidades cumpliendo los criterios pactados, habilitación de los edificios queiban a albergar los kits, licitación de suministros e instalación de kits, asegurar la conectividadde las comunidades y, por último, capacitación tanto en Operación y Mantenimiento (O&M) delos kits por parte de las empresas CYMI/AGMIN, como en manejo de los equipos informáticos(AT, CNC) para su uso educativo, comunitario, productivo, etc. El retraso en la fase deinstalación de los equipos y habilitación de la conectividad tuvo como principal consecuenciaque el Programa EURO-SOLAR contó con insuficiente tiempo para la fase de capacitación,acompañamiento y fortalecimiento de las comunidades. Y esto a pesar de que DEVCO/G2-EuropeAid introdujo ajustes en el diseño intentando paliar esta debilidad manifiesta (Adenda alCF y contrato de AT).

PE 3.2. Eficiencia de la realización física: edificios, instalación de equipos y conectividad


34

En términos generales la habilitación de los espacios y edificios destinados a alojar elequipamiento EURO-SOLAR se llevó a cabo de manera eficiente, aunque con algunos retrasos.En Ecuador, las aulas construidas han sido de deficiente calidad, muy frágiles3. Se han vistocasos también problemáticos por las peculiaridades del terreno (ej. isla de Uros, en Perú, conaulas semi-hundidas al momento de la visita del equipo de evaluación).

Las municipalidades y comunidades beneficiarias han tenido un desempeño adecuado en estafase. Se ha recurrido a diferentes fórmulas de colaboración entre la CNC y las comunidades:responsabilidad directa de la comunidad en la construcción (ACEs/CDE en El Salvador, lo queagilizó mucho esta fase y generó apropiación al menos en la comunidad educativa),construcción con mano de obra comunitaria, pero supervisión central de obras (MEM enNicaragua, donde el mobiliario fue de fabricación local), implicación decidida de lasMunicipalidades (Bolivia), etc.

La propia habilitación edilicia resultaba en ocasiones representativa del grado de apropiación anivel local, evidenciando a veces conflictos entre la comunidad y el sector educativo(Guatemala por ejemplo donde existe un aparente conflicto al respecto entre el uso educativoen las escuelas primarias y el uso comunitario como infocentro. Se usan además los pupitres delos niños pequeños, por lo tanto quedando inaptos para el uso por parte de adultos).

En Paraguay hubo problemas serios con la construcción de aulas de reposición financiadas confondos de contrapartida, pues la empresa adjudicataria incumplió compromisos contractualesdebiéndose licitar de nuevo la obra4. En algunos países se han realizado esfuerzos adicionalespara reforzar medidas de seguridad en puertas, ventanas y techos (El Salvador, Perú) paraevitar robos una vez instalados los equipos.

En cuanto a la instalación de los kits, el proceso se llevó a cabo de forma eficiente desde elpunto de vista técnico aunque con los retrasos mencionados con anterioridad. Todas las obras,entre ellas, la ubicación del emplazamiento, la construcción de la caseta de control, la torre conlos paneles solares y los componentes adicionales que conforman el kit, la entrega de equiposde cómputo y periféricos, se han cumplido por la gran mayoría eficientemente.

La instalación de los equipos fotovoltaicos y de las antenas satelitales para la conectividadfueron adjudicados por separado a empresas diferentes y en momentos diferentes, solución quese comprobó ineficiente por no garantizar la suficiente sincronización5.

Otro factor de ineficiencia ha sido el software cargado originalmente sobre las laptops: “openoffice” y un “antivirus gratuito” que garantizaba poca protección que han demostrado serfuertes inconvenientes al momento del uso por parte de personas muy inexpertas deinformática.

En todos los países se procedió a la recepción provisional con el apoyo técnico del ITER y laverificación in situ por parte de las CNC respectivas. En Bolivia, El Salvador, Nicaragua,Honduras, se otorgó a los suministradores la Recepción Definitiva que dio comienzo alperiodo de servicio posventa.

3 Son casitas prefabricadas en material plástico (PVC), pequeñas, con techo muy liviano y ninguna protección deseguridad.

4 A fecha de visita de la misión en marzo 2014 el MEM había asumido el compromiso decidido de finalizar lasobras de las aulas de reposición que en su mayoría no estaban construidas habiendo ocupado EURO-SOLARespacio docente de las aulas existentes.

5 Tal como se reporta, por ejemplo, en el Informe Final de Perú “hubo un desfase entre la instalación fotovoltaica ydigital y las antenas de conexión satelital; este retraso en la instalación de las antenas obedeció a dificultades conla plataforma satelital que administra la DIGETE y en la cual serían inscritas las antenas del Programa.

35

En relación a la conectividad, de nuevo nos encontramos con varios “modelos” adoptados segúnel contexto, normatividad y recursos de cada país. En Nicaragua el proceso de adquisición de losequipos y servicio de conectividad fue particularmente bien llevado y por ello merece la penadetenernos: la alianza estratégica entre el MEM y TELCOR (reguladora de telecomunicaciones)ha sido ejemplar al respecto. La secuencia entre selección del proveedor de señal y elsuministrador del equipo respectivo ha sido excelente. TELCOR concibió las especificaciones6,que estuvieron bien elaboradas, y el equipo que se adquirió es de alta calidad y dio ademásseguimiento en la ejecución. La licitación para el equipo y el servicio incluyó los mismosparticipantes para asegurar la compatibilidad entre los dos componentes. El suministrador,NICANET, recibió dos contratos, uno de la UE para los equipos y otro del MEM para el serviciode conectividad. Se realizó la licitación del servicio antes de la compra de los equipos parapermitir la compatibilidad y se procedió a la contratación directa de NICANET para los equipos.Un factor muy positivo del servicio prestado por NICANET, sobre la base de las especificacioneselaboradas por TELCOR, ha sido el servicio de telefonía IP incluido en el servicio de Internet.NICANET proveyó al mismo tiempo asistencia software remota a las comunidades. Al respecto,la misión de evaluación observa que la experiencia de Nicaragua hubiera podido servir deinspiración como buena práctica para replicar en los otros países. Desafortunadamente elservicio de internet en Nicaragua ha sido descontinuado al terminar el período contractualmenteprevisto de 2 años y su reanudación queda a la espera de un nuevo financiamiento.

Otro caso de interés es Perú, donde los 130 kits EURO-SOLAR instalados en las escuelas sonparte del programa gubernamental “Aulas de Innovación Pedagógica de la DIGETE”,beneficiándose del sistema de conectividad vía satélite que este programa maneja. La gratuidaddel servicio de internet, que constituye sin duda uno de los rasgos de mayor ventajacomparativa de Perú a nivel regional, se vio empañada, sin embargo, por la existencia deincompatibilidades técnicas entre el suministrador de la señal y el proveedor del equipo deconectividad satelital, que hubo que armonizar invirtiendo en ello tiempo y recursos.

La conectividad se convirtió, por el contrario, en el principal problema de EURO-SOLAR enBolivia. El convenio alcanzado con SICOMI para financiar la conectividad hasta la entrada enfuncionamiento del satélite Tupac Katari, no funcionó, quedando las 59 Comunidades sininternet por largo tiempo a pesar de los esfuerzos de la CNC/AT de encontrar una solución7. Eneste caso el largo periodo sin conectividad desactivó procesos en marcha, afectando a laeficacia e impacto de EURO-SOLAR. En Honduras la financiación del servicio deconectividad corrió a cargo del Gobierno de la República (Programa @prende), pero durantepocos meses, y en El Salvador, a cargo del Ministerio de Educación. En Paraguay, los fondosde contrapartida para dotar de conectividad a los kits EURO-SOLAR durante 12 meses, no sehabían aún dispuesto a fecha de misión de evaluación (marzo 2014), estando todavía en fase delicitación. La conexión de Internet en Paraguay se realiza a través de 2 tecnologías: Wimax ySatelital y mediante licitación pública nacional; hay consenso de que la calidad del sistemasatelital fue mala (el ITER acompañó hasta la recepción del servicio satelital, pero luego, talvez por falta de contrato, dejaron de apoyar a fin de solucionar los problemas surgidos durantelos servicios).

6 Tanto TELCOR de Nicaragua como CNT de Ecuador señalaron la dificultad inicial de adaptarse a lasespecificaciones emitidas por el ITER que contemplaban el uso de la “banda K” poco utilizada en esa época enAmérica Latina. Posteriormente los suministradores del servicio de conectividad se han adaptado a estasespecificaciones que no han representado un obstáculo mayor.

7 Que se halló para el corto plazo gracias a la colaboración de la OEI que durante 6 meses ha financiado el costede conectividad, existiendo el compromiso de los Municipios de asumir su financiación a la finalización delperiodo cubierto por la OEI

36

PE 3.3. Operación y Mantenimiento de los Kits EURO-SOLAR. Servicio Posventa


Las empresas AGMIN (Italia) y CYMI (España) resultaron ser las adjudicatarias de lalicitación internacional lanzada por DEVCO/G2-EuropeAid para la instalación, puesta enmarcha, mantenimiento de los 600 kits EURO-SOLAR. En el contrato de suministro estabatambién incluido el servicio posventa. AGMIN obtuvo el contrato para Nicaragua, Ecuador yHonduras, mientras que CYMI para El Salvador, Bolivia, Guatemala, Paraguay y Perú. Trasel lanzamiento de la licitación, evaluación y comparación de ofertas y selección de losproveedores, el contrato con las empresas adjudicatarias fue firmado en el segundo semestre de2008. Si la fase de instalación y puesta en marcha tuvo una calidad variable, pero, en términosgenerales, aceptable, como decíamos con anterioridad, el servicio de operación ymantenimiento (O&M) durante la fase de implementación y el servicio posventa han mostradotener deficiencias considerables en la mayor parte de los países. Ciertamente no puede“culparse” únicamente a las empresas proveedoras de la insuficiente apropiación de los kitsEURO-SOLAR (y su moderado aprovechamiento como veremos en la PE4 Eficacia) por partede las comunidades, pues esto tiene varias causas.

Los recursos destinados a sensibilización y capacitación parecen haber sido insuficientes. Lasempresas proveedoras no encontraron probablemente el “terreno abonado” suficientementepara implantar un sistema de O&M y servicio posventa eficiente. Si se esperaban comunidadesmuy proactivas que reportaran incidencias de manera ágil y puntual desde las OCL, no fue elcaso. Las capacidades instaladas en las comunidades eran escasas e inadecuadas para solicitar ygestionar la prestación del servicio de O&M y posventa. Por esta razón, fue desde las CNC decada país que se asumió esta labor, buscando asegurar la reposición y reparación de equipos enmalas condiciones desde su instalación o defectuosos/dañados, siempre dentro del marcocontractual fijado con AGMIN y CYMI. En los países en los que ya se había procedido a larecepción final, fueron las instituciones de tutela receptoras de la propiedad de los kits(Ministerio de Educación, Municipalidades, etc.) los encargados de activar y dar seguimiento alservicio posventa. Con excepción de Perú y Bolivia (que no estuvieron exentas de algunosproblemas) en el resto de los países hay consenso generalizado sobre el deficiente desempeñode los servicios de O&M y posventa de AGMIN y CYMI.

Las dos empresas subcontrataron empresas locales para prestar los servicios acordados8. Elprotocolo acordado pasaba por, una vez detectadas las incidencias existentes bien fruto devisitas periódicas (escasas) bien por información proporcionada por la CNC, la empresasubcontratista reportaba a la CYMI/AGMIN de las que debía obtener instrucciones sobre cómoproceder. Lo cierto es que este protocolo no ha funcionado en muchos casos de forma eficiente:en ocasiones la respuesta o no llegaba o llegaba muchos meses después de reportarse laincidencia; en otras la respuesta era insuficiente; en otras incluso era nociva para lascomunidades beneficiarias (retirada de laptops de los infocentros sin devolución). La

8 ENERQUIMICA en Perú, ENERGETICA en Bolivia, DEPROSOLAR en Guatemala y en El Salvador (donde asu vez se subcontrató a la salvadoreña TECNOSOLAR), TRAMA en Ecuador, SUNISOLAR en Nicaragua, LGen Paraguay, SOLUZ en Honduras.

37

triangulación de la información no ha funcionado y la misión de evaluación no ha podidoprecisar responsabilidades específicas. Las empresas subcontratistas argumentan quereportaban a CYMI/AGMIN pero no recibían respuestas ágiles para actuar; CYMI (que fueentrevistada por los evaluadores) argumenta que dio instrucciones en tiempo y forma pararesolver todas las incidencias existentes9 sea como fuere, lo cierto es que en algunos países secalifica el servicio de O&M/Posventa como “inexistente” o “de muy bajo perfil”. Si a lafragilidad de las comunidades reiteradamente mencionada se le suma un mal funcionamientodel sistema de O&M y Posventa, se puede entender con claridad el alto riesgo en que seencuentran los kits EURO-SOLAR y sus repercusiones en términos de impacto ysostenibilidad.

Por su relevancia, y porque se deben adoptar medidas de urgencia al respecto, se ha reportadoen el Anexo 12 una descripción detallada del desempeño del servicio O&M/Posventa país porpaís.

La siguiente tabla resume el desempeño del servicio Posventa en base al grado decumplimiento de las condiciones del servicio previstas en el contrato de las empresas con la UE(Anexo II- Especificaciones Técnicas).

GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES DEL SERVICIO POSVENTA PREVISTAS EN EL

CONTRATO DE LOS SUMINISTRADORES

Condiciones del Servicio Posventa de Operación y Mantenimiento Desempeño

1. Instaurar un servicio de operación y mantenimiento.

2. Establecer y mantener en el país de destino el servicio posventa o un representante localencargado de garantizar las intervenciones de mantenimiento y reparación.

3. Mantener un equipo de personal técnico especializado, para el mantenimiento, diagnóstico deaverías y reparaciones en cada uno de los países destino.

4. Plan de visitas de mantenimiento preventivo de las instalaciones.

5. Diagnóstico de averías en un plazo máximo de una (1) semana.

6. Una vez diagnosticada la avería, desplazamiento al lugar y reparación en un plazo máximo dedos (2) semanas después de haber sido diagnosticada.

7. Tener actualizado un “Diario de Incidencias”, en el que se indique de manera clara las fechasde actuación, el motivo de la incidencia y el estado en el que se encuentra. Se debe enviar, almenos una vez al año, una copia de este diario a los responsables de la CNC.

8. Formación de un equipo de mantenimiento en el lugar de la instalación que pueda realizar undiagnóstico de la avería.

9. Compromiso de que, después del período de garantía, se garantiza la disponibilidad de loscomponentes y repuestos compatibles con el sistema instalado durante un período de quince(15) años.

Fuente: Pliego de condiciones del servicio posventa de operación y mantenimiento (Anexo II EspecificacionesTécnicas – p.76. Contrato CYMI-UE)

9 Contratista y Subcontratista “culpan” a veces a las Comunidades de mal manejo y de no asumir las labores demantenimiento mínimas que les eran propias.

38

A pesar de lo mencionado previamente, la situación podría haber sido incluso más grave si nose hubieran adoptado un rol muy proactivo desde algunas CNC (Honduras, El Salvador, porejemplo) y DUE (Perú, Bolivia, Guatemala), que fueron muy exigentes frente alsuministrador, obligándolo a respetar fielmente las clausulas contractuales. El caso de la DUEBolivia es especialmente destacable como ejemplo de gestión firme del contrato de suministro,O&M, habiéndose logrado la instalación de pararrayos en todos los infocentros.

En todos los casos, está pendiente implantar un protocolo funcional y ágil para asegurar elabastecimiento de repuestos disponibles en el país por un periodo de 15 años como se estipulaen el contrato y para ello tanto las DUE como las instituciones depositarias de los kits EURO-SOLAR deben realizar las gestiones pertinentes.

PE 3.4. Eficiencia social: conformación de los comités, sensibilización, capacitación


La estrategia de crear Organizaciones Comunitarias Locales (OCL) fue pertinente en unoscasos y no en otros. En unos casos las OCL eran percibidas como espacios de decisión ycuidado amparadas por las autoridades tradicionales (patronados), en otros, como espacios ad-hoc externos a la comunidad. Las dinámicas son muchas y variadas: en las comunidades conpoblación indígena por ejemplo se han dado varios casos de conflicto entre la lógica depropiedad comunitaria del kit EURO-SOLAR y la propiedad tácita del sector Educativo al estarel kit ubicado en las escuelas (líderes comunitarios vs maestros/as - casos Guatemala, Ecuador).Esto ha afectado lógicamente al uso de los equipamientos EURO-SOLAR registrándosesituaciones donde solo los utiliza prácticamente la comunidad educativa (ej. El Salvador, Perú,Paraguay…), en otros la comunidad y el centro de salud pero no la comunidad educativa(Honduras), etc. Según varios entrevistados, las OCL habrían tenido que integrar todas lasfuerzas vivas de la comunidad, señalando ellos que sobre todo donde se ha verificado unaactitud positiva del director de la escuela y del presidente del patronado se ha logrado cumplircon los objetivos de EURO-SOLAR.

