VIADUCTO TLALPAN 100, COL. NM. ARENAL TEPEPAN, C.P. 14610, Mxico, D.F.

IV. ANEXOS: INSTRUMENTOS DE APOYO ........................................ 79 1. BREVE SUMARIO DE PLANEACI~NINTEGRAL ......................................... 79 2 . SISTEMA INFORMACI~NPARA LA PLANEACI~NY EL CONTROL ...............83 DE 3. S~NTESISLOS CICLOS DE SOLUCI~NGRUPAL DE PROBLEMAS ...............86 DE

ACERCA DEL AUTOR .......................................................................... 93

a planeacin representa bsqueda creativa, organizada, sistemtica, sistmica y comprometida de incidir sobre el futuro. Planear implica formular escenarios y determinar objetivos y metas, estrategias y prioridades, asignar recursos, responsahilidades y tiempos d e ejecucin, coordinar esfuerzos, evaluar etapas, resultados, y asegurar el control de los procesos.

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ACERCA DEL AUTOR

Toms Miklos es ingeniero qumico por la UNAM y cuenta con Doctorado en Ciencias por La Sorbona. Tiene, adems, estudios de Psicologa, Anlisis Transaccional, Administracin y una Maestra en Psicoanlisis. Curs, asimismo, un Diplomado en Poltica Internacional y Anlisis Poltico. Ha sido subdirector de Desarrollo Social y coordinador de asesores en la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, coordinador sectorial de Evaluacin Educativa y asesor de la Subsecretara de Planeacin y Coordinacin en la Secretara de Educacin Pblica. Actualmente es consultor en el Consejo de Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral y coordinador general de la Red de Formacin de Adultos. Ha publicado los siguientes libros: Planeacin prospectiva: una estrategia para el diseo del futuro, y Planeacin interactiva: nueva estrategia para el logro empresarial, as como diversos artculos sobre desarrollo personal y planeacin en revistas especializadas. Es miembro de la Academia Nacional de Historia y Geografa, la American Association for the Advancement of Science, la Asociacin Mexicana de Ingenieros Industriales, la Asociacin Mexicana de Sociologa, el Crculo Europeo de Mxico, el Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas, el Instituto Mexicano de Ingenieros Qumicos, la Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica, la Sociedad Qumica de Mxico, la New York Academy of Sciences y la World Future Society.

Criterios bsicos de planeacin, se termin de imprimir en la ciudad de Mxico durante el mes de agosto de 1998. La edicin consta de 2,000 ejemplares.

La nueva coleccin denominada Cuadernos de orientacin metodolgica representa un nuevo enfoque que la Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica pone a disposicin de los funcionarios del Instituto Federal Electoral con la finalidad de coadyuvar al desarrollo de su misin. Esta coleccin presenta aspectos metodolgicos que, llevados a la prctica, constituyen herramientas bsicas para la ptima realizacin de actividades en materia electoral. En los ltimos aos, Mxico ha experimentado cambios fundamentales que se manifiestan en los mbitos poltico, econmico y social. Lo anterior significa que las actividades del Instituto deben adaptarse a la nueva realidad. Bajo este contexto, se presenta el primer nmero de la coleccin titulado Criterios bsicos de planeacin, cuyo autor es el Dr. Toms Miklos, destacado investigador en materia de planeacin estratgica. La planeacin se convierte en un instrumento prioritario para racionalizar la toma de decisiones; su xito depende de la manera en que se enfrentan los problemas y se conjugan los elementos creativos, los recursos, las prioridades y las alternativas de solucin que permitan lograr los objetivos con mayor eficacia y eficiencia. Asimismo, la planeacin en el mbito electoral debe tener un carcter anticipatorio para la toma de decisiones sobre acciones polticoelectorales que se reflejen en las actividades del proceso electoral. No hay duda de que esta obra fortalecer el desarrollo de las actividades de los funcionarios del Instituto. Instituto Federal Electoral

Desde siempre el hombre ha deseado conocer y comprender el mundo que lo rodea: el universo, el planeta, la naturaleza, la sociedad y a s mismo. Este deseo de conocimiento y de comprensin proviene de, por lo menos, tres propsitos fundamentales: Descubrir su significado y su sentido. Domesticarlo para ponerlo a su servicio. Satisfacer su curiosidad innata.

El primero, de naturaleza trascendental, busca respuestas a preguntas tales como: quin soy?, qu hago aqu?, para qu o para quin estoy?, qu se espera de m?, qu debo hacer?, etctera. El segundo, de supervivencia y bienestar, busca responder a otras preguntas: cmo satisfacer mis necesidades vitales de comida, ropa y vivienda?; cmo reducir mis temores e incrementar mi seguridad personal y colectiva?, y cmo vivir ms cmodamente y asegurar mi permanencia?, entre otras. El tercero responde al deseo de conocimiento y a la bsqueda del placer intelectual. En este nivel las preguntas tpicas son: cmo funciona?, para qu?, por qu?, qu implica?, qu significa?, cmo generalizarlo?, cmo teorizarlo?, etctera. De manera similar, el ser humano desea conocer su futuro. Ahora bien, en lo concreto y palpable, para muchos autores y filsofos "el futuro no existe"; por lo menos no "aqu y ahora". Sin embargo, no puede negarse su existencia en la imaginacin: lo que se tiene, lo deseado, lo posible, lo probable, etctera. Esto forma parte de la realidad ms humana, pues se siente, piensa, imagina, desea y teme al futuro,

al mismo tiempo que se convive con lo real y concreto del contexto casual y coyuntural. Para el hombre, el futuro se inscribe sobre todo en los mbitos de su libertad, de su voluntad, de su incertidumbre, de sus deseos y de sus aprehensiones (nada menos seguro ni ms temible o ms deseado que el futuro). Podemos representar a ese futuro como "destino", pues se inscribe en el mbito del descubrimiento. Existe pero permanece oculto: slo puede develarse o descubrirse. Cuando el deseo del hombre por descubrirlo obedece a su inters personal (sobre s mismo), por lo general se le clasifica como "adivinacin"; cuando es de inters ms general (social), la clasificacin es de "profeca". Cuando se concibe (o se representa) al futuro como "porvenir", es decir, el conjunto de estados posibles de la naturaleza a un plazo ms o menos lejano, ser objeto de la descripcin imaginaria del hombre y, por lo general, se lo encontrar en los mbitos de las utopas o de la ciencia ficcin. En cambio, cuando se lo concibe como "devenir" (algo que se ir construyendo), es objeto del discurso de la accin. En este caso se habla de "estudios del futuro", de "futurologa" o de "prospectiva". En su primera acepcin toma el sentido de "predicciones"; en la segunda de "conjeturas" o "escenarios futuros". En un sentido estricto, mientras que los mltiples acercamientos metodolgicos para conocer el futuro utilizan tcnicas e instrumentos de proyectiva, previsin, prediccin, pronstico, etctera, la prospectiva no pretende "adivinar" o "descubrir" un futuro nico y unidimensional, sino que lo concibe y lo visualiza como mltiple y pluridimensional. Es ms, no nicamente lo imagina como porvenir (estar por venir) sino que instrumenta su construccin como devenir (estar sucediendo con, y quiz gracias a, nosotros).

La ms arcaica y primitiva posicin del hombre ante las situaciones problemticas ha sido reaccionar, tratar de resolver los problemas donde y cuando stos se presentan, aprovechando todos los recursos e instrumentos disponibles en ese lugar y en ese momento. Mientras n o haya problemas adopta una posicin inercialmente pasiva, as como una intensamente reactiva cuando aqullos se presentan ("aparecen" o "emergen").

Sin embargo, la capacidad del hombre de pensar, imaginar y crear abstracciones, desde siempre y de manera diversa, le brinda la posibilidad de anticipar y de anticiparse a los problemas por venir. Gracias a ello es capaz de prever, predecir, prevenir, preparar, etctera; esto es, de tomar decisiones y adoptar posiciones previas a las situaciones problemticas. Todo ello le ayuda a prepararse mejor para la situacin previsible, a contar con mejores o mayores recursos para enfrentarla (incluidos gente, dinero, bienes, tecnologa, tiempo, instrumentos, ayuda, etctera) e, inclusive, a evitar tal situacin, a reducir sus efectos perniciosos, o a aprovecharla como oportunidad en beneficio personal o colectivo. Para ello planeamos, para salir airosos de las situaciones problemticas (presentes o futuras), para enfrentarlas racional y organizadamente, y para resolverlas de la mejor manera posible. Es ms, cuando los recursos disponibles son escasos o insuficientes, la planeacin permite obtenerlos a tiempo y optimizar su utilizacin. As, se planea tanto con fines de racionalidad y de eficacia (alcanzar las metas planteadas), como con propsitos de eficiencia (alcanzarlas con el menor costo posible) y de trascendencia (lograr el mayor impacto previsible). Si se tuviera que elaborar la lista nominal de electores con fotografa se deben considerar todos los detalles que requiere un proyecto as, lo que implicara su planeacin, su programacin, y su control y seguimiento, todo ello, en funcin del tiempo disponible previo al proceso electoral. Adems ser necesario seleccionar,capacitar y dirigir funcionarios; programar y operacionalizar el ingreso de todos al actualizar el Padrn Electoral; elaborar la campaa de difusin a la ciudadana; Ilevar a cabo la licitacin pblica para contratar el servicio de fotocredencializacin, capacitar a quienes sern responsables de los mdulos de atencin, etctera.Todo esto -y muchos detalles ms- a partir del conocimiento del tiempo disponible hasta la fecha prevista (anunciada) para las elecciones y de la disponibilidad de otros recursos.

La planeacin afecta prcticamente todas aquellas actividades del hombre en las que ste aplica su inteligencia a algn asunto que no ha ocurrido an o donde l pudiera llegar a hacer algo. Se puede planear un aprendizaje, una tarea, la consecucin de un fin, la fabricacin de algn

objeto, la prestacin de un servicio, una reunin con los amigos, una salida al cine, una excursin al Tepozteco, un viaje por el ocano. ndico, un proyecto de investigacin, uno de intervencin, una revolucin, un desarrollo, un acto electoral, una campaa poltica, etctera. Dependiendo del objeto de estudio existen planes globales,regionales y sectoriales; planes de vida, de patrimonio, fiscales, de educacin, de capacitacin,de desarrollo humano y de desarrollo de recursos humanos; planes de corto, mediano y largo plazos; planeacin econmica, rural, urbana, social, suburbana y socioeconmica; planeacin centralizada, descentralizada, desconcentrada, compensadora y democrtica; planeacin economtrica, estructural, flexible, imperativa, indicativa, normativa, participativa, interactiva, estratgica, prospectiva; planeacin de ventas, de ingresos, de egresos, de balances, de utilidad, de empleo, de salud y de seguridad; planes de prevencin y de aseguramiento contra los efectos de catstrofes, incendio, simulaciones, temblores, gastos mdicos, robo, accidente y muerte; planeacin poltica, electoral y de intervencin; planes de descentralizacin, de desconcentracin,de federalizacin y de transferencia de poderes, de funciones, de responsabilidades o de recursos; planes de mercadeo, de fabricacin,de produccin y de desarrollo de proyectos, etctera. As pues, es factible planear casi todas las actividades humanas. Casi, porque es necesario considerar (prever?) la posibilidad de actitudes y de respuestas de carcter espontneo, urgente o intempestivo. Sin embargo, inclusive la espontaneidad pudiera ser planeada conscientemente (si no totalmente, por lo menos la posibilidad de que ocurra).

