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Captulo II

ANLISIS DEL CONTROL

1. Significado del concepto de control

En el primer captulo establecimos que el poder poltico, por vir-tud de la necesidad de limitar su ejercicio, se convierte en objeto de control. Conocemos el objeto y sus caractersticas, pero qu es el control?

En cualquier diccionario encontramos que la palabra control no se define como actividad, sino que se explica por medio de sinnimos; algunos de los cuales aluden a actividades tales como revisar, verificar, comprobar.

Sin embargo, en el contexto jurdico la palabra control no se constrie nicamente a supervisar las actividades de otros o las propias, sino que simultneamente establece mtodos que eviten el ejercicio abusivo del poder; es decir, que se acaten las limita-ciones establecidas. Su funcin, pues, no es solamente vigilar el respeto a los lmites, sino tambin evitar el abuso del poder, im-pidiendo que se lleven a cabo acciones que vulneren las normas que la establecen o, en su defecto, imponer sanciones a quienes se extralimiten en el ejercicio de sus funciones.

Sabemos que para gobernar es necesario el poder, pero ste no debe sobrepasar los lmites establecidos por el orden jurdico; por ello, entre otros postulados se busca un equilibrio, toda vez que el derecho, en virtud de la ambigedad, vaguedad y oscuri-dad del lenguaje en que se expresa y de la complejidad del sis-tema jurdico, no siempre ofrece soluciones claras ni unvocas, como en ocasiones pudiera creerse.

CONTROL DEL PODER POLTICO28

Una forma de equilibrar ambas necesidades respetando las es-feras individuales de actuacin, es estableciendo lmites a la au-toridad. No obstante, sabemos que eso no es suficiente, al menos no en todos los casos, y para ello se establecen sistemas de con-trol que vigilen el correcto acatamiento de las limitaciones. La finalidad de todo esto es impedir el abuso del poder o, cuando no se pueda evitar, imponer al infractor la sancin correspondiente y resarcir al afectado en la medida de lo posible.

Por ello, es preciso encontrar un concepto de control, una de-finicin para la funcin de control que sea capaz de describir y delimitar esa actividad en todas sus facetas.

Sabemos que el control es necesario por exigencia propia de la naturaleza del poder poltico para mantener su estabilidad. El control existe porque de otra manera sera posible atentar en con-tra de derechos fundamentales que deben ser protegidos, y no se puede permitir a los gobernantes el ejercicio arbitrario del poder; es una conquista histrica.

Para Manuel Aragn, el control... [es] el vehculo a travs del cual se hacen efectivas las limitaciones del poder.22 Como definicin general de control me parece aceptable a pesar de que no seala el tipo de control que se va a realizar, ni quin es el responsable de su actualizacin, aun cuando es importante que se destaque la diferencia entre control y limitacin.

Los conceptos de control son variables, en virtud de la diver-sidad de objetos que pueden ser sometidos a control, as como la pluralidad de sistemas de control que pueden ser establecidos. Por ejemplo, hay autores que relacionan el control con el concepto de garanta. Manuel Aragn,23 sin llegar a identificar dichos con-ceptos, sostiene que el control es la garanta de la vigencia de la limitacin. Por ello considero que el control es el conjunto de

22 Aragn, Manuel, Interpretacin de la Constitucin y el carcter objeti-vado del control jurisdiccional, Revista Espaola de Derecho Constitucional, ao 6, nm. 17, mayo-agosto de 1986, p. 87.

23 Ibidem, p. 88.

ANLISIS DEL CONTROL 29

medios que garantizan las limitaciones establecidas al ejercicio del poder; la forma en que se asegura la vigencia de la libertad y de los derechos fundamentales del ser humano. El control es, pues, un sistema de vigilancia que asegura la observancia del sis- tema jurdico.

El trmino control tiene un significado unvoco, y una defi-nicin no puede variar mucho sino slo en su extensin o com-prensin; es por ello que la mayora de las definiciones son simi-lares. Conviene aclarar que en principio ningn autor identifica control con garanta, dado que garanta es un concepto ms amplio que asegura el cumplimiento de obligaciones, normas o principios, y no se refiere exclusivamente a la observancia de limitaciones al poder poltico. Si control y garanta fuesen sin-nimos, esto implicara que la conducta que se pretende limitar no es realizable. Pero un sistema de control no puede garantizar que no se verifiquen conductas que se traduzcan en un ejercicio excesivo de atribuciones; sin embargo, s puede desincentivar la realizacin de dichas conductas o de aquellas que se ejecutan sin competencia, y fincar responsabilidad e incluso resarcir el dao en ciertos casos.

Para autores como Galeotti,24 no existe control si no conlleva una sancin. En ese mismo sentido se expresa Karl Loewenstein25 al sustentar que el fin del control poltico (refirindose a con-trol de poder poltico) es poder exigir responsabilidad poltica, y existe cuando un detentador del poder da cuenta a otro del cum-plimiento de la funcin que le han atribuido. La responsabilidad es una de las formas fundamentales de sancin vinculada a me-canismos de control.

