a, Concepto

El PRESUPUESTO

El Presupuesto Fiscal

Un presupuesto no es otra cosa que la expresiónfinanciera de la planificación. o sea, la introducción devalores monetarios a la planificación.

Pero no siempre un presupuesto lleva consigo elplan. E"n la mayor(a de los casos se limita a ser una simplelista de gastos debidamente ordenados. Por el contrario,toda planificación, para llevarla a cabo, debe expresarse enun plan financiero.

Por otra parte la Planificación abarca una serie deaños y es un proceso continuo, El presupuesto tiene unperiodo relativamente corto, normalmente un año.

b. Tipos de Presupuesto

Existen variados criterios para clasificar alpresupuesto. Cada clasificación normalmente depende dela utilización que se le quiera dar. Sin entrar en detalles sepueden mencionar las siguientes clasificaciones:

De acuerdo a la finalidad: Presupuesto de Ingresos yde Egresos.

Según los niveles en que se encuentre: PresupuestoInstitucional, Sectorial, Regional, Consolidado delSector Público, Global y Nacional.

Según las actividades que abarque: Actividades delSector Público y del Sector Privado. Dentro de cadauno de ellos existen múltiples divisiones.

El Presupuesto Fiscal es un documento legal en elcual se calculan los ingresos y se autorizan los gastos quehabrán de producirse en un cierto período de tiempo.

1. Campo que Abarca

Cuando se habla de presupuesto fiscal se estárefiriendo al comprendido por el Sector Público, valedecir, Gobierno Central (Ejecutivo y Minist~r1os) yorganismos descentralizados y autónomos con aportefiscal. No se incluye organismos particulares (privados)que reciben aporte fiscal.

2. Caracterrsticas del Presupuesto

Además de las que se desprenden de la definición(legal, anticipado, anual) I generalmente, tiene lassigu ientes características.

Como es obvio, existen 2 tipos principales depresupuesto: uno de entradas (ingresos) y otro de gastos.

El Presupuesto de Gastos es :

Institucionaleconómicopor tipo de monedasegún el objeto del gastofuncional (Macro funcional)por programas

Por su parte el presupuesto de ingresos es:

Según el punto de vista económico: Presupuesto deproducción y disponibilidad de Bienes y Servicios.

Según la función o programas a que pertenece.

Se podría seguir enumerando otras clasificaciones,posiblemente todas útiles, ya que estarán basadas en algúnobjetivo concreto o/y para un nivel determinado, peroconviene circuscribirse a las clasificaciones presupuestanasque se utilizan con mayor provecho dentró del SectorPúblico.

Según las Naciones Unidas, el Sector Público estácompuesto de una gran cantidad de entidades, cuyastransacciones ejercen una influencia de primera magnituden la economía nacional. Se consideran pertenecientes alSector Público a todas aquellas entidades cuyastransacciones económicas básicas pueden ser decididas, enúltima instancia, por las autoridades políticas nacionalesdentro de la estructura institucional existente.

32

a.

según la fuente de donde provengapor tipo de monedapor programa

El Presupuesto de Gastos es:

Institucional, porque la asignación de recursos esfijada a cada institución en forma particular. De estamanera existe un presupuesto de gastos para laUniversidad, uno para Servicios de Salud, uno paraCorreos y Telégrafos, etc. Del mismo modo, existedistribución de fondos por Ministerios ya que es lasuma de las instituciones que lo comprenden.

Económico, porque lo rubros de gastos se clasificande acuerdo al impacto que producen en lasactividades económicas. Conforme a este punto devista, el presupuesto se di "ide en gastos <..orrientes ygastos de capital. Dentro de los gastos corrientes lascuentas se clasifican en Gastos de Operaciones yTransferencias.

Según el objeto del gasto, porque dentro de laclasificación económica, antes señalada, los rubrosde gastos se clasifican según el objeto.Así, los gastos corrientes se dividen en a)remuneraciones, b) compra de Bienes de Consumo yServicios no Personales.

Dentro de cada una de estas divisiones, los gastos seclasifican por item y éstos en asignaciones ysubasignaciones.

Por tipo de moneda, porque diferencia los gastos enmoneda nacional, de los efectuados en monedaextranjera, para apreciar el impacto que producesobre las divisas.