El caso de Bolivia es interesante en tanto el actor central es la municipalidad, lo que ha tenidovarias ventajas: i) es un ente de la administración del estado con competencias en el desarrollolocal multisectorial; ii) es un ente que cuenta con legitimidad democrática al ser los gobiernosmunicipales elegidos por sufragio universal; iii) es un ente sito en el territorio. En Bolivia, laintegralidad del diseño original del Programa EURO-SOLAR dialogó bien desde el principiocon la integralidad del Desarrollo Local promovido desde los Municipios (en este caso ladinámica participativa fue claramente mayor y más sólida que en otros países).

Dicho esto, en las 600 comunidades receptoras de los kits EURO-SOLAR se conformaronOCL, que fueron el objeto de la sensibilización y capacitación con el fin de asegurar uncorrecto mantenimiento y uso de los equipos instalados. Sin embargo, y como venimosinsistiendo en diversas partes de este informe, la insuficiente participación de las comunidadesal inicio y los escasos recursos y tiempo disponibles para el acompañamiento y fortalecimientode las comunidades ha provocado bajos niveles de apropiación, arrojando niveles moderadosdel uso de los kits y elevados riesgos para la sostenibilidad de los mismos. Las capacidadesinstaladas en las comunidades en términos de conocimientos para el mantenimiento y uso de lasinstalaciones EURO-SOLAR eran escasas; gran parte de las personas capacitadas por lasempresas proveedoras ya no forman parte de las OCL o emigraron. Consultadas las empresas

39

proveedoras subrayan que se encontraron comunidades muy poco sensibilizadas en el momentode la capacitación, como decíamos con anterioridad.

Por otro lado, las CNC implementaron el componente de capacitación conforme se habíaprevisto en el diseño del Programa EURO-SOLAR. Así, se procedió a formar, animar yacompañar a las comunidades en informática e Internet, y sensibilización en el uso y cuidadodel equipamiento, además de iniciativas para la organización y ejecución de actividadesproductivas que ayudaran a la sostenibilidad del equipamiento. Sin embargo, el porcentaje detiempo dedicado (sobre el total del periodo de ejecución) a dicha capacitación yacompañamiento fue insuficiente para generar la apropiación por parte de las comunidades ypara sentar las bases que permitieran optimizar el uso de los equipos. En algunos países, el Plande Capacitaciones se concretó, en su fase de implementación, en dos jornadas de capacitaciónen cada una de las Comunidades EURO-SOLAR beneficiarias. Además, hay indicios queapuntan a que la eficiencia en la provisión de Asistencia Técnica para el acompañamiento a lascomunidades beneficiarias fue baja10. En varios países ha habido periodos demasiado dilatadossin presencia de facilitadores en el terreno dificultando la continuidad del trabajo desensibilización y acompañamiento con las comunidades, con el consiguiente efecto en laeficacia, impacto y sostenibilidad del Programa.

PE 3.5. Ejecución financiera


Según los datos suministrados a los evaluadores por las instituciones respectivas (ver detallesen los Informes País en el Anexo III), la ejecución financiera de los fondos de contrapartida hasido superior a la prevista en Bolivia, Perú, El Salvador y Honduras. Algo menor a la prevista(registrada hasta la fecha de evaluación) es el caso de Guatemala y Ecuador, donde sinembargo la cuentas no han sido cerradas todavía11. La gestión financiera ha sido transparente yrobusta con fuerte acompañamiento a las CNC tanto desde DEVCO/G2-EuropeAid como desdelas DUE. En algunos países las DUEs han contratado, en acuerdo con las contraparte, unasauditorías para certificar lo anterior (en Guatemala, por ejemplo, la auditoría está en curso). EnEcuador la auditoría ha señalado la falta de formalización de algunos importantes gastos que seestá tratando de solucionar y también en Paraguay falta todavía cerrar las cuentas.

10 La misión de evaluación fue informada de retrasos en el pago de los honorarios del personal contratado por laAT, prestada por Gas Natural Fenosa, además de una contratación discontinua que ha afectado a su trabajo en lascomunidades en toda la ejecución del Programa.

11 Es en el caso de Ecuador el informe de los Auditores Independientes (Nov. 2013), certifica que la contribuci6nnacional suma a 384.934,66 € comparada con la contribución prevista en el CF de 1.146.550 Euros. El mismoinforme recomienda, sin embargo, que se realice una conciliación entre la informaci6n de los gastos que registrael área técnica y la informaci6n sobre la Ejecución Presupuestaria que se mantiene en la Dirección Financiera delMinisterio, con vista a aclarar la diferencia antes señalada. En particular esta diferencia parece ser debida entreotros motivos a la falta de documentos formales respeto a las contribuciones de las comunidades y al hecho queel servicio de conectividad suministrado por la CNT hasta el momento (por un monto superior a 1 M$ segúndatos de la misma CNT) no ha siso todavía liquidado por el MINTEL.

40

2.3. EFICACIA

EFICACIA PE4 ¿Se están logrando los Resultados y el Objetivo Específico previstos?

Siguiendo la metodología prevista, el equipo de evaluación ha visitado un 10%aproximadamente de las comunidades beneficiarias del Programa EURO-SOLAR.Adicionalmente se ha remitido un “cuestionario comunitario” a personas de contactoproporcionadas por las CNC y autoridades competentes con el fin de recabar información queensanchara la muestra. Igualmente se ha accedido a la información de fuente secundaria másactualizada disponible sobre los estados de los equipos suministrados por el Programa EURO-SOLAR. La información generada es, creemos, suficientemente representativa del desempeñodel Programa y por tanto el ejercicio evaluativo puede responder de manera adecuada a lascuestiones acordadas sobre la eficacia de la intervención. A continuación abordamos el análisisdel estado de los equipos de generación de energía y conectividad, del uso del kit para fineseducativos, sanitarios, productivos y comunitarios, insumos centrales para la medición delgrado de eficacia alcanzada (cumplimiento de Resultados y Objetivo Específico).

PE 4.1. Estado de los equipos de generación de energía y conectividad


En el caso de Ecuador, El Salvador, Paraguay y Guatemala se ha podido obtener informaciónmás actualizada que en otros países sobre el estado de los kits EURO-SOLAR instalados,pudiéndose ofrecer una visión más precisa al respecto12.

En el caso de Ecuador, según el diagnostico de FEDETA realizado en 2013, el 45% de lascomunidades tenían la infraestructura de los infocentros en buen estado, siendo sólo el 15% decomunidades (14) las que presentaban una infraestructura en muy malas condiciones (techo opiso dañado, grietas, goteras, etc.) que requiere ser mejorada a la mayor brevedad posible. Undato preocupante en Ecuador es la seguridad de los infocentros ya que el 56% no la tienen unaadecuada. En muchos, las puertas y/o las ventanas no están debidamente cerradas, no tienencandados o existen agujeros en el techo, que facilitan la entrada. Esto se ha traducido ennumerosos robos de computadoras, así como en un mal estado de los centros. Según el mismodiagnostico los sistemas solares fotovoltaicos estaban (Mayo 2013) en relativamente buenestado en el 64% de las comunidades monitoreadas. Sin embargo, en el 86% de las mismas nose ha estado haciendo un mantenimiento adecuado de los sistemas. La anterior situación ha sido

12 En el caso de Ecuador por el estudio realizado por FEDETA en 2013 (ONG responsable de una segunda rondade capacitaciones). En El Salvador por medio del Ministerio de Educación que realiza un acompañamiento muycercano a las comunidades beneficiarias. En Paraguay la DUE proporcionó al equipo de evaluación un listadocon un estado de situación del equipamiento a fecha del 31 de mayo 2013. En el caso de Guatemala por estar laCNC todavía vigente, esta maneja estadísticas actualizadas sobre el estado de las comunidades.

41

confirmada por las observaciones de campo del evaluador, constatándose además que lamayoría de las comunidades no habían hecho ninguna labor de mantenimiento desde lainstalación de los sistemas, perjudicando la vida útil de los mismos. En relación a laconectividad, según los datos FEDETA (confirmados por las observaciones del evaluador)solamente el 65% de las comunidades tiene acceso a internet a pesar de que la CNT estáproveyendo teóricamente la conexión a internet a las 91 comunidades. Hay que mencionar queen muchas comunidades la baja velocidad de internet (muy por debajo de los 512 Mbsprevistos) y la deficiente calidad (señal inestable) no permite navegar adecuadamente.

En el caso de El Salvador, los equipos fotovoltaicos están en general en buenas condiciones. Seha observado problemas esporádicos por el deficiente mantenimiento (ceniza volcánicadepositada sobre los paneles afectando a la capacidad de generación de energía, vegetación ynidos de insectos bajo los paneles, inversores sin funcionar por ausencia de recambio defusibles, etc). El buen estado general se debe como se ha indicado al constante seguimiento porparte del Ministerio de Educación que, excediéndose en sus responsabilidades y competenciasproceden a la limpieza de cuadros de control y revisión general del estado de las instalaciones.En El Salvador la problemática relacionada con el estado de los equipos debe focalizarseademás del deficiente servicio de O&M y posventa, en la alta incidencia de los robos(principalmente de laptops) por las condiciones de inseguridad ciudadana que se vive enalgunas partes del país. Adicionalmente se constata en todas las comunidades visitadas losconocidos fallos en relación a equipos multifunción (los 48 inoperativos), purificadores de agua(47 inoperativos y 1 robado), neveras “refrigeradores sanitarios” (14 inoperativos, 1 robado).Como se ha indicado, solo a 6 comunidades de las 48 llegó la electricidad convencional yadesde 2012. En cuanto al equipamiento de conectividad su estado es adecuado si bien se pudoconstatar en el terreno también problemas de falta de limpieza de las antenas satelitales. Laausencia de pararrayos ha perjudicado tanto a la generación de energía como, lógicamente a laconectividad. La velocidad de conexión comprobada sobre el terreno era baja en relación a loprevisto. Pero el servicio estaba activo en todas las comunidades visitadas y según los datossecundarios proporcionados, también las 40 de las 42 CR EURO-SOLAR beneficiariasrestantes. 2 CR no tienen conectividad al haber sufrido robos de los equipos.

En Paraguay en el inventario realizado por la DUE en Mayo 2013 se reportaba que 40 de los45 kits estaban generando energía (los casos en que no funcionaba el sistema fotovoltaico larazón principal era la caída de rayos. Se reportaron 6 comunidades en que hubo robos deequipamiento informático. Por lo demás se reportaban incidencias de mal funcionamientoprincipalmente de laptops e impresoras por el consabido problema de falta de cartuchos de tintade repuesto en el mercado local. No había ningún infocentro EURO-SOLAR con acceso ainternet a fecha de misión de evaluación ex-post.

Sobre el resto de países se puede emitir una valoración en base a las comunidades visitadas porel equipo evaluador (10%). En términos generales se confirma el patrón, El Salvador,Ecuador, Paraguay y Guatemala en relación al funcionamiento del sistema fotovoltaico. Losequipos fotovoltaicos (paneles, controles, baterías) están en general en buenas condiciones. Sehan detectado problemas similares relacionados con rayos (excepto en Bolivia), quemas dealgunos fusibles en caso de sobrecarga, problemas de limpieza de paneles, casetas y terrenocircundante solo bien mantenido en unos pocos casos visitados aunque internamente lascondiciones de limpieza son aceptables al estar bien aisladas las casetas y accederse a ellas muyraramente.

En todos los casos visitados persisten las conexiones eléctricas hacia los infocentros. Losconocimientos respecto a las cargas admisibles y equipos utilizables son muy escasos, lo queno permite en la mayoría de los casos, aprovechar la energía de manera adecuada. Las

42

instrucciones originarias eran muy restrictivas (no conectar nada excepto el equipo del kit) yhan sido respetadas en la mayoría de los casos. Se necesitaría, por el contrario, estudiar yestablecer nuevas pautas que permitan flexibilizar estas reglas para mejor aprovechar lossistemas de generación de energía, aun asegurando un uso equilibrado de los mismos.

En relación al equipamiento de conectividad se cumple también el patrón de los paísesmencionados: buen estado general aunque con funcionamiento variable dependiendo de lasituación de cada país en relación al grado de acceso a internet.

El 100% de las Comunidades de Bolivia y Perú tenían acceso a internet en el momento de lavisita (salvo por problemas muy específicos ya mencionados) encontrándose casos ciertamenteexcelentes como la Comunidad San Francisco Las Abras (Bolivia) en la que el nivel deinclusión digital alcanzado era notorio (realización de un noticiario en vídeo, página web de lacomunidad activa, etc.).

En Honduras, lamentablemente, las comunidades EURO-SOLAR no contaban con internetdesde enero 2013 debido a problemas con el pago de parte del Gobierno del espectro satelital,habiendo sido de manera efectiva el servicio a internet de las comunidades con antena satelitalúnicamente durante 7 meses en el 2012.

En Nicaragua, donde como comentamos se logró buena eficiencia en el proceso de instalación,contratación y suministro del servicio de conectividad, el servicio se interrumpió tras 2 años defuncionamiento continuado (marzo 2011-marzo 2013). La decepción al interrumpirse elservicio de internet ha sido muy grande y es, según ellos, la causa de mucho de los problemasobservados actualmente (“la ruptura de internet hizo caer todo”, “venían muchas personas, noavisaron que la entrada del internet estaba terminando”). Actualmente en todas lascomunidades donde ha llegado la energía convencional, muchas familias se han abonado a laTV satelital que cuesta alrededor de 20$/mes (“sin internet no hay nada… todos tienen videoen las casas”). Cabe preguntarse por lo tanto porqué no pueden pagar también el internet; elproblema está probablemente en la gestión colectiva, ya que para la TV se trata deabonamientos individuales.

En Guatemala el servicio de internet empezó en noviembre 2013 y está contratado hasta elfinal de 2015 (29 meses). Según la COMNET que presta el servicio el satélite que se estáusando para ser compatible con el equipo comprado por separado (British Telecom) no esadaptado y es caro. Algunos routers dañados fueron repuestos por BT como parte de lagarantía pero habría que averiguar si pueden sustituir más routers que resultan dañados. Elinternet es muy lento13.

PE 4.2. Uso de los kits EURO-SOLAR para fines educativos


Dado que la mayor parte de los infocentros/kits EURO-SOLAR se han instalado endependencias educativas (con excepción de Honduras), sería lógico pensar que el uso con fineseducativos estaría garantizado en horario de mañana, mientras que por las tardes/noches el uso

13 Con tres computadoras conectadas se ha medido en un caso una velocidad de 27.9 y 15.1 kbps respectivamente.

43

sea de tipo comunitario. Esta hipótesis tácita contemplada desde la fase de diseño del kit no secumplió conforme a lo previsto. Los conflictos entre comunidad y docentes/escuelasmencionados, las interrupciones por largos periodos de la conectividad a internet, junto con unapoyo aún tímido en la mayor parte de los países a la inclusión digital (a pesar de disponertodos de políticas públicas al efecto), son factores que están detrás de un uso educativo aunlimitado y lejos del potencial existente.

EL Salvador es uno de los países en que EURO-SOLAR se ha focalizado más en el sectoreducativo. Los usuarios principales son por orden: i) los alumnos de primaria de las 48 escuelasbeneficiarias, ii) el plantel docente de las 48 escuelas; iii) los miembros de las OCL yADESCOs, iv) otros miembros de la comunidad, lográndose avances en materia dealfabetización digital. En las comunidades más innovadoras y activas (lo cual depende en granmedida del factor humano encarnado en la figura de la directora/director de escuela), en elgrado de cohesión y fortaleza organizativa de la comunidad y en la disponibilidad de apoyos dela municipalidad (caso del Cantón Palo Verde en San Julián, Sonsonate), se abre la posibilidadde testar la implantación de módulos de formación on-line, que permitan a las niñasprincipalmente cursar la secundaria sin tener que abandonar prematuramente los estudios (porla consabida razón de discriminación de género).

En Nicaragua el Misterio de Educación, a través de la Dirección de Tecnología yComunicación, ha colaborado con EURO-SOLAR, pero todos los centros informáticosvisitados son totalmente subutilizados para fines educativos. A partir de una nueva directriz delMinisterio de Educación se deberían dar sistemáticamente clases de informática básica, perosolamente a los alumnos de secundaria y a los docentes, y no existen contenidos de informáticapara escuelas rurales. En la mayoría de los casos observados hubo malentendidos entredocentes y directivos de las comunidades. Además, según los directivos, la mayoría de losprofesores no tienen conocimientos suficientes de informática para poderla enseñar a losalumnos (“no lo usan para cursos de informática porque nadie sabe enseñar”, “no se estándándole cursos de informática a los alumnos porque los profesores no saben…. se necesitacapacitar a los docentes”).

En Bolivia no se tiene un indicador de los resultados obtenidos en el ámbito educativo, pero elEURO-SOLAR en cada una de las comunidades es utilizado por alumnos de primaria,secundaria y educación alternativa. Se han desarrollado capacitaciones en el manejo delequipamiento informático en línea con las políticas nacionales de inclusión digital. Durante ellargo periodo de “desconexión” a internet por los problemas señalados, el equipamiento másutilizado para fines educativos ha sido el programa, las laptop y el equipo multifunción (dondese habían podido reponer por las propias comunidades con fondos propios).

