Daniel Perez Del Prado Tesis

7/26/2019 Daniel Perez Del Prado Tesis

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Director: Jess R. Mercader Uguina

Departamento de Derecho Social e Internacional PrivadoGetafe, marzo de 2014

TESIS DOCTORAL

Intensidad, duracin y

tutela de la prestacin

por desempleoLos efectos econmicos de la proteccin frenteal paro

Autor: Daniel Prez del Prado


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TESIS DOCTORAL

Intensidad, duracin y tutela de la prestacin por desempleo.

Los efectos econmicos de la proteccin frente al paro

Autor: Daniel Prez del Prado

Director: Jess R. Mercader Uguina.

Firma del Tribunal Calificador:

Firma

Presidente:

Vocal:

Secretario:

Calificacin:

Getafe, de de 2014


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INTENSIDAD, DURACIN Y TUTELA DE LA PRESTACIN PORDESEMPLEO. LOS EFECTOS ECONMICOS DE LA PROTECCIN

FRENTE AL PARO

ABREVIATURAS ........................................................................................................... 5

Captulo I. Objeto de estudio y bases metodolgicas ................................................. 7

1. El problema del paro: una cuestin de equidad y eficiencia ..................................... 7

2. El sistema proteccin por desempleo desde la eficiencia y la equidad ................... 26

3. La intensidad, la duracin y la tutela de la proteccin como objeto de estudio. ..... 38

4. Los efectos del sistema de proteccin por desempleo sobre el paro ....................... 54

5. La sostenibilidad financiera del sistema de proteccin por desempleo ................... 64

5.1. La relacin inversa entre gasto y desempleo. ..................................................... 64

5.2. El debate sobre la sostenibilidad financiera del sistema..................................... 69

Captulo II. La intensidad de la proteccin frente al desempleo. ............................... 811. La intensidad de la proteccin por desempleo en el marco de las pol. sociales ...... 81

2. La intensidad de la proteccin desde la perspectiva individual............................... 85

2.1. La intensidad de la prestacin: funcin distributiva ........................................... 85

2.2. La intensidad de la proteccin: funcin de redistribucin .................................. 93

2.2.1. Posicin econmica y contribucin al sistema: los topes de cotizacin... 103

A) El efecto de los topes a la cotizacin en la capacidad redistributiva delsistema. Supuesto General. ............................................................................... 103

B) Especial referencia a los topes de cotizacin en pluriempleo ypluriactividad .................................................................................................... 116

2.2.2. Intensidad de la proteccin y capacidad redistributiva del sistema. ......... 125

3. La intensidad de la proteccin desde el plano colectivo: sujetos protegidos yrequisitos de acceso. ......................................................................................... 133

3.1. Requisitos de acceso a la proteccin por desempleo ........................................ 144

3.2. El efecto de los requisitos de acceso sobre la intensidad de la proteccin ....... 162

3.3. El mbito subjetivo abstracto y concreto. La relacin entre la regulacin legal yel nmero de beneficiarios ........................................................................................ 171


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Captulo III. La duracin protecccin por desempleo ............................................... 175

1. La duracin de la proteccin por desempleo: rasgos generales............................. 175

2. Los efectos de la dualidad sobre la duracin del desempleo. Los circuitosprestacionales.................................................................................................... 182

2.1. Efectos del circuito temporal sobre la duracin del desempleo .................... 185

2.2. Efectos del circuito estable: la distincin entre el desempleo de larga duraciny los desincentivos a la ocupacin. ........................................................................... 190

2.3. El tratamiento de las ineficiencias derivas de la incidencia de la dualidad sobrela proteccin por desempleo. .................................................................................... 193

2.3.1. Dualidad del mercado de trabajo y sistema de proteccin por desempleo.

Una cuestin de costes .......................................................................................... 1932.3.2. Uso y abuso del desempleo como poltica privada de empleo. Unaexternalidad por acuerdo entre empresario y trabajador? ..................................... 198

2.3.3. Las dificultades de acceso al empleo de los parados de larga duracin ... 205

3. La duracin de la prestacin y el retorno al empleo. ............................................. 220

3.1. La duracin las prestaciones y de la proteccin frente al desempleo ............... 220

3.2. Los elementos determinantes de la duracin en el nivel asistencial................. 237

3.3. La prolongacin extraordinaria de la duracin. La RAI y los programas

extraordinarios. ......................................................................................................... 243

3.3.1. La fatiga del sistema de proteccin por desempleo: causas de la creacin delos programas extraordinarios de proteccin frente al desempleo. ....................... 246

3.3.2. Configuracin jurdica y tendencia como poltica de empleo. ................. 249

A) Rasgos caracterizadores de los programas extraordinarios de proteccinfrente al desempleo. Tendencia a la restriccin ................................................ 249

B) Otros elementos relevantes en su configuracin jurdica ......................... 257

C) El debate sobre la naturaleza jurdica de los programas extraordinarios deproteccin por desempleo ................................................................................. 266

3.2.3. Problemas estructurales y de capacidad ................................................... 269

Captulo IV. La tutela del sistema de proteccin por desempleo .............................. 273

1. Las acciones y caractersticas ocultas como problemas de informacin imperfecta........................................................................................................................... 274

2. El tratamiento de las caractersticas ocultas. Herramientas de acceso a la

informacin. ...................................................................................................... 279


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3. El tratamiento de las acciones ocultas: compromiso de actividad e incentivos alempleo. ............................................................................................................. 298

3.1. Delimitacin del problema y herramientas para su tratamiento. ...................... 298

3.2. Efectos de la regulacin y los incentivos negativos. El compromiso de actividad

y las sanciones. ......................................................................................................... 301

3.3. Los incentivos positivos ................................................................................... 325

3.3.1 La reapertura de la prestacin: fortalezas y debilidades como incentivo alempleo .................................................................................................................. 326

3.3.2. La compatibilidad entre el trabajo y la proteccin por desempleo comoincentivo al empleo .............................................................................................. 340

A) La compatibilidad del trabajo y el desempleo incentivo o desincentivo? ...................................................................................................................... 353

B) El necesario incentivo de las transiciones entre empleos ......................... 359

C) Desincentivos al trabajo a tiempo parcial desde el desempleo ................ 362

3.3.3. Incentivos al autoempleo y la actividad empresarial ................................ 370

A. La capitalizacin de la prestacin ............................................................. 379

a) El pago nico de la prestacin como mecanismo de tutela .................. 379

b) mbito de aplicacin de la capitalizacin por desempleo.Caracterizacin como poltica de empleo ..................................................... 380

c) La cuanta de la capitalizacin. Entre el fomento del empleo y el controldel fraude ...................................................................................................... 388

d) Resultados obtenidos: la evolucin del pago nico como poltica deempleo .......................................................................................................... 394

B. La (in)compatibilidad entre el trabajo autnomo y el desempleo ............ 400

C. La regla especial de compatibilizacin entre el trabajo y el desempleo ensituaciones de crisis de empresa. ...................................................................... 412

a) Los supuestos de crisis de empresa como poltica de empleo. El

necesario apoyo de la proteccin por desempleo. ........................................ 414b) La injustificada desproteccin de las modificaciones y reducciones denaturaleza permanente y la proteccin de la jornada reducida ..................... 418

c) Modificaciones permanentes y coyunturales. La necesidad de untratamiento diferenciado ............................................................................... 431

d) La exclusin de determinados supuestos de contratacin temporal. .... 434

CONCLUSIONES ........................................................................................................ 439


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Bibliografa ................................................................................................................... 455

ndice de grficos.......................................................................................................... 492

ndice de tablas ............................................................................................................. 494

ndice de figuras ........................................................................................................... 495


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ABREVIATURAS

art. Artculo

BOCG Boletn Oficial de las Cortes Generales

BOE Boletn Oficial del EstadoCE Constitucin Espaola

DOUE Diario Oficial de la Unin Europea

EPA Encuesta de Poblacin Activa

ET Estatuto de los Trabajadores

INE Instituto Nacional de Estadstica

IPREM Indicador Pblico de Renta de Efectos Mltiples

LGSS Ley General de la Seguridad Social

LO Ley Orgnica

LOTC Ley Orgnica del Tribunal Constitucional

LPGE Ley de Presupuestos Generales del Estado

MEYSS Ministerio de Empleo y Seguridad Social

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

OIT Organizacin Internacional del Trabajo

PGE Presupuestos Generales del Estado

RD Real DecretoRDL Real Decreto-Ley

RDLeg Real Decreto Legislativo

R Recurso

SAN Sentencia de la Audiencia Nacional

SPEE Servicio Pblico de Empleo Estatal

SJS Sentencia del Juzgado de lo Social

SMI Salario Mnimo Interprofesional

STCT Sentencia del Tribunal Central del Trabajo

STS Sentencia del Tribunal Supremo

STSJ Sentencia del Tribunal Superior de justicia

STJCE Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

TJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea

TGSS Tesorera General de la Seguridad Social


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CAPTULO I. OBJETO DE ESTUDIO Y BASES METODOLGICAS

1. El problema del paro: una cuestin de equidad y eficiencia

El paro es uno de los principales problemas de las sociedades modernas. Segn la OIT,202 millones de personas en todo el mundo se encontraban en desempleo al finalizar2013, cinco millones ms que el ao inmediatamente anterior. Desde 2009, el paromundial viene registrando cifras record, siendo curiosamente las economasdesarrolladas las que ms desempleados estn aportando. El epicentro de la crisis haestado y est en las economas avanzadas, que representan la mitad del incremento totaldel desempleo, 28 millones de personas desde el estallido de la depresin econmica.

Europa est mostrando una evolucin significativamente negativa a este respecto, enespecial si se compara con el comportamiento de otras reas econmicas. El nmero de

desempleados se ha incrementado en la Unin Europea en casi 15 millones de personasdesde 2007. La tasa de paro supera en dos puntos la media del perodo inmediatamenteanterior a la crisis, frente al punto por debajo que experimentan otras zonas econmicascomo el Sudeste asitico, Norte de frica o Latinoamrica y Caribe (1).