Clasificación funcional es la que agrupa los gastospor funciones y actividades de "alto nivel" talescomo; educación, sa lud, agricúltura, defensa, etc.Para llegar a esta clasificación es necesario realizaruna serie de ajustes y consolidaciones con lospresupuestos constitucionales.

Por programas. Esta clasificación se verá en detallemás adelante.

CUADRO CON, LAS CARACTERISTICAS DELPR ESUPU ESTO F ISCA L

A.- Presupuesto de GBstas

1.- IJlStitucl0nalr J-;;astOB de Opel'ac16nGastos Corr1ente:).

r'ran5feroncias2.- ~Qn6mlco <; ,

tIInver916n Real

Gustos do espita ~;~ers16n Financiera "O

¡;rnn$lferonc. de Cap, i

l~~ ~~;:~~Ol·c.l 1;iI ~o04 e)'llunerllc16n ~~

00 I : 1,

J08 Gas tO!) dol p;rsona1 o I ;/

3,- Según el Ob- y Fletes >- (ll I "~gjato del Gns .. 09 Gastos OenoTalu8 Jg ..

too - \ 11 AdC']. da Bienes Dt1- fBienes de Consu- ~

_ roblos ~ ~e::~~~~5 - ~ ¡ ~

I= ~.J Transfel'encl(j9 1I

l25 Aslgnelclón .f'E'.rnll:lE'.r -'

4.- Por tipo de ftI(:meda

5,- Clo91:f1cue16n Funcional (iiecro Funci6n) Ol1st6rlco).

B. - Presupu.esto de Ingresos

1.- Segd'n la fuente de donde provenga - Ingresos -rributerloB

Es necesario destacar 4ue las clasificaciones antesmencionadas son complementarias y simultáneas y suordenamiento obedece a diversos fines.

3.

3. - Por Programas

El Ciclo Presupuestario

- lngresos No Tribut.

Como un presupuesto tradici'onal no contiene lo quedebe hacerse, sino que lo que"cuesta" hacer algo, mal sepuede hablar de su ejecución. En consecuencia, durante laejecución de las acciones, antes definidas, el registro delpresupuesto sería una parte integrante de ese concepto.

En general, el ciclo presupuestario cubre más omenos dos años. De junio a diciembre se Formula,Discute y Aprueba el presupuesto para el año siguiente.Luego, de enero a diciembre se ejecutan las accionesconforme al presupuesto. EI control y la evaluación sehacen durante el año de ejecución y hasta seis mesesdespués de terminado el ejercicio presupuestario. (Losperíodos mencionados varían de un país a otro).

Se denomina comú nmente como "Ci cloPresupuestario" a un cierto período de tiempo cuyasetapas son: Formulación, Discusión y Aprobación,Registro, Control y Evaluación. Se ha creído conveniente,no introducir el concepto "ejecución" en esta etapareemplazándola por un término "Registro", que seconsidera más apropiado. Una vez que un presupuesto sehaya aprobado, se llamará "ejecución" al conjunto dedecisiones y acciones que se llevan a cabo en losorganismos de la Administración Pública (llamadosorganismos ejecutores). Dichos organismos toman comobase, para desarrollar las acciones y decisiones, las metasque se proponen alcanzar, valiéndose de los presupuestos,para contar con los recursos necesarios.

Conviene recordar que el presupuesto es uno, sonlas formas de exponer o clasificar las que varían.

Se denomina Presupuesto Tradicional al quecontiene las siguientes características:

InstitucionalEconómicoPo r tipo de monedaSegún el objeto de gasto

b. El presupuesto de ingreso es:

Según la fuente de donde provenga, ya que seclasifica de acuerdo a los sectores que grave. Estaclasificación permite, además, tener antecedentessobre el impacto que puede producir en laeconomía. De esta manera, exi.sten IngresosTributarios. En cada uno de ellos se distingue eltipo de ingresos y el sector que lo aporta. No se haconsiderado la otra clasificación que aparece y queclasifica los ingresos en corrientes y de capital. Enrealidad, esta clasificación de carácter económico loes tan sólo cuando los fondos se gastan o sedestinan a una actividad específica. Mientras tantoserán sólo ingresos, a secas.

Es por tipo de moneda, porque clasifica lasdiferentes entradas en moneda nacional y enmonedas extranjeras (normalmente reducidas adólares).