En Perú los usuarios principales de los kits EURO-SOLAR son por orden: i) los alumnos deprimaria de las 130 escuelas beneficiarias, ii) el plantel docente de las 130 escuelas; iii) losmiembros de las OCL y APAFA (Asociación de Padres de Familia), iv) otros miembros de lacomunidad. 316 docentes recibieron una capacitación en manejo de metodologías y manejo deTIC por la DIGETE, estando incluidos en las capacitaciones que organiza el Ministerio deEducación. Este colectivo se convierte así en parte beneficiaria de la comunidad educativa conprobables efectos multiplicadores. Sin embargo, la misión de evaluación constató sobre elterreno que la alta rotación docente es un problema serio pues dificulta el anclaje delconocimiento y capacitación adquirida. De las comunidades visitadas por el equipo deevaluación aquellas que mostraban un mejor uso con fines educativos del kit era aquellas quecontaban con directores/as que, aparte de mostrar fuerte compromiso, llevaban varios años enel mismo puesto.

44

En Ecuador solo en pocos casos los infocentros están abiertos a disposición de las necesidadesde los estudiantes. Después de las 13 h casi todas las escuelas visitadas estaban desiertas y losinfocentros cerrados con candado, mientras que los estudiantes de secundaria, que serían losmás interesados, regresan a las 16 h. Solo en uno de los casos observados el centro está abiertotodas las tardes de 13 h a 17 h y el sábado y domingo bajo pedido. El uso educativo del kit espor lo tanto muy por debajo del potencial instalado.

En Paraguay el uso de los kits EURO-SOLAR es principalmente educativo aunque secircunscribe a la educación digital offline a través de los laptop y programas al no haberconectividad a internet. Las políticas públicas de inclusión digital dan un soporte pedagógicoaun tímido. En algunas comunidades el equipo informático no estaba utilizándose por nofuncionar el sistema fotovoltaico (rayos, etc.) a pesar de disponer en la escuela de suministroeléctrico convencional.

En Guatemala los maestros han sido excluidos, en la mayoría de los casos, de la gestión de loscentros EURO-SOLAR hasta la fecha. A pesar de estar pagando el Internet, el Ministerio deEducación nunca informó los profesores sobre cómo se tenía que utilizar los centros de EURO-SOLAR, por lo tanto en algunos casos observados los centros informáticos no se usan parafines educativos. Ha habido un malentendido en cuanto a la responsabilidad de los comitéscomunitarios que se han apropiado de las instalaciones EURO-SOLAR, a pesar de estar éstasubicadas en los predios y edificios de la escuela. El carácter multisectorial del uso de EURO-SOLAR, impulsado por el Programa, no ha sido interpretado correctamente. Esta situación hasido complicada además por el largo tiempo transcurrido entre la instalación de los equipos, lascapacitaciones brindadas por Intecap (pagadas por el Ministerio de Educación) y la entrada enfuncionamiento de internet, lo que ha provocado una pérdida de conocimientos debido a losfrecuentes cambios de personal educativo y de miembros de los comités.

En Honduras el uso de los kits EURO-SOLAR para fines educativos es, como se hamencionado con anterioridad, escaso; principalmente por encontrarse la mayoría de los kitslejos de las escuelas pero cerca de los centros de salud. Los profesores no tienen tiempo dellevar los alumnos hasta las instalaciones EURO-SOLAR, salvo esporádicamente. La mayoríade docentes, además, no tienen conocimientos adecuados para enseñar informática, aun a nivelbásico. Solo en uno de los casos observados se dan cursos regulares a los niños de 4º, 5º y 6ºgrado. Significativa es la iniciativa de los jóvenes gestores del Infocentro “La Selva” que, apesar de ya no haber internet, organizan cursos de informática básica para el público, condiploma reconocido por el Municipio.

PE 4.3. Uso de los kits EURO-SOLAR para fines sanitarios


Como se ha señalado, hubo aspectos de diseño que han afectado al grado de uso del kit EURO-SOLAR con fines sanitarios: i) las especificaciones técnicas que debían cumplir lasrefrigeradoras no tuvieron en cuenta los criterios exigidos por la OPS para homologarlas parautilizarlas en la cadena de frío de las vacunas; ii) la instalación del purificador de agua que nocontemplaba en muchos casos cómo asegurar la llegada de agua al tanque respectivo. Pero elfactor determinante de la baja eficacia alcanzada al respecto por EURO-SOLAR en casi todos

45

los países (excepto Honduras) ha sido la hipótesis sobre la cercanía entre los centroseducativos y los centros de salud en las comunidades. Dada la mencionada rigidez del diseñolos países tuvieron de alguna manera que “optar” por un sector de focalización u otro,habiéndose priorizado el sector salud únicamente en Honduras. En Perú, Nicaragua yEcuador se han hecho intentos de articulación en el terreno para el aprovechamiento del kit confines sanitarios, pero ciertamente son escasas las comunidades implicadas. En el resto depaíses, el sector salud fue invitado a participar en un plano institucional (Comité deSeguimiento, OCL, etc.) pero el uso del kit resultó prácticamente en su totalidad de caráctereducativo y/o comunitario. Bien es cierto que el potabilizador situado en el aula escolarcorrespondiente, habilitada para acoger el equipamiento, ha funcionado en algunos casos enque lograron el acceso del agua al tanque (mayormente por gravedad), y que se han vistoneveras en escuelas con vacunas tras acuerdos logrados con el agente de salud de la zona. Perocomo decimos, en general el uso sanitario ha sido limitado. Sorprende al respecto la diferenciaconsiderable resultante de la comparación de datos proporcionados en el informe final de la ATGas Natural Fenosa fechados en mayo de 2012 con la verificación realizada sobre el terrenodos años después por la presente evaluación ex post sobre la muestra de un 10% decomunidades14.

Merece la pena detenernos aquí en Honduras por ser el caso de éxito de EURO-SOLAR en elsector salud. En este país el uso sanitario del kit EURO-SOLAR se ha convertido en prácticade la que extraer lecciones pues configura un modelo de intervención bien original y diferenteal resto de países (cuadro a continuación).

Servicios de salud mejorados gracias a EURO-SOLAR en Honduras

Honduras fue el único país dentro del Programa que dio prioridad al factor Salud y Comunitario en suconjunto. El Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) de la Secretaria de Salud, ha sido un socioestratégico de EURO-SOLAR recibiendo el beneficio del empleo del kit fotovoltaico y sanitario:originalmente un congelador y a una refrigeradora para el mantenimiento de las vacunas y el purificadorde agua. Lo que ha sido respetado muy puntualmente es la prioridad del uso sanitario de la energía. Lamayoría de los centros de salud servidos por EURO-SOLAR han beneficiado de una fuente constante yconfiable de energía que les ha permitido, de hacer funcionar regularmente no solamente la refrigeradora ycongelador, y en varios casos el purificador de agua, sino también hacer funcionar varios otros aparatosmédicos como nebulizadores (120 v, 1.3 - 1.4 A), lámparas para sillas ginecológicas y monitores fetales.Solo en uno de los casos observados la refrigeradora no funciona después de una interrupción de luz – elcongelador si - se guardan vacunas en termos. Los purificadores, donde funcionan, se usan para prepararsueros para los niños deshidratados. El sector salud y consecuentemente el Ministerio de Salud es por lotanto el principal beneficiario de EURO-SOLAR en Honduras, representando un muy buen ejemplo de

14 En El Salvador se consigna en el informe de la AT un uso sanitario del kit en un 83,33% de las comunidades; enBolivia un 100%; en Nicaragua un 66,67%, en Perú un 64,62%, en Ecuador un 43,96%, en Guatemala un29,91% y solo en Paraguay se consigna un 0% de uso sanitario. O bien efectivamente hubo elevado uso sanitariodel equipamiento provisto por EURO-SOLAR hasta mayo 2012, desapareciendo después progresivamente hastallegar al estado actual descrito con anterioridad (uso marginal en todos los países excepto en Honduras) o huboalgún error de cálculo en su momento y por tanto nunca ha habido un uso sanitario relevante del kit EURO-SOLAR (salvo en Honduras). La presente evaluación se inclina por la segunda opción en base a que i) todos laspersonas entrevistadas han mencionado un uso marginal del kit para usos sanitarios a lo largo de la vida delprograma; ii) la observación directa en el 10% de Comunidades visitadas por el equipo de evaluación. Estavaloración se alinea con el análisis de la composición sectorial de los miembros de las OCL, en base a los datosreportados por Gas Natural Fenosa, siendo la participación del sector salud en las OCL de 0% en Bolivia, ElSalvador y Paraguay, 0,54% en Nicaragua, 2,56% en Perú (participación por tanto muy marginal del sector en latoma de decisiones y gestión de los kits EURO-SOLAR).

46

cómo la energía fotovoltaica generada por sistemas sólidos y confiables pude representar una respuestamuy valiosa para diversificar e mejorar la oferta de servicios de salud en las comunidades no servidas porla energía convencional.

PE 4.4. Uso de los kits EURO-SOLAR para fines productivos


Conviene recordar aquí que en la lógica de intervención de EURO-SOLAR, tanto el ObjetivoEspecífico como los Resultados estaban concebidos en torno a la instalación del kit y lasmedidas de mantenimiento correspondientes. Esta lógica “llave en mano” ya mencionadaincluía una sola actividad referida específicamente al apoyo de la Asistencia Técnica a lascomunidades en el desarrollo de aplicaciones de uso productivo: Se organizarán cursosespecíficos para potenciales utilizadores de las infraestructuras y para desarrollar servicios(Actividad 3.5. Convenio de Financiación – DTA). Posteriormente se apunta también en el CF:La CNC hará una evaluación final (que incluirá una encuesta de satisfacción por parte de losusuarios) sobre el uso efectivo de los equipamientos y asegurará un seguimiento estrecho delas comunidades hasta la apropiación real de los equipamientos por parte de las mismas”. Seentiende por tanto que es en esta actividad donde recae el vector de “capacitación para lageneración de ingreso” a través del kit EURO-SOLAR, pilar central para la sostenibilidad. Elanálisis de eficacia en clave de uso productivo del kit sostiene la afirmación realizadaanteriormente sobre las debilidades de diseño existentes, que imposibilitaron tanto laapropiación real por parte de las comunidades de todo el potencial del kit EURO-SOLAR,como la generación de ingresos suficiente para mantenerlo y generar incluso excedentes.

El informe final de Gas Natural Fenosa consignaba en mayo de 2012 las siguientes cifras deuso productivo del kit EURO-SOLAR:

País EURO-SOLAR% Comunidades haciendo uso productivo del

kit EURO-SOLAR (mayo 2012)

Bolivia 100%

Ecuador 8,79%

El Salvador 70,83%

Guatemala 70,09%

Honduras 94,12%

Nicaragua 83,33%

Paraguay 100%

Perú 100%

Fuente: elaboración propia en base a informe final AT Mayo 2012

A fecha de misión de Evaluación ex-post, y a tenor de lo observado en la muestra considerada yde las entrevistas realizadas, el uso productivo del kit EURO-SOLAR se ha reducidoconsiderablemente. Los antedichos problemas de apropiación comunitaria (incluidos losconflictos con el sector educativo mencionados), la falta de conectividad, o el deterioro dealgunos equipos (equipos multifunción, etc.) están en la base de esta reducción.

47

Los infocentros de Nicaragua tuvieron algunos ingresos cuando había internet (“con señalsacaban dinero”) pero la gestión del dinero por parte de la directiva fue a veces problemático(“antes había descontrol… no estuvieron manejando bien el ingreso”). En Guatemala, losinfocentros están casi siempre cerrados por lo que poco uso productivo pueden tener. Sinembargo, ha habido intentos de realizar planes de negocio y en alguna comunidad se hacomprobado que se estaba generando algún ingreso. En Paraguay, como se indicó conanterioridad se da la peculiaridad de que, en promedio, el nº de población de las comunidadesbeneficiarias es elevado (en comparación al resto de países); lo cual efectivamente permitiríagenerar ingresos razonables si hubiera conectividad (principal fuente de ingreso junto con elequipo multifunción). En Perú, la fragilidad de las comunidades y su baja población impidegenerar un volumen significativo de recursos del uso “productivo” del telecentro (algúninformante indicó que de haberse seleccionado comunidades de la zona amazónica la capacidadde generación de ingreso habría sido mayor). En El Salvador el uso mayoritariamenteeducativo y la incompatibilidad de horarios para el uso comunitario por el momento nopermiten una generación de ingreso siquiera moderada salvo en algunas pocas comunidadesmás proactivas. En Bolivia merece la pena destacar la realización de 59 planes de negocio, unapor comunidad beneficiaria; aunque aún la generación de ingresos es bastante moderada éstasería la base para que se pudieran ampliar los usos del kit a diversos usos socio-comunitarios yeconómicos. A diferencia de otros países, este acceso abierto y fluido de la comunidad entera alkit conlleva potencial de utilización y por tanto de generar impactos más allá del ámbitoeducativo. En Ecuador los infocentros observados andaban por la mayoría cerrados y por lotanto con muy pocos negocios generados. En Honduras, al no existir la conexión a internet,actualmente los pocos negocios generados en las comunidades mejor organizadas son los derecargas de baterías, impresiones y fotocopias y ventas de helados, pero en un caso se hapodido observar un uso muy diversificados, incluyendo la venta de energía para equipos desonido durante eventos o el caso de “La Selva”, ya mencionado, donde los jóvenes gestoresmantienen el infocentro abierto sistemáticamente y brindan varios servicios incluyendo los decapacitación informática.

El uso productivo del kit EURO-SOLAR es por lo tanto un buen indicador del grado deapropiación del mismo por parte de las comunidades beneficiarias. Si, como venimos diciendo,y por los problemas señalados de baja participación, insuficiente tiempo y recursos destinados ala capacitación, deficiente servicio de O&M y largos periodos sin conectividad, conducentodavía a una baja apropiación, de manera correlativa, el uso “productivo” de los kits parecehaber sido ciertamente modesto (y por supuesto muy lejos del umbral necesario para que sepudiera cumplir la hipótesis teórica inicial de hacer descansar la sostenibilidad en lascomunidades).

Hay potencial, sin embargo, para ampliar el uso productivo de los kits pero para ello se requieretodavía un fuerte acompañamiento a las comunidades, capacitación y la garantía de un amplioacceso de la población al uso del kit, rompiendo encapsulamientos sectoriales (para lo que elejemplo de Bolivia es valioso como fuente de aprendizajes), y obviamente el servicio deinternet activo. Al respecto, hay que enfatizar que en todos los países se han podido observarcomunidades15 donde los objetivos de EURO-SOLAR han sido logrados plenamente, en lascuales se da pleno usos a todos los equipos y se le da un suficiente mantenimiento. Estaconstatación lleva a la conclusión de que el modelo concebido era adaptado y que vale la penahacer un esfuerzo para recuperar las comunidades que han conocido problemas, para volverlasa poner en plena función.

15 Aproximadamente 10 de las 60 comunidades visitadas por los evaluadores

48

2.4. IMPACTO

IMPACTO PE5¿En qué medida ha contribuido el programa al desarrollo sostenible de lascomunidades beneficiarias? Grado de contribución a la Cohesión Social yTerritorial e Inclusión social.

PE 5.1. Grado de contribución a la Cohesión Social y Territorial e Inclusión social.


Siendo el Objetivo General de EURO-SOLAR “contribuir al desarrollo sostenible de lascomunidades locales mediante la utilización de energías renovables y las nuevas tecnologías deInformación y de Comunicación” (CF), el proceso evaluativo puede concluir que dichacontribución es por el momento modesta. Y se circunscribe por el momento al ámbitoeducativo y en un caso al sanitario (Honduras), no habiéndose aprovechado aún todo elpotencial del kit, para que verdaderamente el impacto en términos de desarrollo sostenible anivel local sea significativo. Desafortunadamente, sobre la base de las comunidadesobservadas, el logro de objetivos parece ser aún parcial. Además, la finalidad energética esfuertemente inhibida por la llegada masiva de la electricidad convencional.

La inclusión digital escolar, la reducción de la brecha rural-urbano en el ámbito educativo y lamejora de la formación docente en TIC, son ámbitos de impacto local incipiente en ElSalvador, Perú, Bolivia, Nicaragua, Ecuador. En Honduras el impacto en salud se consideraelevado; los centros de salud beneficiarios de EURO-SOLAR están brindando una serie deservicios muy por encima de los que están dotados sólo de un pequeño panel solar para hacerfuncionar la refrigeradora para vacunas. En el caso de Paraguay la falta de pertinencia deEURO-SOLAR en relación a la provisión de energía eléctrica lastra negativamente el resto deefectos generados. En términos de coste-efectividad EURO-SOLAR en Paraguay no resultasocialmente rentable16.

En términos de impacto comunitario, EURO-SOLAR ha permitido (en las fases de existenciade conectividad) una mejora de las comunicaciones con las familias de los habitantes de lascomunidades que emigraron a otros países o a la capital (ventana al mundo). A nivel interno,no podemos afirmar que EURO-SOLAR haya incidido en el fortalecimiento del tejido socialcomunitario por la conflictividad encontrada en varios casos. Resulta relevante contrastar enclave de impacto los casos de Perú y Bolivia donde la participación comunitaria ha sido mayoren las OCL (85% de sus integrantes son miembros de la comunidad en Perú y 83% en Bolivia).En el caso de Guatemala, Nicaragua, Ecuador y Perú la transferencia de la responsabilidad dedar seguimiento a los infocentros EURO-SOLAR se va a hacer próximamente a favor de los

16 Como indica un informante cualificado “es de resaltar el alto coste que representa la disponibilidad de lasaulas para el telecentro y las infraestructuras de seguridad (rejas, guardia de seguridad necesaria, etc), el pagodel servicio de Internet, sin tener en cuenta los costes de los equipos de donación.

