control de la gestión pública

7/24/2019 control de la gestin pblica

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1Instituto Profesional Iplacex

CONTROL DE LA GESTIN PBLICA

UNIDAD I

CICLO DEL SECTOR PBLICO


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1. CICLO PRESUPUESTARIO.

El ciclo presupuestario en la gestin pblica chilena comprende una complejidadque debe situarse en la relacin entre dos poderes del Estado, Ejecutivo y Legislativo,radicando en el primero la iniciativa de la ley respectiva, mientras que para el segundo sudebate y anuencia. Es por ello que este apartado comprende la formulacin, discusin yaprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto pblico, que mediante una ley anual

se adjudica a las diferentes agencias estatales para su respetivo ejercicio.

1.1 Formulacin.

En Chile, la formulacin del presupuesto de la nacin radica en el Poder Ejecutivo,el cual, por medio del Ministerio de Hacienda y su Direccin de Presupuestos (DIPRES),tambin orienta y aplica la poltica presupuestaria, definida de manera anual y por mediode una ley. La definicin del presupuesto, como se indicar y profundizar ms adelante,es realizada de manera conjunta con el Poder Legislativo.

Si bien es el Ministerio de Hacienda y la DIPRES los principales actores delejecutivo involucrados en el proceso de formulacin presupuestaria, tambin intervienenen l otros actores relevantes, dentro de los cuales se cuenta el Ministerio de Planificaciny Cooperacin (actual Ministerio de Desarrollo Social), los ministerios sectoriales

Chile se rige por un rgimen presidencialista, que otorga al Presidente de laRepblica la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tienen relacin con laAdministracin Financiera o Presupuestaria del Estado. Adems de laConstitucin Poltica, destacan otras leyes que regulan el proceso presupuestario,como la Ley N1.263 Orgnica de Administracin Financiera del Estado queestablece las principales funciones de las entidades involucradas (Ministerio deHacienda, Direccin de Presupuestos, Contralora General de la Repblica yTesorera General de la Repblica); la LeyN18.575 Orgnica Constitucional deBases Generales de la Administracin del Estado; la Ley de Organizacin yAtribuciones de la Contralora General de la Repblica (Decreto N2.421) y elDecreto con Fuerza de Ley N106 del Ministerio de Hacienda, el cual define lasatribuciones especficas de la Direccin de Presupuestos (DIPRES), pp. 7.

Ministerio de Hacienda, Direccin de Presupuestos. Banco Interamericano de Desarrollo (2005). ElProceso Presupuestario en Chile, Aspectos Generales: Marco Legal, Actores Institucionales,

Principales Aspectos de Modernizacin.


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(Educacin, Salud, Economa, etc.), y los diferentes servicios pblicos (FOSIS, SENCE,SERCOTEC, etc.). Cada uno de estos, segn responsabilidades y atribuciones, intervieneen la formulacin del presupuesto de la nacin, considerando la pertinencia financiera, laejecucin y evaluacin de sus programas, as como los desafos gubernamentalesplanteados por la autoridad de gobierno.

IMAGEN N 1Actores intervinientes en la formulacin

presupuestaria

PODER EJECUTIVO

En el sentido de lo expresado en el cuadro antecedente, las principalescaractersticas del presupuesto de la nacin son:

El Presupuesto del Sector Pblico constituye un documento polticoque recoge la declaracin de intenciones de un Gobierno,cuantificados monetariamente, para un ejercicio anual. El Presupuestodel Sector Pblico, por tanto, sintetiza desde la perspectiva econmica

y financiera el plan de actuacin que presidir la gestingubernamental, pp. 4.

Cornejo, Miguel (2003). El Presupuesto del Sector Pblico. Instituto de AsuntosPblicos, Universidad de Chile.


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a) Juridicidad: Se trata de una ley de absoluta importancia para el funcionamiento dela administracin pblica chilena, cuyo tratamiento y resolucin tiene el concursodel poder ejecutivo y legislativo, estableciendo con claridad los gastosconsiderados, as como los ingresos previstos.

b) Periodicidad: Se trata de una planificacin anual de las finanzas pblicas de laadministracin pblica. Es el horizonte de un ao el considerado para la formulacinde los ingresos y egresos del Estado.

c) Contabilidad: Se trata de una ley que se expresa en un lenguaje contable,orientado, clasificado e integrado entre gastos e ingresos. Al hablar de equilibrio

contable nos referimos a la partida doble (relacin gastos-ingresos), los cualessirven de base mnima para la formulacin presupuestaria del ao siguiente.

d) Previsin: Se trata de una estimacin de gastos e ingresos. Particularmente, en loreferido a ingresos, el presupuesto debe aplicar tcnicas y/o hiptesis de previsinrigurosas, pues stos forman parte de las consideraciones de gasto para la futuraformulacin presupuestaria.

e) Poltica: Se trata de una formulacin poltico-econmica del gobierno (ejecutivo) quele da origen, en lo relativo a las polticas y programas que pretende impulsar,interviniendo todos los actores asociados a l, autoridades de gobierno,

parlamentarios, alcaldes, partidos polticos, coaliciones, centros de estudio, etc.

Junto a estas caractersticas, el presupuesto de las finanzas pblicas tambincuenta con preguntas bsicas, a las cuales debe responder en su proceso de formulacin.Estas preguntas son y a apuntan a:

Qu hacer? Polticas y programas a ejecutar.

Quin puede gastar y hasta qu limite? Jerarquizacin y clasificacin del gasto.

Para qu el gasto? Funcin segn prioridades asociadas a polticas y programas a ejecutar.

Cmo realizar el gasto? Criterios econmicos del gasto.