La funcin de la sancin no corresponde propiamente al con-trol, aun cuando se configure como el atributo esencial del dere-cho, ya que el fin del control es evitar el abuso de facultades, y la sancin impone responsabilidad a quien se ha extralimitado

24 Galeotti, citado por Aragn, op. cit., p. 93.25 Loewenstein, op. cit., p. 70.

CONTROL DEL PODER POLTICO30

en el ejercicio del poder. Por lo tanto, estrictamente hablando no est vigilando la observancia de la limitacin, sino que corrige el abuso cometido. Se podra decir que la sancin es una de las consecuencias remediadoras del acto que se pretende controlar, pero no pueden identificarse como la misma cosa. El control es ms amplio, significa que existen lmites, instituciones y proce-dimientos de vigilancia y supervisin de dichos lmites y adems sanciones que pueden ser aplicadas por medios coactivos.

El error radica en reducir la funcin de control a la sancin, pues a pesar de ser necesaria para hacer eficaz la limitacin, en el entendimiento de que sin una sancin no tendra trascendencia alguna incurrir en abusos, y el control carecera de sentido. De-bemos recordar que la finalidad esencial del control es impedir el abuso de poder; sancionarlo o remediarlo son funciones se-cundarias del control. Es la sancin tan solo uno de los aspectos del control; si bien es una muy importante, por su posible efecto intimidatorio no abarca toda la funcin de control.

La sancin, entendida como consecuencia jurdica, puede ser de carcter premial o de castigo, ya sea que su funcin sea in-centivar o desincentivar la realizacin de la conducta regulada. Es decir, no toda sancin est vinculada a un acto coactivo de manera directa. El derecho no puede operar solamente a travs del miedo, sino que debe generar la conviccin de que debe ser obedecido. Es por ello que las sanciones que se establecen como parte de un sistema de control operan no solamente de manera intimidatoria para que no se abuse del ejercicio de las funciones atribuidas, sino tambin de manera correctiva, para en su caso reparar el agravio; su establecimiento hace efectivo el control.

Karl Loewenstein26 no propone una definicin de control, pero seala que la funcin de control se manifiesta de dos maneras cuando es:

a) Obligatorio y recproco, por participar dos o ms rganos en la realizacin de actos estatales en virtud de una norma ju-

26 Ibidem, p. 252.

ANLISIS DEL CONTROL 31

rdica, ya que stos slo podrn llevar a cabo determinadas funciones conjuntamente, o

b) Un control discrecional y unilateral, si es de un rgano res-pecto de otro; se considera facultativo, por dejar al arbitrio de ese rgano la decisin de ejercer o no el control, pues el detentador individual de poder est facultado constitucio-nalmente para intervenir en la actividad de otro y frustrar su accin.

Es importante distinguir las dos posibilidades del control, ya sea que la funcin estatal se realice por cooperacin, o bien si la actualiza un poder respecto de otro, aun cuando esto ltimo no sea enteramente facultativo, en virtud de la responsabilidad, aunque s puede llamarse de ejercicio discrecional. Si se dejara al arbitrio del rgano juzgar la necesidad de ejercer el control, ste perdera su imparcialidad y dejara de cumplir con su fun-cin de vigilar a otros rganos para evitar el abuso del poder, lo cual tendra como consecuencia que en determinadas ocasiones se ejerciera el control discriminatoriamente. La discrecionalidad radica en la oportunidad del ejercicio del acto de control, no en la forma de su realizacin.

Konrad Hesse27 tampoco define el control, pero afirma que la cooperacin, la responsabilidad y el control asegurado en la Constitucin evitan el abuso del poder. Con ello implica que no es suficiente regular un sistema de control para garantizar la efi-cacia de las limitaciones al poder si no se establece un sistema de responsabilidades como sancin a la norma que limita. Respecto de la sancin, se sealaba anteriormente que si bien es necesaria, el control no se reduce a ella, ni deja de existir por su ausencia. Un sistema de control sin sancin sera aquel que impide comple-tamente la realizacin de aquellas actividades que impliquen un abuso o extralimitacin de la esfera competencial.

27 Hesse, op. cit., p. 20.

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Las normas que carecen de sancin coactiva no dejan por ello de ser normas jurdicas puesto que pueden tener funciones diver-sas, pero s podemos afirmar que toda norma tiene una sancin en el sentido de consecuencia jurdica. Kelsen28 explica dicho fenmeno mediante la idea de unidad del sistema jurdico y la clasificacin de las normas en normas independientes, que son aquellas que prevn una sancin coactiva, y normas no indepen-dientes, que necesitan vincularse a otras normas que s estable-cen actos coactivos. La ausencia de sancin coactiva no anula la eficacia del control.

En toda funcin de control existe una sancin entendida como consecuencia jurdica, mas no como acto coactivo. As, por ejem-plo, tenemos la realizacin conjunta de una funcin, la responsa-bilidad poltica o la posibilidad de declarar un acto o norma nulos o inaplicables.