Toda planeacin es fundamentalmente una eleccin sobre el futuro. Presupone la capacidad de escoger, entre varias alternativas, la que resulte ms conveniente. Los planes y la planeacin se refieren necesariamente a actividades futuras, cuya orientacin y propsito han sido trazados de antemano.' En trminos concretos, planear significa llevar a cabo acciones de planeacin; implica decidir, en el presente, las acciones que habrn de ejecutarse en el futuro, con el fin de arribar a objetivos pre-

Isaac Guzmn Valdivia, Problemas de administracin de empresas, Editorial Limusa-Wiley, Mxico, 1967.

viamente establecidos. De acuerdo con ello, la planeacin puede definirse como un proceso anticipatorio de asignacin de recursos (personas, bienes, dinero y tiempo) para el logro de fines determinado^.^ Algunos autores establecen claramente la diferencia entre plan, planeacin y planificacin. El plan representa la concrecin documental del conjunto de decisiones explcitas y congruentes para asignar recursos a propsitos preestablecidos. La planeacin implica el proceso requerido para la elaboracin del plan. En cambio, la planificacin representa el ejercicio (la aplicacin concreta) de la planeacin vinculada con la instrumentacin terica requerida para transformar la economa o la sociedad. La planificacin ha sido entendida como la tecnologa de anticipacin de la accin poltica en materia social y10 econmica. En materia electoral, la planeacin representa el proceso anticipatorio de toma de decisiones sobre las acciones poltico-electorales a desarrollar y sobre la asignacin explcita de los recursos a las mismas. Asimismo, implica el establecimiento de los mecanismos de ejecucin de un plan, concepcin que pudiera identificarse con aquella etapa de la planeacin denominada planeacin tctica. El carcter anticipatorio de la planeacin implica necesariamente que sta debe ser realizada previamente a los sucesos. En este sentido, se planea con, por lo menos, uno de los dos siguientes objetivos en mente: Aminorar los efectos negativos derivados de algo indeseable que, se prev, pudiera ocurrir en el futuro. Aprovechar futuras conjeturas favorables. Por lo general, la planeacin se entiende como un proceso de reflexin sobre qu hacer para pasar de un presente conocido a un futuro deseado. Se caracteriza por el deseo de orientar el curso de accin que ha de adoptarse con el fin de alcanzar el objetivo. La definicin de ste y la seleccin del curso de accin integran una secuencia de decisiones y eventos que, cuando se realizan de manera sistemtica y ordenada, constituyen un ejercicio de planeacin. Adoptar estas decisiones y actos significa aceptar como tipo de organizacin el esquema ms racional para definir y concertar el futuro deseable. Ello implica el uso del conocimien-

Toms Miklos y Mara Elena Tello, Planeacin interactiva, Editorial Lirnusa-Noriega, Mxico, 1993.

to objetivo disponible que permita la orientacin de decisiones sobre el futuro del quehacer institucional. La planeacin, como tcnica o instrumento, se encuentra destinada a adecuar y racionalizar el proceso de toma de decisiones. Su xito depende de la manera en que se enfrenten las limitaciones del proceso al recurrir al pensamiento creativo para seleccionar nuevas opciones de operacin. En consecuencia, adems de un instrumento de racionalizacin, constituye un factor de objetivacin y creacin de alternativas en trminos sociales. La planeacin conforma e integra diversas visiones, escenarios y etapas, dentro de un proceso que consta de pasos sucesivos e interrelacionados, producto de la racionalidad y de la conjugacin de elementos creativos para responder a condiciones peculiares. D e esta manera, si bien la planeacin se ha apoyado tradicionalmente en una concepcin de racionalidad formal, por las circunstancias actuales resulta necesario considerar tambin factores creativos menos racionales y actividades alternas que se encuentren mejor identificadas con la situacin econmica y social. Con base en lo anterior, se parte de una concepcin ms ali de esquemas solamente racionales y se incorporan instrumentos erninentemente creativos. La planeacin as concebida no significa solamente crear planes de accin y ejercerlos; implica, tambin, el esfuerzo creativo y constante que asimile y proyecte, en los cambios coyunturales, la orientacin y el ritmo de las variables socioeconmicas en aras de que prevalezca una mayor racionalidad social. Este enfoque concede a la planeacin una connotacin ms amplia: la creacin. De esta manera, han de establecerse principios que coordinen las actividades actuales con las futuras y que permitan lograr los objetivos con mayor eficacia y eficiencia. En este sentido, la planeacin es eficaz porque racionaliza, prev y facilita la creatividad; es decir, permite opciones de variables y recursos que coadyuven a la aplicacin del proceso o sistema de planeacin seleccionado, conforme a los requerimientos de cada empresa u organizacin. Como instrumento, la planeacin se convierte en un factor gradual de cambio que debe crear las condiciones para afectar el presente y comprometer el futuro. Existen diversas formas de incorporar estructuras de planeacin, todas ellas con el fin de formular y ejecutar un plan determinado e incluso para la aplicacin de diversos modelos de planeacin como

posibilidades de adecuacin a la estructura soc~oeconmica propia y ~igente.~

5. Qu ES EL SISTEMA NACIONALPLANEACI~N DE DEMOCRTICA?La planeacin en Mxico, establecida en el artculo 26 de la Constitucin, ha mostrado la capacidad del Estado en la conduccin del proceso de desarrollo dentro de un marco integral de congruencia, para dar rumbo, orden y racionalidad al esfuerzo colectivo, dar certidumbre a la sociedad sobre las acciones del gobierno y avanzar hacia el cabal cumplimiento del proyecto nacional. Su concepcin tiene un carcter esencialmente poltico, ya que considera el proceso de toma de decisiones, seleccin de alternativas y asignacin de recursos en el marco de la transformacin deliberada de la realidad social, y alienta la participacin popular en la integracin de sus prioridades y acciones fundamentales. Como resultado sociedad y gobierno disponen, en los planes y los programas elaborados con base en la consulta popular, de una clara definicin y orden en los propsitos que se desea alcanzar y las acciones para lograrlos. Con esto, la sociedad puede evaluar resultados y sealar desviaciones, as como apreciar la influencia de elementos externos sobre los propsitos iniciales. La planeacin democrtica es un ejercicio de naturaleza poltica y es empleada para cumplir con los grandes objetivos del proyecto nacional delineados claramente en la Constitucin de 1917. Complementariamente, el Ejecutivo federal ha impulsado el desarrollo regional del pas y la descentralizacin de la vida nacional mediante acciones tendientes a consolidar y fortalecer el vnculo entre la planeacin estatal y la planeacin nacional del desarrollo. El perfeccionamiento de los instrumentos de planeacin permiti a la poltica regional contribuir a fortalecer la coordinacin de acciones entre la Federacin y los gobiernos estatales, as como la concentracin de los grupos sociales regionales. El Sistema Nacional de Planeacin Democrtica constituye un conjunto articulado de relaciones funcionales que establecen las dependencias y entidades del sector pblico entre s, con las organizaciones de los diversos grupos sociales y con las autoridades de las entidades federativas, con el fin de llevar a cabo proyectos de comn

Toms Miklos y Mara Elena Tello, Planeacin prospectiva, Editorial Limusa, Mxico, 1995.

acuerdo. El Sistema comprende mecanismos permanentes de participacin, por medio de los cuales los grupos organizados de la sociedad y la poblacin en general hacen propuestas, plantean demandas, formalizan acuerdos y participan en el proceso de la planeacin. La estructura del Sistema tiene su fundamento jurdico en la Ley de Planeacin y en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, donde se precisan las reas de responsabilidad y de coordinacin de las dependencias y entidades para llevar a cabo la planeacin nacional del desarrollo. Se apoya en una estructura institucional que, en distintos niveles de operacin, define responsabilidades claras para todos los participantes y cuenta con una infraestructura bsica que sirve de apoyo a su funcionamiento general. A partir de lo anterior se generan distintos documentos de planeacin que se distinguen por su jerarqua, su cobertura espacial y temporal, y por la funcin a cumplir dentro del Sistema. Todos estos documentos pueden ser revisados, modificados y actualizados en funcin de las distintas necesidades que vayan surgiendo. Dicha situacin permite sostener que la planeacin es ms importante que los planes o programas mismos, y que lo fundamental para el xito de la planeacin no slo es la generacin de documentos sino su ejecucin real y su incidencia directa en la toma de decisiones. En el seno del Sistema pueden constituirse subsistemas especficos para atender aspectos o reas que, por su naturaleza prioritaria o estratgica, se juzgue conveniente operar con ciertas caractersticas. Si bien la planeacin nacional cubre todos los aspectos del desarrollo, es preciso aplicarla sobre sus prioridades con la finalidad de que, en forma gradual, incorpore realmente todos los aspectos. Estos subsistemas no son autnomos y su constitucin responde a determinados criterios de efectividad, por lo que mantienen comunicacin permanente entre s y a travs del Sistema.Naciona1 del Plan de Desarrollo. La estructura institucional del Sistema est integrada por las dependencias y entidades de la Administracin Pblica, por los organismos de coordinacin entre la Federacin, los estados y los municipios, y por las representaciones de los grupos sociales que participan en las actividades de planeacin, vinculadas por medio de: Las unidades de planeacin de cada dependencia o entidad paraestatal, como responsables de las actividades de planeacin. Los gabinetes especializados, como rganos asesores del Sistema.

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Las comisiones intersectoriales que se establezcan para coordinar y operar ciertas reas o temas de la planeacin. Los responsables de las actividades de planeacin estatal o municipal, dentro de los rganos de coordinacin existentes y a travs de convenios entre la Federacin y los estados. Los mecanismos de participacin social en cada etapa del proceso de planeacin. Otras instancias de comunicacin y dilogo que sean instituidas en funcin de las necesidades del Sistema.