Forma de recaudacin de ingresos? Criterios econmicos del ingreso.


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Teniendo claro las caractersticas y preguntas asociadas a la formulacin delpresupuesto, se debe tener presente los principios presupuestarios asociados en suelaboracin. Tomando en consideracin lo indicado por Cornejo (2003: 6-8)1, seesquematizan los siguientes:

Principios presupuestarios

PRINCIPIO CARACTER STICAS SUB/PRINCIPIOSPolticos Criterios normativos que

responden a la idea delPresupuesto del Sector Pblicocomo instrumento de equilibriode poderes y de distribucin decompetencias dentro del EstadoConstitucional. Estn inspiradosen la concepcin clsica delEstado liberal previo a laPrimera Guerra Mundial, por loque su interpretacin actualtiende a flexibilizarse a tenor dela mayor complejidad y amplitud

de los sectores pblicosmodernos y del mayorprotagonismo del PoderEjecutivo en el procesopresupuestario.

a. Principio de competencia.Al Parlamento lecorresponde la aprobaciny promulgacin delpresupuesto, al Ejecutivola ejecucin y al PoderJudicial la fiscalizacin.

b. Principio de universalidado de integridad. Elpresupuesto debecontener todos losingresos y todos losgastos que origina la

actividad financiera delEstado, de forma explcita.

c. Principio de unidadpresupuestaria. Elpresupuesto ha de sernico, por lo que deberexcluirse la proliferacinde presupuestosextraordinarios oespeciales.

d. Principio de especialidad.

El presupuesto otorga alPoder Ejecutivo no unaautorizacin general, sinoespecial y condicionada.Lo cual tiene una triplemanifestacin: cualitativa(las partidas de gastos nopodrn destinarse a fines

1Cornejo, M. (2003). El Presupuesto del Sector Pblico. Universidad de Chile.


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de naturaleza distinta),cuantitativa (slo podrncontraerse y realizarse loscrditos por las cuantasprevistas) y temporal (losgastos deben sercontrados, asignados ypagados slo dentro delperodo para el cual hansido aprobados).

e. Principio de anualidad. El

presupuesto es unmandato temporal, quenormalmente correspondeal ao natural.

f. Principio de claridad.Supone unaestructuracin metdica yuna designacin uniformede las diferentes partidaspresupuestarias.

g. Principio de publicidad. El

presupuesto ha de seraprobado solemnementemediante Ley votada porel Parlamento. Esteprincipio se refieretambin a la aprobacinde la Cuenta General querecoge los resultados dela ejecucin delpresupuesto.

Otros principios polticos son el

de exactitud (precisin en lasprevisiones), el de la anticipacin(el presupuesto se aprobarantes del comienzo del ejercicioen el que va a regir), el de la

justificacin (cumplimiento deuna serie de requisitos formalesen la ejecucin de los gastospresupuestados) y el de noafectacin de los ingresos (losingresos deben destinarse de


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una manera global e indistinta ala cobertura de los gastospblicos).

Contables Traducen en trminos detcnica contable a utilizar en lagestin presupuestaria losprincipios polticos antessealados.

a. Presupuesto bruto. Laspartidas presupuestariasse incluyen por su valorntegro y no por el neto,es decir, sin deducir de losgastos los posiblesbeneficios que pudierandar lugar. O en el caso de

los ingresos, sinminorarlos con los gastosde recaudacin de losmismos.

b. Unidad de Caja. Cobros ypagos del presupuestodeben centralizarse enuna dependencia nica, laTesorera Pblica.Adems, debenexpresarse en una unidad

de cuenta comn, y hande obedecer a un plancontable normalizado.

c. Especificacin. Traduce elprincipio poltico deespecialidad, con su triplevertiente cualitativa,cuantitativa y temporal. Laautorizacin del gasto seconcede para unadeterminada partida, por

la cantidad indicada en elpresupuesto, y por eltiempo al que elpresupuesto se refiere.

d. Ejercicio cerrado. Cadagasto y cada ingreso debeimputarse al perodo devigencia que lecorresponda. LaContabilidad Pblica


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ofrece dos criterios deimputacin temporal: elcriterio de caja (segn elmomento del pago o delcobro) y el criterio dedevengo (segn elmomento en que sereconocen los derechos olas obligaciones). Esteltimo criterio es el queasegura un control ms

efectivo, sin embargo,puede causar problemasen la liquidacin de lospresupuestos ya quepueden existirobligaciones y derechosreconocidos que,respectivamente, no sehan pagado y cobradodentro del ejercicio. Lasolucin que se suele

adoptar a este problemaes la de recoger dichasoperaciones en unacuenta de resultas quequeda imputada alejercicio de sucontraccin.

Econmicos Atiende a los aspectosrelacionados con la racionalidadeconmica en la actividadfinanciera del Sector Pblico.

a. Gasto pblico mnimo.Obedece a una ciertadesconfianza en lacapacidad del Estado para

intervenir eficientementeen el campo de laactividad econmica. Elgasto, segn ello, deberser el imprescindible, demodo que el coste deoportunidad por laactividad econmicacesante del sector privadosea siempre inferior al


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beneficio derivado de laactividad pblica que lasustituye.

b. Equilibrio presupuestarioanual o nivelacin delpresupuesto. El equilibriopresupuestario en sentidoeconmico es el dogmadel derechopresupuestario clsico.Actualmente, se entiende

en el sentido de limitar elrecurso excesivo a ladeuda pblica y a lafinanciacin a travs delas ayudas de los BancosCentrales.

c. Neutralidad y justiciaimpositivas. Losimpuestos no debenperjudicar el desarrolloeconmico, se deben

administrar con la mximaeconoma y se debendetraer con la mximacomodidad para elcontribuyente. Asimismo,la capacidad de pago delcontribuyente debeconstituir el principiobsico para el reparto delas cargas impositivas.