49

Ministerios de Educación, generando cierta confusión sobre la factibilidad del uso comunitariodel kit EURO-SOLAR. En Bolivia, sin embargo, se transfirió la propiedad de los kit EURO-SOLAR a las Municipalidades; un informante de Bolivia indica que “el modelo deorganización comunitaria en torno a los centros (usuarios, comité de gestión, responsables decontrol social, autoridades originarias) y la vinculación lograda con los municipios, que nodeterminan un uso sectorial (exclusivamente educativo) de los centros, facilita que todos losgrupos meta puedan acceder a los resultados disponibles”. En este caso, el impactocomunitario de EURO-SOLAR ha sido mayor. En otros casos, como Guatemala por ejemplo,el peso de las organizaciones comunitarias en la conformación de los OCL ha sido elevado,pero se ha generado conflictividad sobre la propiedad y manejo del kit, que debería gestionarsecon cautela de cara a la fase de transferencia que se prevé se haga al Ministerio de Educación.

En cuanto al impacto financiero en las comunidades, debemos recordar aquí que la gananciaeconómica se ha constituido en muchos casos en el único estímulo para gestionar las OCL y almismo tiempo en la principal fuente de conflictos. El aspecto financiero ha sido un gran factorde confusión. Por un lado, se ha insistido con los comités EURO-SOLAR, en el momento desu formación y capacitación, sobre la importancia de generar ingresos financieros, organizandola venta de pequeños servicios (carga de celulares, fotocopias, llamadas telefónicas). Todosestos servicios se han comprobado muy acertados, ya que responden a una demanda real en lascomunidades que siguen sin disponer de electricidad (la situación cambia enormemente cuandollega la electricidad convencional). Los servicios eran remunerados, con base a preciosestablecidos y aceptados por los usuarios. Ahora, resulta que esta oportunidad de hacernegocios a través del kit EURO-SOLAR se ha vuelto en ocasiones origen de problemas. Laacumulación de pequeñas cifras de dinero ha creado recelos, desacuerdos, apropiacionesindebidas, etc. Es evidente que, en los contextos socioculturales de las comunidades EURO-SOLAR, algo ha sido mal concebido o no suficientemente consolidado respecto a laorganización empresarial.

Con referencia al impacto institucional, a pesar de que se adoptó un enfoque de intervenciónque primaba la integralidad, el impacto de EURO-SOLAR en términos de articulacióninstitucional ha sido moderado (excepto casos de sinergias muy eficaces como la existenteentre ENATREL y TELCOR en Nicaragua) aunque no por ello debe dejar de destacarse sucarácter innovador. Los evaluadores han podido constatar que los espacios de concertación yarticulación interministeriales creados (Comités de Seguimiento) se habían diluido a lafinalización del periodo de ejecución. Había consenso sin embargo de que esta aproximaciónmultisectorial ha resultado positiva y ha ayudado a generar una cultura de integralidad en lagestión de políticas públicas. Aquí, una vez más, se ha comprobado que el mejor escenario paraque las dinámicas colaborativas entre sectores y actores diversos, es el propio territorio deintervención donde los delegados de los sectores (educación, salud) deben articularsenecesariamente con las autoridades municipales y comunitarias, legitimadas por el sufragiouniversal aquellas y los procesos de elección comunitarios éstas. El abordaje del enfoqueintegral debe hacerse de “abajo hacia arriba” y que una fuerte participación de las propiascomunidades y municipios debe garantizarse en los espacios de articulación centrales (Comitésde Seguimiento, por ejemplo); de otra forma se produce un desenganche “centro-periferia” conconsecuencias no deseables para el impacto y sostenibilidad.

En un plano diferente, pero también importante, la misión de evaluación considera que EURO-SOLAR ha contribuido a cartografiar las áreas de aislamiento extremo y bolsas de exclusión,logrando poner en el mapa cientos de comunidades de América Latina. “Pasar de lainvisibilidad a existir”. Es este un impacto relevante en clave de cohesión territorial y socialque, a pesar de las debilidades mencionadas, debe resaltarse aquí. A pesar de que EURO-SOLAR pertenezca a una generación de programas verticales, a diferencia de muchos de los

50

programas anteriores a la Declaración de Paris, la mayor parte de la inversión AOD se ha hechoen los territorios sirviéndose para ello de una “maquinaria” de gestión potente que ha permitidola compleja instalación de los 600 kits en las comunidades seleccionadas. Kits EURO-SOLARtecnológicamente robustos que se convierten verdaderamente en insumos de alto potencial“sembrados” en las áreas más aisladas y excluidas de los 8 países beneficiarios.

Esta “cartografía de la exclusión” y la capacidad de seguimiento remoto (plataformaDIGETE/Ministerio de Educación en Perú, Ministerio de Educación en El Salvador,disponibilidad de conectividad, etc.) que facilita el seguimiento del uso internet/energía(verdaderos indicadores de inclusión social) son aportes de EURO-SOLAR que deberíanpermitir un diseño de políticas públicas y de la AOD focalizado, además de arrojar informaciónde alto valor para medir los avances hacia la cohesión territorial y social.

REPLICABILIDAD PE6¿Ha servido EURO-SOLAR para desarrollar un modelo replicabley generar un efecto multiplicador/demostración?

PE 6.1. Replicabilidad


Por el momento EURO-SOLAR no se ha constituido en un modelo en sí mismo que seareconocido para ser replicado. El Programa sí arroja aprendizajes y lecciones que de sercorrectamente sistematizadas pueden ayudar sin duda al diseño de nuevos programas deelectrificación y conectividad rural con energías renovables. El Manual de Replicabilidadproducido por la Asistencia Técnica (Gas Natural Fenosa) a petición de DEVCO/G2-EuropeAid es un instrumento básico, útil pero no exhaustivo para facilitar la transferibilidaddel proceso seguido por EURO-SOLAR. En particular, se lamenta la ausencia en dicho manualde una recopilación de buenas prácticas particularmente destacables como las de “salud” enHonduras y “conectividad” en Nicaragua o de haber mostrado cuales eran las vías a través dela cuales se puede flexibilizar el modelo del kit, para adaptarse a las diferentes situacionesconcretas que se pueden encontrar en los países potencialmente beneficiarios.

No obstante algunos interesantes ejemplos de “replicabilidad” de EURO-SOLAR se hanproducido y deben mencionarse aquí. El caso más destacado es el “Programa Luces paraAprender (LPA)” de la OEI que tuvo su fuente de inspiración directa en EURO-SOLAR,llevándose a cabo los acercamientos institucionales necesarios OEI-UE para extraer losaprendizajes necesarios. LPA surge como demanda de los países a la OEI ante la necesidad demejorar la calidad educativa de las escuelas rurales, de manera particular de brindarles energíaeléctrica para facilitar la labor educativa. El primer referente fue EURO-SOLAR y suimplementación en los 8 países (Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,Nicaragua, Paraguay y Perú). La OEI estableció contactos con el ITER con el fin de conocerla propuesta tecnológica de EURO-SOLAR.

Tres aspectos de EURO-SOLAR fueron claves para el diseño de Luces para Aprender (LPA):

51

i) respecto al Marco Jurídico e institucional de EURO-SOLAR la principal conclusión fueque en el caso de LPA cada país iría a su “ritmo” y que las relaciones institucionales en elcaso de la OEI con los Ministerios de Educación y cualquier otro ministerio interesado, sellevaría a nivel nacional y en ningún caso, salvo por conveniencia, la negociación seríacolectiva, es decir con todos los países en bloque. A juicio de la OEI, un aprendizajecompartido por varios actores involucrados en la ejecución de EURO-SOLAR fueron lasdificultades generadas por las negociaciones en bloque con todos los ministeriosinvolucrados y de todos los países (legislaciones dispares y marcos regulatoriosdiferenciados). Como equipo de evaluación no podemos sino validar esta lecciónaprendida por la OEI de EURO-SOLAR. Los diseños demasiado rígidos, sin capacidadsuficiente de adaptación al contexto pueden llegar a casos extremos como el de EURO-SOLAR Paraguay.

ii) LPA adoptó como referente también de EURO-SOLAR el tipo de solución tecnológica enmateria de energía para llevar electricidad a lo rural, optando por una soluciónconceptualmente similar si bien de una capacidad y alcance de generación de energía ygrado de autonomía (pero también costes) mucho menores.

iii) el formato tipo “KIT” también llamó mucho la atención a la OEI a la hora de implementarel programa LPA. Es decir, LPA definió los elementos esenciales que definen la identidaddel programa al igual que EURO-SOLAR, luego se dio la libertad de ajustar a nivelnacional todo lo que fuera accesorio o adicional del Kit tipo que proponía LPA,especialmente por la limitación de recursos.

El Programa Luces para Aprender

Es una iniciativa de la OEI, aprobada por la XXI Conferencia Iberoamericana de Ministros de Educaciónde septiembre de 2011 celebrada en Asunción, Paraguay, que cuenta con 2 Asesores permanentes:Fundación Energías sin Fronteras y Ondula (especialistas en telecomunicaciones y sistemasfotovoltaicos). El objetivo de LPA es la instalación de módulos fotovoltaicos para el suministro de energíaeléctrica y la dotación de equipos informáticos con la correspondiente conexión a internet a más de70.000 escuelas rurales de difícil acceso de América Latina, favoreciendo especialmente a las poblacionesindígenas, afro-descendientes y en situación de vulnerabilidad. El fin último de LPA es contribuir con lamejora de la calidad educativa de las escuelas rurales de la región, así como el desarrollo y bienestar delas comunidades a las que pertenecen. Durante el tiempo de implementación del programa se habeneficiado a 8.427 alumnos y 938 docentes de escuelas rurales de 11 países iberoamericanos (Argentina,Bolivia, Colombia, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, RepúblicaDominicana y Uruguay) para un total de 9.365 beneficiarios directos del programa.

Pero además del Programa Luces para Aprender (que sigue siendo el caso más paradigmático),se ha tenido conocimiento de réplicas “adaptadas” en 28 comunidades de Perú (el Decreto deUrgencia del año 2010 denominado “Núcleos Ejecutores” permitió dotar con sistemas similaresa 28 comunidades de zona de Selva con programas integrados: componente generaciónelectricidad, salud y educación y comunicación).

Durante las visitas al terreno en Guatemala, se han podido también observar muchas “réplicasparciales” del uso de la energía solar y también del uso de internet en comunidades remotas. EnSan Antonio Nueva Esperanza (Uspantán) un instituto privado ha replicado el modelo deEURO-SOLAR instalando un gran sistema con 30 paneles, baterías y computadoras. Réplicasse han observado también en otras escuelas e iglesias que se han dotado de paneles paraactividades socio-culturales y educativas. En otros casos son los pequeños emprendedoresprivados que han copiado en parte EURO-SOLAR (en una comunidad 2 muchachos compraron

52

fotocopiadoras con paneles). En Parroquia Lancetillos existen otros 2 café internet (con panelesy modem USB porqué hay señal 3G).

Sin embargo, la diversificación de los usos de la energía renovable en las instalaciones deEURO-SOLAR ha sido en parte inhibida por las reglas rígidas impuestas por las directrices ylineamientos del Programa. Estas reglas, que limitan los usos con el fin de proteger los equipos,muy justificadas para evitar daños, contribuyen a la subutilización de los mismos yprobablemente ralentiza también la replicabilidad potencial de EURO-SOLAR.

Por otro lado, cuando los gobiernos o municipios han querido ampliar los centros informáticosen las comunidades no han mejorado EURO-SOLAR sino hecho algo similar a la par, (máscomputadoras, tal vez mejor local, pero con peor energía y sin internet). Todos regalancomputadoras: donantes, gobiernos, municipios, compañías telefónicas, otros actores privados,pero nadie se preocupa por su uso.

2.5. SOSTENIBILIDAD

SOSTENIBILIDAD PE7EURO-SOLAR tenía la pretensión, respecto a otras iniciativassimilares, de disponer de una base tecnológica a prueba desostenibilidad. ¿Se ha logrado esto?

El análisis de Sostenibilidad no puede hacerse desde la perspectiva puramente ex-post pues elestadio de EURO-SOLAR no es el mismo para todos los casos. En algunos paísesprácticamente está en el periodo de servicio posventa (Bolivia, El Salvador), en otros aún seestá en fase de organizar la recepción final y la transferencia (Perú, Paraguay), en otrostodavía se está en fase de implementación (Guatemala). Conviene, pues, a efectosmetodológicos, abordar este criterio en clave de perspectivas de sostenibilidad más que el gradode sostenibilidad alcanzado a la fecha. Para ello, hemos debido analizar el desempeñodiferenciado en relación a los diversos factores de sostenibilidad principales (técnicos, estadoactual y potencial de los equipos y conectividad, institucionales, O&M, propiedad, políticaspúblicas, avance de frontera eléctrica, socioeconómicos, apropiación comunitaria, uso,generación de ingreso).

PE 7.1. Sostenibilidad Técnica

- Factor de sostenibilidad de EURO-SOLAR – Equipo fotovoltaico y antena satelital


A fecha de misión de evaluación (marzo 2014) los equipos fotovoltaicos y de conectividadestaban en términos generales en buenas condiciones. Esto muestra que se ha logrado instalarequipos sólidos y fiables que, a pesar de un mantenimiento deficiente por parte de las empresasproveedoras y de un cuidado insuficiente por parte de las propias comunidades, estabanfuncionando en la mayor parte de los casos. Esto es un factor positivo para la sostenibilidad deEURO-SOLAR.

53

Sin embargo, como hemos visto con anterioridad y se indica extensamente en los Informes País(ANEXO III), la situación del equipamiento no es la misma en todos los países. En algunos, lasperspectivas de sostenibilidad en el futuro son más sombrías que en otros, debido a diversosmotivos: o no hay una institución con las competencias técnicas claramente responsabilizada desu mantenimiento en el futuro (El Salvador, por ejemplo, en relación al equipo fotovoltaico), ohay problemas con el proceso de transferencia de la propiedad de los equipos (Paraguay es elejemplo más claro, donde el Ministerio de Educación no es claro que acepte la transferencia,quedando los kits en un limbo legal). También se constata que el Ministerio de Educación deGuatemala ha estado menos involucrado hasta el momento en los aspectos técnicos y en elseguimiento de campo de EURO-SOLAR respecto al MEM que ha realizado este seguimientomuy diligentemente por lo menos hasta mayo de 2014 (al asumir el Ministerio de Educaciónesta responsabilidad deben establecer una responsabilidad clara en sus DireccionesDepartamentales respecto al seguimiento y mantenimiento de las instalaciones EURO-SOLAR). Se han considerado aquí perspectivas variables de sostenibilidad del equipamientofotovoltaico/satelital según los países: favorables en Perú, Bolivia y Honduras, moderadas enel resto.

- Factor de sostenibilidad de EURO-SOLAR – Equipo informático


Otro factor de sostenibilidad es el estado del equipo informático disponible. En términosgenerales los equipos informáticos se encontraban en un estado moderadamente bueno,habiéndose detectado casos de robos (con especial incidencia en Guatemala, El Salvador,Honduras, Nicaragua), mal funcionamiento debido o al mal uso de los mismos por lainsuficiente capacitación recibida o debido al deficiente servicio de O&M. La dinámica dereposición de equipamiento informático es más ágil que en el caso del equipofotovoltaico/satelital debido a que en casi todos los países hay programas activos de dotaciónde laptops (one laptop per child, etc) a las escuelas. Las perspectivas de sostenibilidad de losequipos informáticos son, sin embargo, moderadas en la mayor parte de los casos,principalmente como consecuencia del desempeño deficiente del sistema de O&M implantadoy de las dudas sobre la responsabilidad institucional. En El Salvador a pesar de no funcionaradecuadamente el servicio de O&M posventa y la incidencia de robos, el fuerte compromisodel Ministerio de Educación y su cercano seguimiento de las comunidades EURO-SOLARaugura buenas perspectivas de sostenibilidad al menos del equipamiento informático básico(laptops). Como buena práctica/lección aprendida destacar la iniciativa en El Salvador de situarlos infocentros bajo el amparo del Centro de Reacondicionamiento, Ensamble y SoporteTécnico (CREST), del propio MINED, cuyo personal fue capacitado por la empresa CYMI entécnicas de mantenimiento de los sistemas fotovoltaicos, con el fin de verificar el estado de lossistemas y el equipamiento

En Bolivia, la tutela y propiedad municipal de los kits EURO-SOLAR y la fuerte dinámicaimplantada de control ciudadano en las comunidades, además de la menor incidencia de robosque en otros países, suponen una base de garantías razonables de sostenibilidad.