Es necesario tomar en cuenta que el control debe ser ejercido por rganos imparciales, que no busquen nicamente incremen-tar el propio poder, independientes en su actuacin del poder que deben controlar y cuya finalidad debe ser siempre velar por el res-peto a la Constitucin y al sistema jurdico que de ella emana.

As, Reinhold Zippelius29 considera que el control consiste en que ningn poder adquiera superioridad respecto de los otros, ni sus decisiones sean determinantes, sino que permanezcan en equilibrio. Para l, la funcin de control es evitar que el poder po-ltico sobrepase a la norma jurdica, es decir, que se respeten las limitaciones establecidas. Considera el fin mediato del control, como su objetivo, olvidndose de su fin inmediato, que consiste en evitar el abuso del poder o detener el poder que se ejerce ar-bitrariamente.

28 Kelsen, Hans, Law as an Specific Social Technique, University of Chi-cago Law Review, vol. 9, pp. 41, 42 y 87, y Teora pura del derecho, cit., pp. 67 y ss.

29 Zippelius, Reinhold, Teora general del Estado, Mxico, UNAM, 1985, p. 323.

ANLISIS DEL CONTROL 33

Segn Hesse,30 el orden jurdico debe garantizar la unidad es-tatal y la realizacin de sus funciones, eliminando el abuso de competencias del poder, y en concordancia con Zippelius y Ara-gn, sostiene que tal garanta y aseguramiento no es slo cues-tin de fijacin de normas sino, sobre todo, adems, de actualiza-cin del orden jurdico.

Loewenstein31 tambin sostiene, al decir que el control consis-te en la estructura misma de un gobierno constitucional, que en donde el poder se distribuye entre varios detentadores que par- ticipen en la formacin de la voluntad estatal, hay control. Ex-plica asimismo las formas de llevar a cabo el control, pero no las define as; slo indica que el mecanismo ms eficaz de control es la atribucin de funciones. Y agrega que la funcin de control debe ser distribuida entre todos los detentadores de poder para fortalecer las limitaciones mediante el control por cooperacin entre rganos.

El derecho es la forma en que se regula el control; son las normas jurdicas las que establecen lmites al poder poltico, al igual que las que determinan las relaciones entre los rganos del Estado, elaborando as sistemas de control. De las opiniones an-tes mencionadas podemos observar cmo el orden jurdico es un elemento fundamental del control y, paradjicamente, es tambin su objeto. Por medio de la regulacin se logra un control efectivo y obligatorio, pero el derecho no constituye el nico medio de control en una sociedad.

2. Tipos de control

Habiendo determinado qu es el control del poder poltico, procederemos a analizar los distintos tipos de control que pueden darse, as como algunas de las clasificaciones propuestas, para poder encontrar la forma ms eficaz de controlar el poder polti-co, principalmente por lo que se refiere al control interorgnico.

30 Hesse, op. cit., pp. 14 y 15.31 Loewenstein, op. cit., p. 69.

CONTROL DEL PODER POLTICO34

A. Clasificaciones posibles de los controles del poder

La diversidad de medios de control puede deberse a mltiples causas, ya que, por ejemplo, al referirse a fenmenos diversos puede ser por su modo de ejercicio poltico, jurdico o adminis-trativo, y sin embargo la finalidad es comn a todos al atender a la adecuacin de los actos de los rganos a la norma jurdica que la limita para evitar la comisin de abusos.

Esta variedad en la tipologa de los controles tambin puede deberse a que existen distintos objetos susceptibles de control: normas jurdicas, actos de gobierno (especficamente actos del Poder Ejecutivo), de la administracin pblica, del Poder Legis-lativo o del Poder Judicial; al ser control de normas y actos se convierte en un control objetivo. Adems, puede tratarse de un control subjetivo respecto de individuos.

Otro factor que influye en la multiplicidad de tipos de control es el sujeto u rgano que realiza dicha funcin, es decir, de la forma en que interactan los rganos y los individuos. Loewens-tein32 reparte la funcin de control entre todos los detentadores de poder: el gobierno, el Parlamento (el Poder Legislativo en el caso de Mxico), los tribunales y el electorado.

Para Zippelius,33 el problema del control del poder se reduce a la institucin de una pluralidad estructural y a la divisin de funciones. Sin embargo, este criterio es insuficiente si no se es-tablecen tambin limitaciones subsidiarias al ejercicio del poder poltico y sistemas de control que verifiquen la vigencia de stas, tales como la realizacin conjunta de determinadas funciones, la posibilidad de impedir la actuacin de otros rganos estatales, el establecimiento de sanciones y de un sistema de responsabi-lidades.

