Cuadernos del Seguimiento ciudadano al Poder legislativo en México

8/9/2019 Cuadernos del Seguimiento ciudadano al Poder legislativo en México

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El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano

Esta publicación se realizó en el marco del Proyecto de Seguimiento Ciudadano al Poder Legislativo enMéxico, gracias al apoyo de la Fundación Open Society Institute.

Autores: David Dávila Estéfan y Lila Caballero Sosa

Colaboración: Genaro Lozano, Juan Antonio Cepeda y Melissa Ortiz

Diseño Gráfico: Deikon

Impreso por: Mono Comunicación, S.A. de C.V.

©2005, Fundar Centro de Análisis e InvestigaciónPopótla 96 5; Tizapán San Ángel; México, DF

Impreso en México / Printed in Mexico




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ÍNDICE

Resumen Ejecutivo ............................................................................................................................................... 5

Introducción .......................................................................................................................................................... 7

1. El Poder Legislativo: conceptos básicos

• Las funciones del Congreso ................................................................. ........................................................................... ...9• Los requisitos de un Congreso democrático ................................................................ .........................................10• El Congreso mexicano y su integración ........................................................................ ............................................11• La integración de la Cámara de Diputados.............................................................................. ...............................12• La integración de la Cámara de Senadores ................................................................. ...........................................13• La Comisión Permanente ...................................................................... ........................................................................... .15

• El proceso de aprobación de leyes ................................................................... ...........................................................15

2. Obstáculos para la eficiencia y transparencia del sistema

de comisiones de la Cámara de Diputados

• El sistema de comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados..............................................................17• Estructura político-administrativa de la Cámara de Diputados ...................................................................18• Las comisiones de la Cámara de Diputados ................................................................ ..........................................18• Recomendaciones para avanzar hacia la eficiencia del sistema de comisiones ..................................26

3. Cabildeo (lobby) e incidencia ciudadana en el Legislativo: debilidades y posibilidades

• ¿Qué es el lobby (cabildeo)? ................................................................. .......................................................................... ..29• El lobby según la orientación del cabildero .................................................................. ............................................30• El lobby o cabildeo en México .......................................................................... ...............................................................31• El cabildeo de las organizaciones sociales en México ......................................................................................33• Recomendaciones para regular el cabildeo y la negociación de los organismos sociales ............34

4. Los desafíos de la participación ciudadana en el Poder Legislativo

• La participación ciudadana como institución democrática ................................................................... ..........37• Mecanismos de participación ciudadana en el Legislativo .................................................................... ..........38• Recomendaciones para mejorar la participación ciudadana en la Cámara de Diputados ..........43

Conclusiones y Recomendaciones Generales ............................................................................................. 45

Bibliografía ...........................................................................................................................................................47

Anexo. Sitios Web de interés sobre relaciones entre el Congreso y la sociedad civil .......................49

Glosario ................................................................................................................................................................ 51



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Resumen Ejecutivo

La importancia del Congreso en el desarrollo de la vida democrática de México

El Congreso es un espacio importante para el desarrollo democrático en México, ya que entre sus funcionesestá la de representar a los distintos sectores de la nación y la de crear leyes que inciden en la vida de los ciudadanos.El Congreso también aprueba y fiscaliza los recursos que dan viabilidad a las políticas públicas del Estado mexicano.

Por ello, es de suma importancia para el desarrollo de la vida democrática que la ciudadanía conozca las funcionesbásicas del Congreso, así como su estructura interna, de tal forma que se genere un entorno más favorable para la transparencia y la interlocución ciudadana en el Legislativo.

El reciente entorno de pluralidad partidista del Congreso ha propiciado el desarrollo de la transparencia y larendición de cuentas y una relación más dinámica entre los legisladores y la sociedad civil. Ejemplos de los avances en

materia de transparencia legislativa son la gaceta parlamentaria y el diario de los debates, así como diversas iniciativasde los legisladores y los grupos parlamentarios por establecer contacto con la sociedad civil. Sin embargo, algunos deestos avances, sobre todo en materia de par ticipación ciudadana, han dependido de la iniciativa y buena voluntad delos legisladores, más que de mecanismos formales e institucionales.

El sistema de comisiones: Eficiencia y transparencia

La falta de lineamientos claros y asequibles para el trabajo en las comisiones y la difusión poco oportuna de lasreuniones y eventos convocados por sus mesas directivas entorpecen el acceso ciudadano a los asuntos que se

discuten al interior de estos órganos. Lo deseable es la existencia de mecanismos estables, permanentes y confiables

para la transparencia, la rendición de cuentas y la vinculación con la ciudadanía. Los esfuerzos que se emprendan paramitigar estas restricciones son sólo la base para el desarrollo de un Congreso más transparente y que fomente larendición de cuentas y la participación ciudadana.

El cabildeo legislativo, sus problemas y desafíos

La interlocución ciudadana con el Poder Legislativo en México inició con la transformación democrática y lacompetencia partidista en el Congreso. El cabildeo, definido como una estrategia de distintos grupos de interés para

influir en las decisiones de los legisladores, es una práctica hoy muy común en nuestro país que aún no está plenamente

regulada y sobre la que persiste la opacidad.

Precisamente entre los problemas del cabildeo en México están los relacionados con la inexistencia de espaciosinstitucionales abiertos para la negociación entre legisladores y representantes de los grupos de interés; la falta deun código de ética para los congresistas; y, en general, la falta de transparencia del Congreso. Adicionalmente, laausencia de un registro oficial de cabilderos impide, tanto a los legisladores como a la ciudadanía, la posibilidad de

atribuir responsabilidades a los actores activos y pasivos en esta práctica.



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Lo anterior genera una dinámica que excluye no sólo la vigilancia de la ciudadanía, sino también la de los mismoslegisladores. La experiencia en materia de regulación del cabildeo de otros países sugiere que es posible reducir elincentivo para la corrupción en esta práctica y capitalizar su potencial como insumo enriquecedor durante el procesode creación de leyes.

Los desafíos de la participación ciudadana en el Poder Legislativo

Si bien existen diferentes opiniones sobre los niveles que debe alcanzar la participación ciudadana en un sistemapolítico, existe un consenso mínimo sobre los beneficios de esta práctica: puede coadyuvar al mejor funcionamiento

del gobierno, permite resolver problemas que los ciudadanos perciben como serios y que no son captados por lasinstituciones y procesos tradicionales, al tiempo que permite a la sociedad exigir resultados a los gobernantes.

Existen mecanismos pasivos y activos para la participación ciudadana en los procesos legislativos. Los primeros

se refieren a acciones de labor informativa por par te de los legisladores hacia la ciudadanía, y son a menudo los más

utilizados por los legisladores en México. Los segundos implican aportes ciudadanos, como audiencias públicas,referéndum e iniciativa popular. En nuestro país, tenemos la Comisión de Participación Ciudadana de la Cámara deDiputados, que realiza actividades de vinculación ciudadana y canaliza propuestas a otros órganos legislativos. Algunospartidos cuentan también con centros de enlace con la ciudadanía.

Recomendaciones generales

• La reforma a los artículos 43 y 45, fracción VI, de la Ley Orgánica del Congreso.

• La eliminación de la ‘congeladora’: todo aquel instrumento que sea turnado a comisión deberá ser dictaminado.

• Una nueva reglamentación de la figura de secretario técnico de las comisiones.

• La reforma de los criterios de integración y distribución de las comisiones.• La desconcentración del proceso de discusión del presupuesto.• Analizar la reelección legislativa.• La transformación de las funciones de control y evaluación.• El rediseño de la junta de coordinación política.• La reglamentación y el reconocimiento del cabildeo, precisando quiénes son los sujetos activos y pasivos

de la actividad para atribuir responsabilidades.

• Establecer agendas de acción colectiva entre organismos civiles para visibilizarlos y fomentar su capitalmoral.

• La participación ciudadana debe ser transversal al trabajo de todas las comisiones legislativas.• Los partidos políticos deben contar con una oficina de enlace ciudadano.

• La discusión y aprobación de propuestas de reforma a la Ley Orgánica del Congreso que incorporan elprincipio de par ticipación ciudadana, como la audiencia pública, la iniciativa popular y el referéndum.




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1 Giovanni Sartori argumenta que el régimen de partido hegemónico se distingue del régimen de partido único porque mientras el segundo nos refiere a la

existencia de un solo partido, el primero implica la existencia de partidos ‘periféricos’ cuya existencia no representa una competencia real por el poder. Ver G.

Sartori, Partidos y Sistemas de Partidos, Alianza Editorial, Madrid, 1975, p. 278.

Introducción

La pluralidad partidista del Congreso es uno de los motores de la transformación democrática en México. Noobstante, la persistencia de algunas prácticas legislativas y limitaciones del marco normativo del Poder Legislativo hanimpedido que éste responda de manera efectiva a todas las demandas ciudadanas.

La actual estructura interna de la Cámara de Diputados, diseñada a la medida del presidencialismo y del régimen departido hegemónico,1 cuenta con un sistema de comisiones legislativas insuficiente para enfrentar todas las funciones

que debe observar un Congreso democrático. En diversas ocasiones hemos observado que se supeditan propuestaso iniciativas necesarias para el desarrollo del país a intereses cupulares, con lo cual el proceso legislativo se vicia y sedesarrolla sin eficiencia. A esto se suma la escasez de soporte técnico especializado en las comisiones y la falta de

mecanismos que incentiven el desarrollo de las capacidades de los legisladores.

La ausencia de una regulación efectiva de la participación ciudadana y el cabildeo en el Congreso son otras delas limitantes que han impedido el desarrollo de la confianza ciudadana hacia las instituciones legislativas mexicanas.

A pesar de los esfuerzos del Poder Legislativo para fomentar la transparencia de sus funciones y la participaciónciudadana, la información proporcionada por los medios de difusión es incompleta y su entrega cabal depende de labuena voluntad de los legisladores. Las actividades de cabildeo e incidencia ciudadana en el Legislativo también se hanproducido en un entorno de total desregulación, produciendo en diversas ocasiones resultados indeseables.

En este documento de trabajo veremos estos aspectos a la luz de su funcionamiento práctico y normativo. Laintención del texto es servir, a manera de guía temática y conceptual, a las organizaciones sociales y a los ciudadanosque deseen establecer algún vínculo con sus representantes, específicamente con la Cámara de Diputados.

Asimismo, presentamos recomendaciones –dirigidas a los legisladores– enfocadas a for talecer las funciones devinculación ciudadana y la transparencia legislativa en general. Esto con el objeto de que, en el contexto de transiciónentre una Legislatura y otra, legisladores y ciudadanos cuenten con una agenda básica de la función legislativa, la transparencia parlamentaria y los temas a los que se debe dar seguimiento en la siguiente administración.

El documento se integra en cuatro partes. En el primer capítulo se exponen conceptos básicos del Poder Legislativo y sus funciones en una democracia moderna. Este capítulo presenta también un mapa de la estructurapolítica y administrativa de la Cámara de Diputados y sintetiza las funciones de los órganos que la componen. Elsegundo capítulo realiza un diagnóstico sobre el funcionamiento del sistema de comisiones de la Cámara de Diputados,enfatizando las prácticas y restricciones normativas que minan la transparencia y la eficiencia de sus funciones. El tercer

capítulo trata sobre el cabildeo legislativo y propone una serie de recomendaciones para mejorar esta incipientepráctica en México. Finalmente, el cuar to capítulo acopia recomendaciones generales, dirigidas tanto a legisladorescomo a organizaciones sociales, para fomentar la eficiencia y la transparencia del Congreso.



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Capítulo 1

El Poder Legislativo: conceptos básicos

Desde finales del siglo XVIII, en las naciones donde se ha adoptado la división de poderes, el poder del Estado

se ha ejercido a través de tres instituciones políticas: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Estos

poderes deben gozar de independencia entre sí, ya que el objetivo de su separación es precisamente frenar losexcesos que puede ocasionar la concentración del poder. A continuación, con el objetivo de clarificar la discusión

posterior, discutimos de manera general algunos conceptos y elementos necesarios para involucrarnos a fondo enel tema legislativo.

Las funciones del Congreso

La función representativa. Representar a los ciudadanos es la función primordial de un Congreso porqueresponde al problema de traducir la par ticipación y la voluntad de las mayorías por medio de la actuación efectivade una minoría, es decir, los representantes. En esta función es fundamental establecer mecanismos para evitar que lavoluntad mayoritaria se comporte tiránicamente. En otras palabras, se deben garantizar los derechos de las minorías.La función representativa democrática va precedida por un acto de elección, en el cual los ciudadanos manifiestan

directamente su mandato de representación hacia la persona o par tido político de su preferencia.2

En el caso mexicano, la Constitución atribuye a los partidos políticos la función de representación en el artículo41, el cual afirma que éstos:

Tienen como finalidad promover la participación del pueblo en la vida democrática,

contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones deciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdocon los programas, principios e ideas que postulan mediante el sufragio universal, libre,secreto y directo.

La función legislativa.El Poder Legislativo tiene la atribución fundamental de dictar leyes, reformarlas, derogarlas y darles una interpretación auténtica. Esta función legislativa tiene como primordial propósito adecuar el ordenamiento jurídico a a cada período de la historia. Dentro dela función legislativa, el Congreso está facultado para reformar

parcialmente la Constitución, mediante un proceso complejo. Esto representa la función constituyente.