Cabe destacar que las funciones del presupuesto pblico, ms all de los aspectosprocedimentales revisados en este apartado, compromete tres aspectos fundamentales,enmarcados en un contexto de gobernabilidad fiscal (Marcel, 2005)2, tratndose de:

Funcin Econmica.

2Ministerio de Hacienda, Direccin de Presupuestos (2005). Principales Aspectos del ProcesoPresupuestario en Chile.


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Cumple una funcin econmica a razn de tratarse de una poltica fiscalmacroeconmica por un lado, as como de la asignacin de recursos en las diferentesagencias estatales desde una ptica microeconmica.

Funcin Poltico-Institucional.

Esta funcin es la razn de ser del presupuesto de la nacin, pues en ellaintervienen los diferentes poderes del Estado, as como la institucionalidad presupuestaria,en la definicin de la poltica fiscal y la asignacin de recursos.

Funcin Gerencial.

La funcin gerencial se refiere a que el presupuesto de la nacin, ms all de laasignacin de recursos, se convierte en un marco de gestin para los diferentes serviciospblicos, como tambin en un incentivo para el cumplimiento de sus programas einiciativas.

Cada una de estas funciones (econmica, poltico-institucional y gerencial) seenmarcan dentro del contexto de Gobernabilidad Fiscal, puesto que, en palabras delpropio Marcel, los objetivos de poltica fiscal se logran de manera sostenible, con mnimocosto para la gestin de los servicios pblicos (generando un) equilibrio entre las funciones

del presupuesto.

En relacin a los actores intervinientes en el proceso, exclusivamente en la etapade formulacin, es preciso indicar el rol especfico que cumple cada uno de ellos, deacuerdo al documento Principales Aspectos del Proceso Presupuestario en Chile3:

Presidencia de la Repblica; De acuerdo con la Constitucin Poltica de laRepblica de Chile, corresponden al Presidente de la Repblica el gobierno y laadministracin del Estado (Art. 24), siendo su atribucin especial concurrir a laformacin de las leyes con arreglo a la Constitucin, sancionarlas y promulgarlas(Art. 32). En particular, la Constitucin otorga al Presidente de la Repblica la

iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relacin con laadministracin financiera o presupuestaria del Estado (Art. 62). Adems,corresponde al Presidente la estimacin del rendimiento de los recursos quecontempla la Ley de Presupuestos, y de los nuevos gastos que establezcacualquiera otra iniciativa de ley, previo informe de los organismos tcnicosrespectivos (Art. 4).

3 Ministerio de Hacienda, Direccin de Presupuestos (2005). Principales Aspectos del ProcesoPresupuestario en Chile.


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Ministerio de Hacienda; El Ministro de Hacienda tiene la responsabilidad deespecificar el calendario de formulacin del Proyecto de Ley de Presupuestos, loque permite coordinar las acciones de los servicios entre s y con lasadministraciones regionales y locales (Art. 13, Decreto Ley N1.263, Ministerio deHacienda, 1975).

DIPRES; La Direccin de Presupuestos es un servicio dependiente del Ministeriode Hacienda, cuya funcin principal es la elaboracin del Presupuesto de la Nacin,y la aplicacin de la poltica presupuestaria en el contexto de los planes dedesarrollo social y econmico, y dems objetivos nacionales (Art. 1, Decreto conFuerza de Ley N106, Ministerio de Hacienda, 1960). Tambin se le define como el

organismo tcnico encargado de proponer la asignacin de los recursos financierosdel Estado y, en particular, de orientar y regular el proceso de formulacinpresupuestaria (Art. 15, Decreto Ley N1.263, Ministerio de Hacienda, 1975). LaDireccin de Presupuestos tiene las siguientes funciones especficas (Art.2, Decretocon Fuerza de Ley N106, Ministerio de Hacienda, 1960):

o Informar al Ministro de Hacienda sobre el lmite a que pueden llegar losgastos pblicos agregados, las diversas partidas y captulos durante elperodo presupuestario siguiente.

o Preparar las instrucciones y normas que debe seguir el Sector Pblico en elproceso de formulacin de presupuestos y asesorar a los servicios e

instituciones en la preparacin de sus anteproyectos de presupuestos.o Preparar anualmente el Proyecto de Presupuestos, mediante el examen y

revisin de las peticiones de los Servicios Pblicos, que luego son sometidasa consideracin del Ministro de Hacienda.

o Proponer anualmente, en el Proyecto de Presupuestos corriente y de capitaldel Fisco, el nmero y denominacin de los tems de Ingresos y Gastos paralos efectos de su presentacin al Congreso Nacional.

o Solicitar y proporcionar tanto a los Servicios Fiscales como a las Institucionesdescentralizadas, informacin que facilite la formulacin de los presupuestos.

o Requerir, sistematizar y procesar, en la formulacin de presupuestos anual,informacin acerca de los objetivos e indicadores de gestin, as como de

evaluacin de programas pblicos e instituciones de la Administracin delEstado, promoviendo una mejor utilizacin de los recursos del Estado.