54

- Factor de sostenibilidad de EURO-SOLAR – Conectividad


Lógicamente otro de los factores de sostenibilidad de EURO-SOLAR es la garantía deconectividad a internet. Dado el avance de la frontera eléctrica en muchos países, laconectividad y la inclusión digital se han convertido en un componente central del aporte deEURO-SOLAR. De hecho, y como se ha mencionado, en algunos casos la interrupción delservicio de internet desactivó procesos virtuosos en marcha que habrían llevado a mayoresefectos e impacto de EURO-SOLAR de no haber sucedido. Tal es el caso de Honduras yNicaragua, por ejemplo. Junto con Paraguay son los 3 únicos países donde hoy no hayconectividad, siendo las perspectivas de sostenibilidad inciertas aunque de gravedad diferente:i) en el caso de Honduras parece haber soluciones previstas en el corto plazo habiéndosecreado, con la transición del nuevo Gobierno, la Dirección de TICs en CONATEL, que enprincipio será responsable de proporcionar conectividad y apoyo técnico a los programaseducativos como Ampliando Horizontes, @prende y posiblemente EURO-SOLAR; en el casode EURO-SOLAR la parte que le correspondería a CONATEL es de restablecer laconectividad y darle seguimiento a las comunidades (al menos para la parte de TICs); estafunción se financiaría con el Fondo de Telecomunicaciones alimentado por el 1 % de losingresos de las telefónicas; el convenio entre la SEPLAN y CONATEL está todavía ennegociación, existiendo todavía muchas dudas de cómo esto va a funcionar. ii) En Nicaraguaciertamente dada la buena gestión del componente de conectividad realizada durante la fase deimplementación, debería ser posible encontrar una solución viable que mejorara este escenario(solución que a la fecha no es clara); iii) en Paraguay no se cuenta como decíamos a la fechacon conectividad en los infocentros EURO-SOLAR; está previsto en el corto plazo que confondos de contraparte se financie la conexión a internet a las 45 comunidades por un año; peroesto no mejora las perspectivas de sostenibilidad, dada la incertidumbre del marco institucionalya comentada en esta informe; ¿en caso de que el Ministerio de Educación asuma latransferencia de propiedad de los equipos asumirá un compromiso institucional, con garantíasde continuidad, de la financiación del coste de la conectividad? ¿será posible implantar unsistema de pago del internet por parte de las Comunidades beneficiarias mismas dado sutamaño mayor que la media EURO-SOLAR? y en este caso ¿quién liderará el proceso paraimplantar un sistema funcional que garantice el servicio ante la próxima disolución de la CNC?

Hay dos casos (Ecuador y Bolivia) en los que, aun habiendo servicio de conectividad, a fechade misión las perspectivas de sostenibilidad son moderadas. En Ecuador solo un 65% de lasComunidades EURO-SOLAR tienen el acceso funcionando a pesar de que se había acordado ladotación completa de conectividad por un periodo de 5 años. En la practica el MINTEL, quedebería hacerse cargo del pago a la CNT (a cargo de los fondos FITEL) no está pagando, y porlo tanto el proveedor CNT está descuidando el servicio. Reconociendo la mala calidad delservicio prestado hasta la fecha, la CNT tiene previsto reorientar las antenas hacia otro satélitepara mejorar la calidad de la conectividad. La solución del acuerdo de financiamientoCNC/MINTEL es al mismo tiempo indispensable para tener seguridad respecto a la perspectivade duración y calidad del servicio en el futuro durante los 5 años estipulados. En el caso deBolivia, donde la cuestión de la conectividad ha sido la mayor dificultad de EURO-SOLAR, afecha de misión quedaba un mes para que expirara el convenio firmado entre Ministerio de

55

Hidrocarburos y Energía con la OEI (mayo 2014), habiéndose acordado a través de conveniosfirmados con los 35 Municipios involucrados que ellos serían, en tanto “propietarios” de los kitEURO-SOLAR, los responsables de la financiación del servicio de conectividad a partir demayo 2014. Siendo esta una solución óptima, sin embargo debe implementarse adecuadamentede forma eficiente y funcional (como prueba de que aun las responsabilidades contraídas noestán suficientemente interiorizadas, se constató que algunas municipalidades visitadas notenían previsto en el POA Municipal de 2014 un rubro para financiar el coste de laconectividad, encontrándose a la fecha de evaluación sin fondos específicos asignados). Laactitud municipal, su apropiación, y compromiso con las Comunidades permite albergaresperanzas favorables.

En Perú, El Salvador y Guatemala, se dispone de conectividad actualmente y además lasperspectivas a medio plazo de continuidad de acceso a internet de las comunidades EURO-SOLAR son favorables, En el caso de Guatemala, por ser parte del aporte local con fondos decontrapartida EURO-SOLAR, la conectividad está contratada hasta 2015 pero se necesita queel Ministerio de Educación garantice la fuente financiera y se comprometa para mantener elfinanciamiento más allá de esa fecha. En el caso de El Salvador, existe el compromisoinstitucional del Ministerio de Educación (que presupuesta anualmente 120.000 US$) de darcobertura a las 48 Comunidades EURO-SOLAR); y en Perú la sostenibilidad está garantizada,caso único como sabemos, por disponer el Ministerio de Educación de una plataformaeducativa que asegura la provisión gratuita de internet a las 130 Comunidades EURO-SOLARde forma permanente.

En todos los casos, la sostenibilidad técnica se pone en riesgo también por el deficiente serviciode Operación y Mantenimiento de CYMI y AGMIN largamente analizado en apartadosanteriores. El servicio posventa no está funcionando por el momento, requiriéndose adoptarmedidas decididas por parte de DEVCO/G2-EuropeAid para obligar a las empresasproveedoras a cumplir sus compromisos contractuales. Aún no están definidos mecanismosfuncionales para garantizar la existencia de repuestos por 15 años, tal como se establece en loscontratos con CYMI/AGMIN. El problema de la sostenibilidad de las baterías de gel, aparte demedioambiental, es técnico y financiero pues son costosas y no hay ninguna evidencia queapunte a que las instituciones vayan a cubrir su costo de reposición cuando lleguen al final desu vida útil17. Solo a través de un enfoque integral de sostenibilidad de los centros EURO-SOLAR que incluya la dotación de un fondo para amortización y reposición, nutrido en partepor transferencias netas del Estado y en parte por la composición tarifaria de los serviciosprovistos podrá hacerse frente a este reto (casos de Ecuador y Perú donde se prevé el traspasode los equipos de generación fotovoltaica a las empresas eléctricas locales).

PE 7.2. Sostenibilidad Institucional y Apoyo Político

- Factor de sostenibilidad de EURO-SOLAR – Avance de la frontera Eléctrica


17 Vale la pena resaltar al respecto que en todas las comunidades visitadas la baterías mostraban

56

Como se ha indicado, la rápida evolución de la frontera eléctrica en estos años ha rebajado lapertinencia geográfica inicial del Programa EURO-SOLAR. A fecha de misión de evaluación(marzo 2014) todos los países contaban con una política de electrificación rural más o menosvigorosa según las prioridades sociales de cada gobierno. Lo cierto es que es un factor claveque amenaza la sostenibilidad de los kits EURO-SOLAR instalados. Aunque de nuevo deforma diferenciada según los países. En un extremo está Paraguay que cuenta hoy con un 97%de electrificación a través de energía renovable hidroeléctrica, siendo el kit fotovoltaico deEURO-SOLAR difícilmente sostenible. En Ecuador aproximadamente un 40% de lasComunidades EURO-SOLAR tienen acceso a la red convencional, en Nicaragua un 50%, enHonduras 20 de las 59 comunidades ya estaban electrificadas. En Bolivia el ProgramaElectricidad para vivir con Dignidad del gobierno está ampliando la frontera eléctricavelozmente; aunque, por el momento, la mayor parte de las comunidades EURO-SOLAR nodisponen de energía convencional es sin duda un riesgo para la sostenibilidad en el medianoplazo. En Perú, solo un 10% aproximadamente de las Comunidades EURO-SOLAR estabanelectrificadas en el momento de la visita, pero hay una política pública del MINEM vigorosa deelectrificación rural y además los gobiernos departamentales y los municipios tienen sus planesad-hoc, apalancando fondos de diversas fuentes, haciendo imprevisible el avance de la fronteraeléctrica. Este fenómeno de la multiplicidad de programas municipales se da también enCentroamérica y supone un factor de “riesgo” por tanto generalizable a todo EURO-SOLAR.En Nicaragua, las máximas autoridades de ENATREL han expresado al equipo de evaluaciónla suma preocupación y compromiso para garantizar la sostenibilidad de EURO-SOLAR, aunmanifestando que la extensión masiva de la red de energía convencional a las zonas rurales esla prioridad actual de su institución (programa PNESER con 426 millones de $ de variasfuentes, incluyendo la BEI). No faltan, sin embargo, los programas con energía renovables(PERSA/BM, PCH/PNUD); en este marco EURO-SOLAR representa, según las autoridadesentrevistadas, la punta de lanza, permitiendo abrir brecha y generando una gran experiencia,además con un enfoque novedoso, debido a su vinculación con la comunicación, que como talno es la línea de trabajo de ENATREL.

La sostenibilidad dependerá de la capacidad de las instituciones responsables de planificar unuso suficientemente pertinente y flexible de los kits EURO-SOLAR, de manera que segarantice la apropiación por parte de la comunidades (energía de apoyo para compensar lallegada de corriente eléctrica monofásica discontinua y de mala calidad, sensibilizaciónambiental, cubrir el espacio público y colectivo para compensar el carácter domiciliar de losprogramas de electrificación rural, énfasis en las TIC y en la inclusión digital, o, en paísescomo Honduras apoyo múltiple a la salud).

- Factor de sostenibilidad de EURO-SOLAR – Compromiso institucional


Los arreglos institucionales necesarios para “acoger” los kits EURO-SOLAR a la finalizacióndel Programa son frágiles en la mayoría de países siendo este un factor de riesgo para lasostenibilidad. Aunque con desequilibrios diferentes según los casos.

En el caso de Perú, la alianza formada por el MINEM-Ministerio de Educación junto con laparticipación de ADINELSA (la empresa pública encargada de la gestión de las redes eléctricas

57

rurales) para la parte fotovoltaica/tarifaria, garantizaría en principio una plataformainstitucional sólida para acompañar las comunidades EURO-SOLAR en el futuro; sin embargoen Perú, la debilidad institucional radica en los territorios al ser muy marginal la participaciónaún de los municipios, que consideramos como actores clave para la sostenibilidad de los kitsen el futuro, sobre todo en relación a la ampliación de la frontera eléctrica mencionada.

En Ecuador, el MEER, la CNT y los municipios han intentado conjuntamente dar seguimientoa las comunidades EURO-SOLAR después del cierre de la CNC. No existiendo sin embargouna responsabilidad clara, este seguimiento no ha sido sistemático. El MEER ha mantenido unoficial a cargo del post- Programa, en la persona del ex director de la CNC, que obviamente sededica a EURO-SOLAR solamente a tiempo parcial, y tiene que recurrir a otros recursospresupuestarios para financiar eventuales actividades. Las actividades se limitan principalmentea responder a las solicitudes de las comunidades, cuando llegan, y dar seguimiento al la fase derecepción definitiva, que como dicho se ha alargado mucho. En este caso, también el MEERprevé entregar la responsabilidad para la gestión de la parte eléctrica de los kits a las empresasgestoras de las redes eléctricas locales (CNEL EP), que serán responsables para elmantenimiento de los equipos fotovoltaicos cargando una tarifa a los usuarios.

En Bolivia, como sabemos, la estrategia de sostenibilidad descansa en el compromiso delMHyE para el mantenimiento de los sistemas fotovoltaicos y en los municipios a los que setransfirió la propiedad de los kit EURO-SOLAR. En los municipios y en la estrecha relacióncon las comunidades que disponen en general de un tejido organizacional fuerte. Sin embargo,los acuerdos alcanzados con los municipios están aun en un estado muy preliminar quedando lasensación de que todavía no hay suficiente claridad en el alcance y profundidad de loscompromisos asumidos. La respuesta que se espera de ellos en relación a la financiación de laconectividad a partir de mayo 2014 será un primer test para probar el grado de apropiacióninstitucional; la alternancia política en los municipios es el otro elemento de discontinuidad quedesafortunadamente dificulta este tipo de seguimiento. Adicionalmente, la articulación con elMinisterio de Educación ha sido frágil aún, de manera que la sostenibilidad del componenteTIC todavía no queda clara.

En Nicaragua, a pesar de estar en fase de clausura el Convenio entre la Unión Europea yNicaragua, ENATREL sigue fuertemente implicado en el seguimiento de los aspectosinstitucionales del Programa EURO-SOLAR a través del FODIEN (Fondo Inversión IndustriaElectica - PNESER Electrificación Rural). Si formalmente la propiedad de los equipos ha sidotrasferida, como dicho, por la ENATREL a los respectivos municipios, el papel actual de lasalcaldías en dar seguimiento a las comunidades EURO-SOLAR está todavía poco definido (losconvenios impulsados por la ENATREL, que preveían la transferencia de la propiedad de lainfraestructura de EURO-SOLAR a los municipios, ha quedado en un instrumento formal quehasta ahora no ha tenido mayores consecuencias en términos de apoyo a las comunidades). Hayque reactivar la participación de las alcaldías.

En Guatemala, según la información recibida, está prevista la transferencia al Ministerio deEducación de la mayoría de los equipamientos e infraestructura para 109 de las 117comunidades, mientras que para las otras 8 la transferencia se hará a los municipios, por ser elCTC de carácter comunitario. Esta solución, en su conjunto, es obviamente muy acertadaporque deja una responsabilidad institucional clara respecto al seguimiento de las comunidadesEURO-SOLAR. Sin embargo, el Ministerio de Educación ha estado muy poco involucradohasta el momento en los aspectos técnicos y en el seguimiento de campo de EURO-SOLAR,habiendo este seguimiento sido realizado muy diligentemente por el MEM por lo menos hastamayo de 2014. Con el objetivo de fortalecer y dar seguimiento a las 117 comunidades alfinalizar la Unidad Ejecutora, se han firmado mientras tanto también cartas de entendimiento

58

con municipalidades, instituciones y ONGs. El Ministerio de Energía y Minas (MEM) esresponsable hasta completar la transferencia en la fecha prevista del 31/05/2014 pero hay, sinembargo, un riesgo de pérdida del seguimiento institucional al expirar este convenio.

En Honduras, la colocación institucional de EURO-SOLAR originalmente en el COHCIT yposteriormente en la SEPLAN no han favorecido la coordinación con las instituciones delsector eléctrico, arrojando dudas sobre la sostenibilidad (ver Informe País ANEXO).

En El Salvador, la arquitectura institucional resultante a la finalización del Programa esmoderadamente sólida, descansando como sabemos en el Ministerio de Educación y sucompromiso tanto con la conectividad, como en la promoción de la inclusión digital cerrandobrechas urbano-rural, y el seguimiento técnico a través de su Centro de Reacondicionamiento,Ensamble y Soporte Técnico (CREST), cuyo personal fue capacitado por la empresa CYMI entécnicas de mantenimiento de los sistemas fotovoltaicos, con el fin de verificar el estado de lossistemas y el equipamiento. La implicación de los municipios es, sin embargo, casi inexistente,salvo en algún caso aislado, y la apropiación comunitaria (más allá de la comunidad educativa)es aún insuficiente como anclaje de sostenibilidad. Adicionalmente, en El Salvador el mayorvacío institucional existente a la fecha es la ausencia de un actor que asuma la responsabilidadtécnica del mantenimiento del equipamiento fotovoltaico, que obviamente no puede recaer enel Ministerio de Educación.

El caso de Paraguay ha sido ya mencionado como el más preocupante de los 8 paísesbeneficiarios de EURO-SOLAR. No hay a la fecha arquitectura institucional conformada paraasegurar el acompañamiento de los 45 infocentros EURO-SOLAR una vez que la CNC sedisuelva próximamente.

PE 7.3. Sostenibilidad Socioeconómica

- Factor de sostenibilidad de EURO-SOLAR – Apropiación comunitaria socioeconómica


Desde el punto de vista socioeconómico las perspectivas de sostenibilidad no son muypositivas. No se ha logrado hacer descansar en las comunidades (tanto en su apropiación comoen su generación de ingresos) la estrategia de sostenibilidad de EURO-SOLAR.

En base a las observaciones realizadas en el terreno y las entrevistas mantenidas coninformantes clave, la venta de servicios (“uso productivo”) ha generado algunos fondos,variables según cada país y la capacidad y tamaño de las comunidades beneficiarias, pero porcompleto insuficientes para asegurar la sostenibilidad. Los datos proporcionados en mayo de2012 por Gas Natural Fenosa consignaban ingresos de 56 €/mes en Bolivia, 135 €/mes enEcuador, 4,77€/mes en El Salvador, 87,81€ en Guatemala, 94,12 € en Honduras, 11,38€ enNicaragua, 250€ en Paraguay, 18,60€ en Perú, cifras que no dudamos se llegaran a alcanzaren su momento, pero que dos años después, son mucho menores por no decir inexistentes enmuchos casos.