La función presupuestaria.El Congreso aprueba la distribución de los recursos del gobierno. Esta función consisteen la revisión y aprobación de contribuciones e impuestos y la aprobación y evaluación del gasto gubernamental. EnMéxico la aprobación de contribuciones es competencia de ambas cámaras del Congreso, en tanto que la aprobacióndel presupuesto es una función exclusiva de la Cámara de Diputados. La aprobación del presupuesto confiere a la

Cámara de Diputados el poder de vigilar y controlar los ingresos y egresos que realiza el gobierno, a través de laAuditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, además de determinar cuál es el impacto en lasfinanzas públicas de cualquier proyecto de ley o política pública que el Ejecutivo decida poner en marcha. En México la

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Ibid, p. 131.



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función presupuestaria está plasmada en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución, pero su redacción se ha prestadoa múltiples confusiones sobre los límites del Poder Legislativo para modificar el presupuesto y de las prerrogativas

del Ejecutivo para impugnar dichos cambios. Esto ha ocasionado enfrentamientos entre ambos poderes, que handesembocado en controversias constitucionales ante el Poder Judicial.3

La función evaluativa y de control.Se refiere a la revisión del Ejecutivo que lleva a cabo el Congreso, de forma

tal que los ciudadanos conozcan sus actividades y la valoración que éstas merecen.4 A pesar de que estas funcionesestán plasmadas desde la Constitución de 1917, la dinámica política del régimen de partido hegemónico las inhibióde manera significativa. La pluralidad y la oposición política han favorecido el desarrollo de esta función, aunque el

marco normativo del Congreso aún presenta contradicciones en este sentido.5

Los requisitos de un Congreso democrático

Para realizar de una manera efectiva y legítima todas sus funciones, el Congreso debe cumplir las siguientescaracterísticas:

• Constitucionalidad: Esto se refiere al hecho de que el Congreso observe una clara descripción de sus

facultades y prerrogativas en la Constitución, de tal forma que pueda ejercer cabalmente sus funciones sin laintromisión de los poderes Ejecutivo o Judicial.

• Representatividad:La composición del Congreso debe ser incluyente. La diversidad de los sectores sociales –sexos, clases, grupos étnicos– debe ser tomada en cuenta y verse reflejada en la integración del Poder

Legislativo.• Legitimidad:El Congreso debe ser elegido por el pueblo soberano en comicios libres e irreprochables, con

intervalos regulares y mediante sufragio universal igualitario.• Autonomía: La independencia presupuestaria y administrativa del Congreso debe estar plasmada en la

Constitución.• Pluralidad: Los integrantes del Congreso deben tener la posibilidad de expresarse libremente, sin presiones

indebidas ni temor a la represión.6

• Transparencia:Las actividades legislativas deben ser publicadas y difundidas clara y oportunamente. Asimismo,las actividades de cabildeo y participación ciudadana deben estar reguladas.

• Eficiencia:Un Congreso efectivo no es aquel que produce un sinnúmero de iniciativas de ley o el que lo hacemás rápidamente, sino aquél que produce proyectos legislativos viables, factibles, y socialmente significativos

haciendo el mejor uso de la inversión y los recursos disponibles.

3 Para el Ejercicio Fiscal de 2005, por ejemplo, la Cámara de Diputados realizó diversas modificaciones al Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación

enviado por el Ejecutivo Federal. Una vez que los diputados enviaron el presupuesto con sus modificaciones al Ejecutivo, éste decidió regresar con observaciones

el presupuesto del 2005 a la Cámara de Diputados, declarando su inconstitucionalidad y argumentando intervención en su ámbito de competencia, al haber creado programas de política pública. Los legisladores rechazaron desahogar las observaciones del Ejecutivo, argumentando que éste no tiene poder de vetopor tratarse de un proyecto cuya aprobación compete únicamente a la Cámara de Diputados. Sin embargo, el fallo de la Suprema Corte de Justicia de laNación se emitió a favor del Poder Ejecutivo y la Cámara de Diputados tuvo que revisar las observaciones del Presidente. Estudios de derecho comparadomuestran que en la mayoría de los ordenamientos jurídicos mundiales se incluye la figura del veto presidencial al presupuesto, de forma total o parcial.

Ver J. Carpizo y M. Carbonell, Derecho Constitucional, UNAM-Porrúa, México, 2005, p. 112.4 F. Berlín, op. cit., p. 140.5 Como ejemplo, cabe mencionar que la Ley Orgánica sigue reflejando el poder relativo de las comisiones ordinarias frente a otros órganos de la Cámara de

Diputados. Por ejemplo, dicha ley no permite a las comisiones llamar directamente a algún funcionario del Ejecutivo a comparecer, entregar información osimplemente conferenciar. Tales peticiones deben pasar primero por la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos.

6 UNESCO y Unión Interparlamentaria, Guía para las relaciones con los parlamentos, Ginebra/París, 2003.

Disponible en línea: http://portal.unesco.org/es/ev.php-URL_ID=16365&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html, accesado en marzo del 2006.




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En el caso mexicano, el Congreso adolece, especialmente, del requisito de transparencia. En este sentido, laopacidad persiste en el proceso de creación de una ley. Se ha argumentado que “América Latina necesita trabajar sin descanso para que las instituciones democráticas –desde las Legislaturas hasta las autoridades locales– sean transparentes, den cuenta de sus acciones y desarrollen las habilidades y capacidades necesarias para desempeñar sus

funciones fundamentales. Esto quiere decir que hay que asegurar que el poder en los diferentes niveles de gobiernopermita la participación real a los excluidos y provea mecanismos por los cuales las autoridad pública esté obligadaa rendir cuentas de sus acciones.”7

Adicionalmente, se ha mencionado ya la importancia de desarrollar mecanismos de participación ciudadana queobliguen a las autoridades electas a responder a los problemas comunes y que también les recuerden que estaránbajo el escrutinio público cuando no cumplan con este cometido. Cabe señalar que la participación ciudadana en elLegislativo no tiene el objetivo de suplantar las funciones de nuestros representantes, sino la de colaborar como uninstrumento que aporte insumos para la creación de mejores leyes.

El Congreso mexicano y su integración

El Poder Legislativo mexicano, tradicionalmente y salvo algunos periodos históricos muy concretos, ha tenido doscámaras: la de diputados y la de senadores.8 El fundamento legal de esta división se encuentra plasmado en el ar tículo50 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).

La CPEUM dispone la organización bicameral del Poder Legislativo en su ar tículo 50, en el que establece queel Congreso se dividirá en una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores. La Cámara de Diputados tienemayor injerencia en los procedimientos que tienen que ver con el llamado “poder de la bolsa,” como la aprobación

del presupuesto, y el Senado tiene a su cargo un importante número de nombramientos de altos cargos públicos, por lo que se dice que existe un equilibrio o simetría entre las funciones y responsabilidades de ambas cámaras.9

Algunos especialistas señalan que la división del Congreso en dos cámaras contribuye al fortalecimiento delEjecutivo en un sistema presidencial como el mexicano. Sobre este punto, Miguel Covián Andrade explica:

Si tomamos en cuenta que estructural y funcionalmente el propósito del régimenpresidencial es fortalecer la figura del Ejecutivo, será fácil comprender que el sistema

bicameral contribuye a alcanzarlo, toda vez que un Poder Legislativo fraccionado endos cámaras es menos fuerte políticamente que uno concentrado en una sola. A la

inversa, si se advierte que conforme a la génesis y a la estructura original del sistemaparlamentario, el poder más sólido es el de representación ciudadana, es obvio que alfortalecimiento de la representación popular integrada en un parlamento unicameraldeberá corresponder un debilitamiento estructural y funcional del gobierno, en elejercicio de cuya competencia par ticipan en mayor o en menor grado, dos órganos(Jefe de Estado y Jefe de Gobierno), a diferencia de lo que ocurre conforme al modelopresidencial.10

7 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, La democracia en América Latina, Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Panamericana Formas eImpresos, Colombia, 2004, p. 11.

8 J. Carpizo y M. Carbonell, op. cit. p. 107.9 J. Carpizo y M. Carbonell, op. cit., p. 107.10

M. Covián, Teoría Constitucional,Vol. II, Centro de Estudios de Ingen iería Política y Constitución, A.C. (CEDIPC), México, 2004, p. 82.



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En los sistemas bicamerales la existencia de una segunda cámara, la de senadores, se justifica teóricamente en tanto

que, además de representar a las diferentes partes terr itoriales del Estado, representa también una garantía para elproceso de creación de leyes, gracias a que los senadores tienden a actuar con mayor experiencia y madurez.11 Sinembargo, en México esto no necesariamente es así, ya que los requisitos de edad para ser diputado y senador son

muy similares: 21 años para el primero y 25 en el caso del segundo, por lo que el criterio de la experiencia legislativa

y la madurez pierde cierta validez.

La integración de la Cámara de Diputados

Esta Cámara está integrada por un total de 500 diputados, de los cuales 300 son electos por el principio de mayoríarelativa en distritos electorales uninominales y 200 por el sistema de representación proporcional, a través de listasregionales votadas en circunscripciones plurinominales. En todo el país hay cinco circunscripciones regionales quesirven de base territorial para la elección de los 200 diputados de representación proporcional.12

La duración de la diputación es de tres años y no existe la reelección para el periodo inmediato. Los requisitospara ser diputado son: ser ciudadano mexicano por nacimiento, tener 21 años cumplidos el día de la elección y ser

originario del estado en que se haga la elección o vecino de él con residencia efectiva de más de seis meses anterioresa la fecha de ella.13

Para poder figurar en las listas de las circunscripciones electorales plurinominales como candidato a diputado se

requiere ser originario de alguna de las entidades federativas que comprenda la circunscripción en la que se realicela elección, o vecino de ella con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha en que la misma secelebre.

Las facultades de la Cámara de Diputados se encuentran plasmadas en el ar tículo 74 de la Constitución y son:

• Expedir el Bando Solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de Presidente Electo quehubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación;

• Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de laEntidad de Fiscalización Superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;

• Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso,

modificación, del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior. 14

11 Ibid p. 476.12 Artículos 52 y 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Las reglas para establecer la demarcación de las circunscripciones regionales se

encuentran en los artículos 12 al 18 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). El artículo 54 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos detalla el mecanismo de asignación de las diputaciones de representación proporcional. Para que un partido pueda tener acceso aellas debe cumplir dos requisitos: a) participar con candidatos a diputados por mayoría relativa en cuando menos 200 distritos electorales uninominales , y b)

alcanzar el 2% del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plur inominales.13 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 55, última reforma publicada, DOF 12-12-2005.14

Cabe mencionar que para los ejercicios fiscales de 2004 y 2005, los presupuestos fueron aprobados más allá de la fecha señalada por la Constitución.




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• Declarar si da o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido endelito en los términos del artículo 111 de esta Constitución.15

• La revisión de la Cuenta Pública, apoyándose en la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación prevista

en el artículo 79 de la Constitución.16 El Ejecutivo Federal debe entregar la Cuenta Pública dentro de los diezprimeros días del mes de junio siguiente al ejercicio fiscal correspondiente.

De las facultades anteriores, una de las más importantes, como ya señalamos, es la aprobación del presupuesto,pues esta facultad le confiere a la Cámara de Diputados el poder de vigilar y controlar al Poder Ejecutivo, a través de

la evaluación y aprobación del gasto gubernamental. El día establecido para que el Ejecutivo entregue el presupuestoa los diputados es el 8 de septiembre, y su aprobación está fijada para el 15 de noviembre.

Por último, es importante señalar que la Constitución establece un mecanismo para asegurar el equilibrio partidistadurante la aprobación de leyes al establecer en el ar tículo 54, fracción IV, que ningún partido político puede contar

con más de 300 diputados por ambos principios de designación. El artículo 135 de la Constitución exige ademásque el trámite de adiciones o reformas constitucionales requiera que el Congreso de la Unión acuerde los cambiospor voto de las dos terceras par tes de los individuos presentes y que éstos sean aprobados por la mayoría de lasLegislaturas de los Estados. Esta disposición regula de forma indirecta “el funcionamiento del mecanismo de reformaconstitucional, pues impide que un partido, por lo menos en lo que respecta a la Cámara de Diputados, pueda aprobar sin el concurso de los demás una iniciativa de reforma constitucional.”17

La integración de la Cámara de Senadores

De acuerdo al artículo 56 de la Constitución, la Cámara de Senadores se integra por 128 senadores de los cuales,para cada Estado y para el Distr ito Federal, dos serán elegidos según el principio de mayoría relativa y uno más seráasignado a la llamada “primera minoría.” Para este efecto, los partidos políticos deberán registrar una lista con dosfórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece lalista del partido político que haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.18

Los treinta y dos senadores restantes son elegidos según el principio de representación proporcional, medianteel sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. La Cámara de Senadores se renueva ensu totalidad cada seis años. Para ser senador se requieren los mismos requisitos que para ser diputado, excepto el dela edad, que es de 25 años cumplidos el día de la elección.

Ni senadores ni diputados pueden ser reelectos para el periodo inmediato. Los senadores y diputados suplentespodrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado enejercicio. Los senadores y diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.

15 Artículo que delimita precisamente los procedimientos penales contra servidores públicos.Ver Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

16 La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación es un órgano dependiente de la Cámara de Diputados, creado a partir de la reforma constitucional del30 de junio de 1999. No es un órgano autónomo, está adscrito a la Cámara de Diputados y tiene a su cargo la fiscalización de ingresos y gastos del gobierno.