En la estructura del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica se vinculan funcionalmente tres niveles: Global. Sectorial. Institucional.

D e entre los mltiples enfoques aceptados por los planificadores y los administradores, cabe destacar los seis siguientes:

EnfoqueIncrementalismo inconexo Exploracin mixta Racional Normativo Transactivo Participativo

Principales representantesBraybrooke y Lindblom Etzioni Manheim, Banfield, March y Simon Ackoff, Ozbekhan y Sachs Friedmann Grabow y Heskin, Ackoff, Davidoff y Schon

Incrementalismo inconexo. Surge como crtica a la planeacin racional comprensiva, con un carcter simplificatorio, adaptativo y mucho menos riguroso. Tiene esa denominacin en virtud de que se presenta como una estrategia en la toma de decisiones en una sociedad que se encuentra parcializada y fragmentada en diversos grupos, en la que no es posible centralizar las decisiones. Sus principales caractersticas son:

Se realizan importantes cambios a variables poco relevantes de un sistema, o bien modificaciones insignificantes a variables trascendentes. Se ajustan los fines de acuerdo con las polticas y se modifican en funcin de los medios con que se cuenta. Se analizan, valoran y resuelven los problemas en forma secuencial. Se reduce el alcance de los propsitos y se considera que otras decisiones (ajenas) influirn en sus resultados.

Se selecciona por margen, esto es, se establece la diferencia entre la situacin actual de la organizacin y el estado que se lograra con el desarrollo de cada accin incrementada.

Exploracin mixta. Uno de los enfoques que enfatiza el mbito social en el que se desarrolla la planeacin es la exploracin mixta, la cual presenta las siguientes caractersticas:No programa todas las acciones a futuro en virtud de la complejidad y turbulencia del entorno. El reto de la planeacin consiste en capacitar a la gente que toma decisiones con el fin de que acte y obtenga, en cualquier situacin, resultados y efectos positivos. Para una decisin se consideran todas las alternativas relevantes e incluso las que se estimen poco viables; posteriormente se eliminan opciones -con anlisis cada vez ms profundoshasta que slo quede una. Define etapas de acuerdo con criterios polticos, administrativos y econmicos. En la ejecucin se realizan exploraciones continuas y se realizan de modo ms exhaustivo conforme las decisiones presenten mayor complejidad.

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Enfoque racional. De acuerdo con Arredondo," la sola nocin de planeacin implica la idea de "racionalidad". Por esto, la necesidad de desarrollar la planeacin social puede tener su origen en los diferentes desafos confrontados por la mente humana en el dinmico contexto social. Estos desafos, expresados en categoras, son:Complejidad: cuando diferentes unidades o grupos sociales aumentan y se multiplican surge la necesidad de comprender, relacionar y controlar dicho fenmeno de crecimiento. Organizacin: una vez que los mltiples elementos de uno o varios subconjuntos sociales son conocidos surge la necesidad de coordinar su dinmica y, al hacerlo, de aprovechar sus potencialidades en beneficio de todo el conjunto.

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Vicente Arredondo, Planeacin educativa y desarrollo, OEA-CREFAL, Mxico, 1990.

Cohesin: la complejidad social hace necesaria la creacin de mecanismos que hagan posible la organizacin del conjunto social, para ser mantenido y desarrollado de acuerdo con su propia naturaleza y estar en capacidad de satisfacer el constante flujo de nuevas necesidades. Propsito: corresponde a la necesidad axiomtica de cualquier grupo social de tener un sentido de direccin y un propsito comn compartido. Conviene precisar que esta categorizacin no prejuzga sobre sistemas y metodologas de planeacin ni sobre el papel que deben desempear los diferentes sujetos de la planeacin. Debido a que en lo operativo la planeacin es la respuesta a necesidades especficas, tales como toma de decisiones, solucin de problemas y pronstico de tendencias y sucesos, la actividad de la planeacin social puede verse como un proceso de razonamiento aplicado, encaminado a determinar e implantar polticas sociales orientadas a la produccin y distribucin de bienes sociales y servicios. En este proceso destacan tres tipos de pensamiento: optimizante, satisfaciente y racional-comprensivo. La planeacin optimizante emplea modelos matemticos y de simulacin. stos consideran estratos de ambigedad y conocimiento como variables cualitativas, cuyo tratamiento estadstico y matemtico consigue la obtencin del valor ptimo de una funcin denominada propsito u objetivo, la cual, a su vez, puede mostrar la medida en que se lograrn los objetivos. La planeacin satisfaciente puede ejecutarse sin informacin exhaustiva, pues asume que el hombre es capaz de identificar en forma limitada tanto el abanico de alternativas posibles como el impacto global asociado con cada una de ellas. Plantea que las organizaciones e individuos tienden a obtener slo niveles de satisfaccin sin intentar con serenidad la optimizacin de sus elecciones. De este modo, mediante aproximaciones sucesivas, ajusta los fines y los medios. Para la seleccin de alternativas plantea, inicialmente, las variables que se hallan bajo el control de quien toma las decisiones; si no se encuentra un programa satisfactorio se procede a modificar las variables no controladas; si persiste esa situacin se opta por reducir los criterios de satisfaccin. Es pertinente destacar que el concepto de satisfaccin se encuentra estrechamente relacionado con el nivel de aspiracin; esto es, a mayor nivel de aspiracin, menor nivel de satisfaccin; a menor nivel de satisfaccin, mayor esfuerzo en la bsqueda de opciones de accin.

La planeacin racional-comprensiva requiere de un amplio y profundo diagnstico de las circunstancias en virtud de que se propone abarcar todos y cada uno de los elementos de la situacin problemtica; adems, considera y coordina los objetivos del sistema y propone posibles alternativas con los efectos de cada uno de ellos. Entre las principales caractersticas de la planeacin racional-comprensiva destacan las siguientes: Es exhaustiva, ya que pretende identificar y analizar la interaccin de todos los elementos del sistema. Es poltica, pues se compromete con las metas del bien pblico y porque trata de conciliar los posibles conflictos entre los sectores y grupos de poder. Es sistemtica, debido a que aglutina y estructura las acciones del sistema y constituye una herramienta de control. En cuanto a las formas de llevarla a cabo, la planeacin puede ser:

Planeacin normativa. La planeacin normativa, o por ideales, tiene una orientacin sistemtica, participativa y fuertemente orientada hacia el futuro deseado (ideales o fines ltimos). El primer resultado del ejercicio de planeacin es el diseo de la imagen que se desea, la cual es producto de los valores y estilos de la organizacin. Los ideales conforman una serie de criterios para la seleccin de los objetivos. stos se plantean de acuerdo con los fines y las consecuencias de cada uno de ellos, es decir, se conciben como aproximaciones operativas a los ideales. Posteriormente se definen las polticas, estrategias y tcticas que procuren lograr la imagen propuesta. Planeacin trarzsactiva. Tambin llamada innovativa o de investigacinaccin, se basa en las ideas del valor de la persona y la reciprocidad, y promueve el aprendizaje mutuo y efectivo mediante el dilogo. Este enfoque transforma el conocimiento en accin a travs de una secuencia ininterrumpida de relaciones interpersonales. Este tipo de planeacin sigue dos vertientes: la de asignacin y la de innovacin. La primera se dirige a la prediccin del futuro y a la preparacin necesaria hacia ese porvenir. La segunda se concentra en los cambios organizacionales que tienen una orientacin bsica hacia la accin y la movilizacin de los recursos necesarios. Es, en sntesis, un tipo de planeacin analtica, normativa y estratgica.

Planeacin participativa. Aqu pueden encontrarse diversos enfoques, desde el ms radical -en el cual se eliminan los grupos de planeacin- hasta los de carcter ms inductivo, en el que los planificadores y usuarios interactan continua y dinmicamente. Sin embargo, tanto en Davidoff (planeacin por apoderado), Ackoff (planeacin participativa) y Schon (planeacin inductiva), la participacin se entiende como un requisito fundamental en virtud de que permite compartir objetivos comunes, la conjugacin de valores, el aprendizaje, y la accin responsable y comprometida por parte de los afectados o usuarios. En cuanto a las actitudes prevalecientes hacia la planeacin, AckofF seala tres: reactiva, preactiva, y proactiva o interactiva. stas aparecen combinadas en diferentes proporciones en cada individuo y organizacin. A continuacin se describen en forma breve. Pueden ser reconocidas fcilmente, a pesar de la diversidad de mezclas en que suelen darse. Reactivismo. Los reactivistas prefieren un estado anterior al cual se encuentran y creen que las cosas van de mal en peor, por lo que no solamente se resisten al cambio sino que tratan de deshacer 10 que sea necesario para volver a donde ya estuvieron. Lo anterior significa que su accin se centra en aumentar su habilidad para deshacer los cambios; tratan de hacer lo mejor para "satisfacer" con la perspectiva de lograr que la organizacin sobreviva. Reaccionan en vez de anticiparse. En sntesis, su enfoque es ms un remedio que una correccin estructural. Buscan evitar lo indeseable ms que lograr lo deseable. Segn Ackoff, los reactivistas no "viajan con la marea"; tratan de nadar en contra de ella a playas ms conocidas. Su reaccin a la mayora de los cambios propuestos es "ya lo intentamos y no sirve". Preactivismo.Los preactivistas creen que el futuro es mejor que el presente y el pasado, y que el grado de mejora depende de lo adecuado de su preparacin; la prediccin y la preparacin son las dos etapas bsicas de este tipo de planeacin. Estos planificadores desean incrementar su habilidad para pronosticar los cambios que ocurrirn. Se ocupan de aprovechar las oportunidades y de "optimizar" los recursos con el fin de lograr que la organizacin crezca.Russell Ackoff, et al., Gua para controlar el futuro de la erapresa, Limusa, Mxico, 1986, y RUSse11 Ackoff, Rediseando el futuro, Limusa, Mxico, 1984.

Los preactivistas no buscan los cambios del sistema integral o del entorno sino en el interior del sistema mismo. Ackoff seala que no se debe buscar ir con la corriente ni contra ella, sino viajar por delante. Plantean que de este modo pueden aprovechar oportunidades antes de que otros accedan a ellas.