MIDEPLAN (actual Ministerio de Desarrollo Social); MIDEPLAN es una Secretarade Estado encargada de colaborar con el Presidente de la Repblica y con losIntendentes Regionales en el diseo y aplicacin de polticas, planes y programasde desarrollo nacional y regional, respectivamente (Art. 1, Ley N18.989, Ministeriodel Interior, 1990). En lo referente a la formulacin del Presupuesto Pblico,corresponde a este Ministerio (Art. 2, Ley N18.989, Ministerio del Interior, 1990):


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o Proponer anualmente al Presidente de la Repblica las metas de inversinpblica regional y sectorial, necesarias para la preparacin del proyecto deLey de Presupuestos de ingresos y gastos de la nacin;

o Coordinar, con la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, losproyectos de presupuestos anuales que presentan los Ministerios,Intendencias, instituciones descentralizadas y empresas del Estado;

o Colaborar con los Ministerios del Interior y Hacienda en la preparacin delproyecto de presupuestos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional.

Ministerios Sectoriales (Direcciones de Presupuesto); Es funcin de estas Oficinasde Presupuesto, preparar oportunamente los proyectos de Presupuestos Corrientes

y de Capital de los captulos correspondientes a cada Ministerio. Para este efecto,deben calcular detalladamente los gastos normales de los servicios, de acuerdo conlos antecedentes de contabilidad de los mismos, y consultar las alteracionespresupuestarias que resulten de nuevos programas indicados por los Jefes deServicios. El proyecto de presupuestos as elaborado debe incluir las justificaciones,observaciones y dems especificaciones que solicite la Direccin de Presupuestos(Art.12, DFL 106, Ministerio de Hacienda, 1960).

1.1. Discusin y Aprobacin.

La discusin y aprobacin de la Ley de Presupuesto Anual se encuentra sometida aun riguroso proceso que involucra al Poder Legislativo (Congreso Nacional) y al PoderEjecutivo, en calidad de ente co-legislador.

El Congreso Nacional, mediante el concurso de ambas cmaras establece unaComisin Mixta, la cual se informa del proyecto, mediante un estudio riguroso. Estacomisin la integra igual nmero de diputados y senadores, todos ellos miembros de lascomisiones de hacienda respectivas, quedando su presidencia en manos de un senador,el cual es elegido por los pares integrantes en la comisin de origen.

Desde el ao 2003 a la fecha, la Comisin Mixta de Presupuestos tiene el carcter

de permanente (Ley N19.875), la cual comprende la existencia de sub-comisiones,indispensables para el estudio de diversificado de las distintas partidas presupuestarias.Cada una de estas sub-comisiones evacua un informe detallado de la partida que lecorresponde.

En tanto, la Comisin Mixta de Presupuesto, tras la finalizacin del estudio, debeinformar a la Cmara de Diputados, la cual es la de origen (ingreso del proyecto) dentrode los 15 das siguientes, o bien, entregar los antecedentes en ese plazo, en el estadoenque se encuentren, a excepcin de una prrroga especial que otorgue dicha cmara.


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El informe de finalizacin tambin debe ser enviado al Senado, luego de pasar porla Cmara de Diputados, disponiendo de un plazo de 15 das para su despacho yresolucin en la cmara de origen.

A pesar del riguroso proceso de legislacin, cabe indicar que el poder legislativo nocuenta con facultades para el aumento y/o disminucin de ingresos fiscales, proyectadosen el proyecto original, quedando slo como atribucin la reduccin de losgastoscontenidos en el proyecto, exceptuando aqullos establecidos por leyespermanentes. El Congreso Nacional no puede aprobar ningn nuevogasto con cargo a losfondos del erario pblico sin que se indiquen, simultneamente, las fuentes definanciamiento requeridos para solventar dicho gasto.

De acuerdo a los plazos legales, particularmente el Art. 64 de la ConstitucinPoltica del Estado, el Presupuesto dela Nacin debe quedar totalmente tramitado a mstardar el 1 de diciembre del ao anterior a su vigencia.

Imagen N2Congreso Nacional

En tanto, en esta fase, al poder ejecutivo le corresponde, de acuerdo a Cornejo(2003: 34)4, las siguientes funciones:

4Cornejo, M. (2003). El Presupuesto del Sector Pblico. Universidad de Chile.


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Segn la Constitucin, el proyecto de Ley de Presupuestos debe ser presentadopor el Presidente de la Repblica al Congreso Nacional, a lo menos con tres meses deanticipacin a la fecha en que tal Ley debe empezar a regir (Art.64 Constitucin Poltica).

El Proyecto de Ley de Presupuestos aprobado por el Congreso Nacional puede serobservado por el Presidente de la Repblica, si desaprueba una o ms de susdisposiciones o cantidades (Art. 36, Ley N18.918 Orgnica Constitucional del Congreso1990). Tales observaciones deben ser enviadas a la Cmara de Diputados (Art. 70,Constitucin Poltica). En tanto, la parte no observada rige como Ley de Presupuestos delao fiscal para el cual fue dictada, a contar del 1 de Enero correspondiente (Art. 36, LeyN18.918, 1990).

Si el Presidente de la Repblica aprueba el Proyecto de Ley de Presupuestosrecibido del Congreso Nacional, entonces debe disponer su promulgacin como Ley (Art.69, Constitucin Poltica).

DIPRES debe asesorar al Ministro de Hacienda en la discusin parlamentaria delos proyectos de presupuestos (Art. 2, DFL. 106, Ministerio de Hacienda, 1960).

1.2. Ejecucin.

El ejercicio del Presupuesto comprende la participacin de los siguientesorganismos;

Presidencia de la Repblica. Ministerio de Hacienda, Direccin de Presupuestos (DIPRES). Ministerios, Oficinas de Presupuesto. Tesorera General de la Repblica. Congreso Nacional. Banco Central. Ministerio de Planificacin y Cooperacin (actual Ministerio de Desarrollo Social). Gobiernos Regionales.