Antes de su creación la fiscalización del ingreso y el gasto la realizaba la Contaduría Mayor de Hacienda, parte del propio Poder Ejecutivo, lo cual mermaba

considerablemente el desarrollo de la actividad fiscalizadora por par te del Poder Legislativo.17 J. Carpizo y M. Carbonell, op. cit. p 108.18

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 56, última reforma publicada, DOF 12-12-2005.



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Las facultades del Senado se establecen en el artículo 76 de la Constitución:

I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal;

II. Ratificar los nombramientos que el Ejecutivo Federal haga del Procurador General de la República,

ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás

jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga; III. Autorizar al Ejecutivo para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el

paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otra potencia, por másde un mes, en aguas mexicanas.

IV. Dar su consentimiento para que el Presidente de la República pueda disponer de la Guardia Nacionalfuera de sus respectivos Estados, fijando la fuerza necesaria.

V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, quién convocaráa elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado.

VI. Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellosocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el

orden constitucional , mediando un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su resolución,

sujetándose a la Constitución General de la República y a la del Estado.

VII. Erigirse en jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan los

servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buendespacho, en los términos del ar tículo 110 de la Constitución.

VIII. Designar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de entre la terna que someta a suconsideración el Presidente de la República, así como otorgar o negar su aprobación a las solicitudes delicencia o renuncia de los mismos que le someta dicho funcionario;

IX. Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos en esta Constitución;

X. Autorizar, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes,

los convenios amistosos que sobre sus respectivos límites celebren las entidades federativas;

XI. Resolver de manera definitiva los conflictos sobre límites territoriales de las entidades federativas que así lo

soliciten, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes;

XII. Las demás que la misma Constitución le atribuya.

Es importante mencionar que una de las funciones más importantes del Senado es la de vigilancia y controlsobre la conducción de la política exterior que desarrolle el Ejecutivo. Es de absoluta importancia para el desarrollodemocrático del país y del Estado de Derecho, que el Senado vele porque los tratados internacionales aprobados

por él se hagan valer, además de vigilar que las leyes nacionales sean congruentes con éstos. Las funciones de




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nombramiento también representan una función de contrapeso en las decisiones del Poder Ejecutivo, en cuanto ala distribución de altos cargos públicos.

La Comisión Permanente

Es un órgano bicameral que funciona en los periodos de receso del Congreso, o bien fuera de los dos periodosordinarios de sesiones que se celebran entre el primero de septiembre y el 15 de diciembre y entre el primero defebrero y el 30 de abril.19 Es decir, diputados y senadores sesionan poco más de seis meses al año. Comparativamente,los representantes de otros sistemas presidenciales, como Venezuela, Estados Unidos y Colombia, sesionan 12, 11 y 8 meses, respectivamente.

La integración de la Comisión Permanente y sus facultades están definida en el artículo 78 de la Constitución.

Se compone por 37 miembros, de los cuales 19 son diputados y 18 son senadores. Los integrantes de la Comisión

Permanente son nombrados por sus respectivas cámaras antes de la clausura del periodo ordinario. Esta comisiónse ha considerado poco representativa, dado el número de meses en que es el único órgano del Poder Legislativoque sesiona regularmente.20

La Comisión Permanente es un órgano que no cumple funciones legislativas, ya que no está facultada para iniciar leyes. Su función es más bien la recepción de los proyectos de ley que ingresan en periodo de receso y de la ejecuciónde trámites cuya ejecución requiere la participación de los órganos administrativos y políticos de las cámaras.

El proceso de aprobación de leyes

En México el proceso de aprobación de Leyes está regulado en los artículos 71 y 72 de la Constitución:

Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

I. Al Presidente de la República;II. A los diputados y senadores al Congreso de la Unión; y III. A las Legislaturas de los Estados.Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las Legislaturas de losEstados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que

presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe elreglamento de debates.

Artículo 72.Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de algunade las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamentode debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

19 Artículos 65 y 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.20

J. Carpizo y M. Carbonell, op. cit. p. 120.



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A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra.Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer,lo publicará inmediatamente.

B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto conobservaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que,corriendo este término, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, encuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso estéreunido.

C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo serádevuelto, con sus obser vaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido denuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de

votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma

mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

A este respecto se ha dicho que la segunda cámara no necesariamente funciona como revisora conforme al ordenconstitucional, de tal suerte que la segunda discusión de las leyes no siempre se lleva a cabo.21 Salvo algunos casos, quemás adelante enumeraremos, cualquiera de las cámaras puede ser de origen o de revisión; así, tanto en teoría comoen la práctica, las leyes pueden ser aprobadas primero por los senadores y después por los diputados.22

21 M. Covián , op. cit., p. 407.22

Ibid. p. 407.




17

Capítulo 2

Obstáculos para la eficiencia y la transparencia del sistema de comisiones de

la Cámara de Diputados23

El sistema de comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados

El sistema de comisiones ordinarias fue adoptado en México en el siglo XIX como un arreglo institucional para

distribuir, agilizar y desarrollar las capacidades legislativas en pequeños órganos especializados. La lógica de estesistema radica en que, “crea incentivos para que sus miembros se concentren en determinados asuntos y desarrollenhabilidades y conocimientos relacionados con la jurisdicción de sus comisiones.”24 El aspecto fundamental de lascomisiones ordinarias de la Cámara de Diputados es que son órganos con carácter permanente cuyos miembros

permanecen en ellas durante todo el periodo que dura la Legislatura.

Al incentivar el desarrollo de conocimientos y capacidades específicas, las comisiones conceden a sus integrantes

la posibilidad de mantener cierta independencia y autonomía respecto a los intereses de los par tidos que conformanel pleno. En otras palabras, las comisiones, en teoría, pueden ejercer un contrapeso especializado al interés de lospartidos. En la práctica, estos cuerpos han logrado poca autonomía frente a otros órganos de la Cámara de Diputadosy su trabajo de dictamen legislativo y de evaluación y control del Ejecutivo se ha concentrado en muy pocas comisiones.Entre las restricciones al desarrollo de capacidades y autonomía de las comisiones se han discutido ampliamente lano-reelección legislativa y el perfil profesional de los legisladores que integran estos órganos.

La estructura interna de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión está prevista en la Ley Orgánica delCongreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM), la cual data de 1979. El máximo poder de decisiónde la Cámara de Diputados lo tiene el pleno de la Asamblea. Esto quiere decir que todos los proyectos legislativos, así como algunas decisiones que requieren de la aprobación con una mayoría calificada, deben ser discutidos en sesión

plenaria. 25

23 Este capítulo fue elaborado con la colaboración de Juan Antonio Cepeda, coordinador del proyecto en el 2005.24 B. Nacif, El sistema de comisiones permanentes en la Cámara de Diputados de México, Documento de trabajo No. 116, CIDE, México, 2000, p. 3.25 Cuando la naturaleza o urgencia de un proyecto lo amerite, los diputados pueden solicitar al Pleno que un proyecto legislativo o un punto de acuerdo sean

votados de obvia y urgente resolución, agilizando así el proceso legislativo de un asunto específico.



8

Estructura político-administrativa de la Cámara de Diputados

El pleno de la Cámara de Diputados representa la máxima autoridad de esta legisladora, y se integra por los 300 diputados de mayoría o uninominales y los 200 de representación proporcional o plurinominales. Los

diputados deben presentar para su discusión y eventual aprobación los distintos asuntos que les atañen, ya seaniniciativas de ley o de reforma, puntos de acuerdo en una sesión ordinaria o extraordinaria.

El pleno de la Asamblea es responsable de elegir en su sesión de instalación a la Mesa Directiva y a supresidente, es decir, el representante de la Cámara de Diputados. La presidencia de la Mesa Directiva cambiará cadaaño en caso de que ningún par tido político cuente con una mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. En caso dehaber una mayoría absoluta de un partido, el presidente quedará en funciones durante los tres años de la Legislatura.La Mesa Directiva está conformada además por seis secretarios, y su integración debe reflejar la correlación de

fuerzas políticas en el Congreso. Su función concreta es conducir las sesiones de la Cámara de Diputados y asegurarsede que los debates, discusiones y votaciones en el pleno se realicen conforme a derecho y de manera ordenada.

La Junta de Coordinación Política es el órgano responsable de impulsar las instancias y el entendimiento quefaciliten el arribo de acuerdos entre las distintas fracciones políticas. Una de sus funciones más importantes es ladesignación de diputados que integran las mesas directivas de las comisiones. Es un hecho notable que la Ley Orgánicadel Congreso no obliga a la Junta a presentar informes ni actas de sus reuniones.

La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos se integra por el presidente de laCámara de Diputados y los miembros de la Junta de Coordinación Política. Dos de las atribuciones más importantesque posee la Conferencia son la programación del calendario legislativo y el impulso del trabajo en las comisiones.Es importante destacar que la Conferencia puede exhortar a las comisiones ordinarias a culminar algún proyecto de

dictamen determinado, pero la normatividad interna no le confiere ningún poder para sancionar a las comisiones que

no presenten en tiempo y forma su trabajo.

Las comisiones de la Cámara de Diputados

La Junta de Coordinación Política es la responsable de proponer al pleno, en un plazo no mayor de un mes despuésde la instalación del Congreso, la integración de las comisiones. Las comisiones pueden ser ordinarias, especiales y deinvestigación. De acuerdo a la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, las comisiones ordinarias son órganos que a través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a que la Cámara cumpla con

sus atribuciones constitucionales y legales.26 La Mesa Directiva de una comisión ordinaria puede integrarse hasta por seis miembros y puede contar con un máximo de treinta integrantes, quienes durarán en el encargo hasta el términode la Legislatura.

26

Articulo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.




19

Además de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, las comisiones ordinarias debenelaborar un plan anual de trabajo, rendir un informe semestral de sus actividades y organizar un archivo de todoslos asuntos que le sean turnados, que se debe entregar a la próxima Legislatura, y dictaminar y atender los asuntosque le sean turnados por la Mesa Directiva. Actualmente, la Ley Orgánica establece la existencia de 42 comisiones

ordinarias. Ejemplos de éstas son las comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, Equidad de Género, y Reglamentosy Prácticas Parlamentarias.

Las comisiones de investigación se constituyen con carácter transitorio para el ejercicio de la facultad de controly evaluación del Ejecutivo que le confiere al Poder Legislativo la Constitución en el artículo 93. Un ejemplo de éstas

es la Comisión para el Seguimiento de los Precios del Petróleo que se creó en la LIX Legislatura.

En cuanto a las comisiones especiales, el pleno puede acordar su creación para hacerse cargo de un asuntoespecífico. El acuerdo que las establezca señalará su objeto, el número de los integrantes que las conformarán y el plazo

para efectuar las tareas que se les hayan encomendado. Cumplido su objetivo desaparecerán. En la LIX Legislatura, dos

ejemplos relevantes de estas comisiones son la Comisión Especial para Conocer y dar Seguimiento a las InvestigacionesRelacionadas con los Feminicidios en la República Mexicana y a la Procuración de la Justicia Vinculada y la ComisiónEspecial de la Infancia, Adolescencia y Familias.



20

27 Entre tantos, éste es el ejemplo del Programa Anual de trabajo para el 2005 de la Comisión de Seguridad Pública presentado el 10 de febrero de 2006. Cámara

de Diputados, Gaceta Parlamentaria, año IX, número 1944, 10 de febrero de 2006, disponible en http://gaceta.diputados.gob.mx/

Fuente: Elaboración propia, con datos de Cámara de Diputados, “Estructura Orgánica de la H. Cámara deDiputados”, en http://www.diputados.gob.mx/organiza.shtml

Los errores, omisiones y contradicciones en el marco normativo y en las prácticas parlamentarias del sistema decomisiones son una debilidad institucional que ha persistido a través de una larga disputa por el control del poder en la Cámara de Diputados. Legislatura tras Legislatura se han presentado varias iniciativas encaminadas a mejorar elsistema desde distintas perspectivas. Sin embargo, hasta ahora el sistema de comisiones permanece inalterado. Entrelas razones de su inadecuado funcionamiento se encuentran las siguientes:

La falta de lineamientos para el trabajo y para la presentación de informes de las comisiones.Las comisionesno tienen lineamientos específicos respecto a cómo debe ser entregada la información. Por lo general, las comisiones

presentan sus planes anuales de trabajo organizados de distintas formas, sin una estructura clara, y en la mayoría delas veces, resultan ser una car ta de buenas intenciones. De la misma forma, resulta prácticamente imposible medir el éxito de una comisión en función del cumplimiento de sus objetivos iniciales, ya que los informes semestrales sonredactados de una forma que hace muy difícil cotejar los objetivos iniciales con los cumplidos, convirtiéndose en unalista de actividades realizadas.27




21

La difusión poco oportuna de los eventos y reuniones convocados por las comisiones.Aunque desde la LVIILegislatura los eventos y reuniones organizados por las comisiones son publicados en la Gaceta Parlamentaria, muchasveces dicha publicación no se realiza de forma opor tuna. En diversas ocasiones, las convocatorias para los eventosque las comisiones organizan son publicadas inclusive el mismo día en que se realizan. Ello constituye una importante

restricción para la transparencia y el seguimiento ciudadano a la agenda legislativa.