Proactivismo (o interactivismo). Se orienta hacia la obtencin de un control sobre el futuro. Los proactivistas disean el futuro que desean y crean los mecanismos y herramientas para lograrlo. No se conforman con la supervivencia o el crecimiento; buscan el autocontrol, el autodesarrollo y la autorrealizacin. Se proponen incrementar su habilidad para influir o controlar el cambio o sus efectos con el fin de responder con rapidez y eficacia a los cambios que no pueden controlar. El proactivismo se preocupa por eliminar amenazas y aprovechar oportunidades. Los proactivistas intentan ser mejores en el futuro en comparacin con su situacin presente; se proponen alcanzar niveles ideales, procuran que la organizacin se desarrolle. Son radicales. Tratan de cambiar tanto las bases como la superestructura de la sociedad, as como sus institucionesy organizaciones No desean ni resistir, niviajar con la corriente, ni por delante de sta; tratan de encauzarla. Perfil actual en la planeacin. Conforme pasa el tiempo existe mayor consenso acerca de la necesidad de dirigir campaas, organizaciones, empresas e instituciones con base en la planeacin. Sin embargo, han surgido importantes dificultades cuando sta se ha limitado a informar y justificar el quehacer de la organizacin. Esa situacin no ha permitido que los planeadores tomen decisiones o que las funciones tengan congruencia con la planeacin. An ms, con frecuencia se utiliza a tcnicos e instituciones especializadas como simples organizadores y analistas de datos. A continuacin se exponen brevemente algunas de las caractersticas de este proceso:La planeacin va del nivel macroeconmico al nivel microeconmico, sin evaluacin ni retroalimentacin. Lo anterior provoca, al nivel de la empresa, que los objetivos y polticas, an con sus caractersticas generales, sean distantes de su realidad particular. De esta manera, los propsitos y estrategias son similares pero la prctica es diversa, ya que la situacin requiere otro tipo de prioridades. La congruencia e integracin son slo elementos del discurso sobre este proceso.

De acuerdo con lo anterior, la planeacin estratgica tiende a fluir de arriba hacia abajo; esta es una tctica inversa a la lgica, con pocos puntos de contacto y bsicamente de ndole administrativa. Tiende a generar un concepto inmediatista, pues el plazo que se contempla es casi siempre de un ao. Es posible que, debido a lo anterior, prevalezca an la idea de programar o presupuestar como equivalente a planear. Asimismo, en relacin con el presupuesto anual, adems de que es un proceso desgastante por las negociaciones que implica el poder obtenerlo - e l presupuesto generalmente es asignado por una instancia central-, conduce a las instituciones a retrasos e interrupciones continuas de proyectos que impiden el desarrollo de cualquier alternativa o estrategia. Esto significa, generalmente, un desfase entre los costos reales y los previstos. Presenta una tendencia marcada a la centralizacin, sin participacin directa de los involucrados. La prioridad de la planeacin tiene como fin la solucin de problemas de orden cuantitativo. Hay dificultad para armonizar la planeacin con tareas de control administrativo y financiero, y con estructuras organizacionales poco flexibles. Se da desconocimiento e indiferencia hacia el proceso y productos de la planeacin, a menos que se trate de su etapa de pro-

gramacin-presupuestacin.Existe reaccin ms que previsin y creacin. Se observa una separacin significativa entre planeacin y operacin. Se logra escasa participacin, informacin y comunicacin, en virtud de que estos elementos se encuentran asociados con el mantenimiento o consecucin de poder. No hay continuidad en el proceso pues los planes elaborados con anterioridad pocas veces son considerados para que formen parte de un diagnstico cuando se valoran las brechas y oportunidades encontradas en los esfuerzos precedentes. Como puede apreciarse, el grado de racionalidad que impera en muchas de las empresas es consecuencia de una serie de decisiones orientadas por la intuicin o algn tipo de inters, sin una visin holstica de la situacin; an ms, se fragmentan sus elementos y relaciones, aunque stos sean positivos para el desarrollo y crecimiento de la empresa.

Requerimientos de la planeacin. Conducir lo planeado a los hechos y practicar lo previamente determinado, demanda un trabajo realista y comprometido. De ninguna manera es suficiente elaborar o seguir un modelo, un manual o un instructivo de planeacin; existen requerimientos previos, operativos y de seguimiento. Lo primero es identificar aspectos vulnerables que, de no corregirse, podran obstaculizar los procesos de planeacin y programacin. Estos aspectos pueden ser:

Insuficiente claridad en los objetivos. Ausencia de la jerarqua necesaria que solucione en forma oportuna el esquema de planeacin y los compromisos que elio implica. Predominio de actitudes reactivas sobre las de ndole proactiva. Escasa funcionalidad e inoperatividad de las atribuciones de la planeacin frente a las de programacin y presupuestacin. Inexistencia de mecanismos de normatividad necesarios para evaluar y controlar las acciones de planeacin. Carencia de sistemas de informacin oportunos y confiables para la toma de decisiones y la instrumentacin del proceso. Insuficiente consolidacin y concertacin entre las partes dentro del marco de planeacin de la organizacin. Para que la planeacin responda efectivamente a los retos del futuro se requiere, entre otras cosas, que sean consideradas las siguientes acciones en el modelo o sistema de planeacin: Reduccin progresiva del distanciamiento planeacin-operacin. Mayor motivacin y compromiso. Manejo de indicadores de eficiencia, eficacia, equidad, trascendencia y relevancia. Aprendizaje institucional y capacidad efectiva de adaptacin. Formacin de cuadros tcnico-operativos como elemento bsico para una descentralizacin estratgica. Prioridad al alcance ms que a la profundidad. Interaccin ms que acciones aisladas o con contactos espordicos Mayor capacidad de identificacin y anlisis de las causas de desviaciones cuantitativas y cualitativas. Actualizacin, extensin y correccin permanentes. Convergencia de las acciones organizacionales con la planeacin y reconocimiento de su labor por parte de la sociedad.

En esta perspectiva, destaca la necesidad de contar con un modelo de planeacin accesible y prctico que, aprovechando la experiencia y trayectoria organizacional, permita afrontar la problemtica detectada y genere una actitud preventiva y creativa. De esta manera se incrementara la habilidad de aprender y adaptarse a nuevas circunstancias,con el menor costo posible y con niveles superiores de relevancia, trascendencia, eficacia y equidad. En consecuencia, ser necesario tambin vislumbrar la realizacin de modificaciones importantes en la caracterizacin de las funciones institucionales y, por ende, en sus polticas de direccin y operacin, con el fin de que se logre un mayor grado de convergencia entre ambas lneas. En este sentido, la planeacin habr de ser integral, participativa y continua, con un alto grado de flexibilidad y de adaptacin, para conseguir la actualizacin constante sin detrimento de los servicios. Independientemente de la metodologa de planeacin seleccionada, sta comprender al menos los cinco pasos siguiente^:^ a) Diagnstico. Elaboracin de un diagnstico del presente para identificar causas y efectos de los aciertos y problemas del sistema bajo estudio. Este paso responde a la necesidad de conocer el estado de cosas que prevalece en la realidad. b) Escenarios. Elaboracin de escenarios para darse una idea de la situacin del futuro. Los escenarios abarcan desde la extrapolacin tendencial de las estructuras del presente - e n cuyo caso se habla de un escenario tendencial o de una proyeccin de referencia- hasta el otro extremo, donde se caracterizan escenarios deseables con estructuras muy diferentes a las actuales. Entre estos escenarios extremos pueden figurar una variedad de escenarios intermedios La imaginacin y creatividad de quienes planifican deben conducir a la definicin de escenarios que, por realismo operativo,tendrn que ser tecnolgica, poltica,jurdica y econmicamente viables para no caer en utopas. c) Fines. Definicin de fines (objetivos y metas) asociados a cada uno de los escenarios. Los objetivos corresponden a la definicin operativa de las caractersticas de un escenario; esta definicin

Juan Prawda, Teora y praxis de la planeacin educativa en Mxico, Editorial Grijalbo, Mxico, 1985.

implica que los objetivos deben ser tericamente alcanzables y que la aproximacin de este alcance tendr que ser medible. Las metas son objetivos cuantificados en el tiempo y en el espacio. Se pueden fijar metas a corto, mediano y largo plazos. d) Medios. Definicin de medios (polticas,estrategias, programas, tcticas, acciones, presupuestacin) que supuestamente conducirn al sistema de su estado presente al escenario elegido. Las polticas son reglas que se deben respetar durante la instrumentacin de los medios. Las estrategias indican el modo de empleo de los medios, dada una serie de polticas y fines a alcanzar. Los programas son un conjunto de acciones que, puestas en prctica, deben llevar de un estado presente a uno futuro, al escenario elegido. Las tcticas indican el modo de ejecutar los programas. Las acciones asociadas a los programas consumen recursos, los cuales han de presupuestarse y aplicarse de acuerdo con la realizacin calendarizada de actividades, esto es, la programacin de las actividades. e) Evaluacin y control. Elaboracin de mecanismos de evaluacin y control para medir en forma permanente los logros alcanzados y compararlos con los previstos; si se encuentran diferencias no tolerables entre lo deseado y lo logrado debern identificarse las causas para corregirlas; esto ltimo constituye un control (cibemtico, administrativo o logstico, no policiaco). Al convertirse el futuro en presente, el ltimo paso de un ciclo de planeacin (evaluacin y control) se convierte en el primero del ciclo subsecuente (diagnstico); de ah que la planeacin sea una cadena. Asociados a los fines de la planeacin, sobre todo en la planeacin poltica, figuran varios problemas tcnicos y ticos que se pueden sintetizar en las siguientes preguntas: Cmo se definen los contenidos de los fines que se persiguen? Qu criterios morales deben orientar el establecimiento de objetivos y metas, y la seleccin de los medios para alcanzarlos? Qu puede (o debe) ser ofrecido o prometido? Cul es la posibilidad de cometer errores al decidir lo que se har? Qu garanta se tiene de que los objetivos y metas que se hayan seleccionado sean autnticamente representativos del sentir de una comunidad?

E n el proceso de planeacin se distinguen cuatro actores principales: el planificador, el que decide, los afectados o beneficiados directamente, y otros afectados o beneficiados indirectamente. En ocasiones, el planificador y el que decide son la misma persona; en otras, forman parte de la comunidad objeto de la planeacin. dad de los cambios propuestos, por lo que la actividad est dirigida a motivar voluntades; presupone una relacin dialgica entre el planificador y los actores en la cual se transmiten lo mismo razonamientos que subjetividades. Al definir los contenidos del plan, el planificador tiene que interpretar adecuadamente los intereses de los usuarios y, en este caso, de los electores (de la "clientela comercial" o de la "clientela poltica"). Por ello, un buen enfoque de naturaleza tanto sistmica como sistemtica es el que visualiza la planeacin en su calidad de funcin administrativa. E n sntesis, para operacionalizar los procesos d e planeacin se agrupan las actividades que los constituirn en cuatro subsistemas bsicos y secuenciales que aseguren la continuidad y congruencia entre las acciones y los resultados del modelo.LA PLANEACIN COMO FUNCIN ADMINISTRATIVAObjetivos generales Definicin de estrategias Establecer marco normativo Establecer las bases administrativas

Un objetivo de la planeacin es convencer de la factibilidad y bon-

- Corto plazo.