Para el caso de la Presidencia de la Repblica, la Constitucin Poltica del Estadoindica como una de las atribuciones especiales del Presidente de la Repblica el cuidar larecaudacin de las rentas pblicas y decretar su inversin en conformidad con lalegislacin vigente (Art. 32). El Presidente, con la firma de todos los Ministros de Estado,puede decretar pagos no autorizados por ley, para atender necesidades impostergablesde la poblacin nacional, derivadas, entre otras causas, de catstrofes y/o emergencias, obien, del agotamiento de los recursos destinados a mantener ciertos servicios, que nopueden paralizarse sin perjuicio para el pas. El total de pagos realizados con tal objetivo


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no puede exceder, anualmente, el 2% de los gastos autorizados por la Ley dePresupuestos.

En tanto, el Art. 62 del mismo texto legal otorga al Presidente de la Repblica lainiciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relacin con la administracinfinanciera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley dePresupuestos. Es a l a quien corresponde;

o Imponer, suprimir, reducir o condonar tributos.o Establecer exenciones o modificar las existentes.o Crear y suprimir servicios pblicos o empleos rentados, sean fiscales,

semifiscales, autnomos o de las empresas del Estado, y determinar susfunciones.

o Contratar emprstitos o celebrar operaciones que puedan comprometer elcrdito o responsabilidad financiera del Estado, de entidades semifiscales,autnomas, de gobiernos regionales o municipalidades, adems de condonar,reducir o modificar obligaciones, intereses u otras cargas financierasestablecidas a favor del Fisco o de los organismos o entidades referidos.

o Fijar, modificar o conceder remuneraciones, jubilaciones, montepos y otrosbeneficios al personal en servicio o en retiro, y a beneficiarios de montepos, dela Administracin Pblica y dems organismos y entidades sealadospreviamente.

Asimismo, para el caso de la DIPRES (Ministerio de Hacienda), esta tiene lassiguientes funciones especficas en esta etapa del proceso presupuestario, todo ello deacuerdo al Art.2, DFL. 106 del Ministerio de Hacienda de 1960;

o Publicar y distribuir la Ley de Presupuesto y otros documentos relacionados consus actividades.

o Preparar para la aprobacin del Ministro de Hacienda las normas para laejecucin de los Presupuestos del Sector Pblico.

o Dictar normas y establecer procedimientos generales de organizacin yoperacin.

o Informar los Decretos de Fondos antes de ser firmados por el Ministro deHacienda, especialmente las asignaciones de gasto en que se subdividen lostems, para efectos de la ejecucin del Presupuesto.

o Informar al Ministro de Hacienda respecto de los actos administrativos quecomprometan el crdito pblico, como asimismo la tramitacin y uso de losdiferentes crditos.

o Solicitar y proporcionar tanto a los Servicios Fiscales como a las InstitucionesDescentralizadas, informacin tendente a facilitar la ejecucin del Presupuesto.

o Promover, identificar y preparar proyectos de inversin del sector pblico.o Perfeccionar las tcnicas y mtodos presupuestarios, y promover su

implantacin.


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o Elaborar estudios econmicos sobre temas de incidencia en el manejo de lasfinanzas pblicas.

o Asesorar a los Ministerios en la organizacin y coordinacin de los diferentesservicios pblicos de su dependencia.

o Coordinar programas anuales de la legislacin de iniciativas del Ejecutivo, einformar de los aspectos econmicos, financieros y administrativos de losproyectos de ley que presenten los diferentes Ministerios, en especial los que serefieren a la creacin, organizacin, financiamiento, coordinacin, supresin ocualquier modificacin estructural de los distintos servicios pblicos.

Adicional a lo expuesto, la DIPRES debe proponer al Ministro de Hacienda un

programa de ejecucin del presupuesto en el mes de diciembre, anterior a su entradavigencia (ao siguiente), adems de confeccionar programas de gastos, donde quedanestablecidos los montos y prioridad de los mismos (Art.22, DL. 1.263, Ministerio deHacienda, del ao 1975).

Finalmente, la DIPRES tiene como tareas permanentes 3 prioridades;

o Asesorar al Ministro de Hacienda en el anlisis de los proyectos de concesin deinfraestructura pblica y en las negociaciones salariales del sector pblico.

o Analizar la consistencia y coherencia de las iniciativas legales y normativas conla disponibilidad de recursos, adems de velar porque dichas iniciativas sean

coherentes con la eficacia del gasto y la gestin pblica;o Analizar e implementar instrumentos de mejoramiento de la gestin pblica y de

mejoramiento de los procedimientos para la elaboracin y discusinpresupuestaria, y para su administracin.

En tanto, las Oficinas de Presupuestos de los diferentes ministerios deben velarporque la ejecucin del mismo en sus reparticiones, de acuerdo con las finalidades queseala la ley y, segn las instrucciones impartidas por la DIPRES en relacin al ritmo yprelacin con que deben autorizarse los gastos pblicos (Art.12, DFL. 106, Ministerio deHacienda, del ao 1960). Con dicha finalidad, las Oficinas de Presupuestos deben revisartodo documento que comprometa fondos autorizados en la Ley de Presupuestos, ordenar

pagos, firmando los giros conjuntamente con el funcionario autorizado, realizar los trabajosque el Ministro respectivo les encomiende y que digan relacin con sus funciones.

La Tesorera General de la Repblicase involucra en esta fase mediante la Ley deBases de Administracin Financiera del Estado, pues tiene a su cargo la funcinrecaudadora de todos los ingresos del Sector Pblico, a excepcin de las entradas propiasde los servicios. Asimismo, la Tesorera debe proveer al sector pblico los fondos paraefectuar los pagos de obligaciones, de acuerdo a las autorizaciones contenidas en la Leyde Presupuestos.


