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Análisis Comparativo de Experiencias de Pago por Servicios Ambientales en Nicaragua

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Índice

1 Introducción 3

2 Marco conceptual 52.1 Principio del PSA _________________________________ 52.2 PSA vs. Herramientas comando-control _________________ 62.3 La conservación a través de formas de uso agrícolas ______ 62.4 Efectos de los PSA ________________________________ 72.5 Otras consideraciones respecto de los PSA _____________ 82.6 El Protocolo de Kyoto y el MDL _______________________ 82.7 Antecedentes en la región __________________________ 13

3 Marco legal e institucional nacional alrededor de los PSAy el MDL 153.1 Políticas, normativas y leyes para la gestión de los recursos

naturales relacionadas con los PSA y el MDL ___________ 153.2 Legislación sectorial ______________________________ 183.3 Marco institucional nacional relacionado con los PSA

y el MDL ________________________________________ 21

4 Experiencias de PSA en Nicaragua 254.1 Los PSA hídricos en Nicaragua ______________________ 264.2 Experiencias en el comercio de Carbono ______________ 294.3 El Proyecto Regional de Enfoques Silvopastoriles

Integrados para el Manejo de Ecosistemas_____________ 334.4 Lecciones aprendidas _____________________________ 34

5 Balances y tendencias de los proyectos de PSA en Nicaragua 435.1 PSA, cooperación externa y ONG ____________________ 435.2 PSA y las instituciones del gobierno___________________ 445.3 PSA y empresa privada ____________________________ 455.4 PSA y propiedad de tierras _________________________ 455.5 PSA y pequeños productores ________________________ 455.6 Potencialidades y restricciones para el desarrollo de

mecanismos de PSA en Nicaragua ___________________ 46

6 Conclusiones _________________________________________ 50

7 Bibliografía ___________________________________________ 53

Sonia I. Wheelock Díaz / Mariana Barrios Jackman

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Índice de tablas

Tabla 1. Efectos de la implementación de esquemas de PSA _______________ 7Tabla 2. Comparación de precios en mercado de Carbono a septiembre de 2006 11Tabla 3. Experiencias de PSA hídrico en Nicaragua ______________________ 25Tabla 4. Distribución del pago por productor en la experiencia de PSA San Pedro del Norte________________________________________ 27


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LLos mecanismos de Pago por ServiciosAmbientales (PSA) se han venidoimplementando en la región como partede una nueva aproximación en la gestiónambiental basada en la inserción deinstrumentos económicos y de mercado.Este nuevo enfoque surge dado el limitadoéxito que las medidas tradicionales decomando-control han obtenido en laconservación de los recursos naturales.De forma general, el objetivo quepersiguen los esquemas de PSA es lacompensación a los propietarios/usuariosde recursos naturales por los serviciosambientales que proveen, generando unincentivo directo para que incluyancriterios ambientales en sus decisionessobre el uso de los recursos.

Muchas experiencias han sidoimplementadas y estudiadas en diferentespaíses de la región latinoamericana.Brasil, Bolivia, Honduras, Colombia yCosta Rica son sólo algunos ejemplos, yla última es, posiblemente, la experienciamás difundida por ser un programaestructurado con alcance a nivel nacional.En Nicaragua, algunas experiencias dePSA han sido desarrolladas, mientrasotras se encuentran en etapa deformulación. Los proyectos que se hanllevado a cabo en el país han estadorelacionados con la protección de

Introducción 1

recursos hídricos, secuestro de Carbono yconservación de la biodiversidad. Sinembargo, no todas ellas están sistematizadas,ni todas han sido difundidas ampliamente.

Debido al vacío en información críticarelacionada con los proyectos de PSA que seestán desarrollando en el país, se emprendeeste “Análisis Comparativo de Experienciasde Pago por Servicios Ambientales enNicaragua”. El estudio fue llevado a cabo através de visitas a las localidades donde sedesarrollan los proyectos para realizarentrevistas a profundidad con los participantesde los mismos. También se realizaronentrevistas con las organizacionesinvolucradas en la promoción de estosproyectos: ONG, agencias de cooperaciónexterna, instituciones y programas del gobiernocentral y de los gobiernos municipales. Otrasentrevistas fueron conducidas a profesionalescon experiencia en el tema de PSA y que hanparticipado en el desarrollo de algunos de losproyectos estudiados. Todo esto fuecomplementado con información bibliográfica.

La estructura del estudio comprende, enprimer lugar, una discusión del marcoconceptual referido al tema de PSA, seguidade una revisión y de un análisis de lalegislación y del marco institucional existentesen el país, sobre los cuales los proyectos dePSA se han venido creando. Luego se


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cooperación externa pueden aprovechar lainformación proveniente de esta investigaciónpara evaluar de forma general lastransferencias de recursos que realizan en eltema de PSA, o prever futuras intervencionesen este campo. Así mismo, las institucionesdel Estado y los encargados de la planificaciónde estrategias de desarrollo del país, puedenutilizar el estudio como insumo para reconoceraquellos vacíos y limitaciones del marco legale institucional que detienen el desarrollo deproyectos de PSA.

En Nicaragua son aún muy pocas lasexperiencias de PSA que se han desarrollado,y las que existen se encuentran en un estadomuy incipiente, el marco legal e institucional alrespecto es también débil. Sin embargo,existen oportunidades para el empleo de estosmecanismos, que bien canalizados yaplicándolos de manera flexible tienen elpotencial de fomentar la conservación, y, almismo tiempo, de reducir la vulnerabilidad delos pobres rurales, si a través de ellos se lograincrementar o hacer más estables los ingresosque éstos obtienen.

exponen de manera general las experienciasde PSA llevadas a cabo, con el fin dedesprender de ellas lecciones comunes paraser tomadas en cuenta en una futuraimplementación de nuevos proyectos.Finalmente, se hace un esfuerzo por identificarcuáles son las tendencias que están siguiendolos proyectos de PSA a nivel regional, y quéoportunidades existen en el país para eldesarrollo de los mismos, haciendo unespecial énfasis en el involucramiento deactores de bajos ingresos en los sistemas dePSA.

El estudio pretende ofrecer unaretroalimentación a las organizaciones einstituciones que han promovido hasta ahoralas experiencias de PSA, de tal manera quepuedan identificarse los puntos favorables ylos obstáculos que deben solucionarse. Elestudio constituye también un recurso útil paraorganizaciones que intentan incursionar eneste tema, en la medida en que les brinda unpanorama amplio sobre los PSA en Nicaragua,y respecto de algunos factores que deben sertomados en cuenta para diseñar y ejecutarproyectos similares. Las agencias de


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Marco conceptual2

provee continuamente ese servicio (condi-cionalidad).

De acuerdo con Pagiola et al. (2002) dentrode un contexto más ligado al uso y tenenciade la tierra, el principio en que se basan losesquemas de PSA es la compensación a losdueños de tierra por los servicios ambientalesque proveen, generando a la vez un incentivodirecto para que ellos incluyan tales serviciosen las decisiones sobre el uso de su tierra.Dicho incentivo puede adoptar distintasformas, desde pagos monetarios directoshasta otorgar derechos de uso sobre unrecurso natural determinado, agua, porejemplo.

A pesar de que consideramos que la definicióncompuesta por Cifor es más completa que lasotras encontradas en la literatura relacionadacon PSA, y que está concebida desde unavisión más ligada a lo que puede ser unverdadero mercado de servicios transables(regulado más por la oferta y la demanda quepor decisiones políticas, por ejemplo),encontramos que muy difícilmente lasexperiencias de PSA estudiadas enNicaragua, así como otras reportadas en otrospaíses, cumplen a cabalidad con los cincocriterios establecidos por dicha organización.Por esta razón, en este estudio hemos optado

2.1 Principio del PSA

Existen diversas concepciones sobre losmecanismos de PSA, que difieren en cuantoal contexto, delimitación y definición de suscomponentes. No obstante, es usualconsiderarlos como instrumentos económicoscreados para conservar los ecosistemasnaturales remanentes, incorporando a lospropietarios de bosques u otros ecosistemasen las iniciativas de conservación (Rosa, et al.,2003). En un foro organizado por la FAO sobresistemas de PSA en cuencas hidrográficas,desde una perspectiva simplista, losasistentes acordaron denominar a los PSAcomo un “mecanismo de compensaciónflexible, directo y promisorio, donde losproveedores de esos servicios reciben unpago por parte de los usuarios de los mismos”(FAO, 2004).

Muy por el contrario, Cifor ha definido unconcepto más complejo de PSA, basado encinco criterios que utiliza en sus intervenciones(Robertson y Wunder, 2005). Desde estapercepción, los PSA son (1) una transacciónvoluntaria en la que (2) un servicio ambientalbien definido —o un uso de la tierra queasegure la generación de ese servicio— (3)está siendo comprado por (un mínimo de) unusuario del servicio ambiental (4) a un (mínimode) un proveedor del servicio ambiental, (5) siy sólo si el proveedor del servicio ambiental


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por utilizar la definición brindada por Pagiola,pero ampliando su alcance al uso de losrecursos naturales en general, ya que seacerca más a lo que en realidad se estámaterializando en la práctica:

Los esquemas de PSA persiguen lacompensación a los propietarios/usuarios derecursos naturales por los serviciosambientales que proveen, generando unincentivo directo para que incluyan criteriosambientales en sus decisiones sobre el usode los recursos.

Además de la conservación ambiental, muchose ha hablado del potencial de losmecanismos de PSA en el alivio de la pobreza.Al respecto, existe consenso en que los PSApueden proveer un ingreso adicional valiosopara actores de bajos ingresos comopequeños productores, por ejemplo (Pagiola,2002). Sin embargo, todavía no hayinformación concluyente que nos lleve a validara los PSA como un instrumento eficaz dedesarrollo y combate definitivo contra lapobreza.

¿Cuáles son los servicios ambientales queconsideramos en el estudio?

