Cuarto Estudio sobre Resultados Globales (ERG-4) del FMAM:

Logrando Impactos Ambientales

Introducción

ERG4 es un estudio independiente que evalúa la medida en que el FMAM esta alcanzando sus objetivos e identifica mejoras potenciales.

ERG4 es un documento de trabajo para la 5ª Reposición del FMAM y será presentado en la Asamblea en Mayo de 2010.

TdR aprobados por el Consejo en 09/08. La recolección datos se hizo hasta el 30/06/09. Un informe interino fue presentado en la segunda

reunión de reposición en junio de 2009. Informe final será presentado en la tercera reunión

de reposición de recursos, 13-14 Octubre 2009.

2

Alcance 16 preguntas claves identificadas en los TdR. Enfoque y metodología difieren según la pregunta. Se estudiaron todos los proyectos hasta el 30/06/09:

– 2,389 completados, en implementación, y aprobados desde la fase piloto, representando $ 8772M.

– 215 evaluaciones terminales de proyectos completados desde ERG3.

– Todas las propuestas en el “pipeline” hasta 30/06/09.

ERG4 se basa en ERG3 + 24 informes de evaluación de la Oficina de Evaluación, + evidencia de:– 57 países visitados desde ERG3– 9 estudios de caso de países y 10 visitas adicionales– Revisión de literatura, estudios, entrevistas, encuestas

Consultas con representantes de todas las partes interesadas.

3

Limitaciones

Las 16 preguntas principales respondidas con distinto grado de profundidad.

Mas evidencia se necesita en:– Involucramiento de la sociedad civil y del sector privado

en el FMAM– Gestión de recursos en el FMAM– Costo-efectividad

2 evaluaciones de la Oficina de Evaluación llevaron a procesos de reforma:– Ciclo de proyecto: hay indicaciones positivas, demasiado

pronto para emitir juicio evaluativo– Marco de asignación de recursos

Evidencia de impacto en el FMAM esta limitada a las 3 agencias: Banco Mundial, PNUD, PNUMA

4

Cartera del FMAM (1)

5

Cartera del FMAM (2)

6

Contenido

El FMAM hoy– Contexto internacional – Movilización de recursos– Directrices de las convenciones– Naturaleza catalítica del FMAM– Recursos programáticos

Logrando impactos ambientales– De la hipótesis a la evidencia– Progreso en las áreas focales

Factores que afectan a los resultados– Desempeño– El FMAM como una organización que aprende– Gestión de recursos

Gobernabilidad y Asociaciones Consulta con Puntos Focales

7

El FMAM hoy (1)

Conclusión 1: Tendencias ambientales globales continúan cuesta abajo– Sostenibilidad de ecosistemas en la provisión de agua

potable, comida, aire limpio no está garantizada;– Las especies continúan extinguiéndose a ritmos

acelerados; sustancias nuevas en el ambiente amenazan nuestra salud;

– Los costos para resolver estos problemas son altos, pero serán más altos si no se hace nada.

Recomendación 1: Los niveles de financiación de temas ambientales globales deben elevarse sustancialmente para lidiar con problemas cada vez más urgentes. Esto va más allá de lo que el FMAM puede hacer; el FMAM solo no podrá resolver estos problemas

8

9

El FMAM hoy (2)

Conclusión 2: El FMAM ha estado sub financiado desde FMAM-2, considerando el alcance de su agenda, las directrices de las convenciones y su modo de operación– Reposiciones condujeron a menos fondos en términos reales:

– Mientras que los fondos de ayuda crecieron:

– Al FMAM se le solicitó ampliar sus actividades…• Mas áreas focales, mas países

10

El FMAM hoy (3)

Recomendación 2: La 5a Reposición de Recursos del FMAM necesita incrementar los fondos con respecto a FMAM-4. Sino, este tendrá que reducir dramáticamente su apoyo a las áreas focales, países o modalidades.