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La Tesorera General de la Repblica comprende una estructura nacional, contesoreras regionales y provinciales, todas ellas dependientes del Ministerio de Hacienda.Segn la ley respectiva, este servicio est encargado de recaudar, custodiar y distribuir losfondos y valores fiscales y, en general, de todos los servicios Pblicos, adems de deberefectuar los pagos de obligaciones del FISCO y otros que le encomienden las Leyes.

Imagen N3Recaudacin fiscal en Chile

Asimismo, las funciones especficas de la Tesorera General de la Repblicason:

o Recaudar los tributos y dems entradas, tanto fiscales como de otros serviciospblicos, adems de conservar y custodiar los fondos recaudados, las especiesvaloradas y dems valores a cargo del servicio.

o Efectuar la cobranza coactiva, sea judicial, extrajudicial o administrativa de:Impuestos fiscales en mora con sus intereses y sanciones; multas aplicadas porautoridades administrativas; crditos fiscales a los que la ley d el carcter deimpuesto para efectos de recaudacin; los dems crditos cuyo objetivo sea darcumplimiento a obligaciones tributarias cuya cobranza se encomiende por decretosupremo.

o Distribuir los ingresos, de acuerdo con las modalidades y sistemas de rendicin yexamen de cuentas internas del Servicio, determinados por el Tesorero General.

o Efectuar el pago de las obligaciones fiscales y, en general, de las entidades delsector pblico.

o Delegar, previa autorizacin por decreto supremo, la facultad de recaudar tributosen otros Servicios del Estado o Instituciones Bancarias.

o Establecer oficinas recaudadoras.o Centralizar los fondos de los servicios e instituciones en la cuenta nica de la

Tesorera General de la Repblica, en el Banco del Estado de Chile (Banco Estado,


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como denominacin comercial en la actualidad) de acuerdo con las normasestablecidas.

o Distribuir los fondos fiscales entre las diversas oficinas pagadoras del servicio, deacuerdo con las necesidades y las disposiciones legales y reglamentarias.

o Efectuar emisiones de bonos u otras obligaciones que las leyes y decretosdispongan; aceptarlos o endosarlos, ordenar su colocacin y distribuir los valoresque se obtengan.

o Efectuar la recaudacin y venta de divisas que encomienden las leyes y distribuirlasconforme a las necesidades internas y externas del Estado.

o Mantener bajo custodia las especies valoradas fiscales para su venta al pblico porintermedio de las tesoreras provinciales.

o Recibir y conservar toda clase de instrumentos de garanta extendida a favor delFISCO, pudiendo depositar dichos instrumentos en el Banco Central de Chile, o enla Caja Autnoma de Amortizacin de la Deuda Pblica.

o Dar cumplimiento a las leyes, decretos y resoluciones en los cuales tenga injerenciala Tesorera General de la Repblica, una vez que la Contralora General de laRepblica haya tomado razn de ellos.

o Mientras resuelve la Contralora General de la Repblica o la justicia ordinaria,segn corresponda, suspender la entrega de fondos a funcionarios pblicosafectados por reparos, y retener remuneraciones, desahucios o pensiones cuandoexistan cargos en contra de ellos que afecten a fondos fiscales.

o Cumplir con las dems obligaciones que le impongan las leyes, reglamentos y

decretos.o Cabe agregar que la Tesorera General de la Repblica, mediante el sistema de

cuenta nica tributaria, debe registrar todos los movimientos que por cargos odescargos afecten a los contribuyentes y dems deudores del sector pblico, porconcepto de pagos, abonos, devoluciones, cobranzas compulsivas, eliminacin yprescripcin de sus deudas.

o Todos los ingresos del sector pblico, salvo aquellos expresamente exceptuadospor ley, deben depositarse en el Banco del Estado en la cuenta corrientedenominada Cuenta nica Fiscal. La cuenta principal es mantenida por la TesoreraGeneral de la Repblica, y las cuentas subsidiarias, estn destinadas a los distintosservicios que de ella dependen. Los titulares de las cuentas subsidiarias pueden

girar hasta el monto de los respectivos depsitos, sin posibilidad de sobregiro.o La Tesorera General de la Repblica puede mantener adems cuentas en el Banco

Central de Chile, ya sea en moneda nacional o extranjera. Las cuentas en monedanacional deben estar destinadas, nicamente, a servir las relaciones financierasentre la Tesorera General de la Repblica y el Banco Central.

o Cabe sealar que la Tesorera General de la Repblica no puede efectuar pagoalguno sino es en virtud de un decreto o resolucin expedido por la autoridadcompetente, en que se identifique la ley o la parte del presupuesto que autoriza talgasto. Adems, los pagos deben realizarse en el orden cronolgico establecido portales documentos y previa refrendacin presupuestaria por parte de la ContraloraGeneral de la Repblica.


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o La Tesorera General de la Repblica est facultada para devolver, compensar oimputar a otras deudas del solicitante, los ingresos efectuados por ste conmanifiesto error de hecho. En los dems casos, requiere el informe favorable delorganismo que emite la orden del ingreso, para devolver, compensar o imputar lassumas errneamente ingresadas.

o Por otra parte, en las obligaciones contradas por el Fisco, el Tesorero General dela Repblica debe suscribir los ttulos de crdito fiscales.

o Finalmente, el Estado puede colocar ttulos de deuda pblica en el mercado decapitales directamente, por medio de la Tesorera General de la Repblica.