Entre las causas de este comportamiento especialmente adverso de los pases del viejocontinente, sin duda las hay de contenido netamente econmico, en el sentido de quesus estructuras productivas y de mercado de trabajo manifiestan ciertas deficiencias enrelacin con las de otras regiones ms dinmicas. Sin embargo, se han destacado lasreferidas a la poltica macroeconmica y, en particular, las que tienen que ver con los

diferentes resultados obtenidos por los paquetes de estmulos de los pases en desarrollo(a los que habra que aadir EE.UU. y Japn), frente a la escasa eficacia de las medidasmonetarias y fiscales, marcadas por la austeridad y la priorizacin de los objetivos deinflacin, aplicadas por la UE (2).

Espaa ha contribuido de manera muy determinante en esa negativa posicin yperspectiva de la Unin Europea. La tasa de paro de nuestro pas es la mayor de toda laUnin junto con la de Grecia, con una cifra que ms que quintuplica la del que menostiene (3). Igual que fuimos el pas que ms empleo creaba en el periodo inmediatamente

anterior a la crisis, ahora somos justo lo contrario, el que ms puestos de trabajodestruye (4).

1 OIT, Global Employment Trends 2014: Risk of a jobless recovery?, Ginebra, 2014, pp. 16-20. OIT,Global Employment Trends 2013: Recovering from a second jobs dip , Ginebra, 2013, pp. 31-32.2OIT, Global Employment Trends 2013, cit., pp. 32-33.3De acuerdo con Eurostat, a finales de 2013 Espaa registraba una tasa de paro del 26,4%, siendo el pasque se situaba a la cabeza y contrastando con el 4,9% del que menos tiene, Austria.4Segn Eurostat, Espaa cre entre 2000 y 2007 el 35% del empleo en Europa, mientras que, por el

contrario, habra aportado el 47,5% del total de parados registrados entre 2007 y 2012. Nuestro pashabra destruido tanto empleo como toda la Unin Europea.


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Asimismo compartimos con el pas heleno el triste honor de ser el Estado con mayorparo juvenil, pues uno de cada dos jvenes que pueden y quieren trabajar, no encuentranun empleo. El nmero de jvenes en riesgo de pobreza o exclusin social ha pasado del22,7% en 2005 al 32,7% en 2011, uno de los incrementos ms importantes de toda laUnin, situndonos ms de un punto por encima de la media (5). Buena parte de estos

jvenes han tenido que marchar al extranjero en busca de mejores oportunidades.Aunque la emigracin espaola no es masiva, s que se ha acentuado de una formanotable, ms que en otros pases del sur de Europa, durante la crisis. Segn estudiosrecientes, se calcula que entre 260.000 y 700.000 espaoles abandonaron el pas entre2008 y 2012. Aunque el grupo de menores de 35 sera el ms numeroso, se observa una

prdida de peso de ste a favor del comprendido entre esa edad y los 64 aos, lo quesera seal de una progresiva laboralizacin del flujo migratorio, esto es, que el motivo

principal de la salida de espaoles al extranjero es la falta de perspectivas laborales ennuestro pas (6).

Estos datos ponen de manifiesto un problema econmico de primer orden pero, sobretodo y fundamentalmente, un autntico drama social. La relacin de hogares espaolesque tenan a todos sus miembros en paro alcanz el 12% en 2011 (7). El porcentaje de

poblacin pobre se ha venido incrementado cerca de un punto porcentual por ao,situndose en 2012 en el 21,1 % (8). Espaa es el pas de la OCDE donde ms hacrecido la desigualdad y el segundo en el que ms ha aumentado la pobreza infantil (9).

Paradjicamente, las medidas aplicadas para intentar hacer frente a esta grave situacinestn contribuyendo a una recada en la tendencia y a un fuerte deterioro de las

condiciones de vida de cientos de miles de espaoles. Entre el tercer trimestre de 2007 yel tercer trimestre de 2010 se destruyeron ms de milln y medio de puestos de trabajo,

prcticamente la misma cifra que en el perodo comprendido entre este ltimo y el tercertrimestre de 2013 y, ello, a pesar de que el retroceso de nuestro Producto Interior Brutofue mucho ms acusado en el primer periodo que en el segundo (10).

5 INSTITUTO DE LA JUVENTUD, Informe Juventud en Espaa 2012, INJUVE - Ministerio de Sanidad,Servicios Sociales e Igualdad, Madrid, 2012, p. 96.6 GONZLEZ FERRER, A., La nueva emigracin espaola. Lo que sabemos y lo que no, FundacinAlternativas, Madrid, 2013, pp. 10-12. INE, Estadstica de Migraciones. Primer semestre de 2013,Instituto Nacional de Estadstica, 2013 (en este ltimo caso los datos abarcan hasta enero de 2013).Aunque esta cuestin no ha estado exenta de polmica como consecuencia de la ausencia de mecanismosde registro que permitan determinar de forma fidedigna el nmero de espaoles residentes en elextranjero. As, otros anlisis rebajan la cifra hasta 40.000. GONZLEZ ENRQUEZ, C., Emigran losespaoles?, Real Instituto Elcano, 2013.7 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL, Distribucin de la renta en Espaa: desigualdad, cambiosestructurales y ciclos, CES, Madrid, 2013, p. 63.8Fuente: INE. Encuesta de Condiciones de Vida 2011. Datos provisionales.9OCDE, Crisis squeezes income and puts pressure on inequality and poverty. New Results from OECD

Income Distribution Database, OCDE, 2013, p. 3 y 6.10 Entre las fechas indicadas, se destruyeron en Espaa 1.820.000 y 1.723.000 puestos de trabajo

respectivamente. Las tasas anuales de variacin del PIB fueron del 0,9 en 2008, -3,8 en 2009, -0,2 en2010, 0,1 en 2011, -1,6 en 2012 y est previsto que se cierre 2013 con un -1,3. Fuente: INE y Eurostat.


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Las medidas de austeridad aplicadas desde mayo de 2010 con el objetivo de evitar elcolapso financiero del pas han supuesto, sin embargo, una autntica quiebra social. La

preocupante situacin que atravesamos, fruto de la crisis, pero tambin de las medidasde poltica econmica mencionadas, ha despertado la preocupacin del Consejo deEuropa, que ha advertido acerca del progresivo deterioro de derechos bsicos de la

poblacin espaola, como la sanidad y la educacin, y ha alertado de la posibleincidencia que esto puede tener en determinados colectivos, especialmente el de losnios (11).

La calamidad social (12) que el paro representa slo es comparable con la importanciaque el trabajo tiene para la vida humana. El trabajo no solamente es una forma deautorrealizacin del propio ser de humano, de aplicacin de su talento y habilidades aun determinado fin, sino la principal forma de sustento para la mayor parte de la

poblacin. La mayora de los trabajadores no podran subsistir ni una semana, unos

pocos podran subsistir un mes, y casi ninguno un ao sin empleo (13

). De ah que laausencia de trabajo sea uno de los ms importantes problemas del ser humano, puespone en tela de juicio su propio mantenimiento y el de su familia y, por tanto, susperspectivas de vida y desarrollo personal.

Si el trabajo es una conducta humana causada por la sociedad y cumplida y hechacumplir en su seno, que tiene entre sus caracteres ms destacados el de procurar los

bienes precisos para la subsistencia de quien trabaja y de quienes le rodean (14),entonces su ausencia no solamente pone en peligro tal sustento en un sentido material,sino que restringe la libertad y el propio desarrollo personal del trabajador, por cuanto

que actividad bsica en su pertenencia a una determinada estructura social.

Tan es as, que entre las diversas manifestaciones del derecho al trabajo se encuentraprecisamente la del acceso al empleo o, en un sentido negativo, la de lucha efectivacontra el paro. Es sta quiz la ms polmica de las mltiples caras de este derecho, queconfronta la realidad jurdica con la fctica y que, por ende, sita el debate entre suconsideracin como un brindis al sol o, por el contrario, como un autntico derecho,esto es, exigible jurdicamente. La realidad social que el paro representa pone as en tela

11A este respecto, vid. MUINIEKS,N., CommDH(2013)18, Report by Nils Muinieks, Council of EuropeCommissioner for Human Rights, following his visit to Spain, from 3 to 7 June 2013 , Consejo de Europa,Estrasburgo, 2013. El deterioro de los servicios pblicos y, en particular, de los relativos a los dosderechos mencionados, sanidad y educacin, tiene reflejo tambin en los informes de institucionesespaolas, como el Defensor del Pueblo, que refleja un importante incremento del nmero de quejas

presentadas por los ciudadanos en estas concretas reas. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe Anual a lasCortes Generales 2012, Defensor del Pueblo, Madrid, 2013, pp. 177-216.12 ALONSO OLEA, M.; TORTUERO PLAZA, J. L., El paro forzoso. Clases y aseguramiento, Revista de

Poltica Social, No. 145, 1985, p. 10.13 SMITH, A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, vol. I, Liberty Fund,

Indianapolis, 1981, p. 84. Traduccin propia.14ALONSO OLEA,M.;CASAS BAAMONDE,M.E.,Derecho del trabajo, Civitas, Madrid, 2005, pp. 46-47.


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de juicio el principal de los mecanismos para su solucin, la eficacia misma del Derecho(15).

En suma, trabajo y desempleo son dos manifestaciones diferentes de una mismarealidad que conectan con la parte social ser humano, como integrante de un todo, pero

tambin con su dignidad y desarrollo personal individualmente considerados. De ahtambin que se haya prestado tanta atencin al desempleo probablemente como al

propio concepto de trabajo.

Quiz sea el mbito econmico uno en los que tal atencin se ha mostrado con mayorintensidad. De hecho se ha llegado a decir que el descubrimiento del desempleo esatribuible a los economistas (16). Desde sus orgenes mismos la Economa ha tratadode esclarecer la causa ltima por la cual algunos sujetos carecan de empleo. Justo en losalbores del nacimiento de la revolucin industrial el fenmeno del desempleo resultabaalgo extrao a esta realidad cientfica (17), hasta tal punto que el hecho de que undeterminado individuo no trabajara resultaba del todo incomprensible desde la

perspectiva del funcionamiento esperado del mercado.