En cuanto al grado de apropiación de las comunidades de los kits EURO-SOLAR es variablesegún los países, pero en términos generales es frágil. Parece claro que se habría requerido

59

muchos más recursos de acompañamiento y capacitación para dejar instaladas capacidadessuficientes, y, por otro, más espacios de participación desde la fase de diseño del Programa. Envarios países (Guatemala, Ecuador, Nicaragua) los conflictos entre la comunidad educativa yla organización comunitaria se han hecho evidentes, restando anclaje a las OCL creadas, lo queafecta obviamente a las perspectivas de sostenibilidad. En otros países como El Salvador, lacomunidad ha estado prácticamente ausente de EURO-SOLAR, perteneciendo para elimaginario popular los equipos instalados al Ministerio de Educación y a la comunidadeducativa (ADESCOS, ACEs). Bolivia es el único caso donde el anclaje comunitario es sólidopor la dialéctica virtuosa existente con los municipios. Pero en este caso también la generaciónde ingresos es muy baja aún y del todo insuficiente para asegurar siquiera un mantenimientomínimo de los equipos e instalaciones.

En todos los casos, excepto en Honduras por su especificidad, se plantean dos dilemas clave:

a) uso educativo del kit EURO-SOLAR versus uso comunitario: en pocos casos se estáproduciendo un uso “equilibrado” del kit que obedezca a la lógica de integralidad propugnadapor EURO-SOLAR desde su diseño (tal vez Bolivia). En la mayor parte de los países o bien haprimado la visión comunitaria (Guatemala) o bien el componente educativo (El Salvador,Paraguay, etc). La lectura de este dilema en clave de sostenibilidad apunta a que un usodesequilibrado genera problemas potenciales. En el primer caso, la comunidad no se apropiasuficientemente quedando los kits por completo a la expensa del esfuerzo central desde lacapital del Ministerio de Educación y Delegaciones Departamentales (con capacidad limitadamuchas veces para dar el acompañamiento necesario). En el segundo caso, un sentido“excluyente” de propiedad de la comunidad del rol y derechos del Ministerio de Educación entanto espacios físicos que albergan los kits, está llamado a generar conflictos permanentesgenerando desapego y baja apropiación, además de desincentivar todos los servicios de apoyopara la operación y mantenimiento que desde los Ministerios de Educación se podríanestablecer. La vuelta al espíritu original de la “integralidad” parece ser el único sendero por elque transitar.

b) Directamente relacionado con lo anterior está el dilema entre propiciar/permitir un usoestricto vs. uso flexible de los kits EURO-SOLAR. Aquí de nuevo, encontramos una vía desalida en el enfoque de integralidad, que es un fundamento de EURO-SOLAR. Si aún no se halogrado implantar esta dinámica ha sido por el mencionado insuficiente acompañamiento en losterritorios. Ciertamente, el avance de la frontera eléctrica y los problemas señalados en relacióna la arquitectura institucional, invitan a respetar al máximo el “principio de utilidad”, es decir, adiagnosticar todos los usos pertinentes y demandados por las comunidades EURO-SOLAR a laluz de los cambios de contexto y de los aprendizajes obtenidos, y diseñar una respuesta variablesegún los casos que permita fortalecer la adhesión, apropiación y cercanía a los kits EURO-SOLAR desde los territorios (comunidades y municipios). Un uso estricto del kit va a conducira diluir la apropiación y desactivar el sentido de propiedad colectiva (allí donde aún existe); unuso excesivamente flexible pone en riesgo la sostenibilidad técnica de los equipos. En cualquiercaso, si en adelante se apuesta por más capacitación y acompañamiento a las comunidades, seestará contribuyendo a restablecer el equilibrio sobre el uso y propiedad de los kits y por tanto afavorecer la sostenibilidad e impacto. Si se opta por el abandono de las comunidades EURO-SOLAR, sin duda estos dilemas van a tender a una polarización cada vez más fuerte, que pasarápor conflictos crecientes conduciendo finalmente a la insostenibilidad de EURO-SOLAR en elcorto plazo.

60

2.6. COHERENCIA

COHERENCIA yCOMPLEMENTARIEDAD

PE8¿Cuál es el grado de coherencia y complementariedad conotras políticas y con resto de AOD a escala regional ynacional?

PE 8.1. Complementariedad

El alineamiento de EURO-SOLAR con las políticas públicas actuales de los 7 paísesbeneficiarios (exceptuando Paraguay) es elevado. Al respecto no ha podido construirse unmapa a escala regional, sino principalmente un diagnóstico a nivel nacional, aspecto que se hatratado largamente en los apartados de pertinencia y sostenibilidad institucional. Convienemencionar aquí brevemente algunos casos de articulación/complementariedad (o ausencia de lamisma) de interés a escala nacional:

i) para el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) de Perú EURO-SOLAR ha tenido una granimportancia para “dimensionar” correctamente el Programa Masivo de Electrificación Ruralque promueve el MINEM (>500.000 unidades solares de carácter domiciliar). Ciertamente eneste caso se trata de un efecto fruto de un fuerte trabajo de institucionalización realizado desdela CNC/AT al interior del MINEM, del apoyo político existente y el alineamiento de EURO-SOLAR con las políticas públicas prioritarias en materia de electrificación rural en el país.Adicionalmente, el enfoque integral multisectorial de EURO-SOLAR ha encontrado un vacíolegal en Perú al no existir precedentes de provisión de energía fotovoltaica (no domiciliar) parafines comunitarios de sólo 1,4 KW; de forma que la empresa pública reguladora (ADINELSA)ha hecho un esfuerzo de adecuación de las tarifas, ya que no existía hasta EURO-SOLAR unatarifa híbrida (solar-eólica) subvencionada. No se trata de una réplica de EURO-SOLAR sinode las sinergias que se han creado.

ii) de acuerdo con las declaraciones hechas por el Ministerio de Hidrocarburos y Minería alequipo evaluador en Bolivia la experiencia de EURO-SOLAR ha abonado el terreno paraavanzar hacia el establecimiento de “tarifas sociales” que garanticen un precio de laconectividad acorde con los fines sociales de los kits EURO-SOLAR.

iii) en Honduras se registra una insuficiente coordinación entre los diferentes programas deTICs para fines educativos. En varios casos, se han observado otros sistemas de paneles solaresen las escuelas, con televisión y equipo de sonido (Telebásica). La casi totalidad no funcionaporque las baterías están inservibles (Comunidad San Nicolás). En un caso (Chupucay), en lamisma escuela se había instalado otro programa con paneles, antena, computadoras que nofuncionan.

iv) en Ecuador en algunas comunidades existen infocentros instalados por el Ministerio deTelecomunicaciones (MINTEL). En el municipio de Loreto hay uno en cada parroquia. Dellevantamiento de información llevado a cabo por FEDETA, se ha observado que de las 91comunidades, existen 9 con infocentros del MINTEL y una (comunidad de Añangu, Oreallana)con un infocentro instalado por una compañía privada. La presencia de estos centros, másnuevos y en mejor estado que los de EURO-SOLAR, parece haber provocado que en algunascomunidades (como la de Pañacocha) se deje de utilizar EURO-SOLAR, dañándose suinfraestructura y perdiéndose su equipo.

61

Complementariedad AOD: si efectivamente puede ponerse en cuestión que EURO-SOLAR entanto “pilotaje” debería haber ensayado en menos comunidades para extraer lecciones quepermitieran afinar el diseño y hacerlo más apropiado a los diferentes contextos, también escierto, que el enorme esfuerzo (financiero, temporal, institucional) realizado para instalar los600 kits en la región habría podido beneficiar de una mayor apuesta por la complementariedaden el ámbito de la AOD de la UE en la región; encontrándose potenciales sinergias altamentevaliosas de EURO-SOLAR con otros programas de Cooperación Regional como @LIS(entorno TIC), URBAL (Desarrollo Local en clave de Cohesión Social y Territorial),EUROSocial (Diseño de políticas públicas en clave de Cohesión Social), ALFA (la Academiatiene sin duda un rol importante que cumplir18).

A escala nacional se han encontrado complementariedades con algunas operaciones de ApoyoPresupuestario activas (PROEDUCA en El Salvador, EUROPAN en Perú) que podrían seraprovechadas (ver Recomendaciones). Igualmente, LAIF ofrece una oportunidad claramentesinérgica con EURO-SOLAR, en tanto una de sus prioridades es el apoyo a políticas públicasde electrificación rural (de hecho la UE en Nicaragua y a través de LAIF está apoyando alPNESER). Los instrumentos “blending” (LAIF), igual que los “apoyos presupuestarios”habilitan a entablar un diálogo de política sectorial UE-País Socio, que puede ser de enormeutilidad para resituar el “caso EURO-SOLAR” en la agenda como práctica innovadora,generadora de aprendizajes y que necesita aún de fuerte apoyo en los próximos años, para noperder por completo su sostenibilidad y nivel de impacto.

La línea NSA de la cooperación de la Comisión Europea con la región latinoamericana seconstituye asimismo en un instrumento altamente apropiado para facilitar, de forma flexible yajustada a las necesidades de cada país/comunidad, iniciativas de acompañamiento en alianzacon las municipalidades, universidades, ONGs, etc, en aras de revitalizar y optimizar el uso delos kits EURO-SOLAR.

Más allá de la cooperación DEVCO/G2-EueopeAid hay un vector de complementariedad claray provechosa con la iniciativa Luces para Aprender de la OEI (en el que se ha profundizadocon anterioridad (ver PE6 - Replicabilidad). Habría que explorar las sinergias pertinentes conotras agencias (AECID, Cooperación Finlandesa, BID, etc.) que están abordando los sectoresAOD TIC, Agua y Saneamiento, Electrificación Rural, Medio ambiente, etc.

PE 8.2. Coherencia con otras políticas de la UE

La misión de evaluación del Programa EURO-SOLAR no ha encontrado contradicción algunacon otras políticas de la Unión Europea. Más allá de tratarse de un Programa que pertenece auna generación anterior a la Declaración de París y por tanto no está basado en la búsqueda delalineamiento ex-ante, en relación a otras políticas diferentes a la de AOD, no haycontradicción. En términos generales, EURO-SOLAR es coherente con las políticas públicasUE de inclusión digital, búsqueda de la Cohesión Social y Territorial, Medio Ambiente ypromoción de las Energías Renovables. De hecho ha habido fuerte transferencia de know-how(ITER/UE América Latina). La misión no ha explorado “en clave de coherencia” laparticipación de Unión Fenosa (actualmente Gas Natural Fenosa) en EURO-SOLAR, por

18 El Ministerio de Educación de El Salvador por ejemplo ha señalado específicamente la necesidad de involucraralguna universidad en la búsqueda de soluciones ambientalmente sostenibles para el reciclaje de las baterías degel, el uso apropiado del kit en el nuevo contexto de avance de la frontera eléctrica, avances en las aplicacionesTIC para la educación y la salud, etc.

62

encontrarse fuera del marco de análisis propio de la presente evaluación. Pero un análisisdetenido podría ser pertinente, cruzando la calidad de sus servicios como proveedor de energíaeléctrica en algunos de los países beneficiarios (Guatemala y Nicaragua por ejemplo) y sucoherencia con los objetivos de EURO-SOLAR en tanto prestador del servicio de AsistenciaTécnica19.

2.7. VALOR AÑADIDO DE LA COMISIÓN EUROPEA

VALOR AÑADIDO PE8¿Cuál es el Valor Añadido de la implementación deEURO-SOLAR por la Comisión Europea?

PE 8.3. Valor añadido de la implementación de EURO-SOLAR por parte de la CE.

La implementación del Programa EURO-SOLAR ha tenido un especial valor añadido, enrelación a una hipotético liderazgo por parte de uno de los Estados Miembros de la UE, almenos en los siguientes aspectos: i) Integralidad sectorial: en primer lugar es importanterecordar aquí que el principio de División Internacional del Trabajo en la AOD requiere quecada donante focalice su intervención en pocos sectores prioritarios para evitar solapamientos ytransitar hacia el principio de armonización (D. de París); la Comisión Europea dado sucarácter de agencia multilateral podía asumir mejor que un Estado Miembro la implementaciónde un Programa de provisión de Energía y Conectividad con enfoque integral multisector(Educación, Salud, etc); ii) Integración Regional: el carácter Regional del Programa EURO-SOLAR estaba amparado por la vocación inicial de “pilotaje” buscando que se generaranaprendizajes y sinergias enriquecedoras entre los 8 países beneficiarios de EURO-SOLAR; alrespecto, la propia naturaleza de “integración regional” de la UE habilitaba a la ComisiónEuropea a promover programas con anclaje nacional, es cierto pero también con vocaciónregional; iii) Tasa de Retorno: la agenda de la eficacia de la ayuda avanza justamenteintentando que la AOD no sea ligada y que la tasa de retorno deje de ser un criterio central paraapalancar la ayuda por parte de los donantes; así, siendo EURO-SOLAR de la generación deprogramas “interventores”, el liderazgo de la Comisión Europea ha evitado una “tasa deretorno” exclusivamente de un Estado Miembro de la UE, lo que habría sucedido de serliderado por cualquiera de ellos. EURO-SOLAR puede ser calificado como Ayuda Ligada, entanto el diseño de los pliegos de licitación por parte del ITER/DEVCO obligaba a que granparte del equipamiento instalado debiera proceder de Europa, la Asistencia Técnica fueadjudicada a una empresa europea y las empresas suministradoras encargadas de la instalación,operación y mantenimiento eran europeas; iv) Capacidades de gestión: Llevar a cabo unprograma masivo “llave en mano” en lugares tan aislados y con la multiplicidad de actores,instituciones y contextos mencionados en este informe, requería de una fuerte capacidad degestión tanto en Europa (HQ DEVCO/EUROPEAID) como en los países beneficiarios (DUE).La Comisión Europea garantizaba la capacidad de gestión requerida para una implementación

19 El gobierno nicaragüense denunció en 2006 ante un Tribunal de Arbitraje a Unión Fenosa por no garantizar elsuministro eléctrico en Nicaragua, no hacer las inversiones a las que estaba obligada, y por tanto por vulnerar losderechos humanos básicos y la legalidad vigente en Nicaragua.

63

ciertamente compleja que, a nuestro juicio, no habría sido posible probablemente desdeAgencias de Desarrollo de los EEMM.

Hoy, el valor añadido que la Comisión Europea debe generar en relación a los 600 kits EURO-SOLAR y las variadas medidas a adoptar en el futuro inmediato (ver Recomendaciones), pasasin embargo por responder al estado actual de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda vigente, losODM, y la Agenda para el Cambio de la propia UE. Marcos estratégicos que invitan aDEVCO/G2-EuropeAid a ejercer un rol cada vez más decidido en materia de armonización dela AOD europea en la región. Armonización que pasaría por buscar alianzas con el resto de losEEMM que operan en los 8 países beneficiarios de EURO-SOLAR (AECID; GIZ; NORAD,SIDA, etc) para encontrar complementariedades, que permitan revitalizar los kits EURO-SOLAR instalados, optimizar su uso, etc. Para ello, efectivamente se puede recurrir a alianzasestratégicas y convenios con programas sectorialmente afines en los territorios de intervencióny también a la Cooperación Delegada, modalidad que ciertamente permite mejorarnotablemente la eficacia de la ayuda al permitir que algunas agencias de EEMM puedan darseguimiento a los kits EURO-SOLAR en sus zonas focales de intervención, contribuyendo así aimpulsar procesos de desarrollo socioeconómico inclusivos.

2.8 VISIBILIDAD

El Programa EURO-SOLAR ha desarrollado una estrategia de comunicación y visibilidadadecuada y de alcance suficiente. Se han desarrollado a nivel regional materiales impresos coninformación resumida de la intervención, la página web con información básica fácilmenteinterpretable sobre los países beneficiarios (incluyendo mapas), etc. Con ocasión de lasJornadas Regionales, se ha dado amplia cobertura informativa a los eventos.

En cada país las respectiva CNC han producido un vasto material de información y divulgaciónde muy buena calidad y amplia difusión. Los numerosos eventos de entregas e inauguracionesrealizados en presencia de autoridades de los países beneficiarios y de los representantes de laUE han sido otros vehículos para visibilizar la cooperación de la Unión Europea, en un tema defuerte actualidad como son las energías renovables y la inclusión digital.

Sobre el terreno, tras las visitas a las comunidades el equipo de evaluación pudo constatar queel logo EURO-SOLAR era claramente identificable tanto en la puerta de la caseta quealbergaba el equipamiento fotovoltaico y antena satelital, así como en las aulas y localeshabilitados como infocentros. El equipamiento e instalaciones se identifican unánimementecomo un “programa de la Unión Europea” más que de los Ministerios de línea que albergaban ala CNC (Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Educación, etc).

64

3. Valoración Global

El siguiente cuadro resume de forma gráfica lavaloración global agregada del Programa

EURO-SOLAR tras el ejercicio evaluativo:Parámetro

BO

L

EC

U

ES

V

GU

A

HO

N

NIC

PG

Y

PE

RP

ER

TIN

EN

CIA

yC

AL

IDA

DD

ED

ISE

ÑO

Pertinencia Geográfica

Pertinencia Políticas Públicas.