En tanto, el Congreso Nacional, por medio de la Cmara de Diputados y el Senado,concurre a la formacin de las leyes de acuerdo a la Constitucin y segn las atribucionesque sta establece, como ya viramos en la fase de discusin y aprobacin. Las leyes, engeneral, pueden tener origen en la Cmara de Diputados o en el Senado, por mensaje quedirija el Presidente de la Repblica o por mocin de cualquiera de sus miembros. Enparticular, las leyes sobre tributos y presupuestos de la administracin pblica slo puedenoriginarse en la Cmara de Diputados (cmara de origen para estos efectos), por lo quepara el mbito de ejecucin presupuestaria son materias de ley:

o Aquellas que autoricen al Estado, sus organismos y municipalidades para contrataremprstitos destinados a financiar proyectos especficos. En tal caso, la ley debe

indicar las fuentes de recursos con cargo a las cuales se deber efectuar el serviciode la deuda y, si el vencimiento excede el perodo presidencial, debe ser aprobadapor mayora absoluta de los diputados y senadores en ejercicio (ley de qurumcalificado).

o Aquellas materias que autoricen operaciones que pueden comprometer directa oindirectamente el crdito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismosy las municipalidades, exceptuando al Banco Central.

o Aquellas que fijen las normas para la contratacin de emprstitos por parte de lasempresas del Estado y aqullas en que ste tenga participacin.

o Las materias que fijen normas sobre la enajenacin, arriendo o concesin de bienesdel Estado o de las municipalidades.

Para el caso del Banco Central, la Constitucin Poltica del Estado lo define comoun organismo con rango constitucional, de carcter tcnico, que dispone de personalidad

jurdica, patrimonio propio y duracin indefinida. En dicho sentido, posee una Ley OrgnicaConstitucional (N18.840), la cual establece su organizacin, composicin, funciones yatribuciones, indicando adems que el Banco se rige exclusivamente por su normativaorgnica y no le son aplicables las disposiciones generales o especiales, dictadas o quese dicten, para el sector pblico. Slo subsidiariamente y en su mbito de competencia, elBanco Central se rige por las normas del sector privado. A raz de lo anterior, esteorganismo no forma parte de la administracin del Estado y no est sujeto a la


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fiscalizacin de la Contralora General de la Repblica, ni de la Superintendencia deBancos e Instituciones Financieras.

El objetivo del Banco Central, para efectos de la ejecucin presupuestaria, es velarpor la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos yexternos. Sus atribuciones en este sentido son regular la cantidad de dinero y crdito encirculacin, la ejecucin de operaciones de crdito y cambios internacionales, y ladictacin de normas en materias monetaria, crediticia, financiera y de cambiosinternacionales.

Entre las obligaciones del Banco Central est el deber de informar al Presidente de

la Repblica y al Senado respecto de las polticas y normas generales que dicte en elejercicio de sus atribuciones, adems de asesorar al Presidente, cuando ste lo solicite.

El Banco Central slo puede otorgar financiamiento o refinanciamiento a empresasbancarias y sociedades financieras, en tanto, ningn gasto pblico o prstamo puedefinanciarse con crditos directos o indirectos de esta entidad.

A solicitud del Ministerio de Hacienda, el Banco Central puede actuar como agentefiscal en la contratacin de crditos externos e internos, y en aquellas operaciones queson compatibles con las finalidades del banco, para lo cual se requiere la dictacin de undecreto supremo. En este rol, el Banco Central puede:

o Actuar en todo lo relativo al servicio y amortizacin de la deuda externa, directa oindirecta, del Estado.

o Representar al Estado en la conversin y renegociacin de la deuda pblica,externa e interna.

o Con la probacin del Presidente de la Repblica otorgada mediante DecretoSupremo, celebrar acuerdos con los acreedores y suscribir los respectivoscontratos, que obligan al Estado de igual forma que si los suscribiese por s mismo.

o Los emprstitos o prstamos externos otorgados o que se otorgan al Estado deChile, como resultado de las gestiones del Banco Central como agente fiscal, debenser considerados deuda del FISCO. En tal caso, este ltimo, a travs de la

Tesorera General de la Repblica, debe proporcionar al Banco Central los fondosnecesarios para el servicio de los crditos en que este ltimo acta como agentefiscal.

El actual Ministerio de Desarrollo Social (ex MIDEPLAN) tiene encomendadoarmonizar y coordinarlas iniciativas del sector pblico encaminadas a erradicar la pobreza,y orientar la cooperacin internacional, es por ello que una de las funciones especiales delministerio es colaborar con el Ministro de Hacienda en la definicin de las normas definanciamiento para planes y proyectos de desarrollo, as como, mediante sus SecretarasRegionales Ministeriales de Planificacin y Coordinacin (SERPLAC), debe:


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o Prestar asistencia tcnica en materia de planificacin y administracinpresupuestaria a las gobernaciones, municipalidades, servicios pblicos y demsorganismos estatales de la regin que lo soliciten.

o Colaborar con las municipalidades que lo soliciten, en la generacin y diseo deproyectos de inversin regional.

o Mantener informacin actualizada sobre la realidad regional.o Identificar reas y sectores de extrema pobreza o mayor atraso, de tal forma de

proponer polticas, programas o acciones destinadas a superar tales problemas.

Finalmente, los Gobiernos Regionales, mediante sus Consejos Regionales (CORE),deben resolver la propuesta del Intendente respectivo para la definicin de la inversin de

recursos, consultados para la regin, en el Fondo Nacional de Desarrollo Regional(FNDR). As tambin, los Gobiernos Regionales deben asignar los gastos contempladospara la regin por concepto de inversiones sectoriales de asignacin regional, en la Ley dePresupuestos vigente.