Otra forma de clasificar el control es de acuerdo con su tempo-ralidad, es decir, de conformidad con el momento en que se lleva a cabo. As, puede ser:

32 Idem.33 Zippelius, op. cit., p. 322.

ANLISIS DEL CONTROL 35

1) Previo. Es de tipo preventivo, ya que se verifica antes de la realizacin del acto. Generalmente es ejercido por un rga-no judicial, pero no necesariamente, ya que puede ser un rgano de tipo poltico, como lo fue en su tiempo el Supre-mo Poder Conservador, o bien por un rgano que tenga a su cargo completar cierta funcin o sancionarla. Tambin podra ser realizado por el Poder Legislativo antes de la emisin o reforma de una norma, a travs de comisiones u rganos internos de control, o

2) Posterior. ste se lleva a cabo cuando el acto ya se ha con-sumado, es decir, que ya no tiene como fin evitar una situa-cin de abuso de poder, sino que va a remediar un conflic-to suscitado por el ejercicio excesivo de facultades. Por lo general el control se realiza mediante la anulacin de los efectos que causan perjuicios, o, en su defecto, mediante la reparacin del dao. El control puede referirse tanto a actos como a leyes; sin embargo, no en todos los sistemas jur-dicos se siguen los mismos procedimientos (en unos pro-cedera la anulacin total o parcial de los efectos, en otros probablemente la derogacin de la ley). Para este efecto se han establecido tribunales constitucionales, como es el caso de Italia, Espaa o Alemania.

En el caso del control posterior se hace patente otra de las cualidades del control, adems de las de supervisin y verifica-cin de la vigencia de los lmites, que consiste en la posibilidad de remediar el dao causado al gobernado. Este tipo de control generalmente se ejerce por va de accin, es decir, a peticin del perjudicado.

Cuando el rgano controla a solicitud de los gobernados, emi-te forzosamente una resolucin que contempla una sancin por tratarse de un control jurdico, y esta consecuencia jurdica reper-cute de dos maneras: una en la autoridad a ttulo de responsabili-dad, y la otra como reparacin respecto del gobernado.

CONTROL DEL PODER POLTICO36

Jellinek34 hace una clasificacin distinta del control a partir de su conformidad con el orden jurdico establecido:

1) Controles generales y difusos. Son aquellos que no estn institucionalizados, y por lo mismo corresponden a las li-mitaciones no institucionalizadas, lo cual no implica que no sean efectivas. Son, por ejemplo: la prensa, la opinin p-blica y los controles sociales no institucionalizados. Cabe sealar que en este caso se utiliza el trmino institucionali-zado como equivalente a juridificado; por lo tanto, Jellinek se refiere aqu a lmites y controles extrasistemticos, no regulados ni controlables jurdicamente.

2) Controles institucionalizados. stos a su vez pueden ser ju-rdicos: es control de carcter objetivado que se efecta de acuerdo con razones jurdicas, de manera necesaria y por un rgano independiente (en su actuacin y funcin de control) e imparcial (que no busque satisfacer intereses propios al ejercitar el control); o polticos: stos son de carcter sub-jetivo y de ejercicio voluntario (en contraposicin a obliga-torio), que se encuentran a cargo de superiores jerrquicos o de aquellos que de alguna manera se hallan investidos de mayor autoridad.

El control jurdico es objetivado en virtud de que est referido a actos y que su parmetro de actuacin est demarcado por un conjunto de normas preestablecidas que no son susceptibles de modificacin por quien las ejerce, de tal manera que la resolucin emitida no puede ser arbitraria, pues est sujeta a esas normas.

Loewenstein,35 de una manera similar, aunque atendiendo a un criterio distinto al de Jellinek, ha clasificado al control de acuer-do con su mbito de actuacin en controles verticales y horizon-tales.

34 Jellinek, Giorgio, Teora general del Estado, Madrid, V. Surez, 1914, 2 vols., pp. 91 y 92.

35 Loewenstein, op. cit., pp. 232 y 233.

ANLISIS DEL CONTROL 37

Los primeros son modos de accin entre los poderes institui-dos y la sociedad, como el federalismo, las garantas individuales y el pluralismo, entre otros, dados cuando la sociedad se enfrenta al Estado.

Los horizontales operan dentro del aparato estatal, y se subdi-viden en: 1) controles intraorgnicos, que son controles internos que se articulan dentro del rgano mismo, y 2) controles interor-gnicos, stos funcionan entre los distintos rganos estatales de manera recproca, y a travs de la cooperacin se evita la concen-tracin de facultades y el bloqueo de actuacin entre poderes. Por ello es importante considerar la incompatibilidad de funciones como otra forma de control necesaria.

En un sistema poltico de tipo democrtico se dan, segn Loe-wenstein,36 cuatro tipos de controles interorgnicos:

l) Del Ejecutivo al Legislativo.2) Del Legislativo al Ejecutivo.3) Del Judicial hacia el Legislativo y Ejecutivo.4) Del electorado hacia los tres poderes (en el caso de Mxico,

el Poder Judicial no puede ser controlado por el electorado, dado que sus miembros no son electos por el pueblo).

A pesar de actuar en mbitos distintos, los controles horizon-tales necesitan complementarse con los verticales, que son los que mantienen el contacto con la realidad poltica y social, ya que siempre se adecuan a los cambios de la vida diaria; en cambio, los horizontales son permanentes, y para reformarse deben pasar por un complejo procedimiento jurdico.