Son muchos los servicios ambientales que losecosistemas proveen, sin embargo, paraefectos de este estudio consideraremoscuatro, los cuales son, hasta el momento, losque han sido mejor insertados en mecanismosde PSA, y están siendo ampliamente“vendidos” en distintas partes del mundo:

Captación de agua y protección decuencasConservación de biodiversidadSecuestro de Carbono yBelleza escénica

2.2 PSA vs. Herramientas comando-control

Los PSA, y en general las herramientaseconómicas y de mercado en la gestiónambiental, nacen como un nuevo enfoquefrente al limitado éxito que las medidastradicionales de comando-control han obtenidoen la conservación de los recursos naturales.La experiencia previa ha demostrado que, enmuchas ocasiones, las aproximacionesregulatorias son extremadamente difíciles deimplementar e imponen altos costos a los máspobres, forzándolos a adoptar usos de la tierraque generan pocos ingresos. Al mismo tiempo,aquellos proyectos de conservación queinvolucran el pago de subsidios, logran un éxitotemporal, pero, por lo general, los participantesvuelven a sus antiguas prácticas una vez quelos subsidios se terminan.

Por el contrario, a través de los esquemas dePSA se busca crear un incentivo losuficientemente atractivo para que los dueñosde tierras decidan conservar áreas (odedicarlas a usos determinados) que generenciertos servicios ambientales, en vista de queexiste una demanda para ellos, sin necesidadde emplear medidas coercitivas. Losmecanismos de mercado pueden funcionarcomo un complemento —muchas vecesnecesario—, haciendo los enfoquestradicionales más eficientes (Cáceres, 2000).

2.3 La conservación a través deformas de uso agrícolas

La aproximación tradicional de laconservación ha conducido a la exclusión delas poblaciones en áreas que generanimportantes servicios ambientales, a la vez queno se espera que áreas pobladas produzcantales servicios. Los altos niveles de pobrezaque enfrentan las poblaciones que se


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encuentran en áreas de “conservación”responden a este enfoque. Dentro de estavisión, los parques y áreas en conservaciónimpedirían el desarrollo de las regiones,convirtiendo el desarrollo y la conservación endos conceptos antagónicos. Sin embargo,es claro que algunos servicios ambientales

pueden ser proveídos por la integración deusos agrícolas y no agrícolas de la tierra. Laconservación ambiental puede, de hecho,fortalecer el desarrollo rural a través de laproducción de bienes no tradicionales yservicios como la captación de agua y elecoturismo (Corcuera, et al., 2002).

Una nueva aproximación surgida por la cadavez mayor presión sobre la tierra, pretendebuscar la conservación ambiental a través deformas de usos agrícolas (o similares) de latierra con la utilización de prácticas queestimulen la generación de serviciosambientales. En este sentido, el Pago porServicios Ambientales (PSA) ha sido utilizadotambién para alentar a pequeños productoresa adoptar prácticas de mejoramiento de fincas,como los sistemas silvopastoriles, los cualesproveen beneficios ambientales diversos,aunque resultan muy difíciles de implementarespontáneamente debido a sus altos costosiniciales (Pagiola, et al., 2004).

2.4 Efectos de los PSA

Según Miranda y otros (2004), laimplementación de esquemas de PSA puedetener tanto efectos positivos como negativos.En la siguiente tabla se resumen algunos delos más relevantes.

Esto nos indica que pueden existir beneficios“colaterales” derivados de los esquemas dePSA, aparte del pago en sí mismo, como porejemplo, el aumento del valor del bosque pornuevas oportunidades de mercado (venta deleña, madera, ecoturismo, transporte, etc.),además de otras externalidades positivas,como el aumento de fertilidad del suelo porimplementación de prácticas de conservación.En particular, la diversificación de fincas puedecrear más estabilidad en los ingresos.Sin embargo, no debemos perder de vista quelos PSA también pueden conllevar efectosnegativos. Al igual que las aproximaciones decomando-control, los PSA pueden llegar alimitar la utilización de la tierra y de los recursosnaturales, y perder con ello sus valores de uso,como en el caso de la extracción de madera yleña, si esto se restringe. Lo que puede sermuy sentido si el pago no logra cubrir lasnecesidades del oferente del servicioambiental. En Costa Rica, por ejemplo, loscontratos de PSA limitaban, originalmente, eluso de la tierra para actividades netamente

Efectos de la implementación de esquemas de PSA Efectos positivos Efectos negativos

-Ingresos directos por venta de servicios ambientales. -Ingresos por empleo. -Diversificación de fincas.

-Pérdida de acceso y uso de los recursos naturales. -Pérdida de valores de uso. -Restricción del acceso a fondos públicos si éstas se imponen.

Fuente: Elaboración propia con base en Miranda, et al., 2004.

Tabla 1. Efectos de la implementación de esquemas de PSA


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familiares, además de que se restringía elacceso al crédito bancario y a programasestatales de beneficio social.

En muchas experiencias de PSA reportadasalrededor del mundo, se han descrito efectospositivos en cuanto a la valoración de losbosques y de la biodiversidad por parte de losparticipantes en las mismas. Los dueños delas tierras en programas de PSA manifiestancomo un beneficio no monetario, el mejorar elestado ambiental de su espacio de vida, locual aprecian en gran medida mientras puedanasegurarse una forma de ingresos (Pagiola yRuthenberg, 2002).

Por otro lado, el involucramiento de pequeñospropietarios de tierra en estos esquemas esusualmente obstaculizado por los altos costosde transacción requeridos, que están lejos deser accesibles para estos actores, a pesar deque suelen producir bienes y serviciosambientales de alto valor para la sociedad.

2.5 Otras consideraciones respectode los PSA

Según Swallow y otros (2005), la demanda porun ambiente seguro es muy baja en países coningresos medios a bajos, y mucho más alta enpaíses con ingresos medios a altos, de talmanera que los servicios ambientales podríanconsiderarse “bienes de lujo”. Sin embargo,hay suficiente evidencia que indica que cuandose trata de servicios ligados a la satisfacciónde necesidades básicas (captación de aguapara consumo humano, por ejemplo), inclusocomunidades de muy bajos ingresos estándispuestas a pagar por ellos. Sin embargo, noes éste el caso para otros serviciosambientales que aportan beneficios másglobales, como la conservación debiodiversidad y el secuestro de Carbono.

El establecimiento de mecanismos de PSArequiere de la obtención de información clavemuy detallada, tal como la identificaciónconcreta del tipo de servicio ambiental que seva a vender, quién se beneficiará de él, bajoqué condiciones y cómo afectaría al servicioambiental la degradación del ecosistema(Pagiola et al., 2002). Sin embargo, estainformación no siempre está disponible, y enocasiones tampoco es posible recogerla tanfácilmente, como en el caso de los serviciosde protección de cuencas, donde es muy difícilestablecer relaciones claras entre la coberturaforestal y la erosión; o en el secuestro deCarbono, donde todavía se discute laposibilidad del retorno de las emisiones. Estospuntos afectan enormemente la percepción delos potenciales demandantes de los serviciosambientales. Sin embargo, se espera que amedida que las investigaciones profundicenestos aspectos, las incertidumbres seanmenores.

Uno de los puntos más importantes cuando sehabla de esquemas de PSA es la necesidadde evadir incentivos perversos, como puedeser la tala de árboles existentes, con el fin deobtener los beneficios de un programa dereforestación.

2.6 El Protocolo de Kyoto y el MDL

En 1992, durante la Cumbre de la Tierra enRío de Janeiro, fue creada la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas para el CambioClimático (UNFCCC), y se planteó unaestrategia que evitaría la producción decambios climáticos severos a través de lareducción en la generación de gases de efectoinvernadero (GEI). Para este fin, una serie deprotocolos serían establecidos con medidasespecíficas que mitigarían los riesgos, y seprogramó una reunión anual llamadaConferencia de las Partes (COP). Al mismotiempo, se establecieron las Actividades de


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Implementación Conjunta (JIA), las cualespermiten a un país cumplir parcialmente loscompromisos para reducir las emisiones deGEI, a través de la realización de proyectosconjuntos con otro país donde se desarrollenactividades de mitigación (Miranda et al.,2004).

En 1997, en la Conferencia de Kyoto, lospaíses desarrollados y en transición (llamadosAnexo I) adquirieron compromisos obligatoriosa través de cambios estructurales o mejorastecnológicas.1 Dentro del Protocolo de Kyotose sentaron las bases para un futuro mercadode Carbono, y también se creó el Mecanismode Desarrollo Limpio (MDL) que evolucionódesde las JIA. El comercio de Carbono seharía a través de Certificados de EmisionesReducidas (CER) que representan unacantidad determinada de reducción deemisiones de GEI medidas en ToneladasMétricas de Carbono (mtC).2

Las negociaciones del Protocolo de Kyoto seextendieron hasta 2001 en la reunión deMarruecos. A partir de entonces, muchospaíses han ratificado el Protocolo, y se hancreado varias estructuras que respaldan eldesarrollo del mercado de Carbono. Al mismotiempo, han surgido las fuentes definanciamiento por parte de algunos países yorganismos financieros internacionales. Noobstante, Estados Unidos, uno de los mayoresgeneradores de GEI, decidió no ratificar elProtocolo,3 lo que desalentó a muchos de losotros países participantes y retrasósensiblemente el proceso.

1 Durante el primer período de compromiso (2008-2012), los países Anexo I se comprometieron a reducir su emisión total de 6 gases de efecto invernadero hasta al menos un 5.2% debajo de los niveles de emisión de 1990 (Eguren, 2004).2 1mtC = 1000 Kg.3 Algunos congresistas y empresas norteamericanas, entre ellas ENRON y DuPont, están presionando desde hace varios años al presidente Bush para que ratifique el Protocolo (Miranda, et al., 2004).

El MDL brinda la oportunidad de reducir losniveles de generación de GEI, a través de laimplementación de proyectos en países envías de desarrollo relacionados con eficienciaenergética y proyectos forestales. De talmanera que los países desarrollados inviertenen reducción de emisiones fuera de susterritorios, y compran certificados de reducciónde emisiones provenientes de proyectos enpaíses en vías de desarrollo, abaratando loscostos. A cambio, los países Anexo I, a travésde la implementación de los proyectos MDL,impulsarían el desarrollo sostenible en lospaíses en desarrollo.

Según las reglas actuales, establecidasdurante la Conferencia de Marruecos, quedanexcluidos los proyectos de protección yconservación forestal, dando cabidaúnicamente a aquellos proyectos deaforestación y reforestación. Sin embargo,todavía no se han establecido algunasmetodologías y reglas para el mercado deCarbono en este sector.