- De acuerdo con - Mediano plazo. las prioridades

- De la institucin. - Programacin. - De las actividades. - Financiamiento.- Administracin

- Largo plazo.

de los objetivos.

de personal.- Control y

evaluacin de resultados.

E n las pginas siguientes se presentan, en forma grfica, los cuatro subsistemas bsicos y secuenciales: Subsistema de formulacin de planes. Subsistema de elaboracin de programas. Subsistema de elaboracin de presupuestos. Subsistema de evaluacin y control.

Sistema Naciwia

B Aporiacbm doi modob inionctivo

B Apoitscioner del modelo lnterictivo

B Aportacloner del modelo interactivot

Dado el carcter propositivo y pedaggico de este documento y de su presentacin, y tomando en cuenta la multiplicidad de enfoques empleados en planeacin, se seleccionaron cuatro de las metodologas de ms reciente aplicacin en procesos de naturaleza poltica y social: Planeacin Planeacin Planeacin Planeacin prospectiva. estratgica. interactiva. poltica.

Se pueden resumir los fundamentos conceptuales de la planeacin prospectiva en los cuatro grandes bloques metodolgicos siguientes: a) Para todo fenmeno complejo se abre una multiplicidad de futuros. Debe hablarse, pues, de futuros en plural y no de un futuro en singular cuando se lleva a cabo un ejercicio prospectivo. Normalmente ni el "futuro inercia1 o proyectivo", que se esboza a travs del anlisis de tendencias y su extrapolacin, ni el presente proyectado como futuro, correspondiente al estilo de planeacin anacrnico o reactivo, son los ms probables ni los ms importantes de los "futuros posibles" para efecto de la formulacin de planes contingentes. Para fines de anlisis pueden formularse diversos "futuros libres de sorpresas", "futuros deseables" y "futuros indeseables", cada cual con distintas probabilidades de realizacin y con promesas o amenazas de impactos diferentes, as como con un continuo de futuros intermedios. Por ello, en planeacin prospectiva es indispensable aprender a pensar en trminos de futuros y no de futuro, a contemplar contingencias, a programar acciones con flexibilidad y apertura de miras, y a aceptar la incertidumbre esencial que todo ello encierra como un elemento ms de trabajo, como un reto insoslayable que no cabe ignorar. b) El futuro no es slo un objeto potencial de pronstico probabilstico, sino tambin el resultado de acciones sobre las que en ocasiones se puede tener influencia directa o tangencia1 signi-

ficativa. De este modo, al decir de Ackoff ,7 el futuro es en parte previsible, y en parte diseable y construible. Bajo este enfoque, nuestros futuros no son tanto destinos que se nos imponen, cuanto productos de nuestros actos, de nuestras ideas, de nuestro trabajo y de nuestros errores. Por ello, los determinismos de todo gnero son ajenos a la prospectiva. El futuro no ha sido trazado de antemano. No existe ms que como potencialidad plural. Esto, desde luego, no significa caer en la ingenuidad de pensar que todo futuro es posible. Unos son, definitivamente, ms posibles (o ms probables) que otros. c) La adecuada comprensin de la velocidad de cambio de los fenmenos cuyos futuros se busca delinear, es pieza clave de la calidad de los pronsticos formulados. No es indispensable que esta comprensin sea sistematizada totalmente o que sea de naturaleza cuantitativa, pero no puede estar ausente pues sin ella los pronsticos difcilmente sern los adecuados. Por ello, en todo ejercicio realmente prospectivo es indispensable vincular a diversos expertos que tengan visiones complementarias o hasta contradictorias acerca del sistema analizado. La prospectiva puede definirse, desde este punto de vista, y en primera instancia, como una tarea esencialmente interactiva, de extraccin no sesgada y eficaz, de la opinin experta sobre el devenir de uno o ms fenmenos complejos. Para fines de prospectiva, el experto no es necesariamente un buen terico del fenmeno sino alguien que lo conoce y lo comprende bien desde algn punto de vista, sea como diseador o como usuario, como estudioso, como operador o como vctima; por ejemplo, si lo que se analiza es el futuro de un proceso electoral, si bien algunos investigadores o estudiosos pudieran considerarse dentro de la muestra de expertos, tambin pudieran serlo algunos electores. d) Como el presente es infinitamente denso no resulta conveniente centrarse en l como punto de partida del estudio del futuro, aunque resulta cierto que es lo usual en el anlisis de coyuntura. Partir del presente multifactico implica recorrer demasiadas trayectorias potenciales de cada porcin de la realidad actual. Conviene, por el contrario, comenzar por identificar "futuribles" holsticos, es decir, futuros a la vez

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Russell Ackoff, Rediseando el futuro, Limusa, Mxico, 1984.

posibles y deseables, para volver despus al anlisis de sus trayectorias e inserciones y de los codeterminantes que nos permitiran alcanzarlos. De este modo, en prospectiva la planeacin se enfoca desde e l @ turo hacia el presente, en contraposicin con los enfoques ms tradicionales en los que se adoptan perspectivas ancladas en el pasado o en el presente y sobreimpuestas como constantes a un futuro que no es sino su reflejo forzado. En tanto se utilice la metodologa prospectiva, su aplicacin requiere de las cuatro etapas siguientes:* Normativa. Definicional. Confrontativa. Determinativa. La primera engloba la conformacin del futuro deseado, es decir, el diseo del "futurible" (futuro deseable y posible). La definicional se orienta a la elaboracin del modelo de la realidad en la cual habrn de tomarse las decisiones. En la tercera se contrastan los resultados de las dos anteriores, provocndose la convergencia para definir el marco de orientacin global. Por ltimo, en la fase de determinacin estratgica y de factibilidad se definen los futuros posibles y se muestran opciones polticas concretas. Estos elementos pueden observarse claramente en el diagrama de la pgina siguiente.

Toms Miklos y Mara Elena Tello, Planeacin prospectiva, op. cit.

40

Orientacin'Cual es el futuro que deseamos?

ResultadoFUTURO DESEABLE FUTURO L~GICO

-+

NORMATIVAA

/

'Cmo puede ser nuestro futuro?

'Cmo es el4

DEFlNlClONAL

MODELO DE LA REALIDAD relevantes e interaccin?

f

~ ~ u CONVERGENCIA /CONFRONTACI~NC

'Qu distancia existe entre el "futurible"

IDEAL-REALIDAD

' MARCO GENERAL DE DESARROLLO

6

v)

ESTRAT~GICA Y FACTIBILIDAD

'Cmo ir construyendo el futuro? j,C~ales son las vias para acercarse progresivamente al 'futurible"?

-

ESTRATEGIAS FUTURAS GENERADORAS Y ADAPTATIVAS DE APROXIMACI~N

La planeacin estratgica es el esfuerzo sistemtico y ms o menos formal de una institucin u organizacin poltica para establecer sus propsitos, objetivos, polticas y estrategias bsicos, para desarrollar planes detallados que pongan en prctica las polticas y estrategias que los lleven a lograr sus objetivos y propsitos fundamentales. De entre las mltiples concepciones existentes de estrategia, cabe rescatar aquella que la considera como el conjunto de caractersticas bsicas de la dinmica armnica que conviene generar entre una situacin o una organizacin actual y su futuro, su entorno y su propia estructura interna. Al ensamblaje cronolgico de estas mltiples caractersticas progresivas (las cuales suelen plantearse en trminos de objetivos o de escenarios intermedios), que van desde el inicio de la planeacin hasta alcanzar los objetivos y los escenarios deseados y posibles, se le denomina planeacin estratgica. Esta caracterstica del proceso permite vincular con claridad la planeacin estratgica con la planeacin prospectiva; es ms, hace depender a la primera de esta ltima. As, la planeacin estratgica invita a visualizar el corto y el mediano plazos como etapas "estratgicas" de largo plazo. Ahora bien, desde una visin histrica, fuera de sus acepciones dentro de la milicia, la concepcin y la conceptualizacin del trmino estrategia proviene de la prctica administrativa: a) La planeacin trata con el porvenir de las decisiones actuales. Esto significa que la planeacin estratgica observa la cadena de consecuencias de causas y efectos durante un tiempo, relacionadas con una decisin real o intencionada. La planeacin estratgica tambin observa las posibles alternativas de cursos de accin en el futuro y al escoger determinadas opciones, stas se convierten en la base para tomar decisiones presentes. La esencia de la planeacin estratgica consiste en la identificacin sistemtica de las oportunidades y peligros que surgirn en el futuro, los cuales, combinados con otros datos importantes, sern la base para que se tomen mejores decisiones en el presente. Planear significa disear un futuro deseado e identificar las formas para lograrlo. b) La planeacin estratgica es un proceso que se inicia con el establecimiento de metas; define estrategias y polticas para lograrlas, y desarrolla planes detallados pa;a asegurar la im-

plantacin de las estrategias y obtener los fines buscados. Tambin es un proceso para decidir de antemano qu tipo de esfuerzos de planeacin deben hacerse, cundo y cmo deben realizarse, quines los llevarn a cabo y qu se har con los resultados. La planeacin estratgica es sistemtica en el sentido de que es organizada y conducida con base en una realidad entendida. Para la mayora de las instituciones, la planeacin estratgica representa una serie de planes producidos despus de un periodo de tiempo especfico. Tambin debera entenderse como un proceso permanente, especialmente en cuanto a la formulacin de estrategias, ya que los cambios en el ambiente son continuos. La idea no es que los planes se cambien a diario sino que la planeacin debe realizarse en forma continua y ser apoyada por acciones apropiadas cuando sea necesario. c) La planeacin estratgica es una actitud, una forma de vida; requiere dedicacin para actuar con base en la observacin del futuro y determinacin para planear constante y sistemticamente como parte integral de la direccin. Adems, representa un proceso mental, un ejercicio intelectual, ms que una serie de procesos, procedimientos, estructuras o tcnicas prescritos. Para lograr mejores resultados, los directivos y el personal de una organizacin deben creer en el valor de la planeacin estratgica y deben tratar de desempear sus actividades lo mejor posible. Ackoffg dice: "No hacerlo bien no es un pecado, pero no hacerlo lo mejor posible, s lo es." d) Un sistema de planeacin estratgica formal une cuatro tipos de planes fundamentales: estratgicos, a mediano plazo, a corto plazo y planes operativos. En una institucin con divisiones descentralizadas puede existir este tipo de unin entre cada plan por divisin, y una unin diferente entre los planes estratgicos elaborados en las oficinas u rganos y los planes de cada divisin. Mediante estas uniones las estrategias de la alta direccin se reflejan en las decisiones locales.