As, son muy escasas y tangenciales las referencias que encontramos en Adam Smith alproblema del desempleo. En su explicacin acerca de las variables que inciden en lacuanta de los salarios relaciona stos con el nmero de trabajadores disponibles, perosin referirse expresamente acerca de las causas que llevan a esa disponibilidad. As,frente a la ventaja que reconoce a los empleadores, auspiciada por la regulacin de lapoca a la hora de fijar los salarios, Smith admite que hay algunas circunstancias, sin

embargo, que en ocasiones da a los trabajadores una ventaja, que les permiteincrementar sus salarios (). La escasez de mano de obra ocasiona entre los patronos,que compiten unos con otros para conseguir trabajadores, que se rompa voluntariamenteel acuerdo natural entre ellos para no incrementar los salarios (18). Dicho de otra forma,es el libre juego de la oferta y demanda de mano de obra lo que determinan los salariosy, de ah que, sensu contrario, ante la abundancia de mano de obra, lo que puede ser

15En general sobre el derecho al trabajo, vid. SASTRE IBARRECHE,R., El derecho al trabajo., EditorialTrotta, Madrid, 1996.Sobre la base de la denominada teora integral de los derechos fundamentales, seniega al derecho al trabajo su consideracin como tal, en, entre otras obras del mismo autor PECES-BARBAMARTNEZ, G., El socialismo y el Derecho al trabajo, Sistema: revista de ciencias sociales, vol. 97,1990, pp. 3-10.16VOGEL-POLSKY,E., El problema del desempleo, en Hepple, B. A. (ed.) form ci n el Derec o

el r b o en Europ n lisis comp r o e l e oluci n e nue e p ses st el o 1 ,Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1994, p. 195.17Ms all incluso, era una creencia relativamente extendida en la sociedad de la poca que quien notrabaja lo haca por propio deseo o por causa de una conducta poco recta, lo que se ha considerado comouna de las causas del tardo nacimiento de los seguros por desempleo, pues se consideraba que la solucinms efectiva resida en la caridad y no en los mecanismos de cobertura de riesgos. V ENTURI, A., Los

fundamentos cientficos de la Seguridad Social, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1995,p. 112.18

SMITH, A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, cit., vol. I, p. 86.Traduccin propia.


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sinnimo de un alto nmero de desempleados, los sueldos tengan que caernecesariamente.

Ms conocidas resultan quiz sus crticas a las Leyes de Pobres. Debe tenerse en cuentaque, dado la ausencia de mecanismos de proteccin frente al desempleo, la prdida del

trabajo implicaba un agravamiento en las ya de por s precarias condiciones de vida dela clase trabajadora de la poca. De ah que su mencin venga tambin muy al caso.

Expresamente Smith las cita para referirse a ellas como un obstculo a la librecirculacin de trabajadores, lo que supondra una rmora al desarrollo econmico. Estetipo de normas exigan la adscripcin de los pobres a determinadas parroquias que seencargaban de su sustento caritativo. Lo que se critica en la principal obra de Smith es

precisamente la vinculacin o sujecin geogrfica de mano de obra potencial. Noobstante, indirectamente tambin se refiere a ellas cuando incluye a los pobres entre losgrupos improductivos (19). Resulta as que los medios dedicados a estos grupos, seretraen de su inversin en capital, lo que reduce el bienestar del conjunto de la sociedad.El capital se incrementa por la parsimonia y disminuye con la prodigalidad y la malaconducta (20).

Ms explcitos fueron an a este respecto otros economistas clsicos como Malthus yRicardo. Para el primero las Leyes de pobres resultaban criticables, en sntesis, porqueinducan a un incremento de los precios que, a su vez, disminuan tanto los salariosreales como el precio del dinero; y porque llevaban tambin a un aumento de la

poblacin sin proporcionar los medios necesarios para su subsistencia. Resulta as que

esta asistencia caritativa desincentivaba el trabajo, pues las familias que trabajabanobtenan los mismos bienes que los que no y empobrecan a las clases medias y a lasociedad en general, no solamente por la variacin de los precios, sino porque elconjunto de bienes de primera necesidad a repartir, derivado del aumento de la

poblacin, sera menor. Las leyes de pobres, desde que existen en Inglaterra, hancontribuido a elevar el precio de los bienes de primera necesidad y a bajar el precio realdel trabajo. Han contribuido, por tanto, a empobrecer a quienes viven de su trabajo [].Las leyes de pobres se han construido sobre los pilares incontestables de la

benevolencia, pero es muy evidente que no han alcanzado su objetivo. Tenemos queadmitir que en algunos casos han conseguido reducir el sufrimiento, pero en general la

19 No obstante, se trataba de un grupo muy heterogneo, en el que se integraban terratenientes,profesionales liberales, msicos y artistas, en definitiva, todo aquel que no desempeara un trabajoproductivo o manufacturero. Frecuentemente a Adam Smith, como padre de la teora clsica, se lepresenta como un autor insensible a la realidad social de su poca, proclive al individualismo y alegosmo. Sin embargo, lo cierto es que s mostr preocupacin por la realidad social que vivan muchosde sus conciudadanos. As, en La Riqueza de las Nacionesafirma que sirvientes, campesinos y obrerosde diferente clase conforman una gran parte de cada gran sociedad poltica. Lo que mejora lascircunstancias de la gran mayora nunca puede ser visto como un inconveniente para el conjunto. Ningunasociedad puede seguramente ser floreciente y feliz si la mayor parte de sus miembros son pobres ymiserables. Ibid., p. 96. Aunque quiz la obra que mejor muestra la verdadera consideracin que lemerece el ser humano sea SMITH,A., Teora de los sentimientos morales, Fondo de Cultura Econmica,

Mxico, 2004.20SMITH,A.,An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, cit., vol. I, p. 337.


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situacin de los pobres, an con la asistencia de las parroquias, est lejos de haberacabado con la miseria (21).

En idnticos trminos se manifiesta David Ricardo, que precisamente cita al anteriorpara rechazarlas tambin haciendo especial hincapi en el hecho de que implicaban una

substraccin al Estado de los rendimientos netos que ste deba emplear en actividadesproductivas o, al menos, las que tiene como mnimo encomendadas, como la defensa yla seguridad. En suma, para este otro autor clsico, las Leyes de pobres eran tambin un

peligro para la sociedad por cuanto que contribuan a disminuir la riqueza total del pas.El principio de la gravitacin no es ms cierto que la tendencia de tales leyes a cambiarriqueza y poder por la miseria y debilidad; a apartar el esfuerzo del trabajo de todoobjeto distinto que el de proporcionar la mera subsistencia; a ocupar la mentecontinuamente en facilitar los deseos del cuerpo, hasta que al final todas las clases dehombres sean infectadas con la plaga de la pobreza universal (22).

En sntesis, el paro en este poca no es un problema especialmente acuciante, salvo enperodos muy puntuales, y de ah que no sea mucha la atencin prestada por los autoresclsicos. Su principal aportacin probablemente resida en identificarlo como unaanomala derivada de las trabas al normal funcionamiento del mercado, entre las quedestacan las primitivas formas de proteccin social. El desempleo es una ineficienciadel mercado que tiene mucho que ver con el comportamiento del propio trabajador.

Pero el desarrollo de la revolucin industrial iba a poner de manifiesto las enormescarencias que, a pesar del desarrollo econmico que con ella se propiciaba, sufra la

clase obrera (

23

). Son esas carencias, las inhumanas condiciones a las que se veansometidos los trabajadores y sus familias las que propiciarn, entre otros motivos, elnacimiento de los movimientos obreros, entre los que destaca el marxismo.

Marx no dedica numerosas reflexiones al mercado de trabajo en su obra ( 24), pero de supreocupacin por el trabajo y por su remuneracin puede deducirse su particular visindel desempleo. Para Marx, el desempleo es fundamentalmente una forma deexplotacin, una ms, del capital sobre el trabajo. El paro es descrito como un fenmeno

21.MALTHUS,T.R.,An essay on the principle of population, Prometheus Books, Amherst, N.Y., 1998, p.86 y 91.22RICARDO,D., The works and correspondence of David Ricardo, Liberty Fund, Indianapolis, IN, 2004,

p. 108. La cita ha sido extrada del captulo V de su obra On principles of political economy and taxation,Third edition, 1821. Traduccin propia.23 En cierta forma el primer pensamiento econmico no slo puso las bases tericas del desarrolloeconmico posterior, sino que quebr las bases institucionales de la sociedad de la poca para forjar la delos dos siglos posteriores. Sobre esta interrelacin entre los primeros fundamentos de la Economa y elsustrato social de los pases occidentales y cmo su difcil encaje conducirn a los enfrentamientos

blicos de principios del siglo XX, vid. POLANYI, K., La gran transformacin: crtica del liberalismoeconmico, Ediciones de La Piqueta, Madrid, 1989.24 NEFFA, J. C.; FLIZ, M., Acumulacin de capital, empleo y desocupacin. Una introduccin a la

economa del trabajo en las obras de Marx, en Neffa, J. C. (ed.) Teoras econmicas sobre el mercado detrabajo. I. Marxistas y keynesianos, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2006, p. 15.


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generalizado y persistente de las economas capitalistas cuya funcin fundamental es lade contribuir a la acumulacin de capital.

Pero si una sobrepoblacin obrera es el producto necesario de la acumulacin o deldesarrollo de la riqueza sobre una base capitalista, esta sobrepoblacin se convierte, a su

vez, en palanca de la acumulacin capitalista, e incluso en condicin de existencia delmodo capitalista de produccin. Constituye un ejrcito industrial de reserva adisposicin del capital, que le pertenece a ste tan absolutamente como si lo hubieracriado a sus expensas. Esa sobrepoblacin crea, para las variables necesidades devalorizacin del capital, el material humano explotable y siempre disponible,independientemente de los lmites del aumento real experimentado por la poblacin(25).

Tal es la vinculacin del paro con el sistema capitalista, que ste requiere del desempleopara su propio funcionamiento, generndose cclicamente periodos de expansin yajuste, que el marxismo vincula al propio avance tecnolgico. La expansin sbita eintermitente de la escala de produccin es el supuesto de su contraccin sbita; estaltima, a su vez, provoca la primera, pero la primera es imposible si no existe elmaterial humano disponible, si en el nmero de los obreros no se produce un aumentoindependiente del crecimiento absoluto de la poblacin. Dicho aumento se generamediante el simple proceso que "libera" constantemente una parte de los obreros,aplicando mtodos que reducen, en comparacin con la produccin acrecentada, elnmero de los obreros ocupados. Toda forma de movimiento de la industria modernaderiva, pues, de la transformacin constante de una parte de la poblacin obrera en

brazos desocupados o semiocupados []. Los efectos, a su vez, se convierten encausas, y las alternativas de todo el proceso, que reproduce siempre sus propiascondiciones, adoptan la forma de la periodicidad. Una vez consolidada esta forma, hastala economa poltica comprende que producir una poblacin excedentaria relativa, estoes, excedentaria respecto a la necesidad media de valorizacin del capital, es unacondicin vital de la industria moderna (26).