En la Conferencia de Marruecos, se incluyerondentro del MDL otros usos de la tierra, comosilvicultura, por ejemplo. A pesar de que notodas las formas de silvicultura estánaceptadas para aplicar como proyectos MDL,actualmente están siendo estudiadas conamplitud las relaciones entre diferentes usosdel suelo y la generación del servicio ambiental.Se espera que otras actividades, comoconservación de suelos y manejo de bosque,sean incluidas en el segundo período denegociaciones, llamado Post-Kyoto (después


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de 2012) (Eguren, 2004). Sin embargo,todavía existen muchas inseguridades acercade lo que podría pasar en este períodoposterior a los compromisos actuales, sobretodo en lo referido a los proyectos forestales.

Así, podríamos decir que tenemos dos rutasde acceso al MDL: una a través de proyectosen eficiencia energética, y otra con losproyectos forestales. Por distintas razones, losproyectos en eficiencia energética son los quese encuentran más desarrollados.

Mercado de Carbono y fuentes definanciamiento

Después de 2004, luego de que 104 paísesratificaran el Protocolo de Kyoto,4 Europa lanzóun mercado continental, cuyos preciosrepuntaron rápidamente. Estados Unidos, apesar de no haber ratificado el Protocolo deKyoto, se ha consolidado como un mercadoalternativo, debido principalmente a laparticipación voluntaria de algunos estados deese país.5 Japón, por su parte, lanzó unmercado paralelo al europeo, y otrosgobiernos han seguido estrategias similares.

Lo anterior nos lleva a distinguir dentro delmarco del comercio de Carbono, dos grandesesferas o “mercados”: uno que corresponde alas transacciones que buscan cumplir con elmarco establecido por el Protocolo de Kyoto,y otro que son las iniciativas paralelas decomercio de emisiones fuera del Protocolo.Este último lo constituyen acciones voluntariasde restricción de emisiones, como el caso delas ya mencionadas decisiones federales yestatales de Estados Unidos.

4 Entre ellos, la Unión Europea, Japón, Canadá y Rusia (Miranda et al., 2004).5 Massachussets, California, Oregon, Nueva Jersey y otros (Eguren, 2004).6 Tomado de http://www.euractiv.com/en/sustainability/crashing-carbon-prices-puts-eu-climate-policy-test/article- 154873 (visitado 24/01/07)

Organismos internacionales, institucionesfinancieras internacionales, bancos privados,empresas multinacionales y gobiernos hancreado fondos con el fin de desarrollar elmercado de Carbono. Entre los que operanen la región encontramos el Fondo Prototipode Carbono (PCF) del Banco Mundial, que fueuna de las primeras iniciativas. El CommunityDevelopment Facility y el Bio Carbon Fund sontambién del Banco Mundial: el primero impulsaproyectos a pequeña escala, y el segundobrinda financiamiento para proyectos quecomprenden actividades de cambio de uso desuelo y silvicultura.

El gobierno de los Países Bajos es tambiénuno de los pioneros en la implementación deproyectos MDL, y ha impulsado, además delNetherlands Clean Development Facility (enconjunto con el Banco Mundial), el CertifiedEmission Reduction Unit Procurement Tender(CERUPT) y el Netherlands Carbon Facility.Por su parte, MGM International es unaempresa intermediaria que cuenta con elrespaldo de varias empresas japonesas.También se están firmando acuerdosbilaterales de compra entre paísesdesarrollados, entre ellos, Holanda, Canadá yFrancia, con países en desarrollo. En variosde los casos los acuerdos estánacompañados de fondos para realizarestudios técnicos.

Los precios en el mercado de Carbono sonaltamente variables. Durante el primer trimestrede 2006 los precios alcanzaron el pico másalto en su historia, llegando a superar los € 30.6Sin embargo, experimentaron una bruscacaída durante el segundo trimestre y el tercero.En cuanto al MDL, en general, los precios serigen según los establecidos por los dos


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7Tomado de http://www.carbonpositive.net/viewarticle.aspx?articleID=137 (visitado 24/01/07).

principales compradores de CER: el BancoMundial y el gobierno holandés. Un problemarecurrente ha sido la falta de información enprecios, ya que no hay una cámara central paralas transacciones de Carbono (Eguren, 2004).Una comparación de precios (tomando comobase septiembre de 2006) para los distintostipos de instrumentos transables en el mercadode Carbono se puede observar en la Tabla 2.Nótese que en ninguno de los casos los preciossuperan los € 16.00 por ton CO2/año.

Para realizar las transacciones se han creadoplataformas electrónicas comoCarboncredits.nl, co2e.com, etc. Además,otras compañías están brindando servicios deconsultorías especializadas en el mercado de

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Comparación de precios en mercado de Carbono – Septiembre 2006 Instrumento Descripción Precio por ton

CO2/año EUA Dec 06 (1ª fase) Permisos de emisión (entre países

de la UE) € 12

EUA Dec 08 (2ª fase) Permisos de emisión (entre países de la UE)

€ 16

CER (comprador toma el riesgo de no-entrega)

Certificados de reducción de emisiones (MDL: países desarrollados/países en desarrollo)

€ 2 – 8

CER (vendedor toma el riesgo de no-entrega)

Certificados de reducción de emisiones (MDL: países desarrollados/países en desarrollo)

€ 7 - 11

CER (emitidos) Certificados de reducción de emisiones (MDL: países desarrollados/países en desarrollo)

€ 10 – 13

ERU Unidades de reducción de emisiones (implementación conjunta JI: entre países desarrollados)

€ 5 – 6

VER Fuera de Kyoto, voluntario $ 3.80 Fuente: ECX, EcoSecurities, CCX

Tabla 2. Comparación de precios en mercado de Carbono a septiembre de 2006

Kyoto, como Eco-Securities, y otras seencuentran realizando servicios de auditoría.Todas estas entidades (brokers, traders) estáncreciendo en número rápidamente (Eguren,2004).

En cuanto al mercado alternativo, grandesempresas están estableciendo metas dereducción de GEI de forma voluntaria. Entreellas podemos mencionar a Dupont, IBM, Shell,Toyota de Estados Unidos, Marubeni y otras.Estas compañías están invirtiendo enproyectos de reducción de emisiones, sobre

todo en países en desarrollo, previendocambios en las regulaciones ambientales.Aunque estas inversiones se mantienenrelativamente pequeñas, están impulsandotambién el desarrollo del mercado (Eguren,


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8 Greenpeace, World Wildlife Fund (WWF), Friends of the Earth, Climate Action Africa y el Bangladesh Center for Advanced Studies forman parte de este grupo.9 PCF estima costos de transacción en US$200,000.00, mientras Eco Securities los estima en alrededor de US$90,000.00. Los costos se desglosan en: (i) preparación de documentos, (ii) validación y certificación, que incluye el monitoreo, además de (iii) cobros que establecen la Junta Ejecutiva del MDL y la del país anfitrión (Eguren, 2004).

hecho, algunas de las ONG ambientalistasmás reconocidas mundialmente se opusieronde manera rotunda a la implementación delMDL en sus inicios9 (Miranda, et al., 2004).Otros autores consideran que el mercado deCarbono debería ser sólo una solución parcialo transitoria, hasta que las mejorastecnológicas permitan acabar con ladependencia en los combustibles fósiles(Boscolo et al., 1999 y Chomitz, 1998, enMiranda et al., 2004).

Ya que su implementación es reciente, losproyectos MDL implican una serie de riesgos.Todavía hay muchos aspectos que no estánclaros en cuanto a las transacciones se refiere.Los proyectos forestales, en particular, revistenpara el inversionista inseguridades que vanmás allá de su control (plagas, desastresnaturales, dificultades políticas ysocioeconómicas). Todo esto detiene, enalguna medida, el desarrollo de estosproyectos y el establecimiento de un mercadopara ellos. Sin embargo, se están creandoalgunas soluciones para solucionar estosobstáculos, como las reservas de créditos ylíneas de seguros para cubrir pérdidas deCarbono.

Por múltiples razones, los proyectosenergéticos poseen ventajas frente a losproyectos forestales, que explican, en parte,el hecho de que las reglas estén más clarasen este sector y existan más proyectos de estetipo: el cálculo de las reducciones evitadas esmás fácil, es más sencillo establecer unsistema de monitoreo y verificación, lasposibilidades de devolución de los GEI a la

2004). En este marco, proyectos piloto desecuestro de Carbono con pequeñosproductores han sido promovidos en México,India, Indonesia, Uganda, Tanzania yMozambique (Swallow, et al., 2005).

Al contrario de los otros servicios ambientales,la captura de Carbono cuenta con un mercadointernacional bien definido, con actores engeneral bien organizados. Es entendible,entonces, que goce en general de más apoyogubernamental, especialmente de los paísesen desarrollo, que ven en los mercados deCarbono una nueva forma para obtenerfinanciamiento externo que les permitaimpulsar sus estrategias de desarrollo, por loque hay grandes expectativas (Miranda et al.,2004).

Los países latinoamericanos han sidopioneros en la implementación de proyectosde secuestro de Carbono. Actualmentecomprenden poco más del 50% de losproyectos MDL aprobados.8 Dentro del MDL,los proyectos en el sector energético sumanla mayoría.

Críticas, riesgos y oportunidades

A nivel global, existe un gran debate acercade los mercados de Carbono, sobre todo enlo que a MDL respecta. Mientras para unos esuna excelente oportunidad para que paísesempobrecidos alcancen el desarrollosostenible, para otros, simplemente, constituyeuna manera de hacer que los paísesindustrializados puedan evadirresponsabilidades y se les concedan“derechos para seguir contaminando”. De


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atmósfera son menores, y, por lo general, sonmenos vulnerables a eventualidadesclimáticas o presiones socioeconómicas. Sinembargo, casi siempre los proyectos enenergía son llevados a cabo por grandes amedianas empresas o gobiernos, sininvolucrar de manera directa a actores de bajosingresos y a comunidades, lo cual constituyeuno de los aspectos más discutidos en tornoa éstos.

