Curso: Competencias municipales en la gestión de residuos

Curso:

”Competencias municipales

en la gestión de residuos”

Normativa de residuos

Jesús Conde Antequera

Universidad de Granada

CARÁCTERÍSTICAS DE LA NORMATIVA EN

MATERIA DE RESIDUOS

• Dispersión: regulación de los residuos en

– Legislación de protección ambiental (LEA, ENP, LGICA)

– Legislación específica sobre residuos

• Diversificación o sectorialización normativa, en atención a

categorías de residuos o actividades relacionadas con ellos

– Legislación no ambiental (urbanismo, energía,

contratación, …)


MATERIA DE RESIDUOS

• Legislación en cascada:

1. Ley general - Leyes especiales

2. Leyes especiales - Decretos sectoriales – Órdenes

Ministeriales de desarrollo – Resoluciones y

acuerdos CM

3. Ley básica – legislación autonómica de desarrollo


MATERIA DE RESIDUOS

• Iniciativa comunitaria:

– Directivas UE

• Fuente de inestabilidad normativa.

• Pero la casi totalidad de los avances en materia de

residuos del Derecho español ha tenido su origen en

las políticas y normas comunitarias.

– Simplificación – Directiva de servicios

– Jurisprudencia TJUE

– Fondos Estructurales


MATERIA DE RESIDUOS

•Carácter técnico, económico y político-social:

– Contenido técnico. Cambiante para adecuarse a los avances

técnicos

– Económico: valor del residuo.

– Condicionamientos políticos y sociales


MATERIA DE RESIDUOS

• Juridicidad, más que legalidad: no sólo la Ley

– Importancia del planeamiento

– Importancia de la autorregulación:

• Normas técnicas. CTE.

• CNMC, CSN

• Sistemas de gestión medioambiental y normas de calidad:

reglamento EMAS, normas ISO, normas UNE

– Importancia de los principios generales del Derecho:

ARTICULACIÓN NORMATIVA EN TORNO A LOS

PRINCIPIOS GENERALES INFORMADORES DE LA

GESTIÓN DE LOS RESIDUOS

PRINCIPIOS INFORMADORES DE LA

NORMATIVA EN MATERIA DE RESIDUOS

• 1.- Concepción sistémica de la gestión de residuos y

sometimiento al enfoque del ciclo de vida

– Gestión de residuos: sistema lineal (no circular) - Jerarquía

de residuos (de objetivos) (¿principio o norma substantiva?)

– Posibilidad de apartarse de esta jerarquía cuando esté

justificado por un enfoque de ciclo de vida sobre los

impactos globales de la generación y gestión de dichos

residuos (Política de Productos Integrada – Libro Verde de

2001 – COM(2001) 68 final y COM (2003) 302 final, de 18

de junio de 2003..

– Objetivo: la sociedad del reciclado.

– Se pretende convertir los residuos en un recurso: concepto

de economía circular.



• 2.- Prevención y precaución: “gestión ambiental

segura”

– Protección de la salud y del ambiente: ¿principio u objetivo?

– Para ello, instrumentos jurídicos: planes, programas,

deberes, autorizaciones.

– Acceso a la información y participación en materia de

residuos: Convenio de Aarhus de 25 de junio de 1998 – Ley

27/2006, de 18 de julio

• 3.- Mitigación y Adaptación al cambio climático

– No en DMR

– Legislación sobre valorización energética y regulación de

emisiones de GEI (CFCs, HFCs, metano vertederos, residuos

orgánicos y biorresiduos…).



• 4.- Principio de responsabilidad (quien contamina

paga).

– Art. 11 LRSC – Sujeto contaminante responsable de

los costes de gestión: costes de gestión a cargo del

productor inicial, del poseedor actual o anterior.

– Responsabilidad ampliada del productor: SIG

– Instrumentos para su efectividad

– Responsabilidad penal, administrativa y civil

SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL

EN MATERIA DE RESIDUOS

• FUNDAMENTOS NORMATIVOS

– Los residuos como causa de impacto ambiental o de

daños a la salud:

• normativa de protección ambiental - LEA, LGICA –

• Instrumentos de control – Definición de obligaciones y

normativa sobre responsabilidad.

– Los residuos como objeto de competencia: normativa

y de gestión.

• LRSC, LBRL, Leyes especiales.

– Los residuos como objeto de actividad económica:

• Instalaciones de tratamiento, gestores de residuos,

contratación de gestión de servicios



• REPARTO COMPETENCIAL NORMATIVO

– Unión Europea: Reglamentos y Directivas.

• A) Normas generales: Directiva “marco” de residuos

• B) Normas complementarias: normas que regulan con

detalle determinadas operaciones de gestión de

residuos: ·Ej. vertidos, incineración.