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Ibdem.

El proceso de planeacin estratgica forma parte de un proceso mayor denominado administracin estratgica. Se basa en la conviccin de que toda organizacin debera monitorear continuamente tanto los eventos externos e internos como sus tendencias, para que puedan tomarse decisiones y realizarse los cambios necesarios en forma oportuna, cuando y donde se requieran. En el entorno social, econmico y poltico de los ltimos tiempos, mucho ms que en cualquier otra poca, lo nico constante y seguro es el cambio. El ritmo y la magnitud de los cambios que afectan a las organizaciones se incrementa velozmente. Slo las organizaciones bien dirigidas pueden manejar en forma correcta y provechosa el cambio, adaptando permanentemente (como nunca antes haba sido necesario) sus estrategias, estructuras, burocracias, sistemas, competencias, cultura y productos de manera que puedan sobreponerse a los golpes y beneficiarse de las fuerzas que diezman o incrementan la competitividad.1 En la prctica, cabe citar cinco elementos importantes de la planeacin estratgica:" a) El primer elemento al desarrollar una estrategia es poder identificar los problemas y las oportunidades que existen. b) El segundo elemento se refiere a la fijacin de metas y objetivos. stos no pueden ser considerados independientemente de la identificacin de las oportunidades. c) Una vez precisados los problemas y las metas, el tercer paso habr de consistir en disear un procedimiento para encontrar posibles soluciones o "caminos" que la institucin o la organizacin pueda seguir para encontrar una solucin. d) Ahora ya se tienen precisados los problemas, las soluciones posibles y las metas. El cuarto elemento de la planeacin estratgica consiste en escoger la mejor solucin, suponiendo que existan soluciones y que se conozcan los objetivos. Sobre qu criterio se habr de escoger la mejor solucin?, cul mtodo deber escogerse? Se podr escoger aquel camino

'O

l1

Fred R . David, Concepf of Sfrafegic Managemenr, Maxwell McMillan lnternational Editors, EUA, 1991. Harold Bierman Jr., Planeacinfinancieraestratgica, Compaa Editorial Continental (CECSA), Mxico, 1987.

que proporcione el valor presente neto ms elevado. Pero tambin ser necesario tomar en consideracin dentro del anlisis lo concerniente al riesgo. Elegir la mejor solucin, inclusive teniendo metas bien definidas, constituye una tarea muy difcil. e) El quinto y ltimo elemento de la planeacin estratgica consiste en tener algunos procedimientos de control para comprobar qu resultados se obtuvieron con la solucin tomada. La manera como esta funcin de control habr de llevarse a cabo depender de las preferencias y del estilo de conduccin de la coordinacin o de la administracin.

Los seis principios del modelo de planeacin interactiva son:12 Prospectivo. Participativo. Sistmico. De continuidad. Estratgico. Holstico.Principio prospectivo. Se considera al futuro como horizonte abierto, susceptible no slo de ser diseado sino tambin construido. En planeacin este estilo funciona a la inversa del procedimiento tradicional, ya que este ltimo se inicia con la caracterizacin de los futuros factibles para despus seleccionar el ms adecuado. Bajo el principio prospectivo se determina el futuro deseado y se le disea, creativa y dinmicamente, sin considerar el pasado ni el presente como restricciones; stos se incorporan en una segunda fase al confrontarse con el "futurible"(galicismo que implica la conjuncin de lo deseable con lo posible) para que, con base en ello, se analicen y se exploren los futuros posibles y se seleccione el ms satisfactorio. Con este principio se aporta una serie de nuevos elementos al proceso de toma de decisiones, ya que identifica peligros y oportunidades

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Toms Miklos y Mara Elena Tello, Planeacin interactiva, op. cit.

de una determinada situacin futura; adems, permite ofrecer polticas y acciones alternativas, aumentando de esa manera las posibilidades de eleccin. Tambin prepara a la gente para que viva en un mundo cambiante, y la estimula a emplear su imaginacin y creatividad con el fin de lograr un mejor futuro.

Principio participativo. La riqueza y el beneficio de un ejercicio de planeacin se encuentra ms en su proceso que en el producto. Esto implica, entre otros elementos, lograr la participacin e n su diseo e implantacin. Este principio se encuentra bastante relacionado con el principio prospectivo del modelo de planeacin interactivo dado que se parte de la necesidad de una visin compartida del futuro, por lo que se motiva a los involucrados a que conozcan y valoren la relacin entre lo que aqul realiza y lo que otros hacen, as como los efectos de sus acciones sobre la realidad en su conjunto. La planeacin efectiva no se puede hacer para una organizacin; debe ser hecha por ella. Sin embargo, es pertinente destacar la importancia de la participacin no slo como una forma moderna de llevar a cabo algunas acciones o ejercicios, sino como una funcin interna de trabajo en que la informacin, el compromiso, la responsabilidad y la comprensin constituyen elementos clave para contribuir en las mejoras del desempeo total y, por consecuencia, en un mayor nivel de competitividad y excelencia. Principio sistmico. El modelo considera prioritario el anlisis y funcionamiento sistmico con el propsito de obtener un incremento en la eficacia y en la relevancia. En este sentido, cabe destacar que no se trata nicamente de conocer o consolidar los componentes de la organizacin, sino de enfatizar, dilucidar y valorar las actuales interacciones. Principio de continuidad. Conlleva la presencia de actitudes dinmicas, creativas y sistemticas. Implica la capacidad de aprendizaje del sistema y una adaptacin constante hacia las nuevas demandas y requerimientos. D a d o que los sistemas y su entorno se modifican constantemente, no existe ningn plan que conserve su valor con el tiempo. Por tanto, los planes deben actualizarse, extenderse y corregirse de forma continua, si no es que permanentemente. Debe permanecerse atento a los cambios reales y posibles para comparar el desempeo real

con lo planeado e identificar las causas de desviacin y las medidas correctivas y preventivas adecuadas.

Principio estratgico. En ste destacan dos aspectos bsicos: informacin y sensibilidad. El primero implica la necesidad de generar, analizar y circular informacin prioritaria y significativa, tanto en una perspectiva inmediata como de largo alcance. El segundo se refiere al nivel de sensibilidad no slo para analizar las oportunidades sino para aprovecharlas o crearlas, rebasando la sola reaccin coyuntural. Principio holstico. Implica tanto la perspectiva global como la integridad e integracin del sistema. La perspectiva global es aquella en la que cada elemento, con sus propiedades y comportamientos, desempea un rol importante en un marco amplio. Del estudio de la influencia mutua (de la parte y el todo) resulta un componente analtico por medio del cual pueden captarse -por lo menos parcialmente, aunque parezca antagnico- las complejidades presente y futura. Por ello, es necesario enfatizar tanto el modo en que los casos interactan como las circunstancias mismas, ya que la comprensin d e las partes y su vinculacin contribuyen a la comprensin del todo. Por su parte, la integracin se asocia con una meta comn y con la coordinacin e interdependencia necesarias para lograrlo. Finalmente, el elemento de integralidad se refiere a la consideracin de los diversos aspectos, funciones y niveles de la institucin, as como al entorno donde se desarrolla. Debe sealarse que lo anterior conlleva los enfoques cualitativo y cuantitativo. As, estos principios del modelo de planeacin interactiva mantienen un alto grado de interdependencia, el cual deber permear la operacin. El cambio general propuesto por el modelo puede sintetizarse en la modificacin de la tendencia del proceso de planeacin por medio de la participacin, creatividad, integracin e interrelacin operativa, comunicacin e informacin, con una visin prospectiva y de anticipacin.

La aplicacin de las metodologas de planeacin a la poltica, o la politizacin de la planeacin, responde al contexto social, econmico y poltico de cada pas y a cada momento de su historia. La planeacin poltica constituye una actividad que debiera abordarse en forma integrada y unitaria, reconociendo las mltiples inter-

relaciones que existen entre los procesos econmicos, polticos, sociales y fsicos. En este sentido, la planeacin puede subdividirse en sectores o con referencia a sus dimensiones de espacio y tiempo. Tradicionalmente, los sectores constituyen temas o visiones que tienen su propia racionalidad, tales como agricultura, industria, poltica interior, comunicaciones y transportes, o bienestar social. La organizacin del gobierno en Mxico identific "cabezas de sectorv-y funcion a travs de ellas- con el propsito manifiesto de establecer una subdivisin ms coherente y operativa. El espacio suele subdividirse en niveles tales como nacional, regional, estatal, municipal, urbano y rural. El tiempo se subdivide en plazos que se refieren a horizontes cortos, medianos y largos. En Mxico la planeacin se ha llevado a cabo, hasta ahora, con un fuerte nfasis sectorial, sin consideraciones coherentes del espacio y con una visin temporal limitada al corto y al mediano plazos. Cada uno de los planes que conforma el sistema general de planeacin tiene una serie de relaciones: primero, una relacin entre el objeto de transformacin (fenmeno real que procura transformar el plan) y el contexto social, econmico y poltico en el que se inscribe. Tanto el contexto como el mismo objeto de transformacin pueden ser motivo de atencin de otros planes de diferente naturaleza sectorial, perspectiva temporal o mbito espacial. Si no se adapta el concepto genrico de planeacin a la realidad histrico-poltica, aqul pudiera verse reducido a un simple ejercicio acadmico y pretendidamente "neutro".13 Existe una diferencia significativa entre la planeacin poltica y el ejercicio que implica tomar decisiones sobre el control que el Estado o la sociedad deben poseer en algunos renglones que se consideren neurlgicos en la economa. As, se han dado serios intentos por racionalizar la intervencin del Estado en la economa que caen entre esa planeacin y el conjunto de decisiones sobre ramas y sectores fundamentales. Segn argumenta Arturo Ortega Blake,14la planeacin poltica no es posible con el solo hecho de controlar las variables ms importantes ni

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"

Alejandro E. Lerma Kirchner, Cmo organizar una campaa poltica, Edamex, Mxico, 1995. Arturo Ortega Blake, El campo conceptual de la planeacin y de la planificacin, y Arturo Ortega Blake (compilador), Planeacin, la opcin al cambio, Editorial Edicol, Mxico, 1984.