1.3. Evaluacin.

La fase de evaluacin implica un ejercicio activo de control y auditoria, el cual noimplica, en exclusiva, un balance final del ejercicio presupuestario, siendo, ms bien, decarcter permanente.

La evaluacin comprende dos modalidades:

Control Interno. Control Externo.

Para el caso del Control Interno, intervienen aqu:

o Control Jerrquico (en las instituciones pblicas donde se ejecuta elpresupuesto respectivo).

o Ministerio de Hacienda, DIPRES.o Oficinas de Presupuesto, Ministerios.o Unidades de Auditora Interna.o Ministerio Secretara General de la Presidencia (SEGPRES).

Para el caso del Control Externo, intervienen aqu;

o Contralora General de la Repblica.o Congreso Nacional.

De acuerdo al texto Principales Aspectos del Proceso Presupuestario en Chile,preparado por la Direccin de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de Hacienda, a


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contar del ao 2000 se aplica un modelo de formulacin presupuestaria, gestin yevaluacin basada en resultados, dando continuidad a experiencias iniciadas en aosanteriores e introduciendo nuevos instrumentos. Una caracterstica central de esteproceso, consistente con las buenas prcticas de administracin financiera, consiste en eluso de los resultados de la evaluacin de polticas pblicas en la etapa de formulacinpresupuestaria, orientando decisiones de asignacin de recursos y de cambio en lagestin de las instituciones pblicas. En tal sentido, los instrumentos a los cuales se hacereferencia son:

o Indicadores de Desempeo.

Permite otorgar un incentivo a los funcionarios de las instituciones y sus gerentespara orientar su gestin a la consecucin de ciertos resultados. Incentivos tales como elreconocimiento, traspaso de responsabilidades, retribuciones econmicas y difusin de losresultados.

En tanto, los indicadores de desempeo proporcionan informacin cuantitativarespecto al logro o resultado en la entrega de los productos generados por lasinstituciones pblicas. Si bien se registran desempeos en mbitos de productos, bienes yservicios entregados, tambin es posible que se midan en resultados intermedios y/ocualitativos, sean estos cambios en el comportamiento de los beneficiarios, o bien, finales,tales como impacto a nivel del fin de un programa.

o Evaluacin de Programas e Instituciones.

Se trata de una evaluacin posterior (ex-post), comprendiendo tres lneas en laactualidad; Evaluacin de Programas Gubernamentales, Evaluaciones de Impacto y,Lnea de Evaluacin Institucional, ms conocida como Evaluacin Comprehensiva delGasto.

Todas estas lneas tienen por objeto contribuir al objetivo de eficiencia en laasignacin de recursos pblicos y han tenido su origen en protocolos suscritos con elCongreso Nacional con motivo de la aprobacin de la Ley de Presupuestos de cada ao, y

a partir del ao 2003 tambin en las normas de administracin financiera del Estado.

La evaluacin tambin busca mejorar la gestin a travs del aprendizajeinstitucional de los administradores o encargados de implementar las polticas yprogramas, aprendizajes derivados del desarrollo de la evaluacin y anlisis de losresultados, contribuyendo as al objetivo de eficiencia operacional del sistemapresupuestario. Adicionalmente la evaluacin permite otro importante objetivo de laspolticas pblicas cual es el accountability (rendicin de cuentas pblicas).


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o Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG).

La elaboracin de los PMG por parte de los Servicios se enmarca en un conjunto dereas de mejoramiento de la gestin comn para todas las instituciones del sector pblico,dentro del cual tambin se cuentan los Indicadores de Desempeo.

Las definiciones de poltica implican la conformacin de reas y sistemas queemanan del espritu que compromete el proceso de modernizacin del Estado. Se trata asde objetivos de gestin comprometidos por los diferentes servicios pblicos, en donde losprincipales actores participantes definen su compromiso, designando un coordinadorespecial para efectos del cumplimiento de este objetivo.

Existe un Comit de Ministros (Interior, SEGPRES y Hacienda), a objeto de velarpor la coherencia, calidad tcnica y nivel de exigencia de los objetivos de gestinacordados. El Ministerio de Hacienda coordina el desarrollo tcnico y operativo.

Si bien la gestin pblica chilena ha avanzado, el PMG es una trababurocrtica y sufoco en el mejoramiento ha disminuido. El incentivo en las remuneraciones se hatransformado en un derecho de los funcionarios, por lo que el perder el PMG conlleva elrechazo de los responsables por parte de las entidades. No se utiliza la informacingenerada en otros procesos de decisiones y, si es que se hace, no queda de manifiesto niqueda conocimiento en las entidades. Si bien la DIPRES defiende que el PMG define el

qu y cmo, en la prctica hay un solo cmo aceptado, en donde el instrumento esutilizado como un mero mecanismo de presin entre las asociaciones de funcionarios y lasautoridades polticas.

o Balance de Gestin Integral.

Los servicios pblicos regidos por el Ttulo II de la Ley N18.575tienen la obligacinde proporcionar informacin acerca de sus objetivos, metas de gestin y resultados, es porello que el Balance de Gestin Integral informa acerca de ellos, siendo una cuenta pblicaal Congreso Nacional.

Los servicios pblicos, responsables de elaborar el Balance de Gestin Integral,emiten un informe al Ministerio Secretara General de la Presidencia, el cual la revisa, paraas relegar a la DIPRES la responsabilidad de definir cuestiones tcnicas y operativas.

El Balance de Gestin Integral es enviado al Congreso Nacional, como reporte decuenta pblica. La informacin generada se utiliza en el proceso de evaluacin Interna querealiza la DIPRES, previo al proceso de formulacin presupuestaria del ao siguiente.


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Ilustracin N4Ciclo presupuestario


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