• C) Normas específicas: relativas a categorías determinas

de residuos (aceites usados, lodos, pilas, envases,

vehículos, RAEE)

– (lex specialis – prevalecen sobre la directiva marco: STJCE 19-

6-2003, Mayer Parry, asunto C-444/00).

– Interpretación jurisprudencial. Jurisprudencia del TJUE

con valor normativo



– Unión Europea: – http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/legislacion/buscador.aspx?cat3=1

• Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y Consejo del 19 de

Noviembre de 2008

• Directiva 94/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de

diciembre de 1994

• Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de

abril de 2009 , relativa al fomento del uso de energía procedente de

fuentes renovables

• Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993,

relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el

interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea

• Reglamento (UE) n ° 333/2011 del Consejo, de 31 de marzo de 2011 ,

por el que se establecen criterios para determinar cuándo determinados

tipos de chatarra dejan de ser residuos con arreglo a la Directiva

2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo



– Estado:

• Art. 149.1.23º CE: Dictar la legislación básica sobre

protección del medio ambiente.

– Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y suelos

contaminados.

» Consideración de legislación básica sobre protección

del medio ambiente.

» Transposición de la Directiva.

• Otras competencias con incidencia en la ordenación de los

residuos, sobre todo en lo referente a la prevención y

valorización (industria, energía, agricultura, comercio exterior).

– Por ej. Residuos nucleares encuadrados en la materia relativa al

régimen energético: STC 14/2004.



– Estado:

• Art. 12.3 – Competencias:

– Competencia para aprobar el plan nacional marco

de gestión de residuos

– Establecimiento de objetivos mínimos de

reducción, preparación para la reutilización,

reciclado y valorización

– Competencias autorización traslado residuos

países no UE

– Otras



– Estado:

• http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-

ambiental/legislacion/buscador-estatal.aspx?cat3=2

• Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos

contaminados.

• Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos

de Envases.

• Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas

urgentes en materia de medio ambiente.

• Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad

Medioambiental.

http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/legislacion/buscador-estatal.aspx?cat3=2











– Estado:

• Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprueba el

Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, Básica de Residuos

Tóxicos y Peligrosos, modificado por Real Decreto 952/1997, de 20 de junio

• Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de

residuos en el interior del territorio del Estado.

• Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento

para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases

y Residuos de Envases.

• Real Decreto 1304/2009, de 31 de julio, por el que se modifica el Real

Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminación

de residuos mediante el depósito en vertedero.

• Real Decreto 1383/2002, de 20 de diciembre, sobre gestión de vehículos al

final de su vida útil.

• Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de

neumáticos fuera de uso.

• http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/legislacion/buscador-estatal.aspx?cat3=2












– Estado:

• Real Decreto 679/2006, de 2 de junio, por el que se regula la gestión de los

aceites industriales usados.

• Real Decreto 255/2003, de 28 febrero, por el que se aprueba el Reglamento

sobre clasificación, envasado y etiquetado de preparados peligrosos.

• Real Decreto 208/2005, de 25 de febrero, sobre aparatos eléctricos y

electrónicos y la gestión de sus residuos.

• Real Decreto 106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la

gestión ambiental de sus residuos, modificado por Real Decreto 943/2010,

de 23 de julio y Real Decreto 710/2015, de 24 de julio.

• Real Decreto 653/2003, de 30 de mayo, sobre incineración de residuos.

• Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la

eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.

• Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos

eléctricos y electrónicos.

• Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código

Técnico de la Edificación.



– Estado:

• Orden MAM/304/2002, de 8 de febrero, por la que se publican las

operaciones de valorización y eliminación de residuos y la lista europea de

residuos.

• Orden AAA/1783/2013, de 1 de octubre, por la que se modifica el anejo 1

del Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de

abril, de Envases y Residuos de Envases, aprobado por Real Decreto

782/1998, de 30 de abril.

• Orden ARM/795/2011, de 31 de marzo, por la que se modifica el Anexo III

del Real Decreto 679/2006, de 2 de junio, por el que se regula la gestión de

los aceites industriales usados.

• Orden INT/249/2004, de 5 de febrero, por la que se regula la baja definitiva

de los vehículos descontaminados al final de su vida útil.

• Orden AAA/661/2013, de 18 de abril, por la que se modifican los anexos I,

II y III del Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se

regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.



– Estado:

• Resolución de 16 de noviembre de 2015, de la Dirección General de

Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, por la que se publica el

Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de noviembre de 2015, por el que

se aprueba el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR)

2016-2022

• Resolución de 14 de junio de 2001, de la Secretaría General de Medio

Ambiente, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo

de Ministros, de 1 de junio de 2001, por el que se aprueba el Plan

Nacional de Residuos de Construcción y Demolición 2001-2006

• Resolución de 8 de octubre de 2001, de la Secretaría General de Medio

Ambiente, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo

de Ministros de 5 de octubre de 2001, por el que se aprueba el Plan

Nacional de Neumáticos Fuera de Uso, 2001-2006.