De esta forma, al sucederse perodos en los que se exigir una mayor o menor demandade trabajo, al capital no le es suficiente con la propia recuperacin demogrfica de la

poblacin, sino que requiere del desempleo como mecanismo de su propio ajuste. A la

produccin capitalista no le basta, de ninguna manera, la cantidad de fuerza de trabajodisponible que le suministra el incremento natural de la poblacin. Para poder

25 MARX, K., El capital: crtica de la economa poltica. Libro primero, Siglo XXI Editores, BuenosAires, 2002, pp. 787-788. Estas ideas inspirarn a autores posteriores de corrientes econmicascompletamente diferentes como el postkeynesianismo. As, KALECKIexplic la resistencia de los grandesgrupos empresariales a la poltica de pleno empleo, auspiciada por una mayor intervencin del Estado,

por el hecho, entre otras cuestiones, de que la ausencia de desempleo debilita la posicin empresarialfrente a la de los trabajadores. KALECKI,M., Aspectos polticos del pleno empleo, Revista de economa

crtica, 12, 2011, pp. 214-222.26MARX,K.,El capital, cit., pp. 788-789.


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desenvolverse libremente, requiere un ejrcito industrial de reserva que no dependa deesa barrera natural (27).

Dentro de este ejrcito se distinguen tres tipos de poblacin distinta: la poblacinfluctuante, que se refiere a aquella masa de trabajadores adultos que son sustituidos por

otros jvenes como consecuencia de las nuevas tcnicas de produccin; la poblacinlatente, que es la derivada del propio proceso de revolucin industrial y que supone laexistencia de una gran poblacin rural dispuesta a migrar del campo a la ciudad paraocupar los puestos industriales; y la sobrepoblacin estancada que constituye una partedel ejrcito obrero activo, pero su ocupacin es absolutamente irregular, de tal modoque el capital tiene aqu a su disposicin una masa extraordinaria de fuerza de trabajolatente. Sus condiciones de vida descienden por debajo del nivel medio normal de laclase obrera y es esto, precisamente, lo que convierte a esa categora en base amplia

para ciertos ramos de explotacin del capital (28). De esta forma Marx identifica los

distintos flujos que vendran a constituir la poblacin desempleada de la poca y que, enconjunto, vienen a servir al capital como palanca de alienacin del trabajo.

En resumen el pensamiento marxista ve en el desempleo una consecuencia ms delpropio sistema capitalista que sirve a la explotacin de la clase trabajadora. A pesar desu preocupacin por la pauperizacin de los trabajadores, no prev mecanismos para la

proteccin de todo ese conjunto de personas que quedan al margen del trabajo ms all,lgicamente, de la propia emancipacin de los obreros a travs de la supresin delcapitalismo y su sustitucin por la dictadura del proletariado. Por ello, quiz suaportacin ms importante, a luz de nuestros das y por lo que al presente estudio se

refiere, reside en subrayar el paro como un problema estructural del sistema econmicocapitalista y las condiciones agravadas de emergencia social que del mismo se derivan.

Pero si hay una teora que ha puesto el desempleo en el centro del debate econmico saes sin duda el keynesianismo. Desde la crtica de los postulados clsicos ( 29), Keynessita el desempleo en el primer lugar de la escala de preocupaciones econmicas,arguyendo que, aunque intrnseco al sistema, no tena por qu ser ni mucho menosinevitable. Renovando la tradicional explicacin del desempleo desde el modelo delmercado de trabajo, pone un especial nfasis en las interrelaciones existentes entre losdistintos elementos que integran la economa. Desde esta perspectiva, el empleo no

27Ibid., p. 790.28Ibid., p. 801. A estos tres grupos habra que unir lo que denomina lumperproletariado, formado porpersonas aptas para el trabajo y que, sin embargo no lo hacen; la segunda seran los hurfanos y loshijos de indigentes; la tercera y ltima los incapacitados para el trabajo. Pp. 802-803.29Nos referimos aqu no slo a las tesis de los economistas clsicos, sino tambin al conjunto de autoresque las desarrollaron desde finales del siglo XIX a principios del XX. De este grupo, destacaremosnicamente a aquellas posturas de los neoclsicos que ms conexin presentan con el fenmeno deldesempleo. No obstante, para un primer estudio sobre las distintas escuelas que integran esta tendencia ysus posturas sobre distintas cuestiones relativas al mercado de trabajo y la Economa Laboral en general,

puede consultarse NEFFA,J.C.;NEFFA,J.C.(EDS.), La teora neoclsica ortodoxa y su interpretacin del

mercado laboral, en Teoras econmicas sobre el mercado de trabajo. II. Neoclsicos y nuevoskeynesianos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2007, pp. 21-94.


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vendra fijado simplemente por las vicisitudes de la interseccin de oferta y demanda eneste especfico mercado, sino por la demanda agregada, determinada por el nivel deconsumo e inversin. As las cosas, se establece un razonamiento inverso que arrancadel conjunto de la economa y la fijacin de la cantidad a producir (consumir) paradescender al mercado de trabajo y fijar empleo y salarios, y no al contrario.

De esta forma el problema del paro trasciende el mercado de trabajo y, por este mismomotivo, cobra una mayor importancia que en planteamientos tericos anteriores. Paralos economistas clsicos y neoclsicos el desempleo no era un problema econmicocentral, pues se trataba de uno ms de los fallos de mercado y, por tanto, de solucinsencilla, mediante la eliminacin de las barreras o rigideces que dificultaban su correctofuncionamiento. Para Pigou, coetneo de Keynes y quiz el economista neoclsico quehasta ese momento mayores esfuerzos haba dedicado a la explicacin del problema deldesempleo, la causa del paro se hallaba en la rigidez de los salarios, que impeda que se

alcanzara el precio de equilibrio. [] el desempleo tal y como existe en cualquiermomento se debe ntegramente al hecho de que las condiciones de la demanda estncambiando continuamente y a que las resistencias friccionales impiden que los ajustesapropiados en los salarios se hagan instantneamente (30). De ah que, cualquierelemento que incidiera de forma permanente en el alza de los salarios reales, impidiendosu ajuste, como las cotizaciones a los seguros por desempleo, fuera fuertementecriticado por este autor (31). Desde esta postura la desconexin entre mercado de trabajoy mercado agregado es total, de tal forma que ante cualquier nivel de demandaagregada, el mercado de trabajo se ajustara automticamente va salarios.

Keynes rechaza esta posibilidad. Comparte con los clsicos los anlisis acerca de laexistencia del paro friccional, esto es, el debido a intermitencias en la demanda, tiempode bsqueda, el cambio de una empresa a otra etc., en definitiva, el derivado, de la

propia respiracin del mercado de trabajo (32); sobre la desocupacin voluntaria, esdecir, la derivada de la legislacin, cambios econmicos o las valoraciones sociales;

pero la verdadera aportacin del keynesianismo reside en la posibilidad de que existatambin paro involuntario. Su causa ltima sera la existencia de una demanda efectivainsuficiente como para requerir un volumen de produccin del nivel del pleno empleo.Por consiguiente, el desempleo involuntario viene dado por una causa exgena, que se

relaciona con el funcionamiento general de la economa, y que determina la existenciade un grupo de trabajadores que, aunque estn dispuestos a trabajar a un salario inferior

30PIGOU,A.C., The theory of unemployment, Frank Cass, New York, 2005, p. 252.31 Sin perjuicio, aada, de cualesquiera otras medidas que con carcter temporal pudieran emplearsecomo remedios en perodos de excepcional depresin. Ibid., p. 250. Su crtica a los seguros pordesempleo las sintetiza en las pp. 248-250 de esta misma obra.32GAZIER,B.,conomie u tr il et e lemploi, 2e dition, Dalloz, Paris, 1992, p. 261. Por cierto, queel autor actualiza los distintos tipos de desempleo. As, adems del friccional y el involuntariokeynesiano, nos encontraramos con el estacional, esto es, el debido a actividades de temporada; elestructural, que tiene como causa la discordancia entre las aptitudes y cualificacin de los trabajadoresdisponibles y las ofertas de las empresas. Ibid., pp. 261-262. Del lado jurdico, para el estudio de los

distintos conceptos de paro resulta imprescindible ALONSO OLEA,M.;TORTUERO PLAZA,J.L., El paroforzoso. Clases y aseguramiento, cit., pp. 7-17.


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al de mercado (de ser esto posible), no encontrarn trabajo, simplemente porque no sonnecesarios para mantener un determinado nivel de produccin exigido por el mercado(33).

Por esa causa es que Keynes no acepta la propuesta neoclsica de bajar los salarios

nominales para reducir el desempleo. Si bajan los salarios, los empleadores no van atomar por esa causa ms personal cuando ya tienen toda la mano de obra necesaria parael volumen de produccin establecido por la demanda efectiva (34). Es ms, yendo un

paso ms all, Keynes afirma, no slo que el nivel de empleo venga dadoexgenamente, sino que tambin lo estn los salarios, que seran fijados por lanegociacin colectiva y en el que intervendran factores diversos como el poder denegociacin de los sindicatos y las convenciones sociales al respecto.

Esta nueva forma de entender el funcionamiento del mercado de trabajo implica unpapel complemente distinto del Estado, que ya no ser mero corrector de fallos, sino quetendr un papel decisivo en su funcionamiento. As, para Keynes, ste debe interveniren la demanda agregada, principalmente incidiendo sobre la inversin, para que a su vezse incentive la produccin y el empleo. El hecho mismo de la intervencin es tanimportante que la puso de manifiesto en ste muy conocido pasaje: si el Tesoro se

pusiera a llenar botellas viejas con billetes de banco, las enterrara a profundidadconveniente en minas de carbn abandonadas que luego se cubrieran con escombros dela ciudad, y dejara a la iniciativa privada, de conformidad con los bien experimentados

principios del laissez faire, el cuidado de desenterrar nuevamente los billetes, no senecesitara que hubiera ms desocupacin y, con ayuda de las repercusiones, el ingreso

real de la comunidad y tambin su riqueza de capital probablemente rebasaran enbuena mediad su nivel actual. Claro est que seran ms sensato construir casas o algosemejante, pero si existen dificultades polticas y prcticas para realizarlas, el

procedimiento anterior sera mejor que no hacer nada (35).