Pertinencia Socio comunitaria

Pertinencia Tecnológica

Calidad Lógica Intervención

Pertinencia Institucional y Operacional

Temas transversales

EF

ICIE

NC

IA

Eficiencia en la Gestión

Eficiencia realización física: edificios,instalación equipos y conectividad

Operación, Mantenimiento y ServicioPosventa

Eficiencia Social

Ejecución Presupuestaria

EF

ICA

CIA

Estado de los Equipos Fotovoltaicos y deConectividad

Uso para Fines Educativos

Uso para Fines Sanitarios

Uso para Fines Productivos

IMP

AC

TO Grado de contribución a la Cohesión Social,

Territorial e Inclusión Social

Replicabilidad

SO

ST

EN

IBIL

IDA

D

Sostenibilidad Técnica: equipo fotovoltaico

Sostenibilidad Técnica: Equipo Informático

Sostenibilidad Técnica: conectividad/ Internet

Avance de Frontera Eléctrica

Compromiso Institucional

Apropiación comunitaria socioeconómica

65

A la vista de la tabla anterior, el Programa EURO-SOLAR muestra globalmente un desempeñomoderado que arroja sin embargo riesgos relevantes para la sostenibilidad en el corto plazo:

El buen estado del equipamiento fotovoltaico y de conectividad instalados viene a mostrarla solidez y fiabilidad de la apuesta tecnológica de EURO-SOLAR, pero esto no impulsapor si mismo procesos de desarrollo ni efectos socioeconómicos suficientemente relevantes.

La deficiente valoración obtenida por el servicio de Operación, Mantenimiento y Posventaprestados por CYMI/AGMIN en la mayor parte de los países, es un factor que hacontribuido a que los efectos de EURO-SOLAR sean modestos y a que las perspectivas desostenibilidad sean bajas de no adoptarse medidas urgentes.

La valoración deficiente también del uso productivo de los kits EURO-SOLAR constataque la hipótesis de que los equipos podían ser mantenidos por la generación de ingresos delas comunidades, que siguen siendo muy bajos por tratarse de comunidades muy frágiles y,en su mayoría, con baja población, no se ha verificado.

El peor desempeño de EURO-SOLAR se localiza en Paraguay simplemente porque no erapertinente instalar los kits fotovoltaicos e la región oriental de este país, de lo que derivanproblemas de apropiación, transferencia, impacto y sostenibilidad.

Por lo demás el avance de la frontera eléctrica reduce la pertinencia geográfica inicialaunque se mantiene en algunos países con un nivel aceptable.

Se ha constatado el alineamiento suficiente de EURO-SOLAR con las políticas públicas deelectrificación rural e inclusión digital (TIC) de los países beneficiarios, así como la buenaeficiencia alcanzada en relación a la ejecución presupuestaria prevista.

La modesta apropiación comunitaria existente a la fecha de misión de evaluación (marzo2014) junto con lo incipiente de los acuerdos institucionales alcanzados para mantener loskits EURO-SOLAR en el futuro, conforman una situación global de cierta vulnerabilidad yfragilidad que requiere de una pronta respuesta de DEVCO/G2-EuropeAid y de lasinstituciones de contraparte en aras de asegurar los niveles de impacto y sostenibilidadrequeridos.

Si se imagina una curva ideal de sostenibilidad (ver gráfico indicativo de la página siguiente)que teóricamente debería estabilizarse (o crecer) después del finalizar el Programa, se constataque los efectos de todos los programas de cooperación sufren un cierto declive después delabandono por parte del financiador y muy probablemente recuperan su dinámicaposteriormente, gracias a las capacidades instaladas, hasta alcanzar un nivel de equilibrio quepuede ser más bajo de lo previsto, pero igualmente positivo.

Hay que resaltar que, según esta hipótesis, probablemente la Evaluación ex-post de EURO-SOLAR se ha producido en el momento donde este declive había alcanzado su punto más bajoy que en el futuro se puede esperar una recuperación de efectos. La intensidad de estarecuperación dependerá mucho del seguimiento adicional que se pueda brindar a las 600comunidades.

66

En el Anexo XIII se presenta la justificación y objetivo de una eventual intervenciónpost EURO-SOLAR que tendría la finalidad de consolidar y dinamizar los logrosalcanzados hasta la fecha, recuperando en cuanto posible las situaciones críticas.

Representación ejemplificativa de la curva de sostenibilidad teórica y real de EURO-SOLAR

67

4. Conclusiones y Recomendaciones

4.1. CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS

1. No existe un estado actualizado y sistemático de conocimientos sobre el conjunto de lascomunidades EURO-SOLAR en cada país. Hay una aparente disparidad marcada entrela situación presentada en los informes y folletos producidos durante la ejecución y almomento del cierre, respecto a la situación observada por la evaluación ex-post, lo queparece ser debido a ciertos procesos de deterioro.

2. En términos generales, la pertinencia geográfica general, aún si acertada al momento deldiseño resultaba ser moderada al momento de la puesta en funcionamiento de EURO-SOLAR. No se cumplieron en la mayor parte de los casos 3 de los 4 criterios deselección del Convenio de Financiación: i) capacidad financiera de la comunidad paragestionar el equipamiento; ii) comunidades >350 habitantes; iii) no estar incluidas enplanes de electrificación rural. Los dos primeros criterios no cumplidos eran irrealistasy por ello se flexibilizaron adecuadamente con la aprobación de DEVCO/G2-EuropeAid y los socios. En relación al tercero, se ha producido un avance muy rápidode la frontera eléctrica, no previsto, que ha reducido la pertinencia geográfica.Especialmente en países donde ha habido una transición, durante la ejecución deEURO-SOLAR, hacia políticas más sociales, la tasa de electrificación rural haaumentado de forma muy rápida, lo que no era previsible al momento del diseño. Estoha reducido la utilidad de la generación fotovoltaica y plantea la duda sobre si seríapertinente, en algunos casos, el traslado de estos equipos a comunidades más alejadas ycon más necesidad. El caso de Paraguay es el más extremo, no siendo pertinenteEURO-SOLAR en las comunidades donde se ha instalado los equipos fotovoltaicos (noprecisamente por las políticas sociales, sino por estar el país electrificado desde tiempoen un 97% a través de la energía hidroeléctrica procedente de Itaipú).

3. En cuanto a la Pertinencia política e institucional, los países subestimaron lo que estoles implicaba en términos de compromiso financiero y operacional. El Programa, tal ycomo se diseñó, respondía solo parcialmente a sus prioridades. Ejecutar EURO-SOLARles ha exigido un empeño enorme, tanto financiero como de recursos humanos. Elalineamiento de EURO-SOLAR con las políticas públicas (TIC, Electrificación Rural,etc.) se ha ido produciendo posteriormente, una vez arrancado el Programa y a lo largodel extenso periodo de implementación.

4. Si EURO-SOLAR tuvo en algún momento vocación de constituirse en “modelo”, no seha logrado a la fecha; porque ninguno de los países observados ha tomado EURO-SOLAR como modelo para impulsar una política pública, por ejemplo: el uso de laenergía solar para promover internet satelital en las zonas remotas, energía solar parasalud, etc. Solo en algún caso ha servido para ajustar el marco normativo (tarifassubvencionadas para sistemas híbridos eólico-solares) o para extraer aprendizajes paraotros Programas como Luces para Aprender (OEI).

5. Sin embargo EURO-SOLAR, aun no constituyéndose en “modelo” replicable como tal,sí ha tenido un carácter innovador ampliamente reconocido, principalmente por laadopción de un enfoque integral y transversal, ligando la dotación de energía aldesarrollo comunitario multisectorial (educación, salud, uso productivo). EURO-

68

SOLAR es el Programa pionero en la región en la dotación de energía renovable parauso comunitario en localidades pequeñas y aisladas. Pero el enfoque integral innovadorse adoptó solo parcialmente en el diseño de EURO-SOLAR, optando por construirespacios intersectoriales a nivel institucional central y subestimando al mismo tiemporeceptividad del territorio (las Comunidades). Paradójicamente, considerando que unade sus principales fortalezas era dotar las comunidades de energía/conectividad para eluso común, para fortalecer lo comunitario, los procesos de desarrollo socioeconómicono han alcanzado el nivel inicialmente esperado, a pesar de los recursos, tiempos yactores, empleados.

6. El diseño de EURO-SOLAR siguió una lógica poco participativa, especialmente en loque concierne a los actores más apegados a los territorios de intervención (municipios,comunidades). Esta lógica vertical está en la base del problema de insuficienteapropiación, baja eficacia, impacto y problemas de sostenibilidad de EURO-SOLAR.La lógica “llave en mano” ha predominado sobre la “lógica de desarrollosociocomunitario”, habiendo, por la exigencia de cubrir una gran cantidad decomunidades, un sesgo tecnológico en toda la estructura del diseño EURO-SOLAR. Lautilización de esta lógica se explica en parte por tratarse de 600 comunidadesdistribuidas en 8 países en zonas muy aisladas.

7. A pesar de no haber participado en la fase de diseño ni en los espacios de toma dedecisión, es necesario decir aquí que las comunidades beneficiarias de EURO-SOLARpertenecen a un substrato socio económico de extrema pobreza y aislamiento con lo quela pertinencia social del Programa se ve respaldada. El nivel de formación es muy bajo.Por lo tanto, por un lado la pertinencia de EURO-SOLAR como instrumento deeducación, emancipación e inclusión social y cultural es muy alta, sobre todo con vistaa las nuevas generaciones, pero por el otro, la dificultad de obtener una respuesta rápidaen términos de apropiación es enorme. Existen además ciertas peculiaridades en algunascomunidades indígenas (norte de Guatemala, Misquitia) caracterizadas por altos índicesde desconfianza y conflictividad interna, que han representado una dificultad adicionalpara EURO-SOLAR.

8. El valor añadido de EURO-SOLAR en tanto programa Regional se identificaprincipalmente en dos aspectos: i) se han logrado efectivamente economías de escalaante una licitación global para los 8 países; ii) disparidad de enfoque y respuestas en losdiferentes países, experimentando en cada uno algunas soluciones apropiadasdiferenciadas. Sin embargo, y a pesar de la existencia de Jornadas Regionalespromovidas por DEVCO/G2-EuropeAid de forma pertinente, no se ha logradoimplantar una dinámica de aprendizaje mutuo suficientemente vigoroso que permitierala respectiva capitalización y transferencia de buenas prácticas.

9. La opción por la estandarización del kit EURO-SOLAR tenía sentido teóricamente en elmomento del diseño, en tanto debía permitir llevar energía a un grupo amplio debeneficiarios a costes relativamente bajos. El sistema eléctrico además es flexible, esdecir, las comunidades tienen la opción de incrementar la capacidad de generación demanera modular, según sus necesidades y capacidades económicas. Sin embargo, estaflexibilidad del sistema eléctrico no dota de versatilidad suficiente al kit para que seaadaptado a las diferentes realidades y necesidades existentes, con lo que esa opciónconduce a una menor apropiación y por tanto pone en riesgo la sostenibilidad. Uncompromiso entre ambas opciones pudiera haber sido un catálogo (no muy amplio, perolo suficientemente flexible) de diferentes usos y tecnologías correspondientes (unidadesde sistema). Junto con las comunidades se podría entonces analizar cuáles son las

69

necesidades más sentidas y cuáles serían los mejores usos que se le podría dar a laenergía. Es decir, optar por una estandarización modular que necesariamente, y paraconcretar el diseño, debía haber abierto un espacio de participación fuerte desde elinicio a las comunidades.

10. La eficiencia en la puesta en obra del Convenio de Financiación ha sido correcta, sobretodo si se toma en cuenta la complejidad del mismo (8 países firmantes, 600comunidades dispersas). Durante la ejecución del Programa fue puesta en marcha una“máquina potente” que permitiera elegir las comunidades, adecuar los edificios,instalar las obras físicas y los equipos,... Todo esto con una calidad apreciable y sobretodo con un fuerte rigor en el respeto de las obligaciones de todas las partes.

11. No obstante, por la mencionada dificultad operacional debida a la magnitud delPrograma, el periodo invertido en la fase de identificación de comunidades, suministro,instalación y puesta en marcha, fue demasiado largo, no dejando prácticamente tiemposuficiente (ni recursos presupuestarios) para fortalecer las capacidades de lascomunidades, aumentar la sensibilización y, por ende, la apropiación.

12. Adicionalmente, la arquitectura institucional necesaria para la ejecución de EURO-SOLAR involucraba muchos actores en la gestión, lo cual dificultó en parte la toma dedecisiones. No hay que olvidar que la toma de decisiones en relación a la instalación,puesta en marcha, operación y mantenimiento y de Asistencia Técnica, componentescentrales del Programa no estuvieron en manos de los países beneficiarios; a estos lescorrespondió facilitar soluciones de conectividad, adecuación de infraestructuras parainstalar los kits, y favorecer la articulación institucional.

13. Los servicios de Operación y Mantenimiento y Posventa prestados por los contratistasCYMI y AGMIN no han sido eficientes en la mayor parte de los casos (solo en Perú yBolivia el desempeño ha sido algo mejor). Los contratistas fueron fuertementecondicionados por la presión de cumplir con sus obligaciones que en ciertos casoshabían sido subestimadas. La relaciones versus sus asociados locales (subcontratistas)han terminado por ser problemáticas en varios países, a pesar de su buen desempeñogeneral (según las Delegaciones).

14. El desempeño de la Asistencia Técnica provista por Gas Natural Fenosa ha sido muybien valorado en general, aún si en ciertos casos ha sido irregular. Se han prestado losservicios de Asistencia Técnica bajo la lógica “llave en mano”, aunque con fuertecompromiso del equipo gestor central. Pero la AT se ha ceñido al marco contractual, noha cruzado hitos de instalación de equipos con indicadores de desarrollo previstos en elConvenio de Financiación. Adicionalmente, el desempeño en el terreno no siempre hasido satisfactorio, teniendo que sustituir a los JATI en algunos países en variasocasiones. El apoyo dado por la AT a la sistematización de EURO-SOLAR hadesembocado en un Manual de Replicabilidad bastante general, insuficiente para guiarla replicación de la experiencia, tomando en cuenta la variabilidad de los casosconcretos que se pueden encontrar al momento de querer transferir el modelo. Laparticipación del ITER fue importante en la fase de diseño del kit y hasta la fase derecepción provisional de los equipos e instalaciones. Sin embargo el ITER yDEVCO/G2-EuropeAid no realizaron un análisis de riesgos robusto que condicionara eldiseño de los pliegos de licitación; no se adoptó una lógica de desarrollo comunitario enesta fase de diseño del kit, errándose en algunas hipótesis centrales: i) la sostenibilidadpodría recaer en la generación de ingresos por parte de las comunidades; ii) laconectividad podría suministrarse por un único proveedor a toda la región; iii) y portanto, sería posible implantar un sistema funcional y eficiente de monitoreo remoto de

70

las 600 comunidades beneficiarias del kit. El ITER fue determinante, junto conDEVCO/G2-EuropeAid, en el diseño del kit, pero en la fase de ejecución su papel hasido limitado.

15. La eficacia e impacto alcanzados son, a fecha de misión de evaluación, aún escasos, yhay escasa proporcionalidad con los esfuerzos logísticos, financieros, operacionales yhumanos realizados durante tantos años de ejecución aunque esto debe examinarsedesde un contexto complejo, de alcance regional y con comunidades aisladas. Los kitsEURO-SOLAR son aprovechados parcialmente respecto a su potencial. No obstante, entodos los países hay casos exitosos que permiten visualizar itinerarios de mayor impactoen el futuro de tomarse las medidas adecuadas en el corto plazo (ver Recomendaciones).Ha habido efectos sin duda, aunque no al nivel de las expectativas iniciales,relacionados con una contribución a la inclusión y alfabetización digital, mejora de lacalidad educativa con posible incidencia en una disminución de la deserción escolar,mejoras comunicacionales e informativas y en Honduras principalmente efectospositivos para la mejora sanitaria de las comunidades.

16. La sostenibilidad de EURO-SOLAR está en riesgo, requiriéndose de medidas urgentespara evitar se pierda la inversión y esfuerzos realizados. Todos los factores desostenibilidad analizados arrojan algún tipo de riesgo: estado de los equipos einstalaciones, uso de los mismos, mantenimiento, “institucionalización” de los kits,conectividad, apropiación comunitaria. Si ha habido un deterioro considerable desde elfin de la fase de ejecución de EURO-SOLAR hasta la fecha, una vez finalice el periodoposventa y las garantías expiren y se disuelvan la CNC restantes, el escenario desostenibilidad global de EURO-SOLAR puede empeorar, si no se toman las accionescorrectivas necesarias. La “regionalidad” de EURO-SOLAR permite una vez más laoportunidad de extraer aprendizajes valiosos sobre el devenir de los kits EURO-SOLARen los países “más adelantados” (en términos de calendario). El Salvador, Nicaragua,Bolivia son fuentes de aprendizaje para Perú, Paraguay, Guatemala (unos en fase deejecución, otros en fase de transferencia definitiva).