Incluso en los proyectos forestales es criticadala exclusión de grupos sociales vulnerables sincapacidad de negociación y con insegurosderechos sobre la tierra (pequeñosproductores, por ejemplo), en vista de los altoscostos de transacción,10 lo que da comoresultado un sesgo hacia proyectos queinvolucran grandes extensiones de terreno, y,por lo general, a propietarios con ingresosmedios a altos. Al mismo tiempo, la posibilidadde desplazamiento y limitación del acceso ala tierra para los sectores sociales másmarginados, es vista como una posibleamenaza.

Si bien es cierto las actividades de uso de latierra, cambio de uso y proyectos deforestación y reforestación fueron incluidas enel MDL, también se estableció un límite parasu uso, el cual representa alrededor del 20%del total de las metas de reducción de cadapaís. Por lo que dentro del mercado de MDL,hasta el momento, hay más oportunidad paraproyectos que involucran eficiencia energéticao transferencia de tecnología, que paraproyectos forestales.

Aun cuando no se han aclarado todas lasreglas para la participación de los proyectosforestales en el Protocolo de Kyoto, se hanpresentado muchos proyectos relacionados

con este sector en las oficinas MDL de variospaíses de la región, por lo que es de esperarque una vez establecidas las metodologíaspara ellos, surja una cantidad importante de losmismos.

De cualquier forma, los países en vías dedesarrollo esperan utilizar los fondoscanalizados vía el MDL para financiarproyectos de reforestación de cuencashidrográficas, ecosistemas estratégicos ycorredores biológicos, además de laposibilidad de sustituir la generación de energíacon combustibles fósiles por fuentes renovables(Eguren, 2004).

2.7 Antecedentes en la región

En la región latinoamericana existen algunasexperiencias en las que se han implementadomecanismos de PSA, con diferentes objetivosy diversos resultados. Por ejemplo, en el estadode Paraná, en Brasil, el 5% de los impuestossobre las ventas es distribuido entre lasmunicipalidades, de acuerdo con lasactividades de conservación en las zonas derecarga de las cuencas que proveen de aguapara consumo humano. En el Valle del Cauca,en Colombia, los agricultores pagan una cuotaadicional voluntaria para invertir en medidas deprotección hidrológica y en otras iniciativas. Noobstante, la experiencia más reconocida es lade Costa Rica, donde proyectos dereforestación y protección de los bosquesreciben un incentivo económico (Echavarría,2002).

PSA en Costa Rica

Los antecedentes del programa de PSA enCosta Rica se remontan a los años 70, debido

10 PCF estima costos de transacción en US$200,000.00, mientras Eco Securities los estima en alrededor de US$90,000.00. Los costos se desglosan en: (i) preparación de documentos, (ii) validación y certificación, que incluye el monitoreo, además de (iii) cobros que establecen la Junta Ejecutiva del MDL y la del país anfitrión (Eguren, 2004).


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a la preocupación por la disminución en lasfuentes de producción de madera. Costa Ricainició, entonces, un programa de incentivospara reforestación basado en exoneración deimpuestos. Luego se creó el Certificado deAbono Forestal y el Certificado de AbonoForestal por Adelantado, como una especie desubsidios para reforestación. Gradualmente, elprograma se expandió para cubrir otrasactividades aparte de la reforestación,incluyendo manejo sustentable del bosque yprotección forestal (Pagiola, 2002).

En la actualidad, el sistema de PSA creadooficialmente en 1996, reconoce cuatroservicios ambientales proveídos por losecosistemas forestales: (i) mitigación de gasesde efecto invernadero; (ii) servicioshidrológicos, incluyendo provisión de aguapara consumo humano, riego y producción deenergía; (iii) conservación de la biodiversidad;y (iv) provisión de belleza escénica pararecreación y ecoturismo. Todos los contratosde PSA son voluntarios, ya que la legislaciónno obliga a los beneficiarios a pagar por losservicios.

La mayor parte del financiamiento del sistemade PSA en Costa Rica es obtenido a travésde la asignación de un tercio de lasrecaudaciones provenientes del impuestosobre la venta de combustibles fósiles, capitalque es administrado por el Fondo Nacional deFinanciamiento Forestal (Fonafifo). Por ello,suele decirse que el sistema de PSA en CostaRica se encuentra subsidiado. Los montosobtenidos a través de acuerdos bilaterales congrandes usuarios de agua son mucho menoresque los generados por el impuesto a loshidrocarburos y los pagos del GEF, por ejemplo(Pagiola, 2002).

Al principio del programa se crearon grandesexpectativas en la venta de créditos deCarbono, pero los resultados han sido muchomenores de lo pronosticado. En cuanto alpago por servicios de captación de agua, éstoshan venido a ser provistos, sobre todo, porgeneradoras hidroeléctricas. Los esfuerzospor involucrar a otros usuarios del agua,especialmente a los consumidores domés-ticos, no han surtido mucho éxito (Pagiola,2002).


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En Nicaragua, así como en la mayoría de lospaíses de la región centroamericana, lalegislación ambiental es bastante reciente, yse caracteriza por poseer un cortepredominantemente coercitivo, en el queimpera el enfoque de Comando-Control(ONDL, 2006). La Ley General del MedioAmbiente y los Recursos Naturales no fuepublicada sino hasta junio de 1996, y fueentonces cuando surgieron muchas de lasinstituciones estatales que en la actualidadvelan por la protección y conservación delmedio ambiente. La más importante de ellases el Ministerio del Ambiente y RecursosNaturales, Marena, creado en 1994.

Este aparato institucional y legal referido a laGestión Ambiental de Nicaragua enfrentamúltiples deficiencias, que obstaculizancualquier iniciativa en esta materia, porejemplo: una escasa articulación; normativasdispersas; frecuentes traslapes entreinstituciones y políticas que dan lugar aduplicidad de competencias; bajos niveles departicipación social, y desconocimiento de lalegislación por parte de actores clave. Ademásde ello, existen muchas leyes —o parte de

ellas— no operativas por falta dereglamentación, así como tratadosinternacionales que no se cumplen. Lascomisiones de coordinación sectorial tienenun alto contenido político y poco técnico(ONDL, 2006). Hasta hace muy poco no seutilizaban criterios ambientales en laformulación y desarrollo de políticas macro delEstado, y aun ahora su uso es muy bajo. Dehecho, las primeras políticas relativas a losrecursos naturales y al ambiente fueronaprobadas en 200111 (FAO, 2003).

A nivel nacional, no existen legislacionesespecíficas sobre PSA. No obstante, dentrodel marco legal vigente se pueden encontraralgunos elementos relacionados con estetema, incluyendo algunos instrumentoseconómicos de gestión ambiental que ya estánsiendo aplicados. Al igual que en la mayoríade los países de la región centroamericana, latendencia ha sido introducir algunosmecanismos por medio de la legislación local(ordenanzas municipales) y sectorial,promulgando decretos que crean entidades defacilitación, coordinación y financiamiento, sincontar con una Ley General o Política de PSAa nivel nacional (ONDL, 2006).

Marco legal e institucional nacional alrededor de losPSA y el MDL

3.1 Políticas, normativas y leyes para la gestión de los recursos naturalesrelacionadas con los PSA y el MDL

3

11 Política Ambiental Nacional y su Plan de Acción, Política de Desarrollo Forestal, Política de Ordenamiento Territorial y la Política de Recursos Hídricos.


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A continuación se realiza un análisis de losinstrumentos legales, entidadesgubernamentales y otros actores que jueganun papel preponderante en aquellas iniciativas,por implementar esquemas de PSA en el país.Estos actores participan de manera bastanteaislada, con un escaso nivel de coordinación.Así mismo, su visión de los PSA también varía.Sin embargo, es posible identificar unatendencia a considerar los PSA no sólo comouna herramienta ligada a la conservación yprotección del ambiente, sino como una víapara promover el desarrollo y reducir losintensos niveles de pobreza que enfrentan,principalmente, las poblaciones rurales.

La Ley 217

La Ley 217, Ley General del Medio Ambientey los Recursos Naturales, no provee unadefinición de Bienes y Servicios Ambientales.Tampoco considera el Pago por ServiciosAmbientales como instrumento de gestiónambiental. Sin embargo, en ella se incluyeronalgunas herramientas económicas a manerade incentivos: deducción del monto utilizadopara actividades de conservación ambientalsobre el Impuesto a la Renta (IR); exoneracióndel Impuesto de Bienes e Inmuebles (IBI) aaquellas propiedades destinadas a programasde reforestación, conservación de suelos ybiodiversidad, y la exoneración de impuestosde importación a los equipos y maquinariasconceptuados como tecnología limpia, entreotros.

Estos incentivos contenidos en la Ley 217nunca fueron debidamente reglamentados, y,por lo tanto, no fueron puestos en marcha. Sinestos elementos la Ley se percibe comoeminentemente prohibitiva, que impulsa laconservación a través de un enfoque deComando-Control.

Por otro lado, en la Ley 217 se establece lacreación de un Fondo Nacional del Ambiente(Faanic) para financiar programas y proyectosde protección, conservación del ambiente ydesarrollo sostenible, los cuales podrían serejecutados por instituciones estatales,gobiernos regionales autónomos, municipales,organizaciones no gubernamentales,comunidades indígenas y la empresa privada.Al Faanic se le asignarían fondos provenientesdel otorgamiento de licencias ambientales,multas y decomisos, además de donacionesnacionales e internacionales.

El Fondo fue reglamentado en 2001 por elDecreto Ejecutivo 91-2001. La primera JuntaDirectiva fue juramentada en septiembre de2003, sin embargo, hasta la fecha no escompletamente operativo, y a pesar de algunosesfuerzos, no se incluyó en la conceptuacióndel Fondo la integración con los esquemas dePSA a nivel nacional.

La Política Ambiental de Nicaragua

Tanto la Política Ambiental como el PlanAmbiental de Nicaragua 2001-2005, seenfocan en la incorporación de la variableambiental en la priorización de las inversionespúblicas, y en la necesidad de promoverinversión privada en infraestructura ambiental.Ambos instrumentos contemplan que el valorde los Bienes y Servicios Ambientales queposee el país debe incorporarse al SistemaNacional de Cuentas del Estado, que debepromover, además, la creación de mercadosde Servicios Ambientales. Específicamente, elPlan Ambiental hace énfasis en laidentificación, valoración y oferta de losServicios Ambientales de las áreasprotegidas, de tal manera que ayuden agarantizar su autosostenibilidad y seincorporen en la dinámica económica de lasdiferentes regiones.