De lo dicho hasta ahora se deduce que para el keynesianismo el paro es una pieza msdel funcionamiento econmico global, si se quiere, una de las variables que seinterrelacionan entre s en la marcha de la economa. Sin embargo, ste no es el nicoelemento, en relacin con el desempleo, objeto de preocupacin por la teorakeynesiana. En efecto, otra de las aportaciones ms relevantes de esta corriente

econmica, que quiz pasa ms desapercibida pero que no deja por ello de resultarmenos relevante, es su inters por las cuestiones relativas a la equidad y, en particular,las que se conectan con la redistribucin de la renta. Para Keynes, si la inversin

privada era insuficiente para alcanzar el nivel de pleno empleo, entonces resultabanecesario poner en marcha mecanismos tendentes a redistribuir los ingresos, de tal

33 KEYNES, J. M., Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero, 2a ed. en espaol, corr., 11areimp, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1991, pp. 39-40.34NEFFA,J.C.;PREZ,P.E., La teora general del empleo segn J. M. Keynes, en Neffa, J. C. (ed.)Teoras econmicas sobre el mercado de trabajo. I. Marxistas y keynesianos , Fondo de Cultura

Econmica, Buenos Aires, 2006, p. 127.35KEYNES,J.M., Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero, cit., p. 121.


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forma que se incentivara el consumo. Frente al argumento clsico de que la inequidadfomentaba el ahorro y, de ah la inversin, el economista britnico arga que en lascondiciones contemporneas, el crecimiento de la riqueza, lejos de depender de laabstinencia de los ricos, como generalmente se supone, tiene ms probabilidades deencontrar en ella un impedimento. Queda, pues, eliminada una de las principales

justificaciones de la gran desigualdad de la riqueza (36). Desde esta perspectiva,podran ser aceptables moderadas diferencias de ingresos, particularmente provenientesde las ganancias del capital, pero resultaban del todo indeseables desde un punto devista econmico las de mayor entidad, especialmente si resultaban de actividades no

productivas.

Sin juntamos estos dos ltimos caracteres, intervencin del Estado en la economa ypreocupacin por las cuestiones de equidad, surge una variante especialmente relevantedel keynesianismo a efectos de la proteccin por desempleo. Fruto probablemente de

poner el foco sobre el paro, y sobre la base de sus principios orientadores y herramientasde anlisis, la escuela keynesiana abri camino a las polticas de proteccin social comomaterializacin de stos y herramienta bsica, entre otras cuestiones y por lo que aquconcierne, de lucha contra el desempleo.

A este respecto, quiz el ejemplo ms destacado sean los Informes Beveridge. Lainfluencia de Keynes sobre Beveridge es muy relevante. Su segundo Informe, Plenoempleo en una sociedad libre, lo pone claramente de manifiesto. Aunque el

pensamiento keynesiano impregna toda la obra, bastar con recordar las recetas deBeveridge para alcanzar el pleno empleo en el Reino Unido para enmarcar su obra

dentro del keynesianismo. stas se basaban en tres medidas fundamentales, teniendouna de ellas un papel destacado. La batalla contra el desempleo debe librarse en tresfrentes: mantener en todo momento un desembolso total suficiente, controlar lalocalizacin de la industria y asegurar la movilidad organizada de la mano de obra. El

primero de estos ataques es el principal; los otros son operaciones auxiliares delimpieza (37). De hecho, lo que l llama operaciones auxiliares, vienen dadas en

buena medida por el contexto histrico en el que se escribe la obra, en plena II GuerraMundial, pensando ya en el periodo de postguerra y, por tanto, readaptando la economa

britnica a los tiempos de paz.

Pero al margen de su inspiracin keynesiana, lo importante de la obra de Beveridgeeshaber dado pie a nueva forma de proteccin social y, por lo que aqu respecta, de

proteccin frente al desempleo. Su Seguridad Social aparece as como un engranajems del pensamiento keynesiano, una de las materializaciones de ste: el Plan deSeguridad Social expuesto en mi Informe sobre el Seguro Social y Servicios Afines denoviembre de 1942 contribuir sensiblemente, en caso de ser adoptado, almantenimiento del empleo gracias a la expansin y el mantenimiento del desembolso en

36Ibid., p. 329.37

BEVERIDGE,W.H., Pleno empleo en una sociedad libre. Informe de Lord Beveridge II, Ministerio deTrabajo y de Seguridad Social, Madrid, 1989, p. 50.


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consumo privado. Llevar a cabo una redistribucin de la renta, tanto horizontalmente,dentro de las mismas clases econmicas, como verticalmente, entre diferentes claseseconmicas (38). La Seguridad Social, y con ella el sistema de proteccin frente aldesempleo, se convierte as en una forma ms de contribucin del Estado a la demandaagregada, evitando la depresin del consumo privado (39).

Pero, adems, y teniendo en cuenta las consideraciones keynesianas acerca de laredistribucin, el ahorro y la inversin, la Seguridad Social y la proteccin frente aldesempleo se convierten en un modo de traspaso de rentas intra y entre clases,contribuyendo tambin as al desarrollo econmico y el logro del pleno empleo. De estaforma, las polticas de proteccin social propiciaran la buena marcha de la economadesde un doble plano, contribuyendo a la demanda agregada directamente, pero tambinindirectamente a travs de una mejor distribucin de la renta, lo que redundara en unamayor inversin.

Al margen de esta consideracin en el plano concreto, en uno ms abstracto podradecirse que el pensamiento keynesiano toma las dos ideas incipientes en el primer

pensamiento econmico y las desarrolla sobremanera, situando el fenmeno deldesempleo en el centro del debate.

Si anteriormente se haba puesto el foco en las ineficiencias del mercado de trabajocomo causa fundamental del desempleo, ahora se ampla el campo de anlisis parasituarlo en la economa en su conjunto. El paro es el resultado del ineficientefuncionamiento, no del mercado de trabajo, sino del mercado en general. La

consecuencia fundamental es que su naturaleza no es voluntaria, sino ajena a la voluntaddel trabajador.

De otra parte, la anterior preocupacin por las condiciones personales y sociales de lostrabajadores desempleados no slo se traducen en mecanismos efectivos para hacerlosfrente, sino que se sitan en el centro del funcionamiento mismo de la economa. LaSeguridad Social y los sistemas de proteccin frente al desempleo no son simplementeuna forma de proteccin social, un mecanismo para un reparto ms justo de la renta y lariqueza, generadores de una mayor equidad, sino tambin un modo de asegurar laeficiencia del conjunto de la economa. De esta forma el desempleo y las herramientas

38Ibid., p. 193.39 En un enfoque tambin keynesiano, aunque recogiendo ya las primeras crticas y apostando por laexplicacin segn la cual el paro tiene su origen en diversas causas y no nicamente en la demandaagregada, DURAND viene a contribuir, desde la vertiente jurdica, a la incorporacin de la SeguridadSocial en el complejo engranaje del modelo. En particular, en materia de desempleo, pone especialmenteel acento en el que debiera ser el subsiguiente paso en la evolucin de los sistemas de proteccin pordesempleo en el seno de la Seguridad Social, esto es, el desarrollo de los servicios pblicos y privados deempleo, antesala de lo que posteriormente se denominar polticas activas de empleo. En este sentido, la

proteccin frente al paro incorpora una vertiente que l caracteriza como preventiva y que hoy forma

parte indiscutiblemente de su ncleo esencial. DURAND, P., La poltica contempornea de seguridadsocial, Centro de Publicaciones, Madrid, 1991, pp. 630-678.


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para contrarrestarlo dejan de ser un fenmeno ms para convertirse en el focofundamental de atencin de la discusin econmica y poltica.

La influencia de la teora keynesiana, en sus diversas manifestaciones ( 40), fue muynotable en toda la parte central del siglo XX. Sin embargo, a partir de la dcada de los

70, con el abandono del patrn oro y el advenimiento de la crisis econmica que diolugar a un perodo prolongado de estanflacin, los principios bsicos del keynesianismofueron puestos en tela de juicio desde una perspectiva prctica, pero tambin terica. Eneste segundo plano, la figura central del ataque terico a los posicionamientoskeynesianos fue Milton Friedman, resucitando y actualizando buena parte de los

postulados clsicos que se han convertido en hegemnicos desde entonces (41).

Para este autor, el fenmeno del paro se explicaba a travs de lo que l denomin comotasa natural de desempleo. En un mundo de precios flexibles, el punto de equilibrio de

pleno empleo no existe, por lo que el paro no puede ser explicado como unaconsecuencia natural del funcionamiento del conjunto de los mercados, sino por lasrigideces e imperfecciones del mercado de trabajo (42). As, la tasa natural de paro serael nivel ms bajo de desempleo que se puede observar en un modelo de equilibriogeneral, teniendo en cuenta las caractersticas estructurales actuales de los mercadoslaborales y de productos bsicos, incluyendo las imperfecciones del mercado, lavariabilidad de la demanda y la oferta, el coste de la recopilacin de informacin sobreofertas de empleo y mano de obra disponible, los costes de la movilidad, etc. ( 43).Dentro de estos factores determinantes de la tasa de paro natural ocupan un lugardestacado lo subsidios por desempleo y, en general, las polticas propias del Estado del

bienestar.