Loewenstein37 tambin hace alusin al control poltico, enten-diendo por ste al control del gobierno, o de los detentadores de poder, y asevera que el mecanismo ms eficaz en ese caso es la atribucin de funciones estatales a diferentes rganos. Me parece que como primer paso hacia el control es el correcto; sin embar-

36 Ibidem, p. 253.37 Loewenstein, op. cit., p. 68.

CONTROL DEL PODER POLTICO38

go, se debe cuidar de no hacer una disgregacin excesiva de com-petencias, pues como correctamente sostiene Zippelius,38 puede transformarse en un obstculo para el control mismo.

Hay controles que se ejercitan conjunta o independientemente, y en el primer caso se debe estar alerta para evitar que un poder pueda ejercer influencia sobre otro, pues podra impedirle lograr el control, o bien obligarlo a actuar de conformidad con sus inte-reses y a su conveniencia.

Existen tambin formas de control que son autnomas y se ejercitan discrecional e independientemente (el veto, por ejem-plo), impidiendo la realizacin de un acto estatal. Estas faculta-des constituyen un peligro al funcionamiento de un Estado, pues permite a la autoridad frenar o limitar la actuacin de otro a su gusto, y por ello deben establecerse adems sistemas para salvar de manera racional ese tipo de bloqueos cuando es arbitrario. El control no slo debe garantizar la vigencia de las limitaciones al poder, sino que tambin debe permitir el cumplimiento de las tareas del Estado.

De manera esquemtica se podran representar de la siguiente forma:

CLASIFICACIN

Criterios Tipos de control

Modos de ejercicio:

Discrecional (poltico)

Necesario (jurdico)

Ambos (administrativo)

Objeto controlado:

objetos (normas o actos)

sujetos

rgano controlante: gobierno

Poder Legislativo Poder Judicial electorado

Temporalidad: previo posterior

38 Zippelius, op. cit., p. 330.

ANLISIS DEL CONTROL 39

CLASIFICACIN

Criterios Tipos de control

Realizacin:conjunta: sucesiva o simultnea

independiente

Juridificacin:extrasistemti-cos: generales y difusos

controles insti-tucionalizados (jurdicos o polticos)

Efectos: preventivos de remediacin reparacin anulacin

mbito de actuacin: verticales

horizontales: interorgnicos e intraorgnicos

B. Tipos de control de la constitucionalidad

La clasificacin de los tipos de control de la constitucionalidad tiene ciertas peculiaridades, en virtud de lo cual presentamos su anlisis de manera independiente, aun cuando algunas categoras puedan repetirse. Bsicamente existen dos formas de control de la constitucionalidad:

1) Abstracto, como recurso contra leyes. Es una operacin sin lmites materiales. Se trata de un control sin vinculacin a la apli-cacin de la norma; la legitimacin generalmente es objetiva. La impugnacin directa no requiere ningn tipo de relacin subjeti-va entre los legitimados y la norma, ya que se atacan vicios for-males o materiales derivados del proceso de creacin de la norma. El objeto de este recurso de inconstitucionalidad es la ley, en-tendida en trminos genricos, es decir, en relacin con su rango normativo. Por ello es que la resolucin del tribunal que revise la constitucionalidad de la norma ser de nulidad, y

CONTROL DEL PODER POLTICO40

2) Concreto, que se refiere a una consulta que el juez o tribunal puede presentar para determinar si se aplica o no la ley depen-diendo de su constitucionalidad, es decir, no es necesario que la parte agraviada se inconforme, sino que basta con que la autoridad que debe aplicar la norma se percate de la inconstitucionalidad de la misma, para que inicie el procedimiento de declaracin de constitucionalidad de la norma en cuestin.

Generalmente se configura como un control indirecto, pero como un medio directo de impugnacin. Debemos aclarar que solamente el juez puede iniciar esta consulta o cuestin de in-constitucionalidad, cuando durante un proceso considere que la norma que debe ser aplicada es inconstitucional. Pero el juez no puede aplicar directamente la Constitucin sino hasta que medie resolucin del tribunal competente en materia constitucional que autorice la inaplicacin de la norma al caso.

Por lo tanto, no puede tener efectos suspensivos respecto de la ley, pero s del acto de dictar sentencia, la cual se ver afectada por la resolucin de inconstitucionalidad, la cual incluso podra surtir efectos erga omnes.

Una de las formas de operar es como control preventivo o a priori, el cual deriva del principio de supremaca de la Consti-tucin frente a las leyes, pues en este caso el control es directo, dado que se establece un autocontrol de la norma fundamental, circunscribiendo la actuacin de los rganos pblicos a su esfera competencial preestablecida, con el fin de evitar interferencias recprocas o con los derechos fundamentales; como en el caso del control de tratados internacionales en las Constituciones alemana o espaola.

Como control a posteriori funcionan los controles que tienen por objeto restablecer el estado del derecho vulnerado debido a la no adecuacin de las normas o actos de autoridad a la Consti-tucin, como podra ser el caso del amparo.