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El Plan Ambiental manda fortalecer la gestióndel Marena en el tema de ServiciosAmbientales, con miras a materializar el PSA.Para ello, instituye la creación de una OficinaNacional de Servicios Ambientales, donde sedesarrolle un Programa Nacional de Pago porestos servicios, y opere lo propuesto en laPolítica Ambiental sobre el tema de PSA.Como se verá más adelante, la creación deesta oficina se encuentra todavía en proceso,el que se ha visto retrasado, ya que, al parecer,en la práctica no se le ha dado la importanciaotorgada en el documento del Plan.

Las políticas de desarrollo del gobierno

En el marco de la Estrategia Reforzada deCrecimiento y Reducción de Probreza(ERCRP), se elabora el Plan Nacional deDesarrollo (PND), que fue públicamentepresentado en 2003, y el Plan Nacional deDesarrollo Operativo (PND-O), en 2005. ElPND abarca el manejo sostenible de serviciosambientales y el ecoturismo dentro del marcode promoción al sector forestal. Así mismo,plantea reformar la Ley General del MedioAmbiente y los Recursos Naturales paraestablecer medidas que armonicen eldesarrollo económico con la sostenibilidadambiental, utilizando para ello herramientaseconómicas de gestión ambiental, tales comoPSA, MDL, canje de deuda y otros (FMI, 2005).El PND-O manda la elaboración de una Leyde Pago por Servicios Ambientales a mástardar en 2007.

A partir de la elaboración del Plan Nacionalde Desarrollo, surge el Prorural comoestrategia para el desarrollo rural productivo.Éste contempla dentro sus ejes estratégicosel agroturismo, el ecoturismo y la venta deservicios ambientales. En particular, la venta

de servicios ambientales es propuesta paradesarrollar zonas de contención de la fronteraagrícola, y la zona llamada de conservación ydesarrollo forestal. Aquí el Prorural aboga porla intensificación de la ganadería para liberartierras de pastos para uso forestal y prestaciónde servicios ambientales.

Proambiental, a su vez, se crea para darrespuesta a la necesidad de incluir la variableambiental en los procesos de formulación eimplementación de los programas sectorialesproductivos (Prorural, Promypime yCompetitividad). Actualmente se encuentra enla fase de formulación. Se espera queProambiental haga operativos los instrumentosde gestión ambiental mencionados en elPND.12

El Proambiental ha recibido algunas críticaspor parte de la Cooperación Internacional.Algunos de los puntos que este sector hacuestionado son la falta de claridad de susobjetivos y la redundancia con el PND y con elPlan Ambiental de Nicaragua. En el caso deeste último, no queda definido el papel quetendría dentro de todo este marco estratégico.Otras observaciones realizadas por laCooperación Internacional hacen referencia aque no se logra concretar la visión transversaldel tema medio ambiente, y a que no se percibeuna estrategia de coordinación entre lasinstituciones o de integración de sus acciones.

No obstante, estas estrategias de desarrollopropuestas por el gobierno aún no cuentan conprogramas que aseguren su aplicabilidad, unpaso más difícil y que toma más tiempo derealizar, y el cual, al final, va a sellar el éxito oel fracaso de estas iniciativas.

12 http://www.marena.gob.ni/pdf/Avances/Proceso%20PROAMBIENTAL%2019-oct-05.pdf


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Otros programas del gobierno

En la implementación de PSA, también hanincursionado otros actores como el ProgramaSocio Ambiental y de Desarrollo Forestal(Posaf) y el Instituto de Desarrollo Rural (IDR).El IDR se ha involucrado en el tema PSA através del Programa de Reactivación RuralProductiva (PRRP), ofreciendo financiamientode estudios de factibilidad y fondos semillapara la implementación de los sistemas dePSA. No obstante, la visión del IDR en cuantoa PSA no es precisamente la conservación derecursos naturales, o la recuperación de áreasdegradadas, sino más bien la generación deingresos para productores rurales que, dealguna manera, contribuya a disminuir losniveles de pobreza. Los proyectos en los quese ha involucrado el IDR han estado ligados alpago por servicios de captación de agua, ytodos ellos se encuentran en etapa deformulación.

El Posaf, por su parte, está orientado a mejorarel uso productivo de los recursos naturales porparte de los medianos y pequeñosproductores. Con este objetivo, el programatrabaja el componente de Mejoramiento de laCapacidad Institucional para el Manejo deCuencas, a través del cual están impulsandoproyectos hídricos de PSA, en Quilalí,Matagalpa y Dipilto-Ocotal. El apoyo delprograma ha consistido en el financiamientode estudios de valoración y fondo semilla paralabores de capacitación y montaje inicial delsistema. Estos proyectos tampoco han entradoen la etapa de ejecución.

3.2 Legislación sectorial

A continuación se describen algunas leyessectoriales que, en su mayoría, rigen el manejode recursos naturales específicos, y que de

alguna manera abordan el tema de los PSAcomo instrumentos de gestión ambiental.

Bosques

En cuanto a bosques, comparte autoridad elMinisterio del Ambiente y los RecursosNaturales (Marena), con el MinisterioAgropecuario y Forestal (Magfor).13 En 1998fueron trasladadas ciertas atribuciones delMarena hacia el entonces MinisterioAgropecuario (MAG), creándose dentro deeste último el Instituto Nacional Forestal(Inafor). De esta manera quedarondesintegradas las instituciones relacionadascon las actividades productivas forestales deaquellas relacionadas con actividades deconservación. Brecha que también se reflejaen el marco legal (Larson, 2006).

En 2001 se promulgó la Política Forestal deNicaragua. Luego, recientemente, en 2003, fueaprobada la Ley 462, Ley de Conservación,Fomento y Desarrollo Sostenible del SectorForestal, estableciéndose en ella una serie deincentivos fiscales especiales para el sector,entre ellos, la exoneración del pago del 50%del Impuesto Municipal sobre Venta;exoneración al pago del Impuesto sobreBienes Inmuebles; exoneración del Impuestode Internación a las empresas de segunda ytercera transformación. Además, según la Ley,a cualquier persona natural o jurídica podrádeducírsele hasta en un 100% el pago del IRcuando éste sea destinado a la promoción dereforestación o a la creación de plantacionesforestales.

Algunos de estos incentivos ya estabanconsiderados en la Ley 217, lo que constituyeun ejemplo de la problemática del marco legalen el país, donde se emiten regulaciones

13 El Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (Mific), comparte también autoridad sobre el sector forestal a través de la Administración Nacional Forestal Estatal (Adforest), y la Dirección General de Riquezas Naturales (DGRN).


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repetitivas con el fin de subsanar la debilidadque tiene el Estado en la capacidad deaplicación de las mismas. Medidas similareshan sido implementadas con anterioridad enotros países de la región. Por ejemplo, enGuatemala, se implementó durante 20 años(1977-1997) un programa de incentivosfiscales basados en una exención del Impuestosobre la Renta, el cual fue reemplazado por unsistema de retribuciones directas a lospropietarios por hectárea reforestada, debidoa que no se logró alcanzar los resultadosesperados con el primer concepto (Cáceres,2000).

La Ley 462 contempla la creación de dosfondos: el Fondo Nacional de DesarrolloForestal (Fonadefo), que surgiría para financiarlos programas y proyectos de fomento para elsector, cuyo capital provendría de: (i)Presupuesto de la República, (ii) donacionesnacionales e internacionales, (iii) 50% de lasrecaudaciones forestales en materia dederechos, multas y subastas, y (iv) líneas decrédito específicas y cobros por serviciosambientales; el otro fondo es el de Fijación deCarbono, cuyo fin sería incentivar a los dueñosde bosques a optar por la preservación. Esteúltimo —que aún no ha sido reglamentado—estaría alimentado con recursos gestionadospor el gobierno a través de los programasinternacionales de comercio de Carbono.

El Fonadefo fue reglamentado por el AcuerdoMinisterial No 07-2005 publicadorecientemente, en septiembre de 2005, dondese reitera que una de las áreas de actividaddel fondo es el financiamiento de programas yproyectos forestales a fin de desarrollar unmercado de PSA en Nicaragua. Si bien escierto el Fondo aún no se ha involucrado en elfinanciamiento de proyectos relacionados con

PSA, su reglamentación fue muy reciente, porlo que supondría esperar más tiempo paraevaluar su progreso.

Derecho de propiedad de tierra

El derecho de propiedad de la tierra escomplejo. Por un lado, la Constitución estipulaque el bosque es patrimonio nacional, pero latierra se rige por el derecho de propiedadprivada, con lo que no quedan claramentedefinidos los derechos de propiedad sobrelos bosques o plantaciones. Por otro lado,tenemos la reforma agraria llevada a cabo enla década de los 80, y las expropiaciones detierras que continuaron posteriormente en ladécada de los 90, después de los sucesivoscambios de gobierno, cuando hubo unaimportante distribución de las tierras en el país.Sin embargo, esta distribución no fueacompañada de un proceso sistematizado detitulación, por lo que la demanda actual de lamisma es enorme (Sandino, 2006).

Se estima que el 74% del total de laspropiedades rurales y urbanas tiene algún tipode irregularidad.14 Esto es una limitante muygrande para el desarrollo real de un mercadode PSA asociado con la regeneración,reforestación o conservación del bosque, yaque sin una garantía de la tierra, es muy difícilasegurar la generación de los servicios a lolargo del tiempo. En el caso del MDL, porejemplo, poseer un título de propiedad es unrequisito indispensable.

Agua

Dentro del sector Agua Potable ySaneamiento, el Instituto Nacional deAcueductos y Alcantarillados (INAA) es elorganismo encargado de la regulación ycontrol. La Empresa Nicaragüense deAcueductos y Alcantarillados (Enacal) es una

14 http://www.pnd.gob.ni/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=4&id=83&Itemid=232


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entidad estatal que se encarga de brindar losservicios de agua potable, recolección,tratamiento y disposición de aguas residuales.Enacal administra la mayoría de losacueductos del país, y se encarga delmantenimiento y del cobro por el servicio.