Por programa.

33

a. El Proceso de Formulación

Esta etapa Se desarrolla en el seno del Ejecutivo y elorganismo coordinador de la Dirección dePresupuestos.

Basándose en las estimaciones de ingresos con quese espera contar para el año presupuestario venidero,la Dirección de Presupuestos del país fija los montostopes de gastos por Ministerios.

Considerando estas cifras, envía a los respectivosServicios las instrucciones y formularios necesariospara que presenten sus peticiones e informen sobrela situación presente y pasada. Por ejemplo, se pideninformaciones para tres años: gastos reales ocurridosen el año anterior, gastos estimados que se ·esperaocurran durante el año en que se formula yproyecto de gasto para el año siguiente al de laformulación.

b.

c.

EI proceso detallado, pero aplicable al dePr~upuesto por Programas, lo que no hace variar lametodología, se detallará más adelante.

El Proceso de Discusión y Aprobación

El Poder Legislativo es el que debe aprobar elpresupuesto V tiene para ello más o menos cuatromeses desde agosto a diciembre. (Variable según elpaís).

El proceso de Ejecución (Registro) y Control

Mientras se están ejecutando las acciones, se vanregistrando los ingresos y gastos de las instituciones.

Por eso, anticipándose a posibles VariaCIOnes, elEjecutivo explica a sus instituciones que una cifraaprobada en el presupuesto "no es un derecho adquiridode nadie" sino que una simple referencia sobre Jímitemáximo que pueden aspirar a gastar los servicios.

Se destaca a continuación un párrafo del mensajecon que el Ejecutivo acompañó el Proyecto de ReformaPresupuestaria al Consejo Nacional en 1959."

"En primer término es necesario destacar elconcepto de Presupuesto de Gastos que se establece,esto es un programa estimativo del límite máximo aque pueden alcanzar los egresos fiscales. Estadisposición contiene un esencial principio de sanatécnica presupuestaria, al afirmar que un gastoconsultado no constituye un derecho adquirido paranadie, sino una autorización para realizar unprograma, que en su ejecución dependerá dediversos factores, tales como disponibilidades fiscalesdurante el curso del ejercicio, prelación que se leasigne al programa V ritmo que se le quiera imprimira la realización del mismo ..."

Por lo tanto, bien puede suceder que lo otorgado auna institución al comienzo del período presupuestario,no coincida con lo que realmente se le autorice gastar endefinitiva.

Se debe recordar que el presupuesto fiscal es una"estimación" de ingresos y gastos. Bien puede suceder quese cumpla o no la estimación sobre los posibles ingresos arecaudar y los gastos a realizar.

De la definición se desprende:

1. Concepto

El Presupuesto por Programas

Se trata de obtener el costo de losprogramas y no sólo el gasto total de lainstitución.

b. La finalidad primordial es presentar lospropósitos y objetivos para los que sevan a util izar los fondos y no lamagnitud misma oel gasto.

a. Es una forma ,más de clasificaciónpresupuestaria y que en consecuencia,no es excluyente con respecto a lasotras.

"Entendemos por Presupuesto por Programasa una clasificación de tipo presupuestario quetiene por finalidad presentar los propósitos yobjetivos para los que se utilizarán los fondosasignados, como también el costo de losprogramas para alcanzar dichos objetivos, laprogramación del trabajo que debedesarrollarse y la información cuantitativaadecuada que trata de medir los resultadosque se esperan obtener".

c.

c.

Evaluado el presupuesto se corrigen o ajustan lasmetas plan y se formula el presupuesto para el añosiguiente tomando como base dichas distorsiones.

El Nivel del Presupuesto Fiscal

El Proceso de Evaluación

La evaluación es, sin embargo, una etapa que serealiza después de determinado el proceso deRegistro (Ejecuciónl presupuestario. Esto, sinperjuicio de realizar comparaciones dentro del añopresupuestario conforme a los antecedentes que vaindicando la etapa de control.

Todo este proceso que tiene que ver con la partefinanciera, se registran mediante la "Contabilidad"Presupuestaria" que difiere bastante con lacontabilidad de tipo comercial por partida doble.

Se ha considerado conjuntamente las etapas deRegistro (Ejecución) y Control porque en la prácticase está controlando a medida que se van llevando acabo las acciones.