Por ejemplo: Áreas focales en las que no se ha hecho demasiado

aun:– POP (contaminantes orgánicos)– Degradación de suelos

Grupos de países en los cuales el FMAM no juega un rol catalítico:– Países menos desarrollados, Pequeños Estados Insulares, – O alternativamente: países de ingresos medios que pudieran

graduarse del apoyo del FMAM. Modalidades: repensar el rol catalítico del FMAM.

11

El FMAM hoy (4)

Conclusión 3: El rol del FMAM como mecanismo de financiación de los acuerdos ambientales internacionales constituye un valor agregado para tratar problemas ambientales globales.

Recomendación 3: El FMAM y las convenciones necesitan interactuar más para mejorar y enfocar las directrices. Estas deberían priorizarse a nivel nacional.

12

El FMAM hoy (5)

Conclusión 4: El modo de operar del FMAM, mediante tres niveles de acción: fundacional, demostración, e inversión, agrega valor a su rol catalítico.– Rol ha funcionado bien en países de ingresos medios; sin

embargo se ha visto dificultado en Pequeños Estados Insulares, Países Menos Desarrollados, y Estados Frágiles

– Propuestas que se concentran más en actividades de demostración, en detrimento de aquellas fundacionales y de inversión, reducen el efecto catalítico y la sostenibilidad de los logros ambientales globales alcanzados.

Recomendación 4: El rol catalizador del FMAM puede reforzarse mediante el aumento de su nivel de financiación y por la incorporación de lecciones en la mejora de la orientación y supervisión. – El mejor modelo para la actividad catalítica: Estrategia de

Aguas Internacionales

13

El FMAM hoy (6)

Conclusión 5: El apoyo del FMAM es relevante a las prioridades nacionales de desarrollo ambiental y sostenible, así como a los procesos internacionales y regionales – El FMAM ha apoyado el desarrollo de los sistemas nacionales

de áreas protegidas; ha puesto el cambio climático en la agenda nacional; ha impulsado planes de acción nacionales y regionales sobre productos químicos y aguas internacionales.

– El apoyo del FMAM a los países ha introducido nuevas políticas medioambientales, legislación ambiental y marcos normativos.

Recomendación 5: El FMAM debería desarrollar más la programación a nivel nacional, mediante el apoyo a la creación de comités nacionales y planes de negocios.– Siguiendo la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda

y la Agenda de Accra para la Acción– Impacto en los países se logrará mediante la labor de

seguimiento de los socios nacionales: gobiernos, sociedad civil, sector privado y las comunidades locales

14

Logrando impactos ambientales (1)

Conclusión 6: Setenta por ciento de los proyectos finalizados muestran un progreso moderado a sólido en el logro de impactos ambientales.

– Los beneficios ambientales globales pueden ser medidos bastante rápido en las áreas de cambio climático, capa de ozono y contaminantes orgánicos persistentes.

– Lleva más tiempo en el caso de biodiversidad, aguas internacionales y degradación de suelos.

– De todas formas existe evidencia de impacto en todas las áreas focales del FMAM.

– No existen impactos en un 30 por ciento de los objetivos propuestos. Sin embargo, hay evidencia de que el impacto puede ser logrado si se tomaran acciones.

Esto no puede compararse con los logros de otras organizaciones porque el FMAM es la primera de ellas en presentar evidencia evaluativa independiente de los impactos de su cartera.

15

Logrando impactos ambientales(2)

Recomendación 6: Los impactos ambientales logrados por el FMAM muestran el valor de un enfoque de la cartera a nivel programático nacional que permite a los países apoyar y maximizar el logro de beneficios ambientales globales.

– Los proyectos del FMAM deben asegurar la apropiación por parte de los países, un continuo apoyo de los gobiernos, y la disponibilidad de fondos luego de la clausura del proyecto.

– Sin embargo, ningún proyecto puede garantizar el apoyo de todos los actores; por eso existe mayor valor en un enfoque de la cartera a nivel programático nacional.