El Decreto 45-98 establece la normativa parala fijación de las tarifas en el sector de aguapotable y saneamiento, la cual es efectuadapor el INAA en todos los casos, sean sistemaspúblicos o privados, centrales o locales. Lametodología de cálculo encontrada en eldecreto no establece los conceptos deeficiencia y criterios ambientales. Estadeficiencia se ha convertido en un obstáculopara aquellos modelos de PSA relacionadoscon captación de agua para consumo humano,ya que en estas condiciones se hacesumamente difícil conseguir la autorización delINAA para ajustar la tarifa, de tal manera quese incorpore en ella el costo del servicioambiental.

Por otro lado, una Ley General de Aguas fueaprobada en lo general en febrero de 2005,aún en espera ser aprobada en lo particular.En el texto de la Ley, se establecen los PSAcomo instrumentos de gestión de los recursoshídricos, y se ordena la elaboración de unsistema de pago generalizado en el país. Sinembargo, a pesar de las expectativas creadasen un comienzo, la Ley no adjudicaresponsabilidades específicas en materia dePSA a las diferentes instituciones que tienencompetencia en el sector,15 ni menciona lapromoción de incentivos para identificarpotencialidades en el desarrollo de esquemasde PSA.

Enacal se encuentra inmersa en un procesode transformación. La Ley 479, Ley de

Reforma a la Ley de Creación de Enacal, fueseñalada por un sector de la población comoun intento de preparar el terreno para unaposible privatización. Actualmente sedesconoce el futuro de dicha entidad, así comolos efectos que puede tener sobre un próximomercado de PSA cualquier decisión que setome sobre la misma.

Biodiversidad

Nicaragua suscribió el Convenio sobreDiversidad Biológica, el cual cuenta entre susobjetivos el establecimiento de incentivos,incluyendo aquellos monetarios, como los PSAy similares (UNEP/CBD/SBSTTA, 2005). LaDirección General de Biodiversidad y UsoSostenible de los Recursos Naturales(DGBRN) fue creada dentro del Marena en1998. La DGBRN elaboró en 2002 unaEstrategia Nacional de Biodiversidad (ENB)y un anteproyecto de Ley de DiversidadBiológica.

En el documento de la ENB es abordadoampliamente el tema PSA como herramientade conservación. En el mismo se contemplala valoración económica de los bienes yservicios ambientales de la nación, y lacreación de un Programa Nacional deServicios Ambientales que facilite la valoracióny administración del cobro y del pago por losservicios ambientales. Sin embargo, en lapráctica no se han desarrollado accionesconcretas encaminadas a cumplir con lasmencionadas metas.

Energía

En materia de energía, en 2005 el gobiernodictó la Ley para la Promoción de GeneraciónEléctrica con Fuentes Renovables con el fin

15 Por ejemplo, uno de los avances más importantes que la Ley propone es la revisión periódica por parte del INAA de estudios de valoración económica y financiera del agua en cada localidad, para establecer las tarifas de agua que incluyan los PSA, pero no queda claro quién realizaría dichos estudios (Arto. 31).


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de tratar de aliviar la dependencia del petróleoen este sector. Así, en la Ley se contempla unaserie de incentivos fiscales, incluyendo laexoneración del pago del Impuesto sobre laRenta (IR) de los ingresos derivados por ventade bonos de Dióxido de Carbono. Al mismotiempo, en la Ley se regulan los precios de laenergía producida mediante fuentesrenovables, estipulados entre 5.5 y 6.5centavos de dólar por KWh.16

Con esta Ley, el gobierno espera atraer lainversión de nuevos proyectos en energíasrenovables, los cuales son elegibles dentro delMDL. Después de un año de haber entradoen vigencia la Ley, son pocos los proyectos enejecución, sin embargo, es muy pronto paraevaluar la efectividad de dicha regulación.

3.3 Marco institucional nacionalrelacionado con los PSA y el MDL

La Oficina Nacional de Desarrollo Limpio(ONDL)

En 2002, para cumplir —por ser requisito—con lo establecido por el Protocolo de Kyotopromulgado oficialmente en la PolíticaAmbiental Nacional y su Plan de Acción, secreó la Oficina Nacional de Desarrollo Limpiopara aprovechar las oportunidadeseconómicas que brinda el mercado global deCarbono. La Oficina funciona con apoyo delPNUD, depende del Marena, y se encuentraadscrita a la Dirección General deBiodiversidad y Uso Sostenible de losRecursos Naturales.

La ONDL es la autoridad nacional en materiade cambio climático requerida para participar

en el MDL, de tal manera que es la entidadque debe avalar aquellos proyectos que aplicanal MDL, que no se contradicen con las políticasde desarrollo del gobierno nicaragüense,mediante una carta de no objeción. La ONDLtiene la función adicional de promover laimplementación de dichos proyectos,brindando apoyo técnico, facilitando labúsqueda de mercados, difundiendoinformación y colaborando en la creación decapacidades locales.

Con la ONDL, también fue creada una CuentaNacional de Carbono como una subcuenta delFondo Nacional del Ambiente. El DirectorEjecutivo de la ONDL tiene a su cargo lagerencia de la Cuenta Nacional de Carbono,cuyo objetivo principal es, además degarantizar el funcionamiento de la ONDL,financiar los planes, programas, estrategias yproyectos para alcanzar las disposiciones delProtocolo de Kyoto.

Hasta la fecha, la ONDL ha conseguido elregistro de dos proyectos, pero se enfrenta amuchas dificultades, entre ellas, la falta depersonal, pocos recursos que no aseguran susostenibilidad, y la falta de una verdadera yefectiva política de apoyo y de fomento a estosproyectos por parte del gobierno.

Tal como es enunciado en la Política AmbientalNacional y en su Plan de Acción, para impulsarel desarrollo de un mercado de PSA enNicaragua es necesario el establecimiento deuna Oficina Nacional de Pago por ServiciosAmbientales. Por esta razón, se ha iniciado latransformación de la ONDL en una instanciaque se encargue de promover proyectosrelacionados con la comercialización deservicios ambientales en general, a nivelnacional, y no sólo en el marco del MDL.

16 KWh = Kilovatio por hora.


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La Oficina de Servicios Ambientales y CambioClimático (Osacc) tendría únicamente comofunciones la generación de información basepara la prestación de bienes y serviciosambientales, promover iniciativas deregulación para cada tipo de servicio,desarrollar mecanismos e instrumentos quefaciliten la oferta y la demanda de PSA, ypromover la creación de capacidades (ONDL,2006).

Como parte de este proceso, se ha interpuestoante la Asamblea Nacional una reforma a laLey General del Medio Ambiente y RecursosNaturales, que incluye una definición de lostérminos “Bienes y Servicios Ambientales” y“Pago por Servicios Ambientales”, y laoficialización de la Oficina Nacional de PSA,además de establecer el Sistema Nacional dePago por Servicios Ambientales al que hacenreferencia algunas políticas y estrategias delgobierno (ENB, Panic, PND). Por otro lado,una Ley de Tarifas por Servicios Ambientalesy Derechos de Uso ha sido interpuesta arevisión en la Asamblea Nacional (FMI, 2005).

La Mesa Nacional de PSA (MNPSA)

Durante 2003, en el II Taller de Pago porServicios Ambientales en Nicaragua,organizado por el Corredor BiológicoMesoamericano, surgió la propuesta de crearuna Mesa Nacional de PSA (MNPSA), queestaría compuesta por entidades del Estado yno gubernamentales que tuvieran relación conel tema.17 En los otros países de

Centroamérica se crearon institucionessimilares.

La MNPSA, que no está formalmentelegalizada, fue un primer intento por coordinarlas acciones de estas instituciones en materiade PSA, y por trabajar en función de un sistemade PSA a nivel nacional. Entre las iniciativasque la MNPSA impulsaba, se encontraba laintegración de los esquemas de PSA con elFondo Nacional del Ambiente, lo cual no hasido posible, y se complica aún más con laexistencia de otros fondos como el Fonadefoy el de Fijación de Carbono.

La MNPSA también impulsó la transición dela ONDL a una Oficina Nacional de PSA,consensuando los instrumentos legales que lopermitirían, proceso que ha sido largo y lento,sobre todo por el retraso en la aprobación deestos instrumentos en la Asamblea Nacional.Actualmente, la MNPSA no continúareuniéndose en espera de que esa situaciónse resuelva.

La descentralización de las funciones delEstado y el manejo de los recursos naturales

En 1994, el gobierno inicia el Programa deReforma y Modernización del Sector Público(PRMS), como parte del seguimiento a laspolíticas de ajuste iniciadas a finales de ladécada de los 80. El objetivo del Programaes crear una administración moderna,pequeña, eficiente y facilitadora. Uno de losmecanismos que se proponen en el mismo

17 La MNSPA estaría conformada por el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (Marena), el Ministerio Agropecuario y Forestal (Magfor), el Instituto Nacional Forestal (Inafor), el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (Mific), el Instituto de Desarrollo Rural (IDR), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (INAA), la Comisión Nacional de Energía (CNE), el Instituto Nacional de Turismo (Intur), y ONG involucradas en la temática de PSA (http:/ /www.biomeso.net/bancoconocimiento/I/IITallerNacionaldePSA/IITallerNacionaldePSA.asp).


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para alcanzar dicha meta es ladescentralización de las funciones delEstado.18

Este proceso de descentralización enNicaragua presenta múltiples problemas, puesno existen procedimientos claros sobre laforma como debe llevarse a cabo el traspasode la administración de servicios públicoshacia los municipios, por ejemplo; además, nohan sido efectivos, en muchos casos, ni latransferencia de recursos ni el fortalecimientode las capacidades locales que acompañanel proceso de descentralización. Sin embargo,en los últimos años los gobiernos municipalesestán tomando cada vez más protagonismoen la gestión de sus recursos naturales(Larson, 2006).

Existen ya algunos municipios donde se hadescentralizado la administración del serviciode agua potable y de alcantarillado. En ellosse han conformado empresas aguadorasmunicipales que se encargan de la prestacióndel servicio, del cobro y del mantenimiento delos sistemas, independientemente de Enacal.La creación de estas empresas municipalesha surgido, en la mayoría de los casos, poriniciativa local, y ha enfrentado resistencia,incluso, por parte de la administración central,lo cual contradice la importancia de la políticade descentralización del gobierno.