El control de la constitucionalidad puede dividirse en dos ca-tegoras dependiendo del alcance de los efectos que producen las resoluciones de los tribunales competentes para analizar las cues-

ANLISIS DEL CONTROL 41

tiones que se presenten, los cuales pueden ser relativos, es decir, que la resolucin solamente surte efectos entre las partes; o bien, pueden ser generales, o erga omnes, si la resolucin hace decla-raciones generales, dependiendo de si se trata de una resolucin de inaplicacin o de nulidad de la norma declarada inconstitucio-nal, respectivamente.

Otro aspecto importante que debe tomarse en consideracin es la vinculacin de las sentencias que declaran la inconstitucio-nalidad de alguna norma respecto de las autoridades, dado que pueden ser generales, obligando a todas las autoridades, o bien solamente a aquellas que intervienen en el acto reclamado por las partes.

En el caso de las resoluciones con efectos particulares, stas solamente vinculan a la autoridad que realiz el acto que ha sido impugnado, puesto que slo tendr efectos para la persona que ha interpuesto el recurso y respecto de aquello que se haya conside-rado violatorio de los derechos fundamentales. Por el contrario, una declaracin con efectos generales es vinculante para todas las autoridades, aun aquellas que no intervinieron en el acto, y puede configurarse como un deber general de no aplicacin o como una declaracin de nulidad, dependiendo de si se trata de un recurso o de una cuestin de inconstitucionalidad, respectivamente.

Podemos mencionar una clasificacin ms en la doctrina que se refiere a la naturaleza del rgano que ejerce el control de cons-titucionalidad. ste puede ser realizado:

1) Por rgano poltico. Cuando se trata de un rgano distin-to del Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que tiene como funcin principal y exclusiva conservar la pureza de la Constitucin fren-te a las leyes y actos de autoridades, declarando la constituciona-lidad o inconstitucionalidad de dichos actos. Dicho sistema tiene como caractersticas:

a) Que se confiera el control a un rgano independiente del Legislativo, Ejecutivo o Judicial, como fue el caso del Su-premo Poder Conservador, establecido en las Siete Leyes Constitucionales de 1836; aunque tambin puede encomen-

CONTROL DEL PODER POLTICO42

darse a alguno de ellos, como en el caso del Consejo Cons-titucional francs.

b) La solicitud de declaracin de inconstitucionalidad la for-mula un rgano estatal o un grupo de funcionarios pblicos en contra de la autoridad que puede resultar responsable, y

c) El procedimiento de revisin de la constitucionalidad no tie-ne las caractersticas propias de un verdadero procedimien-to contencioso, y se caracteriza, en cambio, por la recopila-cin y anlisis de elementos, estudios y consideraciones, no sujeta a regulacin jurdica previa, sino encomendada a la discrecin del rgano conocedor.

2) Por rgano neutro. ste es realizado por el Estado a travs de uno de sus rganos constituidos; en principio, tampoco habra ningn problema en el sentido de que se creara especialmente un rgano para ello que ejerciera las funciones que le fueran atri-buidas dentro de su competencia, esencialmente actos polticos, tales como la disolucin del Parlamento, promover plebiscitos, refrendar y promulgar leyes, etctera. Lleva a cabo una activi-dad que no es de imperio, sino simplemente mediadora, tutelar o reguladora de la vida jurdica del pas. Este sistema procede del pensamiento jurdico europeo, basado en las ideas expuestas por Benjamn Constant, respecto de las funciones esenciales del monarca.

3) Por rgano jurisdiccional. Su principal caracterstica radica en confiar a los jueces el control de la constitucionalidad. Esto representa una gran ventaja: la atribucin de la funcin controla-dora de la constitucionalidad a un rgano que se caracteriza por el ejercicio de la funcin judicial, es decir, la resolucin de con-flictos y la interpretacin de las normas. Dicho rgano judicial goza, por otra parte, de una independencia que se caracteriza por su imparcialidad y su conocimiento del sistema jurdico, convir-tindose as en un rgano idneo para realizar el control. ste se realiza de conformidad con las normas de un verdadero proceso y bajo estricto apego a la Constitucin.

ANLISIS DEL CONTROL 43

Este sistema de control puede a su vez dividirse en dos especies ms dependiendo del tipo de rgano jurisdiccional que realiza la competencia, ya que puede ser realizado por tribunales ordina-rios, o bien por un tribunal especial. En el primer caso la funcin del control de la constitucionalidad se atribuye a determinados rganos del propio Poder Judicial, ya sea federal o local, los cua-les adems de sus competencias inherentes tendrn una compe-tencia especial para ejercer el control de la constitucionalidad de las leyes; ste se denomina control difuso. En el segundo caso, el control se realiza por un rgano especial que puede no ser un rgano del Poder Judicial, pero es un tribunal creado para ejercer una funcin especfica, y se diferencia de los dems tribunales en razn de su competencia, que es el control de la constitucionali-dad de las leyes; ste es el caso del control concentrado.

4. El control por rgano mixto. En este caso la defensa de la Constitucin se efecta por medio de un rgano cuya naturaleza es tanto poltica como judicial, o bien por la accin conjunta de un rgano poltico y uno judicial, de tal manera que parte de la Constitucin es defendida polticamente frente a ciertos actos de autoridad y parte, judicialmente, frente a otra clase de actos.