– Un enfoque que incorpora la programación nacional del FMAM , incluyendo seguimiento y evaluación, permitirá a los países maximizar el apoyo al logro de beneficios ambientales globales.

16

Cambio Climático

La financiación del FMAM a las actividades de cambio climático ha logrado resultados a nivel de beneficios ambientales globales, tanto en la reducción de las emisiones de gases invernadero, como en la promoción de cambios en el mercado.

17

Biodiversidad

El FMAM ha respondido a las directrices de la Convención, en particular en lo relacionado a conservación y uso sostenible (áreas protegidas e incorporando el tema de la biodiversidad en sectores productivos). – Financiamiento para bioseguridad no ha cubierto la

demanda.

18

Aguas Internacionales

Hay nuevos desafíos que hacen que el trabajo del FMAM en aguas internacionales sea altamente relevante. – El FMAM ha sido instrumental en la promoción de nuevos

acuerdos internacionales y regionales sobre los cuerpos de agua transfronterizos y ha catalizado la aplicación de varios acuerdos ya existentes, contribuyendo así a sentar las bases para cambios de política nacional que pueden llevar a reducir impactos ecológicos negativos.

19

Capa de Ozono (1)

Basado en una evaluación de impacto de toda la cartera. El apoyo del FMAM a la disminución en el consumo y

producción de sustancias que amenazan a la capa de ozono en los países con economías en transición ha contribuido a logros en beneficios ambientales globales.– El compromiso del sector privado es crucial.– Sin embargo, el comercio ilegal amenaza a los logros obtenidos.– En algunos países, las unidades nacionales para el ozono han

cesado sus funciones una vez que el apoyo del FMAM concluyo.– La destrucción de sustancias en reserva es débil.

20

Capa de Ozono (2)

El Consejo del FMAM debería: – Considerar mayor inversión y desarrollo de capacidades

para apoyar a los países con economías en transición, a los efectos de encarar nuevas amenazas a la capa de ozono restantes.

– El FMAM debería aprender de experiencias positivas de asociación con el sector privado para incorporar enfoques similares en otras áreas focales.

Países con economías en transición, fuera de la Unión Europea deberían:– Considerar mejorar la implementación de su legislación,

políticas y estándares en todo lo relacionado a la protección de la capa de ozono.

– Fortalecer los esfuerzos que existen para prevenir el comercio ilegal.

21

Otras Áreas Focales

El FMAM ha respondido a las directrices de la Convención sobre contaminantes orgánicos persistentes– La próxima fase consiste en proveer fondos para la

implementación de los planes nacionales. En cuanto a la degradación de suelos, no existe un

numero suficiente de proyectos finalizados para permitir conclusiones sobre impactos ambientales.

Existe un prejuicio hacia la investigación en lo referente al grupo de proyectos concentrados en múltiples áreas focales. Por ello han logrado poco progreso hacia el logro de impactos.

Los proyectos multifocales que tienen una orientación mas operativa, han sido evaluados positivamente y combinan la problemática de las áreas focales en forma practica.

22

Conclusiones sobre el impacto

La metodología aplicada se confirma mediante el trabajo de campo, evaluaciones de impacto, y triangulación con otra evidencia.

En muchos proyectos hay evidencia de beneficios ambientales globales al final de los proyectos.

– Estos beneficios son generalmente pequeños y aun no sostenibles; constituyen una pequeña porción de lo que el proyecto tenía como objetivo y pueden desaparecer si no hay un seguimiento de los mismos.

– Sin embargo, estos demuestran que el mecanismo para alcanzar beneficios globales sí funciona.

Para varios proyectos se necesita un poco mas de acción para asegurar el logro de beneficios.

– En la mayoría de los casos se necesita mayor apoyo de los gobiernos, del sector privado y de las comunidades locales.

Es necesario hacer un llamado de atención a los gobiernos nacionales sobre esta evidencia.

23

Factores que afectan a los resultados (1)

Conclusión 7: El FMAM alcanza un 80 por ciento de resultados a nivel moderadamente satisfactorio o mayor, comparado con el límite de 75 por ciento; de todas formas algunas ineficiencias continúan en la fase de pre aprobación.