Muchas municipalidades han mostrado un graninterés por el tema de PSA, y en este sentidola descentralización ha jugado un papelimportante, ya que las experiencias llevadasa cabo en materia de pago por captación deagua para consumo humano hancorrespondido a localidades con sistemasmunicipales de agua potable. En estoslugares, el gobierno local ha emitidoordenanzas municipales que validan los PSA

para funcionar en sus territorios,independientemente de que a nivel nacionalaún no exista una legislación que les brindesoporte. De hecho, realizar estos proyectosdonde los sistemas de agua son aúncentralizados sería mucho más difícil.

Como se hacía referencia, uno de losobstáculos más grandes que han enfrentadoestos proyectos locales de PSA hídrico, es elprivilegio exclusivo del Gobierno Central deestablecer tarifas por servicios, a través delINAA, en este caso, lo cual impide a lasmunicipalidades fijar una tasa a nivel local.

Finalmente, la Ley 40, Ley de Municipios,confiere al gobierno local responsabilidad encuanto a gestión ambiental en su territorio.También otorga a los municipios potestad deopinar sobre todos los contratos deaprovechamiento propuestos para ellos, perono les otorga poder de decisión sobre elaprovechamiento forestal y sobre las áreasprotegidas nacionales. La decisión sobreestos temas y otros es competencia exclusivadel gobierno central. De tal manera quepodemos esperar que los serviciosambientales relacionados con el secuestro deCarbono y las emisiones evitadas, por estarligadas con el aprovechamiento forestal, semanejen en el futuro a nivel del gobiernocentral, al igual que los servicios ambientalesderivados de la biodiversidad.

Los organismos financieros internacionales

La introducción de estos elementosambientales en las políticas de desarrollo yprogramas del gobierno, no sólo en Nicaragua,sino en toda la región, en parte se explica enel marcado interés que tienen los organismosfinancieros internacionales (Banco Mundial,Banco Interamericano de Desarrollo, etc.) para

18 http://www.ucresep.gob.ni/baselegal.shtml


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que se introduzcan instrumentos económicosen la gestión ambiental en los países endesarrollo. Estas instituciones han estado enlos últimos años financiando e impulsandoproyectos relacionados con el tema de PSAen la región.

Uno de estos proyectos es el CorredorBiológico Mesoamericano, apoyado por elBanco Mundial, el cual tiene el objetivo depromover la conservación y el uso sosteniblede los recursos naturales en un territorio quese extiende desde México hasta Panamá,compuesto por un sistema interconectado deáreas protegidas. Dicho programa,actualmente en su etapa final, hizo un especialénfasis por desarrollar metodologías devaloración económica de bienes y serviciosambientales, además de abogar por laarmonización de políticas públicasambientales en la región, a través de laintroducción de instrumentos financieros parala conservación.

Sin embargo, hasta el momento, la influenciade los organismos financieros internacionalesha logrado que el gobierno plasme estoselementos en los documentos de políticas dedesarrollo, de manera que puede ser vistacomo una “intención” que carece del respaldolegal e institucional para llegar a ser operativa.Al final, la inserción real de herramientaseconómicas-ambientales dentro de laspolíticas públicas va a ser más acentuada, enla medida en que estos organismosfinancieros las incluyan también en susiniciativas, de manera transversal y no demanera aislada. Las ONG y el sector privado

El Sistema Nacional de Áreas Protegidas(SINAP), creado en 1996, reconoce ocho

categorías de manejo, entre ellas las ReservasSilvestres Privadas, de tal manera que lospropietarios de fincas donde existen áreas conecosistemas representativos, pueden solicitarla declaración de su propiedad como áreaprotegida. Por otro lado, las zonas deamortiguamiento de algunas áreas protegidasestán constituidas por propiedades privadas,lo cual es importante considerar en ladiscusión sobre las posibilidades de insertaresquemas de PSA en áreas protegidas.

También en 1996 se pone en práctica lamodalidad de co-manejo de áreas protegidas,en la cual, el gobierno cede la administraciónde un área protegida a una ONG sin fines delucro. Este mecanismo ha servido bien a lasiniciativas de PSA, ya que existen ONGinteresadas en insertarlas en sus áreas en co-manejo.

A pesar de que en Nicaragua existe un númeroconsiderable de ONG de corte ambientalista,no son muchas las involucradas en el tema dePSA y del desarrollo de proyectos de este tipo.No obstante, el aporte hecho por ellas essustancial y ha resultado ser clave,especialmente en aquellos proyectosrelacionados con recursos hídricos,biodiversidad y secuestro de Carbono.

Por su parte, el sector privado no se haorganizado alrededor de este tema. Sinembargo, existen algunas iniciativas deempresas privadas especialmente para lageneración y venta de Certificados deReducción de Emisiones (CER)aprovechando las oportunidades del MDL, através de la producción de energía renovable,y en menor medida de la producción forestal.No ha sucedido así con otros sectoresrelacionados con otros servicios ambientales,tal es el caso del sector turismo.19

19 Tampoco la Ley 495, Ley General de Turismo, hace alguna referencia específica a los PSA.


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En Nicaragua hay aún muy pocasexperiencias de PSA. Las que se han llevadoa cabo corresponden unas a esquemas dePSA hídricos, mientras algunas otras hanestado relacionadas con la captación deCarbono, incluyendo implementación deproyectos MDL. Por su parte, Nitlapan lleva acabo una iniciativa que integra los beneficiosasociados al secuestro de Carbono yprotección de la biodiversidad.

A pesar de que las experiencias de PSAhídricos en Nicaragua fueron las primeras enensayarse, el estado de todas ellas es aún muyincipiente. De todas, sólo una está realizandoun pago efectivo a los productores (San Pedrodel Norte, Chinandega), el resto se encuentranaún en proceso de formulación, es decir, queúnicamente se han identificado las zonasdonde se planea implementar el PSA y se hanrealizado diagnósticos y estudios defactibilidad.

Experiencias de PSA en Nicaragua4

Experiencias de PSA hídrico en Nicaragua Experiencia Municipio Objetivo Institución que

apoya/implementa Estado de

implementación Sn. Pedro del Norte

Sn. Pedro del Norte

Captación de agua. Protección de cuenca.

Alcaldía Pasolac

Se realiza pago a los productores a través del fondo semilla.

Quilalí Quilalí Captación de agua.

Alcaldía Posaf IDR

Proyecto formulado. Etapa de negociación.

Río Blanco Río Blanco Protección de cuenca.

Alcaldía Fundenic Pasolac

Proyecto formulado.

Miraflores y El Regadío

Estelí Protección de cuenca.

Alcaldía IDR

Proyecto en formulación.

Achuapa Achuapa Captación de agua.

Alcaldía Pasolac

No funciona.

Fuente: Elaboración propia.

Tabla 3. Experiencias de PSA hídrico en Nicaragua.


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4.1 Los PSA hídricos en Nicaragua

Se han identificado experiencias de PSA porcaptación de agua y protección de cuencasen alguna fase de implementación en laslocalidades de San Pedro del Norte, Quilalí,Río Blanco, Miraflores y El Regadío, aunqueestos dos últimos proyectos presentan un nivelmenos avanzado en cuanto a la elaboraciónde la propuesta en comparación con las otras.Por otro lado, un proyecto anterior fue llevadoa cabo en el municipio de Achuapa, el cual,actualmente, no se encuentra funcionando.

Los municipios de Quilalí, San Pedro del Nortey Río Blanco tienen en común haber logrado ladescentralización de la administración delservicio de abastecimiento de agua. En losúltimos dos casos, la Empresa Nicaragüensede Acueductos y Alcantarillados (Enacal), queoriginalmente manejaba el acueducto,presentaba problemas técnicos, deinfraestructura (mal estado de la red), y no dabarespuesta a las demandas de la población.Debido a ello, las municipalidades solicitaronel traslado de la administración del servicio,20y se creó una empresa municipal y una juntade agua con la participación de representantesde la comunidad y del gobierno local. De estamanera, puede afirmarse que los PSA hídricosen Nicaragua se están gestando conempresas que están pasando por un procesode descentralización.

El caso de Río Blanco es una propuesta dePSA dentro del área protegida Reserva NaturalCerro Musún, que se encuentra co-manejadapor la ONG Fundenic-SOS desde 2001. Eneste esquema se contempla el pago directo alos productores situados en la parte alta de lamicro-cuenca La Golondrina, fuente de aguaque abastece a la población de Río Blanco. Elcálculo del monto a pagar sigue unametodología diferente del resto de lasexperiencias planteadas, ya que éste sedeterminó con base en los costos que implicamantener la zona de recarga de la microcuencaen buen estado de conservación, deteniendosu degradación, e incentivando cambios en eluso del suelo. Para ello se aplicó un índice decompensación o índice hídrico ponderado, elcual considera cuatro categorías de uso de latierra de acuerdo con su mayor o menorcontribución a la oferta hídrica. El índice sirvepara determinar el nivel de compensación opago a los productores, en función de loscambios en el uso de la tierra que hayanlogrado realizar anualmente en sus fincas,previa verificación.21

En la propuesta para la implementación de unmecanismo de PSA en el municipio de Quilalí,se pretende que los productores participantesdividan sus fincas en áreas destinadas a laproducción y áreas exclusivamentedeterminadas para la conservación. Seexplora la posibilidad de que el incentivo parala conservación de la microcuenca sea un

20 A pesar de la existencia de una política de descentralización del gobierno, el traspaso de la administración enfrentó la resistencia de Enacal, que puso trabas al proceso, dejando finalmente a la nueva empresa municipal con muy pocos recursos.21 Para estos cálculos, según se explica en Marín et al. (Revista Encuentro No. 73/2006) “se determinaron las medidas correctoras para la conservación de las áreas críticas identificadas. Luego se calcularon los costos ambientales asociados a su implementación y el precio de referencia por hectárea (PSAr) a ser cancelado a los productores en concepto de PSA, según los cambios realizados en el uso del suelo. Las categorías de costos ambientales que se calcularon fueron las siguientes: a) Costos de inversión, b) Costos de mantenimiento, y c) Costo de conservación del bosque. Su cálculo fue independiente de los costos de la empresa aguadora municipal (Emarb), encargada de la distribución y cobro del agua potable a los consumidores”.