– Estado:

• Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-

2020 • Aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros el 13 de diciembre de 2013.

• Desarrolla política prevención de residuos, conforme a la normativa vigente

• Objetivo de reducción de los residuos generados en 2020 en un 10 %

respecto del peso de los residuos generados en 2010

• Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR)

2016-2022 • Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de noviembre de 2015

• Objetivo: sociedad eficiente en el uso de los recursos, que avance hacia una

economía circular.

• Novedad: las CCAA deberán cumplir como mínimo esos objetivos con los

residuos generados en su territorio.



– Comunidades Autónomas

• Legislación de desarrollo, incluidas normas

adicionales de protección. 149.1.23.

• También competencias ejecutivas en materia

ambiental – Art. 148.1.9ª CE

– El grueso de las funciones administrativas relacionadas

con los residuos competen a las CCAA.

– Unas con leyes genéricas de protección del medio

ambiente (LGICA). Otras, leyes específicas de residuos

(Madrid, Galicia, Canarias ….



– Comunidades Autónomas

• Art. 12.4 LRSC

– Elaboración de planes autonómicos de prevención

y de gestión

– Registro de información sobre producción y gestión

– También competencias para autorizar los traslados

de residuos desde o hacia países de la UE.

Reglamento 259/1993

– Inspección, vigilancia y sancionadora

– Cláusula de cierre



– Comunidades Autónomas : Andalucía:

• Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la

Calidad Ambiental

– Art. 89 a 94 – suelos contaminados

– Art. 95 a 112 - residuos

• D.73/2012, de 20 de marzo, por el que se aprueba el

Reglamento de Residuos de Andalucía

• Plan Director Territorial de Residuos No Peligrosos de

Andalucía 2010-2019, aprobado por Decreto 397/2010, de

2 de noviembre.

• Plan de Prevención y Gestión de Residuos Peligrosos

de Andalucía 2012-2020 aprobado por el Decreto 7/2012,

de 17 de enero.

• http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/portalweb/menuitem.7e1cf46ddf59bb227a9ebe205510e1ca/?vgnextoid=aa6700

da1abad310VgnVCM2000000624e50aRCRD&vgnextchannel=5589e9e6e31ad310VgnVCM2000000624e50aRCRD



– Entidades locales

• LBRL

– Arts. 25 (competencia propia),

– 26 (servicios mínimos obligatorios / justificación en caso

de municipios de menos de 20.000 habitantes),

– 36 (Tratamiento por Diputaciones en municipios de

menos de 5000 habitantes )

– 86.2 (reserva recogida, tratamiento y aprovechamiento).

• LRSC es sectorial, por lo que no puede ir contra

LBRL




• Municipios

– Ordenanzas. Antes importancia capital. Casi

regulación exclusiva sustantiva. Papel relevante en

materia de residuos urbanos. Finalidad de regular

la gestión de los residuos en el ámbito municipal

» 13.5.c) LRSC – posibilidad de las EELL de obligar a

adoptar medidas de presentación y resolución de

características dificultosas y de establecer forma y lugar

de presentación.

– Programas (y planes) locales de gestión de

residuos

– Gestión indirecta: regulación de la prestación del

servicio (Pliegos)




• Provincia:

– Papel relevante de los Planes Directores

provinciales de Gestión de Residuos Urbanos,

desde Ley 7/1994 y Reglamento 283/1995.

– Planes provinciales de cooperación a servicios

de competencia municipal

– Principio de estabilidad presupuestaria y eficiencia

financiera (LRSAL). “Coordinación” por las

Diputaciones: art. 36.1.a) LBRL

• Fórmulas de colaboración y cooperación:

consorcios, mancomunidades, …

LA LEY 22/2011, DE 28 DE JULIO

DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS

• Ley general: es el núcleo regulador en torno al cual se

genera la legislación especial o sectorial: doble

sectorialización:

– A) Actividades de gestión. Ej. R.D. 1481/2001, R.D.

815/2013, de 18 de octubre (Deroga el R.D. 653/2011)

– B) Tipos de residuos: Ej. Ley 11/1997, R.D. 1310/1990, R.D.

1383/2002, RD 110/2015, R.D. 1619/2005, R.D. 105/2008,

R.D. 975/2009.