Esto nos conduce, de nuevo, a la posibilidad de separar en dos clases ms el control de la constitucionalidad, dependiendo de las materias o disposiciones que puede examinar. As tenemos, por una parte, los sistemas de proteccin total, que son los nicos que llevan a cabo un control completo de la Constitucin, pues-to que pueden examinar las vulneraciones a cualquier precepto constitucional. O los de control parcial, que protegen slo algu-nos de los aspectos, o determinados mbitos de la Constitucin; por ejemplo, la parte relativa a los derechos fundamentales, o respecto de la distribucin competencial entre rganos pblicos, o cualquier otra que se determinara especficamente.

Podramos afirmar ahora que aun cuando es posible estable-cer distintos criterios de clasificacin de los medios de control de la Constitucin, el que verdaderamente puede conducirnos a

CONTROL DEL PODER POLTICO44

diferenciar los modos de realizar dicho control es el que hace re-ferencia a los rganos. La distincin entre control concentrado y control difuso no solamente nos permite hacer una separacin de los rganos judiciales distinguindolos por la competencia, sino que tambin permite identificar al rgano con la funcin que rea-liza al deslindar los diversos mbitos competenciales. As, en un sistema de control concentrado solamente existe un rgano que ejerce el control del orden constitucional, lo cual debe reforzarse mediante la autonoma e independencia en la actuacin de dicho rgano.

El control difuso, en cambio, es un tanto ms disperso en la medida de que, por ejemplo, en un Estado federal puede darse el caso de que un rgano jurisdiccional local ejerza competencias de orden constitucional, pudiendo dictar una resolucin que pre-juzgue la constitucionalidad de una norma en un sentido distinto al que podra haber interpretado un rgano jurisdiccional del or-den federal, o del que el rgano federal, al cual se hubiese atri-buido dicha competencia en ltima instancia, pudiera establecer.

Intentaremos resear lo anterior de manera esquemtica:

CLASIFICACIN

Criterios Tipos de control de la constitucionalidad

Modos de impugnacin:

control abstracto (independiente de la aplicacin

de la norma)

control concreto (con motivo

de su aplicacin a un caso)

Objeto controlado: normas actos

Tipo de rgano controlante: poltico jurisdiccional neutro mixto

Temporalidad: previo posterior

ANLISIS DEL CONTROL 45

CLASIFICACIN

Criterios Tipos de control de la constitucionalidad

Realizacin:conjunta: sucesiva

o simultneaindependiente

Distribucin competencial:

difuso: varios rganos

concentrado: un rgano

especializado

Efectos:

Preventivos (control a

priori)

de remediacin (control a posteriori)

Reparacin (control

a posteriori)

Anulacin (control a posteriori)

Modo de accionarlos

a peticin de parte de oficio

Modo de proteccin: total parcial

3. Diferencia entre control y limitacin

La finalidad de este inciso es demostrar que existe una dife-rencia entre control y limitacin, a pesar de estar estrechamente relacionados.

Las limitaciones establecen las fronteras a las posibilidades de actuacin de los rganos de gobierno. Pero el poder puede excederse, rebasar dichas fronteras y transformarse en un man-dato arbitrario. La funcin del control es vigilar la observancia y respeto de las limitaciones. Una forma efectiva y permanente de establecer limitaciones es por medio del derecho, tanto en la Constitucin como en la ley, los decretos o los reglamentos, en virtud de su fuerza obligatoria.

Para Manuel Aragn, la limitacin resulta de una norma abs-tracta y el rgano de control es actualizador de una limitacin

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preestablecida.39 Es decir, que el rgano que ejerce el control tiene la obligacin de verificar que la limitacin sea respetada. En su opinin, los lmites buscan preservar la supremaca cons-titucional, y el control es la garanta del acatamiento de las limi-taciones.

Es correcto afirmar que establecer limitaciones sin un medio de control es inefectivo y poco realista, pero no es vlido pensar que los controles permiten asegurar que la conducta no deseada no se verificar. Por ello es oportuno diferenciar tambin los con-ceptos de control y garanta.

Las garantas son los medios que permiten asegurar los dere-chos y protegen la libertad de los abusos que la autoridad pudiera cometer. Las limitaciones son un tope al ejercicio del poder, pero no garantizan que no se incurrir en tales abusos. Es nicamente a travs de los diversos instrumentos de control como se logra garantizar la efectividad de las limitaciones establecidas.

Por otra parte, es oportuno aclarar, con Manuel Aragn, que el rgano controlante no limita, asegura la vigencia de las limi-taciones fijadas objetivamente por el derecho.40 Es decir, sola-mente hace eficaces los lmites establecidos, pero no puede crear o fijar nuevas limitaciones a los dems rganos; sa es funcin del rgano constituyente y del Legislativo, en su caso.

Para que la limitacin sea efectiva es preciso que los contro-les sean institucionalizados, es decir, que estn prescritos por el derecho y funcionen de manera regular. En la opinin de Manuel Aragn,41 la Constitucin podra sobrevivir sin controles socia-les o polticos; el control jurdico, en cambio, es absolutamente necesario, principalmente para preservar la vigencia del orden jurdico y la supremaca de la Constitucin.