La distribución de las comisiones ordinarias como asunto de confrontación partidista. A partir de que lospartidos de oposición empezaron a tener más fuerza se volvió más difícil la negociación en torno a la integración de lascomisiones. La Ley Orgánica del Congreso establece que la Junta de Coordinación Política, al postular a los diputadosque deban presidir las comisiones y fungir como secretarios, cuidará que su propuesta incorpore a los diputadospertenecientes a los distintos grupos parlamentarios, de tal suerte que se refleje la proporción que representen en

el pleno, y tome en cuenta los antecedentes y la experiencia legislativa de los diputados. En la práctica, la designaciónde las presidencias ha reflejado más el equilibrio partidista que la experiencia legislativa de los diputados.28

Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, www.diputados.

gob.mx

La concentración de facultades en la Junta de Coordinación Política y la Conferencia para la Dirección yProgramación de los Trabajos Legislativos. La Junta de Coordinación Política (JUCOPO) controla administrativa,financiera, legislativa y políticamente al resto de la Cámara. La Conferencia para la Dirección y Programación de los

Trabajos Legislativos es simplemente una simulación de descentralización. Los integrantes son exactamente losmismos que los de la JUCOPO, sumándose únicamente el presidente de la Mesa Directiva. Por tanto, no existedescentralización real, sino una burocratización de los trabajos legislativos.

28 El perfil de los diputados que han presidido las Comisiones en la LIX Legislatura ha sido más congruente en cuanto a su competencia académica y experiencia

profesional, pero no necesariamente en cuanto a su experiencia legislativa, pues no todos habían sido diputados en Legislaturas anteriores.



22

El hecho de que los presidentes de las comisiones no estén presentes permanentemente en este órgano, y quesólo puedan ser llamados cuando se toque algún tema de su incumbencia, merma la comunicación de las prioridadesde las agendas de las comisiones. En otras palabras, la agenda únicamente refleja las prioridades de los par tidos.

La imposibilidad de la reelección legislativa y su impacto en el desarrollo de capacidades parlamentarias. Desde 1933, la Constitución no permite la reelección inmediata de los legisladores federales. Con esto, el partidohegemónico concentró el poder en sus manos, al tiempo que daba movilidad a la clase política y permitía la entradade nuevos cuadros al gobierno.

En la actualidad, la no reelección legislativa ya no cumple con los objetivos originales, ya que la hegemonía priístaha desaparecido, dando lugar a una pluralidad de partidos políticos. Se ha argumentado que la prohibición de lareelección merma la eficiencia, ya que impide el surgimiento de una verdadera carrera legislativa. Por ejemplo, al no

enfrentarse a la reelección, el legislador no cuenta con incentivos para velar por los intereses de los ciudadanos quelo eligieron. Asimismo, en tanto que el partido político define el futuro del diputado, las decisiones del mismo pueden

estar supeditadas a las del Grupo parlamentario al que pertenece. En resumen, la falta de profesionalización y derepresentatividad del Poder Legislativo redunda en un Congreso que, en cada Legislatura, tiene que comenzar decero y, por tanto, debilita la evolución del trabajo de las comisiones.

La falta de transparencia en el proceso legislativo de la Cámara de Diputados.La transparencia es un atributoesencial del ejercicio público, en tanto que rendir cuentas a los ciudadanos es una obligación de los gobiernos. La faltade transparencia implica la carencia de información suficiente para que los electores conozcan las decisiones de sus

representantes y juzguen si están actuando o no conforme al interés nacional. En la Cámara de Diputados existe ya unsistema de información que, a partir de la LVII Legislatura (1997-2000), ha permitido dotar de una mayor publicidada la labor legislativa. Por ejemplo, la Gaceta Parlamentaria y otros medios de difusión han dejado conocer ciertos

aspectos de la Cámara de Diputados. Sin embargo, esta transparencia no llega a todas las actividades que realizan losdiputados.

Los esfuerzos del Poder Legislativo para fomentar la transparencia y la rendición de cuentas de su quehacer han sido insuficientes para recuperar la confianza ciudadana. Por mencionar un ejemplo, en 2005 la Encuesta Elites

Parlamentarias en México y América Latina reveló que sólo un 37.8% de los encuestados afirmó tener “mucha

confianza” en el desempeño de los diputados. 29

De acuerdo con datos del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), el Poder Legislativo es una de lasinstituciones del Estado mexicano que más solicitudes de información recibe. En este sentido, de 2004 a 2005 se

incrementaron las solicitudes de información a la Cámara de Diputados en un 49%, mientras que en el Senado elaumento es de un 70%, con respecto al 2003.30

Debemos reconocer que ambas cámaras del Congreso de la Unión han cumplido con los criterios de informaciónexigidos por la Ley de Transparencia; ello representa en sí un gran avance. El aumento de las solicitudes ciudadanas

29 La Universidad de Salamanca y el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados realizaron una encuesta de percepciones sobrela confianza ciudadana en diferentes instituciones parlamentarias de América Latina en 2005. La encuesta tiene una escala de calificación del 0 al 10 donde 10

significa mucha confianza. La encuesta reveló que la población entrevistada en México reprobó con 4.8 de calificación a los diputados en la variable ‘confianza

ciudadana en los d iputados’. Ver, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, “Encuestas de Opinión y Estudios de CulturaPolítica”, en http://www.diputados.gob.mx/cesop/encuestas_opinion.htm, Accesado en febrero del 2006.

30 Información tomada de la presentación del Comisionado del IFAI Alonso Lujambio Irazábal durante el Foro Interamericano de Organizaciones que Monitorean

el Legislativo, México D.F., 15 y 16 de Noviembre 2005.




23

31 Así ocurrió en 2005, cuando el Proyecto Monitor Legislativo del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) publicó su reporte del segundoaño de actividades, poniendo de manifiesto que una parte considerable de las comisiones no había entregado sus informes semestrales de actividades

correspondientes a ese año. La Conferencia para la Dirección de los Trabajos Parlamentarios presentó un punto de acuerdo para que todas ellas entregaransus informes. El punto de acuerdo apareció en la Gaceta Parlamentaria del año VIII, número 1859, México, martes 11 de octubre de 2005, disponible en http://

gaceta.diputados.gob.mx/Ver http://www.monitorlegislativo.org/indicadores/index.htm para consultar el segundo reporte del Monitor Legislativo correspondiente al 2005.

32

El artículo 74 de la CPEUM dispone que la aprobación del presupuesto es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados.

de información relacionadas con las decisiones de la Junta de Coordinación Política y la rendición de cuentas de lascomisiones ordinarias podrían mejorar con el paso del tiempo las prácticas de transparencia en el Congreso en general.La Ley Federal de Acceso a la Información Pública debería facilitar aún más a los ciudadanos conocer en profundidadcualquier asunto en la agenda de discusión.

Sin embargo, algunos espacios del ejercicio legislativo no muestran mayores señales de apertura. Un claroejemplo de ello es que no existen tiempos definidos ni sanciones para que las comisiones ordinarias, especiales y

de investigación se vean obligadas a entregar sus planes de trabajo e informes. La información que proporcionan lascomisiones depende en algunas ocasiones más de la voluntad política de los órganos responsables del funcionamientode la Cámara de Diputados, que de la normatividad interna.31

La centralización de la facultad presupuestaria del Congreso en una sola comisión. En el contexto actual degobierno dividido y mayor equilibrio de poderes, una de las atribuciones más importantes del Poder Legislativo esla discusión y aprobación del presupuesto. El Presupuesto de Egresos de la Federación es uno de los instrumentos

más importantes de la política económica. De él depende la viabilidad financiera de todos los programas de política

pública instrumentados por el Ejecutivo y por ello resulta de vital importancia el papel de los diputados en el ciclopresupuestario. El contrapeso que el Legislativo ejerce para la planeación de las finanzas públicas podría incentivar la

democratización de éstas. La aprobación del presupuesto en México es, por disposición constitucional, una facultadexclusiva de la Cámara de Diputados.32

Fuente: Elaboración propia con datos consultados en los Decretos de Presupuestos de Egresos de laFederación para los ejercicios fiscales 1998-2005 en www.shcp.sse.gob



26

La presidencia de diputados plurinominales en las comisiones y su efecto inhibidor sobre el desarrollo de losintereses y la agenda de las comisiones. Existe otro factor que se puede asociar directamente a la debilidad del sistemade comisiones legislativas en la cámara: los 200 diputados plurinominales o de representación proporcional fomentan

el que los legisladores respondan a los intereses de su par tido más que al de los electores. En la LIX Legislatura, de

las 42 comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados, la mitad son presididas por legisladores plurinominales, aligual que la presidencia de la Mesa Directiva; casi la totalidad de la Junta de Coordinación Política son diputados “departido.” En otras palabras, quienes llegan a ser diputados plurinominales y presidentes de comisión, por lo regular son el círculo más cercano de quien coordina la bancada de su partido, y son designados tiempo antes de la elecciónpara controlar las decisiones en la Cámara. Esto genera que los diputados de mayoría no tengan espacios reales deincidencia dentro de su misma fracción.

El apoyo del staff técnico de las comisiones. Un aspecto determinante del fortalecimiento del trabajo de lascomisiones legislativas es el cuerpo técnico de asistencia a los trabajos de la comisión. Con regularidad, el secretario técnico y demás asistentes parlamentarios son ayudantes exclusivos del presidente de la comisión. Es decir, el

secretario técnico de la comisión es el operador político-legislativo del presidente y, por lo mismo, de la fraccióny del partido político al que pertenece. Entre las características deseables del perfil de secretario técnico están el

apartidismo y el haber sido elegido transparentemente por los miembros de la comisión en la que se desempeñará.Así, el secretario técnico se convertiría en la cabeza de un cuerpo especializado y estaría encargado de proporcionar las herramientas necesarias para el trabajo legislativo. Si los grupos parlamentarios continúan contratando a suspropios especialistas y las comisiones no cuentan con los recursos suficientes para hacer lo propio, éstas no llegarán

nunca a ser órganos especializados autónomos.

Recomendaciones para avanzar hacia la eficiencia del sistema de comisiones

La reforma a los artículos 43 y 45, fracción VI, de la Ley Orgánica del Congreso.Se deben establecer lineamientosmás claros sobre las responsabilidades de los diputados que forman parte de las mesas directivas de las comisiones,demostrando obligatoriamente la experiencia y los antecedentes de los legisladores propuestos. Asimismo, paraefectos de una mejor evaluación de los trabajos legislativos de las comisiones, son necesarios lineamientos claros parala elaboración de los programas anuales de trabajo y de los informes semestrales. De esta forma, se podrá medir y monitorear más adecuadamente la eficiencia de los trabajos de la comisión.

La eliminación de la ‘congeladora’. En ánimos de trasparentar el trabajo legislativo, todo aquel asunto que sea turnado a comisión deberá ser dictaminado. Además de que los ciudadanos deben conocer los motivos por los

cuales determinada iniciativa no fue aprobada, esta propuesta permitiría medir más fácilmente la eficiencia terminalde iniciativas presentadas y dictaminadas.

Una nueva reglamentación de la figura de secretario técnico.El secretario técnico debe convertirse en la cabezade un cuerpo técnico especializado y apar tidista, que le otorgue a los legisladores herramientas de análisis que mejorensu trabajo. El presidente de la comisión deberá presentar una terna, de la cual el secretario técnico resultará electo.




27

La reforma de los criterios de integración de las comisiones. La designación de presidentes en las comisionesdebe observar lineamientos específicos para acotar la discrecionalidad. La falta de dichos lineamientos provoca que

los diputados más cercanos al coordinador del grupo parlamentario sean quienes presiden determinadas comisiones,y no los diputados con más experiencia personal y profesional. Asimismo, si se busca una especialización de los

legisladores en los temas que manejan, es indispensable reglamentar las facultades que los coordinadores de los gruposparlamentarios tienen de remover a los legisladores de su bancada de las comisiones a las que per tenecen.

La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM) en su artículo 43, fracciónIII, estipula que al proponer la integración de las comisiones y sus mesas directivas, la JUCOPO “tomará en cuenta losantecedentes y la experiencia legislativa de los diputados.” Sin embargo, no existe un mecanismo claro que elimine ladiscrecionalidad con la que se toman este tipo de decisiones, que afectan directamente la fortaleza de las comisiones,ya que con frecuencia se privilegia la lealtad de los posibles presidentes y no sus capacidades. Resulta de vitalimportancia que, en ánimos de la transparencia de las decisiones que los representantes populares toman, se defina

en la LOCGEUM el perfil que debe cumplir un determinado legislador para presidir una comisión. Es deseable que

la integración de las comisiones ordinarias, proceso que depende enteramente de la Junta de Coordinación Política,observe cabalmente los requisitos de objetividad y la relevancia en la experiencia de los diputados para el trabajo encomisiones y la representación política.

De la misma forma, a nivel constitucional se debe liberar el derecho básico de los legisladores de iniciar leyes y decretos, mediante la reforma al ar tículo 71, en el cual actualmente se limita su turno a comisiones a “los trámites quedesigne el reglamento de debates.”

La desconcentración del proceso de discusión del presupuesto.Actualmente, la par ticipación de los legisladoresque no son miembros de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, se reduce a:

a) Los acuerdos que se generan de las plenarias de los grupos parlamentarios;b) Los instrumentos, como los puntos de acuerdo, que se turnan por la Mesa Directiva a dicha comisión

con peticiones específicas;35

c) Las negociaciones al margen del proceso legislativo, realizadas en su mayoría tomando en cuenta elementospolíticos.

Resulta apremiante analizar cuál debe ser el papel que deben observar el resto de las comisiones ordinariasdurante la aprobación del presupuesto, así como asegurar mecanismos de monitoreo constante por parte de lascomisiones de los programas y temas de política pública de su área de competencia.

Analizar la posibilidad de la reelección legislativa.La reelección se sustenta en la pretensión de acercar a loslegisladores a sus electores -para generar una mayor rendición de cuentas- y en la profesionalización de esta funciónpública. La reelección legislativa podría generar incentivos para que los legisladores no descuiden el interés de suselectores y equilibren los intereses de su par tido.