tampoco nicamente interpretando la realidad en la elaboracin de planes y programas. Son necesarias ambas medidas: no tan slo la integracin terica del conocimiento de la realidad a travs de la fijacin de metas de las principales variables polticas y sectores de la sociedad, sino tambin su valoracin emprica. La posibilidad de utilizar los conocimientos sobre la realidad y sobre la modificacin de dicha realidad no slo tiene que ver con la magnitud, exactitud e integracin terica de dichos conocimientos, sino que depende en mayor medida de la construccin de una teora normativa de la accin racional. Para dar paso hacia una verdadera planeacin poltica se necesita, en primer lugar, concebirla plenamente, para lograr apoyo y nfasis en aquellas transformaciones ideolgicas estructurales sin las cuales no es posible impulsar un autntico desarrollo; se requiere, adems, considerar que la planeacin slo ser eficaz cuando se vincule con la etapa de la planificacin, es decir, cuando la planeacin vaya ntimamente ligada al ejercicio y la prctica del poder. De ah que sea necesario considerar que el ejercicio y la prctica del poder estn determinados por: a) Acciones o decisiones concebidas de modo consciente y con una finalidad definida. b) El fin o la situacin futura que se pretende conseguir mediante dichas acciones o decisiones. c) Los elementos en que se desarrollan las acciones o decisiones y sobre los que se tiene control y posibilidad de instrumentacin en funcin de la consecucin del fin. d) Las condiciones, es decir, el conjunto de elementos sobre los cuales se tiene control, y f) Las consecuencias de las acciones o decisiones. Es decir, la vinculacin de la planificacin con la capacidad de relacionar la asociacin y la competencia, la racionalidad y el control, y la produccin y el consumo, lo que implica ubicar el ejercicio de planificacin en un sistema de ideas y puntos de vista sociales, entre ellos las ideas polticas, el derecho, la moral, la filosofa y la religin. Ahora bien, hay que considerar que los principios de racionalidad econmico-social de la planificacin, interpretada en un conjunto de decisiones, son similares en todos los pases; pero es necesario dejar claro que en cada nacin operan o se ejercen de acuerdo con circunstan-

cias y condiciones especficas, y con las modalidades polticas y particulares que en dicha sociedad se estn dando. Cualquier nacin puede reemplazar la planificacin por sistemas que se sitan entre sta y un rgimen liberal, pero renunciar a la autntica planeacin poltica o adoptar esquemas parciales o demaggicos implica desistir del control del hombre sobre su propio futuro. La planeacin poltica representa no una opcin para un estilo de enfrentar la crisis sino la nica alternativa para realmente impulsar un autntico desarr~llo.'~ En este sentido, como puede observarse claramente en la grfica siguiente, la planeacin poltica obedece y forma parte de la planeacin del desarrollo, pues integra en ella a la planeacin social con la economa. De igual manera, la planeacin del desarrollo procede de y es determinada por la planeacin integral, de carcter eminentemente holstico y totalizador.

1integral desarrollo

Planeacin sU.1

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]--zJ/Planeacion

Ahora bien, a manera de ejemplo de inters particular en la coyuntura nacional actual, de entre los diversos mbitos de planeacin y de accin poltica se destaca a continuacin la correspondiente al fenmeno electoral. Como se explica en el diagrama siguiente, la planeacin electoral es determinada por y forma parte de la planeacin poltica, re-

"

Arturo Ortega Blake, op. cit.

presentando a su vez su vnculo privilegiado con la accin poltica. D e manera similar, la propia planeacin poltica contempla e integra las diversas fuerzas y actores polticos, verbi gratia: factores externos o exgenos, sociedad civil, grupos de presin, grupos de inters, instancias y rganos gubernamentales, partidos polticos, etctera.

la capacitacibn

politica

electoral

Una parte importante de la planeacin electoral es, naturalmente, la planeacin de elecciones. Sobre esto, cabe rescatar de la literatura especializada los planteamientos siguientes: Planificar unas elecciones no es una labor sencilla; hay que ensamblar muchas actividades, adiestrar a muchas personas y resolver problemas de logstica. En unas elecciones se involucra, directa o indirectamente, un considerable nmero de personas, entre funcionarios y empleados, personas de las mesas o lugares de recepcin de los votos, candidatos y electores. Todo eso crea un gran problema de gerencia. Por otra parte, como es un evento masivo, el proceso electoral cuesta dinero y esos recursos deben ser presupuestados con precisin y admi-

nistrados con rigor, sobre todo en pases en vas de desarrollo, precisamente en los que no abundan. Por qu y para qu planificar las elecciones? Qu beneficios acarrea? Ante todo, proporciona al administrador electoral la orientacin y la determinacin de lo que tiene que hacer. En efecto, permite identificar las metas, establecer el curso de accin a seguir y calcular el tiempo, las energas y los recursos necesarios para llevarlos a cabo. Todo ello crea un ambiente de seguridad en quienes tienen la responsabilidad de organizar las elecciones, porque se sabe de antemano todo lo que habr de hacerse. Adems, facilita el control y la supervisin en la ejecucin de las tareas, evita la sobrecarga de trabajo, el "recalentamiento" de algunas reas de la estructura organizativa, ayuda durante la fase de prevotacin y libera de mucha presin y tensiones. El diseo de la estructura bsica de un plan de organizacin electoral es relativamente una tarea fcil. Las legislaciones electorales tienden a reglamentar con bastante detalle todas y cada una de las etapas del proceso electoral. Ahora bien, esto no significa que el montaje del plan deje de ser sumamente complejo. Para disear un plan de organizacin electoral se deben dar algunos pasos previos antes de ensamblar el mismo, a saber: recoleccin de informacin, sistematizacin de la informacin y, por ltimo, definicin de las actividades. En primer lugar, hay que analizar atentamente la legislacin electoral. Con ello se busca extraer la secuencia del proceso electoral; es decir, sus fases, los procedimientos y los plazos en que deben realizarse las actividades previstas en cada etapa del mismo. En segundo lugar, como no todos los detalles se encuentran definidos en la ley electoral, se tiene que recopilar informacin acerca de cmo se han llevado a cabo en la prctica esas actividades. Esta informacin es de vital importancia para determinar cmo se desarrollaron en el pasado las distintas actividades organizativas, quines las realizaron, qu dificultades se presentaron. Esta recoleccin de informacin permite completar de manera exhaustiva el inventario de actividades, tareas y acciones que han de incluirse en el planteamiento y que no son consideradas en la ley electoral. Este esfuerzo, adems, permite extraer ideas para operacionalizar en detalle disposiciones contenidas en la normatividad electoral. Compilada la informacin, se impone luego organizarla y sistematizarla. Esto se puede realizar con base en dos criterios: partiendo de lo general a lo particular, por una parte y, por la otra, de acuerdo con la secuencia cronolgica en que debern llevarse a cabo las actividades.

Ya se dijo que la legislacin electoral determina las etapas del proceso electoral. Estas etapas constituyen lo general. A partir de ellas se procede entonces a desglosarlas en conjuntos de actividades y las actividades, a su vez, en tareas y acciones especficas. Logrado este detalle se reagrupan las actividades en conjuntos, y las tareas y acciones especficas por cada actividad. Si bien las etapas del proceso electoral tienen una lgica secuencial, desde el punto de vista administrativo algunas actividades tienen que ser realizadas en secuencia, pero otras deben llevarse a cabo simultnea o paralelamente. El inventario de actividades a realizar puede ser estructurado en tres momentos o partes: etapa de preparacin de la votacin, etapa de votacin, escrutinio y conteo electoral, y etapa posterior a la eleccin. Si bien la identificacin de lo que tendr que realizarse puede resultar una tarea relativamente fcil, el montaje del plan y su estructuracin es complejo. En efecto, para cada conjunto de actividades, tareas y acciones se deben formular algunas preguntas que requieren de respuestas claras y precisas: Por qu debe hacerse? Qu se persigue? Qu se necesita para llevarlo a cabo? Dnde tendr lugar? Cundo deber realizarse? Quin lo har? Cmo se har? Lo que se pretende con esto es determinar los cinco aspectos cuya definicin es necesaria para el ensamblaje del plan de organizacin. A saber: determinacin de los objetivos, descripcin de las tareas a realizar, estimacin del tiempo de realizacin, asignacin de la ejecucin y supervisin de los trabajos, presupuestacin de gastos. Vale la pena comentar brevemente cada uno de ellos. En primer lugar est la determinacin de los objetivos; es decir, definir el resultado que se persigue y las metas que se desean alcanzar. A simple vista esto podra parecer muy simple; sin embargo, el esfuerzo puede resultar arduo y difcil. Los objetivos deben definirse a distintos niveles: general, intermedio y especfico. Los objetivos principales son sustentados por lo regular por sus objetivos concretos. D e esta manera, los objetivos forman una jerarqua y tambin una red. Esta jerarqui-

zacin e interrelacin corresponde a la jerarquizacin en los niveles de direccin en la organizacin. Los objetivos deben concebirse con un gran sentido prctico y, de ser posible, expresarse en trminos mensurables para facilitar su verificabilidad. Definir y hacer conocer los objetivos es un verdadero desafo. En su formulacin deben participar tanto los directivos de alto nivel como los de nivel medio. Todos deben conocer cules son las metas, y debe motivarse y estimular al personal a trabajar unido para alcanzarlas. Los objetivos forman un tejido de resultados y acontecimientos que se desean. Si no estn debidamente interconectados y no se sustentan entre s, los miembros de la organizacin seguirn rutas que parecern buenas en lo personal o para un departamento, pero que podran resultar desastrosas para la institucin como un todo. E n segundo lugar se debe proceder a describir y detallar lo ms posible cada una de las actividades, tareas y acciones. Cuanto mayor detalle y precisin, mayor seguridad y posibilidad de control podr alcanzarse durante la ejecucin y gerencia del plan. Aqu lo que importa es determinar qu se debe hacer y cmo. Resulta imprescindible, para quienes tendrn la responsabilidad de llevar a cabo el trabajo, saber esto con suficiente antelacin. De tal manera, quien asigna el trabajo podr verificar su cumplimiento y evaluar el incumplimiento. En tercer lugar est la necesidad de calcular el tiempo de realizacin que requerirn las distintas actividades, tareas y acciones. Con tal fin, no slo se deber precisar la fecha de inicio y de culminacin de cada una de ellas sino tambin un margen posible de rejuego, as como el lmite crtico, es decir, la fecha en que tiene que ser concluida inevitablemente. Estimar debidamente el factor tiempo es vital tanto en el planteamiento como en la fase de control durante el proceso de administracin electoral. Por lo general, la votacin se realiza en un da determinado. Todo tiene que estar listo para esa fecha. La posibilidad de una postergacin de las elecciones por dos o tres das es impensable y puede ocasionar graves dificultades polticas. Aunque los funcionarios electorales fallen las elecciones se tienen que celebrar. Precisamente por eso las labores de administracin electoral son de mucha responsabilidad y crean mucha tensin. Calcular el tiempo implica, tambin, determinar el "tiempo optimista" (el estimado con un buen margen de holgura si todo sucediera como se ha previsto), el "tiempo probable" (aqul que se considera necesario para realizar el trabajo) y el "tiempo pesimista" (una estimacin basada en el supuesto de que se enfrenten condiciones adversas). Otro aspec-