Para calcular la tasa natural de desempleo resulta necesario confrontar en el mercadolaboral dos tipos distintos de oferta, la oferta de trabajo tradicional y la oferta efectivade trabajo. Mientras que sta estara integrada por todos aquellos trabajadores quedesean realmente trabajar, por lo que determinara la cantidad de trabajo efectivo, elnivel de empleo; aqulla estara conformada por el desempleo friccional-estructural,

40El keynesianismo dio paso a dos visiones econmicas diferentes. De un lado, los neokeynesianos osntesis neoclsica, que intent aunar los postulados keynesianos y de la economa clsica, combinandomicro y macroeconoma; de otro, los postkeynesianos, ms apegados a la teora clsica de Keynes, muycrticos con los anteriores y que intentaron superar las deficiencias tcnicas de sta. Sobre estos ltimos,en relacin con el mercado de trabajo puede verse PANIGO, D. T., Empleo y desempleo en la teora

poskeynesiana, en Neffa, J. C. (ed.) Teoras econmicas sobre el mercado de trabajo. I. Marxistas ykeynesianos, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2006, pp. 135-187. Si quieren repasarse los

principales fundamentos del postkeynesianismo desde la mirada de una autora integrante de esta escuelade pensamiento, vid. ROBINSON, J., Ensayos de economa poskeynesiana, Fondo de Cultura, Mxico,1959.41En palabras del Nobel PAUL KRUGMAN,a finales de siglo, la economa clsica haba recuperado buena

parte de su anterior hegemona, aunque ni mucho menos toda, y a Friedman le corresponde buena partedel mrito. KRUGMAN,P., Quin era Milton Friedman?,El Pas, 2008.42FRIEDMAN,M., The Role of Monetary Policy, The American Economic Review, vol. 58, No. 1, 1968,

p. 3.43Ibid., p. 8.


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derivado de cualesquiera causas que determinan el anormal funcionamiento del mercadode trabajo, y el paro institucional, integrado simplemente por quienes no quierenrealmente trabajar, prefiriendo cobrar la prestacin por desempleo (44). De la diferenciaentre ambas resulta la tasa natural de desempleo, que por los motivos expuestos y encontraposicin a las tesis keynesianas, resulta siempre del paro voluntario (45).

De nuevo es el mercado de trabajo el centro de atencin a la hora de determinar elorigen del paro. La distincin entre polticas monetarias y de mercado de trabajo estotal. Ests ltimas fijaran el nivel de desempleo natural (de acuerdo con la rigidez delos salarios derivada de las instituciones legales, el poder de negociacin de lossindicatos, etc.) de tal suerte que, aunque a travs de la poltica monetaria se pretendieraalcanzar un nivel de paro ms bajo, ello no sera posible, resultando entonces estosesfuerzos en un incremento de la inflacin y, en ltima estancia, en un deterioro delconjunto de la economa. Adems, esto resultaba plenamente coherente con la idea del

paro como un fenmeno voluntario. Si el desempleo se debe a una actitud deliberada deltrabajador, resulta innecesario adoptar cualquier medida de tipo general dirigida acontrarrestarlo, pues no cabe esperar ningn resultado de ella, pudiendo, es ms, llegar aresultar contraproducente (46).

Si bien estas tesis han sido contestadas posteriormente (47), lo cierto es que constituyenla puerta de entrada a una nueva poca, de dominio de la nueva escuela clsica o nuevamacroeconoma clsica como tendencia principal lo que, en el mbito del desempleo, seha traducido en una clara preocupacin por desvelar las rigideces causantes del paro y

prevenir el desempleo voluntario, surgiendo el tipo de polticas de empleo que ponen el

44DE JUAN ASENJO,O., Teoras sobre el empleo y el desempleo Explica alguna la elevada tasa de paroespaola?, en de Juan Asenjo, O., Roca Jusmet, J., Toharia Corts, L. (eds.) El desempleo en Espaa:tres ensayos crticos, Universidad de Castilla La Mancha, Cuenca, 1996 ((Estudios ; 30)), pp. 25-27.Vase tambin este trabajo para repasar las principales corrientes econmicas despus de Keynes y laaplicacin de sus postulados al caso espaol.45 Otros autores, tomando como base lo anterior, se centraron en demostrar que no existe el paroinvoluntario y que en toda decisin de los agentes econmicos concernientes al empleo existe una partede paro voluntario e involuntario, por lo que deba abandonarse el objetivo del pleno empleo. El foco deatencin se centraba no en lo macroeconmico, sino en el conjunto de opciones y expectativas detrabajadores y empresas, por lo que elementos como el sistema de proteccin por desempleo cobrabanimportancia en la medida en que implica una alteracin de tales decisiones, evitando que, por ejemplo,trabajadores poco cualificados aceptaran empleos de baja calidad y, en suma, convirtindose en unafuente de ineficiencia. LUCAS,R.E., Unemployment Policy, The American Economic Review, vol. 68,2, 1978, pp. 353-357.46Desde posiciones ms extremas se ha llegado a sealar una consecuencia adicional, la consistente enuna limitacin o restriccin de la libertad y, en particular, de la libertad de eleccin del propio empleo.As, la articulacin de mecanismos frente al riesgo debiera ser capaz de conjugar la seguridad de elladerivada con la salvaguarda de la libertad individual. An as, libertad y seguridad aparecen como dosconceptos antagnicos, de tal suerte que los requerimientos de una mayor seguridad no slo conllevanuna limitacin injustificada de la propia libertad, sino tambin ilegtima en cuanto a la del resto deindividuos integrantes de la sociedad. HAYEK,F.A., Camino de servidumbre, Alianza Editorial, Madrid,

2000, pp. 358-362.47A este respecto, vid, GAZIER,B.,conomie u tr il et e lemploi, cit., p. 271.


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acento en el control y la sancin a los desempleados (48). En suma, se vuelve a poner elfoco de atencin, en primer lugar (y en algunas ocasiones, casi exclusivamente) en elmercado de trabajo como nico elemento relevante a la hora de explicar el paro, quevuelve a ser nica y exclusivamente una consecuencia de su funcionamiento ineficiente.

Este retorno al mercado de trabajo desde el que explicar el fenmeno del paro, a pesarde que implica una estrechez metodolgica que dificulta un tratamiento conjunto yunitario del problema del desempleo que intente sistematizar sus mltiples causas (49),ha dado lugar a una infinidad de modelos que tratan de explicar el problema deldesempleo desde diversas fuentes de rigideces del mercado de trabajo.

Aunque alguna de estas explicaciones metodolgicas proviene de enfoques ortodoxos,lo cierto es que la gran mayora de ellas se construyen sobre posiciones de ladenominada escuela del nuevo keynesianismo. Frente al dominio de las posturasclsicas, esta nueva corriente econmica propone, en sntesis, dotar de fundamentosmicroeconmicos a la teora keynesiana. De ah su preocupacin, desde otra

perspectiva, por el mercado de trabajo y por intentar explicar sus imperfecciones (50).

Pese a que, como decimos, son muy numerosos los modelos y teoras, aqu slodestacaremos las que estn ms relacionadas con el objeto del presente estudio (51).

As, dentro de la primera postura terica mencionada, algunos modelos se han centradoen el denominado paro friccional, como el de bsqueda de empleo (52), aportandomecanismos para entender mejor el modo en que empresario y trabajador se comportandurante el procedimiento de la bsqueda de un nuevo trabajo y conceptos como el de

salario de reserva, o lmite salarial a partir del cual un individuo estara dispuesto aaceptar un puesto de trabajo. Todo ello, asumiendo el fenmeno del desempleo y la

48Adems de las que tienden a reformar las instituciones que determinan el funcionamiento del mercadode trabajo, como el objetivo de eliminar tales rigideces y que perteneceran al mbito del Derecho delTrabajo.49 TORRES LPEZ, J.; MONTERO SOLER, A., Trabajo, empleo y desempleo en la teora econmica: lanueva ortodoxia,Principios: estudios de economa poltica, 3, 2005, p. 31.50. La denominacin arranca de su deseo de distinguirse de los neokeynesianos, pues consideran que losfundamentos tcnicos de la sntesis neoclsica resultan inadecuados para explicar la macroeconomakeynesiana. Sea como fuere, sta corriente econmica ha mostrado un enorme inters por los problemasrelativos al desempleo. PREZ,P.E.;ALBANO,J.;TOLEDO,F., Los nuevos economistas keynesianos y suinterpretacin del mercado de trabajo, en Neffa, J. C. (ed.) Teoras econmicas sobre el mercado detrabajo. II. Neoclsicos y nuevos keynesianos, Fondo de Cultura Econmica, Argentina, 2007, p. 212.51 Para un anlisis completo, vid. CARRASCO MONTEAGUDO, I.; CASTAO MARTNEZ, M. S.; PARDOGARCA, I., Diferentes desarrollos del mercado de trabajo, Informacin Comercial Espaola, ICE:

Revista de economa, 858, 2011, pp. 5-36.52STIGLER,G.J., Information in the Labor Market, Journal of Political Economy, vol. 70, 5, 1962, pp.94-105. Para una visin general sobre este modelo LPEZ GHIO,R., Teora de la Bsqueda de Empleo,en Neffa, J. C. (ed.) Teoras econmicas sobre el mercado de trabajo. II. Neoclsicos y nuevoskeynesianos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2007, pp. 95-123. Debe advertirse, no obstante, quesus desarrollos posteriores se han producido desde enfoques del nuevo keynesianismo bajo ladenominacin de teora de la bsqueda y el emparejamiento. A este respecto, vid. MORTENSEN,D.T.;PISSARIDES, C. A., New developments in models of search in the labor market, en Ashenfelter, O.,

Card, D. (eds.)Handbook of Labour Economics, vol. 3, Elsevier, 1999, pp. 1567-1617.PISSARIDES,C.A.,Equilibrium unemployment theory, 2nd ed, MIT Press, Cambridge (Massachusetts), 2000.


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existencia de informacin imperfecta (53) como algo intrnseco al sistema, esto es,apartndose en parte de los postulados clsicos como antecedente de los modelos decompetencia imperfecta.

Es cierto que este modelo no se centra en las causas ltimas del desempleo y s en una

pequea parcela del fenmeno, pero ha permitido comprender mejor el proceso que seproduce antes del retorno al trabajo y el efecto que puede tener en el diversasinstituciones y, por lo que aqu respecta, el propio sistema de proteccin por desempleo.El concepto mismo de salario de reserva que acabamos de mencionar resulta de unaenorme utilidad, como veremos, a la hora de explicar las relaciones entre empleo ydesempleo.

Tambin parte de la consideracin del paro como un fenmeno intrnseco al sistema lateora del capital humano (54). Frente al postulado de la fuerza de trabajo como un factorhomogneo, esta teora se detiene en las causas de las diferencias productivas entre lostrabajadores, situando a la educacin, la formacin y la cualificacin como la principalexplicacin de tal heterogeneidad. La capacitacin de los trabajadores se convierte asen un factor productivo ms capaz de explicar diferencias en el campo de la

productividad y, de ah, en el remuneratorio.