35 Con relación a la segunda vía, en el proceso presupuestario para el ejercicio 2004 se presentaron 104 proposiciones con punto de acuerdo y de reforma alarticulado del proyecto del PEF enviado por el Ejecutivo. Por lo general, a simple vista, dichos instrumentos parecen no tener una incidencia en el proceso

presupuestario; sin embargo, a pesar de no ser dictaminados sí llegan a influir en puntos muy específicos.



28

La transformación de las funciones de control y evaluación.Es importante que las comisiones tengan la capacidadde llamar directamente a los funcionarios del Poder Ejecutivo a rendir cuentas en los momentos que considerenpertinentes. Actualmente, dicha solicitud debe hacerse a través de la conferencia y, por consiguiente, el poder deconvocatoria se centraliza en unas cuantas personas que representan intereses partidistas.

El rediseño de la Junta de Coordinación Política.El presidente de la Mesa Directiva deberá formar parte de la JUCOPO, procurando el impulso de la agenda legislativa de las comisiones. Una posibilidad es trasladar la vertientelegislativa de la Junta de Coordinación Política a la Conferencia para la Dirección y Programación de los TrabajosLegislativos, en particular el inciso a) del artículo 3436 y el c) del artículo 3637. En ánimos de una mayor transparenciay rendición de cuentas, las reuniones y negociaciones de la JUCOPO deben ser abier tas, por lo menos en lo que serefiere a la distribución de las comisiones.

36 Impulsar la conformación de acuerdos relacionados con el contenido de las agendas presentadas por los distintos grupos parlamentarios y con el contenidode las propuestas, iniciativas o minutas que requieran de su votación en el Pleno, a fin de agilizar el trabajo legislativo. Ley Orgánica del Congreso General de los

Estados Unidos Mexicanos, en http://www.diputados.gob.mx/leyinfo/pdf/168.pdf, accesada en abril de 2006.37 Poner a consideración de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos criterios para la elaboración del programa de cada

periodo de sesiones, teniendo como base la agenda presentada por los diferentes grupos par lamentarios, el calendario para su desahogo y puntos del orden deldía de las sesiones del pleno. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en http://www.diputados.gob.mx/leyinfo/pdf/168.pdf, accesada

en abril de 2006.




29

Capítulo 3

Cabildeo (lobby) e incidencia ciudadana en el Legislativo:

debilidades y posibilidadesLa interlocución ciudadana con el Poder Legislativo en México es una de las prácticas que inició con la

transformación democrática y la competencia partidista en el Congreso de la Unión. Ello ha producido que los distintosgrupos de cabilderos y activistas que representan a diferentes grupos de interés –ya sean empresas, organizacionessociales, o grupos de presión– se acerquen a los legisladores y a sus equipos de trabajo a fin de colocar favorablemente

sus asuntos en la agenda legislativa.

¿Qué es el lobby (cabildeo)?

Como señalan Sebastián Lerdo de Tejada y Luis Antonio Godina Herrera, lobby es un vocablo anglosajón quese define en castellano como “ejercer presión”; tratar de convencer; intentar neutralizar, modificar e influir en las

decisiones de la autoridad pública.38Asimismo, Peverill Squire, James M. Lindsay, Cary Covington y Eric Smith, en su libroDynamics of Democracy , señalan que la acción de realizar lobby tiene su origen en el siglo XVII en Inglaterra, en donde

la gente que deseaba influir en las decisiones de gobierno reunía a los miembros del Parlamento en un gran lobby opasillo, ubicado fuera del salón del pleno de la Casa de los Comunes, para exponer su caso.39 Por su parte, NorbertoBobbio se refiere al lobby como el proceso por medio del cual los representantes de los grupos de interés ponen enconocimiento de los legisladores, o de los tomadores de decisiones, los deseos e intenciones de sus grupos.40

En México y otros países de Latinoamérica, la práctica del lobby se traduce como ‘cabildeo’. Este término tienesu origen en el Cabildo, y se utiliza de forma general para referirse al lobby legislativo. En su génesis latinoamericana,el término cabildeo se refirió a una suer te de intercambio en el seno del Cabildo, institución colegiada que gobernó

ciudades y pueblos en la región, durante el periodo colonial y que se ha mantenido viva hasta nuestros días.41 Hoy se

usa indistintamente el término de cabildeo para referirse al proceso de negociación con la autoridad pública en elLegislativo, el Ejecutivo o el Cabildo.

Lorenzo Meyer argumenta que los cabilderos son individuos u organizaciones al servicio de grupos nogubernamentales que buscan incidir en el ámbito de la formulación y aplicación de leyes y reglamentos que tienen quever con sus intereses particulares. Son, en realidad, actores políticos designados por intereses privados. Esos intereses se transforman en auténticos grupos de presión cuando, para conseguir sus objetivos, “buscan abiertamente determinar e influir en el contenido de las decisiones gubernamentales, aunque sin llegar a asumir directamente el poder.”42

38 S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina, El Lobby en México, Porrúa, México, 2004, p. 15.39 P. Squire, J. Lindsay, C. Covington y E. Smith, Dynamics of Democracy, Atomic Dog Pub., Cincinnati, 2001, p. 336.40 S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina Herrera, op. cit., p. 16.41 B. Campillo, Los dilemas del cabildeo en México, Alternativas y Capacidades, A.C., disponible en http://www.alternativasociales.org/esp/index.php42

L. Meyer, “El Lobby que viene”, Sección Editorial del periódico Reforma, 10 de Noviembre de 2005.



0

Dicho lo anterior, se infiere que el cabildeo tiene el potencial de representar una democratización de las

decisiones de la autoridad pública, en el caso de nuestro objeto de estudio, los mismos legisladores. Pero tambiénpuede representar la manipulación de la autoridad pública a favor de intereses privados que pueden ser contrariosal interés público. Lo que nos interesa destacar en este texto es que no todo el cabildeo es negativo para el interés

general, ni para el ejercicio democrático.

Uno de los sistemas políticos donde más se ha estudiado el fenómeno del cabildeo a todos los niveles es elestadounidense, en donde es común observar la influencia de grupos de interés privados en el proceso de creación

de leyes. En las instituciones políticas de la Unión Europea esta práctica también se ha desarrollado y estudiado, aunquede forma más reciente. Diferentes grupos de interés se acercan a las instituciones como el Consejo o el ParlamentoEuropeo, con la intención de presentar favorablemente sus asuntos de interés.

El lobby según la orientación del cabildero

El papel del cabildero puede presentar distintas formas operativas de acuerdo al tipo de objetivo que persigue y al grupo de interés que representa. En el sistema político estadounidense, han sido ubicados tres tipos de cabilderos,de acuerdo a su orientación:43

• El cabildero de contacto: Se dedica a desarrollar contactos y amistades con legisladores y colaboradorescercanos, y le da seguimiento a estos contactos con el fin de mantener un flujo de comunicación constante

entre el grupo de interés y el legislador. Cuando el grupo de interés corre el riesgo de ser afectado por unproyecto legislativo en específico, la solución que presenta este tipo de cabildero es la de contactar a la mayor

cantidad de legisladores posible para presentar les su caso, persuadirlos, y así resolver el problema.

• El informante: Tiende a presentar los intereses del grupo que representa a través de la distribución dedocumentos de trabajo e investigación, presentaciones e intervención en audiencias públicas. Por lo anterior,la forma de hacer cabildeo es casi siempre pública.

• El monitor: La función de este tipo de cabildero es la de dar seguimiento sistemático al calendario de lasactividades legislativas, así como a las leyes que se están desarrollando, con la finalidad de advertir al grupo de

interés que representa si existe algún proyecto legislativo que le atañe directamente. Ocupa los medios dedifusión de las cámaras y eventualmente puede buscar el acceso a espacios de discusión legislativa, ya seanreuniones de comisión o sesiones del pleno, para obtener información relevante para su grupo de interés.

Estas categorías de cabilderos corresponden a modelos ideales construidos con base en la observación empírica.En la práctica, pueden presentarse casos de cabilderos con características de dos o más de las categorías arribadescritas. Por ejemplo, puede darse el caso de una organización sin fines de lucro que, a la vez que hace monitoreo

de ciertos temas en el Legislativo, desarrolla contactos con diputados y staff técnico en las comisiones para incidir enla discusión.

43

S. C Patterson,”The Role of the Lobbyist: the Case of Oklahoma”, The Journal of Politics, No. 25, Vol. 1, Febrero 1963, pp. 72-92.




31

El lobby o cabildeo en México

En el contexto actual de competencia par tidista en el Congreso, el Legislativo ha dejado de delegar sus funcionesen el Poder Ejecutivo, lo que ha ocasionado que empresas y organizaciones sociales se acerquen para posicionar

favorablemente sus intereses en la agenda legislativa. Como mencionamos al inicio de este texto, el largo periododel presidencialismo provocó que casi ningún actor no gubernamental relevante para la vida económica o políticadel país se interesara en establecer contacto con los legisladores, pues era el Ejecutivo quien concentraba la tomade decisiones que afectaba el rumbo del país y, por lo tanto, resultaba más atractivo para los interesados acercarse acabildear directamente ante la Presidencia.

Desde hace algunos años existen ya empresas y firmas de consultoría que realizan cabildeo para empresas o

grupos de interés en el Legislativo. Es común escuchar que el Congreso mexicano se encuentra muy influido por

grupos de interés privado, que ejercen una peso considerable en la creación de leyes. Ese fue el caso cuando en 2005algunas empresas tabacaleras influyeron sobre la legislación tributaria que gravaba el tabaco para el ejercicio fiscal

del 2006, así como durante la discusión de la Ley Federal de Radio y Televisión, que puso de manifiesto el interés de

grandes compañías televisivas en la aprobación de dicho ordenamiento.

El problema que se ha suscitado en torno al cabildeo en México está relacionado con que, al no contar el Congresocon mecanismos suficientemente abiertos para la concer tación de espacios de negociación y con un código de ética

para los legisladores, la centralización de la toma de decisiones obliga a los grupos de interés a reunirse sólo coninterlocutores legislativos clave al interior de los grupos parlamentarios. Esto genera una dinámica que excluye nosólo la vigilancia de la ciudadanía, sino también la de los mismos legisladores. No existe ningún tipo de restricción oreglas de conducta para los cabilderos, ni se regula el trato que nuestros representantes pueden conceder a éstos.44

Asimismo, tampoco hay transparencia en torno a los costos del cabildeo en México.

44 Aquí vale la pena mencionar que existe un proyecto de reglamento para el Gobierno Interior de la Cámara de Diputados, creado por el Grupo Conjunto deTrabajo de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y el Grupo de Trabajo para la Reforma del Congreso y, con base en un diagnóstico resultadode dos mesas redondas acerca de las reformas urgentes al Congreso mexicano. Dentro de este proyecto se prevé, en el artículo 245, que el cabildeo es“toda gestión que se haga ante cualquier órgano o autoridad de la cámara, para obtener una resolución o acuerdo favorable a los intereses del cabildero”. Uncabildero puede ser desde un organismo público, privado o social, hasta cualquier persona física que gestione a través de los canales adecuados. Asimismo, seespecifica en dicho artículo que los diputados no podrán hacer recomendaciones que equivalgan a un cabildeo, si obtienen algún beneficio económico para

sí o sus parientes, amigos o incluso colegas cercanos, pues incurrirían en una falta, según el artículo 221 del Código Penal para el Distrito Federal. Esto es unamuestra de que en la cámara se han comenzado a generar debates en torno a una reforma interna del Congreso que se ajuste a la nueva realidad política delpaís; no obstante, aún no es una realidad. Fuente: Grupo Conjunto de Trabajo de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y el Grupo de trabajo

para la Reforma del Congreso, Proyecto de Reglamento para el Gobierno Interior de la Cámara de Diputados, Cámara de Diputados, México, octubre de 2005.



2

El caso de las tabacaleras en el Congreso mexicano

En México, los intentos de las tabacaleras por influir en las decisiones sobre la tasa

impositiva para los cigarrillos llevaron a señalar al cabildeo como una práctica que,

dada la falta de regulación, puede prestarse a la corrupción. Con esto, se abre la puertaa sospechas de que el interés colectivo ha sido dañado en beneficio de intereses

particulares.

El diputado panista Miguel Ángel Toscano denunció en el 2005 que tres importantes tabacaleras –Phillip Morris, British American Tobacco y Japan Tobacco– se habíanorganizado para “corromper conciencias” en el Congreso de la Unión, con lo cualconsiguieron que ese órgano no aprobara un aumento en el impuesto a los cigarrillosdel 110 al 130 por ciento. Los recursos recaudados por dicho impuesto se pretendíanasignar al Fondo para Enfermedades Catastróficas y a programas de salud y de atención

a desastres naturales en los Estados (Reforma, 26 de octubre 2005).

Las sospechas de actos de corrupción deslegitiman los procesos democráticos. Laregulación formal de actividades de cabildeo y las acciones para transparentar esta labor son, por lo tanto, elementos importantes para avazar en la transición a la democraciade nuestro país.

Fuente: Elaboración propia, con información de Lorenzo Meyer, “El Lobby que viene”,Reforma, 10 Noviembre 2005.