• STJCE 19-6-2003 – Mayer Parry – Las normas sobre

categorías específicas de residuos prevalecen como lex

specialis sobre la legislación general de residuos



• Ley marco: triple función (ALENZA):

– Orientadora: contiene los criterios y los medios conforme

a los que debe ser desarrollado e interpretado todo el

“grupo normativo” de los residuos

– Preservadora, de modo que la estabilidad de la Ley no se

vea afectada por las evoluciones que resulten necesarias

– normas de desarrollo habilitadas en la ley marco

– Economizadora. Sus determinaciones generales

(conceptos, principios) evitan su reiteración en las

normas de desarrollo.



• Ley básica:

– Carácter básico en casi su totalidad (D.F. 1º) -

(desarrollo normativo autonómico).

– Fundamento: 149.1 23ª, 149.1.18º y 149.1.11º (bases de

la ordenación de los seguros).

– Algunos son sólo de aplicación general y otros de

aplicación a la AGE (35.2 y 49.2)



• Objetivo (finalidad) – reducción de los efectos negativos de

la generación y la gestión de los residuos para la salud

humana y para el medio ambiente (considerando sexto

directiva)

• Objeto concreto:

– regular la gestión de los residuos impulsando medidas que

prevengan su generación y mitiguen los impactos adversos

sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a su

generación y gestión, mejorando la eficiencia en el uso de los

recursos.

– También establecer el régimen jurídico de los suelos

contaminados (no Directiva) – Consideración de los suelos

contaminados como residuo a partir de la STJCE de 7-9-2004



• Ámbito material: el residuo (art. 3.1).

– Noción de residuo no pacífica. Interpretación

jurisprudencial. La LER es meramente indicativa (Q15 –

“toda sustancia, materia o producto que no esté incluido

en las categorías anteriores”).

– Basado en el concepto de “desprenderse”.

– Necesidad de deslindar de conceptos de subproducto y

fin de la condición de residuo . También materia prima

secundaria

• STSJCE 28-3-90 Vessoso y Zanetti

• ST 18-12-97 – Inter-environnement Wallonie –

• ST 15-6-2000 – Arco Chemie –y ST 11-11-2004 – Niselli –

• ST 18-4-2002 (Palin Granit) y 11-9-2003 (Avesta Polarit)



– Clasificación de residuos:

• Domésticos

• Comerciales

• Industriales

• Peligrosos

– Residuos excluidos totalmente de la LRSC

– Exclusiones en cuanto a los aspectos ya regulados

Características de la normativa de residuos:

•Desconexión de la realidad.

– Basada en conceptos inconsistentes y desfasados: concepto

de residuo, tipología de residuos, concepto de servicio

público, concepto de valorización

– Actividad económica vinculada a los residuos cada vez más

importante: rentabilidad de la gestión de residuos

•Incoherente:

– Ej. Normativa energía ó LGUM

– LBRL: entre art. 12.5 LRSC y 26 LBRL

– Libertad de empresa, en cuanto a la reserva del servicio

(resaltado en el proyecto por la CNMC)

CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS


– 1.- Necesidad de revisión del concepto jurídico de

residuo que fundamenta todo el sistema regulatorio.

• Economía circular: hacia el residuo cero. Evolución a

sistema de productos, materiales y residuos: circular.

Política de productos integrada. Enfoque del ciclo de

vida.


– 2.- Del falso monopolio y la obligación de entrega al

mercado de los residuos.

• Progresiva liberalización de la gestión progresiva en

atención a dos factores: económico y técnico.

• Consecuencia de la adquisición de valor y de la

rentabilización de la gestión

• Cambio en el paradigma regulatorio: pasamos de la

regulación de la prestación de un servicio público a la

regulación de las obligaciones de servicio público en un

ámbito “liberalizado” de servicio económico de interés

general.


– 3.- Necesidad de revisión de los modelos de gestión –

medidas mitigación cambio climático

• Cambios en el modelo de gestión? Quinto contenedor

o diferentes fracciones?

• Orientación a la recuperación energética

• Regulación de los biorresiduos desde perspectiva

valorización

• Reconsideración de la valorización energética en

función de progreso técnico en la jerarquía de

objetivos


– 4.- Hacia la mentalidad europea: simplificación.

• Relajación de los instrumentos de control: comunicaciones

previas y declaraciones responsables. Control administrativo a

posteriori.

• Necesidad de aclaración jurisprudencial del concepto “razón

imperiosa de interés general” en el ámbito de la gestión de los

residuos, en base al principio de proporcionalidad.

• Regulación de nuevas figuras de responsabilidad acordes y

consecuentes con el nuevo sistema

• Desplazamiento de la aplicación de instituciones normativas

(resolución administrativa) por la autonomía de la voluntad:

convenios en obligación de restauración de suelos, ahora

resoluciones sancionadoras.


Del ordenamiento jurídico de la basura

Al residuo “cero”

Un gigante con pies de barro.

Gracias por la atención

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Curso: Competencias municipales en la gestión de residuos

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