Pero tambin el modelo del capital humano se detiene en el problema del desempleo.Frente a la negacin del modelo clsico del que parte, aqu el paro voluntario viene dado

por una causa tambin de naturaleza individual, pero que no tiene que ver con lanegativa del trabajador a aceptar un puesto de trabajo, sino con su dificultad para

encontrarlo como consecuencia de su deficiente formacin. No es una decisin actual,sino pretrita la que explica sus dificultades para encontrar un nuevo empleo y, de ah,que se ponga el acento en aquellas polticas capaces de solventar tales deficiencias ( 55).Reflexiones como stas han tenido una influencia notable en aquellas polticas deempleo que tienen su base en la formacin del trabajador y que tendremos ocasin decomentar.

Por otra parte, dentro del segundo enfoque, destacamos una serie de teoras bastanteinterrelacionadas entre s y que muestran muy a las claras una particular visin del

53 Muchos de los problemas que trataremos en este trabajo parten de la existencia de informacinimperfecta, para lo que emplearemos los instrumentos de anlisis desarrollados en la rama econmicadenominada como Economa de la Informacin.54 Fundamentalmente, BECKER, G., Human capital: a theoretical and empirical analysis, with specialreference to education, 2nd, The University of Chicago press, Chicago, 1983. Tambin son destacables,SHULTZ,T.W., Investment in human capital, The American Economic Review, vol. 51, No. 1, 1961, pp.1-17. MINCER, J., Schooling, experience, and earnings, National Bureau of Economic Research, NewYork; distributed by Columbia University Press , 1974.55 A los efectos del presente estudio, tambin interesa destacar los efectos beneficiosos del seguro dedesempleo sobre la inversin en capital humano. As, se han subrayado su capacidad para reducir elriesgo de invertir el capital humano y, de ah, que en cierta forma lo incentive. ALBANO,J.;SALAS,M.A.J., La inversin en capital humano: sus efectos sobre las retribuciones, en Neffa, J. C. (ed.) Teoras

econmicas sobre el mercado de trabajo. II. Neoclsicos y nuevos keynesianos, Fondo de CulturaEconmica, Mxico, 2007, p. 200.


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funcionamiento del mercado de trabajo, segn tipos de trabajadores y sectores, en el quevendra a incidir de una forma bastante significativa el sistema de proteccin pordesempleo.

Esta particular concepcin arranca con la teora de los contratos implcitos (56). Su

objetivo fundamental es intentar explicar por qu el mercado de trabajo no encaja en elesquema de los mercados perfectos y, en particular, por qu los salarios son rgidos,mostrando cierta resistencia, por ejemplo, frente a la atraccin a la baja derivada de la

presin de trabajadores desempleados. Pues bien, la explicacin que ofrece esta teora sebasa en la existencia de un acuerdo implcito entre empresario y trabajador en virtud delcual las condiciones laborales se mantendran relativamente estables. La causa es doble.Por una parte, la existencia de costes de rotacin, que dificultan los procesos deseleccin o contratacin en caso de que las nuevas condiciones laborales terminaran conla vacante del puesto. De otra, por la mayor aversin al riesgo de las empresas, que

asumiran el riesgo de pagar un salario relativamente elevado para contextos dedemanda baja, con tal de conservarlo a un nivel relativamente bajo para contextos dedemanda elevada (57).

Esta concepcin encaja bastante bien a su vez con la denominada la teora insider-outsider (58) que se basa en la existencia de dos grupos homogneos de trabajadores, losinsiders, que poseen poder de mercado que pueden hacer valer en su propio beneficio yen perjuicio de los outsiders. El primer grupo estara conformado por los trabajadoresempleados en puestos de trabajo estables, mientras que el segundo lo integraran losdesempleados y los trabajadores en puestos de trabajo precarios (temporales, a tiempo

parcial y trabajadores por cuenta propia). El poder de mercado de los primeros vienedado por la existencia de altos costes de rotacin, que pueden derivar de diversas causasentre las que destacan los costes por indemnizacin por despido.

La existencia de estos costes influye de forma notable en el desempleo, vinculndose ala persistencia del paro. De otra parte, estos efectos se extienden tambin a la propia

proteccin por desempleo. Como tendremos ocasin de analizar, la previsin frente alparo no solamente tendr que hacer frente a persistentes y relativamente elevadas tasasde desempleo, sino que se muestra incapaz de otorgar proteccin al grupo menosfavorecido, los outsiders, que suelen quedar al margen de su proteccin.

56AZARIADIS,C., Implicit Contracts and Underemployment Equilibria, Journal of Political Economy,vol. 83, 6, 1975, pp. 1103-1202. HART,O.D., Optimal Labour Contracts under Asymmetric Information:An Introduction, The Review of Economic Studies, vol. 50, 1, 1983, pp. 3-35. Una descripcin muy claradel modelo, en el marco de la teora keynesiana puede encontrarse en MAS-COLELL, A., Teora deldesempleo en Keynes y en la actualidad, Informacin Comercial Espaola, ICE: Revista de economa,593, 1983, pp. 67-74.57TORRES LPEZ,J.;MONTERO SOLER,A., Trabajo, empleo y desempleo en la teora econmica, cit., p.16.58LINDBECK,A.;SNOWER,D.J., The insider-outsider theory of employment and unemployment, The MIT

Press, Cambridge [etc], 1988. SOLOW, R. M., Insiders and Outsiders in Wage Determination, TheScandinavian Journal of Economics, vol. 87, 2, 1985, pp. 411-428.


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De ser esto as, cabra hablar de la existencia de un mercado segmentado, que esprecisamente lo que se sostiene desde determinadas posturas institucionalistas (59).Segn la teora del mercado dual de trabajo (60), ste estara integrado por dossegmentos diferenciados. El sector primario, conformado por puestos de trabajoestables, que requieren una cualificacin alta, bien remunerados y con buenascondiciones de trabajo garantizadas por una negociacin colectiva fuerte. El secundario,

por su parte, estara integrado por puestos con peores condiciones, menor remuneracin,que exigen poca cualificacin y sometidos a una alta inestabilidad y rotacin laboral.Los trabajadores que pertenecen a este segundo grupo suelen correr un mayor riesgo dequedar atrapados en l como consecuencia de esa alta rotacin y escasa movilidadascendente.

De hecho, en el presente estudio mostraremos que existe evidencia emprica de ello paranuestro pas. En cualquier caso estas tres perspectivas nos proporcionan un material

idneo para comprender el distinto tratamiento que desde los sistemas de proteccin pordesempleo han de prestarse a los distintos perfiles de desempleados y cmo puedeafectar ste al retorno al trabajo segn el sector al que se pertenezca. Sobre estovolveremos en el apartado siguiente.

En fin, an con el relevo terico en las escuelas de pensamiento y el claro dominio deuna de ellas, el debate sobre el desempleo ha seguido muy vivo, lo que ha dado lugar auna amplia gama de explicaciones acerca del fenmeno del paro, que ha enriquecido lacomprensin de este importante fenmeno social. A pesar de que, como hemossealado, las tendencias cientficas vigentes escapan a una comprensin de conjunto del

problema del desempleo, lo cierto es que han permitido avanzar de una forma muynotable en el conocimiento del funcionamiento del mercado de trabajo.

Al margen de esto, de esta sucinta descripcin resulta que, sin perjuicio de que puedaafirmarse que es desde el keynesianismo cuando el desempleo cobra un papel central enel debate econmico, ya en los primeros economistas se vislumbran dos preocupacionesesenciales conectadas con el desempleo.

Por una parte el paro es una consecuencia del anormal funcionamiento del mercado, desus fallos. Ms tarde el debate se enriquecer al confrontarse las ideas de quienes

59Para un estudio de las distintas corrientes que conforman esta teora, vid.NEFFA,J.C., Las teoras dela segmentacin de los mercados de trabajo, en Eymard-Duvernay, F., Neffa, J. C. (eds.) Teoraseconmias sobre el mercado de trabajo. III. Anlisis institucionalistas , Fondo de Cultura Econmica,Argentina, 2008, pp. 139-206. Ntese que nos encontramos ante aportaciones de una escuela econmicadistinta a las anteriores, que centra fundamentalmente el estudio de la economa en las institucionessociales. Para una aproximacin a esta escuela, consltese el resto de captulos de la obra reseada.60DOERINGER,P.B.;PIORE,M.,Mercados internos de trabajo y anlisis laboral, Ministerio de Trabajo ySeguridad Social (Servicio de Publicaciones), Madrid, 1985.PIORE,M., The Dual Labor Market: Theoryand Implications, en Gordon, D. M. (ed.) Problems in political economy: an urban perspective, 2nd ed,D.C. Heath, Lexington, Mass., 1977. PIORE,M., On-the-job training in the dual labor market: public and

private responsibilities in on-the-job training of disadvantaged workers, en Weber, A.R., Cassell, F.H.,

Ginsburg, W.L. (eds.) Public-private manpower policies, Industrial Relations Research Association,1969.


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consideran que tal anomala se produce en el seno del mercado de trabajo, frenteaquellos otros que ponen el acento en el funcionamiento de la economa en su conjunto.Hoy, el resultado es una rica variedad de propuestas de modelos que desde diversas

perspectivas intentan indagar acerca del origen mismo del paro o, quiz msacertadamente, acerca de las distintas causas que lo originan en sus tambin diversasmanifestaciones. Desde esta perspectiva el paro es una ineficiencia y como tal ha de sertratada.

De otra, el desempleo tambin es la causa de una situacin de desproteccin social, deMiseria en trminos beveridgianos, que ha de ser atendida, no solamente porexigencia del Estado social, sino desde una parte importante de la doctrina, comorequerimiento imprescindible para el correcto funcionamiento de la economa en suconjunto. As, los poderes pblicos no solamente deben luchar contra el desempleo, sino

proteger a la ciudadana frente al paro y han de hacerlo, no solamente por una razn de

justicia social, sino tambin por otra, si se quiere, tcnica, que tiende a la consecucindel correcto funcionamiento del sistema econmico. Desde este plano, el paro estambin una cuestin de equidad, pero no considerada de una forma aislada, sino endirecta conexin con el plano anterior.