En resumen, el cabildeo legislativo en México no es transparente ni accesible para la población en general. Resultaimposible saber qué clase de propuestas se le hacen a los legisladores o quiénes entablan negociaciones con ellos. Amanera de solución a esta cuestión, diversos especialistas políticos han sugerido iniciar un registro público de cabilderosante el Congreso y otro similar ante el Ejecutivo, aunado a otros dos principios básicos para regular adecuadamentela actividad: crearla formalmente y difundirla abiertamente.45

La experiencia de otros países indica que la reglamentación del cabildeo es posible. Aunque no han sido suficientes

los esfuerzos legislativos para borrar el desprestigio que se ha creado en torno a esta práctica, en Estados Unidos, por ejemplo, se reguló formalmente la actividad en 1995, bajo elLobby Disclosure Act (Acta de Divulgación del Lobby ) conel objetivo de reducir los niveles de corrupción que suscitó esta práctica. Este documento, en términos generales,

especifica condiciones de transparencia de clientes y costos, además de que establece las reglas a seguir.46

En la Unión Europea el papel de las organizaciones sociales ha sido crucial en la definición de la agenda legislativa

de sus instituciones, ya sea en proyectos comunitarios o en proyectos regionales, pero esta práctica aún no estásujeta a mayor regulación. El éxito de la experiencia europea ha sido favorecido quizá más por el clima de legalidad y transparencia en el que se ha desarrollado el cabildeo, que por su regulación. Cabe señalar que la movilización de lasorganizaciones sociales para cabildear frente a sus1 instituciones ha tenido un efecto innegable sobre la aprobaciónde algunos proyectos comunitarios, sobre todo en materia ambiental, agrícola, migratoria y de transporte.

45 Véase S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina, “El ‘lobby’ en México”, Reforma, 29 de enero de 2006.46

Para una consulta más específica de las cláusulas del Acta, véase S. Lerdo de Tejada y Godina, op. cit., pp. 86-87.




33

En estos dos escenarios, el europeo y el estadounidense, la experiencia apunta a que se han desarrollado dinámicasdiferentes en la práctica del cabildeo, pero en ambos casos ha surgido primero la práctica y sólo después se le haregulado.

En el caso mexicano se ha dicho que es la opacidad legislativa, la falta de una regulación del cabildeo y la grancantidad de asuntos que aún son considerados como “información reservada” lo que produce que el entorno delcabildeo en México sea particularmente adverso.47 A la vez de regular esta figura, entonces, se tiene que mejorar

también el entorno en el que se practica. En otras palabras, es necesario avanzar hacia un Congreso más transparenteque brinde un mayor acceso a la información para así lograr una institucionalización de mecanismos de par ticipaciónciudadana para posicionar asuntos en la agenda.

El cabildeo de las organizaciones sociales en México

Las organizaciones sociales cabildean de una forma sutilmente diferente a la de los grupos de interés del sector privado. En este sentido, las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) no realizan cabildeo en sentido estricto, sinoque en realidad llevan a cabo trabajo de incidencia. Las OSC realizan trabajo de incidencia porque persiguen unbeneficio social o un objetivo sin fines de lucro.

El contexto en el que se desarrolla la labor de incidencia que realizan las OSC en México se define, por un lado,

por su relativo poder de presión o influencia, que muchas veces les permite sólo informar, presionar y relacionarse

con el Legislativo, y, por el otro, por el hecho que estos actores sociales en ocasiones no tienen los medios políticos,legales, financieros o institucionales para incidir eficazmente. El capital moral de las organizaciones sociales es quizásu instrumento de persuación más fuerte.

Las organizaciones sociales han adquirido una creciente importancia sociopolítica a lo largo de los últimos años, locual, aunado a la competencia política del país, les ha permitido tener experiencias variadas en materia de cabildeo enMéxico, en la mayoría de los casos con resultados aún limitados. Sus éxitos han dependido, sobre todo, de la voluntady el interés de los legisladores con los que interactúan.

El trabajo de incidencia y cabildeo por parte de las organizaciones sociales en el espacio legislativo es fundamentalpara la transformación democrática del Congreso, debido a que esta práctica acerca de manera potencial al ciudadanocon sus representantes y puede contribuir además a la rendición de cuentas de los legisladores.

Parte de la labor que realizan los cabilderos, independientemente de los intereses que representen, es acercar información sustentada técnicamente ante quienes toman las decisiones. Como señalan Lerdo de Tejada y Godina,si se logra transparentar esta actividad, los primeros interesados en que se fortalezca serán precisamente quienesforman parte de los poderes públicos.48

47 S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina, op. cit. p. 13748

S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina, op. cit. p. 147.



4

Durante la discusión del presupuesto para el 2006, un grupo de personas portadorasdel VIH/SIDA y de activistas en contra de esta enfermedad se enfrentaron a potenciales

restricciones presupuestarias al tratamiento médico. Así, decidieron hacer uso de losinstrumentos a su alcance para hacer pública esta preocupante situación y así negociar

un aumento de los recursos dedicados a la atención del VIH. De manera conjunta

con Fundar se estableció un contacto con legisladores de la Comisión de Salud y de la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados. Una vez que losafectados expusieron ante las comisiones anteriores su problema, éstas presentaronsus propuestas en el Pleno y en última instancia se logró un aumento en el presupuestopara VIH/SIDA.

Adicionalmente, el acercamiento de las OSC a las comisiones legislativas también ha permitido conocer conmayor detalle el funcionamiento del proceso legislativo, ubicando con mayor precisión los espacios de opor tunidad

para incidir en la discusión legislativa. Sin un acercamiento al personal y staff técnico de las comisiones del Congreso,no es posible tener conocimiento puntual de los asuntos de la agenda legislativa ni de los espacios de influencia más

oportunos.

Cabe señalar que el ejercicio de interlocución y vinculación legislativa, ya sea para el posicionamiento de algún tema de trascendencia social en el Congreso, la denuncia de alguna irregularidad administrativa o el conocimiento afondo de algún proyecto legislativo, resulta fundamental para nuestro quehacer como organizaciones sociales y paraejercer nuestros derechos como ciudadanos. El Congreso de la Unión es uno de los espacios fundamentales para eléxito del trabajo de las organizaciones de la sociedad civil.

Recomendaciones para regular el cabildeo y la negociación de los organismos sociales

• Fortalecer la transparencia del Congreso en general, el proceso de creación de leyes y los mecanismos derendición de cuentas y participación ciudadana de las comisiones.

• Institucionalizar mecanismos de participación ciudadana para posicionar asuntos en la agenda de loslegisladores.

• Reglamentar o legislar para institucionalizar el reconocimiento de esta práctica, su naturaleza y alcances, como

actividad profesional.

• Precisar quiénes son los sujetos activos y pasivos del cabildeo para atribuir responsabilidades a los actores ensu práctica.

• Capacitar a la sociedad civil y a las organizaciones civiles interesadas en realizar cabildeo en el conocimientode la estructura política y administrativa de la Cámara de Diputados, así como en el proceso legislativo, de talforma que puedan realizar un trabajo de interlocución adecuado y oportuno para el posicionamiento de susasuntos de interés en la agenda legislativa.




35

• Conocer la complejidad del proceso legislativo en México y la corta duración de los periodos de sesionesabiertos a la potencial figura del cabildero, de tal forma que se pueda intervenir oportunamente en el proceso

legislativo como actor externo.

• Establecer agendas de acción colectiva entre organismos civiles para hacer más visible su posicionamiento y fomentar su capital moral.

Debido a la creciente importancia del cabildeo en nuestro país es necesario que entre esta Legislatura y lasiguiente se considere el estudio, discusión y legislación de estos asuntos fundamentales para el desarrollo de lapluralidad democrática del país. Se ha dicho que “sostener que el Estado detenta el interés público o que existe unarepresentación límpida de todos los intereses en nuestras instituciones es impreciso y un tanto iluso.”49 Evitar elpredominio de los grupos de interés más fuer tes en detrimento de los más débiles en el proceso de decisión de laautoridad pública requiere de mecanismos de interlocución que permitan el intercambio con las autoridades delEstado, los grupos de interés y grupos sociales.

El cabildeo es un mecanismo necesario para ello y por eso debe estar regulado de una forma efectiva. Para asegurar su utilidad social, se requiere que éste sea accesible a organizaciones sociales y movimientos que puedan aportar a lasolución de los problemas que directamente les atañen. Estos grupos desempeñan un contrapeso efectivo a decisionesadversas de la autoridad pública y de la influencia de los grupos de interés privado al interés público.

49

B. Campillo, op. cit p. 45.



6




37

Capítulo 4

Los desafíos de la participación ciudadana en el Poder Legislativo

La función primordial del Congreso es la de convertirse en voz del pueblo. Esta responsabilidad requiere no sóloel reiterar las demandas de los representados, sino asegurar que estén debidamente expresadas a lo largo de todo elproceso de creación y aplicación de leyes.

La función representativa necesita alimentarse a través de la lectura de las distintas expresiones sociales. Podríadecirse que en los sistemas políticos que limitan las acciones de consulta ciudadana y la diversidad de opiniones en elCongreso, se pierde la opor tunidad de enriquecer la gestión pública con insumos ciudadanos. Como recientementemanifestara el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) “los mecanismos de par ticipación ciudadanason importantes porque permiten a los gobiernos democráticos demostrar a los ciudadanos que trabajan en lascuestiones que verdaderamente les preocupan, y que son capaces de dar respuesta a esas cuestiones y que estarán

sujetos al efectivo control ciudadano si no cumplen.”50

La democracia ciudadana, tal como la define Guillermo O’Donnell, “es una manera de organizar la sociedad con

el objeto de asegurar y expandir los derechos de las personas.”51 Esta concepción de democracia incluye el derechoa participar en el ejercicio del poder político como miembro del grupo gobernante o bien como un ciudadanoque, aún sin ser miembro del grupo que toma las decisiones, tiene derecho a par ticipar en este proceso a través delCongreso o de las juntas del gobierno local. Como vimos en el capítulo anterior, el cabildeo también forma par te deesta serie de elementos.

Además de los anteriores mecanismos, existen diversas instancias de participación ciudadana en la función

legislativa: plebiscitos, iniciativas ciudadanas, referendos, consultas y peticiones de revocación de mandato.52A lo largode este capítulo discutiremos estos mecanismos y estableceremos una serie de recomendaciones para profundizar la participación de la ciudadanía en el Congreso de nuestro país.

La participación ciudadana como institución democrática

La idea de la par ticipación ciudadana en asuntos públicos no es una idea nueva. Podemos decir que su origense remonta a hace más de 2000 años, al contexto de la democracia ateniense de la Grecia Clásica. A pesar dela permanencia de esta idea, aún existe un debate en torno al grado y las formas en que debe llevarse a cabo la

participación ciudadana. Hay quienes opinan que los ciudadanos deben tener en sus manos la completa responsabilidad

de la toma de decisiones y, por el contrario, otros argumentan que sólo los miembros del grupo gobernante debenencargarse de la formulación de leyes, mientras que los ciudadanos únicamente pueden influir en dicho proceso a

través de audiencias públicas. 53

50 D. Caputo (dir.), Ideas y aportes: la democracia en América Latina, PNUD, Nueva York, 2004.Disponible en línea: http://democracia.undp.org/Informe/Default.asp?Menu=15&Idioma=1,

51 T.H. Marshall, en Ibid, p. 31.52 D. Caputo, op. cit., p. 41.53

J. F. Zimmerman, Democracia participativa. El resurgimiento del populismo, Limusa, Grupo Nor iega Editores, México, 1992, p.14.



8

El grado de participación ciudadana puede variar dependiendo de qué tan polémica es la política o ley que sediscute, los recursos económicos que implica o incluso la manera en la que la ley o política se presenta a debate, por ejemplo, de manera técnica o de manera ideológica.

La participación ciudadana trae consigo costos y beneficios, mismos que vale la pena justificar brevemente.

Zimmerman menciona como beneficios: 54

• La participación activa y amplia de los ciudadanos es esencial para el mejor y más eficiente funcionamiento de

las diferentes unidades del gobierno.• Mediante mecanismos de participación ciudadana pueden identificarse e incluso resolverse problemas que

los ciudadanos perciben como serios y que no son captados por las instituciones y procesos tradicionales.• Los ciudadanos pueden hacer aportaciones valiosas para la planificación y ejecución de políticas, pues conocen

mejor que nadie las necesidades de la sociedad.• Si los ciudadanos han contribuido en la planeación de programas, estarán más deseosos de participar en la

consecución de proyectos con resultados esperados.• El valor democrático de la participación ciudadana permite a la sociedad exigir resultados a los gobernantes

y los mantiene informados y capaces de juzgar los trabajos legislativos.

Entre los costos que se pueden contemplar se encuentran:

• Costos económicos para el gobierno.• Retrasos en la evaluación y planeación de programas.• Los ciudadanos que participan en la evaluación o planeación de programas pueden no representar a la mayoría

de la ciudadanía.

La participación ciudadana debe ser permanente: comienza en la fase de planeación de un nuevo programa,

proyecto o ley, se da a lo largo de la fase de ejecución o discusión, y debe terminar en la fase evaluatoria. En la medidade lo posible, todos los ciudadanos deben tener iguales oportunidades de participar y acceso equitativo a los lugaresdonde se llevan a cabo las audiencias públicas, referendos, auditorías, etc.