4.

d.

Los gastos presupuestarios están calculados tomandocomo base los posible!· ingresos de ta I suerte que si serecauda una cifra menor, signlficar~ también un gastomenor o un déficit con cargo a un nuevo endeudamientoo a una simple emisión. Pero la alternativa usadacomúnmente es frenar el gasto.

" Sergio Malina. "Reforma del Sistema Presupuestariopara una utilización más eficiente de los recursos delSector Púb I ico. Revista Economia No. 60-61.1958.

34

d.

e.

Se programa el trabajo que debedesarrollarse para consegu ir los objetivoso metas proyectadas.

Por último, incorpora los elementosnecesarios para tratar de medir losresultados, vale decir, cuánto se hizo ycómo se hizo y no solamente cuanto segastó.

de ejecutar las acciones y de cumplir lasmetas.

Las peticiones de gastos se efectúan conmayor precisión (aprovechamiento de losrecursos).

Facilita el control de la acción ya que seagrupan de acuerdo a su similitud.

2. Objetivos y Ventajas

Las ventajas del Presupuesto por Programas, seaprecian al compararlo con el PresupuestoTradicional, poniendo énfasis, precisamente enlos objetivos de esta técnica.

El Presupuesto por Programa cumple contodos los requ isitos del tradicional a lo quehay que agregar el elemento programático(Programación del trabajo, metas, unidades demedida, etc.).

Un presupuesto tradicional pone énfasis encuánto gastar y en el tipo de gastos que debehacerse, en cambio el Presupuesto porPrograma fija su atención en lo que debehacerse o realizarse.

Además, el objetivo básico del Presupuestopor Programa es programar, planificar.

c.

Permite comparar acciones y costos porprogramas (por grupos Homogéneos).

Descentraliza la formulación depetiCIones que corrientemente está enmanos de una unidad. Formulan los querealmente conocen las necesidades.

Obliga a mejorar la informaciónestadística 1 y contable y en generalpone de manifiesto la necesidad deracionalizar tos servicios.

M e j o ramiento de la AdministraciónPública

Contribuye a mejorar la organización dela Administración Pública.

En el Presupuesto por Programas se destacancuatro grupos de Objetivos que a su vezrepresentan sus ventajas:

a. Instrumento de Programación

Si no existe 'un plan, pone de mani·fiesta su n-::cesidad por lo m enos anivel institucional.

Obliga a las instituciones a pensaren term inos diferentes. Pensar entérm inos de objetivos (quéhacer) y sólo en términos finan­cieros (cuánto gastar).

Permite asignar recursos en forma másracional debido a que se crea un enlaceentre las, acciones programadas y elcosto de las mismas. Para una variaciónen las metas, se puede calcular rápida yexactamente la variación en el gasto.

Obliga a decir que necesidades satisfacer(qué programas o parte de ellos) con losescasos recursos con que se cuenta(jerarquización), prioridades.

Da una idea clara de los sacrificios quese están haciendo cuando los recursoscontemplados no se otorgan.

3.

Localiza funciones duplicadas.

Localiza vacíos. Al comparar lo quedebería hacer (Reglamentos, Leyes) conlo que pretende hacer (Programas).

Localiza incompatibi \idades (atribucionesiguales a organismos distintos).

Localiza desviaciones de objetivos.

En general permite una coordinaciónad min istrativa.

d. Instrumentos de Información. (Para todoslos niveles).

Componentes de un Presupuesto por Programa

Básicamente un Presupuesto por Programa estácompuesto de tres partes: de una parte,programática; de una parte Presupuestaria, y deuna parte Contable. El enlace de ambas parteslo constituyen las "Unidades de medida" o"Unidades significativas" o "indicadores".

b. Medición de la eficiencia de los servicios

Determina claramente los responsables

35

1) Objetivos (o finalidades o funciones).

a) Parte 2) Metas

Programá-3) Categorías funcionales (Funciones,

Prograrflas, Sub-programa, actividad ytica. tarea) .