As vistos, ambos enfoques se alejan de la lgica de la confrontacin entre una visineconomicista y otra tica, como frecuentemente se les presenta. Ambos responden aun origen y objetivos tcnicos que son el mejor funcionamiento del mercado de trabajo,la mejor comprensin de sus instituciones y el perfeccionamiento de las polticas deempleo. Ello, no obstante, no excluye que deba tenerse tambin en cuenta el origen

tico de la economa (61), pues la la economa puede hacerse ms productiva prestandouna atencin mayor y ms explcita a las consideraciones ticas (62).

As, aunque pueda parecer que la perspectiva de la equidad es la que incorpora al debateel anlisis tico, resulta a nuestro juicio ms til considerarla como una herramientatcnica ms, debiendo tales consideraciones ticas ser una exigencia comn a ambas

perspectivas de anlisis. Esto, a nuestro modo de ver, sita a ambos vectores de estudioen plano de igualdad y fortalece las exigencias ticas en el anlisis econmico, pues nose circunscriben a determinados mbitos, como si se trataran de una suerte de reductosde voluntarismo, sino que se extienden a todas las herramientas del estudio econmico,

por muy diversas que puedan ser las finalidades que se persigan.

En todo caso, si son razones de eficiencia y de equidad las que atraviesan el anlisis delfenmeno del desempleo a lo largo de los siglos y son estos mismos motivos factoresrelevantes para la buena marcha de la actividad econmica en su conjunto y delmercado de trabajo en particular, cabe preguntarse si esto es tambin predicable de la

proteccin por desempleo.

61

SEN,A., Sobre tica y economa, Alianza Editorial, Madrid, 1999, pp. 19-25.62Ibid., p. 27.


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2. El sistema proteccin por desempleo desde la eficiencia y la equidad

Anteriormente hemos dicho que es el keynesianismo el que pone el foco de atencin enel problema del desempleo y hemos hecho mencin a los Informes de Beveridge comola materializacin, en el mbito de las polticas sociales, de los postulados keynesianos.

Sin embargo, tanto la proteccin social en general como el desempleo en particularcuentan con antecedentes mucho ms antiguos (63). Centrndonos en el desempleo, a lolargo del tiempo han ido apareciendo diversas frmulas de proteccin frente al parocuya evolucin viene a dar lugar a los distintos modelos vigentes en nuestros das. Contodo, conviene recordar que en el desempleo, como en la Seguridad Social en general,no existe un sistema puro, sino que lo normal es encontrar trazas de distintosmodelos, por ms que uno pueda resultar preponderante.

Al margen de las formas arcaicas de proteccin frente al paro, basadas en la solidaridad

obrera y materializadas en los socorros mutuos, las primeras iniciativas de proteccinfrente al desempleo propiamente dichas, con participacin pblica, provienen delmbito municipal (64). Destaca entre todas ellas la de la ciudad belga de Gante (1901)que da nombre al modelo hoy vigente en buena parte de los pases del norte de Europay, por tanto, caracterstico de su tipo de Estado de bienestar, al menos en lo que aldesempleo se refiere.

Se trataba de un seguro voluntario financiado por el ayuntamiento a travs de unasubvencin municipal que oscilaba entre un 50% y un 75% de las prestaciones

percibidas por los desempleados. En concreto, se subvencionaba a los sindicatos yasociaciones mutuas que ofrecan a sus socios una Caja o Fondo de Paro. El xito de lafrmula hizo que pronto se extendiera a otros pases como Francia (1905), Dinamarca(1907) y Noruega (1906), dando lugar a los primeros sistemas pblicos de proteccinfrente al desempleo, financiados por el Estado y basados en subvenciones concedidas alos sindicatos (65).

63Sobre la evolucin histrica del seguro frente al paro, vid. VENTURI,A.,Los fundamentos cientficos dela Seguridad Social, cit., pp. 112-117.64Las ciudades suizas de Berna (1823), San Gall (1895) y Basilea (1899) fueron las primeras en articularmedidas en este sentido.65Este es el modelo que adoptara Espaa tambin en un principio. El proceso para llegar al seguro de

paro comienza en 1883 con la creacin de la Comisin de Reformas Sociales. En 1919, el Gobiernoaprob un seguro de desempleo basado en el modelo de Gante, pero que no pudo aplicarse por falta dedotacin presupuestaria. No ser hasta la llegada de la II Repblica cuando se materialice el modeloGante como primera frmula de proteccin frente al paro en nuestro pas. Por Decreto de 25 de mayo de1931 (Gaceta 27-05-1931, N. 147) se aprob la creacin de un servicio para el fomento de previsincontra el paro forzoso. Se cre as una caja o fondo de subvenciones, denominada Caja Nacional contrael Paro Forzoso que se encargara de gestionar las bonificaciones del Estado a las entidades queotorgaran a sus afiliados subsidios por paro. Para el estudio de la evolucin histrica del sistema de

proteccin por desempleo en el Derecho espaol, vid. DE LA VILLA GIL,L.E.;DESDENTADO BONETE,A.,Manual de seguridad social, Aranzadi, Pamplona, 1979, pp. 581-587.VIQUEIRA PREZ,C.,La prestacin

por desempleo, Tirant lo Blanch, Valencia, 1990, pp. 35-52. Para una visin comparada ms ampliainstitucionalmente hablando, vid. VOGEL-POLSKY,E., El problema del desempleo, cit., pp. 191-237.


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El siguiente paso en la evolucin de la proteccin frente al paro nace con eladvenimiento el seguro social. Aunque cuando nos referimos a la Seguridad Social engeneral suele mencionarse el modelo bismarkiano y a Alemania como pas de origende los seguros sociales gracias a la accin gubernativa del canciller Bismarck (66), fue elReino Unido el primero en adoptar el mecanismo del seguro social para la proteccinfrente al desempleo en 1911 a travs de la National Insurance Act (67). Ser

posteriormente cuando se extienda a Italia (1919) y a Alemania (1927), cuya primerafrmula de aseguramiento del desempleo, por tanto, no fue la del seguro, sino la de laasistencia social (1918). Con la crisis de los aos 30, la frmula del seguro social seextender a buena parte de los pases industrializados y hoy inspira los sistemas de

proteccin frente al paro de buena parte de la Europa Continental.

Con el seguro social el papel del Estado se refuerza, pasndose de un sistema deaseguramiento voluntario a otro de carcter obligatorio, si bien an limitado a

determinados riesgos y a determinadas categoras de trabajadores. Aunque el Estadopoda participar financieramente, la carga se reparta entre los empleadores y losasegurados (68).

Por ltimo, si la influencia de Beveridge es indiscutible en lo que hace a laconformacin de la moderna Seguridad Social, no lo es menos en el caso de la

proteccin frente al desempleo. Sus planes en lo que hace al seguro contra el paropasaban por su integracin en el sistema de Seguridad Social, con todo lo que ellocomportaba de acuerdo con el diseo planeado en su Informe sobre seguro social y

seguros afines.En particular, y por lo que respecta a la duracin, su propuesta era que el

seguro de paro tuviera carcter indefinido, lo que unido a la extensin subjetiva quetambin sugera, dejaba un papel muy reducido al desempleo de carcter asistencial (69).Ser el desarrollo histrico posterior el que otorgue un papel mucho ms relevante a estaotra forma de aseguramiento.

De otro lado, Beveridge era consciente de los efectos negativos que el seguro pordesempleo poda tener sobre el comportamiento del trabajador desempleado en lo quehace a su retorno al empleo, por lo que ya apuntaba a la necesidad de un especialseguimiento de las oficinas de empleo, que tambin garantizaran su formacin. Noobstante, en el Informe se reconoce que esto implica otro gasto adicional que exige unos

66Con el propsito de hacer frente a la creciente conflictividad y al auge de los partidos obreros, Bismarkpuso en marcha una serie de seguros sociales, el de enfermedad en 1883, el de accidentes de trabajo en1884, el de invalidez y vejez en 1889 y el de supervivencia en 1911, cuya regulacin se reuni ysistematiz en un Cdigo de Seguros Sociales en ese mismo ao.67DE LA VILLA GIL,L.E.;DESDENTADO BONETE,A.,Manual de seguridad social, cit., p. 575.68DURAND,P.,La poltica contempornea de seguridad social, cit., p. 109.69 La asistencia social relativa al desempleo se centraba en aquellas personas que no reunan lascondiciones para tener acceso a la prestacin, bien por estar excluidas, bien porque hubieran rechazado unempleo adecuado o no hubieran asistido al centro de trabajo o de formacin. B EVERIDGE,W.H., Seguro

social y servicios afines. Informe de Lord Beveridge I., Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social,Madrid, 1989, p. 238.


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niveles de desempleo no excesivamente elevados, lo que a su vez es un requisito generalpara la sostenibilidad del conjunto del sistema (70).

En resumen, los rasgos que adquiere la Seguridad Social a partir de sus Informes sonpredicables tambin de la previsin social del paro (71): frente a la tendencia hacia la

cobertura de todos los riesgos sociales de aqulla, sta extiende su mbito de aplicacinobjetiva hacia situaciones de desempleo que trascienden el concepto clsico de paroinvoluntario; ante la tendencia hacia la universalizacin de la cobertura, la previsinfrente al paro alcanza a cada vez un mayor nmero de sujetos distintos al trabajadorasalariado; en contraste con la financiacin por el conjunto de la sociedad a travs delsistema tributario, el sistema de proteccin frente al desempleo tiende a dar un mayor

papel al Estado en su mantenimiento financiero (72), por no mencionar el importantedesarrollo de los modelos de corte asistencial.

An podra hablarse, no obstante, de un cuarto perodo caracterizado por el choque decorrientes contrapuestas. La inercia de la situacin anterior, colisiona bruscamente conla crisis del Estado del Bienestar y la aparente imposibilidad fctica de poder llevar aefecto el plan de Beveridge. El resultado es lo que se ha venido a denominar como lasntesis asistencialista (73) o justo medio entre estas tendencias expansiva yrestrictiva, con la que se intenta seguir atendiendo las crecientes necesidades socialesconjugndolas con la merma de los Estados del Bienestar a travs de la restriccin delos sistemas contributiv

Daniel Perez Del Prado Tesis

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