Mecanismos de participación ciudadana en el Legislativo

Los mecanismos de participación en las decisiones legislativas pueden clasificarse en dos categorías: pasivos y activos. Los primeros se refieren a la labor informativa que realizan los funcionarios públicos con la ciudadanía sobre

problemas existentes y las maneras de resolverlos, a fin de conseguir el apoyo público. Se llevan a cabo mediante la

difusión de la información en medios masivos y publicaciones periódicas, la distribución de publicaciones informativasy mediante el levantamiento de encuestas. Los mecanismos activos se caracterizan por dar la oportunidad a losciudadanos de expresar su opinión de manera directa y de cuestionar abiertamente los programas, leyes y políticaspúblicas. Los principales mecanismos activos son los siguientes:

54

Ibid. p. 15.



40

Entre los objetivos de dicha comisión, calificada de permanente en la LVIII Legislatura y cuya competencia fue

ampliada en 2003, se encuentran:60

• Realizar foros, reuniones, conferencias, seminarios y otras formas de expresión colectiva.

• Propiciar el diálogo entre las autoridades de todos los niveles con la sociedad en su conjunto.• Canalizar a las instancias respectivas de los Poderes de la Unión, las demandas, solicitudes y reclamos de la

población.• Difundir los beneficios de la participación ciudadana y sus fundamentos jurídicos.

Para cumplir con estos objetivos, la Comisión se propuso, dentro de su programa de trabajo:61

• Actividades legislativas: elaboración de iniciativas y puntos de acuerdo para fomentar la participación ciudadana,

la creación de un marco jurídico para que las organizaciones civiles puedan participar en la toma de decisiones,

incluir los conceptos de referéndum, iniciativa popular y plebiscito en la Constitución.

• Actividades de interlocución con la sociedad: realización de foros, conferencias y reuniones de trabajo con

organizaciones de la sociedad civil, a fin de conocer sus inquietudes respecto a la participación ciudadana en la

toma de decisiones respecto a la economía, la política y la sociedad mexicana y contar así con la informaciónnecesaria para sustentar reformas a la legislación relacionada con la participación ciudadana.

• Comunicación social: principalmente se busca difundir la importancia de la par ticipación ciudadana en todos

los ámbitos de gobierno, mediante medios electrónicos y escritos.

• Información, análisis e investigación: la comisión ofrece a sus integrantes un curso introductorio al tema, queconsiste en conferencias dictadas por especialistas. Asimismo, promueve la elaboración de investigacionessobre temas relevantes para la comisión.

Un análisis de las actividades y resultados de la comisión en cuestión, según la información disponible en supágina de Internet (actualizada hasta el 2004), muestra que las actividades más cuantiosas en ese año fueron aquellasrelacionadas con la inter locución con la sociedad. Se llevaron a cabo numerosos foros, conferencias magistrales y reuniones de trabajo.

La participación ciudadana es aún incipiente en otras comisiones y no se han realizado cambios sustanciales

en la legislación relacionada con esta actividad. Si bien el presidente de la Comisión de Par ticipación Ciudadana haenfatizado, a lo largo de sus intervenciones, la importancia de introducir en los tres niveles de gobierno las figuras de

referéndum, la tarea aún no se ha completado satisfactoriamente.62Así, encontramos que si bien en la LIX Legislatura

se han presentado diversos proyectos relacionados con la mejora de los mecanismos de participación ciudadana enel Congreso, las iniciativas aún no han sido dictaminadas, tal y como se muestra en el siguiente cuadro.

60 Ibid.61 Ibid.62 Comisión de Participación Ciudadana de la Cámara de Diputados, Informe de Trabajo, 2004. En línea http://www.diputados.gob.mx/comisiones59Legislatura/

participacion_ciudadana/Recursos/Informes/informe%20paginas%20consecutivas.pdf, Accesado en marzo de 2006.




41

Además de estas iniciativas aún no dictaminadas, el siguiente cuadro esboza una propuesta ciudadana sometida aconsideración de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado a finales de 2004, por parte de las organizaciones

DECA Equipo Pueblo, A.C. y Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad. Se introdujo a través del senador Ricardo Gerardo, presidente de dicha comisión.63

63 Esta propuesta no ha sido dictaminada aún, pero consideramos que es un excelente ejemplo de la necesidad de contar con mecanismos de participación

ciudadana y que representa un trabajo importante por parte de las OSC.

Fuente: Iniciativas de reforma a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos turnados a laComisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados, disponibles en la Gaceta Parlamentar iade la Cámara de Diputados.



42

Propuesta de reforma a la Ley Orgánica del Congreso General parainstituir, delimitar y transparentar los mecanismos de definición de

la agenda legislativa y de la participación ciudadana en el procesode evaluación y enriquecimiento de las iniciativas en el Senado de la

República

• Su objetivo es dar cabida a una par ticipación ciudadana en el sistema político, perosiempre conservando un carácter autónomo.

• Los grupos parlamentarios deben presentar y publicar una agenda legislativagenérica y específica, que impulsarán ante la Junta de Coordinación Política al inicio

de cada Legislatura y antes de cada periodo ordinario de sesiones. Serán bienvenidasen la preparación de ésta todas las propuestas ciudadanas útiles y enriquecedoras.

• Con base en lo anterior, la Junta de Coordinación Política debe hacer pública(además de publicarla en la gaceta parlamentaria) la agenda legislativa para cada

periodo de sesiones, con base en las propuestas de los grupos parlamentarios y tomando en cuenta aquellas presentadas por la ciudadanía. El calendario de trabajoy puntos de orden del día también deberían publicarse en la gaceta. Si la Junta tomaen consideración propuestas ciudadanas, el presidente de ésta debería tener laatribución de recibir y desahogar estas propuestas.

• Con la finalidad de complementar, reforzar y ajustarse a la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información, se plantea fortalecer y perfeccionar el trabajo en comisiones, a fin de mejorar la rendición de cuentas ver tical.

• Se propone hacer las reuniones de las comisiones abiertas para que, toda vez quese obtenga una mayoría de firmas a favor, la ciudadanía pueda asistir a ellas y apor tar

a la discusión de algún tema. Con el mismo mecanismo de obtención de firmas, las

comisiones podrían celebrar convenios de colaboración con instancias ciudadanaspara desahogar asuntos legislativos.

Fuente: DECA Equipo Pueblo.

En conclusión, si bien la Cámara de Diputados cuenta con un sistema de vinculación y enlace ciudadano, éste nosiempre es efectivo ni transversal a todos sus órganos, comisiones, ni grupos parlamentarios. Aún está pendiente ladiscusión de mecanismos de participación ciudadana más complejos, como el de la iniciativa popular o, inclusive, la

audiencia pública.




43

Recomendaciones para mejorar la participación ciudadana en la Cámara de Diputados

• Es imperativo que la sociedad civil y las organizaciones civiles interesadas conozcan la estructura política y administrativa de la Cámara de Diputados, además de saber cómo funciona el proceso legislativo. Así, las

organizaciones podrán seleccionar interlocutores legislativos adecuados y conocer los tiempos idóneos parael posicionamiento de asuntos en la agenda legislativa. Con ello se podría evaluar si es más adecuado someter una iniciativa popular a consideración del Senado como primera instancia, o hacerlo a través de la Cámara deDiputados.

• Es recomendable conocer a detalle las funciones de cada uno de los órganos de la cámara, a fin de saber

a qué actor o institución acudir cuando una iniciativa se detiene en su proceso de votación, aprobación odictamen.

• La participación ciudadana debe ser transversal al trabajo de todas las comisiones legislativas, no únicamente

al de la Comisión de Participación Ciudadana. Así, todas las comisiones deben ser capaces de llevar a lapráctica mecanismos activos de participación durante la legislación que se está discutiendo o que se pretendepresentar al pleno.

• Los partidos políticos deben contar con una oficina de enlace ciudadano, así como un sitio en su página de

Internet donde los ciudadanos puedan canalizar propuestas. • Es imprescindible sostener la discusión y aprobación de propuestas de reforma a la Ley Orgánica del Congreso

que incorporan el principio de par ticipación ciudadana para institucionalizar la audiencia pública y la iniciativapopular.



44




45

Conclusiones y recomendaciones generales

El Congreso es una institución indispensable para el desarrollo democrático del país. La división partidista sinmayorías absolutas, misma que ha sido una constante desde 1997, ha provocado una transformación del procesode creación y aprobación de leyes en nuestro país. La transparencia de la función legislativa es vital porque permitea los ciudadanos conocer la agenda legislativa y el proceso de creación de leyes. La transparencia parlamentaria esdel interés de legisladores y ciudadanos, pues a unos les permite legitimar su función y a los otros tener espacios deincidencia, audiencia o participación, lo cual fortalece el vínculo representativo y la rendición de cuentas.

La falta de transparencia del Congreso mexicano ha sido hasta ahora una restricción para el desarrollo de mejoresprácticas de cabildeo y de participación ciudadana. La discusión y adopción de formas más abiertas de organizacióndel trabajo entre las comisiones, la Junta de Coordinación Política y la Conferencia para la Dirección de los TrabajosLegislativos contribuiría a la mejora de estas prácticas. Debe establecerse una agenda ciudadana mínima para impulsar cambios en ese sentido.

El Congreso es el espacio para que los más diversos grupos sociales, empresas y grupos de interés posicionensus temas y problemas que les atañen directamente y exijan soluciones. Por ello es indispensable la generación demecanismos que les permitan a todos los actores la oportunidad de intervenir o solicitar audiencia al Poder Legislativode manera oportuna durante la discusión de asuntos que les afecten.

Algunas restricciones constitucionales como la no reelección han inhibido el desarrollo de carreras legislativas y el desarrollo de habilidades de los legisladores en ámbitos específicos de política. Ello también obliga a los grupos de

interés y organismos civiles a renovar contactos para la interlocución en el Poder Legislativo al final de cada Legislatura.

La arbitrariedad con que puede cambiar la integración de una comisión, como vimos en el texto, también inhibe el

desarrollo de capacidades legislativas y la for taleza de las comisiones como organismos técnicos especializados.

Así, en general, es recomendable propiciar una mayor estabilidad en el Congreso mediante la generación demecanismos para que las tareas legislativas puedan tener continuidad, no sólo de una Legislatura a otra, sino tambiéndentro de la misma, previendo la movilidad de sus integrantes. La profesionalización de los miembros de las comisionesy la reglamentación adecuada y formal de prácticas parlamentarias son también necesidades urgentes para el Congresomexicano.

Exhortamos a la sociedad civil organizada y a los legisladores/as a abrir un debate acerca de los mecanismos y recomendaciones aquí propuestas, con el ánimo de continuar y profundizar el proceso de democratización en México

y de alcanzar mayores niveles de inclusión y participación.



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47

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49

Anexo 1

Sitios Web de interés sobre relaciones entre el Congreso y la sociedad civil

Sitios gubernamentales en México

• Cámara de Diputados, www.diputados.gob.mx

• Gaceta Parlamentaria, http://gaceta.diputados.gob.mx/

Sitios no gubernamentales en México

• Monitor Legislativo, www.monitorlegislativo.org

• Alternativas Sociales, http://www.alternativasociales.org

• Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad,http://www.consorcio.org.mx

• Fundar, Centro de Análisis e Investigación,www.fundar.org.mx

Enlaces ciudadanos de partidos políticos en México

• Grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, http://diputadosfederalespan.org.mx/sec/EnlaceCiudadno/

default.asp• Grupo parlamentario del Partido Convergencia, http://www.diputadosconvergencia.org.mx/tuvoz.asp

Sitios internacionales

• Unión Interparlamentaria, http://www.ipu.org/english/home.htm

• Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), http://portal.unesco.

org/es• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), htto://democracia.undp.org



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Organizaciones no gubernamentales que trabajan con el Congreso en América Latina:

Argentina

• Centro de Implementación de Políticas Públicas Para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC),http://www. cippec.

org/espanol/index.html• Asociación por los Derechos Civiles (ADC), http://www.adc.org.ar/home.php

• Poder Ciudadano, www.poderciudadano.org.ar/

Brasil

• Voto Consciente, www.votoconsciente.org.br/

Chile

• Participa, http://www.participa.cl/

Guatemala

• Acción Ciudadana, http://www.accionciudadana.org.gt/

Honduras• Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH), http://www.ciprodeh.org.

hn/Pages_design/indexb.htm

Perú• Transparencia, http://www.transparencia.org.pe/

Nicaragua

• Ética y Transparencia,http://www. eyt.org.ni/

República Dominicana• Participación Ciudadana,http://www.pciudadana.com/




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GLOSARIO64

Cabildeo: Acción de negociar o gestionar con habilidad y astucia para presionar a los legisladores con el objeto deinclinar a favor de un grupo de interés específico la decisión en la discusión de las leyes. La actividad se desarrolla en

casi todos los países donde existe un Congreso, y es ejercida en forma abierta o encubierta. En México, la actividad decabildeo no se reconoce oficialmente. La forma más conocida en que se lleva a cabo esta actividad es la organización

de reuniones de trabajo entre los legisladores con los grupos empresariales, sindicatos o asociaciones de todo tipopara dar a conocer sus puntos de vista sobre diferentes aspectos que éstos discuten para su inserción o modificación

a la ley. El cabildeo que se realiza en las cámaras no se menciona públicamente. En la práctica legislativa, este cabildeopuede tener lugar entre los diputados, senadores o asambleístas y/o entre las fracciones o grupos parlamentarios. Eninglés, el término es conocido como lobby.