Existen mltiples limitantes al poder del Estado, como son la Constitucin, la soberana, o bien limitantes al titular del Poder

39 Aragn, op. cit., p. 97.40 Ibidem, p. 131.41 Ibidem, p. 136.

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Ejecutivo o al ejercicio de sus funciones, como por ejemplo el hecho de que su mandato sea temporal, que no pueda reelegirse su titular, las determinaciones de su propio partido poltico, etc-tera. Sin embargo, todas esas limitaciones careceran de signifi-cado si no hubiera formas para asegurar su cumplimiento, por lo que se establecen sistemas de control.

Algunos de los medios de control quedan fijados en las leyes, y es a los rganos del Estado a quienes corresponde vigilar su permanencia. Pero como ya sabemos, existen otros tipos de con-troles que no estn institucionalizados, como son el electorado, la opinin pblica y los grupos de presin, entre otros.

Para Reinhold Zippelius, el poder distribuido es conjunta y simultneamente limitado y controlado. Aunque tiene razn al considerarlo limitado, parece que confunde en cierta manera li-mitacin y control, dado que la separacin de funciones constitu-ye una limitacin al ejercicio del poder, pero no asegura, si no se establecen sistemas de control, que no existan abusos en su ejer-cicio. Esto lo reconoce al afirmar: La limitacin como principio poltico se traduce en un esquema de organizacin y distincin funcional de poderes, pero con un vnculo de coordinacin jur-dicamente regulado,42 cuyo fin es evitar la concentracin de po-der. Finalmente, ese vnculo de coordinacin parece configurarse como una forma de control jurdicamente establecida.

Podramos decir que una limitacin implica sealar el alcan-ce de las facultades de la autoridad, mediante normas jurdicas para darle fuerza obligatoria y as impedir el abuso en el ejercicio de las facultades correspondientes. Es una frontera que marca el punto de partida y hasta dnde se puede llegar en la realizacin de una funcin; pero como barrera no es infranqueable.

El control, en cambio, no implica una limitacin a la actividad de las autoridades, sino que consiste en un procedimiento de su-pervisin y vigilancia de las actividades realizadas por la autori-dad, ya sea por medio de la cooperacin o la simple comproba-

42 Zippelius, op. cit., p. 326.

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cin de la observancia de las normas que establecen los lmites, garantizando la efectividad de las limitaciones.

4. Concepto ideal de control

El control puede ser ejercido por la sociedad misma o por los rganos de poder. La finalidad de este trabajo es saber cmo se articulan los mecanismos de control entre los rganos del Estado, que por el sistema de frenos y contrapesos en ocasiones se con-figurarn como rgano controlante y en otras como rgano con-trolado, dependiendo de la funcin desempeada. A continuacin haremos algunas precisiones con objeto de proponer una defini-cin de control para efectos del anlisis que se va a realizar.

El objeto del control es el poder poltico, que es la facultad de dirigir y ordenar una comunidad poltica aun en contra de la vo-luntad de los gobernados, mediante actuaciones coercitivas.

El control se dirige hacia actos del Poder Ejecutivo y del Le-gislativo, en virtud de lo cual se le considerar un control objeti-vo de actos que materialicen las funciones estatales que les han sido atribuidas.

Es un control poltico a pesar de que su parmetro de actuacin lo constituye un orden jurdico y de que su resultado siempre se basar en razones jurdicas. Esto se debe a que es un control de oportunidad que se efecta cuando la situacin lo amerite a con-sideracin del rgano controlante, pero que no necesariamente acarrea una sancin. En el caso del control realizado por el Poder Judicial normalmente se trata de un control jurdico, aunque ex-cepcionalmente puede calificarse como poltico, lo cual depende del tipo de funciones que ejerza.

Las limitaciones establecidas al ejercicio del poder son las normas jurdicas que indican hasta dnde puede llegar la posibi-lidad de actuacin de los gobernantes y la forma en que se ejer-cen sus funciones; por lo mismo, los instrumentos de control se instituyen para supervisar su cumplimiento.

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Debemos recordar que para que el control sea dable es nece-saria, adems de la atribucin de funciones estatales y la deli-mitacin de facultades en el orden jurdico, la existencia de una interrelacin de estructuras constitucionales que faciliten el esta-blecimiento de controles recprocos entre los rganos para lograr el equilibrio entre poderes.

Antes de proponer una definicin de control sealaremos otro elemento fundamental: su finalidad. El control se instituye para evitar que la autoridad se exceda en el ejercicio del poder, y no permitir que abusen de sus facultades en perjuicio de los goberna-dos, manteniendo as el equilibrio de fuerzas entre los poderes.

Por lo tanto, podemos afirmar que el control del poder poltico es la facultad concedida a los rganos del Estado por el orden jurdico para que en el curso de su interrelacin vigilen la obser-vancia de las limitaciones establecidas al ejercicio de sus funcio-nes y las hagan efectivas.