17. La misión de evaluación considera que EURO-SOLAR ha contribuido a cartografiar lasáreas de aislamiento extremo y bolsas de exclusión, logrando poner en el mapa cientosde comunidades de América Latina. “Pasar de la invisibilidad a existir”. Es este unimpacto relevante en clave de cohesión territorial y social que debe resaltarse aquí.Como se ha comentado en el análisis de diseño, EURO-SOLAR pertenece a unageneración de programas previa a los principios inspiradores de la Agenda de laEficacia de la Ayuda concretados en la Declaración de París (2005), pero a diferenciade muchos de los programas de aquella generación, y por la naturaleza de EURO-SOLAR, en este caso la mayor parte de la inversión AOD se ha hecho en los territorios,incursionando en aspectos muy novedosos (energías renovables y conectividad)sirviéndose para ello de una “maquinaria “ de gestión potente que ha permitido lacompleja instalación de los 600 kits en las comunidades seleccionadas. Kits EURO-SOLAR tecnológicamente robustos que se convierten verdaderamente en insumos dealto potencial “sembrados” en las áreas más aisladas y excluidas de los 8 paísesbeneficiarios. Esta “cartografía de la exclusión” abre una oportunidad para focalizarparte de la AOD UE y EEMM en América Latina (ver Recomendaciones).

18. Ciertamente un aprendizaje de EURO-SOLAR es que la adopción de un enfoqueintegral debe anclarse en 4 “pilares”: a) la lógica multisectorial (abordada por EURO-SOLAR), b) la lógica multinivel (en países del tamaño de Perú o Bolivia se hacenecesario vertebrar los tres niveles de la administración: central, regional y local, para

71

lograr asegurar impactos relevantes y garantizar la coordinación necesaria en losavances de la frontera eléctrica; en el resto de países es clave contar con los municipioscomo actor central para asegurar mayor impacto y sostenibilidad), c) la fuerteparticipación comunitaria desde el inicio (que asegure por tanto la apropiación ycoadyuve a la sostenibilidad); d) lógica intergeneracional, pues EURO-SOLAR hademostrado que son los jóvenes los que mayor potencial tienen y mayor aceptación hanmostrado en relación a las TIC (tanto en lo referente a la participación comunitaria,como al ámbito educativo, los jóvenes deben de tener un papel más relevante en la tomade decisiones formando por tanto parte de las OCL, etc.). Dada la querencia dominantea vehicular las políticas públicas en clave sectorial a través de los ministerios de “línea”,apostar únicamente por la lógica multisectorial no es suficiente para sentar las bases deprocesos de desarrollo. Cierto es que permite abrir espacios interinstitucionales deconcertación temporalmente, pero que acaban por diluirse al finalizar el periodo deejecución de los programas.

19. EURO-SOLAR ha servido también para demostrar tres cosas fundamentales: (1) que laenergía solar generada por equipos sólidos y confiables representa una soluciónadecuada para proporcionar energía para usos estratégicos en las comunidades(educación, comunicación, salud); (2) que internet es una necesidad básica en lascomunidades remotas porque permite una inclusión social anteriormente no esperada.Existen además varios aspectos en los cuales la comunicación es de vital importanciacomo en el caso de informar sobre casos de salud problemáticos, la prevención dedesastres, la seguridad, etc; (3) que únicamente dotando de una pequeña cantidad deEnergía + Conectividad no se detonan procesos de desarrollo socio comunitarios,requiriéndose para ello de la adopción de enfoques de desarrollo, cercanía yacompañamiento intenso a las comunidades, debiéndose evitar enfoques “llave enmano” que impiden una apropiación suficiente.

20. El uso y oportunidades que ofrece el kit EURO-SOLAR está lejos de ser optimizado.En algunos países (Perú, Nicaragua, Honduras, Bolivia, El Salvador…) existe unescenario de verdadera oportunidad de progresar hacia un mayor impacto en el medioplazo, si se garantiza el acompañamiento y apoyo necesarios en el futuro próximo.

4.2. RECOMENDACIONES

Se presentan a continuación una batería de Recomendaciones Generales aplicables a latotalidad del Programa EURO-SOLAR. En el ANEXO III (Informes País), se presentanrecomendaciones específicas por país:

1. La presente evaluación ha podido constatar la fragilidad de una parte significativa de lascomunidades EURO-SOLAR (organizacional, económico-financiera, escasa capacitaciónaún de los recursos humanos, capacidades insuficientes instaladas aun para avanzar en losusos del kit EURO-SOLAR e incluso para su mantenimiento básico, etc.) que son síntomasde graves riesgos para la sostenibilidad de EURO-SOLAR. En estas condiciones debecontinuarse el apoyo a las comunidades EURO-SOLAR para lograr una mayorapropiación y por ende un mejor aprovechamiento del potencial instalado que se traduciráen una mejora no solo educativa, sino también sociocultural y económica de las mismas.“Se ha instalado la maquinaria pero ahora hace falta apretar los tornillos”. De algunamanera EURO-SOLAR no es el final sino que puede ser el principio de variadosprocesos. A pesar de los defectos observados en las visitas de campo, el equipo evaluador

72

ha podido constatar varios aspectos positivos del Programa EURO-SOLAR en todos lospaíses y un fuerte potencial para que, mediante una serie de acciones correctivas, losresultados se puedan recuperar en gran mayoría. Se han encontrado en todos los paísescomunidades que muestran haber mantenido relativamente integro su potencial, a pesar delinsuficiente acompañamiento y de los largos periodos sin acceso a internet, de manera quesería oportuno montar sobre la base de estos ejemplos más exitosos, un intenso programa derecuperación de todas las demás comunidades.

2. Hay que diferenciar la estrategia de recuperación según la variedad de situaciones quedeterminan la utilidad de EURO-SOLAR: i) con o sin electricidad convencional; ii) con osin servicio de telefonía celular; iii) con o sin internet.

3. Para continuar apoyando a las Comunidades EURO-SOLAR varios canales son posibles,todos ellos complementarios entre sí: i) Nivel Macro “institucionalización” de los kits:como parte de las políticas públicas centrales de electrificación rural e inclusión digitalTIC; ii) Nivel Meso la estrategia del Desarrollo Local”: Inclusión de las ComunidadesEURO-SOLAR en los Planes Municipales de Desarrollo, en clave de “polos” de desarrolloinclusive de las comunidades más aisladas; iii) Nivel Micro Reactivación de las OCLdesde una óptica participativa, buscando un equilibrio entre el uso estricto de los equipos yla necesaria flexibilidad para responder a las necesidades de las comunidades.

4. Nivel Macro. Muchos de los resultados del Programa pueden ser revitalizados mediantenuevos esfuerzos de seguimiento y capacitación que, por su experiencia, deberían seguirsiendo coordinados por la institución depositaria de los kits EURO-SOLAR. La mismadebería hacer un esfuerzo financiero adicional para poder llevar a cabo esta tarea. Algunasrecomendaciones pertinentes en este nivel son:

a) Recordar, y donde necesario exigir el cumplimiento de, las responsabilidadesinstitucionales en esta fase de post programa asumidas al momento del cierre por todoslos actores involucrados (empresa eléctrica, empresa de telecomunicaciones, MºEducación, Mº Salud).

b) En el futuro la responsabilidad de la reposición de equipos fotovoltaicos debe estarcontemplada en el costo del servicio. Es indispensable encontrar una fórmula técnica yfinancieramente funcional.

c) La conectividad debe asegurarse en todas las comunidades EURO-SOLAR dotándose elpresupuesto necesario de parte de las instituciones receptoras de los kits EURO-SOLAR. En los países donde no hay conectividad, la entidad depositaria de los kitsdebe gestionar el financiamiento para reanudar en la menor brevedad el servicio deinternet satelital en todas las comunidades durante por lo menos un año, para hacercreíble y efectiva la acción de revitalización de las comunidades.

d) En los países donde existan apoyos presupuestarios de la UE al sector educativo(PROEDUCA – El Salvador) o sanitario (EUROPAN- Perú), incluir en la matriz deindicadores para los desembolsos de los tramos fijos y variables, un indicador referentea la reducción de las brechas urbano-rurales a través de la dotación de energía renovabley conectividad, que permita tratar en el diálogo político sectorial UE y País-Socio laatención, cuidado y mantenimiento de los centros EURO-SOLAR. Las comunidadesEURO-SOLAR son indicadores altamente valiosos para medir esfuerzos de cohesiónterritorial y social.

73

e) Considerar las comunidades EURO-SOLAR en el marco de las políticas públicas deinclusión digital y electrificación rural, subrayando el valor añadido del kit EURO-SOLAR por su valor colectivo y comunitario, complementario con el enfoquedomiciliar imperante.

f) La infraestructura eléctrica está por lo general en buenas condiciones. Se necesitareactivar un sistema ágil de asistencia a la disposición de las comunidades para recibirmás capacitaciones y servicios de mantenimiento extraordinario, cuando necesario. Parael costo respectivo la participación del municipio y fondos propios de las comunidadesdebería ser prevista.

g) Mientras tanto se debe investigar y apoyar todas las iniciativas destinadas a solucionarla cuestión de la conectividad de forma permanente con las tecnologías y losproveedores disponibles caso por caso (ver como ejemplo el caso de Nicaragua).

h) La institución depositaria de los kit EURO-SOLAR, al hacer acuerdos con gestoresprivados, salvaguarden los derechos de las comunidades beneficiarias de EURO-SOLAR.

i) Los equipos informáticos deberán ser repuestos poco a poco, por iniciativa delMinisterio de Educación (en la mayor parte de los casos), cuyo personal deberáparticipar en el control para asegurar su uso para fines educativos.

j) Mientras tanto hay que recuperar todos los equipos que por algún motivo no están enlos infocentros (los que están en garantía reclamándolos a AGMIN/CYMI, enreparación, en custodia con particulares) y volverlos a colocar en su sitio, asegurando sufuncionalidad y protección.

k) DEVCO/G2-EuropeAid y los Países Socios deben exigir a CYMI/AGMIN que adoptenlas medidas oportunas para garantizar un servicio de Operación y Mantenimiento yPosventa eficientes. El levantamiento de un diagnostico actualizado del estado de losequipos e instalaciones es una primera medida urgente, debiéndose exigir, dentro delmarco contractual, la reposición/reparación de los equipos bajo su responsabilidad, paraque los kits estén en perfecto estado operativo. Recurrir a ejecutar las garantías en casode que sea necesario para ello.

l) DEVCO/G2-EuropeAid y los Países Socios deberían de convocar una nueva JornadaRegional con al menos 3 objetivos: 1) Tratar en profundidad las estrategias desostenibilidad seguidas, detectando buenas prácticas, riesgos existentes. Esprecisamente ahora, cuando la sostenibilidad está en riesgo, que el valor añadido de loRegional de EURO-SOLAR debe activarse para aportar soluciones técnicas,institucionales y operativas que permitan mejorar el escenario de riesgo existente. 2)Esta “Jornada Regional de la Sostenibilidad EURO-SOLAR” debería rescatar y poneren funcionamiento la vieja idea de una red interconectada conformada por las 600comunidades EURO-SOLAR, por lo cual la participación de una representacióncualificada de las comunidades beneficiarias es indispensable. 3) Asimismo, deberíaabordarse la cuestión de la complementariedad y sinergias entre EURO-SOLAR y otrosProgramas Regionales y Nacionales de la UE y otras agencias;

m) En relación a la complementariedad interna, resultaría especialmente interesante de caraal próximo ciclo 2014-2020, las sinergias con otros Programas Regionales. A pesar deestar finalizados los Programas, se podrían buscar colaboraciones con los que fueron losactores de ALFA y @lis. En el caso de ALFA se podría aprovechar el potencial de laacademia para sistematizar la interesante experiencia de EURO-SOLAR, aportarsoluciones técnicas viables para la reposición y el reciclaje con bajo impacto ambiental

74

de las baterías de gel, explorar usos del kit tecnológica y culturalmente apropiados alnuevo contexto de las comunidades beneficiarias); en cuanto a @LIS por su correlacióndirecta con el objetivo de inclusión digital. Finalmente con EUROSocial por tener comopropósito contribuir al diseño y puesta en práctica de políticas públicas diseñadas enclave de cohesión social.

n) Complementariedad externa: establecer una alianza estratégica con el Programa Lucespara Aprender (LPA) de la OEI : i) proponiendo zonas geográficas de intervención deLPA convergentes con la localización de aquellas comunidades EURO-SOLAR quetodavía tengan una alta pertinencia geográfica (lejos de la frontera eléctrica); ii)buscando que el trabajo de promoción socio comunitaria que lleva a cabo la LPAacompañe también a las comunidades EURO-SOLAR, buscando “clusters” deconectividad, micro redes locales de comunidades que puedan generar masa críticapara acceder al servicio de conectividad de los centros EURO-SOLAR; iii) lacofinanciación de este programa conjunto puede hacerse fácilmente en base a la líneaNSA de la UE y presupuesto propio de la OEI.

5. Nivel Meso – Se formulan aquí algunas recomendaciones pertinentes en clave de desarrollolocal y en torno a los municipios como actor estratégico para el impacto y sostenibilidad deEURO-SOLAR:

a) Sistematizar convenientemente la experiencia de Bolivia y compartirla con el resto depaíses en la Jornada Regional de Sostenibilidad EURO-SOLAR.

b) Convocar desde las DUE a los actores que operan en el territorio: municipios, unidadesdepartamentales de los Ministerios de línea, universidades, etc. para buscar sinergias ycomplementariedades, que permitan garantizar acompañamiento continuo a lascomunidades (apoyo en alfabetización digital, supervisión técnica y mantenimiento,recursos para optimizar el uso del kit instalado, etc.).

c) Como líneas de financiación y apoyo internas de la UE, tanto la línea NSA como lacooperación Regional, son fuertemente sinérgicas con este propósito.

6. Nivel micro – Aunque como se ha indicado, en el ANEXO III (Informes País) se puedenencontrar las recomendaciones específicas para cada caso, el “patrón” común de las bateríasde recomendaciones-país conviene indicarlo aquí, aún sabiendo que en cada país serequieren algunas medidas específicas:

a) Reorganizar los comités (OCL) en las comunidades, con una mayor presenciainterdisciplinaria y el apoyo de una institución (nacional o local). Volver a activar losplanes de capacitación truncados por la falta de internet e insuficiente disponibilidad detiempo. La sensibilización y fortalecimiento comunitarios debe llevarse a cabo comocondición indispensable para un mayor impacto y sostenibilidad de EURO-SOLAR. Esclave asegurar la conectividad y la focalización de esta “II fase de capacitación” en losjóvenes.

b) Redefinir y fortalecer la organización en las comunidades con responsabilidades másclaras:

i) educación - los docentes, bajo instrucción de sus jerarquía y de forma articuladacon la institución depositaria de los kits EURO-SOLAR, gestionan el infocentropara fines prioritariamente educativos,

75

ii) comunidad - revitaliza sus directivas en acuerdo con los docentes, gestiona lostiempos de uso del infocentro fuera de las actividades didácticas, en estrechacoordinación con los docentes y valorizando los miembros jóvenes de la comunidadcon competencia informática,

iii)municipio - colabora con el personal docente y la comunidad para mantenimiento,seguridad, dirimir conflictos.

c) Fortalecer la capacitación del recurso humano (tomar como ejemplo las personas máscapacitadas y motivadas) dando más espacio a los jóvenes que ya tiene un buenconocimiento de informática. Favorecer la asistencia de jóvenes de las cabecerasmunicipales que lleguen a dar capacitaciones y asistencia.

d) Se debe permitir la diversificación del uso de la energía producida por los paneles,dando nuevas pautas respecto a la buena gestión del sistema: flexi-seguridad.

e) Hay que tomar medidas drásticas para reducir los robos (sensibilización,investigaciones policiales y persecución de los culpables de los robos hasta la fecha,guardianías/CPF, asegurarse que las alarmas funcionan físicamente y se le prestaatención mediante un protocolo de intervención comunitaria).

f) En las comunidades que ya tienen energía de la red hay que realizar una evaluaciónpara valorar si sería oportuno dejar el equipo fotovoltaico como fuente de energíaconfiable y estable para el infocentro, visto la poca potencia y estabilidad de la red, o silos paneles ya no son necesarios y es aconsejable trasladarlos a otras comunidades queno tienen y no van a tener energía en el mediano plazo (la mayor parte de lasinstituciones depositarias de los kits EURO-SOLAR - Ministerios de Educación, etc. -tiene toda la capacidad e información para tomar e implementar esta decisión).

Tanto en los Anexos país (Anexo III) como en el Anexo XIII se pueden encontrar másinformación sobre conclusiones y recomendaciones según la situación de cada país ysu problemática.

76

Anexos

LISTA DE LOS ANEXOS

Anexo I Términos de Referencia

Anexo II Batería de preguntas y sub-preguntas de evaluación

Anexo III Informes País

Anexo IV Informe sobre el análisis del componente ITER

Anexo V Listado de Comunidades EURO-SOLAR visitadas

Anexo VI Bibliografía y Documentación consultada

Anexo VII Mapa del proyecto

Anexo VIII Diagrama metodológico de la evaluación

Anexo IX Marco Lógico

Anexo X Presentación Power Point del debriefing

Anexo XI CV de los evaluadores

Anexo XII Desempeño de las prestaciones de O&M/Posventa en los ocho países

Anexo XIII Justificación y objetivo de una eventual intervención post EURO-SOLAR

Contrato Marco COM 2011 Lote 1: Estudios y Asistencia ... · MINEM Ministerio de Energía y Minas...

Documents

Transcript of Contrato Marco COM 2011 Lote 1: Estudios y Asistencia ... · MINEM Ministerio de Energía y Minas...