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préstamo bajo condiciones blandas pararealizar inversiones en la finca, con elfinanciamiento del Instituto de Desarrollo Rural(IDR). Otra opción que se contempla es otorgarinsumos para la producción y no un pagomonetario directo. El POSAF presentará lasopciones a las autoridades municipales paraque éstas tomen la decisión.

En cualquiera de los dos casos, ya sea se tratede un crédito condicionado o de un pago enespecie, el concepto de PSA se proyecta aquíun tanto menguado, especialmente siconsideramos la segunda opción. Según sedefinió en el Capítulo I, uno de los objetivosfundamentales de los PSA es permitir que lospropietarios de la tierra incluyan criteriosambientales en sus decisiones sobre el usode la misma. Sin embargo, no se plantea enellos conducir a los propietarios a una direccióno actividad en particular, tal como se hacecuando se brindan insumos para la produccióno materiales para llevar a cabo acciones deconservación (por ejemplo: árboles, semillas,maquinaria, etc.). Por lo tanto, estos esquemaspropuestos responden más a los antiguosmecanismos de subsidios para conservacióny reforestación, amplia e históricamente

difundidos en Latinoamérica (Robertson yWunder, 2005) que al nuevo enfoque implícitoen el PSA, basado en la incorporación de losservicios ambientales a la dinámica de unmercado.

El esquema de PSA en San Pedro del Nortesurge en 2001, como una experiencia pilotocon el propósito de “restaurar” la parte alta dela microcuenca Paso de los Caballos, yrecuperar el caudal de la fuente Los Cuevones(y otras más pequeñas), debido a que hasufrido un continuo deterioro por prácticasinadecuadas en el uso del suelo, y la poblaciónsólo estaba recibiendo el servicio de agua pormás o menos una hora cada dos días.

Para cumplir este propósito, los productores22que participan del PSA deben consignar unárea de sus tierras para regeneración naturaldel bosque e implementar prácticas deconservación de suelo,23 y así asegurar lacaptación de agua y la satisfacción de lademanda de la población aun en la épocaseca. El ingreso anual que cada productorrecibe por manzana es de C$300.00(US$16.64), el pago anual correspondientepuede verse en la Tabla 4.

PSA San Pedro del Norte Distribución del pago por productor

Productores Área (mz) Pago anual (C$)

Pago anual (equivalente en

US$)* Productor 1 6.67 2,001.00 110.98 Productor 2 3.24 972.00 53.91 Productor 3 3.54 1,062.00 58.90 Productor 4 3.25 975.00 54.08 Productor 5 1.85 555.00 30.78 Total 18.55 5,565.00 308.75 Fuente: Elaboración propia con base en datos proporcionados por la Alcaldía de San Pedro del Norte. *Equivalente en dólares con base en tasa de cambio para el 12 de octubre de 2006.

Tabla 4. Distribución del pago por productor en la experienciade PSA San Pedro del Norte

22 Los productores se dedican principalmente a la siembra de maíz, frijol, millón y ganadería a pequeña escala.23 Por ejemplo, la no quema, manejo de la regeneración natural, barreras muertas y diques de piedra (Pasolac, 2005).


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Como puede observarse, sólo son cincopequeños productores los que participan enel sistema de PSA, y el ingreso anual entre loscinco es de US$308.75. Si bien es cierto alinicio los productores estuvieron de acuerdocon el monto que se les iba a pagar, según loexpresado durante entrevistas en el sitio,actualmente la mayoría se encuentrainsatisfecha con el pago, ya que el mismo noes suficiente para compensar el no podersembrar en las tierras consignadas. Además,debe considerarse que la cantidad a pagar fueestablecida en córdobas, moneda que sedevalúa con un tipo de cambio deslizante dealrededor del 6% anual. Ante esta situación,existe una posibilidad muy tangible de que losproductores lleguen a incumplir con el contrato.Por otro lado, dado que los contratos son porun período de tres años, y que luego de estolos productores no poseen ningún incentivopara seguir conservando la zona de recargade la cuenca, es muy difícil asegurar que siganhaciéndolo.

Además, las dificultades encontradas en laimplementación de estos proyectos tambiénprovienen del marco legal e institucionalvigente. Para ilustrar esta situación se puedetomar el caso de Río Blanco, donde el principalobstáculo radica en la negativa del INAA deaprobar un incremento en la tarifa del agua enconcepto de PSA, ya que el marco legal no locontempla (ver Secc. 3.2), por lo tanto, esteproyecto se encuentra a la espera deimplementarse hasta que se busque unasolución a este conflicto.

Achuapa, una de las primeras experiencias dePSA en Nicaragua, promovido por Pasolac enconjunto con la Alcaldía de ese municipio,contaba con la participación de 16 productoresde la parte alta de la cuenca para un total de244 mz. de bosque en conservación.Actualmente el programa de PSA en elmunicipio referido no se encuentrafuncionando, luego de que éste fuerarechazado por la nueva administración delgobierno local, ente que manejaba el programade manera exclusiva (Pasolac, 2006).

En el país, los PSA hídricos se han planteadoen función de dar respuesta a los problemasrelacionados con la calidad y la cantidad deagua exclusivamente para consumo humano,sobre todo para abastecimiento de municipioso comunidades (cascos urbanos) en el ámbitorural. Relacionado con esto está el hecho deque organizaciones ligadas al desarrollo rural,como Pasolac e IDR, se hayan involucrado demanera muy activa en el desarrollo ypromoción de estos proyectos,24 a diferenciade otros países de la región, donde losprogramas de PSA han sido promovidos pororganizaciones con perfiles meramenteconservacionistas, y, por lo tanto, los objetivosprimordiales planteados han estado, engeneral, más orientados a la protección de losecosistemas en sí mismos (Robertson yWunder, 2005).

Es importante recalcar también que lasalcaldías de los municipios donde se están

24 El Programa para la Agricultura Sostenible en Laderas de América Central (Pasolac) tiene como finalidad mejorar el nivel de vida de pequeños y medianos productores de laderas, a través de la difusión amplia de tecnologías de manejo sostenible del suelo y del agua. Mientras que el Instituto de Desarrollo Rural (IDR) es una institución del gobierno que tiene como objetivo mejorar las capacidades en las entidades públicas y privadas, para generar y promover el desarrollo rural sustentable de los pequeños y medianos productores agropecuarios y de los trabajadores agrícolas.


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implementando estos proyectos se haninvolucrado también en el proceso, tomandoen ocasiones la iniciativa para la formulacióndel proyecto y la elaboración de los estudiosque esto conlleva, con el apoyo de ONG y/oagencias de cooperación. En todas lasiniciativas, el papel que juegan los organismosde cooperación externa y ONG ha sidofundamental para que estos proyectos puedanfinanciar los costos iniciales (fondo semilla)para su implementación, que incluyen, ademásde los costos de los estudios necesarios, lavaloración económica.

Se tiene estipulado —para todas lasexperiencias— que los compradores delservicio ambiental, en el caso de los PSA“usuarios del agua”, pagarán por el serviciouna vez que haya sido implementado elmecanismo de PSA, pero hasta el momentosólo el proyecto de San Pedro del Norte haentregado pagos a los productores, el cual haprocedido del fondo semilla (creado porPasolac) y de un porcentaje asignado de losingresos de la alcaldía y de la empresa delagua.

4.2 Experiencias en el comercio deCarbono

Aquí se presentarán de manera rápida losproyectos de Carbono que han aplicado oestán en proceso de aplicación a los proyectosMDL dentro del Protocolo de Kyoto. No existenhasta la fecha en el país proyectosrelacionados con los llamados mercadosalternativos de Carbono de los que antes sehabló.

El Mecanismo de Desarrollo Limpio enNicaragua

Para que un proyecto se convierta en proyectoMDL y pueda generar certificados dereducción de emisiones, es indispensable que

cumpla con una serie de etapas y actividadesen las que participan una serie de actores tantoa nivel nacional como internacional. A rasgosgenerales, estas actividades son lapresentación del proyecto ante la OficinaNacional de Desarrollo Limpio, el monitoreode las reducciones de Carbono, verificaciónde las reducciones, y, finalmente, la emisiónde los certificados.

En Nicaragua son solamente tres lasexperiencias que han sido aprobadas a nivelnacional y sometidas a evaluación para suregistro en la instancia internacional deMecanismo de Desarrollo Limpio (MDL),todas éstas alrededor de proyectosenergéticos desarrollados por empresas dediferente naturaleza. El Ingenio Monte Rosaproduce energía por cogeneración conbiomasa (utilizando bagazo de caña) durantela época de zafra. La energía producida esutilizada para autoconsumo, y el excedente sevende al mercado spot. El proyecto SanJacinto-Tizate, proyecto geotérmico que operaen el país, pero que pretende ampliar suproducción de energía, espera tambiéngenerar créditos de Carbono que puedan sernegociables. Por último, el proyecto detratamiento anaeróbico de vinazas de laCompañía Licorera de Nicaragua S.A.consiste en el tratamiento de las aguasresiduales provenientes de la producción deron, para lo cual se construyeron biodigestoresque producen biogás (metano) que seráutilizado como combustible para sustituir el usode búnker.

Adicionalmente, hay una lista de unos 20proyectos, entre forestales y energéticos, endiferentes etapas de gestación, que podríanincursionar en el MDL. Por ejemplo, la Cemexestá estructurando un proyecto que le permitausar biomasa para suplir sus necesidadesenergéticas, y venderá a Cemex Europa susemisiones evitadas. Macesa, un matadero


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ubicado en la ciudad de Juigalpa, podríatambién introducirse en el MDL con unbiodigestor para evitar la emisión de metano.Atlantis es otro proyecto en Nueva Segovia quecuenta con financiamiento del gobierno deFinlandia, consiste en la generación de 2.5MW 25 de electricidad a base de cascarilla decafé y cascarilla de arroz. La ONDL tambiénestá apoyando un proyecto de transportellamado Metro Bus, sin embargo, aunqueexiste una metodología aprobada para laelaboración de Líneas Base en proyectos detransporte, gracias a un proyecto colombiano,todavía hay vacíos para el establecimiento dela misma.

Una parte de estos proyectos ha surgido desdepequeñas a medianas empresas que nocuentan con capital suficiente para larealización de estudios de prefactibilidad,26 yha recibido financiamiento canalizado a travésde la ONDL

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