Circunscripciones: Area geográfica integrada por uno o varios estados mediante las cuales son electos

los diputados por el principio de representación proporcional. Todos los votos acumulados en cada una de las

circunscripciones determinan la selección de los 200 diputados por representación proporcional, siendo elegidos40 diputados por cada una de ellas, mediante una lista de candidatos registrada por cada partido político, estosdiputados, sumados a los 300 electos de manera directa por cada distr ito electoral, forman el total de 500 miembrosde la Cámara de Diputados. La distribución geográfica de las circunscripciones electorales varía de acuerdo con la

distribución poblacional de los Estados que las conforman, por lo que es modificada antes de cada proceso electoral,

la actual distribución para las elecciones del 2006 está vigente desde el 30 de septiembre de 2005, siendo aprobadapor el Instituto Federal Electoral.

Comisiones:Las palabras comisión o comité se usan en forma indistinta y su referencia se encuentra a la forma y al uso parlamentario que cada país le ha dado a este cuerpo de trabajo. Por comisión, se refiere la integración de un

grupo reducido de miembros per tenecientes a las cámaras quienes, por especial encargo de la misma, estudian conamplitud y detalle los asuntos para preparar los trabajos, informes o dictámenes que servirán de base al pleno pararesolver en definitiva.

Comité:Ver Comisiones. Congeladora:Se refiere al estancamiento de un asunto legislativo, ya sea que se trate de una iniciativa de reforma

constitucional, un punto de acuerdo, o cualquier reforma legal. El proceso de la congeladora implica que no existe alinterior de una comisión la voluntad y la anuencia política necesaria para dictaminar un proyecto. Ello se puede sumar a la falta de interés para sacar adelante un asunto de los órganos legislativos de mayor jerarquía, como la Junta de

Coordinación Política o la Conferencia para la Programación de los Trabajos Legislativos. Lo anterior provoca que laeficiencia terminal de las iniciativas presentadas que llegan a dictaminarse y a votarse en el pleno sea muy reducida.

Decreto:Resolución o reglamentación que el Poder Ejecutivo, con la firma del jefe del Estado, dicta acerca de toda

materia en que no sea obligatoria la forma de ley, pero siempre que, por su importancia o permanencia, rebase la esferade las simples órdenes, circulares, etc. Constituye así la expresión de la potestad reglamentaria del gobierno.

64 Para un glosario mucho más amplio que el disponible en este documento, ver F. Berlín Valenzuela (coord), Diccionario universal de términos parlamentarios,

Porrúa, México, 1998; Diccionario de términos legislativos, en www.segob.gob.mx; y Diccionario universal de términos parlamentarios, en http://www.cddhcu.gob.

mx/bibliot/publica/otras/diccjur/diccion.htm



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Diputado de representación proporcional:Sistema en el cual a través de partidos se forma una representación enproporción con el número de votos. También es definida como el método de representación diseñado para asegurar

la elección de candidatos en proporción al número de votos a favor de cada corriente o par tido político, que refleja

el sentir político del país en el par lamento. México, con un sistema presidencialista mantiene dos formas de elección

de los miembros de las cámaras del Congreso: mayoría relativa y representación proporcional.

Diputado uninominal: Diputado cuya elección se efectuó con base en el sufragio poblacional, obteniendo elmayor número de votos hacia su candidatura, y distribuido en cada uno de los distritos electorales uninominales.Corresponde al concepto tradicional de diputado por elección directa. Actualmente existen 300 diputados electossegún el principio de votación mayoritaria en circunscripciones uninominales y 200 que lo son por el de representaciónproporcional o plurinominales.

Facultades constitucionales:Conjunto de las atribuciones y funciones legales que la Constitución le confiere por

separado a cada uno de los Poderes de la Unión; Ejecutivo, Legislativo y Judicial, las cuales deben estar claramente

divididas y ejercerse autónomamente sin intromisión de alguna de las partes. Tradicionalmente, la Constitución señalaespecíficamente qué funciones y acciones tiene a su cargo el Poder Ejecutivo durante la formulación y ejecución de

políticas públicas; como también señala específicamente las funciones del Poder Legislativo durante la discusión y

aprobación de las leyes, el otorgamiento de recursos para que el Ejecutivo las aplique y el alcance de sus funcionesde control y evaluación del Ejecutivo. La Constitución también señala las funciones del Poder Judicial, responsable degarantizar la aplicación de las leyes y las sanciones por su incumplimiento.

Gobierno dividido:Se refiere a un gobierno electo en elecciones competitivas en las que la población votante

elige al titular del Poder Ejecutivo sin concederle la mayoría de su partido en el Congreso. Esta situación dificulta el

proceso legislativo por el que debe pasar cualquier iniciativa de reforma constitucional o legal del titular ; ya sea del

Ejecutivo o de su par tido en el Congreso, toda vez que su aprobación requiere de la negociación y la votación encoalición con algún partido opositor y toda vez que la oposición tiene generalmente pocos incentivos para colaborar en proyectos que electoralmente no les aportarán beneficio alguno. Algunos académicos llaman a esta situación

gobierno dividido horizontalmente.

Grupo parlamentario: Conjunto de parlamentarios (diputados o senadores) vinculados políticamente,que ejercen influencia en la Asamblea, parlamento o Congreso. En México, hablar de grupo parlamentario es

relativamente reciente, ya que con las reformas de 1977 a la Constitución de 1917 se adicionó un tercer párrafoal artículo 70 constitucional, permitiendo la agrupación de los diputados de acuerdo con su afiliación de partido.

Iniciativa de ley: El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española atribuye a la palabra iniciativa cincoacepciones: I. Derecho de hacer una propuesta; 2. acto de ejercerlo; 3. acción de adelantarse a los demás en hablar u

obrar ; 4. Procedimiento que inclina a una acción, y 5. procedimiento establecido en algunas constituciones políticas,mediante el cual interviene directamente el pueblo en la propuesta y adopción de medidas legislativas, como sucede enSuiza y en algunos Estados de Norteamérica. En México, el “derecho de iniciativa” corresponde exclusivamente, segúnel ar tículo 71 de la Constitución federal: I. Al Presidente de la República. II. A los diputados y senadores al Congreso

de la Unión. III. A las Legislaturas de los estados.

Legislatura: Designa al cuerpo legislativo en actividad. La Legislatura indica el periodo de existencia de unaCámara desde el día de su primera convocatoria al de su disolución normal o anticipada. En México, los diputados

son electos para que ejerzan su mandato durante tres años y los senadores durante seis. La Legislatura es el trienio




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para el que son electos los diputados. Toda vez que los senadores son electos para fungir como tales durante seis años,obviamente pertenecen a dos Legislaturas (ar t. 19 incisos a y b, del Código Federal de Instituciones y ProcedimientosElectorales).

Lobby:Ver cabildeo.

Mayoría Absoluta:La mayoría absoluta significa tener el 50 por ciento de una votación más uno, o como acostumbra

a decirse la mitad más uno. Mayoría Calificada:La mayoría calificada es aquella donde se exigen porcentajes especiales de votación, como

dos tercios o tres cuar tas partes del número total de votos o votantes; es decir, por encima de la votación requeridapara la mayoría absoluta y según el caso, igual o menor a la relativa. La interpretación de la mayoría calificada exigida

por el texto constitucional mexicano, tiene su fundamento en que toda Constitución debe ser rígida, es decir, que nosea fácil de reformar, lo que la convertiría en flexible; por ello, se requiere de una mayoría calificada, en este supuesto

las dos terceras par tes, de los miembros de las cámaras presentes en la sesión respectiva.

Mayoría Relativa:La mayoría relativa consiste en que el candidato o asunto sometido a votación obtiene el triunfoo aprobación con el mayor número de votos, no con relación al total de éstos, sino al número que obtiene cadauno de sus oponentes o cuestiones que se votan a la vez. La mayoría relativa como parte de una votación decidirála aprobación o rechazo a una reforma legal. Su aplicación consiste en unificar criterios en cuanto a un tema que se

someta a discusión o propicia la alianza entre dos o más grupos parlamentarios. En cada votación el que gana, gana todo y el que pierde, pierde todo.

Mayoría Simple:Es la que decide una votación con base en el mayor número de votos emitidos, puede ser de dos

tipos: nominal y económica. Por el principio de contradicción, la mayoría simple no es ni absoluta ni calificada, ya quees, la mayoría de los presentes y no mayoría de los integrantes del Congreso o de la Cámara. Se le denomina votaciónnominal cuando cada miembro de la Cámara, comienza por el lado derecho del presidente, se pone de pie y dice envoz alta su apellido y nombre, si fuera necesar io, agrega la expresión sí o no. Un secretario lleva la cuenta (ar t. 147 delReglamento para el Gobierno Interior del Congreso General).

En cambio, en la votación económica se ponen de pie los individuos que aprueban alguna resolución y permanecensentados los que la reprueban (ar t. 150 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General). Opera enese momento la mayoría simple, ya sea para aceptar o rechazar el asunto sometido a votación.

Minuta:Documento que contiene el proyecto de ley o reforma que ha aprobado el órgano legislativo. Otra formade aplicación del término minuta consiste en asentar en un documento los hechos ocurridos durante una sesión decomisión o de una reunión.

Organizaciones sociales: Grupos de ciudadanos que se unen a fin de perseguir, sin fines de lucro, un objetivo,

como lo es el defender alguna causa común o tomar parte en las decisiones sobre políticas públicas, de acuerdo asus intereses e inquietudes.

Órgano colegiado:Conjunto plural de personas que actúan en representación de una organización o persona jurídica en un ámbito de competencia determinado.



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Partido hegemónico:Partido político que gobierna un país, no sólo en lo que respecta al Jefe del Poder Ejecutivo,sino que también pertenecen a él quienes gobiernan en los estados (o en los territorios en que está dividido jurídicamente el país) e incluso quienes ocupan la mayoría de los escaños en el Poder Legislativo.

Pleno de la asamblea:Del latín plenus, lleno completo. En términos legislativos se refiere al cuerpo, reunión o junta

de una corporación. Es el cuerpo más amplio en el cual se reúnen los Diputados, es el órgano de mayor jerarquía enlas Cámaras de Diputados y Senadores.

Presupuesto de Egresos de la Federación:Es el resumen de gastos o erogaciones probables de las diferentes ramasdel gobierno en un año. Detalla la cantidad de dinero que reciben las dependencias y programas federales, tomandoen cuenta los ingresos que se esperan obtener en el mismo periodo. Es propuesto por el Jefe del Ejecutivo, a manerade proyecto a la Cámara de Diputados, quien, luego de analizarlo y modificarlo en comisiones y posteriormente

votarlo en pleno, lo envía al Senado para que, en su carácter de cámara revisora, haga propuestas de modificaciones

y lo regrese a la cámara baja para luego ser enviado al Ejecutivo para se publique en el Diar io Oficial de la Federación

y De acuerdo con la nueva Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria del Congreso Mexicano, aprobada en

marzo de 2005 por ambas cámaras, los poderes Ejecutivo y Legislativo deben cumplir con un calendario estricto paraevitar retrasos en la elaboración y publicación del Decreto final.

Proposición con punto de acuerdo:Existen propuestas legislativas en las sesiones del pleno que no constituyenuna iniciativa de ley. Los puntos de acuerdo pueden ser propuestas que hace un legislador, en representación de suGrupo parlamentario, para solicitar al Ejecutivo información sobre algún ramo de la administración pública, citar acomparecer a algún funcionar io de la federación, o exhortar al Ejecutivo a acatar alguna disposición. También puedepresentarse un punto de acuerdo a fin de convocar al Congreso a modificar alguna normatividad en un sentido

específico.

Sistema Bicameral: Sistema de gobierno en el cual el poder legislativo o parlamentario se conforma de doscámaras, en México tenemos la Cámara de Diputados y el Senado.

Sistema Unicameral:Sistema de gobierno en el cual el poder legislativo o parlamentario se conforma de una solacámara. En México sólo existe en el ámbito de los Estados de la República.

Transparencia:Es el hecho de que toda decisión gubernamental, así como los costos y recursos empleados en suinstrumentación, sean comunicados o puestos al acceso de la ciudadanía de una forma sencilla, oportuna y sin implicar costos elevados para la ciudadanía. En el caso del Congreso, la transparencia debe permitir el acceso a la información

sobre el manejo del presupuesto de las Cámaras, los grupos parlamentarios, el proceso legislativo por el cual atraviesaun determinado asunto, las reuniones de comisión, etcétera.

Veto:El veto es la facultad que tienen algunos jefes de Estado para oponerse a una ley o decreto que el Congresoenvía para su promulgación; es un acto en el que el Ejecutivo participa en la función legislativa. Esto forma parte delsistema de contrapesos entre el Ejecutivo y el parlamento. El veto persigue dos finalidades principalmente, la de asociar

al ejecutivo en la responsabilidad de la formación de la ley y la de fortalecer y proteger al Ejecutivo frente al Legislativo(característico en los países de régimen presidencial y semipresidencial).




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En el caso de México, formalmente el presidente de la República puede vetar las leyes o decretos “cuya resoluciónno sea exclusiva de alguna de las cámaras”, por lo cual no tiene facultad de observaciones o veto en los siguientesasuntos:

a) Las facultades de la Comisión Permanente.

b) Las facultades del Congreso o de alguna de las cámaras actuando como cuerpo electoral, de jurado oejercitando acusación.

c) Las facultades del Congreso reunido en asamblea única.d) Y conforme con la reforma de 1977, en el artículo 70 se señala queTampoco tiene la facultad de veto respecto a la ley que regulará la estructura y funcionamiento internos del

Congreso. Tampoco tiene capacidad de veto el Presidente para oponerse a las reformas constitucionales, pues éstasson obra no del Congreso sino del Constituyente Permanente, que agrupa al Congreso de la Unión y a las Legislaturasde los Estados.

Cuadernos del Seguimiento ciudadano al Poder legislativo en México

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