to importante a determinar es la "ruta o camino crtico"; esto es, la secuencia de tareas que requiere de mayor tiempo y que, por lo tanto, implica el menor tiempo de holgura. En cuarto lugar se debe proceder a la asignacin de los trabajos por realizar, tanto al personal que ser encargado de su ejecucin directa como a quienes los supervisarn, de tal manera que se pueda en todo momento determinar quin deber hacer qu y quin tendr la responsabilidad de controlar o supervisar dichas labores Un plan de organizacin electoral estar incompleto si no incluye un presupuesto de gastos detallado. Por ello, para cada actividad, tarea o accin se debe estimar el costo en que se incurrir para llevarla a cabo. Aqu se parte de lo particular a lo general. El costo de las elecciones aumenta cada da. Y en el caso de Amrica Latina, con la crisis econmica en la que est sumida y los efectos devastadores de la inflacin, esta situacin se torna ms dramtica. El altsimo costo de avanzadas tecnologas, sobre todo en el rea de informtica y procesamiento de datos, limita muchas veces su utilizacin. Por ello cada vez son ms considerables los recursos econmicos que se invierten en la adquisicin de equipos y para solventar el trabajo de organizar y mantener un registro civil confiable que sea el fundamento de las listas electorales, la compra de la utilera electoral, los requerimientos de un sistema de comunicacin eficaz para las distintas operaciones de recoleccin de informacin en la fase del conteo electoral, las necesidades de adiestramiento del personal que se involucra en todo el proceso electoral, por mencionar slo algunos ejemplos. Con estos elementos determinados, definidos y desarrollados en la manera explicada, se puede proceder entonces al ensamblaje final del plan, a estructurar10 y presentarlo de una manera sistmica, debidamente calendarizado en sus diferentes etapas y conjuntos de actividades, tareas y acciones. Es importante advertir que ningn plan general de organizacin electoral logra preverlo todo; que no es ni puede ser perfecto. El intento de manejar racionalmente, en trminos administrativos, un proceso electoral es un gran reto. Se requiere de mucho pensamiento, de un gran sentido prctico y de un conocimiento particular del medio en el que se opera. Una tarea de este gnero no debe ser obra de una sola persona sino, ms bien, de un equipo de trabajo. Si administrar es coordinar eficazmente un esfuerzo colectivo, entonces la planificacin debe ser resultado de un trabajo en equipo.

La mejor planeacin se logra cuando los administradores tienen la oportunidad de contribuir a los planes que afectan a las reas sobre las cuales tienen autoridad. Una forma de asegurar que se conozcan bien los planes y de lograr la ventaja de lealtad hacia los mismos es que participe el mayor nmero posible de administradores en la planeacin. Bajo esta circunstancia, es ms probable que el plan se ejecute con entusiasmo e inteligencia.lh En las primeras versiones de un plan de organizacin electoral siempre se olvidan detalles. Por eso debe procurarse que exista una retroalimentacin continua durante su ejecucin. Los planificadores y analistas deben asumir una actitud presta a aceptar la existencia de errores y a reajustar algunos de sus aspectos si se demuestra que es necesario y conveniente. Como se aprecia, para planificar unas elecciones es mucho lo quese debe pensar y escribir antes de iniciar los trabajos de organizacin.

Pero toda esta labor previa produce, como ya se destacar, incalculables beneficios. Una vez ensamblado el plan de organizacin, ste se convierte en una especie de manual de administracin electoral que, evaluado y revisado peridicamente, puede servir para futuras elecciones. Su confeccin es, entonces,una inversin rentable y un medio de institucionalizacin electoral." Cabe destacar, a manera de ilustracin, algunos elementos clave en el caso de nuestro Instituto Federal Electoral:

Registro Federal de Electores. Para la realizacin de los procesos electorales es indispensable, entre otras actividades, registrar, actualizar y depurar oportunamente los nombres y datos generales de los ciudadanos mexicanos en edad de votar contenidos en el Padrn Electoral yen la Lista Nominal de Electores. E n nuestro pas, el encargado de realizar estas funciones es el Instituto Federal Electoral, a travs de la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores.

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KoontzJO'DonnelllWeihrich, Administracin, McGraw-Hill, Mxico, 1985.Diccionario Electoral, Serie Elecciones y Democracia, Centro Interamericano de Asesora y

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Promocin Electoral (CAPEL), Costa Rica, 1990.

El Registro Federal de Electores ubica, en funcin de su domicilio, a cada ciudadano en el mbito territorial para facilitar su derecho al voto. Dicha rea territorial se denomina seccin electoral y es la unidad bsica en que se divide el territorio nacional para la inscripcin de los ciudadanos en el Padrn o Registro de Electores y en las listas nominales de electores, donde se incluyen los nombres de los ciudadanos empadronados que han obtenido su respectiva Credencial para Votar con fotografa. Muestra de la gran participacin e inters ciudadano en el programa para las elecciones de 1994 es que ms de 47.5 millones de mexicanos estuvieron inscritos en el Padrn Electoral y ms de 45.5 millones contaron con su Credencial para Votar. Del mismo modo, es de sealar la asistencia a los mdulos de cerca de 13 millones de ciudadanos para solicitar su inscripcin al Padrn; 2.4 millones a reportar cambios de domicilio; 1.4 millones a corregir sus datos y 900 mil a solicitar reposicin de credencial por prdida o deterioro grave en sus micas. Es importante destacar que al Padrn Electoral y a las listas nominales se les realizaron 36 verificaciones,entre 1991y 1994,tanto a nivel nacional como estatal, mediante distintos enfoques metodolgicos. Estas verificaciones han sido realizadas por diferentes actores sociales: partidos polticos, diversos organismos de consultora, instituciones acadmicas y la propia autoridad electoral. Los resultados de estas verificaciones arrojaron en promedio un 96% de confiabilidad. Es pertinente sealar que los partidos polticos recibieron las listas nominales de electores en medios magnticos y de manera impresa, con el fin de que realizaran una revisin ms al Padrn Electoral y a las listas nominales con suficiente anticipacin a los comicios federales.

Prerrogativas y partidos polticos. En este rubro, la Direccin Ejecutiva responsable realiza la recepcin de solicitudes para el registro de los partidos polticos y la entrega del financiamiento pblico a que tienen derecho; vigila el uso de las franquicias postales y telegrficas que les corresponden, as como el uso de prerrogativas y contratacin de tiempos en radio y televisin para dar a conocer plataformas polticas y candidatos; da seguimiento al registro de integrantes de los rganos directivos de los partidos polticos y el de sus representantes ante los rganos del Instituto a nivel nacional, local y distrital; todas estas actividades requieren de una adecuada planeacin para el logro de ptimos resultados. Organizacin electoral. Durante la etapa preparatoria de las elecciones federales, y en los trminos de las atribuciones que le confiere el

Artculo 94 del Cofipe, el Instituto Federal Electoral se aboca a la debida integracin y funcionamiento de los rganos locales y distritales, as como a los aspectos operativos de los comicios. A nivel nacional, la coordinacin de los trabajos que desarrollan los rganos permanentes y temporales del Instituto en cada entidad federativa y en cada distrito electoral federal corresponde a la Direccin Ejecutiva de Organizacin Electoral. Con tal propsito, esta rea desarrolla esquemas que le permiten mantener comunicacin permanente con las 32 Juntas Locales y con las 300 Juntas Distritales Ejecutivas,mismas que, por mandato de ley, son de carcter permanente y realizan actividades tanto en el ao del proceso electoral como en los dos aos intermedios Asimismo, en el proceso electoral se instalan 32 Consejos Locales y 300 Consejos Distritales que son los reponsables de vigilar el adecuado desarrollo de las elecciones. Sobre este asunto cabe destacar que para los comicios federales de 1997 se instalaron 104,716casillas, lo que implic el diseo y preparacin de la documentacin electoral a utilizarse en virtud de los 47'009,968 electores que tenan posibilidades de ejercer su derecho ciudadano al voto. Capacitacin Electoral y Educacin Cvica. Como parte operativa del proceso de planeacin, el programa de capacitacin electoral est diseado para ejecutarse a travs del esquema de "cascada", que ubica piramidalmente a los grupos de poblacin a capacitar, con el propsito de establecer un flujo descendente en la imparticin de los conocimientos para hacer posible la preparacin que requieren los diferentes actores del proceso electoral. Con este esquema, la Estrategia de Capacitacin Electoral considera a diversos grupos de poblacin a capacitar: 1,660 vocales de las Juntas Locales y Distritales Ejecutivas, 11,695 capacitadoresy supervisores electorales, 5'095,388 ciudadanos seleccionados por sorteo, 732,914 funcionarios de casilla, 24,391 observadores electorales y ciudadana en general. Por otra parte, la educacin cvica es concebida como un medio idneo para fortalecer la cultura poltica de los ciudadanos y de la poblacin en su conjunto en un sentido democrtico. De acuerdo con esta concepcin, y sobre la base de un diagnstico del estado actual de la cultura poltica nacional, se desarrolla una estrategia permanente y general de difusin de los valores democrticos. A travs de ella se pretende sensibilizar a distintos sectores de poblacin sobre la naturaleza, funcionamiento y ventajas de las instituciones democrticas.

Junto con estas actividades permanentes se desarrollan estrategias d e promocin del voto muy ligadas a los procesos electorales. O t r o claro ejemplo d e planeacin electoral puede verse e n el informe d e Teodoro Pea Carrasco, vicepresidente del Tribunal Superior Electoral, sobre la preparacin d e las "elecciones parciales" del 17 de junio d e 1990 e n la hermana Repblica d e Ecuador, y del cual hemos extractado lo siguiente:18 Estas elecciones generaban especiales expectativas tanto desde el punto de vista poltico como por el nuevo sistema electoral; las primeras por el significado que han adquirido durante este ltimo periodo democrtico, una suerte de medicin del pulso de la opinin pblica sobre las tareas del gobierno a mitad de periodo, y las segundas por la introduccin de las reformas electorales que permitan la reduccin del tiempo electoral, una mayor participacin y control en la calificacin de candidaturas y en el escrutinio de los partidos polticos,