– El Banco Mundial y PNUD tienen un nivel satisfactorio de supervisión; en el caso de PNUMA la supervisión ha mejorado significativamente a través del tiempo.

– Los temas sociales y de género presentes en las estrategias del FMAM no son considerados sistemáticamente.

– El nuevo ciclo de proyecto de 22 meses parece reducir el tiempo de aprobación de los proyectos.

Recomendación 7: El desempeño de los proyectos del FMAM debería ser fortalecido mediante directrices mas claras, una mejor estructura de tarifas, y el fortalecimiento de los temas sociales y de género

– El buen desempeño de las agencias del FMAM constituye un valor agregado al FMAM.

24

Factores que afectan a los resultados (2)

Conclusión 8: El Programa de Pequeñas Donaciones sigue siendo una herramienta eficaz para el FMAM para lograr beneficios ambientales globales, considerando las necesidades de subsistencia de las poblaciones locales, con especial atención en llegar a los pobres.

– El éxito del PPD ha aumentado su demanda.– Para fines del FMAM-4, el PPD estará operativo en 123 países, con 10 más interesados

en participar durante FMAM-5. Recomendación 8: El PPD debe ser reconocido como una

modalidad del FMAM que debe estar disponible para todos los países.

– Desarrollo del PPD en un mecanismo plenamente reconocido del FMAM debe ir acompañado de las siguientes medidas:

• Reforma del sistema de gestión central para hacerlo más adecuado para la nueva fase de crecimiento.

• Preparar una modalidad adecuada para la financiación de programas nacionales.

• Publicar un procedimiento de solución de quejas a través del cual los conflictos puedan resolverse.

• Establecer un proceso por el cual las auditorías se harán públicas .

25

Factores que afectan a los resultados (3) Conclusión 9: El aprendizaje en el FMAM todavía no es estructural

ni promovido de forma sistemática.

– El FMAM no tiene una estrategia de gestión de los conocimientos que reúna todos los esfuerzos de aprendizaje realizados por el FMAM y sus asociados en conjunto de forma coordinada y organizada.

– La Oficina de Evaluación es suficientemente independiente y sus informes son usados por el Consejo para las deliberaciones y la toma de decisiones.

– Seguimiento y evaluación de la comunicación, la información y el intercambio de conocimientos son insuficientes y pueden ser mejoradas.

– La función del STAP en términos de dar consejo a nivel de proyecto se aprecia en general, pero el STAP no ha cumplido su mandato estratégico.

– Por otra parte, el Consejo no ha solicitado el asesoramiento del STAP en temas científicos y técnicos críticos.

Recommendation 9: El aprendizaje en el FMAM debería centrarse en intercambios entre agencias y entre países y consolidar esta información en una estrategia corporativa.

– La política de S&M del FMAM debe ser actualizada.– Los puntos focales deben participar como especialistas y facilitadores del proceso

en las evaluaciones y recibir apoyo para establecer un seguimiento de cartera.– El STAP debería tomar la iniciativa en la presentación de asesoramiento científico

y tecnológico para el Consejo de FMAM sobre estrategias de política.

26

Factores que afectan a los resultados (4)

Conclusión 10: Seguimiento, herramientas de seguimiento, y los indicadores de impacto todavía no están plenamente integrados en un marco basado en resultados de gestión.

– La propuesta para FMAM-5 presenta esquema nuevos y pasos en esa dirección y debería fomentarse.

Recommendation 10: El FMAM debe integrar los indicadores de impacto y medidas basadas en el marco de resultados del FMAM-5

– La Secretaría del FMAM debería asegurarse de que sus herramientas de seguimiento incluyan los indicadores de impacto derivados de los avances hacia la revisión del impacto

– El Consejo debe aprobar y financiar lo que podría ser un ejercicio importante: el desarrollo y seguimiento de los indicadores de progreso hacia el impacto.