41 Acciones de las categorías funcionales.

Componen- 5) Unida~s ejeClltoras de las acciones.. Unidades de6) Elementos con que se cuenta

tes de Pre- (humanos y materiales) Medida que

supuestos relacionan

por Prngra- fi Asignación de recursos por catergorfas los tresb) Parte funcionales.

ma.Presupues- 2) Obtención de ingresos por categorías grandes com-

funcionales (financiamiento). ponentes.taria.

c) Parte

Contable

El Presupuesto tradicional sólo contempla laparte presupuestaria y dentro de él, por lo tantono reconoce gastos por categorías funcionales(programas, subprogramas, etc.)

a. Parte 'Programática

Es el componente IJrincipal del Presupuesto porPrograma; es el que señala lo que el serviciopretende hacer, cómo precisa hacerlo y con quéelementos cuenta para ello.

1) Obietivos (Ideales, propósitos).

(Acciones por cumplir: Número deatenciones médicas, radiografías, vaCl.l'las,etc.) .

Cuantitativas

cifras (Ejs. Vacunar lapoblación. No. deVacunas)

Consiste en identificar cuáles son lasfunciones, finalidades o atribuciones quese le ha asignado a la instituciónmediante leyes o estatutos. Ejemplo,Fomento, Protección y Recuperación dela salud.

La tarea más importante, a medida quese tiene conocimiento de la institución,será determinar cuales objetivos estácumpliendo, si deja de cumplir algunos ysi realiza otros que no estén señaladosexpresamente.

Metas

Controlables

El programador

puede influir.

No controlables

CuaIitativas

no se puede dar cifras,sólo laoores generales'o específicas a cumplir(Adm.)

Cuant itativas

No. de atencionesmédicas especiali·zadas.

2) Determinaci6n de Metas.

Se entenderá por meta, el resultado quese pretende alcanzar, conforme a losplanes trazados. Este resultado puede ono expresarse en cifras.

El programador

no puede deter­

minar ni influir.

Cualitativas

Investigación cien·tífica sobre TBC;

Ejemplo:

Objetivo:

Meta:

Una población sana

Disminuir la TBC

en tanto por ciento.

36

De la misma manera que existen nivelesen la planificación, los cuales debet1estar estrechamente ligados, las metaSdeben estar ligadas a otras metas másamplias y más altas, siempre que existaplanificación a un nivel superior.

3) Determinación de Categorías funcionales.

Para el cumplimiento de metas nace lanecesidad de establecer una estructuraque facilite la realización de ellas. Así sedeben determinar categorlas funcionalesque adquieren diferentes obligacionesdentro de los servicios.

Cada categoría funcional tiene su meta la queevidentemente debe estar condicionada a la meta de lacategoría funcional o nivel más alto.

Los técnicos no se han puesto de acuerdo con ladefinición de cada una de las categorías. A continuaciónse presenta una breve descripción de cada una de ellas.

Si se hace un análisis general, en primerlugar se tienen metaS globales, querepresentan la política general delgobierno y que son desarrolladas por losMinisterios (funciones deeducación,salud, defensa etc.).Posteriormente Para desarrollar estasfunciones, se crean instituciones queelaboran programas y lOS ejecuta nmediante la realización de actividades,haciendo nacer una estructura completadentro de ella.

Después de este simplificado análisis secomprende mejor el nombre completoque muchos autores utilizan parareferirse al Presupuesto por Programas:

Función: Es una parte de la actividad total del Estadoque se caracteriza por englobar acciones más o menoShomogéneas, encaminadas a lograr objetivo claro y precisosubordinado a uno común más general (Política Generalde la Nación). Función, en general, la desarrollandiferentes instituciones.

9rograma: Es una parte de la actividad total de unaistiwción y que se caracteriza por ser un conjunto delabores más o menos homogéneas encaminadas a lograr unobjetivo común (en su nivel) y en donde se determina uncosto y una (o unas) unidad de medida que trata devalorizar las acciones.

Sub-Programa: Es una parte de un programa complejo yse usa para facilitar la formulación y/o el control

Gráficamente se puede apreciar lascategorías funcionales en el siguienteejemplo:

técnica de losFuncionales,porActiv ¡dadeS:"

PresupuestosProgramas y

Actividades:· Es una división de un Prog~ama oSubprograma en que desarrollan labores aun masconcretas y cuya identificación facilita aún más el procesode programación y control (Proyecto)

Tarea: Es una división de una actividad y corresponde aun trabajo específico (Obra).

)Funci6n__J

1 ESTADO

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Adminis­traci6n.

Atenciónmédica

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