27

Factores que afectan a los resultados(5) Conclusión 11: Los recursos del FMAM se gestionan

relativamente bien, pero mejoras son posibles– El Fondo Fiduciario del FMAM se enfrenta a riesgos de tipo de cambio más

alto de los que ahora se toman en cuenta.– Los países receptores también se enfrentan a riesgos de tipo de cambio,

actualmente no existe ninguna política FMAM sobre este riesgo.– Normas fiduciarias del FMAM abordan áreas que no son generalmente

considerados como financieras (evaluación de proyectos y evaluación) y que son excesivamente prescriptivas (auditorías)

– El sistema de tasas (10 por ciento por proyecto) es, en algunos casos, insuficiente para las agencias y, en algunas categorías de proyectos, innecesariamente costoso para el FMAM.

– El FMAM no parece ser más costoso en comparación con otras instalaciones y fondos.

Recomendación 11: Las mejoras en la gestión de los recursos deben centrarse en el desarrollo de un nuevo sistema de reserva de fondos para ideas de proyectos y la reforma de las normas fiduciarias y el sistema de tasas.

28

Gobernabilidad y Asociaciones (1)

Conclusión 12 : El modelo de gobernabilidad del FMAM esta a la altura de los modelos de otras organizaciones internacionales

– Es adecuado para cumplir las tareas asignadas en el Instrumento Constitutivo del FMAM.

– La Asamblea del FMAM se reúne cada cuatro años, lo cual no satisface la necesidad de todos los miembros del FMAM de participar en decisiones claves.

– El sistema de jurisdicciones del Consejo del FMAM crea problemas para los países en desarrollo.

– El FMAM está alineado con la práctica común de las instituciones financieras internacionales en lo que concierne a la división entre gobernabilidad y gestión. Sin embargo, dicha práctica no condice con lo que se consideran los mejores estándares de gobernabilidad.

– No existe un proceso institucionalizado de auto evaluación para el Consejo.

29

Gobernabilidad y Asociaciones(2)

Recomendación 12: La gobernabilidad puede mejorarse asegurando un rol mas sustantivo para la Asamblea, tratando los problemas de las jurisdicciones, e implementando un proceso más largo para alcanzar una mejor separación entre gobernabilidad y gestión en el Consejo

– La Asamblea del FMAM debería reunirse cada 2 años para responder a una agenda ambiental cambiante, a nuevos y urgentes desafíos y a mayores demandas y necesidades de las convenciones. Esto requeriría enmendar el Instrumento Constitutivo del FMAM

– Se deben tratar los problemas actuales de los países en desarrollo. – Durante FMAM-5, el Consejo del FMAM debería liderar una discusión sobre

como separar mejor la gobernabilidad y las funciones de gestión, roles y responsabilidades entre el Consejo y el CEO/Chair.

30

Gobernabilidad y Asociaciones(3)

Conclusión 13: Tensiones en las asociaciones del FMAM surgen a partir de asuntos programáticos e identificación de proyectos; generalmente radican en la falta de comunicación, pero también se deben en parte a cuestiones fundamentales de los roles de los asociados del FMAM.

– Tensiones pueden generar un riesgo en la reputación del FMAM

Recomendación 13: El Consejo del FMAM debería encarar estas tensiones dentro de la asociación del FMAM y proveer directrices sobre roles y responsabilidades

– Incluyendo una reflexión sobre el rol del Consejo mismo, debería delegar mas responsabilidades

• En comparación con 4 años atrás, el FMAM de hoy tiene una oficina de evaluación independiente, una cartera con ratings sobre desempeño y progreso hacia el logro de impactos, un informe de seguimiento anual, estándares fiduciarios y un sistema de gestión de la información sobre los proyectos más confiable.

31

Consultas con Puntos Focales: Resultados

8 consultas regionales: – Latino América, – Caribe, – Asia, – África del Norte y Medio Oriente, – África del Este y Sur, – África Central y Oeste, – Pacífico, – Europa del Este.

Representantes de 113 países. Participantes: 185

Consultas con Puntos Focales: Resultados (2)

ROL: – El FMAM cumple un papel único e importante en apoyar

a los países para abordar problemas ambientales mundiales.

RELEVANCIA: – El apoyo del FMAM es relevante para los problemas

ambientales mundiales y las Convenciones de Río.– Las operaciones del FMAM podrían ser más pertinentes

a las prioridades nacionales, por ejemplo: adaptación a CC.

RESULTADOS:– El FMAM realiza importantes contribuciones sobre todo

en la creación de capacidades y el fortalecimiento de las instituciones y de los marcos legislativos de medio ambiente.

– La financiación a corto plazo es visto como un factor que obstaculiza la sostenibilidad.

Consultas con Puntos Focales: Resultados(3)

DESEMPEÑO:– Criterios y procesos poco claros en la identificación de

proyectos causa confusión y demoras en la aprobación.– Falta de transparencia en la toma de decisiones en el

sistema del FMAM.– Insuficiente interacción entre Agencias y los Puntos

Focales durante la identificación y ejecución de proyectos.

– El FMAM debe aclarar el papel de las Agencias, tanto en la preparación como en la ejecución de proyectos.

Posibles Recomendaciones:– Mejorar la codificación de los roles y responsabilidades

de los Puntos Focales.– Fortalecer el S&E de proyectos a nivel nacional.– Flexibilizar los requisitos de cofinanciamiento del

FMAM.

Consultas con Puntos Focales: Latinoamérica Falta de transparencia en la toma de decisiones en

el sistema del FMAM.

Dificultades con el MAR: criterios para la aprobación de proyectos por parte del Secretariado no son claros.

Rol de las Agencias FMAM: problema de coherencia entre las prioridades de las Agencias con respecto a las prioridades nacionales; poca interacción con los Puntos Focales.

Rol de los Puntos Focales en el S&E de proyectos: las funciones y responsabilidades no son claras.

Conclusiones Generales

36

Problemas, Reformas, Propuestas

Buen desempeño y resultados

Propuestas para la mejora en la agenda

de la Reposición

Mayor potencial de más beneficios globales si se

integrara el análisis de impacto en la programación nacional y

de las agencias

Conclusiones (1)

Baja financiación del FMAM tiene varias dimensiones:– Brecha de financiación internacional en lo que concierne a

problemas ambientales mundiales.– Brecha de financiación en las convenciones.– Brecha de financiación en el apoyo a grupos de países

(PMD, PEI, EF). El FMAM muestra un buen progreso hacia el logro de

impactos. El desempeño es satisfactorio. “Incapacidad de cumplir con lo prometido” es una

percepción ligada a la fase de pre aprobación.– Procesos de reforma en marcha son promisorios

Si las recomendaciones de la 5a Reposición de Recursos del FMAM incluyen fuertes propuestas en la programación, eficiencia, y alianzas, el ERG4 apoya el máximo nivel de reposición para el FMAM.

37

Conclusiones (2)

Relevancia, eficiencia, efectividad y sostenibilidad:– En tanto su nivel de financiación lo permite, el FMAM es

relevante a las convenciones y a las prioridades regionales y nacionales.

– Los proyectos del FMAM son efectivos al producir resultados.

– La sostenibilidad de estos resultados se mide por el progreso hacia el impacto, el cual es bueno – 70 por ciento de los proyectos terminados logran beneficios ambientales globales, si bien es necesario hacer seguimiento por parte de los involucrados a nivel nacional.

– La eficiencia del FMAM puede y debe ser mejorada, sobre todo enfatizando la programación, menos tiempo perdido en la identificación de proyectos, mejor formulación de proyectos, aprendizaje mejor integrado, y un marco de gestión basado en resultados, que incluya medidas del impacto.

38

GRACIAS

Claudio VolontéEl documento completo, anexos y documentos sobre la metodología aplicada en ERG4 pueden encontrarse en www.gefeo.org/ops4